370. Президент Рузвельт, губернатор Ла Фоллетт, губернатор Камминс, Sen. Com., стр. 2046; профессор Рипли, стр. 2330, 2338; комиссар Кнапп, стр. 3305, комиссар Праути, стр. 2794, 2873, 2881 и 2886, где он говорит: «Я не думаю, что у Комиссии сегодня в производстве есть дело, которое можно удовлетворительно разрешить без установления тарифа на будущее». Комиссар Клементс, стр. 3243, комиссар Файфер, стр. 3344, 3350 и многие другие свидетели; а также авторы и ораторы по всей стране.
С другой стороны, Джеймс Дж. Хилл, президент Great Northern, говорит, что не может представить себе большего несчастья, чем попытка устанавливать тарифы законом (стр. 1486); это затруднило бы перевозки и препятствовало бы развитию. Президент Таттл говорит, что установление тарифов — это практически единственное имущественное право, которое есть у железных дорог (стр. 913). Железнодорожники в целом решительно выступают против установления тарифов комиссиями.
371. Sen. Com., стр. 3482, Торговая палата Нью-Йорка.
372. Несколько свидетелей предлагают это. См., например, Sen. Com., стр. 3280. Но Джеймс Дж. Хилл говорит, что если бы существующие законы исполнялись, ни одна из вагонных компаний не просуществовала бы и минуты (стр. 1486).
373. Профессор Рипли, стр. 2345, Фордайс, стр. 2202 и многие железнодорожники; см. ниже, стр. 265. Но см. стр. 61, Коуэн; стр. 822, Виктор Моравец; стр. 973 и 1003, президент Таттл.
374. Джеймс Дж. Хилл, стр. 1521.
375. Кнапп, стр. 3299; без такого положения старые дороги могут подорвать новую дорогу, если только она не проходит через весь континент.
376. Моравец, стр. 818, 824; Бэкон, стр. 16, 23; Дэвис, стр. 3470; и Отчет Промышленной комиссии. Гласность — отличное подспорье, но сама по себе она недостаточна. Она должна идти рука об руку с адекватным законодательством и его эффективным исполнением. Каков был эффект гласности для Standard Oil Trust на сегодняшний день?
377. Комиссар Праути, стр. 2912. «Это остановило бы дискриминацию», — сказал комиссар. «Если только они не завладеют человеком», — сказал сенатор Долливер.
378. Судья Гейнор предлагает, чтобы начальники перевозок назначались правительством. Автор настоящей работы предположил, что общественность могла бы быть представлена в совете директоров в качестве условия предоставления франшиз и т. д.
379. Arena, том 24, стр. 569, Парсонс.
380. Многие штаты имеют строгие законы, но несогласованные, нескоординированные усилия отдельных штатов оказались малоэффективными против гигантских железнодорожных систем. Из 31 штата, создавшего железнодорожные комиссии, 22 наделили их в той или иной степени правом устанавливать тарифы. Например, Кодекс Алабамы 1886 года дает Комиссии полномочия «пересматривать тарифы и повышать или снижать любые ставки». Конституция Калифорнии 1880 года дает право «устанавливать тарифы»; законы Флориды 1887 года — «устанавливать и фиксировать разумные и справедливые тарифы»; Кодекс Джорджии 1882 года — «устанавливать разумные и справедливые тарифы»; законы Иллинойса 1878 года — «составлять для каждой железной дороги график разумных максимальных тарифов»; Айовы 1888 года и Южной Каролины 1888 года — то же, что и Иллинойса; Миннесоты 1887 года — право «принуждать железные дороги принимать такие тарифы и классификацию, которые Комиссия объявляет равными и разумными»; Южной Дакоты 1890 года — то же самое; Миссисипи 1884 года — «пересматривать тарифы»; Нью-Гэмпшира 1883 года — «устанавливать таблицы максимальных сборов». (См. 63 N. H. 259.) Канзас: по жалобе и доказательству необоснованного сбора Комиссия может установить разумные тарифы, и если компании не подчиняются, на них можно подать в суд для возмещения ущерба. Комиссия Массачусетса имеет «полномочия пересматривать тарифы и устанавливать ставки на перевозку молока» (158 Mass. 1). В Нью-Йорке совет может уведомлять железные дороги об изменениях в тарифах и т. д., которые он считает необходимыми, а Верховный суд может по своему усмотрению выдать приказ о принудительном исполнении (mandamus) и т. д., с правом апелляции. В Небраске Верховный суд штата постановил, что общих формулировок, запрещающих необоснованные тарифы и дающих Комиссии право обеспечивать соблюдение закона, достаточно для наделения полномочиями по установлению разумных тарифов взамен тех, что признаны необоснованными, поскольку такие полномочия необходимы для эффективного исполнения закона против чрезмерных тарифов (22 Neb. 313).
