Продолжая, г-н Смит обрушился с критикой на закон, но добавил:
«(Нынешние) комиссары полиции честно стараются добиться беспристрастного исполнения закона. Они ни для кого не делают исключений. И по нашим сведениям от всех категорий торговцев спиртными напитками, и богатые, и бедные, и влиятельные, и не имеющие влияния, в равной степени обязаны соблюдать закон».
На самом деле довольно трудно комментировать утверждения из этого интервью, утверждения, которые так и не были опровергнуты.
Закон отнюдь не был «мертвой буквой»; он исполнялся, но исполнялся коррумпированно и избирательно. Он был важным фактором в системе управления Таммани-холла. Он предоставлял наиболее эффективное средство для шантажа значительной части торговцев спиртными напитками и для массовой коррупции в полицейском департаменте. Высокопоставленные чиновники Таммани, капитаны полиции и патрульные шантажировали и запугивали мелких торговцев спиртными напитками, не имевших «связей», и превращали их в жалких рабов Таммани-холла. С другой стороны, богатые и политически влиятельные торговцы спиртными напитками контролировали полицию и по своему усмотрению назначали или увольняли капитанов, сержантов и патрульных. В некоторых участках большинство салунов были закрыты; в других — почти все были открыты. Богатый и могущественный торговец спиртными напитками нарушал закон по своему желанию, если только он не попадал в немилость к полиции или партийному боссу, после чего ему уже не позволялось нарушать его вовсе.
В этих обстоятельствах у нового полицейского управления было два пути. Мы могли либо дать указание полиции позволить всем владельцам салунов нарушать закон, либо дать указание не позволять никому быть нарушителем закона. Мы выбрали второй путь, потому что с уважением относились к своим должностным присягам. В течение двух-трех месяцев мы вели настоящую борьбу, и по воскресеньям нам приходилось задействовать половину личного состава для обеспечения соблюдения закона о спиртных напитках; ведь законодатели от Таммани составили закон так, чтобы его было легко использовать для шантажа, но нелегко применять в целом, намеренно включив определенные положения, затрудняющие его повсеместное исполнение. Однако, как только торговцы спиртными напитками и их союзники поняли, что мы ни в малейшей степени не намерены позволять запугивать, угрожать или уговаривать нас свернуть с выбранного курса, сопротивление практически прекратилось. В течение года после нашего вступления в должность число арестов за нарушение воскресного закона о спиртных напитках сократилось примерно наполовину по сравнению с последним годом правления Таммани; и при этом салуны были практически закрыты, тогда как при Таммани большинство из них работало. Мы не применяли никаких новых методов, за исключением тех случаев, когда честность можно назвать новым методом. Мы не применяли закон с необычайной суровостью; мы просто применяли его к человеку со «связями» точно так же, как и к человеку без них. Мы отказались делать исключения в пользу влиятельных нарушителей закона. Профессиональные политики низкого пошиба, торговцы спиртными напитками, редакторы некоторых немецких газет и сенсационная пресса в целом нападали на нас с яростью, которая граничила с безумием.
Мы продолжали идти своим путем, не обращая внимания на эту оппозицию, и преподали весьма полезный урок: закон не должен быть внесен в свод законов, если его не собираются исполнять, и даже акцизный закон можно честно исполнять в Нью-Йорке, если того пожелают государственные чиновники. Богатые пивовары и торговцы спиртными напитками, которые наживали огромные деньги, нарушая акцизный закон при коррумпированном попустительстве полиции, неистовствовали от гнева, и каждый коррумпированный политик и газета в городе оказывали им шумную поддержку; но бедняки, и особенно жены и дети бедняков, получили огромную выгоду от наших действий. Больничные хирурги обнаружили, что их работа по понедельникам сократилась почти наполовину благодаря поразительному уменьшению числа травм, полученных в пьяных драках; работа мировых судей, которые по понедельникам рассматривали дела правонарушителей за предыдущие сутки, соответственно уменьшилась; в то время как многие семьи из многоквартирных доходных домов проводили воскресенье за городом, потому что впервые глава семьи не мог пропить свои деньги. Единственным важнейшим элементом гражданственности в нашей стране является соблюдение закона, и нет ничего более необходимого, чем решительное обеспечение его исполнения. Это мы и обеспечили.
