«Чтения по вопросам денег и банковского дела»

Банковские злоупотребления

[284] ...Среди многих злоупотреблений и нарушений закона и правил, с которыми приходится бороться департаменту, — чрезмерные кредиты; овердрафты; небрежные и не деловые методы бухгалтерского учета; чрезмерные заимствования банками; инвестирование средств банка в ценные бумаги, не разрешенные законом; взимание ростовщических процентных ставок; незаконные кредиты под залог недвижимости; чрезмерные кредиты должностным лицам, клеркам и служащим банка, их нанимающего; кредиты должностным лицам или служащим банка и другим лицам через "подставных лиц"; кредитование денег, прямо или косвенно, под залог собственных акций банка; осуществление брокерской или комиссионной деятельности исполнительными должностными лицами банка, при этом собранные комиссии иногда присваиваются лично должностными лицами, а иногда прямо или косвенно поступают в банк; ложные заявления директоров о владении акциями; ложные заявления, сделанные должностными лицами банка, такие как включение в качестве наличных денег или денежных статей меморандумов о деньгах, причитающихся из того или иного источника, которые не представляют собой реальные наличные деньги и не могут быть немедленно конвертированы в наличные; и невыполнение или отказ при получении соответствующего указания списать безнадежные долги и другие установленные убытки; задержка со стороны директоров в принятии присяги при вступлении в должность.

За многие указанные правонарушения единственным наказанием, которое может быть применено офисом Контролера, является лишение банка хартии через иск в суде Соединенных Штатов. Это во многих случаях оказалось бы большим бременем для невиновных акционеров и вкладчиков и может быть применено этим офисом только с большой неохотой...

РОСТОВЩИЧЕСКИЕ ПРОЦЕНТНЫЕ СТАВКИ

[285] Все национальные банки страны были обязаны в каждом отчете о состоянии, представленном в офис Контролера с 1 января прошлого года, под присягой указывать самую высокую процентную ставку, которую они взимали с момента предыдущего отчета, и среднюю процентную ставку, взимаемую ими по всем кредитам с момента предыдущего отчета.

Отчеты, полученные в офисе Контролера, неоспоримо показывают, что в некоторых штатах и регионах заемщики, особенно мелкие заемщики, подвергались и подвергаются вымогательствам и поборам, которые средний человек счел бы невозможными в наш просвещенный век.

Одна тысяча двадцать банков в разных регионах страны, из общего числа 7615 банков, признали, что они получали в среднем 10 процентов или более — некоторые в среднем 18 процентов — по всем своим кредитам.

Те, кто получал в среднем 10 процентов и выше, включали 2 банка в Иллинойсе, 6 в Миннесоте, 2 в Миссури, 23 в Джорджии, 6 во Флориде, 21 в Алабаме, 2 в Луизиане, 315 в Техасе, 17 в Арканзасе, 3 в Теннесси, 90 в Северной Дакоте, 25 в Южной Дакоте, 18 в Небраске, 5 в Канзасе, 38 в Монтане, 14 в Вайоминге, 37 в Колорадо, 25 в Нью-Мексико, 300 в Оклахоме, 12 в Вашингтоне, 10 в Орегоне, 13 в Калифорнии, 2 в Юте, 1 в Неваде и 33 банка в Айдахо.

Позвольте мне проиллюстрировать методы некоторых из этих банкиров, приведя вам факты и цифры, взятые из присяжных заявлений, представленных в офис Контролера национальными банками в двух конкретных штатах на Юго-Западе.

В одном из этих штатов было 131 банк, который сообщил, что взимал максимальную процентную ставку в диапазоне от 15 до 24 процентов годовых, 67 банков, чья максимальная ставка варьировалась от 25 до 60 процентов годовых, 22 банка, которые взимали от 60 до 100 процентов годовых, 18 банков, чья максимальная ставка составляла от 100 до 200 процентов годовых, и 8 банков, которые признались в том, что взимали максимальные ставки в диапазоне от 200 до 2000 процентов. Большинство этих позорных и беспрецедентных ставок были для сравнительно небольших кредитов...

Эти цифры не являются результатами правила, применяемого многими банками, не проводить кредит по своим книгам менее чем на доллар... Когда мы находим кредиты, выданные национальными банками на 25, 50, 100, 200, 500 и 2000 долларов или более, под 40, 50, 100 или 1000 процентов, это просто отвратительная азартная игра на то, как долго заемщик сможет удерживать голод от своей двери и жить и работать. Тем не менее, мне из надежного источника сообщили, что в одном штате, преимущественно сельскохозяйственном, отчеты почти 200 банков — кредитующих в основном или в значительной степени фермеров — показывают убытки лишь в долю процента по фермерским кредитам, в то время как средняя процентная ставка в этих конкретных банках составляет от 12 до 15 процентов — а максимальная ставка 30 или 40 процентов, при этом банки выплачивают большие дивиденды.

Мы много читаем об адах трущоб великих городов, о деградации, нищете и убожестве, о гнетущем бездушии домовладельцев доходных домов и операторов потогонных мастерских. Здесь, в сельской местности, мы находим банкиров, людей в бизнесе, который должен быть самым уважаемым, так как он является самым ответственным из всех светских занятий, буквально сокрушающих лица своих соседей, намеренно вонзающих свои клыки в самое сердце нищеты...

Хорошо продуманная, тщательно построенная, консервативная система сельского кредита для развития сельского хозяйства и увеличения нашего богатства и ресурсов путем предложения поощрения и возможностей амбициозному фермеру появится в скором времени. Когда она появится, все мы разделим великолепные результаты...

ВЗГЛЯД БАНКИРОВ НА РОСТОВЩИЧЕСКИЕ ПРОЦЕНТНЫЕ СТАВКИ

[286] 25 февраля следующее заявление было "выпущено" из офиса Контролера денежного обращения:

Контролер денежного обращения получил сегодня от Ассоциации зерновых дилеров фермеров Айовы уведомление о принятии на съезде этой ассоциации в Де-Мойне, штат Айова, 17-го числа текущего месяца следующей резолюции:

Be It Resolved, By the Farmers' Grain Dealers' Association of Iowa, representing 40,000 members, as follows:

Что мы так же против банковской дискриминации в процентных ставках, как и против железнодорожной дискриминации в тарифах на перевозки.

Мы выступаем против частного контроля над общественной валютой.

Что мы решительно хвалим Контролера денежного обращения за его мужественное разоблачение банковского ростовщичества; и мы неизменно выступаем против усилий виновных сторон упразднить его должность.

Не было лучшего заявления о позиции Контролера, чем здесь: кредитный рейтинг и его вариации не должны влиять на процентные ставки, и любой, кто желает упразднения его должности, виновен в ростовщичестве; или, наоборот, только те, кто виновен в ростовщичестве, желают упразднения этой должности.

