«Сборник посланий и документов президентов. Том 3, часть 1: Эндрю Джексон (второй срок)»

3. Что во исполнение этих торжественных договоров Конгресс Соединенных Штатов при Конфедерации приступил к продаже этих земель и направлению доходов в общую казну, а при новой Конституции неоднократно закладывал их для оплаты государственного долга Соединенных Штатов, благодаря чему каждый штат должен был получить прибыль пропорционально общим расходам, которые должны были быть возложены на него для этой цели.

Это первые принципы всего этого предмета, которые, я думаю, не могут быть оспорены никем, кто изучает действия Революционного Конгресса, уступки отдельных штатов и акты Конгресса при новой Конституции. Сохраняя их глубоко запечатленными в уме, давайте приступим к изучению того, насколько цели уступок были завершены, и посмотрим, не являются ли эти договоры все еще обязательными для Соединенных Штатов.

Долг, под который эти земли были заложены Конгрессом, может считаться выплаченным, и они, следовательно, освобождены от этого обременения. Но этот залог не составлял части договоров со штатами или условий, на которых были сделаны уступки. Это был контракт между новыми сторонами—между Соединенными Штатами и их кредиторами. После выплаты долга договоры остаются в полной силе, и обязательство Соединенных Штатов распоряжаться землями для общей пользы не уничтожено и не ослаблено. Поскольку они не могут теперь быть исполнены таким образом, единственный законный вопрос, который может возникнуть, заключается в том, каким иным образом эти земли должны в дальнейшем распоряжаться для общей пользы нескольких штатов, «в соответствии с их соответствующей и обычной пропорцией в общих расходах и затратах»? Уступки Вирджинии, Северной Каролины и Джорджии в явных выражениях, а все остальные подразумеваемо, не только предусматривают таким образом конкретно пропорцию, согласно которой каждый штат должен получать прибыль от доходов от продаж земли, но они далее заявляют, что они должны быть «добросовестно и bona fide распоряжены для этой цели, и ни для какого другого использования или цели». Это фундаментальный закон страны в данный момент, вытекающий из договоров, которые старше Конституции и сформировали краеугольный камень, на котором был воздвигнут сам Союз.

В практике правительства доходы от государственных земель не были выделены как отдельный фонд для оплаты государственного долга, а были и сейчас направляются в Казначейство, где они составляют часть совокупного дохода, из которого правительство черпает средства как для своих текущих расходов, так и для оплаты государственного долга. Таким образом, они ранее и сейчас уменьшают общие расходы на народ нескольких штатов в точных пропорциях, оговоренных в договорах.

Эти общие расходы состояли не только из государственного долга и обычных расходов, сопровождающих гражданскую и военную администрации правительства, но и из сумм, выплаченных штатам, с которыми были заключены эти договоры, сумм, выплаченных индейцам за их право владения, сумм, выплаченных за покупку Луизианы и Флориды, и сумм, выплаченных землемерам, регистраторам, приемщикам, клеркам и т. д., занятым подготовкой к рынку и продажей западного домена.

С момента возникновения земельной системы до 30 сентября 1832 года сумма, израсходованная на все эти цели, составила около 49 701 280 долларов, а сумма, полученная от продаж, за вычетом платежей на дороги и т. д., около 38 386 624 долларов. Доход, возникающий от государственных земель, следовательно, не был достаточным для покрытия общих расходов Казначейства, которые выросли из них, примерно на 11 314 656 долларов. Тем не менее, будучи примененными для уменьшения этих расходов, условия договоров были до сих пор выполнены, и каждый штат получил прибыль в соответствии со своей обычной пропорцией в общих расходах и затратах. Ежегодные доходы от продаж земли увеличились, а расходы уменьшились, так что по сниженной цене эти земли теперь покрывали бы все текущие расходы, вытекающие из них, и спасли бы Казначейство от дальнейших авансов на их счет. Их первоначальное намерение и цель, следовательно, были бы достигнуты так же полно, как это было до сих пор, путем снижения цены и в дальнейшем, как и прежде, внесения доходов в Казначейство. Действительно, поскольку это единственный способ, которым цели первоначального договора могут быть достигнуты, можно считать для всех практических целей, что это одно из их требований.

Представленный мне законопроект начинается с полного ниспровержения каждого из соглашений, благодаря которым Соединенные Штаты вступили во владение своими западными территориями, и рассматривает данный вопрос так, словно этих соглашений никогда не существовало, а Соединенные Штаты были первоначальными и безусловными собственниками всех государственных земель. В первом разделе предписывается:

Что начиная с 31 декабря 1832 года каждому из штатов Огайо, Индиана, Иллинойс, Алабама, Миссури, Миссисипи и Луизиана, сверх того, на что каждый из указанных штатов имеет право согласно условиям соглашений, заключенных между ними соответственно при их принятии в Союз и Соединенными Штатами, должна быть выплачена сумма в размере 12,5 процента от чистой выручки от продажи государственных земель, которые после вышеуказанной даты будут реализованы в пределах границ указанных штатов, каковая сумма в 12,5 процента должна быть направлена на те или иные цели внутреннего улучшения или образования в пределах указанных штатов под руководством их соответствующих законодательных органов.

Эти 12,5 процента должны изыматься из чистой выручки от продажи земель до того, как будет произведено какое-либо распределение, и те же семь штатов, которые первыми получают эту долю, также должны получить свою причитающуюся долю остатка в соответствии с коэффициентом общего распределения.

Теперь, отбросив все соображения справедливости или целесообразности в отношении данного положения, что еще нужно сказать, чтобы продемонстрировать его неприемлемый характер, кроме того, что оно является прямым и неприкрытым нарушением обязательства, данного Конгрессом штатам до того, как была сделана хотя бы одна уступка, что оно аннулирует условие, на котором некоторые штаты вошли в Союз, и что оно сводит на нет условия уступки, изложенные в каждом акте о передаче земель, на основании которого право собственности на эту часть государственных земель удерживается Федеральным правительством?

