«Президентские проблемы»

Кандидатуры, направленные в Сенат, оставались без внимания в комитетах, в которые они были переданы; запросы комитетов о причинах и документах, касающихся отстранений, по-прежнему отклонялись, и с каждым днем становилось все более очевидным, что назревает острый конфликт. В этом положении дел членами большинства в Сенате было прямо намекнуто, что если все обвинения против отстраненных чиновников будут сняты, а их отстранения будут основаны исключительно на том, что добыча принадлежит победителям, то последуют утверждения. Это, конечно, с моей точки зрения, было бы неправдой и нечестностью; но это предположение указывало на то, что в умах некоторых сенаторов, по крайней мере, существовала решимость получить партийное преимущество, дискредитируя заявления президента, который в то время представлял партию, которой они противостояли. Это, очевидно, могло быть полностью достигнуто путем побуждения его повернуться спиной к данным им обещаниям и признать ради мира, что его действия проистекали исключительно из желания расставить на места своих партийных друзей.

До этой стадии спора ни один из многих запросов о причинах отстранений или о документах, относящихся к ним, не был направлен от самого Сената; ни один из них не был адресован президенту. Может показаться не только странным, что в сложившихся обстоятельствах Сенат так долго оставался в тени, но еще более странным, что исполнительная власть, составляющая равноправную ветвь правительства и имеющая такую исключительную заинтересованность в текущих разногласиях, была так полностью проигнорирована. Я не могу считать немилосердным предположить в качестве объяснения, что до тех пор, пока эти запросы и отказы ограничивались комитетами Сената и главами департаментов, публичного сообщения, излагающего позицию президента в споре, вероятно, можно было избежать; и что, как впоследствии стало более очевидным, существовало намерение при адресовании запросов главам департаментов заложить основу для утверждения о том, что не только Сенат, но и его комитеты имеют право контролировать этих глав департаментов вопреки президенту в вопросах, относящихся к исполнительному долгу.

17 июля 1885 года, во время перерыва в работе Сената, некий Джордж М. Даскин был отстранен от должности окружного прокурора по Южному округу Алабамы, а Джон Д. Бернетт был назначен его преемником. Последний сразу же вступил в должность и приступил к исполнению своих обязанностей; и 14 декабря 1885 года, когда Сенат тем временем собрался на очередную сессию, кандидатура Бернетта была направлена в этот орган для утверждения. Эта кандидатура, в соответствии с правилами и обычаями Сената, была передана в его Комитет по судебной власти. 26 декабря, когда этот комитет рассматривал кандидатуру, один из его членов направил сообщение Генеральному прокурору Соединенных Штатов с просьбой к нему, «от имени Комитета по судебной власти Сената и по его указанию», направить такому члену комитета все документы и информацию, находящиеся в распоряжении Министерства юстиции, касающиеся кандидатуры Бернетта, «а также все документы и информацию, касающиеся отстранения и предлагаемого увольнения с должности Джорджа М. Даскина». 11 января 1886 года Генеральный прокурор ответил на этот запрос в следующих выражениях:

Генеральный прокурор заявляет, что направляет herewith все документы и т.д., касающиеся упомянутой кандидатуры; и в отношении документов, касающихся отстранения Даскина от должности, он пока не получил от президента никаких указаний относительно их передачи.

На этом этапе, по-видимому, было решено впервые, что сам Сенат должен выйти на сцену в качестве дознавателя. Однако не было решено пригласить президента ответить этому новому дознавателю ни для защиты и отстаивания своей высокой должности, ни для самооправдания. По-видимому, в это время было также решено придать иную форму усилиям, которые Сенат должен был предпринять, чтобы получить «документы и информацию», которые его комитет не смог получить. В соответствии с этим планом 25 января 1886 года Сенатом на закрытом заседании была принята следующая резолюция:

Решено, что Генеральному прокурору Соединенных Штатов надлежит, и он настоящим предписывается, передать Сенату копии всех документов и бумаг, которые были поданы в Министерство юстиции с 1 января 1885 года н.э. в отношении ведения дел должности окружного прокурора Соединенных Штатов по Южному округу Алабамы.

Язык этой резолюции более хитроумен, чем искренен. Хотя на первый взгляд она кажется разумной и справедливой и не содержит указаний на то, что она каким-либо образом относится к случаю отстранения, она быстро приобретает свой истинный облик, если рассматривать ее в свете окружающих обстоятельств. Запросы, ранее сделанные от имени комитетов Сената, переросли в «требование» самого Сената. В этом кроется поддержка предположения, которое я сделал, о том, что с самого начала у Сената могло быть намерение заявить, что главы департаментов, которые являются членами кабинета президента и его доверенными соратниками и советниками, обязаны большим послушанием Сенату, чем своему исполнительному главе в делах, которые он и они рассматривали как исключительно входящие в исполнительные функции. Что касается истинного смысла и цели резолюции, то взгляд на сопровождающие ее условия и предшествующие ей инциденты делает очевидной недостаточность ее маскировки. Эта резолюция была принята Сенатом на закрытом заседании, где вся сенаторская работа заключается в рассмотрении договоров и утверждении кандидатур на должности. На момент ее принятия Даскин был отстранен более чем на шесть месяцев, его преемник в течение этого времени фактически занимал должность, и кандидатура этого преемника находилась тогда перед Сенатом на закрытом заседании для утверждения. Требование касалось копий документов и бумаг в отношении ведения дел должности, поданных с 1 января 1885 года, охватывая таким образом период пребывания в должности, почти поровну разделенный между отстраненным чиновником и лицом, номинированным на его место. Затребованные документы и бумаги не могли быть использованы Сенатом на закрытом заседании, за исключением случаев, когда они имели отношение либо к отстранению одного, либо к назначению другого. Но, как мы уже видели, Генеральный прокурор ранее направил в комитет Сената все документы, которые у него были в распоряжении, каким-либо образом относящиеся к кандидатуре и пригодности номинанта, независимо от того, имели ли такие документы отношение к ведению дел должности или нет. Исключая, таким образом, документы и бумаги, охваченные требованием, которые относились к находящейся на рассмотрении кандидатуре и которые уже были переданы, было ясно, что у Генерального прокурора не осталось ничего, что могло бы быть включено в требование Сената на его закрытом заседании, кроме того, что имело отношение к поведению предыдущего должностного лица и его отстранению. Важно вспомнить в этой связи тот факт, что это тонкое требование Сената о документах, относящихся «к ведению дел должности», последовало вскоре после неудачи в получении «всех документов и информации», касающихся указанного отстранения, в ответ на простой и прямой запрос, точно указывающий, что именно требуется.