Заявление неадекватно только в отсутствии определения того, что подразумевается под "частным контролем над общественной валютой".

СНОСКИ:

[249] Конуэй и Паттерсон, "Работа нового банковского закона", стр. 1, 2. J. B. Lippincott Company, Филадельфия, 1914.

[250] Джон Скелтон Уильямс, Контролер денежного обращения, "Демократия в банковском деле", речь, произнесенная на ежегодном съезде Ассоциации банкиров Северной Каролины, Роли, 13 мая 1914 года. Напечатано в "Congressional Record", 63-й Конгресс, 2-я сессия, том 51, стр. 10150-53.

[251] А. Пятт Эндрю, "Существенное и несущественное в валютном законодательстве", в "Вопросах государственной политики", выступления, прочитанные в серии лекций Пейджа, 1913 год, перед старшекурсниками Шеффилдской научной школы, Йельский университет, стр. 62-70. Yale University Press, Нью-Хейвен, Коннектикут, 1913.

[252] Адаптировано из Джона Перрина, "Что не так с нашей банковской и валютной системой?", "The Journal of Political Economy", том 19, № 10, декабрь 1911 года, стр. 856-865.

[253] Пол М. Варбург, "Система дисконтирования в Европе", Публикации Национальной валютной комиссии, Сенатский документ, № 402, 61-й Конгресс, 2-я сессия, стр. 33, 34.

[254] Конуэй и Паттерсон, "Работа нового банковского закона", стр. 203-207. J. B. Lippincott Company. Филадельфия. 1914.

[255] Фред Роджерс Фэрчайлд, "Банкноты, обеспеченные облигациями, и эластичность", "The Outlook", том 88, № 11, 14 марта 1908 года, стр. 590-93.

[256] [Как отмечалось в предыдущей главе, осенний спрос на валюту в сельскохозяйственных районах страны заметно снизился с 1907 года.]

[257] Фред Роджерс Фэрчайлд, "Фундаментальные дефекты банкнот, обеспеченных облигациями", "Bankers Magazine", том LXXVI, № 4, апрель 1908 года, стр. 487-90.

[258] Мы не рассматриваем третью альтернативу выпуска облигаций с большим дисконтом.

[259] Адаптировано из У. Х. Лайона, "Азартная игра в правительства", "Moody's Magazine", том XI, № 1, январь 1911 года, стр. 181-186.

[260] [В этом отрывке объяснение так называемой извращенной эластичности наших национальных банкнот дается попутно, но очень ясно.]

[261] Адаптировано из Джона Перрина, "Что не так с нашей банковской и валютной системой?", "The Journal of Political Economy", том 19, № 10, декабрь 1911 года, стр. 856-865.

[262] Юджин Э. Аггер, "Дебаты о коммерческих бумагах", "The Journal of Political Economy", том 22, № 7, июль 1914 года, стр. 663-667.

[263] "Annalist", 9 марта 1914 года, стр. 293.

[264] "Annalist", 9 марта 1914 года, стр. 294.

[265] Дж. Дж. Кляйн, "Annalist", 23 марта 1914 года, стр. 361.

[266] Там же.

[267] В течение 1912 года более 1 700 000 000 долларов в векселях были проданы авторитетными брокерами, и они представляли в этих сделках от 2500 до 3000 компаний. В одном крупном восточном штате более двух третей банков штатов и трастовых компаний регулярно инвестируют часть своих средств в этот класс бумаг (Дж. А. Бродерик, "Finance", 4 октября 1913 года, стр. 328). 9 августа 1913 года, согласно отчету Контролера денежного обращения, национальные банки удерживали более шести миллиардов долларов коммерческих бумаг, большинство из которых были с одной подписью.

[268] "Financier", 22 июня 1912 года.

[269] Дж. Г. Кэннон, "Financial Age", 19 октября 1908 года.

[270] П. М. Варбург, "Система дисконтирования в Европе", в Отчете Национальной валютной комиссии.

[271] Там же: см. также Уильям Джейкобс, "Банковские акцепты", в Отчете Национальной валютной комиссии.

[272] Варбург, там же.

[273] Э. Д. Пейдж, "Annalist", 16 марта 1914 года, стр. 324.

[274] Лоуренс Мертон Джейкобс, "Банковские акцепты", Публикации Национальной валютной комиссии, Сенатский документ № 569, 61-й Конгресс, 2-я сессия, стр. 9-19.

[275] Пол М. Варбург, "Система дисконтирования в Европе", Публикации Национальной валютной комиссии, Сенатский документ, № 402, 61-й Конгресс, 2-я сессия, стр. 23-25.

[276] Адаптировано из Джеймса Х. Симпсона, генерального менеджера Bank of Liverpool, Ltd., "Некоторые ведущие особенности лондонских денежных и дисконтных рынков", речь, произнесенная на ежегодном банкете банкиров города Нью-Йорка, 19 января 1914 года.

[277] Пол М. Варбург, там же, стр. 28-30.

[278] О. У. М. Спрэг, "Банковская реформа в Соединенных Штатах", стр. 72-75, Гарвардский университет, 1911.

[279] Важность недвижимости для банковских учреждений штатов показана в Специальном отчете банков Соединенных Штатов от 28 апреля 1909 года, недавно опубликованном Национальной валютной комиссией. Для банков штатов кредиты под недвижимость и ипотеки составили 414 000 000 долларов, или 12,5 процента от общих ресурсов, а для трастовых компаний — 377 000 000 долларов, более 9 процентов их ресурсов.

[280] Конуэй и Паттерсон, "Работа нового банковского закона", стр. 184-192. J. B. Lippincott Company. Филадельфия, 1914.

[281] Виктор Моравец, "Банковская и валютная проблема в Соединенных Штатах", стр. 47-50. North American Review Publishing Company. 1909.

[282] Из речи г-на Джеймса Б. Форгана Ассоциации банкиров Техаса.

[283] Отчет Контролера денежного обращения, 1914, стр. 20, 21.

[284] Там же, стр. 16, 17.

[285] Джон Скелтон Уильямс, речь перед Ассоциацией банкиров Кентукки, 6 октября 1915 года. "The Commercial and Financial Chronicle", том 101, № 2624, 9 октября 1915 года, стр. 1137, 1138.

[286] "Journal of the American Bankers' Association", том VIII, № 9, март 1916 года, стр. 755-6.

