«Монополии и народ»

Противоречащая, как новая теория, такому корпусу доказательств, охватывающему весь период нашей конституционной истории, все из которых склоняются к противоположному выводу, и не поддерживаемая, как теория, ни одним историческим фактом, заслуживающим какого-либо веса, казалось бы, что сторонники теории должны быть в состоянии дать ей постоянное местожительство в конституции или же быть готовыми отказаться от нее как от теории без какого-либо твердого конституционного основания. Бродяжничество в этом отношении, если оно признано, безусловно, является очень сильным аргументом в наши дни, что эта власть вообще не содержится в конституции, поскольку, если бы факт был иным, период в восемьдесят пять лет, прошедший с момента принятия конституции, безусловно, достаточно долог, чтобы позволить ее сторонникам обнаружить ее местонахождение и быть в состоянии указать ее дом тем, чьи исследования были менее успешными и чьи добросовестные убеждения приводят их к выводу, что применительно к конституции это миф без места жительства или имени.

Если только право на принятие такого положения не может быть отнесено к одному или нескольким прямым предоставлениям полномочий конгрессу как необходимые средства или как необходимые и надлежащие для приведения такого прямого полномочия или полномочий в исполнение, обычно признается, что положение должно рассматриваться как неконституционное, поскольку не претендуют на то, что конституция содержит какое-либо прямое предоставление полномочий, разрешающее такое законодательство. Полномочия, которые не предоставлены, не могут осуществляться конгрессом, и, безусловно, все должны согласиться с тем, что никакие полномочия не предоставлены, кроме тех, которые выражены, или таких, которые справедливо применимы как необходимые средства для достижения цели полномочия, которое предоставлено, или, другими словами, являются необходимыми и надлежащими для приведения в исполнение тех, которые выражены.

Прижатые этими неотменяемыми правилами толкования, применительно к конституции, те, кто поддерживает утвердительный ответ на обсуждаемый вопрос, вынуждены представить спецификацию. Суды в одном или нескольких делах намекали на то, что рассматриваемая власть может быть подразумеваема из прямого права чеканить монету, но поскольку не приводится ни одного решенного дела, где решение суда основывалось бы на этом основании, предложение будет отклонено без дальнейшего рассмотрения как содержащее положение, слишком широкое, чтобы требовать опровержения. Большинство упомянутых дел пытаются вывести право делать такие бумажные эмиссии законным платежным средством из прямого права занимать деньги или из права объявлять войну, или из двух вместе взятых, как в особом мнении по делу, которое сейчас отменено.

Власть, признано, существует у конгресса принимать законы, предусматривающие выпуск казначейских билетов, основанных на национальном кредите, как необходимые и надлежащие средства для выполнения цели прямого права занимать деньги, и нельзя сомневаться в наши дни, что такие билеты, когда они выпущены надлежащей властью, могут законно обращаться как кредитная валюта и что они могут в этом условном качестве законно использоваться, если акт, санкционирующий их выпуск, это предусматривает, для оплаты пошлин, налогов и всех государственных сборов, требуемых к уплате в национальное казначейство. Государственные кредиторы также могут быть оплачены такой валютой с их собственного согласия, и они могут использоваться во всех других случаях, когда оплата такими билетами соответствует условиям контракта. Установившийся обычай, основанный на практике правительства, часто повторяемый, санкционировал эти правила, пока теперь можно сказать, что они не открыты для споров, но вопрос в делах, находящихся на рассмотрении суда, заключается в том, может ли конгресс объявить такие билеты законными деньгами, сделать их законным платежным средством и придать такой валюте качество стандарта стоимости и принудить кредиторов принять оплату своих долгов такой валютой как эквивалент денег, признанных и установленных конституцией в качестве стандарта стоимости, по которому должна измеряться стоимость всех других товаров. Финансовые меры различных видов для займа денег для удовлетворения потребностей казначейства, сверх поступлений от налогообложения и продаж государственных земель, принимались правительством с тех пор, как Соединенные Штаты стали независимой нацией. Подписки на заем в двенадцать миллионов долларов были 4 августа 1790 года направлены к открытию в казначействе, чтобы быть оплачиваемыми сертификатами, выпущенными для долга в соответствии с их металлической стоимостью. Меры такого рода повторялись в быстрой последовательности в течение нескольких лет, и законы, предусматривающие займы в той или иной форме, по-видимому, были предпочтительным способом займа денег до 30 июня 1812 года, когда был принят первый акт «об уполномочивании выпуска казначейских билетов».

Займы ранее были разрешены в повторяющихся случаях, как будет видно из следующих ссылок, к которым можно было бы добавить еще много других.

Серьезное противодействие было оказано принятию первого акта конгресса, разрешающего выпуск казначейских билетов, но мера возобладала, и можно заметить, что голосование по этому случаю с тех пор всегда рассматривалось как решившее вопрос о конституционности такого акта. Пять миллионов долларов было предписано выпустить этим актом, и секретарь казначейства с одобрения президента был уполномочен распорядиться выпустить такую часть билетов, которую он мог счесть целесообразной, по номиналу «таким государственным кредиторам или другим лицам, которые пожелают получить такие билеты в оплату», при этом никому не приходило в голову, что даже государственный кредитор может быть принужден получить такие билеты в оплату, кроме как по его собственному согласию. Двадцать других выпусков таких билетов были разрешены конгрессом в течение пятидесяти лет после принятия этого акта и до принятия актов, делающих такие билеты законным платежным средством, и каждый из таких предшествующих актов, будучи двадцать в общей сложности, содержит либо в явных словах, либо по необходимости подразумеваемо, одинаково решительное отрицание новой конституционной теории, что конгресс может сделать бумажные эмиссии либо стандартом стоимости, либо законным платежным средством. В дополнение к признанному факту, что конституция не содержит явных слов для поддержки такой теории, это долгое и непрерывное использование, что казначейские билеты не должны составлять стандарт стоимости и не должны быть сделаны платежным средством в уплату долгов, заслуживает большого веса, и когда берется в связи с убедительными и доказательными свидетельствами, полученными из опубликованных протоколов конвенции, что создатели конституции никогда не намеревались предоставлять какую-либо такую власть, и из записанных настроений великих людей, чьи аргументы в пользу представленного проекта обеспечили его ратификацию, и поддерживаемый, как этот взгляд, повторяющимися решениями этого суда, и непогрешимым правилом толкования, что язык одной выраженной власти не должен быть расширен так, чтобы аннулировать силу и действие другой выраженной власти в том же инструменте, мне кажется, что это должно считаться окончательным и решающим, что конгресс не может составить такие билеты или любые другие бумажные эмиссии конституционным стандартом стоимости или сделать их законным платежным средством в уплату долгов — особенно поскольку это охватывает период двух иностранных войн, создание второго национального банка и величайшие финансовые потрясения, через которые когда-либо проходила наша страна.