IV

Я сослался на эти вопросы, потому что мне кажется, что они указывают на дух и намерение, которые характеризовали первые стадии дискуссии, затрагивающей права и функции исполнительной ветви правительства. Было совершенно очевидно, что спор идет между президентом и Сенатом и что вопрос, составляющий этот спор, заключается в том, наделена ли исполнительная власть правом и полномочиями отстранять чиновников без вмешательства Сената или какой-либо подотчетности этому органу за причины своих действий. Также было очевидно, что если бы возникло желание разобраться с этим вопросом прямо и справедливо, не обремененным никакими уловками ради позиции, это можно было бы легко сделать в любое время, если бы только один из многих запросов о причинах отстранений, которые были направлены комитетами Сената главам департаментов, был направлен самим Сенатом президенту.

В течение трех дней после принятия Сенатом на закрытом заседании резолюции, предписывающей Генеральному прокурору передать этому органу документы и бумаги, находящиеся в архиве и относящиеся к управлению и ведению дел должности, с которой был уволен г-н Даскин и на которую был номинирован г-н Бернетт, Генеральный прокурор ответил на нее следующим образом:

В ответ на указанную резолюцию президент Соединенных Штатов поручает мне сказать, что документы, которые находились в этом департаменте и касались пригодности Джона Д. Бернетта, недавно номинированного на указанную должность, уже были направлены в Комитет Сената по судебной власти, а документы и бумаги, которые упоминаются в указанной резолюции и все еще остаются в ведении этого департамента, имеют исключительное отношение к отстранению президентом Джорджа М. Даскина, последнего занимавшего должность окружного прокурора по Южному округу Алабамы, поэтому не считается, что общественные интересы будут способствованы выполнением указанной резолюции и передачей документов и бумаг, упомянутых в ней, Сенату на закрытом заседании.

Этот ответ Генерального прокурора был передан в Комитет Сената по судебной власти. В начале февраля 1886 года большинство комитета представило отчет Сенату, в котором, по-видимому, утверждалось, что все документы — независимо от их личного, частного или конфиденциального характера — если они помещены в архив, или, другими словами, если они депонированы в офисе главы департамента, становятся после этого официальными документами, и что Сенат, следовательно, имеет право на их передачу, когда они имеют отношение к поведению отстраненного чиновника и когда этот орган рассматривает утверждение его предполагаемого преемника. Большой упор делался на заявления президента о его приверженности методам реформы государственной службы, и широко намекалось, что перед лицом шестисот сорока трех отстранений от должности эти заявления вряд ли могут быть искренними. Приводились примеры, когда документы и информация запрашивались и предоставлялись в предыдущих администрациях, и утверждалось, что они являются прецедентами в пользу позиции, занятой большинством комитета. Почти в самом начале отчета было заявлено:

Важный вопрос, таким образом, заключается в том, входит ли в конституционную компетенцию любой из палат Конгресса иметь доступ к официальным бумагам и документам в различных государственных учреждениях Соединенных Штатов, созданных законами, принятыми ими самими.

В заключение большинство рекомендовало принятие Сенатом следующих резолюций:

Решено, что Сенат настоящим выражает свое осуждение отказа Генерального прокурора, под чьим бы влиянием он ни находился, направить Сенату копии документов, затребованных его резолюцией от 25 января и изложенных в отчете Комитета по судебной власти, как нарушение его официального долга и подрыв фундаментальных принципов правительства и его надлежащего управления.

Решено, что при этих обстоятельствах долгом Сената является отказ в своем совете и согласии на предлагаемые увольнения чиновников, документы и бумаги в отношении предполагаемого должностного или личного неправомерного поведения которых удерживаются исполнительной властью или любым главой департамента, когда это признается необходимым Сенатом и запрашивается при рассмотрении вопроса.

Решено, что положение статьи 1754 Пересмотренных статутов, объявляющее, что лица, почетно уволенные с военной или военно-морской службы по причине инвалидности, возникшей в результате ранений или болезней, полученных при исполнении служебных обязанностей, должны иметь преимущество при назначении на гражданские должности, при условии, что они обладают деловыми качествами, необходимыми для надлежащего исполнения обязанностей таких должностей, должно быть добросовестно и полностью приведено в исполнение, и что увольнение или предложение об увольнении любого такого солдата, чья верность, компетентность и характер выше всяких упреков, и предоставление места другому, кто не оказал такой службы, является нарушением духа закона и практической благодарности, которую народ и правительство Соединенных Штатов обязаны защитникам конституционной свободы и целостности правительства.

Первая из этих резолюций содержит обвинения, которые, если они верны, должны были бы явно служить основанием для импичмента Генерального прокурора — если не президента, под чьим «влиянием» он, как признано, отказался представить документы, затребованные Сенатом. Государственный чиновник, чьи действия являются «нарушением его официального долга и подрывом фундаментальных принципов правительства и его надлежащего управления», вряд ли может добавить что-либо к своему положению виновности.

Вторая резолюция имеет достоинство честности в признании того, что намерением и целью требования к Генеральному прокурору было получение затребованных документов и бумаг с целью вынесения суждения о причинах отстранения президентом. Помимо этого, содержащееся в ней заявление о том, что «долгом Сената является отказ в своем совете и согласии на предлагаемые увольнения чиновников», когда документы и бумаги, относящиеся к их «предполагаемому должностному или личному неправомерному поведению», удерживаются, безусловно, обязывало Сенат, если резолюция будет принята и если предполагать добросовестность этого органа в споре, отклонить или проигнорировать все кандидатуры, предложенные на смену отстраненным чиновникам, если только документы и бумаги, на которых основывалось отстранение, не будут предоставлены и Сенату, таким образом, не будет дана возможность пересмотреть и отменить или утвердить исполнительный акт президента, остающийся, по самым условиям существующего закона, «на его усмотрение».