ГЛАВА XXXI

ФЕДЕРАЛЬНАЯ РЕЗЕРВНАЯ СИСТЕМА

Закон о Федеральной резервной системе [287]

ДУХ И ЦЕЛИ ЗАКОНА

Основная цель Закона о Федеральной резервной системе от 23 декабря 1913 года — обеспечить наличие в этой стране доступного запаса денег и кредита для удовлетворения необычных банковских потребностей. Должны быть созданы банки нового класса, которые будут называться федеральными резервными банками, и на эти банки возлагается тяжелая ответственность по поддержке структуры кредита в периоды финансового напряжения. Ожидается, что новые банки будут поддерживать себя в состоянии такой силы в обычное время, чтобы другие банки могли безопасно полагаться на них во всех необходимых наличных деньгах и кредитах в чрезвычайных ситуациях. В прошлом банки в этой стране, подвергаясь финансовому давлению, полагались главным образом на сокращение кредитов и продажу ценных бумаг. В будущем ожидается, что они будут прибегать к федеральным резервным банкам, получая от них дополнительные средства путем переучета коммерческих кредитов. Если новые договоренности сработают хорошо, кредиты в будущем не будут сокращаться только ради укрепления банков. Сокращение кредитов будет происходить только тогда, когда есть доказательства чрезмерно расширенного состояния бизнеса; и даже тогда сокращение будет проводиться постепенно, чтобы сохранить все интересы, насколько это возможно. В рамках новой системы наиболее важное влияние, если не самое важное единичное влияние, определяющее характер банковских операций, будет прямо противоположным тому, что было в прошлом.

Для выполнения серьезных обязанностей, возложенных на банки Федеральной резервной системы, абсолютно необходимы две вещи: хорошее управление, а также широкие полномочия и достаточные ресурсы. Хорошее управление невозможно гарантированно обеспечить с помощью законодательных положений, как бы тщательно они ни были разработаны с этой целью. В частности, в Законе о Федеральной резервной системе предусмотрено оригинальное сочетание государственного и банковского влияния при выборе руководства. Чисто банковские операции в значительной степени должны осуществляться советами директоров, большинство членов которых избирается банками. Общий надзор, а в некоторых случаях и контроль, возложен на Совет Федеральной резервной системы, который назначается Президентом Соединенных Штатов по совету и с согласия Сената. Только опыт может определить разумность этих мер по обеспечению эффективного управления.

Банки Федеральной резервной системы должны обладать широкими полномочиями и, по-видимому, будут располагать достаточными ресурсами. Страна должна быть разделена не менее чем на восемь и не более чем на двенадцать округов, в каждом из которых должен быть создан федеральный резервный банк. Все национальные банки обязаны, а квалифицированные государственные банковские учреждения приглашаются подписаться на капитал резервного банка своего округа. Подписывающиеся банки, которые будут называться банками-членами, обязаны хранить часть своих резервов в своем банке Федеральной резервной системы. Эти банки, предположительно, будут получать большую часть, если не все, общие средства правительства Соединенных Штатов. Они обеспечат эластичность денежной массы, выпуская банкноты, обеспеченные их коммерческими активами. Они также уполномочены заниматься сбором и клирингом чеков по всей стране, тем самым создавая организацию для осуществления расчетов между банками в разных местах, отсутствие которой было одним из самых серьезных недостатков нашей банковской системы.

Каждый банк Федеральной резервной системы будет центральным банком для той части страны, которую он обслуживает. Он будет обладать всеми обязанностями и большинством полномочий центральных банков в различных европейских странах; но во многом из-за того, что система накладывается на полностью развитую банковскую систему, некоторые важные положения Закона о Федеральной резервной системе не имеют аналогов в европейском законодательстве. Банки Федеральной резервной системы должны принимать депозиты только от правительства и банков-членов. Обычно они будут кредитовать только банки-члены. Все европейские центральные банки, хотя основная часть их операций приходится на банки и банкиров, могут иметь дело с широкой публикой и делают это. Однако наиболее поразительным отличием от европейского примера является действительно новый план системы региональных банков вместо единого центрального банка. Но степень этого расхождения, как правило, преувеличивается. Политические границы действительно в значительной мере являются также экономическими и финансовыми границами; но центральные банки в европейских странах действуют и влияют друг на друга, часто работая в гармонии, а иногда и в значительной степени преследуя противоположные цели. Если бы вся Европа была объединена под властью единого правительства, весьма вероятно, что различные существующие центральные банки были бы объединены в единое учреждение. В некоторых отношениях это было бы выгодно, но это не было бы абсолютно необходимым. Конечно, европейские механизмы не настолько принципиально отличаются от механизмов системы региональных банков в одной стране большого размера, чтобы давать основания для мнения, что при создании этой системы иностранный опыт был полностью проигнорирован.

Различные соображения, которые привели к принятию плана региональных банков, а не единого центрального учреждения, заслуживают внимательного изучения, поскольку они указывают на дух и цель Закона о Федеральной резервной системе. Единый центральный банк был решением банковской проблемы, к которому без возражений пришли члены Национальной денежной комиссии. Законопроект, подготовленный комиссией, был выдающимся достижением. Несмотря на то, что большая его часть была новаторской работой, в ходе последовавшего обсуждения предложенной меры было выявлено очень мало недостатков с технической банковской стороны. Его положения, касающиеся банковских операций, включая отношения с другими банками, включены в Закон о Федеральной резервной системе с небольшими изменениями существенного характера. Большинство важных различий между законопроектом и Законом о Федеральной резервной системе отражают различия в духе и цели, а не в методах. Центральный банк, как и система региональных банков, неизбежно предполагает сосредоточение где-либо очень обширных полномочий по влиянию на кредит и его контролю. В нынешнем настроении общественного мнения обладание большой экономической властью не терпится при отсутствии значительной меры государственного надзора и контроля. Но, к сожалению, при разработке своей меры денежная комиссия не осознала фундаментальной важности этого соображения как фактора обеспечения всеобщего одобрения общественности. При разработке формы организации компетентное управление и одобрение в банковских кругах были, очевидно, определяющими факторами. Была предложена организация, в которой из сорока пяти директоров только трое должны были представлять правительство, а остальные выбирались различными способами банкирами. Поддержка со стороны некоторых наиболее ярых противников этой меры могла бы быть обеспечена, если бы законопроект предусматривал большую меру государственного контроля; но равное или даже большее число сторонников, вероятно, было бы потеряно. Согласно плану комиссии и, по сути, любому плану центрального банка, государственный надзор и контроль не могут быть сделаны эффективными без одновременного возложения деталей операций на государственных чиновников. Немногие из самых ярых сторонников центрального банка были готовы пойти на этот крайний шаг.

При плане организации региональных банков трудность сочетания государственного контроля и частного управления исчезла. Чисто банковские вопросы, такие как предоставление кредитов, могли быть переданы советам, полностью или главным образом состоящим из лиц, выбранных банкирами, чьи средства должны были обеспечить большую часть необходимых ресурсов. С другой стороны, надзор и любая мера контроля, которая могла быть сочтена целесообразной, могли быть возложены на совет, полностью или главным образом назначаемый Президентом Соединенных Штатов. Могут существовать различные мнения относительно конкретных механизмов в Законе о Федеральной резервной системе по выбору различных административных органов и относительно разделения власти между директоратами федеральных резервных банков и Советом Федеральной резервной системы. Если опыт выявит недостатки в этой форме организации, она достаточно гибкая, чтобы в любое время допустить расширение государственного или банковского влияния.