При распределении оставшихся семи восьмых выручки данный законопроект столь же неприкрыто нарушает условия, на которых Соединенные Штаты приобрели право собственности на уступленные земли. Полностью отказываясь от коэффициента распределения в соответствии с общими расходами и затратами, предусмотренными соглашениями, он принимает коэффициент, основанный на численности населения, представленного в федеральных органах власти. Вирджиния и другие штаты, которые уступили свои земли при условии, что они будут получать выгоду от их продажи пропорционально своей доле в общих расходах, согласно законопроекту получают лишь часть от семи восьмых выручки, причем не пропорционально общим расходам и затратам, а в соответствии с численностью их населения, представленного в федеральных органах власти.

Конституция Соединенных Штатов не делегировала Конгрессу право аннулировать эти соглашения. Напротив, провозглашая, что ничто в ней «не должно толковаться как ущемление каких-либо претензий Соединенных Штатов или любого отдельного штата», она фактически устанавливает, что эти соглашения и права, которые они гарантируют, должны оставаться нетронутыми законодательной властью, которая должна лишь принимать все «необходимые правила и положения» для их осуществления. Все, что выходит за рамки этого, представляется присвоением неделегированной власти.

Эти древние соглашения являются бесценными памятниками эпохи добродетели, патриотизма и бескорыстия. Они демонстрируют цену, которую великие штаты, завоевавшие свободу, были готовы заплатить за тот Союз, без которого, как они ясно видели, ее невозможно было сохранить. Не ради территорий или государственной власти наши отцы-основатели взялись за оружие; они сражались за индивидуальную свободу и право на самоуправление. Изгнание британских войск и британской власти с континента было бы для них бесплодным завоеванием, если бы из-за столкновений между освобожденными штатами индивидуальные права, за которые они боролись, стали бы добычей мелких военных тираний, установленных у себя дома. Чтобы предотвратить такие последствия и окружить свободу щитом Союза, штаты, чья относительная сила в то время давала им преобладающее влияние, великодушно пожертвовали владениями, которые могли бы сделать их соперниками империй, лишь оговорив, что они должны быть использованы на общее благо их самих и других конфедеративных штатов. Эта просвещенная политика породила Союз и обеспечила свободу. Она заставила наши пустоши кишеть деятельными людьми и добавила много могущественных штатов к нашей Конфедерации. Как ради плодов, которые принесли эти благородные труды наших предков, так и ради преданности, из которой они возникли, мы должны колебаться, прежде чем разрушить их.

Но в законопроекте утверждаются и другие принципы, которые заставили бы меня воздержаться от подписания, если бы я не увидел в нем нарушение соглашений, по которым Соединенные Штаты приобрели право собственности на значительную часть государственных земель. Он вновь утверждает принцип, содержащийся в законопроекте, разрешающем подписку на акции компании «Maysville, Washington, Paris and Lexington Turnpike Road Company», в отношении которого я был вынужден отказать в своем согласии по причинам, изложенным в моем послании от 27 мая 1830 года Палате представителей.

Основной принцип, утвержденный тогда, заключался в том, что Конгресс не обладает конституционными полномочиями выделять какие-либо средства Соединенных Штатов на объекты местного значения в пределах штатов. Я не могу ошибаться, полагая, что этот принцип получил недвусмысленное одобрение американского народа, и все последующие размышления лишь еще более убедили меня в том, что интересы нашего народа и чистота нашего Правительства, если не само его существование, зависят от его соблюдения. Государственные земли являются общей собственностью Соединенных Штатов, а денежные средства, поступающие от их продажи, являются частью государственных доходов. Данный законопроект предлагает изымать часть этих государственных доходов и распределять ее между определенными штатами, прямо предусматривая, что она «должна быть направлена на объекты внутреннего улучшения или образования в пределах этих штатов», а затем переходит к распределению остатка между всеми штатами с заявлением, что он должен быть направлен «на такие цели, которые законодательные органы указанных соответствующих штатов сочтут целесообразными». Первое ассигнование прямо предназначено для внутренних улучшений или образования без уточнения вида улучшений, а следовательно, является прямым нарушением принципа, отстаиваемого в моих возражениях против вышеупомянутого законопроекта о платной дороге. Последнее ассигнование является более широким и позволяет использовать деньги на любые местные цели. Нельзя отрицать, что согласно положениям законопроекта часть денег могла быть направлена на строительство той самой дороги, к которой относился законопроект 1830 года, и, конечно, должна подпадать под действие того же принципа. Если деньги Соединенных Штатов не могут быть направлены на местные цели «через своих собственных агентов», то тем менее допустимо, чтобы они расходовались таким образом «через посредство правительств штатов».

Предполагалось, что при всех сокращениях наших доходов, которые могли быть оперативно осуществлены Конгрессом без ущерба для существенных интересов страны, в течение нескольких лет в Казначействе мог бы оставаться излишек денежных средств, и что в принципе нет никаких возражений против возвращения их народу, который их уплатил. Поскольку буквальное осуществление такой цели очевидно невыполнимо, считалось допустимым, как наиболее близкое приближение к ней, передать их правительствам штатов, более непосредственным представителям народа, чтобы они были использованы ими на благо тех, кому они по праву принадлежат. Принцип и цель заключались в том, чтобы вернуть народу неизбежный излишек доходов, который мог быть уплачен им в рамках системы, от которой нельзя было сразу отказаться, но даже этот ресурс, который одно время казался почти единственной альтернативой спасения Федерального правительства от захвата неограниченной власти над внутренними улучшениями, был предложен с сомнениями в его конституционности.

Но этот законопроект предполагает новый принцип. Его цель — не вернуть народу неизбежный излишек доходов, уплаченных им, а создать излишек для распределения между штатами. Он изымает всю выручку от одного источника дохода и откладывает ее как излишек, делая необходимым изыскание средств для поддержки Правительства и покрытия общих расходов из других источников. Он даже перекладывает всю земельную систему на таможенные пошлины для ее поддержки и делает государственные земли постоянным бременем для Казначейства. Он не возвращает народу деньги, случайно или неизбежно уплаченные им Правительству, в которых оно не нуждается, а принуждает народ платить деньги в Казначейство исключительно с целью создания излишка для распределения между правительствами штатов. Если этот принцип будет однажды допущен, нетрудно понять, к каким последствиям он может привести. Уже сейчас этот законопроект, перекладывая поддержку земельной системы на доходы от импорта, фактически распределяет между штатами часть этих доходов. Эта доля может время от времени увеличиваться без какого-либо отступления от ныне утвержденного принципа, до тех пор, пока правительства штатов не будут получать все средства, необходимые для их поддержки, из Казначейства Соединенных Штатов, или, если некоторые штаты получат достаточное обеспечение, а другие нет, обделенные штаты могут выразить недовольство; и чтобы положить конец всем дальнейшим трудностям, Конгрессу, не принимая никакого нового принципа, нужно сделать лишь один шаг вперед и включить жалование всех губернаторов штатов, судей и других должностных лиц, вместе с достаточной суммой на другие расходы, в свой общий законопроект об ассигнованиях.

