«Восстановление Британии: обзор проблем реконструкции после мировой войны»

Рассматривая сначала вторую из двух целей, упомянутых Адамом Смитом, будет удобно под заголовком «Экономия» рассмотреть не только вопрос экономии в расходах государства, но и другую сторону счета, и рассмотреть, какие общие линии действий следует принять, чтобы сбалансировать доходы и расходы, в первую очередь путем сокращения расходов, а во-вторых, путем увеличения доходов, ввиду того факта, что абсолютно необходимые расходы будут чрезвычайно увеличены для покрытия процентов по Национальному долгу. Предполагая, что война закончится весной 1919 года, долг, вероятно, составит около семи тысяч миллионов после учета займов, причитающихся от союзников и доминионов, насколько они, вероятно, будут тогда возвратны. Принимая проценты в 5 процентов с амортизационным фондом всего в полпроцента, оценивается, что постоянный ежегодный расход в отношении долга составит тогда около 380 миллионов. Несомненно, часть долга приносит проценты по более низкой ставке, чем 5 процентов, но часть была заимствована по более высокой. Это при условии, что война закончится в течение этого финансового года. Даже если война закончится в течение финансового года, большая часть расходов, вызванных ею, должна продолжаться в период демобилизации, и в течение части этого периода долг, вероятно, будет продолжать расти, так как вряд ли можно ожидать, что достаточный доход может быть получен путем налогообложения для покрытия этих продолжающихся расходов, непосредственно связанных с войной. Также в течение многих лет будут очень тяжелые расходы на пенсии, и, какие бы другие сбережения ни были осуществлены, обязанность обеспечения пенсиями раненых и инвалидов моряков и солдат является первостепенной, и обеспечение должно быть сделано щедро.

Поэтому кажется весьма вероятным, что ежегодное обслуживание долга в конечном итоге составит почти 400 миллионов и может быть намного больше, если война продлится после 1919 года. Это гигантское бремя. Г-н Бонар Ло заявил в Палате общин, что заем в одну тысячу миллионов представляет собой труд десяти миллионов человек в течение целого года, поэтому мы можем считать, что ежегодный расход на Национальный долг потребует всего труда четырех миллионов человек для его покрытия, и что этот расход будет непрерывным в течение многих лет. Нормальные расходы после войны, помимо обслуживания долга, оценивались в 270 миллионов. Они, безусловно, будут больше, если не будет практиковаться жесткая экономия и все новые схемы, которые предлагаются, включающие расходы денег, не будут тщательно изучены, чтобы увидеть, являются ли расходы такими, которые страна должна предпринять ввиду своих финансовых обязательств. Поскольку обслуживание долга будет практически постоянным и неснижаемым, если доходы значительно не превысят общие ежегодные расходы, что весьма маловероятно, ясно, что необходимо приложить сильные усилия для сокращения этих расходов, а также, насколько это возможно, для увеличения государственных доходов. Если этого не сделать, возникнет дефицит даже после войны, и долг придется увеличить для его покрытия. Нет вопроса более срочного, и его нужно решительно решать. Мы, вероятно, обнаружим склонность как в правительстве, так и в парламенте уклоняться от него. Влияние расширения электората, по всей вероятности, будет скорее против, чем в пользу экономии. Существует общее предположение, что люди могут заставить государство платить за вещи вместо того, чтобы платить за них самим; что нет необходимости практиковать личную экономию или копить, потому что государство обеспечит. Наемные работники, которые начали с того, что практиковали некоторое самоотречение, чтобы копить, говорили: «Какой смысл беспокоиться? Человек, который копит, на самом деле не лучше того, кто тратит все свои заработки, так как государство обеспечит то, что требуется для удовлетворения потребностей последнего».

Что же тогда можно сделать для сокращения расходов? Невозможно сделать больше, чем указать в общих чертах механизм, с помощью которого эти расходы контролируются или могли бы контролироваться. Во время войны, по разным причинам, регулярные и обычные проверки на расточительность и отходы почти перестали действовать. Ситуация, по-видимому, ухудшалась до назначения Специального комитета Палаты общин по национальным расходам в июле 1917 года. Комитет состоял из людей с деловыми знаниями, и его доклады предоставили ценные предложения. По такому вопросу любой, у кого нет прямого доступа к документам и определенных личных знаний о работе и расходах различных ведомств, а также некоторого личного опыта в государственных финансах, может вполне колебаться в выражении мнения и предпочтет процитировать взгляды тех, у кого есть более полная информация и лучшие средства суждения. Было много отходов; то, что происходило, даже описывалось как «дикая оргия расточительства». Эта фраза использовалась не только безответственными критиками, но и деловыми людьми, чьи слова имеют вес. Давайте вызовем двух свидетелей из многих доступных.

Г-н Г. Сэмюэл, говоря о работе Специального комитета еще 19 июня 1918 года, сказал в Палате общин, «что Комитет пришел к мнению, что в некоторых случаях штаты правительственных ведомств были раздуты сверх всякой меры; что они часто были плохо организованы; что было много пустой траты труда и, следовательно, денег в их учреждениях; что Казначейство не поднялось до уровня ситуации во время войны, и Комитет с сожалением пришел к выводу, что Военное министерство заняло преднамеренно обструкционистскую позицию». Г-н Рансимен по тому же случаю заявил, что «небрежные расходы и слабый контроль над распределением государственных денег выходили далеко за пределы непосредственно затронутых ведомств. Это спускалось на каждую фабрику, и общим эффектом был масштаб национального расточительства, от которого мы оправимся после войны только с величайшим трудом».

Мы не оправимся вовсе, кроме как немедленными, решительными и, прежде всего, методичными действиями. Малыми экономиями, как давно указал г-н Гладстон, не следует пренебрегать. Несомненно, правильно вывешивать объявления в правительственных учреждениях не подкладывать уголь в огонь после трех часов, но эти сбережения не пойдут далеко, когда полмиллиона можно выбросить на болота и скалы вокруг озера Дун без какого-либо полезного результата, и все же никто, кажется, не несет ответственности за эти отходы, и никто не может сказать, почему это было допущено. Мы снова и снова слышим о неразумных контрактах и экстравагантных закупках, а также об абсурдных расходах, понесенных при надзоре за мелкими деталями. Почему нельзя дать четкие общие полномочия действовать на месте по определенным вопросам какому-то ответственному лицу, вместо того чтобы вводить систему проверок, которые часто вызывают большие задержки, а также расходы? Водопроводная труба в лагере требует небольшого ремонта, стоящего менее половины соверена. Никто там не имеет полномочий дать заказ, хорошо оплачиваемый чиновник должен быть отправлен в однодневную поездку для проверки и несет расходы, значительно превышающие стоимость работы, которую нужно сделать. Почему хорошая сельскохозяйственная земля берется под участок, когда рядом полно земли, которая является пустошью или малоценной? Почему известная фирма, у которой есть телефон и почтовая сумка, считает целесообразным платить 15 000 фунтов стерлингов за представление в правительственное ведомство? Почему мы снова и снова слышали о ценах, уплаченных за товары, значительно превышающих цену, за которую их можно было получить у хорошо зарекомендовавших себя фирм в торговле? Такие примеры можно было бы умножить, но достаточно публично выявилось и было доказано, чтобы показать, насколько важно иметь какой-то орган для решения таких вопросов и остановки утечки, которая становится потоком. По-видимому, в последнее время произошло улучшение во многих отношениях, но мы все еще далеки от совершенства.