Следует отметить еще одно важное преимущество региональной системы. Деятельность центрального банка гораздо вероятнее привела бы к возникновению межрегионального антагонизма. Эта опасность, по-видимому, была полностью осознана членами Национальной денежной комиссии, и были разработаны сложные механизмы выбора руководства, чтобы гарантировать, что каждый регион страны будет должным образом представлен. Но, очевидно, региональные банки, управляемые местными жителями, гораздо вернее отвечают этому требованию. По-видимому, именно стремление еще больше устранить опасность регионального недовольства побудило Денежную комиссию пойти на свое единственное серьезное отступление от принципа здорового банковского дела при разработке своего законопроекта. Было включено положение, требующее, чтобы переучет производился по единой ставке по всей стране, независимо от больших различий в спросе и предложении капитала, которые вызывают существующие большие различия в кредитных ставках. В рамках регионального плана не было найдено необходимости в таком неоправданном положении. Эта важная особенность Закона о Федеральной резервной системе перевешивает те преимущества в экономии ресурсов и эффективности управления, которыми пришлось пожертвовать при замене центрального банка региональными банками.

Денежная комиссия при разработке своего законопроекта, по-видимому, руководствовалась двумя принципами, обычно разумными в законодательстве: сфера действия меры была ограничена единственной целью устранения чисто банковских дефектов в нашей банковской системе, и не предлагалось большего отступления от существующих механизмов, чем это было необходимо для поставленной цели. Закон о Федеральной резервной системе, безусловно, противоречит первому из этих принципов. Его основная цель схожа с целью законопроекта денежной комиссии; но вторичная цель, очевидно, оказала сильное влияние. Эта цель состояла в децентрализации кредитов путем уменьшения концентрации банковских средств в нескольких крупных банках в главных финансовых центрах, и особенно в Нью-Йорке. Сама региональная система получила большую поддержку, поскольку многие полагали, что она уменьшит финансовое доминирование города Нью-Йорка. В законопроект не была включена никакая всеобъемлющая схема законодательства с этой целью; но везде, где были открыты два или более способа достижения основной цели законопроекта, был, очевидно, выбран тот, который, как полагали, мог способствовать децентрализации. В целом, стремление децентрализовать кредиты объясняет, почему закон вносит гораздо большие изменения в существующие механизмы, чем те, что были предложены в законопроекте Денежной комиссии. В последнем практика депонирования части требуемых резервов банков у резервных агентов оставалась нетронутой. Согласно условиям Закона о Федеральной резервной системе, такие депозиты должны сокращаться последовательными взносами и полностью прекратиться через три года после принятия закона. С чисто банковской точки зрения, многое можно сказать в пользу этого большого изменения; но оно, безусловно, не было абсолютно необходимым для обеспечения желаемых улучшений в работе нашей банковской системы.

Новые банковские учреждения, для которых Закон о Федеральной резервной системе предусматривает положения, не могут быть успешно введены в эксплуатацию (и в этом он напоминает законопроект Денежной комиссии), если значительное число существующих банков не вступит с ними в отношения. Учреждение могло быть создано с большим капиталом и монополией на право выпуска банкнот, уполномоченное действовать в качестве государственного фискального агента и иметь дело с широкой публикой. Такое учреждение, по-видимому, со временем стало бы центральным банком, главной опорой других банков в чрезвычайных ситуациях. Чтобы избежать конкуренции с существующими банками, закон предусматривает, что прием депозитов банками Федеральной резервной системы и их обычные кредитные операции должны быть ограничены теми банками, которые подписываются на капитал и поддерживают с ними балансы. Очевидно, что если банки в большом количестве не примут это соглашение, подписываясь на капитал и полагаясь на новые банки в получении кредитов, система не может быть эффективно введена в действие. Более того, необходимо, чтобы многие банки вошли в систему с самого начала. Отношение колебания сменилось бы отношением явного недоверия, если бы первоначальный отклик был неадекватным.

В случае с законопроектом Денежной комиссии ставка делалась просто на привлекательность меры. Ни один банк не понес бы реального убытка от невступления в систему, хотя определенные небольшие стимулы предлагались тем банкам, которые приняли соглашение с самого начала. Можно считать вероятным, но не уверенным, вступило бы достаточное количество банков в эту систему, если бы она была создана. Банкиры по своей природе и по праву являются консервативным классом, и многие из них были склонны подождать, пока система не начнет успешно функционировать. Отношение банкиров к Закону о Федеральной резервной системе во время его прохождения через Конгресс было явно неблагоприятным. Большинство его положений, о которых уже упоминалось, а также другие, в которых он отличался от законопроекта Денежной комиссии, им не нравились. Было очевидно, что при отсутствии прямого давления число банков, которые приняли бы его условия, было бы слишком малым, чтобы сделать успешное функционирование возможным. Однако не было предпринято никаких попыток включить положения, которые оказали бы давление на государственные банковские учреждения. Возможно, это было бы возможно либо в соответствии с пунктом о межштатной торговле, либо с почтовым пунктом Конституции; но это противоречило бы конституционным традициям правящей партии, и это не было необходимо. Если национальные банки в целом войдут в систему, ресурсов банков Федеральной резервной системы будет достаточно, чтобы проверить эффективность этой меры. Соответственно, Закон о Федеральной резервной системе содержит ряд положений, призванных оказать давление на них, чтобы они немедленно вошли в систему. Непринятие условий закона в течение одного года после его принятия влечет за собой лишение национальной хартии. Само по себе это не было бы большой деловой жертвой, поскольку банковское дело в большинстве штатов столь же прибыльно по государственной хартии, как и по национальной. Однако потеря национальной хартии влечет за собой потерю права выпускать банковские банкноты и требует депонирования законных платежных средств в Вашингтоне, эквивалентных сумме находящихся в обращении банкнот. Большинство банкнот национальных банков обеспечены 2-процентными государственными облигациями, цена которых при отсутствии привилегии выпуска банкнот составляла бы, возможно, около двух третей цены (несколько выше номинала), по которой они были приобретены банками. Никакое значительное число национальных банков не могло бы отказаться от вступления в систему, не подвергнув себя тяжелым немедленным убыткам. Дополнительное положение в законе оказывает более непосредственное давление на национальные банки в резервных городах. Если в течение шестидесяти дней после принятия закона банк-резервный агент не заявит о принятии его условий, он должен прекратить осуществление права на хранение резервов по уведомлению за тридцать дней от Совета Федеральной резервной системы.

