РАЗМЫШЛЕНИЯ О ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОМ ПРАВЛЕНИИ

Джон Стюарт Милль

Автор «Системы логики силлогистической и индуктивной»

CONTENTS

Предисловие

Глава I. В какой мере формы правления являются предметом выбора.

Глава II. Критерий хорошей формы правления.

Глава III. О том, что идеально лучшей формой правления является представительное правление.

Глава IV. При каких социальных условиях представительное правление неприменимо.

Глава V. О надлежащих функциях представительных органов.

Глава VI. О немощах и опасностях, которым подвержено представительное правление.

Глава VII. Об истинной и ложной демократии; представительстве всех и представительстве только большинства.

Глава VIII. О расширении избирательного права.

Глава IX. Должны ли существовать две ступени выборов?

Глава X. О способе голосования.

Глава XI. О сроке полномочий парламентов.

Глава XII. Следует ли требовать обязательств от членов парламента?

Глава XIII. О второй палате.

Глава XIV. Об исполнительной власти при представительном правлении.

Глава XV. О местных представительных органах.

Глава XVI. О национальности в связи с представительным правлением.

Глава XVII. О федеративных представительных правительствах.

Глава XVIII. Об управлении зависимыми территориями со стороны свободного государства.

Примечания

Предисловие

Те, кто оказал мне честь, прочитав мои предыдущие труды, вероятно, не найдут в настоящем томе ничего особо нового; ибо принципы, изложенные здесь, — это те самые принципы, к которым я шел на протяжении большей части своей жизни, а большинство практических предложений были предвосхищены другими или мной самим. Новизна, однако, заключается в том, чтобы собрать их воедино и показать их взаимосвязь, а также, полагаю, во многом из того, что приводится в их поддержку. По крайней мере, некоторые из этих мнений, если и не новы, то в настоящее время вряд ли встретят всеобщее признание, даже если бы они были таковыми.

Мне, однако, кажется, исходя из различных признаков, и прежде всего из недавних дебатов о парламентской реформе, что как консерваторы, так и либералы (если я могу продолжать называть их так, как они сами себя называют) утратили веру в политические кредо, которые они номинально исповедуют, в то время как ни одна из сторон, по-видимому, не добилась какого-либо прогресса в выработке лучшего учения. Тем не менее, такое лучшее учение должно быть возможно; это не просто компромисс, достигаемый путем деления разницы между ними, а нечто более широкое, чем каждое из них, что в силу своей превосходящей всеохватности могло бы быть принято как либералом, так и консерватором, не отказываясь ни от чего, что он действительно считает ценным в своем собственном кредо. Когда так много людей смутно ощущают потребность в таком учении, а так мало кто даже льстит себя надеждой, что они его достигли, любой может без самонадеянности предложить то, что его собственные мысли и лучшее из того, что он знает о мыслях других, способны внести в его формирование.

Глава I. В какой мере формы правления являются предметом выбора.

Все рассуждения о формах правления несут на себе отпечаток, более или менее исключительный, двух противоречащих друг другу теорий относительно политических институтов; или, говоря точнее, противоречащих друг другу концепций того, чем являются политические институты.

Некоторые умы воспринимают правительство строго как практическое искусство, не порождающее никаких вопросов, кроме вопросов средств и цели. Формы правления уподобляются любым другим средствам для достижения человеческих целей. Они рассматриваются исключительно как дело изобретения и конструирования. Поскольку они созданы человеком, предполагается, что человек имеет выбор: создавать их или нет, и как или по какому образцу они должны быть созданы. Правительство, согласно этой концепции, есть задача, которую нужно решить, как любой другой деловой вопрос. Первый шаг — определить цели, которые правительства призваны продвигать. Следующий — исследовать, какая форма правления лучше всего приспособлена для выполнения этих целей. Убедившись в этих двух пунктах и установив форму правления, которая сочетает в себе наибольшее количество блага с наименьшим злом, остается лишь добиться согласия наших соотечественников или тех, для кого предназначены эти институты, с мнением, к которому мы пришли в частном порядке. Найти лучшую форму правления; убедить других, что она лучшая; и, сделав это, побудить их настаивать на ее установлении — таков порядок идей в умах тех, кто придерживается этого взгляда на политическую философию. Они смотрят на конституцию в том же свете (с поправкой на масштаб), в каком они смотрели бы на паровой плуг или молотилку.

Этим противостоят другого рода политические мыслители, которые настолько далеки от уподобления формы правления машине, что рассматривают ее как своего рода спонтанный продукт, а науку о правительстве — как отрасль (если можно так выразиться) естественной истории. Согласно им, формы правления не являются предметом выбора. Мы должны принимать их, в основном, такими, какими находим. Правительства не могут быть сконструированы по преднамеренному замыслу. Они «не создаются, а растут». Наше дело с ними, как и с другими фактами вселенной, — ознакомиться с их естественными свойствами и приспособиться к ним. Фундаментальные политические институты народа рассматриваются этой школой как своего рода органический рост из природы и жизни этого народа; продукт их привычек, инстинктов, бессознательных потребностей и желаний, и едва ли их преднамеренных целей. Их воля не принимала участия в этом деле, кроме как в удовлетворении потребностей момента с помощью сиюминутных ухищрений, которые, если они в достаточной степени соответствуют национальным чувствам и характеру, обычно сохраняются и путем последовательного накопления образуют политическое устройство, подходящее для народа, который им обладает, но которое было бы тщетно пытаться навязать любому народу, чья природа и обстоятельства не породили его спонтанно.

Трудно решить, какое из этих учений было бы наиболее абсурдным, если бы мы могли предположить, что каждое из них придерживается исключительной теории. Но принципы, которые люди исповедуют по любому спорному вопросу, обычно являются очень неполным выражением мнений, которых они придерживаются на самом деле. Никто не верит, что каждый народ способен работать с любым типом институтов. Как бы далеко мы ни заходили в аналогии с механическими приспособлениями, человек не выбирает даже инструмент из дерева и железа только на том основании, что он сам по себе лучший. Он учитывает, обладает ли он другими необходимыми условиями, которые должны сочетаться с ним, чтобы сделать его использование выгодным, и, в частности, обладают ли те, кому придется с ним работать, знаниями и навыками, необходимыми для управления им. С другой стороны, те, кто говорит об институтах так, как если бы они были своего рода живыми организмами, также не являются теми политическими фаталистами, за которых себя выдают. Они не претендуют на то, что человечество абсолютно не имеет выбора в отношении правительства, при котором оно будет жить, или что рассмотрение последствий, вытекающих из различных форм политического устройства, не является элементом при решении того, какая из них должна быть предпочтительна. Но хотя каждая сторона сильно преувеличивает свою собственную теорию из оппозиции к другой, и никто не придерживается ни одной из них без модификации, эти два учения соответствуют глубоко укоренившемуся различию между двумя способами мышления; и хотя очевидно, что ни один из них не является полностью правым, но, поскольку столь же очевидно, что ни один из них не является полностью неправым, мы должны попытаться добраться до того, что лежит в основе каждого, и воспользоваться той долей истины, которая существует в каждом из них.

Давайте, во-первых, помнить, что политические институты (как бы это положение иногда ни игнорировалось) являются делом рук человеческих — обязаны своим происхождением и всем своим существованием человеческой воле. Люди не проснулись однажды летним утром и не обнаружили, что они возникли сами собой. Они также не похожи на деревья, которые, будучи однажды посаженными, «всегда растут», пока люди «спят». На каждой стадии своего существования они становятся тем, чем являются, благодаря добровольной деятельности человека. Поэтому, как и все вещи, созданные людьми, они могут быть сделаны хорошо или плохо; при их создании могли быть проявлены суждение и мастерство, или же их противоположность. И, опять же, если народ упустил, или из-за внешнего давления не имел возможности дать себе конституцию путем пробного процесса исправления каждого зла по мере его возникновения, или по мере того, как пострадавшие обретали силы для сопротивления, то это замедление политического прогресса, несомненно, является для них большим недостатком, но это не доказывает, что то, что оказалось полезным для других, не было бы полезным и для них, и не будет таковым, когда они сочтут нужным его принять.

С другой стороны, следует также помнить, что политический механизм не действует сам по себе. Как он создается, так он должен и управляться людьми, причем даже обычными людьми. Он нуждается не в их простом согласии, а в их активном участии; и должен быть приспособлен к способностям и качествам тех людей, которые имеются в наличии. Это подразумевает три условия. Народ, для которого предназначена форма правления, должен быть готов принять ее, или, по крайней мере, не настолько не желать этого, чтобы создавать непреодолимое препятствие для ее установления. Они должны быть готовы и способны делать то, что необходимо для поддержания ее в рабочем состоянии. И они должны быть готовы и способны делать то, что она требует от них, чтобы позволить ей выполнять свои цели. Слово «делать» следует понимать как включающее как воздержание от действий, так и сами действия. Они должны быть способны выполнять условия действия и условия самоограничения, которые необходимы либо для поддержания установленного политического устройства, либо для того, чтобы позволить ему достичь целей, способствование которым составляет его рекомендацию.

Невыполнение любого из этих условий делает форму правления, какими бы благоприятными перспективами она ни обладала в остальном, непригодной для конкретного случая.