Не было такой лжи, к которой не прибегали бы наши противники в попытке сломить нас в наших намерениях. Неделями они настойчиво повторяли байку о том, что салуны открыты так же широко, как и раньше; но они окончательно отказались от этого, когда адвокат Ассоциации торговцев спиртными напитками признал в открытом суде, в то время, когда мы добились осуждения тридцати его клиентов и тем самым положили конец борьбе, что более девяти десятых торговцев спиртными напитками обанкротились, потому что мы пресекли ту незаконную торговлю, которая приносила им лучшую часть их дохода. Затем они перешли к линии, что, сосредоточив свое внимание на обеспечении соблюдения закона о спиртных напитках, мы позволили преступности вырасти. Это, конечно, предоставило очень благодатную почву для таких газет, как «World», которые эксплуатировали это в полной мере; тем более охотно, поскольку простое повторение лжи имело тенденцию поощрять преступников и, таким образом, превращать ее в правду. Некоторое время этот крик не был лишен влияния даже на порядочных людей, особенно если они принадлежали к классу пугливых богачей; но это было просто неправдой, и поэтому этот мыльный пузырь уплыл вниз по течению вместе с остальными. В течение шести или восьми месяцев крик нарастал, сначала громче, потом тише; а затем он затих. Комментарий к его точности был предоставлен ближе к концу нашего управления; ибо в феврале 1897 года судья, который обратился к большому жюри присяжных того месяца, смог поздравить их с тем фактом, что в то время в Нью-Йорке было меньше преступлений по отношению к численности населения, чем когда-либо прежде; и это оставалось верным в течение двух лет нашей службы.
При реорганизации личного состава Управлению пришлось произвести — и оно произвело — больше повышений, назначений и увольнений, чем когда-либо прежде за тот же период времени. Мы были настолько связаны законом, что не могли уволить многих людей, которых следовало бы уволить, но мы все же уволили 200 человек — более чем в четыре раза больше, чем когда-либо прежде за тот же период времени; все они были уволены после официального разбирательства и после того, как им была предоставлена полная возможность высказаться в свою защиту. Мы назначили около 1700 человек в общей сложности — опять же более чем в четыре раза больше, чем когда-либо прежде; ибо законом нам было разрешено значительно увеличить численность полиции. Мы произвели 130 повышений; больше, чем было сделано за шесть предыдущих лет.
Вся эта работа была проделана в строгом соответствии с тем, что мы привыкли называть принципами реформы государственной службы. При увольнениях мы обращали внимание исключительно на эффективность работы человека и его послужной список, отказываясь учитывать внешнее давление; при старом режиме ни один полицейский, имевший достаточную поддержку, никогда не увольнялся, независимо от его проступка. При повышении в должности мы учитывали не только общий послужной список человека, его добросовестность, трудолюбие и бдительность, но и его личную доблесть, проявленную в любом особом подвиге, будь то арест преступников или спасение жизни — ведь полицейская служба носит военный характер, и мы хотели поощрять военные добродетели. При назначении на должности мы обнаружили, что вполне осуществимо применять систему жестких конкурсных экзаменов, которая, будучи окончательно доработанной, сочетала в себе очень строгий физический экзамен с умственным экзаменом, который мог сдать любой человек, посещавший одну из наших государственных школ. Конечно, проводилось и тщательное расследование характера. Теоретики часто насмехались над реформой государственной службы как над «неосуществимой»; и я очень далек от утверждения, что письменные конкурсные экзамены всегда применимы или что они иногда не могут быть просто временными мерами, используемыми только потому, что они лучше, чем методы назначения через политические рекомендации; но, безусловно, эта система отлично сработала в полицейском департаменте. Мы получили лучшую партию новобранцев для патрульной службы, которая когда-либо была получена за всю историю полиции, и мы добились таких же успехов на наших экзаменах для надзирательниц и полицейских врачей. Подъем уровня полиции был очень заметен, как физически, так и умственно. Лучшими людьми, которых мы получили, были те, кто прослужил три года или около того в армии или на флоте. Вслед за ними шли железнодорожники. Одной примечательной особенностью работы было то, что мы значительно увеличили долю уроженцев страны, так что из последней сотни назначенных девяносто четыре процента были американцами по рождению. Ни разу из ста мы не знали политических взглядов назначенца, и мы обращали на это так же мало внимания, как и на их религию.
Еще одной нашей важной задачей было обеспечение честного проведения выборов. При старом правлении Таммани жульничество было грубым и вопиющим, а полицию часто намеренно использовали для содействия мошенническим действиям на избирательных участках. Это происходило отчасти из-за очень низкого морального облика людей, назначаемых на должности избирательных чиновников. Проводя письменный экзамен для последних и дополняя его тщательным расследованием их характера, в чем мы приглашали участвовать любых порядочных посторонних лиц, мы весьма заметно повысили их уровень. Чтобы показать, насколько необходимы были наши экзамены, я могу упомянуть, что перед каждыми выборами, проводившимися при нас, мы были вынуждены отклонить из-за моральных или умственных недостатков более тысячи человек, которых регулярные партийные организации, осуществляя свои законные права, предлагали в качестве избирательных чиновников. Нам оставалось лишь дать полиции твердо понять, что их единственная обязанность — гарантировать честные выборы и что они будут наказаны со всей строгостью, если будут вмешиваться в действия честных граждан, с одной стороны, или не смогут предотвратить мошенничество и насилие, с другой. Результатом стало то, что выборы 1895 и 1896 годов были самыми честными и упорядоченными из всех, когда-либо проводившихся в Нью-Йорке.