Многие банкиры яростно осуждали принудительные элементы в законе, пока он проходил через Конгресс. Это чувство было совершенно естественным, но оно не было широко распространено за пределами банковских кругов. При беспристрастном рассмотрении закон не налагает необоснованного бремени на тех, кто инвестировал капитал в национальные банки. Никто не боится потери средств, которые могут быть подписаны на акционерный капитал федеральных резервных банков или размещены на депозитах в них. Если бы убытки были понесены, это было бы в первую очередь связано с нездоровым банковским делом со стороны советов директоров резервных банков, большинство членов которых должно выбираться самими банками. Некоторые банкиры сомневались, окажется ли закон эффективной мерой банковской реформы; но немногие, если таковые вообще были, чувствовали, что результаты его действия могут быть более неудовлетворительными, чем результаты при нынешней системе; и все согласны с тем, что это большой шаг к совершенной системе.

ОРГАНИЗАЦИЯ

Новая система должна быть организована под надзором и руководством «Организационного комитета резервных банков», состоящего из министра финансов, министра сельского хозяйства и контролера денежного обращения. Важнейшей функцией этого комитета является определение, «с должным учетом удобства и обычного хода бизнеса», количества и площади округов Федеральной резервной системы, на которые должна быть разделена страна, и назначение города в каждом округе, в котором должен быть создан банк Федеральной резервной системы. Должно быть создано не менее восьми и не более двенадцати округов. Это сложнейшая задача. Как бы тщательно ни были проведены первоначальные линии разграничения, следует ожидать больших или меньших изменений после того, как будет получен некоторый опыт работы системы. Изменения в площади округов и дополнительные округа, если организационный комитет назначит менее двенадцати, могут быть внесены в любое время в будущем Советом Федеральной резервной системы. Хотя соперничество городов может искушать комитет начать систему с большего числа, следует надеяться, что окажется возможным начать не более чем с восьми или девяти округов. Проблемы, с которыми столкнется руководство банков Федеральной резервной системы, во многих отношениях отличаются от тех, с которыми имели дело наши банкиры. Несколько более высокий средний уровень способностей в управлении можно более уверенно ожидать, если будет создано меньшее количество банков. Более того, особенно вначале, один лишь размер будет в немалой степени способствовать престижу банков и тем самым внушать общественное доверие к новой системе. Большее разнообразие занятий на больших территориях уменьшит, хотя и незначительно, крайности сезонных колебаний спроса на кредиты в федеральных резервных банках. Кроме того, задача Совета Федеральной резервной системы по надзору и координации системы будет существенно упрощена, если будет принято решение о минимальном, а не максимальном количестве федеральных округов.

В течение шестидесяти дней после принятия закона, другими словами, до 22 февраля 1914 года, национальные банки обязаны, а должным образом квалифицированные государственные банки приглашаются заявить о своем принятии условий закона. В течение тридцати дней после того, как будут назначены резервные округа, каждый национальный банк должен подписаться на капитал резервного банка своего округа в размере, равном 6 процентам его капитала и излишка. Одна шестая этой подписки должна быть выплачена по требованию организационного комитета, еще одна шестая — в течение трех месяцев, и еще одна — в течение шести месяцев после этого. Оставшаяся половина подписки может быть востребована в любое время Советом Федеральной резервной системы. Все эти платежи должны производиться в золоте или золотых сертификатах. Можно заметить, что точное время создания системы неопределенно. Организационный комитет обязан лишь назначить резервные округа, как только это будет практически возможно; затем банкам предоставляется тридцать дней для подписки; и платежи начнутся когда-то после этого по требованию комитета...

После того как минимальный капитал (четыре миллиона долларов для любого федерального резервного банка) будет подписан, сертификат об организации должен быть оформлен любыми пятью банками-членами, назначенными для этой цели организационным комитетом. Окончательной обязанностью комитета будет надзор за всеми мерами по выборам шести из девяти директоров каждого банка Федеральной резервной системы, которые должны быть выбраны банками-членами. Для целей выборов банки каждого округа должны быть разделены на три группы — каждая группа должна «содержать, насколько это возможно, одну треть совокупного числа банков-членов... и, насколько это возможно, банки с аналогичной капитализацией». Хотя количество банков в каждой группе будет одинаковым, капитализация будет очень разной. Все банки с капитализацией выше средней в округе, безусловно, будут в одной группе; банки с капитализацией несколько ниже средней — во второй группе; в то время как третья группа будет состоять из банков с очень малой капитализацией. При этом оригинальном механизме очевидно, что прямое влияние банков крупных городов на выбор директоратов банков Федеральной резервной системы ограничено. Местные группировки также избегаются. С другой стороны, это не та группировка, к которой банки привыкли в прошлом, и поэтому существует некоторая неопределенность относительно того, будет ли она вначале способствовать выбору способных директоратов.

Каждая группа банков должна выбрать двух директоров: директора класса А, который должен быть активным банкиром, представляющим банки-акционеры, и директора класса B, который должен активно заниматься коммерцией, сельским хозяйством или каким-либо другим промышленным занятием в своем округе. Совет директоров каждого банка-члена должен избрать окружного резервного выборщика. Кандидаты на должность директора банка Федеральной резервной системы могут быть выдвинуты любым банком-членом; но выдвижение не является обязательным. Выборщики должны указать свои первые, вторые и другие предпочтения для одного директора в каждом классе в преференциальном бюллетене.

В дополнение к шести директорам, выбранным банками, три директора (класс C) должны быть назначены Советом Федеральной резервной системы. Двое из них должны быть лицами с «проверенным банковским опытом», один из которых должен служить председателем совета директоров и окружным резервным агентом, другой — заместителем председателя и заместителем резервного агента. Эти резервные агенты являются официальными представителями Резервного совета, через которых он будет осуществлять свои полномочия по надзору и контролю над резервными банками. Закон не содержит положений относительно должностных лиц, которым будет доверено управление банками. Предположительно, каждый совет директоров назначит одного из своих членов (вероятно, одного из директоров класса А) президентом и управляющим. Срок полномочий всех директоров составляет три года, но вначале они должны быть классифицированы так, чтобы срок полномочий одного директора каждого из трех классов истекал ежегодно. Назначение директоров класса C будет первой обязанностью Совета Федеральной резервной системы; поскольку организация системы вряд ли может быть завершена до начала лета, назначение этого совета может быть отложено до этого времени. Выбор этих директоров для каждого из восьми или более банков Федеральной резервной системы, однако, сам по себе является немалой задачей; и поскольку общественное доверие к новой системе вначале будет в значительной степени основываться на характере Совета Федеральной резервной системы, его ранний выбор весьма желателен.