Первое препятствие, неприязнь народа к конкретной форме правления, почти не нуждается в иллюстрации, поскольку в теории оно никогда не могло быть упущено из виду. Этот случай встречается постоянно. Ничто, кроме внешней силы, не заставило бы племя североамериканских индейцев подчиниться ограничениям регулярного и цивилизованного правительства. То же самое можно было бы сказать, хотя и несколько менее категорично, о варварах, которые захватили Римскую империю. Потребовались столетия времени и полное изменение обстоятельств, чтобы приучить их к регулярному повиновению даже своим собственным лидерам, когда они фактически не служили под их знаменами. Есть народы, которые добровольно не подчинятся никакому правительству, кроме правительства определенных семей, которые с незапамятных времен имели привилегию поставлять им вождей. Некоторые народы не могли бы, кроме как путем иностранного завоевания, быть заставлены терпеть монархию; другие столь же враждебны к республике. Препятствие часто доходит, на данный момент, до невыполнимости.

Но бывают и такие случаи, когда, хотя народ и не враждебен к форме правления — возможно, даже желая ее, — он может быть не желающим или не способным выполнить ее условия. Они могут быть неспособны выполнить те из них, которые необходимы для поддержания правительства даже в номинальном существовании. Так, народ может предпочесть свободное правительство; но если из-за лени, или небрежности, или трусости, или отсутствия гражданского духа они не способны на усилия, необходимые для его сохранения; если они не будут сражаться за него, когда оно подвергается прямому нападению; если их можно обмануть уловками, используемыми, чтобы лишить их его; если из-за минутного уныния, или временной паники, или приступа энтузиазма к личности их можно побудить положить свои свободы к ногам даже великого человека, или доверить ему полномочия, которые позволят ему подорвать их институты — во всех этих случаях они более или менее непригодны для свободы; и хотя для них может быть благом иметь ее даже на короткое время, они вряд ли будут долго ею наслаждаться. Опять же, народ может быть не желающим или не способным выполнять обязанности, которые требует от него определенная форма правления. Грубый народ, хотя и в некоторой степени осознающий преимущества цивилизованного общества, может быть неспособен практиковать воздержание, которого оно требует; их страсти могут быть слишком бурными, или их личная гордость слишком требовательной, чтобы отказаться от частных конфликтов и оставить законам мщение за их реальные или предполагаемые обиды. В таком случае цивилизованное правительство, чтобы быть действительно выгодным для них, должно будет в значительной степени быть деспотическим; таким, над которым они сами не осуществляют контроля и которое налагает значительное количество принудительных ограничений на их действия. Опять же, народ должен считаться непригодным для чего-то большего, чем ограниченная и квалифицированная свобода, если он не будет активно сотрудничать с законом и государственными органами в подавлении злоумышленников. Народ, который более склонен укрывать преступника, чем арестовать его; который, подобно индусам, будет лжесвидетельствовать, чтобы выгородить человека, который их ограбил, вместо того чтобы взять на себя труд или подвергнуть себя мстительности, давая показания против него; который, подобно некоторым народам Европы вплоть до недавнего времени, если человек закалывает другого на общественной улице, проходит мимо, потому что дело полиции — следить за этим, и безопаснее не вмешиваться в то, что их не касается; народ, который возмущен казнью, но не шокирован убийством, — требует, чтобы государственные органы были вооружены гораздо более суровыми полномочиями по подавлению, чем где-либо еще, поскольку первые необходимые условия цивилизованной жизни ни на чем другом не могут основываться. Эти прискорбные состояния чувств у любого народа, вышедшего из дикого состояния, несомненно, обычно являются следствием предыдущего плохого правительства, которое научило их рассматривать закон как созданный для иных целей, чем их благо, а его администраторов — как худших врагов, чем те, кто открыто нарушает его. Но как бы мало вины ни лежало на тех, у кого развились эти ментальные привычки, и как бы эти привычки ни были в конечном итоге преодолимы лучшим правительством, все же, пока они существуют, народом, так расположенным, нельзя управлять с такой малой властью, осуществляемой над ним, как народом, чьи симпатии на стороне закона и который готов оказать активную помощь в его исполнении. Опять же, представительные институты имеют мало ценности и могут быть лишь инструментом тирании или интриги, когда большинство избирателей недостаточно заинтересованы в своем собственном правительстве, чтобы отдать свой голос, или, если они вообще голосуют, не отдают свои голоса на общественных основаниях, а продают их за деньги, или голосуют по указке кого-то, кто имеет над ними контроль, или кого по личным причинам они желают задобрить. Популярные выборы, практикуемые таким образом, вместо того чтобы быть гарантией против плохого управления, являются лишь дополнительным колесом в его механизме.

Помимо этих моральных препятствий, механические трудности часто являются непреодолимым препятствием для форм правления. В древнем мире, хотя и могла существовать, и часто существовала, большая индивидуальная или местная независимость, не могло быть ничего похожего на регулируемое народное правительство за пределами границ отдельной городской общины; потому что не существовало физических условий для формирования и распространения общественного мнения, кроме как среди тех, кого можно было собрать вместе для обсуждения общественных дел на одной агоре. Считается, что это препятствие в целом исчезло с принятием представительной системы. Но чтобы преодолеть его полностью, потребовалась пресса, и даже газетная пресса, реальный эквивалент, хотя и не во всех отношениях адекватный, Пникса и Форума. Были состояния общества, в которых даже монархия любого значительного территориального охвата не могла существовать, а неизбежно распадалась на мелкие княжества, либо взаимно независимые, либо удерживаемые вместе слабой связью, подобной феодальной: потому что механизм власти был недостаточно совершенен, чтобы приводить приказы в исполнение на большом расстоянии от личности правителя. Он зависел главным образом от добровольной верности для повиновения даже своей армии, и не существовало средств заставить народ платить сумму налогов, достаточную для содержания силы, необходимой для принуждения к повиновению на большой территории. В этих и всех подобных случаях следует понимать, что величина препятствия может быть как большей, так и меньшей. Она может быть настолько велика, что форма правления будет работать очень плохо, не исключая абсолютно ее существования или не мешая ей быть практически предпочтительнее любой другой, которую можно получить. Этот последний вопрос главным образом зависит от соображения, к которому мы еще не пришли, — тенденций различных форм правления способствовать прогрессу.

Мы теперь рассмотрели три фундаментальных условия адаптации форм правления к народу, который должен ими управляться. Если сторонники того, что можно назвать натуралистической теорией политики, имеют в виду лишь настаивать на необходимости этих трех условий; если они только имеют в виду, что никакое правительство не может постоянно существовать, если оно не выполняет первое и второе условия, и в значительной мере третье; их учение, ограниченное таким образом, является неоспоримым. Все, что они имеют в виду сверх этого, представляется мне несостоятельным. Все, что нам говорят о необходимости исторической основы для институтов, об их гармонии с национальными обычаями и характером и тому подобном, означает либо это, либо ничего существенного. Существует огромное количество чистой сентиментальности, связанной с этими и подобными фразами, помимо того количества рационального смысла, которое в них содержится. Но, рассматриваемые практически, эти предполагаемые требования к политическим институтам являются лишь множеством средств для реализации этих трех условий. Когда институту или набору институтов путь подготовлен мнениями, вкусами и привычками народа, их не только легче побудить принять его, но они легче научатся и будут с самого начала лучше расположены делать то, что требуется от них как для сохранения институтов, так и для приведения их в такое действие, которое позволит им принести свои наилучшие результаты. Было бы большой ошибкой для любого законодателя не формировать свои меры так, чтобы воспользоваться такими уже существующими привычками и чувствами, когда они доступны. С другой стороны, преувеличением является возведение этих простых вспомогательных средств и возможностей в необходимые условия. Людей легче побудить делать, и они легче делают то, к чему они уже привыкли; но люди также учатся делать вещи, новые для них. Знакомость — большое подспорье; но долгое размышление над идеей сделает ее знакомой, даже если поначалу она была странной. Существует множество примеров, когда целый народ стремился к неизведанным вещам. Количество способностей, которыми обладает народ для совершения новых дел и приспособления себя к новым обстоятельствам, само по себе является одним из элементов вопроса. Это качество, в котором разные нации и разные стадии цивилизации сильно отличаются друг от друга. Способность любого данного народа к выполнению условий данной формы правления не может быть определена никаким общим правилом. Знание конкретного народа, а также общее практическое суждение и проницательность должны быть проводниками.

Есть также другое соображение, которое нельзя упускать из виду. Народ может быть не готов к хорошим институтам; но разжечь желание к ним — необходимая часть подготовки. Рекомендовать и отстаивать определенный институт или форму правления и выставлять его преимущества в самом ярком свете — это один из способов, часто единственный доступный, обучения ума нации не только принятию или требованию, но и работе с этим институтом. Какие средства были у итальянских патриотов в течение последнего и нынешнего поколения для подготовки итальянского народа к свободе в единстве, кроме как побуждение их требовать ее? Те, однако, кто берется за такую задачу, должны быть должным образом впечатлены не только преимуществами института или политического устройства, которые они рекомендуют, но также способностями — моральными, интеллектуальными и активными, — необходимыми для работы с ним; чтобы они могли избежать, если возможно, разжигания желания, слишком опережающего способность.