Будет огромный мертвый груз влияния против экономии из-за того, что так много лиц заинтересованы в поддержании и увеличении расходов. Как было сказано в вышеупомянутых дебатах, «Похоже, что Лондон становится огромным бюрократическим городом, где все будут работать в том или ином правительственном ведомстве». Можно было бы сказать, все всех возрастов, вспоминая замечание, сделанное кем-то, входящим в здание возле Уайтхолла и видящим толпу девушек и мальчиков в коридоре: «Я думал, что иду в правительственное учреждение, но, кажется, это ясли».

Для эффективности, а также для экономии необходим тщательный пересмотр исполнительных ведомств правительства. Нет сомнений, что нынешняя система выросла случайно. Трудно было бы кому-либо сформировать четкое представление об обязанностях, возложенных на различные ведомства, или полномочиях, предоставленных им, сказать, кто в каждом ведомстве имеет полномочия совершать определенные действия или несет ответственность за то, чтобы они выполнялись должным образом.

Чтобы получить лучший отчет об исполнительных ведомствах в Англии, какими они существовали до войны, мы должны обратиться к Америке. Книгу профессора А.Л. Лоуэлла можно считать стандартной работой по этому предмету. Главы об исполнительных ведомствах, Казначействе и Государственной гражданской службе дают четкий и интересный отчет об административном устройстве британского правительства. Он показывает, как новые ведомства время от времени вырастали, чтобы удовлетворить какую-то новую потребность по мере ее возникновения, но их полномочия часто плохо определены. Были созданы различные советы, но в некоторых случаях стало установившейся практикой, что Совет не должен собираться, или был создан Комитет Совета, и работа велась под предполагаемым руководством «моих лордов». Это была чистая фикция. Не было четкой и последовательной схемы распределения работы правительства между различными ведомствами на каких-либо понятных принципах.

Все тратят деньги, некоторые из них огромные суммы. Штаты растут непомерно, большая часть работы дублируется, большая часть состоит в коммуникациях с другими ведомствами, которые были бы ненужными, если бы работа каждого была лучше определена.

В каждом ведомстве должно быть ясно, кто имеет полномочия решать любой конкретный вопрос, нести расходы, вступать в обязывающие соглашения. Исполнительная власть страны находится в хаотическом состоянии, облегченном в некоторой степени здравым смыслом и добрыми чувствами членов огромной армии чиновников, которые ее осуществляют. Никто не может отрицать, что Государственная гражданская служба не только чиста, но, взятая в целом, ее члены индивидуально и способны, и трудолюбивы. Требуется лучшая организация. Некоторые из новых министерств должны быть ликвидированы, как только закончится война, а дела других продолжены только в той мере, в какой это необходимо для завершения. Но эти новые ведомства будут умирать с трудом.

После войны новые ведомства выросли как грибы, иногда без какого-либо четкого изложения их функций или полномочий, и не было времени урегулировать их на досуге путем практики. Результатом является дублирование, трения, которые были бы невыносимыми, если бы не добродушное терпение, которое английские люди имеют к состоянию путаницы, трата времени и денег на отправку протоколов и на переписку между различными ведомствами, и часто задержки, которые имели самые прискорбные результаты. Знает ли кто-нибудь точно, каковы соответствующие функции и полномочия Министерства Реконструкции, Министерства труда, Совета по торговле, Министерства пенсий, Министерства национальной службы, Совета по работам, Министерства продовольственного контроля, Совета по сельскому хозяйству и рыболовству, Департамента военной торговли, Министерства внутренних дел, Совета местного самоуправления, Комитета по продовольственному производству, Комитета по ограничению поставок врага, Комитетов по приоритетам, Министерства боеприпасов и т. д., и т. д. Список можно легко расширить.

Тщательный пересмотр исполнительных ведомств необходим, если правительство должно быть как эффективным, так и экономным. В Государственной гражданской службе много хорошего материала, и всегда будет легко получить больше. Именно система или отсутствие системы неверны.

Следующий вопрос — обеспечить или восстановить более эффективный общий контроль над расходами и наложить проверки на растущие расходы, которые были так заметны в последние годы, даже до войны.

Обычный механизм для работы с расходами и их контроля является или должен быть четырехкратным.

(1) Расходующие ведомства составляют определенные сметы или должны это делать. После войны это не было правилом. Конечно, есть много случаев, в которых было бы абсолютно невозможно позволить статьям предлагаемых расходов быть опубликованными или обсужденными в Палате общин; но, как только военные требования позволяют это, должны быть снова подготовлены надлежащие сметы и оказано давление на ведомства, чтобы сократить их. В настоящее время давление направлено в другую сторону; главы ведомств, по-видимому, любят иметь большое учреждение, а также расширять свою юрисдикцию. Это не просто для того, чтобы придать их ведомству больше важности и, следовательно, претендовать на более высокие зарплаты; иногда это естественная склонность энергичного человека расширять сферу своего влияния. Boni judicis, гласит старая максима, ampliare jurisdictionem. («Характерно для хорошего судьи расширять свою юрисдикцию».) Было бы хорошо, если бы вместо того, чтобы сметы представлялись непосредственно Комитету всей Палаты общин, где какой-то мелкий пункт часто является предметом долгих и ожесточенных дебатов, а миллионы проходят без комментариев или рассмотрения за несколько минут, сметы каждого ведомства полностью рассматривались как целое каким-то небольшим компетентным Комитетом Палаты, не подверженным партийным чувствам, и представителям ведомств можно было бы задавать вопросы по их сметам.

Чтобы сравнить малое с великим, комитет такого рода оказался чрезвычайно ценным в учреждениях, где есть различные ведомства, требующие больших расходов. Обычно тогда каждый человек, который присылает смету, чувствует, что в заслугу его ведомству не ставить требования на расходы, которые нельзя оправдать. Когда масштаб и характер расходов были изучены и смета была принята, гораздо лучше оставить очень свободную руку в отношении точного способа расходов. Внешний контроль тогда становится раздражающим и сам по себе является причиной расточительства; это означает больше счетов, больше переписки, больше рассмотрения бумаг.