Было еще много других способов, которыми мы стремились реформировать полицию, менее важных, но тем не менее очень значимых. Мы уделяли особое внимание поощрению особо заслуженного поведения, присуждая грамоты почетного упоминания и медали там, где не могли повысить в должности. Мы ввели систему упражнений с пистолетом, благодаря которой полицейские впервые были доведены до разумного стандарта эффективности в обращении со своими револьверами. Была внедрена система Бертильона для идентификации преступников. Был организован велосипедный отряд с замечательными результатами, этот отряд быстро стал своего рода элитным корпусом, отдельные члены которого отличились не только преданностью долгу, но и неоднократными проявлениями замечательной смелости и мастерства. Одной важной частью реформы была отмена ночлежек для бродяг, которые изначально были открыты в полицейских участках в духе неразумной филантропии. Эти ночлежки для бродяг, не имея надлежащего надзора, были просто рассадниками нищеты и преступности, куда каждую зиму стекались бродяги и бездельники всех мастей, чтобы воспользоваться их благами. Мы упразднили их, заменив муниципальной ночлежкой. Здесь всех бездомных странников принимали, заставляли мыться, давали ночную одежду перед сном и заставляли работать на следующее утро, а кроме того, они находились под таким пристальным надзором, что закоренелые бродяги и праздношатающиеся быстро выявлялись и задерживались.
Наблюдался поразительный рост честности в полиции, и такой же рост эффективности. Когда мы вступили в должность, будет не преувеличением сказать, что подавляющее большинство граждан Нью-Йорка были твердо убеждены, что никакая полиция не может быть одновременно честной и эффективной. Они считали частью необходимого порядка вещей, что полицейский должен быть коррумпированным, и были убеждены, что самый эффективный способ борьбы с определенными формами преступности — особенно преступлениями против личности и собственности — заключается в привлечении на службу других преступников и поставщиков порока в целом, предоставляя им иммунитет в обмен на их помощь. До того, как мы пришли к власти, обычному поставщику порока позволялось заниматься своим делом беспрепятственно, отчасти в обмен на выплату шантажа полиции, отчасти в обмен на предоставление информации о любом преступнике, принадлежащем к незащищенным классам. Мы сразу же покончили со всем этим бизнесом шантажа и защиты и начали войну против всех преступников без исключения, вместо того чтобы заручаться помощью одних в борьбе с другими. Тем не менее, улучшение духа полиции было настолько значительным, что, хотя они были лишены своих прежних порочных союзников, они на самом деле работали лучше, чем когда-либо прежде, против тех преступников, которые угрожали жизни и собственности. По отношению к численности населения во время нашего управления Управлением произошло меньше насильственных преступлений, чем в любые предыдущие два года в недавней истории города; и общее число арестов преступников увеличилось, в то время как число случаев, когда после совершения преступления не следовало ареста, уменьшилось. Детективное бюро почти удвоило число арестов по сравнению с годом до нашего вступления в должность; получив, кроме того, 365 обвинительных приговоров по тяжким преступлениям и 215 по проступкам, против 269 и 105 соответственно за предыдущий год. В то же время любая попытка бунта или беспорядков пресекалась в кратчайшие сроки, а все банды насильственных преступников приводились к немедленному подчинению; в то время как, с другой стороны, огромные массовые митинги и политические парады проводились с такой осторожностью, что не было зарегистрировано ни одного случая избиения дубинками ни одного невинного гражданина.
Результат наших трудов был ценен для города, ибо мы обеспечили гражданам лучшую защиту, чем они когда-либо получали прежде, и в то же время искоренили коррупцию, которая разъедала гражданскую мораль. Мы убедительно доказали, что можно сочетать честность и эффективность в управлении полицией. На нас нападали с самой горькой враждебностью все сенсационные газеты и все политики низкого пошиба, не из-за наших недостатков, а из-за того, что мы делали хорошо. Мы обеспечивали соблюдение законов, как они были записаны в своде законов, мы пресекали шантаж, мы подавляли дух беспорядка и пресекали мошенничество, и мы управляли полицией, думая исключительно о благополучии города. Делая это, мы столкнулись, как и ожидали, с ядовитой оппозицией всех людей, в интересах которых было продолжение коррупции, или которые обладали столь тупой моралью, что не желали видеть торжество честности ценой борьбы.