Руководствуясь взглядами, выраженными в особом мнении по предыдущему делу, следует принять как должное, что положение о законном платежном средстве в рассматриваемых актах было решительно включено теми, кто принимал это положение, исходя из необходимости данной меры для дальнейшего заимствования денег и содержания армии и флота, и именно это представляется основным доводом, принятым в настоящем заключении суда. В некоторых вопросительных предложениях особого мнения также содержится достаточно данных, чтобы показать, что уважаемый судья, который его огласил, намеревался в значительной степени обосновать свое несогласие на том же основании.

По-видимому, нет необходимости добавлять что-либо еще, чтобы показать, что полномочие делать такие банкноты мерилом стоимости и законным платежным средством не может быть выведено из полномочия заимствовать деньги без такого расширения последнего путем импликации, которое аннулировало бы полномочие чеканить монету и регулировать ее стоимость, а также без распространения сферы действия и применения полномочия заимствовать деньги на объект, никогда не предусматривавшийся составителями Конституции; и если это так, то остается лишь выяснить, может ли оно подразумеваться из полномочия объявлять войну, формировать и содержать армии, или обеспечивать и содержать флот, или «дать правительству возможность заимствовать деньги для ведения войны», как гласит фраза в особом мнении по предыдущему делу.

Деньги, несомненно, являются нервом войны, но полномочие собирать деньги для ведения войны согласно Конституции не является подразумеваемым полномочием, и тот, кто принимает эту теорию, совершает великую конституционную ошибку. Конгресс может объявить войну, и Конгресс может ассигновать все денежные средства в казначействе на ведение войны, или Конгресс может чеканить монету для этой цели, или заимствовать деньги в любом количестве для той же цели, или Конгресс может устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы для пополнения казначейства, или может распоряжаться государственными землями или иным имуществом, принадлежащим Соединенным Штатам, и может, фактически, путем осуществления прямо выраженных полномочий Конституции, распоряжаться всем богатством и достоянием народа для поддержания государственного кредита и успешного завершения войны. Две иностранные войны были успешно проведены за счет средств, полученных из этих источников, и нет сомнений, что эти прямо выраженные полномочия всегда позволят Конгрессу поддерживать национальный кредит и покрывать государственные расходы в любой чрезвычайной ситуации, которая может возникнуть, даже если национальная независимость будет атакована объединенными силами всего остального цивилизованного мира. Поэтому все замечания, носящие характер мольбы или призыва в пользу подразумеваемого полномочия для выполнения великой цели национальной обороны или для сбора денег на ведение войны, являются пустой тратой слов, поскольку самые мощные и всеобъемлющие средства для достижения цели, ради которой делается этот призыв, содержатся в прямо выраженных полномочиях, предоставленных Конгрессу: устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы без ограничения по сумме, заимствовать деньги также без ограничения, чеканить монету, распоряжаться государственными землями и ассигновать все денежные средства в государственной казне на эту цель.

Если взвесить вопрос в свете этих предположений, как и следует рассматривать обсуждаемый вопрос, становится ясно не только то, что осуществление такого подразумеваемого полномочия не является необходимым для обеспечения нерва войны, но и то, что составители Конституции никогда не намеревались доверять вопрос такой огромной и жизненной важности, как сбор средств для национальной обороны или для ведения войны, какой-либо импликации вообще, поскольку они на горьком опыте убедились, что великая слабость Конфедерации во время войны за независимость заключалась в отсутствии таких прямо выраженных полномочий. Под влиянием этих соображений составители Конституции не только уполномочили Конгресс устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы в любом и всяком объеме, но также чеканить монету и заимствовать деньги без какого-либо ограничения по сумме, что показывает, что довод о том, что отказ от подразумеваемого полномочия делать бумажные эмиссии законным платежным средством приведет к параличу правительства, является лишь химерой, не имеющей под собой прочного конституционного основания.

Однако, несмотря на всеобъемлющий характер полномочий федерального налогообложения, не имеющих ограничений по сумме, все же существуют некоторые ограничения в отношении порядка их осуществления и некоторые исключения в отношении объектов, к которым они могут применяться. Законопроекты о сборе доходов должны исходить из Палаты представителей; пошлины, сборы и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов; прямые налоги должны распределяться пропорционально численности населения; правила торговли и доходов не должны предоставлять предпочтение портам одного штата перед портами другого; суда, направляющиеся в один штат или из него, не должны быть обязаны заходить в другой штат, проходить таможенную очистку или платить пошлины в нем; также не должен налагаться никакой налог или пошлина на товары, экспортируемые из любого штата.

Подготовка к войне может осуществляться в мирное время, но ни необходимость такой подготовки, ни фактическое состояние войны не могут иметь следствием отмену или приостановку действия этих ограничений, или наделение Конгресса полномочиями облагать налогом статьи, исключенные из налогообложения Конституцией. Существуют также подразумеваемые исключения, ограничивающие полномочия федерального налогообложения, равно как и полномочия штатов, и когда исключение такого характера установлено, объекты, подпадающие под него, так же эффективно защищены от налогообложения, как и те, что подпадают под прямо выраженное исключение, по той простой причине, что «правительство Соединенных Штатов, как признают все, является правительством перечисляемых полномочий», из чего неизбежно следует, что не предоставленные полномочия не могут быть осуществлены.

Денежные средства могут быть собраны посредством налогов, пошлин, сборов и акцизов для ведения войны, а также для оплаты государственного долга или обеспечения общей обороны и общего благосостояния, но никакое ассигнование денег на эти цели не может быть сделано на срок более двух лет, и Конгресс, осуществляя полномочие по взиманию налогов для этой или любой другой цели, не может отменить или приостановить действие этих ограничений, исключений и лимитов, поскольку они являются частью Конституции и как таковые обязательны в военное время так же, как и в мирное, поскольку любое иное правило подорвало бы в военное время каждое ограничение, исключение, лимит и запрет в Конституции и наделило бы Конгресс неограниченной властью, даже превосходящей ту, которой обладает британский парламент.