(2) Казначейство должно выполнять функцию контроля, но, по-видимому, произошли изменения, и оно теперь в значительной степени потеряло свой контроль и даже само стало расходующим органом. Профессор А.Л. Лоуэлл, в вышеупомянутой работе, после того как сказал о Казначействе как о ведомстве, которое демонстрирует в высшей степени достоинства британского правительства, указывает, что даже десять лет назад, «с угасающим желанием экономии и ростом других интересов, Казначейство в некоторой степени потеряло свое доминирующее положение; хотя оно, несомненно, сохранит свой контроль над деталями расходов, нельзя быть уверенным, что его глава вернет мощное влияние на общую или финансовую политику, осуществлявшееся тридцать лет назад». Очень осторожное заявление, как и подобает автору, пишущему в другой стране в то время, когда тенденции, на которые он намекает, только начинали проявляться. Вещи продвинулись за последние десять лет в направлении, которое профессор Лоуэлл указал как вероятное, и давно пора, чтобы это продвижение было остановлено.

Мы могли бы рискнуть задать, действительно, следующие вопросы: (i) Не потеряло ли Казначейство за последние десять лет большую часть своего контроля, а после войны почти весь свой контроль над расходами в больших масштабах? (ii) Не больше ли Казначейство озабочено мелкими деталями, чем наложением какой-либо реальной проверки на расточительность расходующих ведомств? (iii) Не была ли политика иногда фактически направлена на поощрение расходов, и не было ли по крайней мере одного случая даже введения обременительного налогообложения, где собранная сумма намного меньше стоимости сбора? (iv) Что сделало Казначейство, чтобы предотвратить или контролировать «оргию расточительства» с начала войны? Государственное ведомство, которое имеет дело с доходами, с получением как можно большего и расходованием только того, что необходимо, которое имеет обязанность «сводить концы с концами», должно возобновить свои функции и вернуть свое влияние, чтобы правительство могло вестись «на строгих деловых принципах», используя фразу профессора Лоуэлла, «как это было на протяжении большей части девятнадцатого века».

(3) Кабинет должен осуществлять больше контролирующей власти и признавать свою коллективную ответственность за сдерживание расходов. Как указывает профессор Лоуэлл, положение Канцлера казначейства в Кабинете было положением почти командного влияния. Во времена г-на Гладстона его мощная личность, регулярно используемая в пользу национальной экономии, действительно имела большое влияние в предотвращении расточительства, и некоторые другие Канцлеры казначейства, несомненно, использовали влияние в этом направлении, но можно ли с уверенностью утверждать, что в Кабинете в целом уделяется достаточно внимания экономии?

(4) Наконец, Палата общин должна контролировать расходы. Этот контроль обычно использовался, и совершенно справедливо, как средство привлечения внимания к жалобам и как возможность для критики исполнительной власти; но Палата общин должна также оказывать давление на исполнительную власть, чтобы сократить расходы, не столько обсуждая мелкие детали, которые гораздо лучше были бы рассмотрены таким небольшим Комитетом по рассмотрению смет, как предлагалось, сколько используя свое влияние в целом против увеличения расходов, если не представлен четкий случай для этого. Во время войны парламентский контроль, по крайней мере до назначения вышеупомянутого комитета, кажется, почти исчез. Палата общин сейчас не осуществляет свое влияние так, как должна, чтобы проверить расточительность, и, вероятно, чем шире расширяется электорат, как уже было сказано, тем меньше Палата общин будет заботиться об осуществлении жесткого контроля в пользу экономии. Это всегда легкий способ получить популярность, будучи тем, что называется «щедрым», когда имеешь дело с чужими деньгами. Каждый, кто заботится об общественных интересах, пытаясь предотвратить расходы, будь то национальные или местные, которые не являются настоятельно необходимыми, называется скупым и узколобым, и его задача — неблагодарная. Каждый, кто хочет, чтобы деньги были потрачены, сможет привести правдоподобный случай, либо что сумма настолько мала, либо объект настолько важен, что то, о чем он просит, должно быть предоставлено, и у него будут некоторые жаждущие избиратели, чтобы поддержать его. Лучший шанс для экономии — иметь группу людей, чьи решения Палата будет уважать и не отменять, кроме как по действительно веской причине, которые имеют как знания, так и силу характера, чтобы пройти через сметы и привлечь внимание к случаям, в которых могли бы быть осуществлены существенные сокращения, или предложения об увеличении расходов отклонены. Это будет не приятная задача, и сейчас, вероятно, менее популярная, чем когда-либо. Массы восхищаются расточительными расходами, будь то общественными органами или частным лицом, которое тратит свои деньги «как джентльмен», и следует опасаться, что не будет большой помощи от женщин-избирателей, так как женщины, хотя они могут практиковать экономию иногда сами, обычно рассматривают ее как самую нежелательную добродетель у мужчины. Как часто в семьях мы находим, что мать и сестры будут восхищаться потакающим своим желаниям праздным юношей, который тратит деньги свободно, даже если он занимает у них, вместо того чтобы постоянного, усердного сына, который, благодаря жесткой экономии и личному самоотречению, помогает обеспечить их средствами к существованию!

Обращаясь к другой стороне баланса, что можно сделать для увеличения государственных доходов? По оценкам, в 1919-20 финансовом году они составят 900 000 000 фунтов стерлингов, однако 300 000 000 фунтов из этой суммы приходится на налог на сверхприбыль, который вряд ли может сохраняться — по крайней мере, в нынешнем виде — после периода, когда требуются дополнительные расходы сверх постоянных нормальных потребностей для осуществления демобилизации. Если принять постоянные расходы на выплату процентов по долгу и содержание государственных служб за 670 000 000 фунтов стерлингов, то даже при сохранении нынешних ставок налогообложения и неизменном уровне обычных расходов может возникнуть дефицит. Не останется никакого излишка для сокращения долга или удовлетворения новых потребностей. Необходимо, по возможности, найти новые источники дохода, а старые требуют пересмотра.