ПРИМЕЧАНИЯ:
[14] Atlantic Monthly, сентябрь 1897 г.
[15] Мой предшественник на посту президента полицейского управления.
[16] Курсив мой.
IX ВИЦЕ-ПРЕЗИДЕНТСТВО И КАМПАНИЯ 1896 ГОДА [17]
Вице-президент — это должностное лицо, уникальное по своему характеру и функциям, или, говоря точнее, по отсутствию функций, пока он остается вице-президентом, и по возможности в любой момент перестать быть чиновником без функций и стать главой всей нации. В любом конституционном правительстве нет соответствующей должности. Пожалуй, ближайшим аналогом является наследник престола в монархии. Ни у французского президента, ни у британского премьер-министра нет заместителя, готового в любой момент занять его место, но почти не обладающего властью до тех пор, пока его место не будет занято. История такой должности интересна, и личность действующего лица в любой момент может стать чрезвычайно важной.
Основатели нашего правительства — люди, которые сделали гораздо больше, чем просто составили Декларацию независимости, ибо они выдвинули Национальную конституцию — во многих отношениях строили очень мудро и целенаправленно. В некоторых случаях они строили мудрее, чем сами знали. В других же случаях они полностью не смогли достичь целей, для которых пытались предусмотреть самое сложное и изобретательное правительственное устройство. Они не доверяли тому, что сейчас назвали бы чистой демократией, и боялись того, что мы сейчас назвали бы партийным правительством.
Их недоверие к демократии побудило их создать коллегию выборщиков для выбора президента, причем первоначальная идея заключалась в том, что народ должен избрать своих лучших и мудрейших людей, которые, в свою очередь, будучи не связанными внешним давлением, должны избрать президента. На самом деле функции электората теперь, с течением времени и по обычаю, стали немногим важнее функций почтальонов. Они доставляют голоса выборщиков своих штатов точно так же, как почтальон доставляет свою почту. Но в президентской гонке этого года, возможно, мы увидим частичный возврат к идеалам людей 1789 года; ибо некоторые из выборщиков по списку Брайана-Сьюэлла-Уотсона могут воспользоваться правом выбора между кандидатами в вице-президенты.
Недоверие, которое основатели конституции испытывали к партийному правительству, приняло форму схемы, предусматривающей, что партия большинства должна занимать первое место, а партия меньшинства — второе место в национальном исполнительном органе. Человек, получивший наибольшее количество голосов выборщиков, становился президентом, а человек, получивший второе по величине количество голосов, становился вице-президентом, согласно теории, несколько схожей с той, с помощью которой некоторые реформаторы надеются революционизировать нашу систему голосования в наши дни. В первые дни действия нынешней конституции эта система привела к избранию Адамса президентом, а его антипода Джефферсона — вице-президентом, причем эта комбинация была примерно такой же нелепой, как если бы мы сейчас увидели Мак-Кинли президентом, а Брайана или Уотсона — вице-президентом. Даже в теории такое устройство очень плохо, потому что при нем вице-президент мог легко оказаться, и на самом деле был, человеком, полностью противоположным всем принципам, которым был предан президент, так что устройство предусматривало в случае смерти президента не преемственность, а революцию. Система была очень скоро отброшена, и каждая партия выдвигала своих кандидатов на обе должности. Но прошло много лет, прежде чем все члены коллегии выборщиков одной партии почувствовали себя обязанными подавать одинаковые голоса как за президента, так и за вице-президента, и, следовательно, при голосовании было много суеты и перестановок. Когда, однако, партии кристаллизовались в Демократическую и Вигскую, через двадцать лет после исчезновения федералистов, система партийного голосования также кристаллизовалась. Каждая партия тогда, как правило, выдвигала одного человека на пост президента и одного на пост вице-президента, за которых голосовали по всей стране. Эта система, в свою очередь, быстро привела к странным результатам, некоторые из которых сохраняются до сих пор. В каждой партии есть и должны быть фракции. Победившая фракция может раздавить и уничтожить другие, или она может попытаться задобрить хотя бы своего самого грозного соперника. В результате возник обычай предлагать вице-президентство в качестве утешительного приза, который во многих случаях давался именно тем людям, которые наиболее яростно выступали против выдвижения успешного кандидата в президенты. Иногда этот утешительный приз присуждался по географическим причинам, иногда для того, чтобы привлечь в партию людей, которые по принципиальным вопросам могли бы отколоться из-за принципов самого кандидата в президенты, а в другое время он присуждался по чисто фракционным причинам какой-то фракции, которая ничем не отличалась от доминирующей фракции в вопросах принципов, но имела очень определенные взгляды на вопрос о должностях.