Результат сказанного заключается в том, что в пределах, установленных тремя условиями, о которых так часто упоминалось, институты и формы правления являются предметом выбора. Исследование лучшей формы правления в абстракции (как это называется) — это не химерическое, а в высшей степени практическое занятие научного интеллекта; и внедрение в любой стране лучших институтов, которые в существующем состоянии этой страны способны в какой-либо сносной степени выполнять эти условия, является одной из самых рациональных целей, к которым может обратиться практическое усилие. Все, что можно сказать в порядке умаления эффективности человеческой воли и цели в делах правительства, можно сказать об этом в любом другом из его применений. Во всем существуют очень строгие пределы человеческой власти. Она может действовать, только используя одну или несколько сил природы. Силы, следовательно, которые могут быть применены к желаемому использованию, должны существовать; и будут действовать только в соответствии со своими собственными законами. Мы не можем заставить реку течь вспять; но мы поэтому не говорим, что водяные мельницы «не создаются, а растут». В политике, как и в механике, силу, которая должна поддерживать работу двигателя, нужно искать вне механизма; и если она не появляется или недостаточна для преодоления препятствий, которые можно разумно ожидать, приспособление потерпит неудачу. Это не является особенностью политического искусства; и сводится лишь к тому, что оно подчиняется тем же ограничениям и условиям, что и все другие искусства.

В этой точке мы встречаем другое возражение, или то же самое возражение в другой форме. Силы, утверждается, от которых зависят более крупные политические явления, не поддаются направлению политиков или философов. Правительство страны, утверждается, во всех существенных отношениях фиксировано и определено заранее состоянием страны в отношении распределения элементов социальной власти. Какая бы сила ни была сильнейшей в обществе, она получит правящую власть; и изменение в политической конституции не может быть долговечным, если ему не предшествует или его не сопровождает измененное распределение власти в самом обществе. Нация, следовательно, не может выбирать свою форму правления. Простые детали и практическую организацию она может выбирать; но сущность целого, место верховной власти, определено для нее социальными обстоятельствами.

То, что в этом учении есть доля истины, я сразу признаю; но чтобы сделать его полезным, оно должно быть сведено к четкому выражению и надлежащим пределам. Когда говорят, что сильнейшая власть в обществе сделает себя сильнейшей в правительстве, что подразумевается под властью? Не мускулы и сила; иначе чистая демократия была бы единственной формой политического устройства, которая могла бы существовать. К простой мускульной силе добавьте два других элемента, собственность и интеллект, и мы ближе к истине, но еще далеки от того, чтобы достичь ее. Не только большее число часто подавляется меньшим, но большее число может иметь превосходство в собственности и индивидуально в интеллекте, и все же может удерживаться в подчинении, насильственно или иным образом, меньшинством, которое в обоих отношениях уступает ему. Чтобы сделать эти различные элементы власти политически влиятельными, они должны быть организованы; и преимущество в организации неизбежно на стороне тех, кто обладает правительством. Гораздо более слабая сторона во всех других элементах власти может значительно преобладать, когда полномочия правительства брошены на чашу весов; и может долго сохранять свое преобладание только благодаря этому: хотя, несомненно, правительство, находящееся в таком положении, находится в состоянии, называемом в механике неустойчивым равновесием, подобно вещи, сбалансированной на своем меньшем конце, которая, если ее однажды потревожить, стремится все больше и больше отклоняться от своего предыдущего состояния, вместо того чтобы возвращаться к нему.

Но есть еще более сильные возражения против этой теории правительства в тех терминах, в которых она обычно излагается. Власть в обществе, которая имеет какую-либо тенденцию превращаться в политическую власть, — это не власть покоящаяся, власть чисто пассивная, а власть активная; другими словами, власть, фактически проявляемая; то есть очень малая часть всей существующей власти. Политически говоря, большая часть всей власти состоит в воле. Как же тогда возможно вычислить элементы политической власти, если мы исключаем из вычисления все, что действует на волю? Думать, что, поскольку те, кто обладает властью в обществе, в конечном итоге обладают властью правительства, поэтому нет смысла пытаться влиять на конституцию правительства, воздействуя на мнение, — значит забывать, что мнение само по себе является одной из величайших активных социальных сил. Один человек с убеждением — это социальная сила, равная девяноста девяти, у которых есть только интересы. Те, кому удается создать общее убеждение, что определенная форма правления или социальный факт любого рода заслуживает предпочтения, сделали почти самый важный шаг, который только можно предпринять к тому, чтобы поставить силы общества на свою сторону. В тот день, когда первомученик был забит камнями до смерти в Иерусалиме, в то время как тот, кому предстояло стать Апостолом язычников, стоял рядом, «соглашаясь на его смерть», предположил бы кто-нибудь, что партия этого забитого камнями человека была тогда и там сильнейшей властью в обществе? И разве событие не доказало, что они были таковыми? Потому что их убеждения были самыми мощными из тогда существовавших. Тот же элемент сделал монаха из Виттенберга на собрании Вормсского рейхстага более мощной социальной силой, чем император Карл V и все собравшиеся там князья. Но это, можно сказать, случаи, когда была затронута религия, а религиозные убеждения — это нечто особенное в своей силе. Тогда давайте возьмем случай чисто политический, где религия, если и была затронута, то главным образом на проигрывающей стороне. Если кто-то требует убеждения, что спекулятивная мысль является одним из главных элементов социальной власти, пусть он вспомнит век, в котором едва ли был трон в Европе, который не был бы занят либеральным и реформирующим королем, либеральным и реформирующим императором или, что самое странное, либеральным и реформирующим папой; век Фридриха Великого, Екатерины II, Иосифа II, Петра Леопольда, Бенедикта XIV, Ганганелли, Помбала, Д'Аранды; когда даже Бурбоны Неаполя были либералами и реформаторами, а все активные умы среди дворянства Франции были наполнены идеями, которые вскоре после этого должны были стоить им так дорого. Безусловно, убедительный пример того, насколько простая физическая и экономическая власть далека от того, чтобы быть всей социальной властью. Не изменением в распределении материальных интересов, а распространением моральных убеждений было положено конец рабству негров в Британской империи и в других местах. Крепостные в России обязаны своим освобождением, если не чувству чувству долга, то, по крайней мере, росту более просвещенного мнения относительно истинного интереса государства. Именно то, что люди думают, определяет, как они действуют; и хотя убеждения и воззрения средних людей в гораздо большей степени определяются их личным положением, чем разумом, немалая власть осуществляется над ними убеждениями и воззрениями тех, чье личное положение иное, и объединенным авторитетом просвещенных. Когда, следовательно, просвещенных в целом можно заставить признать одно социальное устройство, или политический или иной институт хорошим, а другой — плохим, один — желательным, другой — осуждаемым, очень многое было сделано для того, чтобы придать одному или отнять у другого то превосходство социальной силы, которое позволяет ему существовать. И максима, что правительство страны есть то, чем его заставляют быть существующие социальные силы, верна только в том смысле, в котором она благоприятствует, а не препятствует попытке осуществить, среди всех форм правления, осуществимых в существующем состоянии общества, рациональный выбор.

Глава II. Критерий хорошей формы правления.

Поскольку форма правления для любой данной страны (в определенных четких условиях) поддается выбору, теперь следует рассмотреть, каким критерием следует руководствоваться при выборе; каковы отличительные характеристики формы правления, наиболее приспособленной для продвижения интересов любого данного общества.

Перед тем как приступить к этому исследованию, может показаться необходимым решить, каковы надлежащие функции правительства; ибо, поскольку правительство в целом является лишь средством, приемлемость средства должна зависеть от его адаптации к цели. Но этот способ постановки проблемы дает меньше помощи в ее исследовании, чем можно было бы предположить, и даже не выводит весь вопрос в поле зрения. Ибо, во-первых, надлежащие функции правительства — это не фиксированная вещь, а разные в разных состояниях общества; гораздо более обширные в отсталом, чем в развитом состоянии. И, во-вторых, характер правительства или набора политических институтов не может быть достаточно оценен, пока мы ограничиваем наше внимание законной сферой правительственных функций; ибо, хотя благость правительства обязательно ограничена этой сферой, его плохость, к сожалению, нет. Любой вид и степень зла, к которым восприимчиво человечество, могут быть причинены им их правительством, и никакое благо, на которое способно социальное существование, не может быть реализовано дальше, чем конституция правительства совместима с ним и позволяет возможности для его достижения. Не говоря уже о косвенных эффектах, прямое вмешательство государственных органов не имеет необходимых пределов, кроме пределов человеческой жизни, и влияние правительства на благополучие общества может рассматриваться или оцениваться в отношении не чего иного, как всех интересов человечества.

Будучи, таким образом, обязанными поставить перед собой в качестве критерия хорошего и плохого правительства такой сложный объект, как совокупные интересы общества, мы охотно попытались бы сделать некоторую классификацию этих интересов, которая, представив их уму в определенных группах, могла бы дать указание на качества, с помощью которых форма правления приспособлена для продвижения этих различных интересов соответственно. Было бы большим облегчением, если бы мы могли сказать, что благо общества состоит из таких-то и таких-то элементов; один из этих элементов требует таких условий, другой — таких; правительство, следовательно, которое объединяет в наибольшей степени все эти условия, должно быть лучшим. Теория правительства была бы таким образом построена из отдельных теорем элементов, которые составляют хорошее состояние общества.