Третья резолюция сформулирована грандиозно, и ее настроение патриотично, благородно и вдохновляюще. Однако, поскольку увольнение ветеранов-солдат с должностей, по-видимому, не приобрело сколько-нибудь значительной важности в обвинении администрации, цель резолюции несколько неясна, если только, как это было не редкостью в те дни, дело старого солдата не было привлечено к службе в споре для целей общей пользы.

Впоследствии был представлен отчет меньшинства, подписанный всеми демократическими членами комитета, в котором утверждения отчета большинства были резко оспорены. В нем было категорически заявлено, что в практике правительства нельзя найти ни одного случая, чье сходство в существенных чертах давало бы право на цитирование в качестве авторитетного прецедента; и что ни Конституция, ни существующий закон не дают никакого оправдания действиям Сената в данных обстоятельствах.

Эти два отчета, конечно, предоставили обильные пункты для спора. Более того, примерно во время их представления Сенату был адресован еще один документ, который, что бы о нем ни говорили, по-видимому, внес значительный вклад в дух и оживление последовавшей дискуссии. Это было послание президента, в котором была определена его позиция относительно спорного вопроса. В этом сообщении полная и абсолютная ответственность президента за все отстранения и тот факт, что исполнительной власти не было предоставлено возможности высказаться от своего имени, были изложены в следующих выражениях:

Хотя эти отстранения являются моими исполнительными актами, основанными на соображениях, адресованных только мне, и за которые я несу полную ответственность, я не получил от Сената приглашения изложить позицию, которую я чувствовал себя обязанным занять в отношении них, или интерпретировать для себя свои действия и мотивы в данных обстоятельствах. В этом положении дел я воздерживался от обращения к Сенату по этому вопросу, опасаясь, что меня могут обвинить в том, что я без приглашения навязываю себя вниманию этого органа.

Это заявление сопровождалось выражением надежды на то, что неверное понимание позиции исполнительной власти, указанное в только что представленном и опубликованном отчете большинства, может оправдать его тогдашнее представление сообщения. Он прокомментировал утверждение в отчете о том, что «важный вопрос, таким образом, заключается в том, входит ли в конституционную компетенцию любой из палат Конгресса иметь доступ к официальным бумагам и документам в различных государственных учреждениях Соединенных Штатов, созданных законами, принятыми ими самими», предположив, что, хотя государственные чиновники Соединенных Штатов могут быть созданы законами, принятыми двумя палатами Конгресса, этот факт не обязательно подчиняет их должности контролю Конгресса, но, напротив, что «эти инструменты были созданы для блага народа и для ответа общим целям правительства в соответствии с Конституцией и законами; и что они не обременены никаким залогом в пользу любой из палат Конгресса, вытекающим из их создания, и не стеснены никаким обязательством перед Сенатом как ценой их создания». Не признавая, что Сенат имеет в каком-либо случае право пересматривать исполнительные действия по отстранению чиновников, президент отказался от любого намерения удерживать официальные бумаги и документы по запросу; и что касается таких бумаг и документов, он выразил готовность, поскольку они являются официальными, продолжать, как он делал это до сих пор во всех случаях, представлять их Сенату без запроса о том, как они будут использованы, и полагаясь на Сенат в их законном использовании. Однако было прямо отвергнуто предложение о том, что бумаги и документы, по своей сути частные или конфиденциальные, адресованные президенту или главе департамента, имеющие отношение к акту, столь полностью исполнительному по своей природе, как отстранение чиновника, и который был по Конституции, а также по существующему закону помещен на усмотрение президента, меняли свою природу и мгновенно становились официальными, когда помещались для удобства или по другим причинам в ведение государственного департамента. Утверждение президента было изложено следующим образом:

В ведомственном хранении нет никакой таинственной силы трансмутации, нет и магии в неопределенной и священной торжественности ведомственных архивов. Если присутствие этих бумаг в государственном учреждении является камнем преткновения на пути исполнения сенаторского долга, его можно легко убрать.

Цели Сената были охарактеризованы в послании следующим образом:

Запросы и требования, которые десятками в течение почти трех месяцев представлялись в различные департаменты правительства, какой бы ни была их форма, имеют лишь один оттенок. Они предполагают право Сената судить об осуществлении моего исключительного усмотрения и исполнительной функции, за которые я несу единоличную ответственность перед народом, от которого я так недавно получил священное доверие должности. Моя клятва поддерживать и защищать Конституцию, мой долг перед народом, который избрал меня исполнять полномочия их великой должности, а не отказываться от них, и мой долг перед высшим магистратом, который я должен сохранить в неизменном виде во всем его достоинстве и силе, заставляют меня отказаться от выполнения этих требований.

Это было немедленно дополнено следующим признанием независимой и неограниченной власти Сената в вопросе утверждения:

Для того чтобы служба могла быть улучшена, Сенат приглашается к полнейшей проверке лиц, представленных им на государственную должность, в признание конституционной власти этого органа давать совет и согласие на их назначение. Я буду продолжать, как делал это до сих пор, предоставлять по запросу утверждающего органа всю информацию, которой я обладаю относительно пригодности номинантов, представленных им для их действий, как когда они предлагаются для заполнения вакансий, так и для того, чтобы занять место отстраненных чиновников. В случае отказа в утверждении я не буду присваивать себе право спрашивать причины действий Сената или ставить под сомнение его решение. Я не могу думать, что требуется что-то большее для обеспечения достойных лиц на государственных должностях, чем тщательное и независимое исполнение наших соответствующих обязанностей в их четко определенных пределах.

Поскольку едва ли скрывалось, что отнюдь не последней важной сенаторской целью в текущем споре было дискредитировать обещания и заявления исполнительной власти о реформе государственной службы, этот вопрос был таким образом четко поставлен в конце послания:

Каждое обещание, которое я дал, которым я наложил ограничение на осуществление мною исполнительной власти, было добросовестно выполнено. Конечно, не выдвигается притворства, что не было совершено никаких ошибок; но ни одно отстранение не было произведено, если только не казалось к моему удовлетворению, что общественное благо будет этим способствовано. Многие заявления об отстранении были отклонены, и приверженность правилу, установленному для управления моими действиями в отношении таких отстранений, вызвала много раздражения и нетерпения со стороны тех, кто настаивал на больших изменениях в должностях.