Совет Федеральной резервной системы сам по себе должен состоять из семи членов: министра финансов и контролера денежного обращения по должности, а также пяти членов, назначаемых Президентом Соединенных Штатов по совету и с согласия Сената. Из пяти назначенных членов по крайней мере двое должны быть лицами, имеющими опыт в банковском деле или финансах. Не более одного члена может быть назначено от любого округа Федеральной резервной системы, и должно быть уделено должное внимание различным коммерческим, промышленным и географическим подразделениям страны. Срок полномочий назначенных членов составляет десять лет; но те, кто выбран первыми, должны служить: один — два года, один — четыре года и так далее, чтобы срок полномочий одного члена мог истекать каждые два года.

Согласно этому механизму, большинство совета, при отсутствии смертей и отставок, никогда не будет переформировано в одно и то же время. Каждый Президент выберет двух назначенных членов: одного на втором году своего срока полномочий и одного на четвертом. Министр финансов, конечно, будет новым членом, назначаемым в начале каждого президентского срока. Срок полномочий контролера денежного обращения составляет пять лет, так что здесь вводится переменный элемент. Может случиться так, что некоторые Президенты никогда не назначат более трех членов в течение своего срока полномочий. Как правило, однако, каждый Президент назначит четырех членов; но последнее назначение, дающее большинство в совете, будет сделано не ранее его последнего года пребывания в должности. Отсутствие преемственности и возможность политического совета были гораздо более вероятны при положениях о выборе Совета Федеральной резервной системы, которые содержались в мере на различных этапах ее прохождения через Конгресс. Окончательно принятые механизмы, по-видимому, делают достаточно уверенным то, что Совет Федеральной резервной системы будет свободен от обоих этих недостатков.

Организация системы будет завершена с выбором членов Федерального консультативного совета. Этот Совет должен состоять из стольких членов, сколько существует округов Федеральной резервной системы, причем совет директоров каждого банка Федеральной резервной системы выбирает одного члена. Функция и полномочия совета носят чисто консультативный характер. Он должен регулярно собираться четыре раза в год в Вашингтоне, а в другое время — там или в другом месте, если это будет сочтено необходимым самим Советом. Он уполномочен консультироваться напрямую с Советом Федеральной резервной системы, запрашивать информацию и делать устные или письменные представления относительно вопросов, находящихся в юрисдикции Совета Федеральной резервной системы. Он может оказаться важной частью организации, но это не кажется вероятным. При разбросанном составе членов и проведении регулярных встреч только с большими интервалами не следует ожидать, что Совет будет в тесном контакте с Советом Федеральной резервной системы или в состоянии формулировать политику и эффективно продвигать ее. От отдельных членов Совета Совет Федеральной резервной системы должен получать ценную информацию относительно условий в разных частях страны; но работа самого совета как организованного органа, по-видимому, будет носить формальный и поверхностный характер. Важность Совета, несомненно, была бы значительно увеличена, если бы было принято предложение о том, чтобы его председатель заседал, пусть даже без права голоса, в Совете Федеральной резервной системы.

КАПИТАЛ, ДОХОДЫ, ДЕПОЗИТЫ БАНКОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ РЕЗЕРВНОЙ СИСТЕМЫ

Поскольку акционерный капитал каждого из банков Федеральной резервной системы должен составлять ровно 6 процентов капитала и излишка банков-членов в его округе, он всегда будет подвержен небольшим колебаниям. Если все национальные банки войдут в систему с самого начала, общий подписанный капитал банков Федеральной резервной системы составит чуть более ста миллионов долларов. Подписки могут, возможно, упасть несколько ниже этой суммы, поскольку, за исключением банков-резервных агентов, за невступление не налагается штраф до двенадцати месяцев после принятия закона. Немногие государственные банковские учреждения войдут в систему вначале. Во многих штатах необходимо законодательство, чтобы позволить им инвестировать в акции банков Федеральной резервной системы и позволить им учитывать балансы в банках Федеральной резервной системы как часть своих требуемых резервов. Следует также предполагать, что такие учреждения, поскольку они могут войти в любое время, будут ждать, чтобы увидеть, работает ли система к удовлетворению соседних национальных банков.

Всегда будут существовать большие различия между капиталом и другими ресурсами различных банков Федеральной резервной системы. Ни капитал, ни ресурсы существующих банков не могут быть положены в основу разделения страны на округа Федеральной резервной системы. Географические соображения неизбежно потребуют создания ряда округов в малонаселенных частях страны, в которых банковские ресурсы сравнительно невелики. Однако ни один банк Федеральной резервной системы не может быть создан, пока он не будет иметь подписанный акционерный капитал в размере не менее четырех миллионов долларов. Поэтому, по-видимому, следует, что организационный комитет лишен возможности формировать какой-либо округ, в котором 6 процентов капитала и излишка национальных и государственных банков меньше этой минимальной суммы. В законе действительно есть положения, призванные удовлетворить непредвиденные обстоятельства отказа банков от подписки в достаточном количестве для обеспечения минимального капитала; но они, по-видимому, не уполномочивают организационный комитет создавать округа, в которых прибегание к этим положениям было бы неизбежным.

Является ли капитал банков Федеральной резервной системы большим или малым — это вопрос, не имеющий большого значения. Подписки на капитал обеспечивают сравнительно небольшую часть ресурсов банков. Капитал является признаком того, что те, кто управляет банком, имеют что-то на кону, а также является запасом прочности против убытков для вкладчиков. Эти банки Федеральной резервной системы, однако, должны принимать депозиты только от банков и обычно должны ограничивать свои операции банками. В этих обстоятельствах практически нет разницы между средствами, которые федеральные резервные банки получат от банков-членов в оплату подписок на акционерный капитал, и средствами, которые будут депонированы в них банками-членами. Вкладчики являются акционерами, и, следовательно, нет отдельного интереса, который должен быть защищен запасом прочности.

Акционеры резервных банков имеют право на кумулятивный дивиденд в размере 6 процентов. Ограниченный дивиденд, очевидно, разумен, поскольку он способствует устранению мотива получения прибыли в управлении. Будут ли все банки Федеральной резервной системы регулярно зарабатывать 6-процентный дивиденд, конечно, не определено; но это кажется весьма вероятным, поскольку опасность серьезных убытков невелика, и проценты, предположительно, не будут выплачиваться банкам-членам по их балансам. Все доходы сверх дивиденда должны выплачиваться правительству Соединенных Штатов в качестве налога на франшизу; но половина этих избыточных доходов должна выплачиваться в резервный фонд, пока он не станет составлять 40 процентов акционерного капитала. Все, что получает правительство от банков Федеральной резервной системы, должно использоваться по усмотрению министра финансов либо для увеличения золотого резерва против банкнот Соединенных Штатов, либо для сокращения процентного долга.