Мне кажется, что более прямого пути к консолидации придумать невозможно. Деньги — это власть, и в том правительстве, которое платит всем государственным служащим штатов, будет по существу сосредоточена вся политическая власть. Правительства штатов, если их вообще можно назвать правительствами, потеряли бы всю свою независимость и достоинство; экономия, которая сейчас отличает их, превратилась бы в расточительство, ограниченное лишь размером предложения. Будучи зависимыми от Федерального правительства и рассматривая его Казначейство как источник всех своих доходов, должностные лица штатов, под какими бы именами они ни выступали и какими бы формами ни предписывались их обязанности, по сути, стали бы простыми наемниками и инструментами центральной власти.

Я вполне уверен, что разумные люди наших отдельных штатов после небольшого размышления убедятся, что ни мудро, ни безопасно освобождать членов своих местных законодательных органов от ответственности за взимание налогов, необходимых для поддержки правительств своих штатов, и возлагать ее на Конгресс, над большинством членов которого они не имеют никакого контроля. Они не сочтут целесообразным, чтобы Конгресс был сборщиком налогов и казначеем всех правительств их штатов, тем самым объединяя всех их должностных лиц в одну массу общих интересов и общих чувств. Слишком очевидно, что такой курс подорвал бы нашу сбалансированную систему правления и в конечном итоге лишил бы нас всех благ, которые мы сейчас получаем от нашего счастливого Союза.

Как бы я ни был готов к тому, чтобы любой неизбежный излишек в Казначействе возвращался народу через правительства штатов, я не могу согласиться с принципом, согласно которому излишек может создаваться с целью распределения. Рассматривая этот законопроект как фактически предполагающий право не только создавать излишек для этой цели, но и делить содержимое Казначейства между штатами без ограничений, из какого бы источника они ни происходили, и утверждая право собирать и выделять деньги на поддержку каждого правительства и учреждения штата, а также на осуществление любого местного улучшения, каким бы тривиальным оно ни было, я не могу дать на него свое согласие.

Трудно понять, какие преимущества получили бы старые или новые штаты от системы распределения, которую предлагает этот законопроект, если бы она не была неприемлемой по другим причинам. Не требуется никаких аргументов, чтобы доказать, что если по этому законопроекту из Казначейства для распределения будет изыматься 3 000 000 долларов в год или любая другая сумма, она должна быть возмещена такой же суммой, собранной с народа какими-то другими средствами. Старые штаты будут ежегодно получать сумму денег из Казначейства, но они будут вносить большую сумму, вместе с расходами на сбор и распределение. Они получают только свою долю от семи восьмых выручки от продажи земель, но они должны внести свою причитающуюся долю от целого. Как бы мы это ни маскировали, законопроект предлагает им чистый убыток в соотношении восемь к семи, в дополнение к расходам и другим сопутствующим потерям. Это утверждение не становится менее верным от того, что оно может быть не сразу очевидно. Их поступления будут в виде крупных сумм, но их платежи — в виде мелких. Правительства штатов получат семь долларов, за которые народ штатов заплатит восемь. Крупные полученные суммы будут ощутимы; мелкие уплаченные суммы требуют размышлений, чтобы их идентифицировать. Но небольшое размышление убедит народ в том, что эффект тот же, как если бы им дали семьсот долларов из государственного Казначейства, за которые они в то же время должны были бы уплатить налогами, прямыми или косвенными, восемьсот.

Я сильно обманываюсь, если новые штаты сочтут, что их интересы выиграют от такой системы, которую предлагает этот законопроект. Их истинная политика заключается в быстром заселении и освоении пустошей в пределах их границ. В качестве средства ускорения этих событий они давно ожидают снижения цен на государственные земли после окончательного погашения национального долга. Эффектом предлагаемой системы было бы предотвращение этого снижения. Правда, законопроект оставляет за Конгрессом право снизить цену, но эффект его деталей в нынешнем виде, вероятно, навсегда предотвратил бы его осуществление.

Для справедливых людей, населяющих новые штаты, достаточной причиной для отклонения этой системы является то, что она нарушает фундаментальные законы Республики и ее Конституцию. Но если бы это был просто вопрос интереса или целесообразности, они все равно отклонили бы ее. Они не продали бы свою блестящую перспективу растущего богатства и возрастающей мощи по такой цене. Они не поставили бы сумму денег, подлежащую выплате в их казначейства, в конкуренцию с заселением их пустошей и ростом их населения. Они не сочли бы малую или большую ежегодную сумму, выплачиваемую их правительствам и немедленно расходуемую, эквивалентом того прочного богатства, которое состоит из стад и отар и возделанных ферм. Никакое искушение не отвлечет их от этой цели непреходящего интереса — заселения их пустошей и увеличения числа выносливой расы свободных граждан, их славы в мирное время и их защиты в военное время.

В целом я придерживаюсь мнения, выраженного мною в моем ежегодном послании 1832 года, что наша истинная политика заключается в том, чтобы государственные земли как можно скорее перестали быть источником дохода, за исключением оплаты тех общих расходов, которые возникают в связи с приобретением земель, их межеванием и продажей. Хотя эти расходы до сих пор не покрывались выручкой от продаж, совершенно очевидно, что они будут покрываться в будущем, даже после значительного снижения цены. Покрывая в Казначействе ту часть общих расходов, которая возникает из этого источника, они в будущем, как и прежде, будут использоваться на общее благо Соединенных Штатов в соответствии с соглашениями об уступке. Я не сомневаюсь, что в реальных интересах каждого и всех штатов Союза, и особенно новых штатов, чтобы цена на эти земли была снижена и дифференцирована, и чтобы после того, как они будут предложены в течение определенного количества лет, оставшиеся непроданными невостребованные земли были переданы штатам, а механизм нашей земельной системы был полностью упразднен. Нельзя полагать, что соглашения предполагали, что Соединенные Штаты должны вечно сохранять право собственности на земли в пределах штатов, которые не имеют никакой ценности, и нет сомнений в том, что общим интересам лучше всего способствовала бы передача таких земель штатам.