Конгресс может также заимствовать деньги для ведения войны без ограничений и при осуществлении этого прямо выраженного полномочия может выпускать казначейские билеты как необходимые средства для приведения этого полномочия в исполнение, но Конгресс не может устанавливать такие билеты в качестве мерила стоимости и не может делать их законным платежным средством ни в военное, ни в мирное время, по крайней мере по двум причинам, каждая из которых является решающим доказательством того, что осуществление такого полномочия не оправдано Конституцией: (1.) Поскольку опубликованные протоколы Конвента, принявшего Конституцию, и конвентов штатов, ратифицировавших ее, показывают, что те, кто участвовал в этих обсуждениях, никогда не намеревались предоставлять какое-либо подобное полномочие. (2.) Поскольку такое полномочие, если допустить его существование, аннулировало бы действие и применение прямо выраженного полномочия чеканить монету, регулировать ее стоимость и стоимость иностранной монеты; так как оно заменило бы бумажное средство обращения золотой и серебряной монетой, которая сама по себе, по сравнению с монетой, не обладает стоимостью, не является деньгами ни в конституционном, ни в коммерческом смысле, а представляет собой лишь обещание выплатить деньги, никогда не стоит по номиналу, а зачастую и гораздо меньше, даже в качестве внутреннего обменного средства, и никогда не признается ни в качестве средства обмена, ни в качестве мерила стоимости ни на одном иностранном рынке, известном американской торговле.

Полномочие выпускать такие билеты, как признается, существует без ограничений, но вопрос заключается в том, намеревались ли составители Конституции, чтобы Конгресс при осуществлении этого полномочия или полномочия заимствовать деньги, будь то в мирное или военное время, был уполномочен делать бумажные эмиссии любого рода мерилом стоимости и делать их законным платежным средством при погашении долгов. Простое удобство или даже финансовая необходимость в отдельном случае не могут быть критерием, вопрос заключается в том, что намеревались составители Конституции в то время, когда этот документ был принят и ратифицирован?

Конституционные полномочия последнего упомянутого рода — то есть полномочие устанавливать мерило стоимости и обеспечивать средство обращения в качестве законного платежного средства — не подлежат никаким изменениям. Они одинаковы в мирное и военное время. То, что означали предоставленные полномочия, когда Конституция была принята и ратифицирована, они означают и сейчас, и их значение никогда не может быть изменено, кроме как в порядке, описанном в пятой статье, предусматривающей внесение поправок, поскольку Конституция «является законом для правителей и народа, в равной степени в военное и мирное время, и покрывает щитом своей защиты все классы людей при любых обстоятельствах».

Делегированное полномочие никогда не должно расширяться за пределы справедливого толкования его условий, и это правило решительно применимо при толковании Конституции. Ограничения могут временами быть неудобными или даже обременительными, но полномочие устранить трудность путем внесения поправки предоставлено народу, и если он его не осуществляет, предполагается, что неудобство является меньшим злом, чем вред, который можно ожидать, если ограничение будет снято, а полномочие расширено, или что существующее неудобство — наименьшее из двух зол; и никогда не следует забывать, что правительство, предписанное и установленное Конституцией, является правительством «ограниченных и перечисляемых полномочий», и что отход от истинного смысла и значения этих полномочий означает установление новой конституции или совершение за народ того, что он не пожелал сделать сам для себя, а также узурпацию функций законодателя и отказ от функций толкователя закона. Аргументы, основанные на нецелесообразности или неудобстве, говорит судья Стори, не должны здесь иметь никакого веса, поскольку «единственный здравый принцип — провозгласить ita lex scripta est, следовать и подчиняться».

По этим причинам я придерживаюсь мнения, что решение по каждому из дел, находящихся на рассмотрении суда, должно быть отменено.

ГЛАВА IV.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ФИЛДА.

Хотя я согласен с главным судьей во взглядах, выраженных в его заключении по этим делам, огромное значение, которое я придаю вопросу о законном платежном средстве, побуждает меня представить некоторые дополнительные соображения по этому предмету.

От адвокатов по этим делам, как и от нынешнего большинства суда, не было услышано ничего, что вызвало бы у меня сомнение в правильности решения, вынесенного по делу Хепберн против Грисуолда, или в выводах, изложенных в заключении большинства суда в его тогдашнем составе. Это решение было достигнуто только после того, как были выслушаны неоднократные аргументы компетентных и выдающихся адвокатов, и после того, как каждый пункт, поднятый с обеих сторон, стал предметом длительного обсуждения.

Вопросы, представленные в том деле, затрагивались и в ряде других дел и были в них тщательно аргументированы. Не будет преувеличением сказать, что с момента основания этого суда не было решено ни одного дела, в котором представленные вопросы были бы более полно аргументированы или более зрело рассмотрены. Была надежда, что решение, достигнутое таким образом, не будет легко поколеблено. Была надежда, что оно навсегда установило, что при Конституции, принятой, среди прочего, «для утверждения правосудия», законодательство, дающее одному лицу право освободиться от своих обязательств перед другим путем номинального, а не фактического исполнения, никогда не может быть оправдано.

Я не буду комментировать причины, которые привели к отмене этого решения. Они очевидны для каждого. Я просто замечу, что главный судья и младшие судьи, составлявшие большинство суда, когда это решение было вынесено, по-прежнему придерживаются своих прежних убеждений. Для них причины первоначального решения столь же весомы и убедительны сейчас, как и тогда, когда это решение было оглашено; и для них его справедливость в применении к прошлым контрактам столь же ясна сегодня, как и тогда.

В делах, которые сейчас перед нами, вопросы, сформулированные по распоряжению суда для аргументации адвокатов, не представляют с полной точностью вопросы, которые фактически обсуждались и решались. В сформулированном виде вопросы таковы: 1-й. Является ли акт Конгресса, известный как закон о законном платежном средстве, конституционным в отношении контрактов, заключенных до его принятия? 2-й. Является ли он действительным применительно к сделкам, совершенным после его принятия?