Подоходный налог при нынешней системе достиг своего предельного уровня. Ставка налога, которую охотно принимали для покрытия военных расходов, пока существовала угроза, будет ощущаться все более обременительной с течением времени. В ответ на повышение подоходного налога возникнет давление с целью увеличения окладов, выплачиваемых правительством и всеми государственными органами. Официальный оклад в 5000 фунтов стерлингов в год, установленный, когда подоходный налог составлял один шиллинг и шесть пенсов, может показаться недостаточным, когда он достигает почти десяти шиллингов, включая суперналог. Люди взяли на себя обязательства по арендной плате и другим фиксированным платежам, которые они не в состоянии сократить. По всем направлениям будут звучать требования о повышении оплаты за оказанные услуги или поставленные товары. С другой стороны, промышленным предприятиям придется платить больше за капитал, который они вынуждены занимать для продолжения и развития своей деятельности, и теперь лучшим промышленным компаниям придется платить 6 процентов вместо 4 процентов по облигационным займам. Для тех, у кого есть деньги в долг, бремя налога может быть практически компенсировано увеличением дохода, но для тех, чьи средства вложены в постоянные инвестиции, не будет косвенного облегчения в виде более высоких процентных ставок. Подоходный налог, налог на жилье и местные сборы поглотят так много, что запас для добровольных расходов будет невелик даже при номинально высоких доходах.

Налоги на наследство, особенно когда умерший оставляет большую семью, уже вызывают немалые трудности. Общее повышение существующих ставок налога на имущество невозможно без ущерба для бережливости. Тяжелым бременем становится невозможность для родителей обеспечить достойное содержание детей, некоторые из которых по разным причинам могут быть не в состоянии зарабатывать самостоятельно. Напротив, если нет детей и вдовы, которых нужно обеспечивать, налоги на наследство можно значительно увеличить без ущерба. Можно было бы взимать гораздо более высокий налог на наследство в случае передачи крупных сумм после смерти лицам, не являющимся вдовой, прямыми потомками или другими близкими родственниками умершего. Для небольших наследств нынешних ставок должно быть достаточно, но нет никаких моральных оснований позволять дальним родственникам получать крупные суммы. Было бы реальным бременем введение высокого налога, скажем, в 25 процентов на дары свыше, скажем, 1000 фунтов стерлингов боковым родственникам, не находящимся на иждивении завещателя, или посторонним лицам? Или можно было бы ввести прогрессивную шкалу в зависимости от степени родства. В случае отсутствия завещания было бы зачастую реальным преимуществом передавать все имущество государству, если нет родственников в пределах третьей или четвертой степени родства, т.е. дяди и тети, а также племянники и племянницы находятся в третьей степени, двоюродные братья и сестры — в четвертой. Экономисты последних ста лет — Бентам, Милль и другие — выступали за такие изменения. Почти каждый судья или должностное лицо судов, занимающееся управлением наследственным имуществом, поддержал бы изменение, которое устранило бы множество бесполезных судебных тяжб и не обмануло бы никаких разумных ожиданий. Не следует пренебрегать ни одним источником дохода, если можно с уверенностью сказать, что введение предлагаемого дополнительного налогообложения приведет к: (i) отсутствию дезорганизации торговли или препятствий для промышленности и коммерции; (ii) отсутствию препятствий для бережливости; (iii) отсутствию реальных трудностей; (iv) отсутствию значительных расходов на сбор налога по сравнению с полученной суммой. Только чистая глупость отказывается использовать средства для получения даже небольшой суммы, когда предложенный метод принес бы положительные результаты и в других отношениях.

Налог на прирост стоимости земли должен служить предостережением в отношении расходов на его сбор. Эти расходы по отношению к полученной сумме были огромны. Но фактические расходы на сбор, согласно отчетности, представляют лишь малую часть затрат, действительно вызванных этим налогом. Время, затрачиваемое на подачу деклараций, заполнение форм и получение необходимых консультаций, является бременем даже для владельцев самой небольшой земельной собственности и причиняет реальные трудности и ущерб. Это отбивает у людей желание приобретать небольшую недвижимость.

Единственным другим источником дополнительного дохода, который рассматривается в ближайшей перспективе, по-видимому, является налог на предметы роскоши. Если его можно будет взимать так, чтобы он распространялся на товары, которые действительно являются предметами роскоши, т.е. вещи, не требующиеся для полноценной и здоровой жизни, эффект от такого налога должен быть исключительно полезным. Если, несмотря на налог, люди продолжат покупать такие предметы роскоши, государство выиграет. Если же, с другой стороны, эффект налога будет заключаться в ограничении расходов на предметы роскоши, это будет выигрышем для страны, поскольку ее производственные и покупательные способности будут направлены на получение товаров, которые действительно ценны и способствуют национальному благосостоянию. Идея о том, что те, кто тратит деньги на предметы роскоши, помогают торговле и тем самым приносят пользу другим, должна была быть опровергнута давным-давно. Если бы промышленность, которая была направлена на производство действительно бесполезных товаров, была переориентирована на производство полезных вещей, совокупное человеческое счастье значительно возросло бы. Трудность применения этого налога заключается в том, что цена товара мало что говорит о том, является ли он предметом роскоши или нет.

Существуют два других источника, из которых можно было бы получить дополнительный доход.

Во-первых, вновь ввести экспортную пошлину на уголь. Такая пошлина скорее помогла бы, чем помешала британской промышленности. Эта промышленность абсолютно зависит от поставок угля. Британские угольные пласты — это актив, который позволяет стране поддерживать работу промышленности, но это исчерпаемый актив. Более глубокая и качественная добыча, возможно, опровергла расчеты, сделанные профессором Джевонсом много лет назад, когда он предупреждал страну о катастрофических последствиях исчерпания наших запасов угля, но рано или поздно кризис наступит. Экспортная пошлина на уголь должна быть введена, как только будут сняты нынешние военные ограничения. Наши запасы угля не могут быть бесконечно увеличены за счет роста промышленности. Если бы пошлина привела к сокращению экспорта угля, британские производители выиграли бы и смогли бы производить товары с меньшими затратами. Если бы спрос из-за рубежа был настолько велик, что экспорт не уменьшился бы, страна выиграла бы в полном объеме пошлины, уплаченной иностранными покупателями. Обычные аргументы в пользу свободной торговли не поддерживают возражения против такой экспортной пошлины. Спрос на весь добываемый уголь будет достаточным. Даже если бы это было не так, было бы хорошо не расходовать его так быстро. Существуют некоторые виды угля, количество которых очень ограничено, однако до начала войны такие количества свободно отправлялись в другие страны, некоторые из них — тем, кто сейчас воюет с нами, и таким образом использовались для помощи нашим врагам, которые получали драгоценный минерал дешево, потому что мы отказывались разрешить введение экспортной пошлины. Вероятно, пошлина, когда ее пробовали применять, была введена не лучшим образом, взимаясь по фиксированной ставке за тонну, а не по адвалорной шкале, но этот недостаток можно было легко исправить. Специальные исключения в пользу колоний или союзников, или для снабжения определенных мест, могли бы быть сделаны по договоренности в обмен на какую-либо равноценную услугу или для удовлетворения какой-либо конкретной потребности.