Этот план распоряжения государственными землями не ущемляет никаких принципов, не нарушает никаких соглашений и не расстраивает никакой системы. Цена на эти земли уже была снижена с 2 долларов за акр до 1,25 доллара, и от воли Конгресса зависит, будет ли дальнейшее снижение. В то время как бремя Востока уменьшается за счет снижения пошлин на импорт, представляется справедливым, чтобы главное бремя Запада было облегчено по крайней мере в равной степени. Это было бы справедливо по отношению к старым и новым штатам, примирило бы все интересы, обезоружило бы предмет от всех опасностей и добавило бы еще одну гарантию вечности нашего счастливого Союза.

Однако, осознавая трудности, которые окружают этот важный предмет, я могу лишь добавить к своим сожалениям о том, что вновь вынужден не согласиться с законодательной властью, искреннее заявление о том, что любой план, который обещает окончательное и удовлетворительное решение вопроса и будет совместим с Конституцией и общественным доверием, встретит мою сердечную поддержку.

ЭНДРЮ ДЖЕКСОН.

[NOTE.—For reasons for the pocket veto of "An act to improve the navigation of the Wabash River," see Sixth Annual Message, dated December 1, 1834, pp. 118-123.]

ПРОТЕСТ.

15 АПРЕЛЯ 1834 ГОДА.

Сенату Соединенных Штатов:

Согласно опубликованному Журналу Сената, 26 декабря прошлого года членом Сената была предложена резолюция, которая после продолжительных дебатов 28 марта прошлого года была изменена автором и принята голосами двадцати шести сенаторов из сорока шести присутствовавших и голосовавших, в следующих словах, а именно:

Постановил, что Президент в ходе недавних действий Исполнительной власти в отношении государственных доходов присвоил себе полномочия и власть, не предоставленные Конституцией и законами, а вопреки им обоим.

Имея честь, благодаря добровольному волеизъявлению американского народа, занимать должность Президента Соединенных Штатов в период, к которому, как можно предположить, относится эта резолюция, достаточно очевидно, что порицание, которое она налагает, предназначалось мне. Без уведомления, не будучи выслушанным и не подвергшись суду, я таким образом обнаруживаю себя обвиненным в протоколах Сената, причем в форме, доселе неизвестной в нашей истории, в тяжком преступлении — нарушении законов и Конституции моей страны.

Редко может возникнуть необходимость для какого-либо департамента Правительства, когда он подвергается нападкам в разговорах или дебатах, или критике прессы или народных собраний, сходить со своего обычного пути с целью оправдания своего поведения или указания на какую-либо нерегулярность или несправедливость в манере нападения; но когда Главный Исполнительный Магистрат, одним из важнейших органов Правительства в его официальном качестве, публичным образом и своим зафиксированным решением, но без прецедента, компетентных полномочий или справедливой причины, объявляется виновным в нарушении законов и Конституции, долг перед его положением, общественным мнением и надлежащим самоуважением требует, чтобы должностное лицо, таким образом осужденное, незамедлительно разоблачило совершенную несправедливость.

В настоящем случае, более того, существует даже более сильная необходимость в таком оправдании. Согласно прямому положению Конституции, прежде чем Президент Соединенных Штатов может приступить к исполнению своих обязанностей, он обязан принести присягу или подтверждение в следующих словах:

Я торжественно клянусь (или подтверждаю), что буду добросовестно исполнять должность Президента Соединенных Штатов и буду в меру своих способностей сохранять, защищать и отстаивать Конституцию Соединенных Штатов.

Обязанность защищать, насколько это в его силах, целостность Конституции, действительно вытекала бы из самой природы его должности, но, выразив это таким образом в официальной присяге или подтверждении, которая в этом отношении отличается от присяги любого другого функционера, основатели нашей Республики засвидетельствовали свое понимание ее важности и придали ей особую торжественность и силу. Связанный исполнением этого долга присягой, которую я принес, сильнейшими обязательствами благодарности перед американским народом и узами, которые объединяют каждый мой земной интерес с благополучием и славой моей страны, и будучи совершенно убежден, что обсуждение и принятие вышеупомянутой резолюции были не только не санкционированы Конституцией, но во многих отношениях противоречили ее положениям и подрывали права, гарантированные ею другим координационным департаментам, я считаю своим непреложным долгом поддерживать верховенство этого священного документа и иммунитеты департамента, вверенного моей заботе, всеми средствами, совместимыми с моими собственными законными полномочиями, правами других и духом наших гражданских институтов. С этой целью я распорядился, чтобы этот мой торжественный протест против вышеупомянутых действий был помещен в архивы исполнительного департамента и передан в Сенат.

В равной степени долг перед предметом, Сенатом и народом требует, чтобы взгляды, которые я составил на упомянутые действия и которые вынуждают меня рассматривать их в свете, о котором упоминалось, были изложены подробно, со свободой и твердостью, которые требуются в столь беспрецедентном и своеобразном случае.

Согласно Конституции Соединенных Штатов полномочия и функции различных департаментов Федерального правительства и их ответственность за нарушение или неисполнение обязанностей четко определены или вытекают из необходимого вывода. Законодательная власть, при условии квалифицированного вето Президента, принадлежит Конгрессу Соединенных Штатов, состоящему из Сената и Палаты представителей; исполнительная власть принадлежит исключительно Президенту, за исключением того, что при заключении договоров и при определенных назначениях на должности он должен действовать с совета и согласия Сената; судебная власть принадлежит исключительно Верховному и другим судам Соединенных Штатов, за исключением случаев импичмента, для каковой цели обвинительная власть принадлежит Палате представителей, а власть заслушивания и определения — Сенату. Но хотя для специальных целей, которые были упомянуты, существует случайное смешение полномочий различных департаментов, все же, за этими исключениями, каждый из трех великих департаментов независим от других в своей сфере деятельности, и когда он отклоняется от этой сферы, он не несет ответственности перед другими, кроме как в той мере, в какой это прямо предусмотрено Конституцией. Во всех остальных отношениях каждый из них является равноправным двум другим, и все они являются слугами американского народа, не имея власти или права контролировать или порицать друг друга на службе их общего господина, кроме как в порядке и в той степени, которые этот господин предписал.