Федеральные резервные банки, несомненно, получат очень большие ресурсы за счет депонирования в них денежных средств, хранящихся в общем фонде Казначейства Соединенных Штатов, хотя никакие полномочия относительно распоряжения этими средствами не предоставлены ни банкам Федеральной резервной системы, ни Совету Федеральной резервной системы. Полное усмотрение остается за министром финансов. Он может продолжать независимую систему казначейства без изменений; он может продолжать депонировать средства в банках-членах, точно так же, как до сих пор он размещал депозиты в национальных банках; и, наконец, он может депонировать средства в любом или всех банках Федеральной резервной системы, используя их в качестве государственных фискальных агентов. Ответственность министра финансов никоим образом не меняется. Почти наверняка на практике, однако, основная часть свободных средств правительства будет размещена в банках Федеральной резервной системы, и, несомненно, мнение Совета Федеральной резервной системы будет определять распределение этих средств между различными банками.

Львиная доля денежных ресурсов банков Федеральной резервной системы поступит из резервов и рабочих балансов, депонированных в них банками-членами. Согласно условиям закона, часть требуемых резервов банков-членов должна быть размещена в банках Федеральной резервной системы. Это новшество в законодательстве о центральных банках, но оно основано на здравом принципе и особенно заслуживает похвалы для этой страны, где из-за отсутствия филиальной банковской системы количество банков, обслуживаемых региональными банками, будет очень большим. Это обеспечивает некоторое увеличение ресурсов банков Федеральной резервной системы наряду с расширением кредитных обязательств банков-членов. Это также несколько уменьшает опасность ненужного изъятия средств из резервных банков в чрезвычайных ситуациях.

Резервные требования закона о национальных банках радикально изменены. В дополнение к требованию о том, чтобы часть резерва банков хранилась в банках Федеральной резервной системы, резервное соотношение снижено для всех классов банков: практика хранения части резерва сельских и резервных городских банков у резервных агентов должна быть прекращена; и для резервных целей проводится различие между срочными депозитами и депозитами до востребования. Некоторые из этих изменений вступают в силу, как только создается новая система; другие должны быть сделаны в последовательности шагов и завершены через три года после принятия закона.

Срочные депозиты должны включать депозиты, подлежащие выплате через тридцать дней, и должны включать депозиты по сертификатам и сберегательные счета, подлежащие уведомлению за тридцать дней. Резерв в размере 5 процентов требуется против этих депозитов, и различие между сельскими и городскими банками не проводится. Это низкое резервное требование, безусловно, побудит банки поощрять конвертацию обязательств до востребования в срочные обязательства. Относительно большая часть депозитов банков в большинстве европейских стран подлежит выплате по уведомлению. Очевидно, что это механизм, который в некоторой степени защищает банки от последствий внезапных волн недоверия.

Против депозитов до востребования соотношение резервов также должно быть немедленно снижено; но существующая классификация банков должна быть сохранена. Требуемое соотношение для сельских банков снижено с 15 до 12 процентов, для резервных городских банков — с 25 до 15 процентов, а для центральных резервных городских банков — с 25 до 18 процентов. Положение в законопроекте, исключающее из резервов 5-процентный фонд, хранящийся в Вашингтоне против находящихся в обращении банкнот, является небольшим дополнением к этому снижению резервных соотношений.

Что касается банков в центральных резервных городах, первоначальный механизм относительно распоряжения их резервом также является окончательным механизмом. Они должны хранить 6/18 своего резерва в хранилище, 7/18 — в своем банке Федеральной резервной системы, а оставшиеся 5/18 — либо в хранилище, либо в своем федеральном резервном банке. Другим банкам предоставляется переходный период. Резервные городские банки в течение трех лет должны хранить 6/15 своего резерва в хранилище, после этого — 5/15; в течение двенадцати месяцев они должны хранить в своем банке Федеральной резервной системы 3/15, добавляя дополнительные 1/15 каждые шесть месяцев; так что в конце двух лет у них будет депозит в размере 6/15. В течение трехлетнего периода остаток резерва может быть депонирован в банках-резервных агентах в центральном резервном городе или, что кажется непреднамеренным расширением существующей практики, в банках в резервных городах; но после этого он должен находиться либо в хранилище, либо в банке Федеральной резервной системы. Сельские банки должны хранить в хранилище 5/12 своего резерва в течение трех лет, после этого — 4/12; в течение двенадцати месяцев должны депонировать в своем банке Федеральной резервной системы 2/12 и дополнительные 1/12 каждые шесть месяцев, пока в конце двух лет не будет депонировано 5/12. Остаток резерва может храниться в течение трех лет в банках-резервных агентах, но по истечении этого периода должен находиться либо в хранилище, либо в банке Федеральной резервной системы.

Сделают ли эти изменения в резервах, вместе с выплатами банками подписок на акционерный капитал резервных банков, необходимым какое-либо значительное сокращение кредитования, точно определить невозможно. Если значительное число государственных банковских учреждений войдет в систему вначале, может возникнуть некоторое напряжение, поскольку, хотя эти требования меньше тех, которым подвергались национальные банки, они превышают те, что наложены на банки законом многих штатов. Чтобы позволить банкам избежать сокращения, закон содержит положение, согласно которому половина каждого взноса резерва, подлежащего размещению в резервных банках, может быть принята в форме видов коммерческих переводных векселей, которые резервные банки могут покупать на открытом рынке. Однако крайне маловероятно, что банки смогут широко использовать этот механизм из-за скудного количества таких доступных бумаг.

БАНКНОТЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ РЕЗЕРВНОЙ СИСТЕМЫ И БАНКНОТЫ НАЦИОНАЛЬНЫХ БАНКОВ

Право выпуска банкнот является полезным, но не обязательным ресурсом для учреждений, имеющих обязанности, возложенные на банки Федеральной резервной системы. Выпуск банкнот центральным банком позволяет ему удовлетворять внутренние потребности в валюте, не уменьшая свои запасы резервных денег. При отсутствии права выпуска было бы необходимо лишь накапливать в обычное время несколько большее количество резервных денег для обеспечения сезонных и чрезвычайных нужд. Общее общественное доверие к банкам Федеральной резервной системы, однако, было бы гораздо менее прочным, если бы они не были уполномочены выпускать банкноты. Это связано с преувеличенной важностью, почти повсеместно придаваемой праву выпуска банкнот, даже в странах, в которых чек стал универсальным средством платежа.