Акт, обозначенный таким образом как закон о законном платежном средстве, — это акт Конгресса от 25 февраля 1862 года, разрешающий выпуск банкнот Соединенных Штатов и предусматривающий их погашение или финансирование, а также финансирование плавающего долга Соединенных Штатов; и вопросы, как они сформулированы, по-видимому, вовлекают в дискуссию действительность всего акта; тогда как единственные вопросы, предназначенные для аргументации и фактически аргументированные и решенные, относятся: 1-й, к действительности того положения акта, которое объявляет, что эти банкноты являются законным платежным средством при погашении долгов, применительно к частным долгам и долгам правительства, заключенным до принятия акта; и 2-й, к действительности этого положения применительно к аналогичным контрактам, заключенным впоследствии. Дело Паркер против Дэвиса включает рассмотрение первого вопроса; а дело Нокс против Ли, как полагает большинство суда, представляет второй вопрос.

Никакого вопроса не поднималось относительно действительности положений акта, разрешающих выпуск банкнот и делающих их приемлемыми для платежей в пользу Соединенных Штатов; и я не вижу, чтобы в наши дни к этим положениям могло быть справедливо предъявлено какое-либо возражение. Выпуск банкнот был надлежащим осуществлением полномочия заимствовать деньги, которое предоставлено Конгрессу без ограничений. Степень, в которой это полномочие может быть осуществлено, зависит во всех случаях от суждения этого органа относительно потребностей правительства. Полномочие заимствовать включает полномочие выдавать свидетельства о задолженности и обязательства по погашению. Инструменты такого характера входят в число ценных бумаг Соединенных Штатов, упомянутых в Конституции. Эти ценные бумаги иногда имеют форму сертификатов задолженности, но они могут быть выпущены в любой другой форме, и в такой форме и в таких суммах, которые сделают их пригодными для общего обращения, и с этой целью могут быть сделаны подлежащими оплате предъявителю и передаваемыми путем вручения. Форма банкнот, варьирующихся по суммам в соответствии с удобством или возможностями кредитора, оказалась на практике удобной формой и той, которая лучше всего приспособлена для обеспечения скорейшего принятия и крупнейшего займа. Практика правительства использовать банкноты такого характера при привлечении займов и получении поставок существовала с раннего периода его истории, причем их получение третьими сторонами во всех случаях было добровольным.

В июне 1812 года Конгресс принял акт, который предусматривал выпуск казначейских билетов и уполномочивал министра финансов с одобрения президента «заимствовать время от времени, не ниже номинала, такие суммы», которые президент мог счесть целесообразными, «под кредит таких билетов».

В феврале 1813 года Конгресс принял другой акт о выпуске казначейских билетов, объявляющий, «что сумма денег, заимствованная или полученная на основании билетов», выпущенных в соответствии с его вторым разделом, должна быть частью денег, разрешенных к заимствованию по предыдущему акту той же сессии. В наших сводах законов есть многочисленные другие акты аналогичного характера. Более двадцати, я полагаю, были приняты до закона о законном платежном средстве.

Во всех них выпуск билетов был разрешен как средство заимствования денег, или получения поставок, или оплаты долгов Соединенных Штатов, и во всех них получение билетов третьими сторонами было чисто добровольным. Так, в первом акте от июня 1812 года министр финансов был уполномочен не только заимствовать под билеты, но и выпускать такие билеты, которые президент мог счесть целесообразными, «в оплату поставок или долгов, причитающихся со стороны Соединенных Штатов таким государственным кредиторам или другим лицам», которые могли «пожелать принять такие билеты в оплату по номиналу». Аналогичные положения содержатся во всех актах, за исключением случаев, когда билеты разрешены просто для погашения предыдущих займов.

Выпуск билетов за поставки, приобретенные или услуги, оказанные по запросу Соединенных Штатов, является лишь выдачей их обязательств по задолженности, возникшей таким образом; и то же самое полномочие, которое разрешает выпуск билетов за деньги, должно также разрешать их выпуск за все, что получено в качестве эквивалента денег. Результат для Соединенных Штатов тот же, как если бы деньги были фактически получены за билеты, а затем выплачены за поставки или услуги.

Билеты, выпущенные в соответствии с актом Конгресса от 25 февраля 1862 года, отличаются от казначейских билетов, разрешенных предыдущими актами, на которые я ссылался, тем фактом, что они не приносят процентов и не указывают на своей лицевой стороне срок, в который они должны быть оплачены, — особенности, которые могут влиять на их стоимость на рынке, но не меняют их сущностного характера. Поэтому, как уже было сказано, в наши дни не может быть никаких справедливых возражений против выпуска билетов, равно как и против их адаптации по форме для общего обращения.

Не может быть никаких возражений и против того, чтобы они были сделаны приемлемыми для платежей в пользу Соединенных Штатов. Их приемлемость в этом отношении является лишь применением к требованиям правительства и требованиям против него справедливого принципа, который применяется к требованиям частных лиц друг к другу, а именно, что встречные требования должны взаимозачитываться и удовлетворяться в пределах своих соответствующих сумм. Права третьих сторон здесь никоим образом не затрагиваются, а покупательная и заемная способность билетов значительно возрастает благодаря тому, что они сделаны приемлемыми для государственных платежей. Возражение против акта заключается не в этих особенностях; оно заключается в положении, которое объявляет, что билеты должны быть «законным платежным средством при погашении всех долгов, государственных и частных», в той мере, в какой это положение применяется к частным долгам и долгам, причитающимся со стороны Соединенных Штатов.

Рассматривая действительность и конституционность этого положения, я в первую очередь ограничусь положением в его применении к частным долгам. Впоследствии я скажу несколько слов о положении в его применении к долгам, причитающимся со стороны правительства.

В дискуссиях по вопросу о законном платежном средстве сторонники этой меры не согласны относительно того, к какому полномочию в Конституции она должна быть отнесена; некоторые относят ее к полномочию заимствовать деньги, некоторые — к полномочию чеканить монету, а некоторые — к тому, что называется производным полномочием, вытекающим из общих целей правительства; и эти дискуссии сопровождались заявлениями о последствиях этой меры и о результатах, которые должны были бы последовать, если бы она была отвергнута, и которые произойдут сейчас, если ее действительность не будет поддержана, которые не имеют под собой прочного основания и не способствуют вынесению справедливого заключения.