Обещания, которые я дал, были даны народу, и перед ним я несу ответственность за то, как они были выполнены. Я не несу ответственности перед Сенатом и не желаю представлять свои действия и официальное поведение им на суд.

Нет никаких оснований для утверждения, что страх оказаться ложным в своих заявлениях влияет на меня в отказе подчиниться требованиям Сената. Я не отказывался постоянно отстранять чиновников и тем самым навлекать на себя недовольство политических друзей, и при этом умышленно нарушать веру с народом ради того, чтобы быть ложным по отношению к ним.

Ни недовольство партийных друзей, ни постоянно предлагаемые соблазны утверждения назначенцев, обусловленные заявлением о том, что отстранения были произведены только по партийным мотивам, ни угроза, предложенная в резолюциях, находящихся сейчас перед Сенатом, о том, что никакого утверждения не будет сделано, если требования этого органа не будут выполнены, не являются достаточными, чтобы обескуражить или удержать меня от следования по пути, который, как я убежден, ведет к лучшему правительству для народа.

Настроение и расположение Сената, я думаю, можно правильно судить по замечаниям, сделанным при представлении этого послания председателем Комитета по судебной власти и признанным лидером большинства. По формальному предложению о том, чтобы послание было напечатано и лежало на столе, он внес поправку о том, чтобы оно было передано в комитет, председателем которого он являлся, и сказал:

Я просто хочу заметить, предлагая передать этот документ в Комитет по судебной власти, что он очень живо напомнил мне сообщения короля Карла I парламенту, говорящие им, что, ведя свои дела, они должны делать и чего не должны делать; и я думаю, что могу с уверенностью сказать, что это первый раз в истории республиканских Соединенных Штатов, когда какой-либо президент Соединенных Штатов предпринял попытку вмешаться в обсуждения любой из палат Конгресса по вопросам, находящимся перед ними, иначе как через послания о положении Союза, которые Конституция предписывает ему делать время от времени. Это послание посвящено просто вопросу для самого Сената, в отношении самого себя, который он имеет на рассмотрении. В этом его уникальность. Я думаю, что это поразит мыслящих людей в этой стране как нечто экстраординарное — если в наши дни реформ вообще можно считать что-либо экстраординарным.

Королю Карлу I пришлось плохо от рук парламента; но было весьма обнадеживающе знать, что, после всего сказанного и сделанного, Сенат Соединенных Штатов не был кровожадным органом, и что председатель его Комитета по судебной власти был одним из самых вежливых и любезных людей — по крайней мере, когда находился вне Сената.

Дебаты по вопросам, представленным отчетом и резолюциями, рекомендованными большинством комитета, а также отчетом меньшинства и президентским посланием, занимали почти исключительно заседания Сената в течение более двух недель. Участвовало более двадцати пяти сенаторов, и дискуссия охватила такой широкий круг аргументов, что, по-видимому, были представлены все соображения, относящиеся к предмету, и некоторые, не явно связанные с ним. По окончании дебатов резолюция, осуждающая Генерального прокурора за удержание бумаг и документов, которые затребовал Сенат, была принята тридцатью двумя голосами «за» и двадцатью пятью «против»; следующая резолюция, объявляющая долгом Сената отказ в своем совете и согласии на предлагаемые увольнения чиновников, когда документы и бумаги в отношении их предполагаемого неправомерного поведения удерживались, была принята большинством всего в один голос; а прокламация, содержащаяся в третьей резолюции, излагающая обязательства правительства и его народа перед ветеранами гражданской войны, была единогласно одобрена, за исключением одного голоса «против».

Таким образом, закрытый спор возник из-за заявленной тревоги большинства в Сенате о защите интересов чиновника, который был отстранен от должности в июле 1885 года и который, как утверждалось, все еще находился в состоянии отстранения. Однако, по сути, срок полномочий этого чиновника истек по ограничению 20 декабря 1885 года — до того, как было сделано требование о бумагах и документах, относящихся к его ведению дел должности, до того, как были представлены резолюции и отчеты Комитета по судебной власти, и до начала долгой дискуссии в защиту права отстраненного должностного лица. Эта ситуация ускользнула от внимания в исполнительных кругах, потому что назначенец на смену отстраненному чиновнику фактически вступил в должность и исполнял обязанности в течение более шести месяцев, а его кандидатура была направлена в Сенат очень скоро после начала сессии, ситуация или продолжительность срока бывшего должностного лица не удерживались в памяти. Истечение его срока, однако, было четко заявлено в Сенате на второй день дискуссии и первым оратором в оппозиции к отчету большинства. Вопрос об отстранении или увольнении был, таким образом, исключен из дела, и дискуссия, касающаяся отстраненного лица, продолжалась как своего рода посмертное разбирательство. Вскоре после того, как резолюции комитета были приняты, то же самое лицо, которое заменило отстраненного и прекратившего полномочия чиновника, было снова номинировано на его место по причине истечения его срока; и эта кандидатура была утверждена.

Наконец, после бурной погоды, Даскин, отстраненный, и Бернетт, его преемник, успокоились. Серьезное соперничество, которое билось вокруг их имен, прекратилось, и никакой крик триумфа не нарушил наступившую тишину.

V

Я таким образом попытался, после четырнадцати лет абсолютного спокойствия, пересказать видные детали борьбы; и я надеюсь, что интерес к предмету все еще достаточен, чтобы оправдать меня в дальнейшем кратком обращении к некоторым особенностям спора и определенным инцидентам, которые последовали за ним, что может помочь лучшему пониманию его истинного характера и мотива.

Из пространных речей, произнесенных в поддержку резолюций и отчета большинства комитета, семь в той или иной степени заметно касались заявлений президента о реформе государственной службы и его обещаний против увольнения чиновников по чисто партийным мотивам. По-видимому, предполагалось, что эти обещания были нарушены. Во всяком случае, без каких-либо доказательств, достойных этого названия, обвинения в таком нарушении варьировались от светского намека до дикого обвинения. Сенаторы, которые решительно отказались бы голосовать за систему добычи, широко намекали или открыто заявляли, что если бы отстранения были произведены признанно по партийным мотивам, они не оказали бы никакого противодействия. Большинство, по-видимому, особенно восхищалось и аплодировало выходкам одного из своих членов, который в промежутках между яркой и беспорядочной бранью радостно смешивал насмешки над реформой государственной службы с похвалой запретному гению партийной добычи. В свете этих выступлений и в связи с их уместностью, а также указывая на их цель, позвольте мне снова предположить, что вопрос, вовлеченный в дискуссию, как выбранный большинством Комитета по судебной власти и четко заявленный в их отчете, заключался в том, как вопрос права, или, как выражается отчет, как входящий в «конституционную компетенцию», должна ли любая из палат Конгресса «иметь доступ к официальным бумагам и документам в различных государственных учреждениях Соединенных Штатов, созданных законами, принятыми ими самими». Будет легко увидеть, что если вопрос был вопросом сенаторского права, обещания президента о реформе государственной службы не имели честного или законного места в дискуссии.