Ни в одном из штатов право регулировать тарифы, по-видимому, не принесло сколько-нибудь значимых результатов. В некоторых штатах — Джорджии, Техасе, Небраске, Айове и др. — это право временами активно использовалось, но результатом стало противодействие со стороны железных дорог, которые обладают такой властью, недосягаемой для любой комиссии штата, что они могут организовать свои тарифы и обслуживание так, чтобы действовать во вред агрессивным штатам и вызывать у людей отвращение к последствиям попыток контроля над тарифами. Сенатор Ньюлендс, который искренне поддерживает народ в борьбе за справедливость на транспорте, выразил общее мнение, когда сказал в Сенате США 11 января 1905 года: «Что касается права регулирования тарифов, мое суждение, и это убеждение почти всех опытных людей в этой стране, состоит в том, что право регулирования тарифов, осуществляемое штатами, как правило, не приносило пользы».
381. Законопроект предусматривает, что «всякий раз, когда... Межштатная торговая комиссия... выносит какое-либо заключение или постановление, объявляющее любой тариф, правило или практику, затрагивающие перевозку лиц или имущества, необоснованными или несправедливо дискриминационными, Комиссия имеет право, и в ее обязанности входит объявить и предписать, какой тариф, практика или правило должны быть... установлены или соблюдаться в будущем вместо тех, которые признаны необоснованными» и т. д. Он также предусматривает, что постановление Комиссии вступает в силу через 30 дней после уведомления, но может быть пересмотрено в течение 60 дней по апелляции специальным транспортным судом, обладающим исключительной юрисдикцией по всем таким делам. Согласно разделу 12, дело пересматривается на основе первоначальных материалов, за исключением случаев появления вновь открывшихся доказательств, которые не были известны на слушании в Комиссии или не могли быть известны при проявлении должной осмотрительности, а выводы Комиссии по фактам являются prima facie доказательством каждого установленного факта. Единственная апелляция из транспортного суда подается в Верховный суд Соединенных Штатов.
382. I. C. C. Rep. 1905, стр. 9.
383. Предоставление таких полномочий по инспектированию и обеспечению гласности настоятельно рекомендовалось Комиссией Конгрессу в предыдущих отчетах. На стр. 11 Отчета за декабрь 1905 года Комиссия говорит: «Мы также обращали внимание на тот факт, что некоторые перевозчики в настоящее время отказываются предоставлять статистические отчеты, требуемые Комиссией. Например, железные дороги обязаны, среди прочего, указывать, какие капитальные улучшения были отнесены на операционные расходы. Без ответа на этот вопрос невозможно определить, в какой степени валовая выручка использовалась на улучшение имущества и какова фактическая стоимость собственно эксплуатации... Некоторые важные железные дороги отказываются предоставлять эту информацию вообще, а другие предоставляют ее в очень несовершенном и неудовлетворительном виде».
384. I. C. C. Rep. 1905, стр. 9, 10.
385. Это положение вместе со словами, выделенными курсивом в следующем абзаце, делает решение Комиссии окончательным в том, что касается существа дела. (См. Приложение B.)
386. В то время как корректурные оттиски этой книги возвращаются в типографию, законопроект Хепберна принят Палатой представителей подавляющим большинством голосов. Если он будет принят Сенатом и вступит в силу, он обещает стать серьезным сдерживающим фактором для злоупотреблений, связанных с частными вагонами, терминальными железными дорогами и «ночными тарифами», но он совершенно не затрагивает девять десятых методов дискриминации. Мы видели, что сегодня в нашем железнодорожном деле используется от 60 до 70 различных методов несправедливой дискриминации между лицами и местами. Установление максимального тарифа не может предотвратить ни тайное снижение тарифов, ни фаворитизм в отношении удобств и услуг, ни даже открытую дискриминацию при составлении классификаций и корректировке тарифов между различными местностями.
Несомненно, этот закон в руках способной и честной комиссии принес бы много пользы, но он не может достичь сути железнодорожной проблемы, которой является несправедливая дискриминация между лицами и местами. Никакое установление максимальных тарифов или предписание правил не может уничтожить дискриминацию до тех пор, пока на железные дороги давит давление крупных частных интересов, подталкивающее их к практике фаворитизма.
История железнодорожного законодательства в этой стране показывает, что железные дороги не уважают и не соблюдают закон, когда он противоречит фундаментальным финансовым интересам и приказам владельцев железных дорог и магнатов трестов, чья гигантская власть представляет собой реальный суверенитет и контроль в Америке сегодня.