В том, что я собираюсь сказать, я постараюсь избежать подобных общих и расплывчатых утверждений и направлю свое внимание на исследование природы тех полномочий, к которым отнесена эта мера, и отношения этой меры к ним.

Теперь, если Конгресс может своей законодательной декларацией сделать банкноты Соединенных Штатов законным платежным средством при погашении частных долгов — то есть может сделать их приемлемыми вопреки воле кредитора в удовлетворение долгов, причитающихся ему со стороны третьих лиц, — то его полномочие в этом отношении не вытекает из его полномочия заимствовать деньги, на основании которого были выпущены банкноты. Это полномочие не отличается по своей природе или существенным признакам от полномочия заимствовать, которым обладают частные лица, и не должно получать более широкого определения. Оно также не отличается от полномочия, часто предоставляемого государственным и частным корпорациям. Предоставление полномочия, правда, обычно сопровождается в этих последних случаях ограничениями по сумме, подлежащей заимствованию, и указанием объектов, на которые должны быть направлены деньги, — ограничениями, которые никоим образом не влияют на природу полномочия. Термины «полномочие заимствовать деньги» имеют одинаковое значение во всех этих случаях, а не одно значение, когда используются частными лицами, другое, когда предоставляются корпорациям, и еще иное, когда ими обладает Конгресс. Они означают лишь полномочие заключать договор о займе денег на условиях, согласованных между сторонами. Сумма займа, срок погашения, проценты, которые он должен приносить, и форма, в которой должно быть выражено обязательство, являются просто вопросами договоренности между сторонами. Они никого больше не касаются. Никакая часть или следствие договора такого характера не предполагает, что права или интересы третьих лиц, посторонних этому делу, будут каким-либо образом затронуты. Сделка завершается, когда кредитор расстался со своими деньгами, а заемщик дал свое обещание погашения в срок, в порядке и с обеспечением, оговоренными между ними.

В качестве стимула к займу и обеспечения его погашения заемщик может, конечно, заложить такое имущество или доходы и приложить к своим обещаниям такие права и привилегии, которыми он может обладать. Его условия в этом отношении обязательно ограничены его собственным имуществом, правами и привилегиями и не могут распространяться на таковые других лиц.

Теперь, может ли заемщик — будь то частное лицо, корпорация или правительство — приложить к облигациям, банкнотам или другим свидетельствам долга, выданным за заимствованные деньги, какое-либо качество, благодаря которому они будут служить средством удовлетворения контрактов других сторон, должно обязательно зависеть от вопроса о том, обладает ли заемщик каким-либо правом вмешиваться в такие контракты и определять, как они должны быть удовлетворены. Право заемщика в этом отношении покоится не на ином основании, чем право вмешиваться в любое другое имущество третьих лиц. И если не будет утверждаться, как я полагаю, могу предположить, что не будет, что заемщик обладает каким-либо правом, чтобы получить заем, вмешиваться в осязаемое и видимое имущество третьих лиц, я не вижу, как можно утверждать, что он имеет какое-либо право вмешиваться в их имущество, когда оно существует в форме контрактов. Большая часть имущества любого коммерческого народа существует в этой форме, и принцип, который исключает постороннего от вмешательства в чужое имущество, которое является видимым и осязаемым, в равной степени исключает его от вмешательства в него, когда оно существует в форме контрактов.

То, что частное лицо или корпорация, осуществляющие заимствование, не обладают полномочием прикладывать к своим свидетельствам задолженности какое-либо качество, благодаря которому держатель сможет изменять свои контракты с третьими лицами, посторонними займу, признается; но утверждается, что Конгресс обладает таким полномочием, поскольку в дополнение к прямо выраженному полномочию заимствовать деньги в Конституции есть пункт, который уполномочивает Конгресс принимать все законы, «необходимые и надлежащие» для исполнения перечисляемых полномочий. Этот пункт не увеличивает и не уменьшает прямо обозначенные полномочия. Он лишь констатирует в терминах то, что Конгресс в равной степени имел бы право сделать и без его включения в Конституцию. Это общий принцип, что полномочие совершить конкретное действие включает полномочие принять все обычные и соответствующие средства для его исполнения. «Если бы Конституция, — говорит Гамильтон в «Федералисте», говоря об этом пункте, — молчала по этому поводу, не может быть сомнений, что все частные полномочия, необходимые как средство исполнения общих полномочий, вытекали бы для правительства из неизбежной импликации». Ни одна аксиома не установлена более ясно в праве или в разуме, что всякий раз, когда требуется цель, средства разрешены; всякий раз, когда дается общее полномочие сделать что-либо, каждое частное полномочие, необходимое для его выполнения, включено.

Поскольку вспомогательное полномочие существовало и без рассматриваемого пункта, его включение в Конституцию, несомненно, было задумано, как заметил г-н Гамильтон, чтобы предотвратить «все придирчивые ухищрения» у тех, кто впоследствии мог почувствовать склонность урезать и уклоняться от законных властей Союза; а также, могу добавить, чтобы указать истинную сферу и пределы подразумеваемых полномочий.

Но хотя вспомогательное полномочие существовало бы и без этого пункта, постоянно возникал бы тот же вопрос, что и сейчас, о том, какие законы являются необходимыми и надлежащими для исполнения прямо перечисленных полномочий.

Конкретный рассматриваемый пункт в разное время подвергался тщательным обсуждениям в Конгрессе, в кабинетах и в судах. Его значение много обсуждалось в первом Конгрессе по предложению об учреждении национального банка, а впоследствии в кабинете Вашингтона, когда эта мера была представлена на его утверждение. Г-н Джефферсон, тогдашний государственный секретарь, и г-н Гамильтон, тогдашний министр финансов, широко расходились в своем толковании этого пункта, и каждый изложил свои взгляды в подробном заключении. Г-н Джефферсон придерживался мнения, что слово «необходимый» ограничивает полномочие Конгресса использованием тех средств, без которых предоставление полномочия было бы ничтожным, делая, таким образом, «необходимый» эквивалентным «незаменимому».