Обязанности Президента многочисленны и тяжелы. Он подлежит импичменту за тяжкие преступления и проступки, и при надлежащем осуждении — отстранению от должности и пожизненной дисквалификации; и несмотря на такое осуждение, он также может быть предан суду и наказан в соответствии с законом. Он также подлежит частному иску любой стороны, которая могла пострадать от его незаконных предписаний или инструкций, таким же образом и в той же мере, как и самый скромный функционер. В дополнение к обязанностям, которые могут быть таким образом принудительно исполнены через импичмент, уголовное преследование или судебный иск, он также подотчетен перед судом общественного мнения за каждый акт своей Администрации. Подчиняясь только ограничениям истины и справедливости, свободный народ Соединенных Штатов имеет несомненное право, как индивидуально, так и коллективно, устно или письменно, в такое время и на таком языке и в такой форме, как они сочтут нужным, обсуждать его официальное поведение и выражать и обнародовать свои мнения относительно него. Косвенно также его поведение может подвергаться рассмотрению в любой из палат Законодательного органа, или в Сенате, когда он действует в своем исполнительном качестве, и в той мере, в какой исполнительные или законодательные действия этих органов могут требовать этого, оно может осуществляться ими. Считается, что это надлежащие и единственные способы, которыми Президент Соединенных Штатов должен быть привлечен к ответственности за свое официальное поведение.

Проверенная этими принципами, резолюция Сената полностью не санкционирована Конституцией и противоречит всему ее духу. Она предполагает, что одна палата законодательного департамента может для целей публичного порицания, и без какой-либо цели законодательства или импичмента, взять на себя, рассмотреть и вынести решение по официальным актам Исполнительной власти. Но ни в одной части Конституции Президент не подвергается такой ответственности, и ни в одной части этого документа такая власть не предоставлена ни одной из палат Законодательного органа.

Справедливость этих выводов будет проиллюстрирована и подтверждена кратким анализом полномочий Сената и сравнением их недавних действий с этими полномочиями.

Высокие функции, возложенные Конституцией на Сенат, по своей природе являются либо законодательными, либо исполнительными, либо судебными. Только при осуществлении своих судебных полномочий, когда он заседает как суд для рассмотрения импичментов, Сенат прямо уполномочен и обязательно требуется рассматривать и выносить решение по поведению Президента или любого другого государственного должностного лица. Косвенно, однако, как уже было предложено, он может часто призываться к выполнению этой обязанности. Могут возникнуть случаи в ходе его законодательных или исполнительных действий, в которых может быть необходимо для надлежащего осуществления его полномочий, чтобы он расследовал и выносил решение по поведению Президента или других государственных должностных лиц, и в каждом таком случае его конституционное право делать это охотно признается. Но чтобы уполномочить Сенат приступить к такой задаче в его законодательном или исполнительном качестве, расследование должно фактически вытекать из и стремиться к какому-либо законодательному или исполнительному действию, и решение, когда оно выражено, должно принимать форму какого-либо надлежащего законодательного или исполнительного акта.

Резолюция, о которой идет речь, была внесена, обсуждена и принята не как совместная, а как отдельная резолюция. Она не утверждает никакой законодательной власти, не предлагает никаких законодательных действий и не обладает ни формой, ни какими-либо атрибутами законодательной меры. Не похоже, чтобы она была рассмотрена или принята с какой-либо целью или ожиданием того, что она выльется в закон или совместную резолюцию, или в отмену какого-либо закона или совместной резолюции, или в какое-либо другое законодательное действие.

Будучи лишенной как формы, так и содержания законодательной меры, столь же очевидно, что резолюция не была оправдана никакими исполнительными полномочиями, предоставленными Сенату. Эти полномочия относятся исключительно к рассмотрению договоров и назначений на должности, и они осуществляются на секретных заседаниях и при закрытых дверях. Эта резолюция не применяется ни к какому договору или назначению и была принята на публичном заседании.

Также это действие никоим образом не относится к тому классу случайных резолюций, которые касаются должностных лиц Сената, их Палаты и других принадлежностей, или к предметам порядка и другим вопросам подобного рода, во всех которых любая Палата может законно действовать без какого-либо сотрудничества с другой или с Президентом.

Напротив, вся фразеология и смысл резолюции кажутся судебными. Ее сущность, истинный характер и единственный практический эффект заключаются в поведении, которое она вменяет Президенту, и в суждении, которое она выносит по этому поведению. Резолюция, следовательно, хотя и обсужденная и принятая Сенатом в его законодательном качестве, по своей функции и по всем своим характеристикам является по существу судебной.

То, что Сенат обладает высокой судебной властью и что могут возникнуть случаи, в которых Президент Соединенных Штатов будет подсуден ему, неоспоримо; но согласно положениям Конституции, представляется столь же ясным, что ни Президент, ни любое другое должностное лицо не могут быть правомерно подвергнуты действию судебной власти Сената, кроме как в случаях и в формах, предписанных Конституцией.

Конституция провозглашает, что «Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов должны быть отстранены от должности в порядке импичмента за и осуждения в государственной измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках»; что Палата представителей «имеет исключительное право импичмента»; что Сенат «имеет исключительное право судить все импичменты»; что «когда они заседают для этой цели, они должны быть под присягой или подтверждением»; что «когда Президент Соединенных Штатов судится, председательствует Главный судья»; что «никто не может быть осужден без согласия двух третей присутствующих членов», и что «судебное решение не должно распространяться далее, чем на отстранение от должности и дисквалификацию занимать и пользоваться любой почетной, доверительной или прибыльной должностью в Соединенных Штатах».