Другое предложение сопряжено с большими трудностями и носит более далеко идущий характер. Нельзя ли в некоторой степени заменить налог на сверхприбыль, который не может быть постоянным, налогом на «избыточные дивиденды», то есть на суммы, выплачиваемые из прибыли предприятия за использование капитала сверх определенного процента? Налог на сверхприбыль, несмотря на все его аномалии и трудности при оценке, спас финансовую ситуацию во время войны; налог на избыточные дивиденды мог бы «спасти ситуацию» после нее. Когда бизнес успешен и выплачивает, как многие предприятия делали в последнее время, дивиденды в размере от 30 до 50 процентов, а иногда и больше, доход, получаемый теми, кто вложил в них деньги, явно чрезмерен. От таких прибыльных предприятий те, кто несет ответственность за управление, несомненно, могут получать лучшее вознаграждение, возможно, рабочие могут получить небольшой бонус или долю в такой прибыли, но те, кто по чистой случайности вложил свои деньги в эти предприятия, акционеры, которые, скорее всего, ничего не знают об их ведении, получают огромную выгоду. Такой налог не препятствовал бы бережливости и не мешал бы человеку получать разумный доход со своих сбережений. Возьмем, к примеру, случай двух профессионалов. Оба, упорным трудом и тратя свои жизни на усилия, умудряются получать приличный доход и растить свои семьи. Один из них, чтобы обеспечить будущее, вкладывает 2000 фунтов стерлингов в надежные ценные бумаги с фиксированной процентной ставкой и 2000 фунтов стерлингов в какую-то компанию, чей бизнес носит более или менее спекулятивный характер, но по счастливой случайности становится способной выплачивать дивиденды в 30 процентов. Другой вкладывает такую же сумму в надежные ценные бумаги и 2000 фунтов стерлингов в другую компанию, которая терпит неудачу. Ни один из них не имеет никакого отношения к ведению бизнеса компании, в которую он инвестирует, но один получил наводку от какого-то друга или кого-то еще, кто думает, что знает о хорошем деле. Работа этих двух людей совершенно одинакова; это чистая случайность, что один получает огромный доход, а другой вкладывает свои деньги в компанию, которая без какой-либо вины с его стороны ничего не приносит.

Предлагаемый налог будет взиматься с избыточной прибыли, распределяемой в отношении капитала, вложенного в предприятия любого рода. Давно было отмечено, что налог, взимаемый таким образом со всех одинаково, будет полностью оплачен капиталистом и «не повлияет ни на цены производимых товаров, ни на распределение капитала». Пошлина может быть прогрессивной в зависимости от процента, получаемого на капитал каждого инвестора. Было бы разумно, чтобы первые 10 процентов облагались только обычной ставкой подоходного налога. Деньги в фиксированных постоянных ценных бумагах могут сейчас приносить 5 или 6 процентов, и дополнительные 4 процента, свободные от избыточного налога, были бы справедливым вознаграждением за риск и стимулом к предпринимательству. Ставка избыточного налога может быть увеличена в зависимости от превышения прибыли сверх 10 процентов, пока, когда прибыль достигнет, скажем, 30 процентов, налог на сумму, превышающую 20 процентов, может быть очень высоким. Эффект налога не заключался бы в снижении покупательной способности общества; это означало бы лишь то, что государство, а не частное лицо, в размере налога получило бы возможность покупать то, что ему необходимо, и выполнять свои обязательства деньгами, взятыми из избыточной прибыли. Размер налога, метод его градации и способ взимания потребовали бы тщательного рассмотрения; но если трудности и неравенства, внесенные военным налогом на сверхприбыль, могли быть преодолены, нет причин, по которым трудности предложенного таким образом налога не могли бы быть также решены; во всяком случае, следует попытаться увидеть, как это сработает.

Когда деньги быстро приобретаются по воле случая, а не являются результатом упорного труда, результатом постоянно становятся неразумные и часто вредные расходы либо тех, кто их приобрел, либо их непосредственных преемников. В Ланкашире есть старая поговорка о быстро нажитых состояниях, что от сабо до сабо всего три поколения: «То, что неразумно собрано, также неразумно тратится теми, в чьи руки оно в конечном итоге попадает». Это может быть потрачено «на одурманивающую роскошь, вдвойне вредную, будучи предметом потакания богатых и зрелищем для бедных».

В настоящее время для государства существует большая опасность из-за того, что огромные суммы денег, быстро приобретенные, скапливаются в немногих руках. Есть много признаков того, что мы, вероятно, вступаем в период, который можно описать как правление «нуворишей». Крупные финансисты, лица с огромными интересами в гигантских объединениях, будут все больше и больше оказывать чрезмерное и опасное влияние на фискальную политику и политическую жизнь. Старая знать и класс сельских джентльменов будут иметь меньше власти. Их ресурсы будут серьезно подорваны, а их семьи, возможно, исчезнут из-за потерь в войне. Средний класс, который в прошлом веке оказывал сильнейшее влияние на политическую жизнь и из которого вышло большинство наших литераторов и ученых, теперь может быть раздавлен. На более образованную часть среднего класса, чьи средства ограничены, бремя войны легло тяжелее всего. Налогообложение, по-видимому, намеренно устроено так, чтобы возложить как можно более тяжелое бремя на тех представителей среднего класса, у которых есть дети, которых нужно растить и воспитывать так, как они считают нужным, и которые стремятся обеспечить средства, с помощью которых их семьи могли бы занимать то же положение в жизни, что и их родители. Ставка подоходного налога, уплачиваемого холостяком и незамужней женщиной, увеличивается, если они вступают в брак, хотя их необходимые расходы будут значительно увеличены, если у них есть семья, которую нужно содержать. Холостяк с доходом 500 фунтов стерлингов в год может жить в достатке и роскоши; если он женится и у него четверо или пятеро детей, которых нужно воспитывать, он может столкнуться с трудностями в удовлетворении потребностей своей семьи с 1500 фунтами. Точно так же налоги на наследство абсурдно малы для имущества холостяка, который не оставляет семьи, но являются реальным бременем для семьи человека, который умирает, оставляя много детей.

Тенденция направлена на быстрое накопление огромных состояний. При рассмотрении бремени налогообложения стоит вспомнить совет Бэкона: «Прежде всего, хорошая политика должна быть направлена на то, чтобы сокровища и деньги в государстве не собирались в немногих руках, ибо в противном случае государство может иметь большой запас и все же голодать, ибо деньги подобны навозу, не хороши, если их не разбросать».

ГЛАВА XV

НАЦИОНАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ

Но откуда возьмутся деньги? Да, именно это и нужно спросить. Давайте, как самое первое дело в этом нашем национальном кризисе, заглянем не только в наши дела, но и в наши счета и получим некоторое представление о том, как мы ежегодно тратим наши деньги и что мы за это получаем. Не только государственные доходы; о них уже дается некоторый отчет. Но давайте сделаем все возможное, чтобы записать статьи национальных частных расходов и знать, что мы тратим в целом и как. — ДЖОН РАСКИН.