Дебаты и принятие резолюций, представленных комитетом, не вызвали капитуляции исполнительной позиции. Тем не менее, утверждения тех, кто был номинирован на место отстраненных чиновников, вскоре начались, и я не могу вспомнить никаких дальнейших затруднений или трудностей по этому поводу. Я должен добавить, однако, что во многих случаях, по крайней мере, эти утверждения сопровождались отчетами комитета, в который они были переданы, в которых указывалось, что последний занимавший должность был отстранен по «политическим причинам» или из-за «оскорбительной партийности», или по схожей причине, выраженной иначе, и что ничего не было заявлено против них, что затрагивало бы их личный характер. Если термины, таким образом использованные комитетом при обозначении причин отстранения, означают, что лица, отстраненные, были виновны в оскорбительной партийности или политических правонарушениях, в отличие от личных правонарушений и моральных или должностных преступлений, я удовлетворен этим заявлением. И здесь мне приходит в голову предположить, что если бы существовали правонарушения и моральные или должностные преступления, не партийные по своей природе, они были бы предметами официальной проверки и отчета, и такие отчеты, будучи официальными документами, были бы представлены комитету или Сенату, согласно обычаю, и рассказали бы свою собственную историю и исключили бы комментарии комитета.

Стоит вспомнить, при обращении к отчетам комитета по номинации, что они относятся к исполнительной деятельности Сената и являются, следовательно, среди секретов этого органа. Те, которые я упомянул, тем не менее, были по специальному распоряжению сделаны публичными и опубликованы в протоколах Сената на открытом заседании. Это экстраординарное, если не беспрецедентное действие, последовавшее долгое время после завершения спора, легко интерпретирует свое собственное намерение и снимает все прикрытие с замысла достичь партийного преимущества. Декларация резолюций о том, что долгом Сената является «отказ в своем совете и согласии на предлагаемое увольнение чиновников», когда документы и бумаги, относящиеся к их предполагаемому неправомерному поведению, удерживались, была оставлена, и безотзывное увольнение таких чиновников путем утверждения их преемников было начато, с или без столь желанных бумаг и документов, и было дополнено публикацией отчетов комитета, с которых была снята секретность исполнительного заседания, с той целью, чтобы, в соответствии с твердой решимостью, неблагоприятная сенаторская интерпретация могла быть публично дана действиям президента при производстве отстранений.

Я желаю обратить внимание на один другой инцидент, связанный с событиями, уже описанными. 14 декабря 1885 года — до первого запроса или требования к любому исполнительному департаменту, касающемуся отстранений, и, конечно, до того, как возник какой-либо спор по этому предмету, — законопроект был внесен в Сенат одним из самых выдающихся и способных членов большинства в этом органе, а также членом его Комитета по судебной власти, для полной и окончательной отмены закона 1869 года, который, как будет помниться, послужил основой для спора, который мы рассмотрели. Этот отменяющий законопроект был передан в Комитет Сената по судебной власти, где он дремал до 21 июня 1886 года — почти через три месяца после окончания спора, — когда он был возвращен в Сенат с благоприятным отчетом, председатель комитета один возражал. Когда законопроект был представлен для обсуждения, сенатор, который внес его, объяснил его цель следующим образом:

Этот законопроект отменяет то, что осталось от так называемого Закона о сроках пребывания в должности, принятого при администрации Эндрю Джонсона, и как часть спора с этим президентом. Он оставляет закон таким, каким он был с начала правительства до того времени, и он отменяет положение, которое разрешает отстранение гражданских чиновников и требует представления этого отстранения Сенату.

В более поздний день, обсуждая законопроект, он сказал, после ссылки на раннюю дату его внесения:

Мне не казалось вполне подобающим просить Сенат иметь дело с этим общим вопросом, пока вопрос, который возник между президентом и Сенатом относительно толкования и исполнения существующего закона, находился на рассмотрении. Я думал как партийный человек, что у меня едва ли есть право вмешиваться в дело, которое находилось под специальным ведением моего достопочтенного друга из Вермонта, бросая вызов дебатам по общему предмету с другой точки зрения. Этот вопрос утих и прошел, и мне кажется теперь правильным просить Сенат проголосовать по вопросу о том, вернется ли он к древней политике правительства, к правилу общественного поведения, которое существовало с 1789 по 1867 год и которое практически существовало, несмотря на состояние статутной книги, с момента прихода к власти генерала Гранта 4 марта 1869 года.

Персональный состав комитета, который сообщил благоприятно об этом отменяющем законопроекте, не был изменен с тех пор, как все его члены, политически аффилированные с большинством в Сенате, присоединились к рекомендации обвинительного отчета и резолюций, которые, будучи принятыми после острой и раздражающей дискуссии, заставили вопрос между президентом и Сенатом, на языке внесшего отменяющий законопроект, «утихнуть».

Этот отменяющий акт прошел Сенат 17 декабря 1886 года тридцатью голосами «за» против двадцати двух «против». Короткое время спустя он прошел в Палате представителей большинством в сто пять голосов.

Таким образом, неприятный спор был счастливо сопровожден очищением от последнего притворства законодательной санкции на посягательство на конституционные исполнительные прерогативы, и таким образом была восстановлена для нас освященная временем интерпретация Конституции. Президент, освобожденный от претензии Сената на опеку, стал снова независимым агентом народа, представляющим равноправную ветвь их правительства, обремененным обязанностями, которые, согласно своей клятве, он не должен избегать или делить с другими, и наделенным полномочиями, не для того, чтобы быть сданными, но чтобы быть использованными под руководством патриотического намерения и незамутненной совести.

