Однако представленный случай — это не просто вопрос об индивидуальных претензиях, хотя наши справедливые требования к Мексике достигли весьма значительной суммы; и это не просто вопрос защиты жизни и имущества тех немногих американцев, которые, возможно, еще остаются в Мексике, хотя жизнь и имущество каждого американского гражданина должны священно охраняться в любой части мира; это вопрос, который касается будущего, так же как настоящего и прошлого, и который, по крайней мере косвенно, затрагивает всю тему нашего долга перед Мексикой как соседним государством. Использование силы Соединенных Штатов в этой стране для возмещения ущерба и защиты прав наших собственных граждан желательно тем более, что при этом может быть одновременно оказана эффективная и необходимая помощь в восстановлении мира и порядка в самой Мексике. В достижении этого результата народ Соединенных Штатов должен, безусловно, быть глубоко и искренне заинтересован. Мексика должна быть богатой, процветающей и могущественной Республикой. Она обладает обширной территорией, плодородной почвой и неисчислимыми запасами минеральных богатств. Она занимает важное положение между заливом и океаном для транзитных путей и торговли. Возможно ли, чтобы такая страна была отдана на растерзание анархии и разорению без попыток с какой-либо стороны спасти ее и обеспечить ее безопасность? Останутся ли коммерческие нации мира, имеющие так много интересов, связанных с ней, совершенно равнодушными к такому исходу? Могут ли Соединенные Штаты, в частности, которые должны в наибольшей степени участвовать в ее коммерческих связях, позволить своему непосредственному соседу таким образом уничтожать себя и вредить им? И все же без поддержки с какой-либо стороны невозможно понять, как Мексика сможет восстановить свое положение среди наций и вступить на путь, обещающий какие-либо благие результаты. Помощь, которая ей требуется и которую интересы всех коммерческих стран требуют ей оказать, должна быть предоставлена этим правительством не только в силу нашего соседства с Мексикой, вдоль территории которой мы имеем непрерывную границу протяженностью почти в тысячу миль, но также в силу нашей установленной политики, которая несовместима с вмешательством какой-либо европейской державы во внутренние дела этой Республики.
Правонарушения, от которых мы пострадали со стороны Мексики, известны всему миру и должны произвести глубокое впечатление на каждого американского гражданина. Правительство, которое неспособно или не желает возместить такой ущерб, пренебрегает своими высочайшими обязанностями. Трудность заключается в выборе и обеспечении средства правовой защиты. Мы можем тщетно обращаться к конституционному правительству в Веракрусе, хотя оно и расположено восстановить справедливость по отношению к нам, за адекватным возмещением. В то время как его власть признается во всех важных портах и на всем побережье Республики, его сила не распространяется на город Мехико и прилегающие к нему штаты, где были совершены почти все недавние злодеяния против американских граждан. Мы должны проникнуть во внутренние районы, прежде чем сможем добраться до правонарушителей, а это можно сделать, только пройдя через территорию, занятую конституционным правительством. Наиболее приемлемым и наименее сложным способом достижения этой цели будет действие в согласии с этим правительством. Их согласие и помощь, я полагаю, могут быть получены; но если нет, наша обязанность защищать наших собственных граждан в их справедливых правах, обеспеченных договором, не станет от этого менее императивной. По этим причинам я рекомендую Конгрессу принять закон, уполномочивающий Президента, на таких условиях, которые он сочтет целесообразными, использовать достаточную военную силу для входа в Мексику с целью получения возмещения за прошлое и обеспечения безопасности в будущем. Я намеренно воздерживаюсь от каких-либо предположений относительно того, должны ли эти силы состоять из регулярных войск, добровольцев или тех и других вместе. Этот вопрос может быть наиболее уместно оставлен на усмотрение Конгресса. Я лишь замечу, что если будут выбраны добровольцы, то такие силы можно легко набрать в этой стране среди тех, кто сочувствует страданиям наших несчастных сограждан в Мексике и печальному положению этой Республики. Такое пополнение сил конституционного правительства позволило бы ему вскоре достичь города Мехико и распространить свою власть на всю Республику. В этом случае нет оснований сомневаться, что справедливые требования наших граждан будут удовлетворены и будет получено адекватное возмещение за причиненный им ущерб. Конституционное правительство всегда проявляло твердое желание вершить правосудие, и это может быть обеспечено заранее путем предварительного договора.