Доходы и расходы государства уже обсуждались; над ними государство имеет прямой контроль. Над расходами нации контроль государства является лишь косвенным. Хотя эти два вопроса следует разделять, один влияет на другой. Оба жизненно важны и сейчас более серьезны, чем когда-либо, ввиду огромного долга и других условий, которые будут существовать после войны. Как нам обеспечить и оплатить товары, необходимые для поддержки нации? До войны баланс, необходимый для оплаты превышения импорта над экспортом, по-видимому, обеспечивался, во-первых, процентами по инвестициям в других странах — англичане предоставили капитал по всему миру — и, во-вторых, фрахтом. Большая часть этих иностранных инвестиций была продана. Насколько мы все еще будем страной-кредитором после войны? Что касается фрахта, британское судоходство понесло очень тяжелые потери. Одной из первых обязанностей как во время, так и после войны должно быть возмещение потерь и увеличение британского тоннажа, доступного для торговли. Для этого не следует жалеть усилий, и государство должно сделать все возможное для поощрения судостроения или даже взять эту работу на себя, если возможно, не вмешиваясь, как оно, к сожалению, уже сделало, в работу частных судостроительных верфей.

Что касается национальных, а также государственных расходов, будет важно, во-первых, увеличить доход, а во-вторых, остерегаться любой формы расточительства. Единственный способ увеличить доход — это увеличить производство как на земле, так и на фабрике (а) товаров, необходимых для использования дома, (b) товаров, которые можно продать за границей, т.е. экспортировать в обмен на товары, которые необходимо импортировать. В обоих случаях необходимо учитывать не только увеличение количества произведенной продукции или объема торговли, но и то, насколько товары, произведенные для внутреннего использования или импортированные из-за рубежа, имеют реальную ценность для содействия здоровой жизни нации, насколько они являются вещами, которые действительно необходимы. В книгах по политической экономии иногда утверждалось, что следует учитывать только «ценность в обмене»; «ценность в использовании» еще важнее. Мы хотим определить вещи, которые действительно принесут нам пользу, и посвятить нашу энергию производству и импорту таких вещей. Учения физиолога о пищевой ценности, изучение гигиены в самом широком смысле должны составлять часть политической экономии в истинном смысле, так же как законы спроса и предложения или теория заработной платы, или внешней торговли, или валюты.

Некоторые методы получения увеличенного производства в промышленности за счет улучшения условий труда, ведущих к более эффективным усилиям, обсуждались в другой главе; вопрос получения увеличенного выхода продукции с земли, чтобы производить большее количество продовольствия для внутреннего потребления, будет упомянут в последующей главе, посвященной реконструкции или реформе, касающейся сельского хозяйства. Улучшенное лесоразведение можно рассматривать как отрасль той же темы.

Что касается расходов, всем классам будет необходимо действовать строго, чтобы предотвратить расточительство, но не следует ожидать, что национальные расходы в целом могут быть значительно сокращены по сравнению с довоенным стандартом. Расходы определенных классов людей могли бы, конечно, быть значительно сокращены без какого-либо ущерба для здоровой жизни или развития, или каким-либо образом подрыва реальной эффективности, или даже влияния на их счастье; но что касается большинства, это не так. Условия жизни рабочего класса, особенно в таких вопросах, как жилье, требуют улучшения. Именно более разумные расходы, а не сокращение расходов, должны быть целью для них. Расходы на спиртное, конечно, неоправданно велики и во многих случаях абсолютно вредны, и сокращение в этом отношении необходимо для национального благополучия. Способ решения этого вопроса должен быть предметом отдельного рассмотрения; но примечательным фактом является то, что, хотя никакое зло не было более заметным, хотя более полувека ни один предмет не вызывал больше дискуссий, хотя ни один не был объектом более организованных попыток реформ, ни в одном из них так мало ценного было сделано государственными действиями или законодательством, по крайней мере до создания Совета по контролю во время войны.

Вторым источником экономии было бы предотвращение расточительства продовольствия, которое происходит во всех классах. Дело не только в том, что еда фактически выбрасывается, но и в том, что предпринимается слишком мало попыток выбирать и использовать самые здоровые и питательные виды пищи, и существует нежелание пробовать любую непривычную форму пищи. Если бы кого-то спросили, какая практическая реформа была бы наиболее полезной в настоящее время, вероятно, лучшим ответом было бы: «Поощряйте более широкое использование овсяной каши». Внимание к лучшему выбору и использованию пищи сделало бы многое для создания здоровой нации и в то же время привело бы к экономии расходов. «Выращивайте больше овса и ешьте его» было бы мудрым правилом для нации. Наряду с этим необходимо приложить усилия для обеспечения более полного снабжения молоком по более низким ценам. Это жизненно важно для благополучия грядущего поколения. Стоимость транспортировки и распределения молока может быть снижена за счет лучшей организации.

С этой темой связано огромное расточительство, вызванное невежеством в кулинарии. По-настоящему отличный обед во Франции или Швейцарии часто готовится из материалов, которыми пренебрегли бы в этой стране. Любой, кто имеет привычку бродить по стране пешком или на велосипеде, знает, что во многих местах невозможно получить приличную еду; предоставляемое обеспечение часто бывает противным, не будучи дешевым. В сельских районах Франции можно получить вкусные блюда по более низкой цене. Домоводство должно преподаваться в каждой школе и людям любого ранга, но обучение должно быть практическим. Я помню, как хотел увидеть в отличной школе что-то из преподавания домоводства, и обнаружил, что девочки и мальчики вместо того, чтобы учиться готовить, изучали то, что называлось наукой, записывая в тетрадях «действующий принцип чая — это тема». Этот вид псевдонауки, обучающий людей писать жаргон, который не передает никакого смысла их умам, является одной из вещей, которая называется образованием, но на самом деле является умственной деморализацией. Процесс может быть продолжен, возможно, на занятиях по «практическому гражданству» для подростков, которых будут учить говорить «действующий принцип улучшения государств — это демократизация». За последние несколько лет во многих местах были сделаны большие улучшения в преподавании домоводства, но нет сомнений, что огромное количество расточительства связано с невежеством и пренебрежением при выборе и приготовлении пищи.