Вышеупомянутая резолюция по существу обвиняет в том, что в определенных действиях, касающихся государственных доходов, Президент узурпировал власть и полномочия, не предоставленные ему Конституцией и законами, и что, делая это, он нарушил и то, и другое. Любой такой акт представляет собой тяжкое преступление — одно из самых тяжких, действительно, которое Президент может совершить — преступление, которое справедливо подвергает его импичменту Палатой представителей и, при надлежащем осуждении, отстранению от должности и полному и неизменному лишению прав, предписанному Конституцией. Резолюция, следовательно, была по существу импичментом Президента и по своему принятию равносильна заявлению большинства Сената о том, что он виновен в преступлении, подлежащем импичменту. Как таковая, она внесена в журналы Сената, опубликована для нации и для мира, стала частью наших непреходящих архивов и включена в историю эпохи. Наказание в виде отстранения от должности и будущей дисквалификации, это правда, не следует за этим решением, и оно не последовало бы за подобным решением, если бы были соблюдены регулярные формы судопроизводства, потому что необходимое число не согласилось с результатом. Но моральное влияние торжественного заявления большинства Сената о том, что обвиняемый виновен в преступлении, вменяемом ему, было обеспечено так же эффективно, как если бы подобное заявление было сделано при импичменте, выраженном в тех же терминах. Действительно, был получен больший практический эффект, потому что голоса, отданные за резолюцию, хотя и недостаточные для вынесения обвинительного приговора при импичменте, были достаточно многочисленны, чтобы принять эту резолюцию.

То, что резолюция прямо не утверждает, что присвоение власти и полномочий, которое она осуждает, было преднамеренным и коррумпированным, не является ответом на предыдущий взгляд на ее характер и эффект. Акт, таким образом осужденный, обязательно подразумевает волю и умысел у лица, которому он вменяется, и, будучи незаконным по своему характеру, юридический вывод заключается в том, что он был продиктован ненадлежащими мотивами и совершен с незаконным умыслом. Обвинение не в ошибке при осуществлении предполагаемых полномочий, а в присвоении полномочий, не предоставленных Конституцией и законами, а вопреки им обоим, и ничто не предлагается, чтобы оправдать или смягчить порочность акта. В отсутствие какого-либо такого оправдания или смягчения есть место только для одного вывода, и он заключается в том, что умысел был незаконным и коррумпированным. Кроме того, резолюция не только не содержит никаких смягчающих предложений, но, напротив, выставляет акт, на который жалуются, как справедливо вызывающий порицание и осуждение, и тем самым так же отчетливо клеймит его нечистотой мотива, как если бы были использованы самые сильные эпитеты.

Президент Соединенных Штатов, следовательно, был большинством своих конституционных судей обвинен и признан виновным в преступлении, подлежащем импичменту, но ни в одной части этого разбирательства не были соблюдены предписания Конституции.

Импичмент, вместо того чтобы быть предъявленным и преследуемым Палатой представителей, возник в Сенате и преследовался без помощи или согласия другой Палаты. Присяга или подтверждение, предписанные Конституцией, не были принесены сенаторами, Главный судья не председательствовал, никакого уведомления об обвинении не было дано обвиняемому, и никакой возможности не было предоставлено ему ответить на обвинение, встретиться со своими обвинителями лицом к лицу, перекрестно допросить свидетелей, получить противодействующие показания или быть выслушанным в своей защите. Гарантии и формальности, которые Конституция связала с властью импичмента, несомненно, предполагались создателями этого документа как существенные для защиты государственного служащего, для достижения справедливости и для порядка, беспристрастности и достоинства процедуры. Эти гарантии и формальности были не только практически проигнорированы в начале и ходе этих разбирательств, но в их результате я обнаруживаю себя осужденным менее чем двумя третями присутствующих членов в преступлении, подлежащем импичменту.

Тщетно может утверждаться в защиту этого разбирательства, что форма резолюции не является формой импичмента или судебного решения по нему, что наказание, предписанное в Конституции, не следует за его принятием, или что в данном случае не следует ожидать импичмента от Палаты представителей. Именно потому, что она не приняла форму импичмента, она тем более явно противоречит Конституции, ибо именно через эту форму Президент юридически подотчетен Сенату; и хотя ни отстранение от должности, ни будущая дисквалификация не наступают, все же не следует предполагать, что создатели Конституции рассматривали один или оба этих результата как составляющие все наказание, которое они предписали. Суждение «виновен» высшим трибуналом Союза, клеймо, которое оно наложило бы на правонарушителя, его семью и славу, и вечная запись в Журнале, передающая будущим поколениям историю его позора, несомненно, рассматривались ими как самые горькие части, если не сама сущность этого наказания. Настолько, следовательно, насколько это касается некоторых из его самых существенных частей, принятие, запись и обнародование резолюции являются попыткой навлечь их на Президента способом, не санкционированным Конституцией. Чтобы защитить его и других должностных лиц, которые подлежат импичменту, от последствий столь значительных, кроме случаев, когда они действительно заслужены должностными правонарушениями, Конституция наиболее тщательно охраняла весь процесс импичмента. Большинство Палаты представителей должно считать должностное лицо виновным, прежде чем он может быть обвинен. Две трети Сената должны признать его виновным, иначе он считается невиновным. Сорок шесть сенаторов, согласно Журналу, присутствовали, когда проводилось голосование по резолюции. Если бы после всех торжественностей импичмента тридцать из этих сенаторов проголосовали за то, что Президент виновен, все же он был бы оправдан; но способом разбирательства, принятым в настоящем случае, была внесена длительная запись об осуждении голосами двадцати шести сенаторов без импичмента или суда, в то время как Конституция прямо провозглашает, что для внесения такого суждения обвинение Палатой представителей, суд Сенатом и согласие двух третей в голосовании «виновен» должны быть обязательными предпосылками.