Конкретные положения закона, касающиеся выпуска банкнот, чрезвычайно сложны и в некоторых отношениях совершенно не имеют прецедентов. Банкноты, для которых были предусмотрены положения в законопроекте Денежной комиссии, должны были быть банковскими банкнотами в чистом виде, подлежащими ряду ограничений, призванных удержать общую сумму выпуска в безопасных пределах. Банкноты, которые должны быть выпущены в соответствии с положениями закона, безусловно, столь же хорошо защищены в этом отношении. Кроме того, банкноты сделаны обязательствами правительства Соединенных Штатов, которое также обязуется погашать их в Вашингтоне. Обязательство правительства является дополнением к любому банковскому защитному механизму и не заменяет его. Оно призвано удовлетворить желания очень большого числа людей по всей стране, которые считают, что выпуск денег является функцией правительства. Многим банкирам и другим лицам, знакомым с нашей прошлой финансовой историей, это положение в законопроекте было крайне неприятно. Их оппозиция, хотя и естественная, была, однако, ни очень практичной, ни разумной. Она основывалась в значительной степени на страхе, что государственное обязательство по банкнотам окажется первым шагом к выпуску фиатных денег в будущем. Но бумажные деньги не могут быть выпущены в соответствии с условиями закона с целью покрытия государственных расходов. Потребовалось бы дополнительное законодательство, и возможность такого законодательства не увеличивается заметно от того, что банкноты, которые должны быть выпущены резервными банками, становятся обязательством правительства. С другой стороны, это положение завоевало много друзей для этой важной части банковского законодательства; оно смягчило оппозицию, которая всегда была бы серьезной угрозой для постоянства новой системы.

Количество новых банкнот, которые могут быть выпущены, полностью находится под контролем Совета Федеральной резервной системы; но инициатива в выпуске банкнот в обращение полностью лежит на советах директоров резервных банков. Заявки на банкноты могут быть поданы в любое время резервным банком своему окружному резервному агенту, члену его совета директоров, который является средством связи между банком и Советом. Переучитываемые коммерческие кредиты, равные по сумме запрашиваемым банкнотам, должны быть депонированы у агента, и должен поддерживаться резерв в золоте в размере 40 процентов. (Резерв в размере 35 процентов в золоте или законных платежных средствах требуется против депозитов.) Совет может удовлетворить заявки на банкноты полностью или частично, или отклонить их полностью, а также может наложить на банкноты такой процентный сбор, который сочтет целесообразным. Банкноты должны иметь преимущественное право требования на активы выпускающих банков, и, следовательно, нет никакой возможности убытков для держателей банкнот, равно как и для правительства из-за обязательства, которое оно принимает на себя.

Такая часть 40-процентного золотого резерва против банкнот, которая может быть сочтена целесообразной министром финансов, но ни в коем случае не менее 5 процентов, должна быть депонирована в Казначействе Соединенных Штатов для погашения банкнот в Вашингтоне. Каждый резервный банк обязан погашать не только свои собственные банкноты, но и банкноты других резервных банков либо в золоте, либо в законных платежных средствах; погашение в Вашингтоне производится только в золоте. На практике несомненно, что резервные банки будут погашать банкноты в золоте через кассу; и также несомненно, что механизм погашения в Вашингтоне будет использоваться незначительно. Банки-члены, безусловно, будут депонировать банкноты в своих собственных резервных банках, которые обязаны принимать банкноты других банков по номиналу. Резервные банки, в свою очередь, обязаны по закону возвращать для погашения банкноты, выпущенные другими резервными банками. Погашение в Вашингтоне, по-видимому, было предусмотрено потому, что банкноты национальных банков погашаются там в большом объеме каждый год; результат того обстоятельства, что нынешнее число выпускающих банков настолько велико, что делает кассовое погашение гораздо более дорогостоящим.

Различные положения в законе, очевидно, призваны удержать выпуск банкнот в безопасных пределах; но не следует полагаться на них в большой степени. Резервные банки не могут, под угрозой запретительного налога в 10 процентов, выдавать банкноты других резервных банков. Если бы эти банки, подобно шотландским банкам, работали на одной и той же территории, регулярное погашение сдерживало бы чрезмерный выпуск со стороны любого из них. Но при системе региональных банков, каждый со своей территорией, будет существовать лишь очень нерегулярная связь между суммой банкнот, выпущенных одним из них, и суммой, которая будет получена другими. Более того, следует иметь в виду, что регулярное погашение вовсе не является сдерживающим фактором для общего расширения, будь то в форме банкнот или депозитов, когда все банки расширяют кредит одновременно.

Не следует ожидать большого эффекта в сдерживании чрезмерного выпуска и от тех положений закона, которые требуют 40-процентного резерва в золоте и налагают прогрессивный налог на нехватку резервов. Значительная часть общих резервов резервных банков, несомненно, будет в золоте; а депозитные обязательства, несомненно, будут значительно больше, чем обязательства по банкнотам в обращении. Трудно представить обстоятельства, при которых резервный банк не имел бы в своем общем резерве достаточного количества золота для обеспечения золотого резерва для таких банкнот, которые он мог бы выпустить. Специальный налог на нехватку резерва банкнот поэтому может быть легко обойден путем переноса нехватки на резерв против депозитов. Недостаточные резервы допускаются только тогда, когда резервные требования приостанавливаются Советом Федеральной резервной системы. Совет должен налагать прогрессивный налог на все нехватки, за исключением нехватки резерва банкнот. В отношении нехватки резерва банкнот налог, налагаемый законом, должен быть добавлен к учетной ставке резервных банков. Этот механизм кажется крайне неработоспособным, поскольку нет способа узнать, в какой степени заемный банк будет иметь повод использовать доходы от своего кредита в форме банкнот. К счастью, это положение закона вряд ли когда-либо станет действенным.

В конечном счете, для надлежащего использования права выпуска в соответствии с законом основная ставка должна и должна быть сделана на мудрое и опытное управление резервными банками, и прежде всего на консервативный Совет Федеральной резервной системы. Ограничения, которые сделали бы чрезмерный выпуск невозможным, также лишили бы право выпуска всей полезности как средства расширения кредита. Более того, опасность чрезмерного расширения кредита в форме депозитов значительно больше, чем в форме банковских банкнот в любой стране, в которой депозитные кредиты стали более важным кредитным инструментом.

Один из самых запутанных вопросов, который возник при разработке закона, заключался в том, как распорядиться банкнотами национальных банков и 2-процентными государственными облигациями, которые обеспечивают почти все из них. Когда мера достигла Сената, она содержала положения, которые предусматривали постепенную замену банкнот национальных банков банкнотами Федеральной резервной системы. Но когда было указано, что это потребовало бы от резервных банков регулярно переучитывать по крайней мере семьсот миллионов долларов коммерческих бумаг, чтобы поддержать существующий объем валюты, стало ясно, что необходимо принять какой-то другой механизм. План унификации всех видов бумажных денег, находящихся сейчас в обращении, за исключением серебряного сертификата, путем выпуска равной суммы банкнот Соединенных Штатов, обеспеченных достаточным золотым резервом, нашел влиятельную поддержку; но было мудро решено представить это в отдельной мере. Конкретные положения, касающиеся банкнот национальных банков и облигаций, содержащиеся в законе, следует, следовательно, рассматривать как временный механизм в ожидании будущего законодательства.