Опять же, следует приложить все возможные усилия для поощрения привычек бережливости и обеспечения удовлетворительных способов инвестирования для небольших сбережений. Что касается этого вопроса, военные условия положительно имели благотворный эффект. Необходимость для всех классов вносить вклад в военные займы была признана; средства, позволяющие мелкому инвестору вносить вклад, были тщательно организованы, и Комитеты по военным сбережениям проделали замечательную работу, донеся этот вопрос до людей. Результат в целом был весьма удовлетворительным. Была не только предоставлена очень существенная сумма для покрытия расходов на войну, но и были воспитаны привычки бережливости, а чувство причастности к стране, прямой финансовый интерес к национальным фондам, способствует порядку и будет формировать элемент стабильности в национальной жизни, который будет бесценен.

Несмотря на «укоренившееся предубеждение против бережливости» среди большинства всех классов, что является заметной характеристикой английской нации по сравнению, например, с французской, число держателей национальных ценных бумаг увеличилось чрезвычайно. До начала войны, по-видимому, только 345 100 человек владели ценными бумагами британского правительства. По оценкам, к концу 1917 года государственные ценные бумаги были распределены среди не менее 16 миллионов человек, включая 10 миллионов владений военными сберегательными сертификатами. [8] Далее было подсчитано, что «в течение 1917 года более 51 миллиона фунтов стерлингов было внесено в выпуски военных ценных бумаг почтового отделения, что вместе с чистой стоимостью почти 64 миллионов фунтов стерлингов от военных сберегательных сертификатов и увеличением депозитов над снятиями в сберегательном банке почтового отделения не менее чем на 5 683 000 фунтов стерлингов, обеспечивает в общей сложности сумму в 120 723 000 фунтов стерлингов, общие взносы мелких инвесторов в течение года». С начала войны взносы мелких инвесторов уже составляют в общей сложности около 253 000 000 фунтов стерлингов.

Бережливость в расходах и привычка к накоплению будут одинаково необходимы ввиду финансового положения после войны; нация не может позволить себе расточительство в любой форме; после войны, как и во время войны, национальное благосостояние требует, чтобы любой баланс сверх того, что требуется для здоровой жизни, был сэкономлен и сделан доступным для удовлетворения национальных потребностей, включая не только выполнение национальных обязательств, что является обязательным условием для поддержания кредита и процветания, но и предоставление средств для будущего улучшения, материального или морального. Мы не хотим сокращать полезные расходы, но хотим получить деньги на то, что нам нужно, за счет увеличения производства и более тщательного расходования средств. Это будет время для всех классов воздержаться от расходов на предметы роскоши или показную демонстрацию, или от выполнения тех воображаемых требований, которые навязывает условность. По-разному почти все классы скованы этими условными обязательствами. Сколько расходов человека с довольно хорошим доходом посвящено вещам, которые не доставляют ему дополнительного удовольствия и не приносят реальной пользы ни ему, ни другим! И богатые, и бедные тратят впустую огромное количество еды, иногда потому, что боятся показаться скупыми, если не сделают этого. Странная власть осуществляется над нашими действиями, и наша свобода ограничивается мнениями наших соседей или членов того же класса. Многое можно было бы достичь, если бы мы могли привлечь эти условности на сторону экономии. Почему, например, не должно считаться «дурным тоном» брать на тарелку хорошую еду, которая не нужна, и оставлять ее, чем есть горох ножом? Как сильно союз с миссис Гранди поддерживал мораль в викторианские времена! Если бы мы могли превратить социальные обычаи из поощрения расточительства в содействие экономии, это во многом способствовало бы устранению национального расточительства.

СНОСКИ:

См. Economist, 13 июля 1918 г.

[8] Часть IV

РЕФОРМА

ГЛАВА XVI

ПОЛЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Прежде всего, порядок, распределение и выделение частей — это жизнь быстроты. — ФРЭНСИС БЭКОН.

Обычно термин «реформа» связывали главным образом с конституционными изменениями, и особенно с расширением избирательных прав. К счастью, нынешний парламент рассмотрел этот вопрос таким образом, что дальнейшие большие изменения не нужны, и оставит новый парламент свободным для решения других вопросов. Вместо того чтобы тратить время на обсуждение изменений в избирательном праве и организации выборов, законодательный механизм должен быть готов к использованию. Но мы должны смотреть не только на законодательство. Все больше и больше будет зависеть от действий исполнительных органов правительства. Поле их деятельности было расширено во время войны, и были созданы новые департаменты. Некоторые из новых видов деятельности должны быть продолжены после войны, другие должны быть прекращены как можно скорее. Необходимо будет тщательно различать. Полномочия местных органов власти могут быть увеличены, и эти органы могут быть призваны к более энергичному их использованию. Вероятно, будут сильные требования о вмешательстве со стороны государства и местных органов власти, и преимущество свободных действий частных лиц, скорее всего, будет упущено из виду, хотя там, где реформа может быть осуществлена частными усилиями, обычно достигаются лучшие результаты и с меньшими затратами, чем действиями государства. Мы страдаем и, вероятно, продолжим страдать от слишком большого количества регулирования. Одной из первых реформ будет избавление от ограничений, которые война на время сделала необходимыми, восстановление свободы действий и прекращение расходов, вызванных государственным вмешательством, везде, где такое вмешательство больше не требуется.

Используя термин «реформа» для включения всех улучшений, которые могут быть сделаны либо путем восстановления прежних условий, либо путем введения полезных изменений, необходимо будет рассмотреть каждый вопрос отдельно и увидеть, в каких случаях и в какой степени требуются действия государства для достижения желаемой цели. Самым удобным курсом будет составить список предметов, которыми следует заняться, а затем посмотреть, насколько (i) законодательство и (ii) исполнительные действия какого-либо департамента требуются в каждом случае, и насколько эффективными будут частные действия.

Нижеследующие вопросы представляются наиболее важными и наиболее неотложными, которые требуют рассмотрения либо во время войны, либо сразу после объявления мира. Все они потребуют определенных действий со стороны государства, хотя во многих случаях эти действия будут заключаться в том, чтобы позволить добровольным ассоциациям или частным лицам взять на себя работу и помочь им в этом.

Список, хотя и далеко не полный, выглядит внушительно:—

1. Восстановить конституционное право и свободу.

2. Снять оковы с торговли, коммерции и промышленности.

3. Демобилизовать армию и решить, какие военно-морские и военные силы все еще должны поддерживаться и какие положения следует предусмотреть в отношении военной подготовки в будущем.

4. Реформировать Военное министерство. [9] Пересмотреть конституцию и процедуру военных судов и обеспечить действительно судебное расследование жалоб. Возродить и использовать территориальную систему.

5. Завершить мероприятия по адекватным пенсиям и развивать средства для предоставления такой технической подготовки и обеспечения таких возможностей для работы, которые позволят частично инвалидам зарабатывать комфортное существование в дополнение.

6. Обеспечить постоянные дома и санатории для тех, кто более серьезно пострадал, и найти подходящую легкую работу для тех, кто может ее выполнять.