Можно сказать, что эти меры будут, по крайней мере косвенно, противоречить нашей мудрой и устоявшейся политике невмешательства во внутренние дела иностранных государств. Но разве нынешний случай не является вполне обоснованным исключением? Соседняя Республика находится в состоянии анархии и неразберихи, из которого она оказалась совершенно неспособна выбраться самостоятельно. Она полностью лишена возможности поддерживать мир на своих границах или предотвращать вторжения бандитов на нашу территорию. В ее судьбе и удаче, в ее способности установить и поддерживать устойчивое правительство мы заинтересованы гораздо глубже — социально, коммерчески и политически, — чем любая другая нация. Сейчас она подобна обломку корабля в океане, дрейфующему под воздействием различных фракций. Как добрые соседи, не должны ли мы протянуть ей руку помощи, чтобы спасти ее? Если мы этого не сделаем, не стоит удивляться, если какая-либо другая нация возьмется за эту задачу и тем самым вынудит нас в конечном итоге вмешаться при обстоятельствах повышенной сложности для поддержания нашей установленной политики.
Я повторяю рекомендацию, содержащуюся в моем последнем ежегодном послании, о том, чтобы Президенту были предоставлены полномочия на создание одного или нескольких временных военных постов за мексиканской границей в Соноре и Чиуауа, где это может быть необходимо для защиты жизни и имущества американских и мексиканских граждан от вторжений и грабежей со стороны индейцев, а также беззаконных бродяг в том отдаленном регионе. Создание одного такого поста в пункте под названием Ариспе в Соноре, в стране, ныне почти обезлюдевшей из-за враждебных набегов индейцев с нашей стороны границы, как полагают, предотвратило бы много бед и жестокостей в течение прошлого сезона. На той дальней границе царит состояние беззакония и насилия. Жизнь и имущество там совершенно не защищены. Население Аризоны, насчитывающее сейчас более 10 000 душ, практически лишено правительства, законов или какого-либо регулярного отправления правосудия. Убийства, грабежи и другие преступления совершаются безнаказанно. Поэтому я вновь обращаю внимание Конгресса на необходимость установления территориального правительства над Аризоной.
Договор с Никарагуа от 16 февраля 1857 года, на который я ссылался в своем последнем ежегодном послании, не получил ратификации правительства этой Республики по причинам, которые мне нет нужды перечислять. С тех пор между сторонами был заключен аналогичный договор от 16 марта 1859 года, который уже ратифицирован Конгрессом Никарагуа. Он будет немедленно представлен в Сенат для ратификации. Его положения, я думаю, не могут не быть приемлемыми для народов обеих стран.
Наши претензии к правительствам Коста-Рики и Никарагуа остаются невозмещенными, хотя они и выдвигаются настойчивым образом и не без надежды на успех.
Я считаю своим долгом еще раз настоятельно рекомендовать Конгрессу принять закон, уполномочивающий Президента использовать находящиеся в его распоряжении военно-морские силы для защиты жизни и имущества американских граждан, следующих транзитом через Панамский, Никарагуанский и Теуантепекский маршруты, от внезапных и беззаконных нападений и грабежей. Я не буду повторять аргументы, использованные в прежних посланиях в поддержку этой меры. Достаточно сказать, что жизни многих наших людей и сохранность огромных сумм ценностей, перевозимых туда и обратно по одному или нескольким из этих маршрутов между Атлантическим и Тихим океанами, могут быть в значительной степени поставлены в зависимость от действий Конгресса по этому вопросу.
Я также хотел бы вновь рекомендовать Конгрессу предоставить Президенту полномочия использовать военно-морские силы для защиты американских торговых судов, их экипажей и грузов от насильственного и беззаконного захвата и конфискации в портах Мексики и испано-американских государств, когда эти страны находятся в состоянии беспорядков и революции. Одно лишь знание того, что такие полномочия были предоставлены, как я уже заявлял, само по себе в значительной степени предотвратило бы зло. Это также не потребовало бы никаких дополнительных ассигнований на военно-морскую службу.
Главное возражение, выдвигаемое против предоставления этих полномочий, состоит в том, что Конгресс, предоставив их, нарушит Конституцию; что это будет передача полномочий на ведение войны, или, строго говоря, полномочий на объявление войны, исполнительной власти. Если бы это было обоснованно, то, конечно, было бы решающим аргументом. Однако краткое рассмотрение снимет это возражение.