ПРАВИТЕЛЬСТВО В ЧИКАГСКОЙ ЗАБАСТОВКЕ 1894 ГОДА

I

Президент, инаугурированный четвертого марта 1893 года, и те, кто был связан с ним как должностные лица кабинета, столкнулись во время своего срока исполнительного долга с необычными и особенно запутанными трудностями. Члены той администрации, которые все еще живы, вспоминая события этой трудоемкой службы, не могут не выделить годы 1894 и 1895 как самые тревожные и беспокойные за время их пребывания в должности. В течение тех лет несчастные валютные осложнения вынудили исполнительную власть прибегнуть к героическому лечению для сохранения финансовой целостности нашей нации и навязали администрации постоянную, неустанную борьбу за твердую валюту; долгое и настойчивое исполнительное усилие по достижению благотворной и удовлетворительной тарифной реформы почти не удалось, до такой степени, что принесло депрессию и разочарование на грань отчаяния; и именно в конце 1895 года исполнительная настойчивость на доктрине Монро завершилась ситуацией, которая породила торжественные мысли о войне. Не пытаясь завершить список проблем и затруднений, которые осаждали администрацию в течение этих неудачных лет, я оставил для отдельного и более подробного рассмотрения один из ее инцидентов, еще не упомянутый, который неизмеримо увеличил исполнительную тревогу и предвещал самые бедственные и далеко идущие последствия.

В последние дни июня 1894 года в городе Чикаго вспыхнули весьма решительные и опасные трудовые волнения. Почти за одну ночь они приобрели масштабные и угрожающие формы. В самом начале они сопровождались беспорядками и насилием; волнения распространились столь стремительно, что в течение нескольких дней охватили почти всю западную и юго-западную части нашей страны. Особенно сильно пострадали железнодорожные перевозки. Была прервана доставка почты Соединенных Штатов, заблокирована межштатная торговля, а имущество железных дорог подверглось разгромным нападениям.

Эти события часто называют «Чикагской стачкой». Действительно, она началась в этом городе, и там же располагались штаб-квартиры тех, кто ее организовал и руководил ее ходом; однако данное название совершенно неверно отражает масштаб и охват этих событий. Железнодорожное сообщение было в той или иной степени нарушено в двадцати семи штатах и территориях; и во всех них в той или иной мере потребовалось вмешательство федерального правительства.

Эти широкомасштабные волнения начались со стачки сотрудников компании Pullman Palace Car Company — корпорации, расположенной и ведущей свою деятельность в городе Пуллман, который находится в черте города Чикаго. Эта компания была производственной корпорацией, или, по крайней мере, не являлась железнодорожной. Ее основной задачей была эксплуатация спальных и салонных вагонов на железных дорогах на основании письменных контрактов; однако ее устав предусматривал также производство вагонов, и вскоре после регистрации компания начала производить собственные вагоны, а впоследствии — и вагоны для общего рынка.

Стачка сотрудников этой компании началась 11 мая 1894 года и была спровоцирована снижением заработной платы.

Американский союз железнодорожников был организован летом 1893 года. Он открыто позиционировал себя как объединение всех различных категорий железнодорожных служащих. По своему охвату и замыслу это была самая сплоченная и эффективная организация подобного рода из всех, что когда-либо создавались. Ее целью было полное объединение оборонительных и наступательных усилий железнодорожников под единым центральным руководством, а также создание комбинации, охватывающей всех таких служащих, которая сделала бы жалобы любой части ее членов общим делом. Лица, стоявшие во главе этого проекта, оценивали численность различных других существовавших тогда организаций железнодорожников в 102 000 человек в Соединенных Штатах и соседних странах; они утверждали, что эти братства из-за разногласий в руководстве и по другим причинам неэффективны, а почти 1 000 000 железнодорожников все еще остаются неорганизованными.

Стремительный рост этого нового объединения подтверждается тем фактом, что в период с августа 1893 года до момента вовлечения в стачку в Пуллмане в июне 1894 года в него вступило почти 150 000 членов.

Сотрудников Pullman Palace Car Company, исходя из любой разумной и последовательной теории, нельзя было считать имеющими право на членство в организации, посвященной интересам железнодорожников; и все же, по имеющимся данным, в течение марта, апреля и мая 1894 года почти 4000 этих сотрудников вступили в Американский союз железнодорожников.

Это, мягко говоря, было крайне неудачным шагом, поскольку создало ситуацию, втянувшую большую армию Союза железнодорожников в сравнительно незначительный спор между руководством промышленного предприятия и его рабочими. Именно членство этих рабочих в Союзе железнодорожников и последовавшее за этим принятие союзом их спора на себя придали ему масштабы огромного потрясения, парализовавшего важнейшие деловые интересы, препятствовавшего выполнению функций правительства и нарушавшего общественный мир и порядок...

Пока стачка ограничивалась сотрудниками Pullman Palace Car Company, никакого ущерба имуществу компании не было нанесено или предпринято; и в то время почти не возникало никаких беспорядков.

Однако так случилось, что в июне 1894 года, после того как стачка в Пуллмане продолжалась около месяца, в Чикаго состоялся очередной съезд Американского союза железнодорожников, на котором присутствовали делегаты от местных отделений организации из разных штатов, а также представители ее членов из числа сотрудников Pullman Palace Car Company. На этом съезде рассматривалась ситуация в Пуллмане, и после искренних попыток со стороны Союза железнодорожников добиться урегулирования 22 июня съезд принял резолюцию, в которой объявлялось, что если Pullman Palace Car Company не урегулирует жалобы своих сотрудников до полудня 26 июня, члены Американского союза железнодорожников после этой даты откажутся обслуживать вагоны и оборудование Pullman.

Наступило 26 июня, а позиция сторон в пуллмановском конфликте не изменилась; и тогда распоряжение Американского союза железнодорожников о запрете на обслуживание вагонов Pullman вступило в силу для всех его членов.

В то время Pullman Palace Car Company предоставляла услуги гостиных и спальных вагонов путешествующей публике по контрактам с многочисленными железнодорожными компаниями и обслуживала около ста двадцати пяти тысяч миль железных дорог, что составляло примерно три четверти всей железнодорожной сети страны. Те же железнодорожные компании, которые заключили контракты на использование этих вагонов Pullman на своих линиях, имели контракты с правительством Соединенных Штатов на перевозку почты и, разумеется, также были в значительной степени вовлечены в межштатную торговлю. Едва ли нужно говорить, что поезда, которыми перевозилась почта и которые обслуживали нужды межштатной торговли, как правило, были теми же, к которым прицеплялись вагоны Pullman.