К сожалению, перечислить и классифицировать составляющие социального благополучия так, чтобы допустить формирование таких теорем, — задача не из легких. Большинство тех, кто в прошлом или нынешнем поколении посвятил себя философии политики в каком-либо всеобъемлющем духе, чувствовали важность такой классификации, но попытки, которые были предприняты в этом направлении, пока ограничены, насколько мне известно, одним шагом. Классификация начинается и заканчивается разделением потребностей общества между двумя заголовками: Порядок и Прогресс (в фразеологии французских мыслителей); Постоянство и Прогрессия (по словам Кольриджа). Это деление правдоподобно и соблазнительно из-за кажущейся четкой оппозиции между его двумя членами и заметной разницы между чувствами, к которым они апеллируют. Но я опасаюсь, что (как бы допустимо это ни было для целей популярного дискурса) различие между Порядком, или Постоянством, и Прогрессом, используемое для определения качеств, необходимых в правительстве, является ненаучным и неверным.

Ибо, во-первых, что такое Порядок и Прогресс? Относительно Прогресса нет никаких трудностей, или никаких, которые были бы очевидны на первый взгляд. Когда о Прогрессе говорят как об одной из потребностей человеческого общества, можно предположить, что он означает Улучшение. Это довольно отчетливая идея. Но что такое Порядок? Иногда он означает больше, иногда меньше, но почти никогда не означает всего того, в чем нуждается человеческое общество, кроме улучшения.

В своем самом узком понимании Порядок означает Повиновение. Говорят, что правительство сохраняет порядок, если ему удается добиться того, чтобы ему повиновались. Но существуют разные степени повиновения, и не каждая степень заслуживает похвалы. Только ничем не смягченный деспотизм требует, чтобы отдельный гражданин беспрекословно повиновался каждому приказу лиц, облеченных властью. Мы должны, по крайней мере, ограничить определение такими приказами, которые являются общими и издаются в преднамеренной форме законов. Порядок, понятый таким образом, несомненно, выражает необходимый атрибут правительства. Те, кто не способен заставить повиноваться своим постановлениям, не могут называться правительством. Но, хотя это необходимое условие, это не цель правительства. То, что оно должно заставить повиноваться себе, необходимо для того, чтобы оно могло выполнить какую-то другую цель. Мы все еще должны искать, что это за другая цель, которую правительство должно выполнять абстрактно от идеи улучшения и которая должна быть выполнена в каждом обществе, будь то стационарное или прогрессивное.

В смысле несколько более расширенном Порядок означает сохранение мира путем прекращения частного насилия. Говорят, что порядок существует там, где люди страны, как правило, перестали преследовать свои ссоры частной силой и приобрели привычку обращаться за решением своих споров и возмещением ущерба к государственным органам. Но в этом более широком использовании термина, так же как и в прежнем узком, Порядок выражает скорее одно из условий правительства, чем его цель или критерий его совершенства; ибо привычка подчиняться правительству и обращаться по всем спорным вопросам к его власти может быть хорошо установлена, и все же способ, которым правительство имеет дело с этими спорными вопросами и с другими вещами, о которых оно заботится, может отличаться на весь интервал, который отделяет лучшее от худшего возможного.

Если мы намерены включить в идею Порядка все, что общество требует от своего правительства, что не включено в идею Прогресса, мы должны определить Порядок как сохранение всех видов и количеств блага, которые уже существуют, а Прогресс — как состоящий в их увеличении. Это различие действительно охватывает в той или иной секции все, что правительство может быть призвано продвигать. Но, понятое таким образом, оно не дает основы для философии правительства. Мы не можем сказать, что при создании политического устройства должны быть сделаны определенные положения для Порядка, а другие — для Прогресса, поскольку условия Порядка, в смысле, теперь указанном, и условия Прогресса не противоположны, а одни и те же. Агенты, которые стремятся сохранить социальное благо, которое уже существует, — это те же самые, которые способствуют его увеличению, и наоборот, с той лишь разницей, что для последней цели требуется большая степень этих агентов, чем для первой.

Каковы, например, качества граждан в индивидуальном порядке, которые больше всего способствуют поддержанию количества хорошего поведения, хорошего управления, успеха и процветания, которые уже существуют в обществе? Все согласятся, что эти качества — трудолюбие, честность, справедливость и благоразумие. Но разве не они, из всех качеств, наиболее способствуют улучшению? И разве любой рост этих добродетелей в сообществе сам по себе не является величайшим из улучшений? Если так, то любые качества в правительстве, способствующие трудолюбию, честности, справедливости и благоразумию, способствуют как постоянству, так и прогрессу, только требуется больше этих качеств, чтобы сделать общество решительно прогрессивным, чем просто для того, чтобы сохранить его постоянным.

Каковы, опять же, конкретные атрибуты в людях, которые, по-видимому, имеют более особое отношение к Прогрессу и не так прямо предполагают идеи Порядка и Сохранения? Это главным образом качества умственной активности, предприимчивости и мужества. Но разве не все эти качества в полной мере требуются как для сохранения того блага, которое у нас есть, так и для добавления к нему? Если в человеческих делах есть что-то определенное, так это то, что ценные приобретения сохраняются только продолжением тех же энергий, которые их добыли. Вещи, оставленные на произвол судьбы, неизбежно приходят в упадок. Те, кого успех побуждает ослабить свои привычки заботы и вдумчивости, а также готовность сталкиваться с неприятностями, редко долго удерживают свою удачу на высоте. Ментальный атрибут, который кажется исключительно посвященным Прогрессу и является кульминацией тенденций к нему, — это Оригинальность, или Изобретение. Тем не менее, это не менее необходимо для Постоянства, поскольку в неизбежных изменениях человеческих дел постоянно возникают новые неудобства и опасности, с которыми необходимо сталкиваться с помощью новых ресурсов и ухищрений, чтобы поддерживать дела хотя бы на том же уровне, что и раньше. Какие бы качества, следовательно, в правительстве ни стремились поощрять активность, энергию, мужество, оригинальность, они являются требованиями Постоянства, так же как и Прогресса, только несколько меньшая степень их, в среднем, будет достаточна для первой цели, чем для последней.

Переходя теперь от ментальных к внешним и объективным требованиям общества: невозможно указать на какое-либо приспособление в политике или устройство социальных дел, которое способствует только Порядку или только Прогрессу; все, что способствует одному, продвигает оба. Возьмем, к примеру, обычный институт полиции. Порядок — это объект, который кажется наиболее непосредственно заинтересованным в эффективности этой части социальной организации. Тем не менее, если она эффективна для продвижения Порядка, то есть если она подавляет преступность и позволяет каждому чувствовать безопасность своей личности и собственности, может ли какое-либо состояние вещей быть более способствующим Прогрессу? Большая безопасность собственности является одним из главных условий и причин большего производства, что является Прогрессом в его самом знакомом и вульгарном аспекте. Лучшее подавление преступности подавляет склонности, которые ведут к преступлению, и это Прогресс в несколько более высоком смысле. Освобождение индивида от забот и тревог состояния несовершенной защиты освобождает его способности для использования в любых новых усилиях по улучшению своего собственного состояния и состояния других, в то время как та же причина, привязывая его к социальному существованию и заставляя его больше не видеть настоящих или будущих врагов в своих собратьях, воспитывает все те чувства доброты и товарищества по отношению к другим, а также интерес к общему благополучию сообщества, которые являются столь важными частями социального улучшения.

Возьмем, опять же, такой знакомый случай, как хорошая система налогообложения и финансов. Это обычно классифицировалось бы как принадлежащее к сфере Порядка. Но что может быть более способствующим Прогрессу? Финансовая система, которая продвигает одно, способствует, благодаря тем же самым достоинствам, и другому. Экономия, например, одинаково сохраняет существующий запас национального богатства и благоприятствует созданию большего. Справедливое распределение бремени, показывая каждому гражданину пример морали и доброй совести, примененных к трудным корректировкам, и доказательство ценности, которую высшие органы придают им, в высшей степени способствует воспитанию моральных чувств сообщества, как в отношении силы, так и в отношении различения. Такой способ взимания налогов, который не препятствует трудолюбию или излишне не вмешивается в свободу гражданина, способствует не только сохранению, но и увеличению национального богатства и поощряет более активное использование индивидуальных способностей. И наоборот, все ошибки в финансах и налогообложении, которые препятствуют улучшению людей в богатстве и морали, также имеют тенденцию, если они достаточно серьезны, положительно обеднять и деморализовать их. Вкратце, повсеместно верно, что когда Порядок и Постоянство понимаются в их самом широком смысле как стабильность существующих преимуществ, требования Прогресса — это лишь требования Порядка в большей степени; требования Постоянства — лишь требования Прогресса в несколько меньшей мере.