Г-н Гамильтон выступал за более либеральное и, на мой взгляд, более справедливое толкование и утверждал, что термины «необходимый и надлежащий» означают не более чем то, что принятые меры должны иметь очевидную связь как средства с намеченной целью. «Если цель, — сказал он, — ясно охватывается любым из указанных полномочий, и если мера имеет очевидную связь с этой целью и не запрещена каким-либо конкретным положением Конституции, ее можно смело считать входящей в пределы национальной власти». «Существует также, — добавил он, — этот дальнейший критерий, который может существенно помочь решению: ущемляет ли предлагаемая мера ранее существовавшее право какого-либо штата или какого-либо частного лица? Если нет, то существует сильная презумпция в пользу ее конституционности; и более слабые связи с любой заявленной целью могут быть допущены, чтобы склонить чашу весов». Из указанного таким образом критерия следует, что выдающийся государственный деятель был того мнения, что мера, которая действительно вмешивалась в ранее существовавшее право штата или частного лица, не была бы конституционной.

Толкование, данное г-ном Гамильтоном, было по существу принято главным судьей Маршаллом в деле Маккалох против штата Мэриленд, когда, выступая от имени суда, он сказал, что если цель, которую должно достичь законодательство Конгресса, является законной и находится в рамках Конституции, то «все средства, которые являются подходящими, которые ясно адаптированы к этой цели и которые не запрещены, но согласуются с буквой и духом Конституции, являются конституционными». Главный судья, правда, не заявил прямо, что законодательство, которое не является таким подходящим и ясно адаптированным к законной цели, является неконституционным, но таков ясный смысл аргумента, выдвинутого им; и этот вывод должен также следовать из принципа, что, когда законодательство определенного характера специально разрешено, противоположное такому законодательству запрещено.

Если проверить по правилу, данному г-ном Гамильтоном, или по правилу, установленному этим судом через главного судью Маршалла, то придание обещаниям правительства за заимствованные деньги качества, которое позволит держателю использовать их как средство удовлетворения требований третьих лиц, не может быть поддержано как осуществление подходящего средства заимствования. Подходящим является только то, что имеет некоторую связь соответствия с целью. Заимствование, как уже было сказано, — это сделка, при которой с одной стороны кредитор расстается со своими деньгами, а с другой заемщик соглашается вернуть их в такой форме и в такое время, как может быть оговорено. Хотя это не является необходимой частью договора займа, для заемщика обычно предлагать обеспечение погашения займа. Соответствие, которое сделало бы средство подходящим для этой сделки, рассматриваемой таким образом, должно иметь отношение к условиям, которые являются существенными для договора, или к обеспечению, которое заемщик может предоставить в качестве стимула к займу. Качество законного платежного средства не затрагивает условий договора займа, равно как и не выступает в качестве обеспечения займа. Обеспечение предполагает некоторое право или интерес в заложенной вещи, который подлежит распоряжению заемщика.

По этому вопросу было много путаницы из-за неспособности различить адаптацию конкретных средств к цели и эффект, или предполагаемый эффект, этих средств в достижении результатов, желаемых правительством. Аргумент излагается так: цель заимствования — собрать средства; придание качества законного платежного средства банкнотам правительства побуждает стороны более охотно давать взаймы под них; результат, желаемый правительством — получение средств, — таким образом достигается; следовательно, придание качества законного платежного средства является подходящим средством для исполнения полномочия заимствовать. Но очевидно, что то же самое рассуждение оправдало бы, как подходящие средства для исполнения этого полномочия, любые меры, которые привели бы к получению требуемых средств. Придание положения, согласно которому банкноты правительства служили бы бесплатным билетом в общественных транспортных средствах страны, или для входа в места общественных развлечений, или которое давало бы держателю право на процент от доходов частных корпораций, или освобождало бы все его имущество, равно как и сами банкноты, от налогообложения штатов и муниципалитетов, вызвало бы готовность принять банкноты. Но сторонник самого либерального толкования вряд ли стал бы утверждать, что эти меры или аналогичные меры, затрагивающие имущество третьих лиц, были бы подходящими как средства для исполнения полномочия заимствовать. Действительно, нет такого вторжения правительства в права третьих лиц, которое не могло бы быть санкционировано таким образом под предлогом, что его предоставление держателю банкнот приведет к их готовности к принятию и даст желаемый заем.

Фактический эффект качества законного платежного средства в побуждении сторон принимать их был обязательно ограничен суммой, требуемой существующими должниками, которые не стеснялись погашать ими свои ранее существовавшие обязательства. Для денег, желаемых от других сторон, или поставок, требуемых для нужд армии или флота, это положение не добавляло ничего к стоимости банкнот. Их заемная или покупательная способность зависела, согласно общему и универсальному закону денежного обращения, не от пункта о законном платежном средстве, а от доверия, которое стороны, получающие банкноты, имели в их окончательное погашение. Их меновая стоимость определялась этим доверием, и каждый человек, имеющий с ними дело, авансировал свои деньги и регулировал свои расходы соответствующим образом.

Неспособность одного лишь законодательства контролировать этот универсальный закон денежного обращения поразительно иллюстрируется историей кредитных билетов, выпущенных Континентальным конгрессом во время нашей Войны за независимость. С июня 1775 года по март 1780 года эти билеты составили более 300 000 000 долларов. Обесценивание последовало как естественное следствие, начавшись в 1777 году, когда выпуски равнялись всего 14 000 000 долларов. До этого времени, в январе 1776 года, когда выпуски составляли всего 5 000 000 долларов, Конгресс резолюцией объявил, что если какое-либо лицо будет «настолько потерявшим всякую добродетель и уважение к своей стране», чтобы отказаться принять билеты в оплату, оно должно по осуждении его комитетом города, округа или района, или, в случае апелляции на их решение, ассамблеей, конвентом, советом или комитетом безопасности колонии, где оно проживало, «считаться, быть объявленным и рассматриваться как враг своей страны и исключенным из всякой торговли или сношений с жителями» колоний.