На стр. 3 Отчета Палаты представителей, 59-й Конгресс, 1-я сессия, № 591, от 27 января 1906 года, сопровождающего законопроект Хепберна, Комитет по межштатной и внешней торговле говорит: «Справедливо будет сказать тем, кто жалуется на это законодательство, что необходимость в нем является результатом неправомерных действий перевозчиков... Если бы перевозчики добросовестно приняли существующие законы и подчинялись им, не было бы необходимости в расширении полномочий Комиссии или принятии новых принудительных мер».
Есть ли основания полагать, что железные дороги примут новый закон добросовестно и будут соблюдать его лучше, чем любой прежний закон? Напротив, вероятно, что если законопроект Хепберна станет законом, основным эффектом будет то, что железнодорожные менеджеры и юристы будут ночами напролет планировать методы обхода и преодоления новых положений. Даже если бы Конгресс предоставил полные полномочия, первоначально затребованные президентом, по установлению точного тарифа, общий эффект, вероятно, заключался бы в том, что железные дороги приложили бы усилия, чтобы контролировать Комиссию. У них всегда под рукой оружие практически бесконечных судебных тяжб, и весьма сомнительно, что представители железных дорог в Сенате США позволят принять какой-либо закон, пока он не будет изменен так, чтобы пересмотр в судах затрагивал существо постановления Комиссии в каждом конкретном случае. Мощные интересы выступают против любого положения, которое позволит установлению тарифа, даже максимального, вступить в силу до того, как оно будет связано с федеральными судами.
387. См. заявление ранее в этом обсуждении.
388. Sen. Com. 1905, стр. 3485.
389. Dept. of Commerce, Monthly Summary, апрель 1900 г., стр. 3991.
390. См. Ind. Com., тома iv и ix, а также Хадсон, Хэдли и др.
391. Они способствуют стабильности, экономии и эффективности, уменьшая колебания тарифов, железнодорожные войны и потери от конкуренции, а также улучшая обслуживание за счет лучшей координации, распределения перевозок и т. д.
392. См. веские заявления президента Инголлса, президента Фиша, Пола Мортона, профессора Селигмана, комиссара Праути и др., Ind. Com., том iv; и заявления профессора Рипли, Моравеца, Фордайса и др., Sen. Com. 1905. Абсурдно запрещать сотрудничество для поддержания разумных тарифов и предотвращения излишних перевозок или любых других честных целей. Соглашения о перевозках могут обеспечить координацию обслуживания, приближающуюся к той, которая была бы достигнута при единстве управления. Фетишизация конкуренции — одно из главных проклятий нашего экономического невежества. Мы могли бы с таким же успехом поклоняться разрушению, несправедливости и неэффективности. Более того, конкуренцию того рода, которая защищает общественность от грабительских тарифов, невозможно поддерживать в железнодорожном мире. Пусть железные дороги объединяются, а затем контролируйте их, настаивая на доминировании общественных интересов в той мере, в какой это необходимо для достижения справедливости.
393. Верховный суд США постановил в деле Trans-Missouri 22 марта 1897 года и в деле Joint Traffic Association 24 октября 1898 года, что железные дороги не могут законно договариваться о тарифах до конкурентных пунктов. Но никакой закон или решение не могут эффективно помешать железнодорожным менеджерам встретиться и прийти к пониманию, что они примут одинаковые тарифы до таких пунктов. Никакой контракт об ограничении торговли или ограничении конкуренции не нужен — если каждая железная дорога публикует одинаковые тарифы между «конкурентными» пунктами и поддерживает их, конкуренция в отношении тарифов убивается так же эффективно, как если бы существовал пулинг или ассоциация по перевозкам с письменным соглашением.
394. Sen. Com. 1905, стр. 2923, 3338.
395. Sen. Com. 1905, стр. 3482.
396. Ibid., стр. 3485, 3486. Железнодорожные менеджеры решили уведомить нарушающие правила железные дороги, что если тарифы не будут восстановлены, самые низкие сниженные тарифы, которые были установлены любой линией, будут приняты всеми, чтобы наказать тех, кто предоставляет скидки, и тем самым помешать им получать бизнес. На собрании 26 июля 1882 года, на котором были представлены 30 железных дорог, была единогласно принята резолюция, предписывающая агентам в пунктах соединения проверять накладные, и когда обнаруживалось, что тарифы были снижены, задерживать груз за счет первоначальной линии до тех пор, пока накладные не будут исправлены.
397. Sen. Com. 1905, стр. 1908, и индекс, «Rate-Making».
398. Сенат слишком полон людей, заинтересованных в железных дорогах тем или иным образом, чтобы было легко принять любую меру, которая могла бы серьезно повлиять на власть или прибыль дорог.