Президентом Союза железнодорожников был некий Юджин В. Дебс. В своем последующем письменном заявлении под присягой он дал следующее описание результатов вмешательства союза в пуллмановский спор:

Сотрудники, подчиняясь решению съезда, 26-го числа сразу же отказались водить вагоны Pullman. Сцепщики, в первую очередь, отказались прицеплять вагон Pullman к поезду, и именно с этого начались неприятности; а затем, когда сцепщика увольняли за это, все они одновременно увольнялись, как и договорились. Одно подразделение за другим было вовлечено в это, пока Illinois Central не оказалась практически парализована, а за ней Rock Island и другие дороги. К первому июля, то есть после того, как стачка продолжалась пять дней, железнодорожные управляющие, как мы полагаем, были полностью побеждены. Их непосредственные ресурсы были исчерпаны, их имущество парализовано, и они не могли эксплуатировать свои поезда. Наши люди были сплочены во всех отношениях, тверды, спокойны и при этом решительны, и нигде не было признаков насилия или беспорядков. Таково было положение на тридцатое июня и первое июля.

Руководители Союза железнодорожников из своей штаб-квартиры в Чикаго отдавали распоряжения по поддержанию и управлению стачкой, которые быстро передавались в отдаленные железнодорожные пункты и там незамедлительно исполнялись. Уже 28 июня, через два дня после начала стачки, объявленной Союзом железнодорожников в Чикаго, в Вашингтон из почтового ведомства поступила информация о том, что на системе Southern Pacific между Портлендом и Сан-Франциско, Огденом и Сан-Франциско, а также Лос-Анджелесом и Сан-Франциско почта полностью заблокирована, а бастующие отказываются позволить поездам, к которым прицеплены вагоны Pullman, следовать по указанным линиям. Вслед за этим генеральный прокурор Олни немедленно отправил следующую телеграмму окружным прокурорам Соединенных Штатов в штате Калифорния:

Вашингтон, округ Колумбия, 28 июня 1894 г.

Обеспечьте, чтобы движение регулярных поездов, перевозящих почту Соединенных Штатов обычным и установленным порядком, как предусмотрено актом Конгресса и предписано генеральным почтмейстером, не было затруднено. Получите ордера или любые другие доступные процессуальные документы в судах Соединенных Штатов против любых лиц, занимающихся такими препятствиями, и предпишите маршалу исполнить их с помощью такого количества заместителей или такого отряда, какое может потребоваться.

В тот же день и в течение нескольких последующих дней генеральному прокурору со всех концов Запада и Юго-Запада поступали жалобы аналогичного характера, иногда сопровождавшиеся обвинениями в насильственном захвате поездов и других насильственных беспорядках. Эти жалобы поступали от почтовых чиновников, маршалов и окружных прокуроров Соединенных Штатов, железнодорожных управляющих, а также от других должностных лиц и частных граждан. Во всех случаях, когда имелись веские основания полагать о вмешательстве в перевозку почты, генеральный прокурор направлял окружным прокурорам Соединенных Штатов в охваченных беспорядками местностях телеграмму, идентичную уже процитированной; и это дополнялось, по мере необходимости, другими оперативными действиями, которых требовали различные чрезвычайные ситуации.

Я не буду перечислять все беспорядки и акты насилия, неповиновение закону и власти, а также препятствия выполнению национальных функций и обязанностей, которые имели место во многих местностях вследствие этого трудового конфликта, столь значительно усиленного и развернувшегося в полную силу. Моя особая цель — рассмотреть действия, предпринятые правительством для поддержания собственного авторитета и защиты вверенных ему интересов, поскольку они оказались под угрозой из-за этих волнений; и я не намерен специально разбирать инциденты стачки, за исключением тех случаев, когда ссылка на них необходима для демонстрации условий, которые не только оправдывали, но и фактически обязывали правительство прибегнуть к суровым и необычным мерам для утверждения своих прерогатив.

Поскольку город Чикаго был местом возникновения волнений и центром их активности, и поскольку именно там они проявились наиболее ярко и злонамеренно, а также там же были окончательно подавлены, я выполню задачи своего повествования, если дополню уже сказанное изложением событий, происходивших в этом центральном пункте. При этом я буду широко использовать документы, приказы, инструкции и отчеты, которые, надеюсь, не покажутся утомительными, поскольку они предоставляют факты, которые я хочу изложить, из первых рук и более впечатляюще, чем это могли бы сделать любые мои слова.

Ввиду вынужденной связи Чикаго со стачкой, начавшейся в его пределах, и из-за его важности как центра железнодорожного сообщения, правительственные чиновники в Вашингтоне не были удивлены ранними и настойчивыми жалобами на препятствия почтовым и межштатным перевозкам, которые поступали к ним из этого города. С самого начала ожидалось, что это будет очаг самых серьезных осложнений и место, где наиболее потребуется твердая рука закона. В этих обстоятельствах было бы преступной халатностью, если бы те, кто отвечает за защиту правительственных органов и обеспечение упорядоченного подчинения федеральной власти, проявили небрежность в подготовке к любой чрезвычайной ситуации в этом районе.