А в январе 1777 года, когда выпуски составляли еще только 14 000 000 долларов, Конгресс принял эту замечательную резолюцию:

«Решено, что все кредитные билеты, выпущенные властью Конгресса, должны иметь хождение во всех платежах, торговле и сделках в этих штатах и считаться по стоимости равными тем же номинальным суммам в испанских фрезерованных долларах, и что всякий, кто предложит, попросит или получит больше в указанных билетах за любые золотые или серебряные монеты, слитки или любой другой вид денег, чем номинальная сумма или количество их в испанских фрезерованных долларах, или больше в указанных билетах за любые земли, дома, товары или предметы торговли, чем те же могли быть куплены у того же лица или лиц за золото, серебро или любой другой вид денег, или предложит продать любые товары или предметы торговли за золотые или серебряные монеты или любой другой вид денег и откажется продать их за указанные континентальные билеты, каждое такое лицо должно считаться врагом свободы этих Соединенных Штатов и подлежит конфискации стоимости денег, так обменянных, или дома, земли или товара, так проданного или предложенного к продаже. И рекомендуется законодательным органам соответствующих штатов принять законы, налагающие на правонарушителей, как указано выше, такие конфискации и другие наказания, которые предотвратят такие пагубные практики. Рекомендуется законодательным органам Соединенных Штатов принять законы, делающие кредитные билеты, выпущенные Конгрессом, законным платежным средством при погашении государственных и частных долгов, а отказ от них — погашением таких долгов; чтобы долги, подлежащие оплате в стерлингах, погашались континентальными долларами по курсу 4 шиллинга 6 пенсов стерлингов за доллар, и чтобы при погашении всех других долгов и контрактов континентальные доллары имели хождение по курсу, установленному соответствующими штатами для стоимости испанских фрезерованных долларов».

Несколько штатов незамедлительно откликнулись на рекомендации Конгресса и сделали билеты законным платежным средством для долгов, а отказ от их принятия — погашением долга.

Конгресс также выпустил в сентябре 1779 года циркуляр, адресованный народу по этому вопросу, в котором показал, что Соединенные Штаты будут способны погасить билеты, и с негодованием отверг предположение о том, что может быть какое-либо нарушение общественного доверия. «Гордость Америки, — говорилось в обращении, — восстает против этой идеи; ее граждане знают, для каких целей были сделаны эти эмиссии, и неоднократно давали свое слово для их погашения; они находятся во владении каждого человека, и каждый человек заинтересован в том, чтобы они были погашены; поэтому нужно иметь высокое мнение о доверчивости американцев, чтобы предполагать, что народ способен поверить, при должном размышлении, что вся Америка, вопреки вере, чести и интересу всей Америки, когда-либо будет склонена потворствовать, поддерживать или допустить столь гибельную, столь позорную меру. Мы убеждены, что усилия и ухищрения наших врагов не замедлят вовлечь нас в эту унизительную и презренную ситуацию. Побуждаемые злобой и внушениями досады и разочарования от невозможности склонить наши шеи под ярмо, они будут пытаться силой или соблазном заставить нас совершить этот непростительный грех, чтобы подвергнуть нас наказанию, причитающемуся за него, и чтобы мы могли с тех пор стать укором и притчей во языцех среди народов. Осведомленная об этих последствиях, знающая цену национального характера и проникнутая должным чувством неизменных законов справедливости и чести, Америка не может без ужаса думать о таком гнусном деянии».

И все же, несмотря на благородные чувства, содержащиеся в этом обращении, которое носит почетное имя Джона Джея, тогдашнего президента Конгресса, а впоследствии первого главного судьи этого суда, и несмотря на положения о законном платежном средстве и суровые карательные статуты, универсальный закон денежного обращения возобладал. Обесценивание продолжалось до тех пор, пока оно не стало настолько значительным, что сама идея погашения по номиналу была оставлена.

Затем Конгресс предложил изъять билеты путем выпуска новых билетов под кредит отдельных штатов, гарантированных Соединенными Штатами, не превышающих одну двадцатую часть суммы старого выпуска, причем новые билеты должны приносить проценты и быть погашаемыми через шесть лет. Но план провалился, и билеты в течение 1780 года стали настолько малоценными, что перестали обращаться и «тихо умерли», говорит историк того периода, «в руках своих владельцев».

И в памяти всех нас свежо то, что во время недавнего мятежа банкноты Соединенных Штатов, выпущенные в соответствии с законом о законном платежном средстве, росли в цене на рынке по мере того, как успехи нашего оружия давали свидетельства скорого окончания войны, и что они падали в цене с каждым триумфом сил Конфедерации. Никакое законодательство Конгресса, объявляющее эти банкноты деньгами, а не представителями денег или кредита, не могло изменить этот результат ни на йоту. Люди измеряли их стоимость не декларацией Конгресса, которая не могла изменить природу вещей, а доверием, возлагаемым на их окончательное погашение.

Без положения о законном платежном средстве банкноты обращались бы столь же хорошо и отвечали бы всем целям правительства — единственная прямая выгода, вытекающая из этого положения, возникала, как уже было сказано, из способности, которую оно давало недобросовестным должникам погашать ими предыдущие обязательства. Банкноты банков штатов обращались, не обладая этим качеством, и снабжали народ валютой до тех пор, пока сохранялось доверие к способности банков погашать банкноты. Банкноты, выпущенные национальными банковскими ассоциациями во время войны под властью Конгресса на сумму 300 000 000 долларов, которые никогда не были сделаны законным платежным средством, обращались столь же хорошо, как и банкноты Соединенных Штатов. Ни их полезность, ни их обращение не уменьшились ни в малейшей степени из-за отсутствия качества законного платежного средства. Они росли и падали в цене на рынке под влиянием тех же факторов и в точно такой же степени, как и банкноты Соединенных Штатов, которые обладали этим качеством.

Однако обсуждение полезности пункта о законном платежном средстве чуждо моему аргументу. Полезность меры не является предметом судебного ведения, равно как, как уже было намекнуто, и критерием ее конституционности. Но отношение меры как средства к цели, разрешенной Конституцией, является предметом такого ведения и критерием ее конституционности, когда она не запрещена каким-либо конкретным положением этого документа и согласуется с его буквой и духом. «Степень, — сказал Гамильтон, — в которой мера необходима, никогда не может быть критерием законного права ее принять. Это должно быть вопросом мнения и может быть только критерием целесообразности. Отношение между средствами и целью, между природой средств, используемых для исполнения полномочия, и объектом этого полномочия, должно быть критерием неконституционности; а не большая или меньшая степень необходимости или полезности».

Если бы это было не так, если бы Конгресс мог не только осуществлять, как он, несомненно, может, неограниченную свободу выбора среди средств, которые являются подходящими и ясно адаптированными к исполнению прямо выраженного полномочия, но мог бы также судить, без того чтобы его выводы подлежали сомнению в делах, затрагивающих частные права, какие средства являются таким образом подходящими и адаптированными, наше правительство было бы не тем, чем оно задумывалось быть, — правительством ограниченных, а правительством неограниченных полномочий.