В поддержку позиции, что Порядок внутренне отличается от Прогресса и что сохранение существующего и приобретение дополнительного блага достаточно различны, чтобы обеспечить основу фундаментальной классификации, нам, возможно, напомнят, что Прогресс может происходить за счет Порядка; что пока мы приобретаем или стремимся приобрести благо одного рода, мы можем терять почву в отношении других; таким образом, может быть прогресс в богатстве, в то время как происходит ухудшение в добродетели. Признавая это, то, что это доказывает, — не то, что Прогресс является генетически другой вещью, чем Постоянство, а то, что богатство — это другая вещь, чем добродетель. Прогресс — это постоянство и нечто большее; и ответом на это не является утверждение, что Прогресс в одном не подразумевает Постоянства во всем. Прогресс в одном не подразумевает Прогресса во всем. Прогресс любого рода включает Постоянство в том же самом роде: всякий раз, когда Постоянство приносится в жертву какому-то конкретному виду Прогресса, другой Прогресс приносится в жертву еще больше; и если он не стоит жертвы, то не только интерес Постоянства был проигнорирован, но и общий интерес Прогресса был понят неверно.

Если эти неправильно противопоставленные идеи должны быть использованы вообще в попытке дать первое начало научной точности понятию хорошего правительства, было бы более философски правильно исключить из определения слово Порядок и сказать, что лучшее правительство — это то, которое наиболее способствует Прогрессу. Ибо Прогресс включает Порядок, но Порядок не включает Прогресс. Прогресс — это большая степень того, чего Порядок — меньшая. Порядок, в любом другом смысле, означает лишь часть предпосылок хорошего правительства, а не его идею и сущность. Порядок нашел бы более подходящее место среди условий Прогресса, поскольку, если мы хотим увеличить нашу сумму блага, ничто не является более необходимым, чем должная забота о том, что у нас уже есть. Если мы стремимся к большему богатству, нашим самым первым правилом должно быть не растрачивать бесполезно наши существующие средства. Порядок, рассматриваемый таким образом, — это не дополнительная цель, которую нужно примирить с Прогрессом, а часть и средство самого Прогресса. Если выигрыш в одном отношении куплен более чем эквивалентной потерей в том же или в любом другом, Прогресса нет. Способствование Прогрессу, понятое таким образом, включает все совершенство правительства.

Но, хотя метафизически это определение критерия хорошего правительства защитимо, оно не является подходящим, потому что, хотя оно содержит всю истину, оно напоминает лишь часть. Что подсказывается термином Прогресс, так это идея движения вперед, тогда как значение его здесь — в такой же мере предотвращение отступления назад. Те же самые социальные причины — те же убеждения, чувства, институты и практики — в такой же мере требуются для предотвращения деградации общества, как и для производства дальнейшего продвижения. Если бы не было надежды на улучшение, жизнь не была бы в меньшей степени непрекращающейся борьбой против причин ухудшения, как это есть даже сейчас. Политика, как ее понимали древние, состояла целиком из этого. Естественная тенденция людей и их дел заключалась в вырождении, которую, однако, с помощью хороших институтов, добродетельно управляемых, можно было бы противодействовать в течение неопределенно долгого времени. Хотя мы больше не придерживаемся этого мнения; хотя большинство людей в нынешнюю эпоху исповедуют противоположное кредо, полагая, что тенденция вещей в целом направлена к улучшению, мы не должны забывать, что существует непрерывный и вечно текущий поток человеческих дел к худшему, состоящий из всех глупостей, всех пороков, всех небрежностей, лени и апатии человечества, который контролируется и удерживается от того, чтобы смести все на своем пути, только усилиями, которые некоторые люди постоянно, а другие урывками, прилагают в направлении добрых и достойных целей. Дает очень недостаточное представление о важности стремлений, которые имеют место для улучшения и возвышения человеческой природы и жизни, полагать, что их главная ценность состоит в количестве фактического улучшения, реализованного их средствами, и что следствием их прекращения было бы лишь то, что мы остались бы такими, какие мы есть. Очень небольшое уменьшение этих усилий не только положило бы конец улучшению, но и повернуло бы общую тенденцию вещей к ухудшению, которое, однажды начавшись, продолжалось бы с возрастающей быстротой и становилось бы все труднее сдерживать, пока оно не достигло бы состояния, часто наблюдаемого в истории и в котором многие большие части человечества даже сейчас влачат существование; когда едва ли что-то, кроме сверхчеловеческой силы, кажется достаточным, чтобы повернуть вспять прилив и дать свежее начало движению вверх.

Эти причины делают слово «прогресс» столь же неподходящим, как и термины «порядок» и «постоянство», для того чтобы стать основой классификации требований к форме правления. Фундаментальная антитеза, которую выражают эти слова, заключается не столько в самих вещах, сколько в типах человеческого характера, которые им соответствуют. Мы знаем, что есть умы, в которых преобладает осторожность, и другие, в которых преобладает смелость; у одних стремление избежать угрозы тому, чем они уже обладают, является более сильным чувством, чем то, которое побуждает улучшать старое и приобретать новые преимущества; в то время как другие склоняются в противоположную сторону и более жаждут будущего, чем заботятся о благе настоящего. Путь к целям тех и других один и тот же, но они склонны отклоняться от него в противоположных направлениях. Это соображение важно при формировании кадрового состава любого политического органа: в него следует включать лиц обоих типов, чтобы склонности каждого из них, в той мере, в какой они чрезмерны, уравновешивались должной пропорцией другого. Нет необходимости в специальных положениях для обеспечения этой цели, при условии, что принимаются меры, чтобы не допустить ничего, что было бы с ней несовместимо. Естественное и спонтанное смешение старых и молодых, тех, чье положение и репутация уже созданы, и тех, кому они еще предстоят, в целом будет достаточно для этой цели, если только это естественное равновесие не нарушается искусственным регулированием.

Поскольку различие, наиболее часто принимаемое для классификации социальных потребностей, не обладает свойствами, необходимыми для этой цели, нам следует искать другое ведущее различие, лучше приспособленное для этой задачи. Такое различие, по-видимому, указывается соображениями, к которым я теперь перехожу.

Если мы зададимся вопросом, от каких причин и условий зависит хорошее правление во всех его смыслах, от самых скромных до самых возвышенных, мы обнаружим, что главной из них, той, которая превосходит все остальные, являются качества человеческих существ, составляющих общество, над которым осуществляется правление.

Мы можем взять в качестве первого примера отправление правосудия; это тем более уместно, что нет такой части государственных дел, в которой простой механизм, правила и приспособления для ведения деталей операции имели бы столь жизненно важное значение. И все же даже они уступают по важности качествам задействованных человеческих агентов. Какова эффективность процессуальных правил в обеспечении целей правосудия, если моральное состояние народа таково, что свидетели обычно лгут, а судьи и их подчиненные берут взятки? Далее, как могут институты обеспечить хорошее муниципальное управление, если существует такое безразличие к предмету, что тех, кто мог бы управлять честно и способно, невозможно побудить к службе, а обязанности остаются тем, кто берется за них, потому что у них есть какой-то личный интерес, который нужно продвигать? Какая польза от самой широко популярной представительной системы, если избиратели не заботятся о том, чтобы выбрать лучшего члена парламента, а выбирают того, кто потратит больше всего денег, чтобы быть избранным? Как может представительное собрание работать на благо, если его члены могут быть куплены, или если их возбудимость темперамента, не исправленная общественной дисциплиной или личным самоконтролем, делает их неспособными к спокойному обсуждению, и они прибегают к физическому насилию в зале заседаний Палаты или стреляют друг в друга из винтовок? Как, опять же, правительство или любое совместное дело может вестись сносным образом людьми, настолько завистливыми, что если кто-то из них кажется склонным к успеху в чем-либо, те, кто должен сотрудничать с ним, образуют молчаливый сговор, чтобы заставить его потерпеть неудачу? Всякий раз, когда общая склонность народа такова, что каждый индивид заботится только о тех своих интересах, которые являются эгоистичными, и не задумывается и не беспокоится о своей доле в общем интересе, в таком состоянии дел хорошее правление невозможно. Влияние недостатков интеллекта на препятствование всем элементам хорошего правления не требует иллюстрации. Правительство состоит из действий, совершаемых человеческими существами; и если агенты, или те, кто выбирает агентов, или те, перед кем агенты несут ответственность, или наблюдатели, чье мнение должно влиять на все это и контролировать его, являются лишь массами невежества, глупости и пагубных предрассудков, каждая операция правительства пойдет не так; в то же время, по мере того как люди поднимаются над этим стандартом, правительство будет улучшаться в качестве вплоть до точки совершенства, достижимой, но нигде не достигнутой, где правительственные чиновники, сами являющиеся людьми превосходной добродетели и интеллекта, окружены атмосферой добродетельного и просвещенного общественного мнения.

Первым элементом хорошего правления, следовательно, является добродетель и интеллект человеческих существ, составляющих сообщество, поэтому наиболее важным пунктом совершенства, которым может обладать любая форма правления, является содействие добродетели и интеллекту самих людей. Первый вопрос в отношении любых политических институтов заключается в том, насколько они способствуют воспитанию у членов сообщества различных желательных качеств, моральных и интеллектуальных, или, скорее (следуя более полной классификации Бентама), моральных, интеллектуальных и деятельных. Правительство, которое делает это лучше всего, имеет все шансы быть лучшим во всех других отношениях, поскольку именно от этих качеств, в той мере, в какой они существуют в народе, зависит всякая возможность добродетели в практических операциях правительства.