Следует ли ожидать импичмента от Палаты представителей или нет, было пунктом, по поводу которого Сенат не имел конституционного права спекулировать, и в отношении которого, даже если бы он обладал духом пророчества, его ожидания не дали бы справедливого основания для этой процедуры. Допуская, что были основания полагать, что нарушение Конституции и законов было фактически совершено Президентом, все же обязанностью Сената, как его единственных конституционных судей, было ждать импичмента, пока другая Палата не сочтет целесообразным предъявить его. Члены Сената не могли иметь права предполагать, что импичмент не предполагался. Напротив, всякое законное и рациональное предположение с их стороны должно было заключаться в том, что если была веская причина полагать его виновным в преступлении, подлежащем импичменту, Палата представителей выполнит свой конституционный долг, предав правонарушителя суду справедливости своей страны. Противоположное предположение вовлекло бы импликацию, унизительную для целостности и чести представителей народа. Но предположим, что подозрение, таким образом подразумеваемое, действительно существовало и по веской причине, как оно может оправдать присвоение Сенатом полномочий, не предоставленных Конституцией?

Достаточно лишь взглянуть на положение, в котором оказались Сенат и Президент в результате этого разбирательства, чтобы понять его полную несовместимость с положениями и духом Конституции и с самыми ясными диктатами человечности и справедливости.

Если Палата представителей будет придерживаться мнения, что существуют справедливые основания для порицания, вынесенного Президенту, тогда торжественным долгом этой Палаты будет предъявить надлежащее обвинение и добиться того, чтобы он был предан суду конституционного трибунала. Но в каком состоянии он нашел бы этот трибунал? Большинство его членов уже рассмотрели дело и не только сформировали, но и выразили взвешенное суждение по его существу. Политика наших благожелательных систем юриспруденции заключается в обеспечении во всех уголовных разбирательствах, и даже в самых тривиальных судебных процессах, справедливого, непредубежденного и беспристрастного суда, и, конечно, не может быть менее важным, чтобы такой суд был обеспечен для высшего должностного лица Правительства.

Конституция делает Палату представителей исключительными судьями, в первую очередь, вопроса о том, совершил ли Президент преступление, подлежащее импичменту. Большинство Сената, чье вмешательство в этот предварительный вопрос по самым веским причинам было старательно исключено, предвосхищает действия Палаты представителей, берет на себя не только функцию, которая принадлежит исключительно этому органу, но превращает себя в обвинителей, свидетелей, адвокатов и судей, и предрешает все дело, тем самым представляя в свободном Государстве ужасающее зрелище судей, проходящих через кропотливую подготовку к беспристрастному слушанию и решению посредством предварительного одностороннего расследования и приговора против предполагаемого правонарушителя.

Нет более устоявшейся аксиомы в том Правительстве, откуда мы заимствовали модель этой части нашей Конституции, чем то, что «лорды не могут импичить никого сами себе, ни присоединяться к обвинению, потому что они судьи». Независимо от общих причин, на которых основано это правило, его уместность и важность значительно возрастают из-за природы власти импичмента. Власть предания суду высоких должностных лиц правительства перед трибуналом, чей приговор может изгнать их с их мест и заклеймить как позорных, является в высшей степени народным средством — средством, предназначенным для использования для защиты частных прав и общественной свободы против злоупотреблений несправедливости и посягательств произвольной власти. Но создатели Конституции также, несомненно, осознавали, что этот грозный инструмент был и мог быть использован во зло, и что по самой своей природе импичмент за тяжкие преступления и проступки, каким бы ни был его результат, в большинстве случаев сопровождался бы таким количеством бесчестия и упреков, беспокойства и страданий, что делал бы власть его предъявления одной из самых торжественных и важных. Долг перед обоими этими соображениями требовал, чтобы власть импичмента была возложена в руки тех, кто по способу их избрания и сроку их полномочий наиболее точно выражал бы народную волю и в то же время был бы наиболее непосредственно и быстро подотчетен народу. Теория этих мудрых и благожелательных намерений в настоящем случае эффективно опровергается действиями Сената. Члены этого органа представляют не народ, а штаты; и хотя они, несомненно, подотчетны штатам, все же из-за их продленного срока службы эффект этой ответственности в течение всего периода этого срока должен во многом зависеть от их собственных впечатлений о ее обязательной силе. Когда орган, таким образом сформированный, выражает заранее свое мнение по конкретному делу и тем самым косвенно приглашает к преследованию, он не только присваивает власть, предназначенную по мудрым причинам быть ограниченной другими, но и защищает последних от той исключительной и личной ответственности, под которой она должна была осуществляться, и переворачивает всю схему этой части Конституции.

Таковы были бы некоторые из возражений против этой процедуры, даже если бы было допущено, что существуют справедливые основания для вменения Президенту преступлений, указанных в резолюции. Но если, с другой стороны, Палата представителей будет придерживаться мнения, что нет причин вменять их ему, и поэтому сочтет неуместным предъявлять импичмент, тогда нарушение привилегий в том, что касается этой Палаты, справедливости в том, что касается Президента, и Конституции в том, что касается обоих, будет только более заметным и впечатляющим.

Конституционный способ процедуры импичмента был не только полностью проигнорирован, но некоторые из первых принципов естественного права и просвещенной юриспруденции были нарушены в самой форме резолюции. Она тщательно воздерживается от утверждения, в «каких из недавних действий в отношении государственных доходов Президент присвоил себе полномочия и власть, не предоставленные Конституцией и законами». Она тщательно воздерживается от уточнения, «какие законы» или «какие части» Конституции были нарушены. Почему определенность преступления — «природа и причина обвинения» — не была изложена способом, требуемым в Конституции, прежде чем даже самый скромный индивид, за самое мелкое преступление, может быть подвергнут осуждению? Такая спецификация была долгом перед обвиняемым, чтобы он мог направить свою защиту на реальные пункты нападения, перед народом, чтобы они могли ясно понять, в каких деталях их институты были нарушены, и перед истиной и определенностью наших общественных анналов. Как запись стоит сейчас, в то время как резолюция прямо вменяет Президенту по крайней мере один акт узурпации в «недавних действиях Исполнительной власти в отношении государственных доходов» и составлена так, что те сенаторы, которые считали, что один такой акт, и только один, был совершен, могли согласиться с ней, ее язык все же достаточно широк, чтобы включить несколько таких актов, и так это могло быть рассмотрено некоторыми из тех, кто голосовал за нее. Но хотя обвинение таким образом всеобъемлюще в порицаниях, которые оно подразумевает, нет такой определенности времени, места или обстоятельства, чтобы показать конкретный вывод факта или закона, который побудил любого одного сенатора голосовать за нее; и вполне могло случиться, что в то время как один сенатор считал, что какой-то конкретный акт, охваченный резолюцией, был произвольным и неконституционным присвоением власти, другие из большинства могли счесть этот самый акт как конституционным, так и целесообразным, или, если не целесообразным, все же в пределах Конституции; и таким образом большинство сенаторов могло быть способно согласиться с расплывчатым и неопределенным обвинением, что Президент, в ходе «недавних действий Исполнительной власти в отношении государственных доходов», нарушил Конституцию и законы, в то время как если бы отдельное голосование было проведено в отношении каждого конкретного акта, включенного в общие термины, обвинители Президента могли бы при любом таком голосовании оказаться в меньшинстве.