Конечно, Конгресс должен в первую очередь исследовать и определить для себя не только целесообразность, но и соответствие цели каждой меры, принятой его законодательством. Но полномочие этого трибунала пересматривать эти определения в делах, затрагивающих частные права, неизменно утверждалось с момента формирования Конституции по сей день самыми способными государственными деятелями и юристами страны.

Я так подробно остановился на пункте Конституции, наделяющем Конгресс полномочием заимствовать деньги под кредит Соединенных Штатов, потому что именно под этим полномочием были выпущены банкноты Соединенных Штатов, и именно на предполагаемой повышенной стоимости, которую качество законного платежного средства придает таким банкнотам как средству заимствования, основаны действительность и конституционность положения, придающего это качество. Правда, в аргументах адвокатов и в различных заключениях разных судов штатов, на которые было обращено наше внимание, и в особом мнении по делу Хепберн против Грисуолда, также делается ссылка на другие полномочия, которыми обладает Конгресс, в частности, объявлять войну, подавлять мятежи, формировать и содержать армии, обеспечивать и содержать флот; все из которых были призваны к осуществлению и подверглись суровому испытанию в то время, когда был принят закон о законном платежном средстве. Но очевидно, что банкноты не имеют отношения к этим полномочиям или к любым другим полномочиям Конгресса, кроме как в той мере, в какой они предоставляют удобное средство для сбора денег для их исполнения. Существование войны лишь увеличило срочность потребности правительства в средствах. Оно не добавило к его полномочиям собирать такие средства и никоим образом не изменило природу этих полномочий или сделок, которые они разрешали. Если полномочие внедрять качество законного платежного средства в банкноты вообще существовало у Конгресса, то повод, степень и цель его осуществления были лишь вопросами законодательного усмотрения; и полномочие может быть в равной степени осуществлено, когда заем делается для покрытия обычных расходов правительства в мирное время, как и тогда, когда огромные суммы необходимы для формирования армий и обеспечения флотов в военное время. Потребности правительства никогда не могут быть мерилом его полномочий.

Конституция специально определила средства, с помощью которых могут быть собраны средства для нужд правительства, будь то в военное или мирное время. Это налогообложение, заимствование, чеканка и продажа государственного имущества. Конгресс уполномочен устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы в любом объеме, который могут потребовать государственные нужды. Его полномочие заимствовать столь же неограниченно. Он может превращать любые слитки, которыми может обладать, в монету, и может распоряжаться государственными землями и другим имуществом Соединенных Штатов или любой частью такого имущества. Определение этих средств исчерпывает полномочия Конгресса по вопросу сбора денег. Определение средств является отрицанием всех других, ибо определение было бы ненужным и абсурдным, если бы использование любых и всех средств было допустимо без него. Эти средства исключают прибегание к принудительным займам и к любому принудительному вмешательству в имущество третьих лиц, за исключением регулярного налогообложения в одной из упомянутых форм.

Но это еще не все. Полномочие «чеканить монету» является, на мой взгляд, несовместимым с существованием полномочия делать что-либо, кроме монеты, законным платежным средством, и противоречит ему. Чеканить монету — значит придавать металлическим веществам, имеющим внутреннюю стоимость, определенные формы, удобные для торговли, и запечатлевать на них клеймо правительства, указывающее их стоимость. Монеты — это куски металла определенного веса и стоимости, таким образом заклейменные государственной властью. Таков естественный смысл терминов «чеканить монету» и «монета»; и если бы существовало какое-либо сомнение, что именно это их значение в Конституции, оно было бы устранено языком, который непосредственно следует за предоставлением «полномочия чеканить», уполномочивающим Конгресс регулировать стоимость денег, таким образом отчеканенных, а также «иностранной монеты», и различием, сделанным в других пунктах между монетой и обязательствами общего правительства и отдельных штатов.

Предоставленное полномочие регулирования — это полномочие определять вес и чистоту нескольких отчеканенных монет и их последующее отношение к денежной единице, которая могла быть установлена властью правительства, — полномочие, которое может быть осуществлено в отношении металлических монет иностранных государств, но которое неспособно к исполнению в отношении их обязательств или ценных бумаг.

Затем, в пункте Конституции, непосредственно следующем за этим, уполномочивающем Конгресс «предусматривать наказание за подделку ценных бумаг и ходячей монеты Соединенных Штатов», ясно проводится различие между обязательствами и монетами общего правительства. И в десятом разделе, который запрещает штатам «чеканить монету, выпускать кредитные билеты и делать что-либо, кроме золотой и серебряной монеты, платежным средством при погашении долгов», проводится такое же различие между монетой и обязательствами отдельных штатов. Термины «золото» и «серебро» применительно к монете исключают возможность любого иного вывода.

Теперь, деньги в истинном смысле этого термина — это не только средство обмена, но и мерило стоимости, которым измеряются все другие стоимости. Блэкстоун говорит, а Стори повторяет его слова: «Деньги — это универсальное средство или общее мерило, путем сравнения с которым может быть установлена стоимость всех товаров, или это знак, который представляет соответствующие стоимости всех товаров». Поскольку деньги являются таким мерилом, их монеты или куски обязательно являются законным платежным средством на сумму их соответствующих стоимостей для всех контрактов или судебных решений, подлежащих оплате деньгами, без какого-либо законодательного акта, делающего их таковыми. Положения в различных актах о чеканке монет о том, что монеты, которые должны быть отчеканены, являются таким законным платежным средством, лишь декларативны относительно их эффекта при предложении к оплате и не являются существенными для придания им этого характера.

Полномочие чеканить монету является, следовательно, полномочием изготавливать монеты из металла в качестве денег и таким образом делать их законным платежным средством на их объявленные стоимости, как указано их клеймом. Если это истинный смысл и значение используемого языка, трудно понять, как Конгресс может сделать бумагу правительства законным платежным средством. Когда Конституция говорит, что Конгресс должен иметь полномочие делать металлические монеты законным платежным средством, она по существу объявляет, что он не должен делать таковым ничего другого. Утвердительное предоставление полномочия здесь является отрицанием всех других полномочий по предмету.