Мы можем рассматривать, таким образом, как один из критериев добротности правительства ту степень, в которой оно стремится увеличить сумму хороших качеств у управляемых, коллективно и индивидуально, поскольку, помимо того, что их благополучие является единственной целью правительства, их хорошие качества поставляют движущую силу, которая приводит в действие механизм. Это оставляет в качестве другого составного элемента достоинства правительства качество самого механизма; то есть степень, в которой он приспособлен использовать то количество хороших качеств, которое может существовать в любое время, и сделать их инструментальными для правильных целей. Давайте снова возьмем предмет судопроизводства в качестве примера и иллюстрации. При данной судебной системе добротность отправления правосудия находится в сложном соотношении достоинств людей, составляющих трибуналы, и достоинств общественного мнения, которое влияет на них или контролирует их. Но вся разница между хорошей и плохой системой судопроизводства заключается в приспособлениях, принятых для того, чтобы направить любое моральное и интеллектуальное достоинство, существующее в сообществе, на отправление правосудия и сделать его должным образом действующим на результат. Мероприятия по обеспечению такого выбора судей, который позволил бы получить наивысший средний уровень добродетели и интеллекта; спасительные формы процедуры; гласность, которая позволяет наблюдать и критиковать все, что не так; свобода дискуссий и порицания через прессу; способ принятия доказательств, в зависимости от того, насколько он хорошо или плохо приспособлен для установления истины; возможности, каков бы ни был их объем, для получения доступа к трибуналам; мероприятия по выявлению преступлений и задержанию преступников — все эти вещи являются не силой, а механизмом для приведения силы в контакт с препятствием; и механизм не имеет действия сам по себе, но без него сила, будь она сколь угодно обширной, была бы растрачена и не имела бы эффекта. Подобное различие существует в отношении конституции исполнительных департаментов администрации. Их механизм хорош, когда предписаны надлежащие тесты для квалификации должностных лиц, надлежащие правила для их продвижения по службе; когда дела удобно распределены между теми, кто должен их совершать, установлен удобный и методичный порядок для их совершения, ведется правильная и понятная запись о них после совершения; когда каждый индивид знает, за что он несет ответственность, и известен другим как ответственный за это; когда предусмотрены наиболее продуманные проверки против халатности, фаворитизма или коррупции в любых действиях департамента. Но политические проверки не будут действовать сами по себе больше, чем уздечка направит лошадь без всадника. Если проверяющие чиновники столь же коррумпированы или столь же небрежны, как и те, кого они должны проверять, и если общественность, главная пружина всего проверяющего механизма, слишком невежественна, слишком пассивна или слишком беспечна и невнимательна, чтобы выполнять свою часть работы, мало пользы будет извлечено из самого лучшего административного аппарата. И все же хороший аппарат всегда предпочтительнее плохого. Он позволяет такой недостаточной движущей или проверяющей силе, какая существует, действовать с наибольшим преимуществом; и без него никакое количество движущей или проверяющей силы не было бы достаточным. Гласность, например, не является препятствием для зла или стимулом для добра, если общественность не хочет смотреть на то, что делается; но без гласности как они могли бы проверять или поощрять то, что им не разрешено видеть? Идеально совершенная конституция государственного учреждения — это та, в которой интерес чиновника полностью совпадает с его долгом. Никакая простая система не сделает это таковым, но еще меньше это может быть сделано без системы, уместно разработанной для этой цели.

То, что мы сказали об организации детального управления правительством, еще более очевидно верно для его общей конституции. Всякое правительство, которое стремится быть хорошим, является организацией некоторой части хороших качеств, существующих у отдельных членов сообщества для ведения его коллективных дел. Представительная конституция — это средство доведения общего уровня интеллекта и честности, существующего в сообществе, и индивидуального интеллекта и добродетели его мудрейших членов более непосредственно до правительства и наделения их большим влиянием в нем, чем они имели бы при любом другом способе организации; хотя при любом из них такое влияние, которое они имеют, является источником всего добра, которое есть в правительстве, и препятствием для всякого зла, которого нет. Чем больше количество этих хороших качеств, которые институтам страны удается организовать, и чем лучше способ организации, тем лучше будет правительство.

Таким образом, мы получили основу для двоякого разделения достоинств, которыми может обладать любой набор политических институтов. Оно состоит отчасти из степени, в которой они способствуют общему умственному развитию сообщества, включая в это понятие развитие интеллекта, добродетели, практической деятельности и эффективности, и отчасти из степени совершенства, с которой они организуют уже существующие моральные, интеллектуальные и деятельные достоинства, чтобы действовать с наибольшим эффектом на общественные дела. Правительство следует судить по его действиям на людей и по его действиям на вещи; по тому, что оно делает из граждан, и что оно делает с ними; по его склонности улучшать или ухудшать самих людей, и по добротности или порочности работы, которую оно выполняет для них и посредством них. Правительство — это одновременно и огромное влияние, действующее на человеческий разум, и набор организованных мероприятий для общественных дел: в первом качестве его благотворное действие является главным образом косвенным, но от этого не менее жизненно важным, в то время как его вредоносное действие может быть прямым.

Различие между этими двумя функциями правительства — это не различие, подобное различию между порядком и прогрессом, лишь в степени, но в роде. Мы не должны, однако, полагать, что они не имеют тесной связи друг с другом. Институты, которые обеспечивают наилучшее управление общественными делами, осуществимое в существующем состоянии культуры, стремятся уже одним этим к дальнейшему улучшению этого состояния. Народ, который имел бы самые справедливые законы, самое чистое и эффективное судопроизводство, самую просвещенную администрацию, самую справедливую и наименее обременительную систему финансов, совместимую со стадией, которой он достиг в моральном и интеллектуальном развитии, был бы на верном пути к быстрому переходу на более высокую стадию. И нет способа, которым политические институты могли бы способствовать улучшению народа более эффективно, чем хорошо выполняя свою более прямую работу. И наоборот, если их механизм сконструирован настолько плохо, что они плохо выполняют свое собственное конкретное дело, эффект ощущается тысячами способов в снижении морали и притуплении интеллекта и активности народа. Но различие тем не менее реально, потому что это лишь одно из средств, с помощью которых политические институты улучшают или ухудшают человеческий разум, а причины и способы этого благотворного или вредного влияния остаются отдельным и гораздо более широким предметом изучения.

Из двух способов действия, посредством которых форма правления или набор политических институтов влияет на благосостояние сообщества — его действие как агентства национального образования и его мероприятия по ведению коллективных дел сообщества в том состоянии образования, в котором они уже находятся, — последнее, очевидно, варьируется гораздо меньше, в зависимости от страны и состояния цивилизации, чем первое. Оно также имеет гораздо меньше общего с фундаментальной конституцией правительства. Способ ведения практических дел правительства, который является наилучшим при свободной конституции, как правило, был бы наилучшим и при абсолютной монархии, только абсолютная монархия не столь склонна практиковать его. Законы о собственности, например; принципы доказательств и судебной процедуры; система налогообложения и финансового управления не обязательно должны быть разными при разных формах правления. Каждый из этих вопросов имеет свои собственные принципы и правила, которые являются предметом отдельного изучения. Общая юриспруденция, гражданское и уголовное законодательство, финансовая и коммерческая политика — это науки сами по себе, или, скорее, отдельные члены всеобъемлющей науки или искусства управления; и самые просвещенные доктрины по всем этим предметам, хотя и не в равной степени могут быть поняты и реализованы при всех формах правления, тем не менее, если они поняты и реализованы, в целом были бы одинаково полезны при них всех. Правда, эти доктрины не могли бы быть применены без некоторых модификаций ко всем состояниям общества и человеческого разума; тем не менее, подавляющее большинство из них потребовало бы модификаций исключительно в деталях, чтобы адаптировать их к любому состоянию общества, достаточно развитому, чтобы иметь правителей, способных их понять. Правительство, к которому они были бы совершенно непригодны, должно быть таким, которое само по себе настолько плохо или настолько враждебно общественным чувствам, что не способно поддерживать свое существование честными средствами.

Иначе обстоит дело с той частью интересов сообщества, которая относится к лучшему или худшему воспитанию самих людей. Рассматриваемые как инструментальные для этого, институты должны быть радикально разными в зависимости от стадии развития, которая уже достигнута. Признание этой истины, хотя по большей части эмпирически, а не философски, можно рассматривать как главный пункт превосходства политических теорий настоящего времени над теориями прошлого века, в котором было принято требовать представительную демократию для Англии или Франции аргументами, которые в равной степени доказали бы ее как единственно подходящую форму правления для бедуинов или малайцев. Состояние различных сообществ с точки зрения культуры и развития варьируется вплоть до состояния, лишь немногим выше самого высокого из зверей. Диапазон вверх также значителен, а будущее возможное расширение — гораздо больше. Сообщество может быть развито из одного из этих состояний в более высокое только совокупностью влияний, среди которых главными является правительство, которому они подчинены. Во всех состояниях человеческого совершенствования, когда-либо достигнутых, природа и степень власти, осуществляемой над индивидами, распределение власти и условия командования и подчинения являются самыми мощными из влияний, за исключением их религиозных убеждений, которые делают их такими, какие они есть, и позволяют им стать такими, какими они могут быть. Они могут быть остановлены в любой точке своего прогресса из-за несовершенной адаптации их правительства к этой конкретной стадии развития. И единственным незаменимым достоинством правительства, в пользу которого ему можно простить почти любое количество других недостатков, совместимых с прогрессом, является то, что его действие на людей благоприятно или не неблагоприятно для следующего шага, который им необходимо сделать, чтобы подняться на более высокий уровень.