Еще далее, чтобы проиллюстрировать эту особенность разбирательства, важно отметить, что резолюция, как она была первоначально предложена Сенату, указывала с адекватной точностью определенные акты Президента, которые она осуждала как нарушение Конституции и законов, и что только в самом конце дебатов, и когда, возможно, опасались, что большинство может не поддержать конкретное обвинение, содержащееся в ней, резолюция была изменена таким образом, чтобы принять свою нынешнюю форму. Более яркая иллюстрация обоснованности и необходимости правил, которые запрещают расплывчатые и неопределенные обобщения и требуют разумной определенности во всех судебных утверждениях, и более вопиющий пример нарушения этих правил, редко когда демонстрировались.

В этом взгляде на резолюцию она, безусловно, должна рассматриваться не как оправдание какого-либо конкретного положения закона или Конституции, а просто как официальный выговор или осуждающий приговор, слишком общий и неопределенный, чтобы его можно было легко отразить, но все же достаточно точный, чтобы дискредитировать поведение и мотивы Исполнительной власти. Но чего бы она ни была призвана достичь, очевидно, что расплывчатая, общая и абстрактная форма резолюции находится в полном соответствии с теми другими отступлениями от первых принципов и устоявшихся улучшений в юриспруденции, которыми так справедливо гордятся свободные страны в наше время. И не будет преувеличением сказать обо всех этих разбирательствах, что если они будут одобрены и поддержаны разумным народом, тогда та великая борьба с произвольной властью, которая установила в статутах, в биллях о правах, в священных хартиях и в конституциях правления право каждого гражданина на уведомление до суда, на слушание до осуждения и на беспристрастный трибунал для решения по обвинению, была ведена напрасно.

Если бы резолюция была оставлена в своей первоначальной форме, нельзя предполагать, что она когда-либо могла бы получить одобрение большинства Сената, ибо действия, указанные в ней как нарушения Конституции и законов, явно находились в пределах полномочий Исполнительной власти. К ним относятся «увольнение бывшего министра финансов за то, что он не пожелал, вопреки собственному пониманию своего долга, изъять денежные средства Соединенных Штатов, находящиеся на депозите в Банке Соединенных Штатов и его отделениях, в соответствии с мнением Президента, и назначение его преемника для осуществления такого изъятия, что и было сделано». Но поскольку никакой другой конкретизации не было предложено, и поскольку именно эти «действия исполнительной власти в отношении государственных доходов» в основном упоминались в ходе обсуждения, их, несомненно, будут повсеместно рассматривать как акты, которые намеревались осудить как «присвоение полномочий и власти, не предоставленных Конституцией или законами, а совершенных в нарушение и того, и другого». Поэтому в данном случае надлежит представить здесь краткое изложение взглядов Исполнительной власти в отношении них.

Согласно Конституции, «исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов». Среди обязанностей, возложенных на него и которые он присягнул исполнять, — обязанность «заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись». Будучи таким образом ответственным за всю деятельность исполнительного департамента, было вполне разумно, чтобы право назначать, контролировать и направлять тех, кто исполняет законы — право, по своей природе исполнительное, — оставалось в его руках. Поэтому не только его право, но и Конституция вменяет ему в обязанность «предлагать, а с совета и согласия Сената назначать» всех «должностных лиц Соединенных Штатов, чьи назначения не предусмотрены Конституцией иным образом», с оговоркой, что назначение низших должностных лиц может быть возложено на одного лишь Президента, на суды или на глав департаментов.

Исполнительная власть, возложенная на Сенат, не является ни правом «предлагать», ни правом «назначать». Это лишь сдерживающий фактор по отношению к исполнительной власти в вопросах назначения. Если лица, предложенные Президентом к назначению, считаются ими некомпетентными или недостойными, они могут отказать в своем согласии, и назначение не может быть произведено. Они контролируют действия Исполнительной власти, но не могут сами действовать в отношении этих самых вопросов или давать ему указания. Выбор по-прежнему осуществляется Президентом, а право вето, предоставленное Сенату, не умаляя его ответственности, служит дополнительной гарантией для страны, что подчиненные исполнительные, а также судебные должности будут замещены достойными и компетентными людьми.

Поскольку вся исполнительная власть возложена на Президента, который несет ответственность за ее осуществление, необходимым следствием является то, что он должен иметь право нанимать агентов по своему выбору для содействия ему в исполнении его обязанностей и увольнять их, когда он больше не желает нести ответственность за их действия. В строгом соответствии с этим принципом право увольнения, которое, подобно праву назначения, является изначальным исполнительным правом, оставлено Конституцией без ограничений в отношении всех исполнительных должностных лиц, за чье поведение Президент несет ответственность, в то время как оно изъято у него в отношении судебных должностных лиц, за чьи действия он ответственности не несет. В правительстве, из которого заимствованы многие фундаментальные принципы нашей системы, глава исполнительного департамента изначально имел право назначать и увольнять по своему усмотрению всех должностных лиц, как исполнительных, так и судебных. Именно для того, чтобы вывести судей из-под этого общего права увольнения и тем самым сделать их независимыми от Исполнительной власти, срок их полномочий был изменен на условие хорошего поведения. И невозможно представить, почему в нашей Конституции они поставлены в условия срока полномочий, отличного от всех других должностных лиц, назначаемых Исполнительной властью, если не для той же цели.

Но если бы существовали какие-либо справедливые основания для сомнения в буквальном прочтении Конституции относительно того, являются ли все исполнительные должностные лица увольняемыми по воле Президента, то оно устраняется одновременным толкованием этого документа и единообразной практикой его применения.