Конгресс обладает единственным и исключительным правом по Конституции «объявлять войну». Только он может «собирать и содержать армии» и «обеспечивать и содержать флот». Но после того как Конгресс объявил войну и предоставил силы, необходимые для ее ведения, Президент, как Главнокомандующий Армией и Флотом, может один использовать эти силы для ведения войны против врага. Это ясный язык, и история доказывает, что таковым было хорошо известное намерение создателей Конституции.
Нельзя отрицать, что общее «право объявлять войну» не имеет ограничений и включает в себя не только то, что авторы по международному праву называют публичной или совершенной войной, но также несовершенную войну и, короче говоря, любой вид враждебности, как бы он ни был ограничен или сужен. Без санкции Конгресса Президент не может произвести враждебный выстрел ни в каком случае, кроме как для отражения атак врага. Не вызывает сомнений, что в рамках этого права Конгресс мог бы, если бы счел нужным, уполномочить Президента использовать находящиеся в его распоряжении силы для захвата судна, принадлежащего американскому гражданину, которое было незаконно и несправедливо захвачено в иностранном порту, и вернуть его владельцу. Но может ли Конгресс действовать только постфактум, после того как вред уже причинен? Нет ли у него полномочий заранее предоставить Президенту право обеспечить немедленное возмещение, если такой случай произойдет впоследствии? Должны ли они ждать, пока вред будет причинен, и могут ли они применить средство правовой защиты только тогда, когда уже слишком поздно? Предоставление этих полномочий для решения будущих случаев при строго определенных обстоятельствах столь же ясно входит в право на объявление войны, как и такие полномочия, предоставленные Президенту актом Конгресса после того, как деяние было совершено. В ходе развития великой нации должно возникать много ситуаций, императивно требующих, чтобы Конгресс уполномочил Президента действовать незамедлительно при определенных условиях, которые могут возникнуть, а могут и не возникнуть впоследствии. Наша история уже представила ряд таких случаев. Я сошлюсь только на последний.
Согласно резолюции от 2 июня 1858 года «об урегулировании трудностей с Республикой Парагвай», Президент «уполномочен принять такие меры и использовать такую силу, которые, по его суждению, могут быть необходимы и целесообразны в случае отказа правительства Парагвая в справедливом удовлетворении». «Справедливом удовлетворении» за что? За «нападение на пароход Соединенных Штатов «Уотер Витч»» и «другие вопросы, упомянутые в ежегодном послании Президента». Здесь полномочия прямо предоставлены при условии, что правительство Парагвая откажется предоставить это «справедливое удовлетворение». В этом и других подобных случаях Конгресс заранее предоставлял Президенту право использовать Армию и Флот при наступлении непредвиденных будущих событий; и это, безусловно, охватывается правом объявлять войну.
Теперь, если эти условные и непредвиденные полномочия могли быть конституционно предоставлены Президенту в случае с Парагваем, почему они не могут быть предоставлены с целью защиты жизни и имущества американских граждан в том случае, если они могут подвергнуться насильственному и незаконному нападению при следовании транзитом в Калифорнию и обратно или пострадать от захвата их судов в иностранном порту? Отрицать эти полномочия — значит сделать флот в значительной степени бесполезным для защиты жизни и имущества американских граждан в странах, где иным путем нельзя получить ни защиты, ни возмещения.
Тридцать пятый Конгресс завершил свою работу 3 марта 1859 года, не приняв «закон об ассигнованиях на нужды Почтового департамента в течение финансового года, заканчивающегося 30 июня 1860 года». Этот закон также содержал ассигнование «на покрытие дефицита в доходах Почтового департамента за год, заканчивающийся 30 июня 1859 года». Я полагаю, это первый случай с момента возникновения Федерального правительства, то есть более семидесяти лет назад, когда какой-либо Конгресс прекратил свое существование, не приняв всех общих законов об ассигнованиях, необходимых для функционирования правительства до регулярного срока созыва нового Конгресса. Это событие возложило на исполнительную власть серьезную ответственность. Оно поставило перед выбором из двух зол.
Если бы это упущение произошло на первой сессии последнего Конгресса, средство исправления было бы очевидным. Я мог бы тогда немедленно отозвать их для завершения работы, и это без расходов для правительства. Но 4 марта прошлого года пятнадцать из тридцати трех штатов еще не избрали своих представителей в нынешний Конгресс. Если бы Конгресс был созван немедленно, эти штаты были бы фактически лишены избирательных прав. Если бы был выбран промежуточный период, несколько штатов были бы вынуждены проводить чрезвычайные сессии своих легислатур, с большими неудобствами и расходами, чтобы обеспечить выборы в более ранний срок, чем тот, который был ранее установлен законом. В обычном порядке десять из этих штатов не проводили бы выборы до начала августа, а пять из этих десяти — не раньше октября и ноября.