Таким образом (повторяя предыдущий пример), народ в состоянии дикой независимости, в котором каждый живет для себя, свободный, если не считать приступов, от любого внешнего контроля, практически неспособен к какому-либо прогрессу в цивилизации, пока не научится подчиняться. Незаменимой добродетелью, следовательно, в правительстве, которое устанавливает себя над народом такого рода, является то, чтобы оно заставляло себя слушаться. Чтобы позволить ему сделать это, конституция правительства должна быть почти или совсем деспотической. Конституция, в какой-либо степени популярная, зависящая от добровольного отказа различных членов сообщества от своей индивидуальной свободы действий, не смогла бы навязать первый урок, который требуется ученикам на этой стадии их прогресса. Соответственно, цивилизация таких племен, когда она не является результатом соприкосновения с другими, уже цивилизованными, почти всегда является делом абсолютного правителя, черпающего свою власть либо из религии, либо из военной доблести — очень часто из иностранного оружия.

Опять же, нецивилизованные расы, а самые храбрые и энергичные еще больше, чем остальные, враждебны к непрерывному труду невозбуждающего рода. И все же всякая реальная цивилизация стоит этой цены; без такого труда ни разум не может быть дисциплинирован в привычки, требуемые цивилизованным обществом, ни материальный мир подготовлен к его принятию. Требуется редкое стечение обстоятельств, и по этой причине часто огромное количество времени, чтобы примирить такой народ с промышленностью, если только они на некоторое время не принуждены к ней. Отсюда даже личное рабство, давая начало промышленной жизни и принуждая к ней как к исключительному занятию наиболее многочисленной части сообщества, может ускорить переход к лучшей свободе, чем та, что состоит из борьбы и грабежа. Почти излишне говорить, что это оправдание рабства доступно только в очень раннем состоянии общества. Цивилизованный народ имеет гораздо другие средства приобщения к цивилизации тех, кто находится под его влиянием; и рабство во всех своих деталях настолько отвратительно для того правления закона, которое является фундаментом всей современной жизни, и настолько развращающе для господствующего класса, когда они однажды подпали под цивилизованные влияния, что его принятие при любых обстоятельствах в современном обществе является рецидивом в нечто худшее, чем варварство.

В какой-то период, однако, своей истории почти каждый народ, ныне цивилизованный, состоял в большинстве своем из рабов. Народу в таком состоянии требуется, чтобы поднять его из него, совсем иное политическое устройство, чем нации дикарей. Если они энергичны по природе, и особенно если с ними в одном сообществе ассоциирован трудолюбивый класс, который не является ни рабами, ни рабовладельцами (как это было в Греции), им, вероятно, не нужно больше ничего для обеспечения их улучшения, кроме как сделать их свободными: будучи освобожденными, они часто могут быть пригодны, подобно римским вольноотпущенникам, к тому, чтобы быть допущенными сразу к полным правам гражданства. Это, однако, не является нормальным состоянием рабства и обычно является признаком того, что оно становится устаревшим. Раб, собственно говоря, — это существо, которое не научилось помогать самому себе. Он, несомненно, на один шаг впереди дикаря. Ему не нужно еще усваивать первый урок политического общества. Он научился подчиняться. Но то, чему он подчиняется, — это только прямой приказ. Характерной чертой прирожденных рабов является неспособность сообразовывать свое поведение с правилом или законом. Они могут делать только то, что им приказано, и только тогда, когда им приказано это делать. Если человек, которого они боятся, стоит над ними и угрожает им наказанием, они подчиняются; но когда он поворачивается спиной, работа остается невыполненной. Мотив, определяющий их, должен апеллировать не к их интересам, а к их инстинктам; немедленная надежда или немедленный ужас. Деспотизм, который может укротить дикаря, будет, поскольку он является деспотизмом, только укреплять рабов в их неспособности. И все же правительство под их собственным контролем было бы совершенно неуправляемым ими. Их улучшение не может прийти от них самих, но должно быть навязано извне. Шаг, который они должны сделать, и их единственный путь к улучшению — это быть поднятыми от правления воли к правлению закона. Их нужно научить самоуправлению, а это, на начальной стадии, означает способность действовать по общим инструкциям. Что им требуется, так это не правительство силы, а правительство руководства. Будучи, однако, в слишком низком состоянии, чтобы поддаться руководству кого-либо, кроме тех, на кого они смотрят как на обладателей силы, сорт правительства, наиболее подходящий для них, — это тот, который обладает силой, но редко использует ее; родительский деспотизм или аристократия, напоминающая сен-симонистскую форму социализма; поддерживающая общий надзор за всеми операциями общества, чтобы держать перед каждым чувство присутствующей силы, достаточной, чтобы принудить его к подчинению установленному правилу, но которая, из-за невозможности спускаться к регулированию всех мелочей промышленности и жизни, неизбежно оставляет и побуждает индивидов делать многое самим. Это, что можно назвать правительством на помочах, кажется тем, которое требуется, чтобы провести такой народ наиболее быстро через следующий необходимый шаг в социальном прогрессе. Такой, по-видимому, была идея правительства инков в Перу, и такой была идея иезуитов в Парагвае. Мне едва ли нужно замечать, что помочи допустимы только как средство постепенного приучения народа ходить самостоятельно.

Было бы неуместно продолжать иллюстрацию дальше. Попытка исследовать, какой вид правительства подходит для каждого известного состояния общества, означала бы составление трактата не о представительном правлении, а о политической науке в целом. Для нашей более ограниченной цели мы заимствуем из политической философии только ее общие принципы. Чтобы определить форму правления, наиболее подходящую для любого конкретного народа, мы должны быть способны, среди недостатков и изъянов, которые присущи этому народу, различить те, которые являются непосредственным препятствием для прогресса — обнаружить, что именно (как бы) преграждает путь. Лучшее правительство для них — это то, которое наиболее стремится дать им то, за неимением чего они не могут продвигаться или продвигаются лишь хромым и однобоким образом. Мы не должны, однако, забывать оговорку, необходимую во всех вещах, целью которых является улучшение или прогресс, а именно, что в поисках блага, которое необходимо, не должно быть причинено никакого ущерба, или как можно меньше, тому, чем уже обладают. Народ дикарей должен быть научен послушанию, но не таким образом, чтобы превратить их в народ рабов. И (чтобы придать наблюдению большую общность) форма правления, которая наиболее эффективна для проведения народа через следующую стадию прогресса, все равно будет очень неподходящей для них, если она делает это таким образом, чтобы препятствовать или положительно делать их непригодными для следующего шага. Такие случаи часты и являются одними из самых печальных фактов в истории. Египетская иерархия, отеческий деспотизм Китая были очень подходящими инструментами для доведения этих наций до той точки цивилизации, которой они достигли. Но достигнув этой точки, они были приведены к постоянной остановке из-за нехватки умственной свободы и индивидуальности — требований улучшения, которые институты, доведшие их до этого момента, полностью лишили их возможности приобрести — и поскольку институты не разрушились и не уступили место другим, дальнейшее улучшение остановилось. В отличие от этих наций, давайте рассмотрим пример противоположного характера, предоставленный другим и сравнительно незначительным восточным народом — евреями. У них тоже была абсолютная монархия и иерархия, и их организованные институты были столь же очевидно жреческого происхождения, как и у индусов. Они сделали для них то, что было сделано для других восточных рас их институтами — подчинили их промышленности и порядку и дали им национальную жизнь. Но ни их цари, ни их жрецы никогда не получали, как в тех других странах, исключительного формирования их характера. Их религия, которая позволяла людям гения и высокого религиозного тона считаться и считать себя вдохновленными с небес, дала существование неоценимо драгоценному неорганизованному институту — Ордену (если его можно так назвать) Пророков. Под защитой, как правило, хотя и не всегда эффективной, своего священного характера, Пророки были силой в нации, часто более чем равной царям и жрецам, и поддерживали в том маленьком уголке земли антагонизм влияний, который является единственной реальной гарантией для продолженного прогресса. Религия, следовательно, не была там тем, чем она была во многих других местах — освящением всего, что было однажды установлено, и барьером против дальнейшего улучшения. Замечание выдающегося еврея, М. Сальвадора, что Пророки были в Церкви и Государстве эквивалентом современной свободы прессы, дает справедливое, но не адекватное представление о роли, выполненной в национальной и всемирной истории этим великим элементом еврейской жизни; посредством которого, канон вдохновения никогда не будучи завершенным, люди, наиболее выдающиеся по гению и моральному чувству, могли не только осуждать и порицать, с прямым авторитетом Всемогущего, все, что казалось им заслуживающим такого обращения, но могли выдавать лучшие и более высокие интерпретации национальной религии, которые с тех пор становились частью религии. Соответственно, всякий, кто может освободиться от привычки читать Библию так, как если бы это была одна книга, что до недавнего времени было одинаково укоренившимся у христиан и неверующих, видит с восхищением огромный интервал между моралью и религией Пятикнижия, или даже исторических книг (безошибочная работа еврейских консерваторов жреческого порядка), и моралью и религией пророчеств — расстояние столь же широкое, как между этими последними и Евангелиями. Условия, более благоприятные для прогресса, не могли легко существовать; соответственно, евреи, вместо того чтобы быть стационарными, как другие азиаты, были, после греков, самым прогрессивным народом древности и, совместно с ними, были отправной точкой и главным движущим агентством современной культуры.