7. Организовать лучшие места и обеспечить надлежащую подготовку для демобилизованных солдат и моряков (и других), которые могут пожелать поселиться на земле.

8. Рассмотреть, как вернуть демобилизованных людей на их прежние места или привычную работу, и как удовлетворить потребности временных работников, которые будут вытеснены.

9. Сократить огромные расходы на департаменты, организованные для военной работы, сокращая штаты и находя другую работу для тех, кто должен быть уволен. Полностью отказаться от некоторых новых министерств. Вопрос о занятости женщин после войны будет наиболее неотложным.

10. Организовать и скоординировать различные департаменты, чтобы обеспечить большую эффективность, и так распределить и организовать работу каждого, чтобы избежать волокиты, трений и расточительства.

11. Реорганизовать Кабинет министров на более четких принципах и позволить компетентности в работе каждого департамента, а не признанию партийных заслуг, быть руководством при назначении ответственного министра для каждого.

12. Реформировать процедуру Палаты общин, чтобы ограничить многословие и облегчить ведение дел. [10] Делегировать определенные полномочия и обязанности.

13. Найти средства для получения дополнительного дохода и сделать бремя налогообложения более справедливым. В частности, пересмотреть положения о подоходном налоге и налогах на наследство, чтобы увеличить доход, не добавляя к трудностям и бремени, вызванным нынешними условиями. Некоторые конкретные шаги с этой целью вполне осуществимы.

14. Изучить, какие отрасли, если таковые имеются, должны специально поощряться как «ключевые отрасли» и можно ли это сделать без ущерба для других отраслей или увеличения тяжелых расходов, ложащихся на потребителя.

15. Разработать планы, позволяющие труду полностью сотрудничать в установлении условий, на которых должна осуществляться промышленная деятельность, и предусмотреть положения для предотвращения споров, увеличения производства, справедливого распределения прибыли и сокращения рабочего времени без уменьшения объема продукции.

16. Обеспечить больше и лучше жилья, не только для обеспечения минимальных условий, необходимых для здоровья и приличия, но и для создания привлекательных домов.

17. Увеличить продуктивность земли и содействовать сельскому хозяйству не только по финансовым причинам, но и для поддержания и стимулирования роста более крупного сельского населения. Стимулировать образование и исследования, касающиеся сельского хозяйства.

18. Развивать промышленные деревни, а также земельные поселения и кооперативное фермерство. Умножить садово-огородные участки, как городские, так и сельские, насколько позволяют экономические условия и имеется запас людей, желающих и способных их обрабатывать.

19. Внедрить методы, позволяющие лицам без готового капитала приобретать свои коттеджи или небольшие участки путем выплаты взносов на разумных условиях. Почему бы не принять Акт Эшборна для Англии?

20. Контролировать торговлю спиртными напитками, не с целью нанести ущерб владельцу паба, а для содействия трезвости, помня, что делом лицензированного торговца должно быть предоставление здоровой пищи, а также напитков, а не действовать просто как управляющий лицензированного дома для расширения торговли и увеличения прибыли пивоварни или винокурни.

21. Упростить земельные законы и сделать передачу прав собственности более легкой и менее дорогостоящей.

22. Внести поправки в закон, касающийся брака, а также по некоторым пунктам, затрагивающим личный статус и переход имущества после смерти.

23. Консолидировать статутное право, а также внести поправки и кодифицировать уголовное право. Осуществить поправку к патентному праву.

24. Содействовать развитию образования, не разрушая свободу учителя или ученика или разнообразие методов слишком большим контролем, жесткой системой или чрезмерно сложной организацией.

25. Бороться с болезнями, поощрять исследования в области профилактической медицины и расширять применение их результатов. В частности, продолжать кампанию против инфекционных и заразных заболеваний, и особенно против венерических заболеваний.

26. Улучшить обеспечение игровыми площадками и открытыми пространствами, сохранить места, представляющие исторический интерес и природную красоту, и сделать их доступными для удовольствия тех, кто действительно заботится о них.

27. Развивать рыболовство.

28. Систематически проводить лесоразведение.

29. Улучшить и удешевить внутренний транспорт, особенно путем возрождения водных путей.

Довольно длинная программа, но ее можно дополнить. Часть ее существенна, вся она полезна; часть требует тщательной охраны; ничто из нее не выходит за рамки практической политики. Мы не можем позволить себе пренебрегать ни одним из пунктов. Потребуются все действия правительства, законодательного органа и частные усилия. Стоит заметить, что во всем списке нет ни одного вопроса, который должен был бы разделить парламент или страну по партийным линиям.

Этот список касается только строго внутренних дел. Одновременно необходимо будет решать международные вопросы, такие как формирование Лиги для обеспечения мира, конституция и регулирование трибуналов для разрешения споров, возрождение международного права и пересмотр его правил. Следует предпринять попытку к сближению, по договоренности, законов метрополии и колоний, а также различных наций, затрагивающих торговлю, а также в отношении личного статуса — гражданства, натурализации и действительности браков.

Весь вопрос сотрудничества между различными частями Империи в определении ее политики и решении вопросов, затрагивающих целое, требует серьезного и немедленного внимания. Совершенно другой вопрос о передаче полномочий каким-либо частям Соединенного Королевства еще предстоит решить. Требования национального чувства должны быть признаны, в то время как благополучие и безопасность целого должны быть обеспечены. Каковы должны быть единицы, на которые могут быть переданы полномочия, и каков должен быть их объем? Кто именно те, чьи национальные требования выдвигаются, и насколько они едины между собой? Все эти вопросы должны рассматриваться как дела для конструктивного государственного управления, а не как пешки в партийных спорах. С ними нужно обращаться как с практическими проблемами, принимая во внимание особые обстоятельства каждого случая, а не как с возможностями для воплощения какой-либо общей политической теории. Существует похвальный оппортунизм, который знает, как «взять случай за руку», сделать самое мудрое дело в условиях, существующих в то время, а также предосудительный, который высматривает, как использовать их для личной выгоды. Потребуется также «триммер по принципу» — человек, который, когда лодка кренится на одну сторону, намеренно и быстро переносит свой вес на другую, или рулевой, который делает галс, когда ветер противный, чтобы привести свой корабль в порт, где его пассажиры желают высадиться. Такой человек, как говорили о лорде Галифаксе во времена Карла II, «не должен быть смешан с вульгарной толпой ренегатов, ибо хотя, подобно им, он переходил со стороны на сторону, его переход всегда был в направлении, противоположном их. Партия, к которой он принадлежал, была партией, которая в тот момент ему нравилась меньше всего, потому что это была партия, которую он видел ближе всего. Поэтому он всегда был суров к своим жестоким соратникам и всегда был в дружеских отношениях со своими умеренными противниками».