С другой стороны, когда я внимательно изучил состояние Почтового департамента, я не встретил так много или таких больших трудностей, как опасался. Если бы законопроект, который не был принят, ограничивался ассигнованиями на финансовый год, заканчивающийся 30 июня следующего года, не было бы причин неотложной важности для созыва чрезвычайной сессии. Никаких выплат по контрактам (за исключением контрактов с железнодорожными компаниями) за доставку почты за первый квартал текущего финансового года, начинающегося 1 июля, не требовалось до 1 декабря — менее чем за неделю до начала работы нынешнего Конгресса. Причина в том, что почтовые подрядчики за этот и текущий год завершили обслуживание первого квартала только 30 сентября прошлого года, и по условиям их контрактов еще шестьдесят дней отводится на урегулирование их счетов, прежде чем Департамент может быть призван к оплате.
Большая трудность и большое затруднение заключались в неспособности предусмотреть оплату дефицита за финансовый год, заканчивающийся 30 июня 1859 года. Департамент заключил контракты в соответствии с действующими законами на обслуживание в течение того финансового года, и подрядчики имели полное право на получение компенсации по мере наступления срока платежа. Дефицит, как указано в законопроекте, составлял 3 838 728 долларов, но после тщательного урегулирования всех этих счетов было установлено, что он составляет 4 296 009 долларов. С помощью скудных средств, имевшихся в его распоряжении, Генеральный почтмейстер сумел оплатить ту часть этого дефицита, которая возникла в первые два квартала прошлого финансового года, заканчивающегося 31 декабря прошлого года. Тем временем сами подрядчики, в этих тяжелых обстоятельствах, вели себя достойным всяческой похвалы образом. У них был один ресурс посреди их затруднений. После того как сумма, причитающаяся каждому из них, была установлена и окончательно урегулирована по закону, это стало конкретным долговым обязательством Соединенных Штатов, что позволило им занимать деньги под это неоспоримое обеспечение. Тем не менее, они были вынуждены платить проценты из-за неисполнения обязательств Конгрессом, и по всем принципам справедливости должны получить проценты от правительства. Эти проценты должны начисляться с даты, когда был бы выдан ордер на выплату основной суммы, если бы на эти цели было сделано ассигнование. Рассчитанные до 1 декабря, они не превысят 96 660 долларов — сумма, которую не стоит принимать во внимание, если сопоставить ее с большими трудностями и затруднениями общественного и частного характера, как для народа, так и для штатов, которые возникли бы в результате созыва и проведения специальной сессии Конгресса.
По этим причинам я рекомендую принять законопроект в возможно более ранний срок, чтобы обеспечить выплату суммы с процентами, причитающейся этим последним упомянутым подрядчикам, а также произвести необходимые ассигнования на нужды Почтового департамента на текущий финансовый год.
Непринятие почтового законопроекта неизбежно порождает серьезные размышления. Конгресс, отказываясь принимать общие законы об ассигнованиях, необходимые для функционирования правительства, может не только остановить его деятельность, но и разрушить его существование. Армия, Флот, судебная власть, короче говоря, каждый департамент правительства больше не могут выполнять свои функции, если Конгресс отказывает в деньгах, необходимых для их поддержки. Если эта неудача научит страну необходимости избрания полного состава Конгресса в достаточное время, чтобы позволить Президенту созвать его в любой чрезвычайной ситуации, даже немедленно после истечения срока полномочий старого Конгресса, это принесет большую пользу. Во время внезапной и тревожной опасности, внешней или внутренней, с которой все нации должны ожидать столкновения в своем развитии, само спасение наших институтов может быть поставлено в зависимость от созыва Конгресса без промедления. Если в таких обстоятельствах Президент окажется в положении, в котором он находился по окончании последнего Конгресса, когда почти половина штатов Союза была лишена представителей, последствия могут быть катастрофическими. Поэтому я рекомендую Конгрессу привести в исполнение положения Конституции по этому вопросу и принять закон, назначающий какой-либо день до 4 марта в каждом нечетном году для выборов представителей во всех штатах. Они уже назначили день для выборов выборщиков Президента и Вице-президента, и эта мера была одобрена страной.