399. Президент Таттл согласен с Комиссией по этому пункту. В своих показаниях Сенатскому комитету в 1905 году он сказал, что бухгалтерские книги компании не покажут скидки и т. д., «если только они не захотят, чтобы они их показали. Скажу вам откровенно, что если бы компания намеревалась уклониться от закона путем предоставления скидок и комиссионных, они нашли бы способ так их скрыть, что все эксперты на лице земли не смогли бы их найти. Если вы изначально исходите из того, что железнодорожное руководство намеренно идет на нарушение закона, оно не будет вести записи о тех вещах, которые когда-либо могут быть обнаружены» (Sen. Com. 1905, стр. 952). Но президент Таттл сказал: «Есть широкие возможности установить, существуют ли скидки. Всегда есть возможности. Конкурирующий грузоотправитель знает об этом. Всегда где-то торчит достаточно свободный конец, так что если Межштатная торговая комиссия или кто-либо, уполномоченный действовать в этих вопросах, найдет время, чтобы действовать на основе информации, которую они всегда могут получить, они будут легко выслежены и наказаны. Я не думаю, что есть какие-либо доказательства того, что Межштатная торговая комиссия пыталась обеспечить соблюдение Закона Элкинса» (там же, стр. 951). Грузоотправители, однако, часто заявляли, что они уверены, что их конкурентам делаются какие-то уступки, но не могли сказать какие, и во многих случаях существует просто смутное подозрение; никто не знает, платят ли другие тарифные ставки или нет. И железнодорожники признавали, как в деле B. & A., что ни один грузоотправитель не знал, какие тарифы получают другие.
400. Sen. Com. 1905, стр. 3644.
401. Из 37 пассажирских дел (20 тарифных дел и 17 прочих) решение было в пользу истца в 9; а в 316 грузовых делах решение было в пользу истца в 185 делах. В 70 грузовых делах жалоба касалась чрезмерных сборов (половина из них обвиняла также в дискриминации или относительном превышении, а также абсолютном превышении); 119 касались относительно необоснованных сборов; 52 касались злоупотреблений при дальних и ближних перевозках; 20 — необоснованной классификации, 8 — несправедливого распределения вагонов, 41 — прочего. Девяносто шесть из 316 грузовых дел были отклонены, 13 урегулированы в процессе рассмотрения, 4 оставлены без общего заявления и без постановления, и 17 отложены для дальнейших действий. Почти 90 процентов всех дел, пассажирских и грузовых, относились непосредственно к той или иной форме дискриминации, и косвенно дискриминация того или иного рода была элементом практически в каждом деле.
402. Эти 8 дел: New York and Northern Case (3 I. C. C. 542), Social Circle Case (4 I. C. C. 744), Minneapolis Case (5 I. C. C. 571), Colorado Fuel and Iron Case (6 I. C. C. 488), St. Cloud Case (89 I. C. C. 346), Savannah Case (8 I. C. C. 377), Tifton Case (9 I. C. C. 160) и California Orange Routing Case (9 I. C. C. 182). Г-н Уилкокс считает, что дела Minneapolis и Colorado следует вычеркнуть, поскольку перевозчики выполнили постановления, пока иск находился на рассмотрении, так что решения по существу не было. Он говорит, что решения по существу не было в делах New York, St. Cloud или Tifton. В деле Social Circle Верховный суд поддержал постановление в отношении дискриминации, но отменил его в той части, где оно пыталось установить максимальный тариф. В деле Orange окружной суд поддержал Комиссию, но была немедленно подана апелляция в Верховный суд. В деле Savannah Naval Stores окружной суд поддержал Комиссию, и апелляция не подавалась. Два дела в пользу Комиссии в Апелляционном суде и половина дела в Верховном суде, и одно из решений окружного суда находится на апелляции — полтора окончательных утверждения по существу из 34. Можно подумать, что г-н Уилкокс мог бы засчитать Комиссии три дела, которые были решены в их пользу, хотя суд не счел необходимым вдаваться в существо дела, и он, кажется, менее щедр в отношении дела Colorado, чем г-н Ньюкомб, который говорит, что Комиссия была поддержана судом.
403. Work of the Interstate Commission, стр. 14, 1905. (См. Приложение A.)
404. Поскольку среднее время, необходимое для достижения окончательного решения по делу, которое проходит от Комиссии через федеральные суды до Верховного суда Соединенных Штатов, составляет 7,5 лет, ясно, что есть достаточно времени для накопления целого сонма дел, «одного поля ягоды», ожидающих решения по одному и тому же пункту.