30 июня окружной прокурор в Чикаго сообщил по телеграфу, что почтовые поезда в пригородах Чикаго накануне ночью были остановлены бастующими, что паровоз был отцеплен и выведен из строя, и что условия все больше склоняются к полной остановке всех поездов; он рекомендовал уполномочить маршала нанять отряд специальных заместителей, которые должны быть размещены в поездах для охраны почты и выявления лиц, виновных в таком вмешательстве. В ответ на эту телеграмму генеральный прокурор Олни в тот же день уполномочил маршала нанять дополнительных заместителей, как предлагалось, и назначил Эдвина Уокера, способного и видного адвоката в Чикаго, специальным советником правительства для помощи окружному прокурору в любых юридических процедурах, которые могут быть начаты. Он также уведомил окружного прокурора о предпринятых шагах, предписал ему, что «действия должны быть быстрыми и решительными», а также направил его консультироваться со специальным советником. В письме от той же даты, адресованном этому специальному советнику, генеральный прокурор, делая предложения относительно юридических процедур, писал: «Мне казалось, что если права Соединенных Штатов будут решительно утверждены в Чикаго, месте возникновения и центре демонстрации, результатом будет то, что она потерпит неудачу везде в другом месте и не распространится на всю страну»; и в этой связи он указал, что, возможно, целесообразно, вместо того чтобы полагаться исключительно на ордера, выданные в соответствии с уголовными законами против лиц, фактически виновных в правонарушении, связанном с препятствованием почте Соединенных Штатов, обратиться в суды за судебными запретами, которые ограничили бы и предотвратили любую попытку совершить такое правонарушение. Это предложение предусматривало начало юридических процедур обычным и установленным порядком для ограничения тех, кто играет видную роль во вмешательстве в работу почты и препятствовании межштатной торговле, основывая такие процедуры на положении о том, что в соответствии с Конституцией и законами эти вопросы находятся в исключительном ведении правительства Соединенных Штатов и что для их защиты федеральные суды компетентны, согласно общим принципам права, вмешиваться посредством судебного запрета; а также на том основании, что в соответствии с актом Конгресса, принятым 2 июля 1890 года, заговоры, направленные на ограничение торговли или коммерции между отдельными штатами, объявлялись незаконными, и окружным судам Соединенных Штатов в нем прямо предоставлялась юрисдикция для предотвращения и ограничения таких заговоров.

1 июля окружной прокурор сообщил генеральному прокурору, что готовит исковое заявление для представления в суд на следующий день с ходатайством о судебном запрете. Далее он сообщил, что почта почти не движется, а грузовые перевозки полностью остановлены, что маршал использует все свои силы для предотвращения беспорядков и блокирования путей, и что этих сил явно недостаточно. В тот же день маршал сообщил, что ситуация отчаянная, что он привел к присяге более четырехсот заместителей, что потребуется еще много людей для охраны почтовых поездов, и что он ожидает больших неприятностей на следующий день. Он также выразил мнение, что необходимо сто ружей для подавления беспорядков.

Получив эти отчеты и ожидая попытки вручить судебные запреты на следующий день, генеральный прокурор немедленно отправил телеграмму окружному прокурору с указанием немедленно сообщить, если процессуальные действия суда будут встречены сопротивлением такой силы, которую маршал не сможет преодолеть, и предложил, чтобы судья Соединенных Штатов присоединился к такому отчету. В то же время он отправил телеграмму специальному советнику с просьбой сообщить свое видение ситуации не позднее первой половины следующего дня.

В пояснение к этим двум телеграммам следует сказать, что отчаянный характер этих волнений ни в коей мере не был недооценен исполнительными властями в Вашингтоне; и необходимо помнить, что, пока угрожающие условия быстро развивались и накапливались в Чикаго, подобные условия, вдохновляемые и поддерживаемые из этого центрального пункта, существовали во многих других местах в зоне распространения стачки.

Конечно, те, на кого была возложена ответственность за урегулирование ситуации, надеялись, что прямого утверждения власти маршалом и обращения к сдерживающей силе судов будет достаточно для чрезвычайной ситуации. Однако, несмотря на тревожное желание избежать более радикальных мер, не упускался из виду тот факт, что может возникнуть непредвиденная ситуация, которая вынудит прибегнуть к военной силе. Ключ к этим телеграммам генерального прокурора заключается в решимости федеральных властей преодолеть любыми законными и конституционными средствами любое сопротивление правительственным функциям, связанным с перевозкой почты, осуществлением межштатной торговли и сохранением собственности Соединенных Штатов.

Конституция требует, чтобы Соединенные Штаты защищали каждый из штатов от вторжения, «а по требованию законодательного органа или исполнительной власти (когда законодательный орган не может быть созван) — от внутренних беспорядков». В начале июля 1894 года в городе Чикаго и в штате Иллинойс было предостаточно внутренних беспорядков; но никаких обращений к федеральному правительству за помощью не поступало. Вероятно, было большой удачей, что присутствие солдат Соединенных Штатов в Чикаго в то время не зависело от просьбы или желания губернатора Альтгельда.

Раздел 5298 Свода законов Соединенных Штатов гласит: «Всякий раз, когда по причине незаконных препятствий, объединений или скоплений лиц, или восстания против власти Соединенных Штатов, по мнению Президента, становится невозможным обеспечить обычным ходом судебного разбирательства соблюдение законов Соединенных Штатов в пределах любого штата или территории, Президент имеет право призвать ополчение любого или всех штатов и использовать такие части сухопутных или военно-морских сил Соединенных Штатов, какие он сочтет необходимыми для обеспечения верного исполнения законов Соединенных Штатов или для подавления такого восстания в любом штате или территории, где законам Соединенных Штатов оказывается насильственное сопротивление или их исполнение насильственно затрудняется»; а раздел 5299 гласит: «Всякий раз, когда какое-либо восстание, внутренние беспорядки, незаконные объединения или заговоры в любом штате... противодействуют или препятствуют законам Соединенных Штатов, или их надлежащему исполнению, или затрудняют или препятствуют надлежащему отправлению правосудия в соответствии с ними, Президент имеет право, и это является его обязанностью, принять такие меры, путем использования ополчения, или сухопутных и военно-морских сил Соединенных Штатов, или тех и других, или иными средствами, какие он сочтет необходимыми для подавления такого восстания, внутренних беспорядков или объединений».

II

Намерение генерального прокурора в этих телеграммах состояло в том, чтобы предложить, чтобы немедленная и авторитетная информация была предоставлена вашингтонским властям, если наступит время, когда, в соответствии с санкцией общей исполнительной власти или процитированными выше конституционными и законодательными положениями, военная сила станет необходимой на месте беспорядков.

2 июля, на следующий день после того, как были отправлены эти телеграммы, была получена информация от окружного прокурора и специального советника о том, что против Юджина В. Дебса, президента Американского союза железнодорожников, и других должностных лиц этой организации, а также лиц, чьи имена были неизвестны, был выдан широкий судебный запрет, и что судебные приказы будут вручены в тот же день после обеда. Специальный советник также выразил мнение, что для обеспечения исполнения приказов суда и защиты перевозки почты потребуются правительственные войска.