Таким образом, невозможно понять вопрос об адаптации форм правления к состояниям общества, не принимая во внимание не только следующий шаг, но и все шаги, которые обществу еще предстоит сделать; как те, которые можно предвидеть, так и гораздо более широкий неопределенный диапазон, который в настоящее время находится вне поля зрения. Из этого следует, что для суждения о достоинствах форм правления должен быть сконструирован идеал формы правления, наиболее предпочтительной самой по себе, то есть такой, которая, если бы существовали необходимые условия для реализации ее благотворных тенденций, более чем все другие благоприятствовала бы и способствовала не какому-то одному улучшению, а всем формам и степеням его. После того как это сделано, мы должны рассмотреть, каковы умственные условия всех видов, необходимые для того, чтобы позволить этому правительству реализовать свои тенденции, и каковы, следовательно, различные недостатки, из-за которых народ становится неспособным пожинать его плоды. Тогда было бы возможно построить теорему обстоятельств, в которых эта форма правления может быть мудро введена; а также судить, в случаях, когда ее лучше не вводить, какие низшие формы политического устройства лучше всего проведут те сообщества через промежуточные стадии, которые они должны пройти, прежде чем они смогут стать пригодными для лучшей формы правления.

Из этих исследований последнее нас здесь не касается, но первое является существенной частью нашего предмета; ибо мы можем, без опрометчивости, сразу же высказать положение, доказательства и иллюстрации которого представят себя на последующих страницах, что эта идеально лучшая форма правления будет найдена в том или ином виде представительной системы.

Глава III — О том, что идеально лучшей формой правления является представительное правление.

Давно (возможно, на протяжении всей продолжительности британской свободы) было обычной формой речи, что если бы можно было гарантировать хорошего деспота, то деспотическая монархия была бы лучшей формой правления. Я рассматриваю это как радикальное и наиболее пагубное заблуждение относительно того, что такое хорошее правительство, которое, пока от него нельзя избавиться, будет фатально портить все наши спекуляции о правительстве.

Предположение состоит в том, что абсолютная власть в руках выдающегося индивида обеспечила бы добродетельное и разумное выполнение всех обязанностей правительства. Были бы установлены и обеспечены исполнением хорошие законы, плохие законы были бы реформированы; лучшие люди были бы поставлены на все ответственные должности; правосудие отправлялось бы так же хорошо, общественные бремена были бы столь же легкими и столь же разумно наложенными, каждая ветвь администрации велась бы столь же чисто и столь же разумно, как это допускали бы обстоятельства страны и ее степень интеллектуального и морального развития. Я готов, ради аргументации, уступить все это, но я должен указать, как велика эта уступка, сколько еще нужно для получения даже приближения к этим результатам, чем передано в простом выражении «хороший деспот». Их реализация на самом деле подразумевала бы не просто хорошего монарха, но всевидящего. Он должен быть во все времена правильно информирован, в значительных деталях, о поведении и работе каждой ветви администрации в каждом районе страны и должен быть способен, в течение двадцати четырех часов в сутки, которые даны королю, как и самому скромному рабочему, уделять эффективную долю внимания и надзора всем частям этого обширного поля; или он должен, по крайней мере, быть способен различать и выбирать из массы своих подданных не только большое изобилие честных и способных людей, пригодных для ведения каждой ветви общественного управления под надзором и контролем, но также небольшое число людей выдающихся добродетелей и талантов, которым можно доверять не только обходиться без этого надзора, но и осуществлять его самим над другими. Столь необычайны способности и энергии, требуемые для выполнения этой задачи каким-либо сносным образом, что хороший деспот, которого мы предполагаем, едва ли может быть представлен как соглашающийся взять ее на себя, если только как убежище от невыносимых зол и переходная подготовка к чему-то большему. Но аргумент может обойтись даже без этого огромного пункта в счете. Предположим, трудность преодолена. Что бы мы тогда имели? Один человек с нечеловеческой умственной активностью, управляющий всеми делами умственно пассивного народа. Их пассивность подразумевается в самой идее абсолютной власти. Нация в целом и каждый индивид, составляющий ее, лишены какого-либо потенциального голоса в своей собственной судьбе. Они не проявляют никакой воли в отношении своих коллективных интересов. Все решается за них волей, не являющейся их собственной, неповиновение которой юридически является преступлением. Какие человеческие существа могут быть сформированы при таком режиме? Какое развитие могут достичь при нем их мыслительные или активные способности? В вопросах чистой теории им, возможно, было бы позволено спекулировать, до тех пор, пока их спекуляции либо не приближались к политике, либо не имели отдаленной связи с ее практикой. В практических делах им в лучшем случае могло быть позволено только предлагать; и даже при самом умеренном из деспотов никто, кроме лиц уже признанного или репутационного превосходства, не мог надеяться, что их предложения будут известны тем, кто управляет делами, а тем более приняты ими во внимание. Человек должен иметь очень необычный вкус к интеллектуальному упражнению ради него самого, чтобы утруждать себя мыслью, когда она не имеет внешнего эффекта, или квалифицировать себя для функций, которые ему, скорее всего, не позволят осуществлять. Единственным достаточным стимулом к умственному усилию, у немногих умов в поколении, является перспектива некоторого практического использования, которое будет сделано из его результатов. Из этого не следует, что нация будет полностью лишена интеллектуальной силы. Обычные дела жизни, которые обязательно должны выполняться каждым индивидом или семьей самостоятельно, вызовут некоторое количество интеллекта и практических способностей в пределах определенного узкого круга идей. Может существовать избранный класс ученых, которые культивируют науку с целью ее физического использования или ради удовольствия от самого поиска. Будет бюрократия и лица, обучающиеся для бюрократии, которых научат по крайней мере некоторым эмпирическим максимам правительства и общественного управления. Может существовать, и часто существовала, систематическая организация лучших умственных сил страны в каком-то специальном направлении (обычно военном) для продвижения величия деспота. Но публика в целом остается без информации и без интереса ко всем большим вопросам практики; или, если у них есть какие-либо знания о них, это лишь дилетантское знание, подобное тому, которое люди имеют о механических искусствах, никогда не державшие в руках инструмент. И не только в своем интеллекте они страдают. Их моральные способности столь же ограничены. Везде, где сфера действия человеческих существ искусственно ограничена, их чувства сужаются и уменьшаются в той же пропорции. Пища чувства — это действие; даже домашняя привязанность живет добровольными добрыми услугами. Пусть человеку нечего делать для своей страны, и он не будет заботиться о ней. С древних времен говорили, что при деспотизме есть в лучшем случае только один патриот, сам деспот; и это изречение основано на справедливой оценке эффектов абсолютного подчинения даже хорошему и мудрому господину. Религия остается; и здесь, по крайней мере, можно подумать, есть агентство, на которое можно положиться для поднятия глаз и умов людей над пылью у их ног. Но религия, даже если предположить, что она избежит извращения для целей деспотизма, перестает в этих обстоятельствах быть социальной заботой и сужается до личного дела между индивидом и его Создателем, в котором на кону стоит лишь его частное спасение. Религия в этой форме вполне совместима с самым эгоистичным и ограниченным эгоизмом и идентифицирует верующего в чувствах с остальными его рода не больше, чем сама чувственность.

Хороший деспотизм означает правительство, в котором, насколько это зависит от деспота, нет позитивного угнетения со стороны государственных чиновников, но в котором все коллективные интересы народа управляются за них, все мышление, имеющее отношение к коллективным интересам, делается за них, и в котором их умы сформированы этим отказом от собственных энергий и согласны с ним. Оставление дел правительству, подобно оставлению их Провидению, синонимично тому, чтобы не заботиться о них вовсе и принимать их результаты, когда они неприятны, как посещения Природы. За исключением, следовательно, немногих ученых людей, которые проявляют интеллектуальный интерес к спекуляции ради нее самой, интеллект и чувства всего народа отданы материальным интересам, а когда они обеспечены, — развлечениям и украшению частной жизни. Но сказать это — значит сказать, если все свидетельство истории чего-то стоит, что наступила эра национального упадка; то есть, если нация когда-либо достигала чего-то, с чего можно было бы прийти в упадок. Если она никогда не поднималась выше состояния восточного народа, в этом состоянии она продолжает стагнировать; но если, подобно Греции или Риму, она реализовала что-то более высокое, благодаря энергии, патриотизму и расширению ума, которые, как национальные качества, являются плодами исключительно свободы, она через несколько поколений впадает в восточное состояние. И это состояние не означает глупое спокойствие с безопасностью против перемен к худшему; оно часто означает быть захваченным, покоренным и сведенным к домашнему рабству либо более сильным деспотом, либо ближайшим варварским народом, который сохраняет вместе со своей дикой грубостью энергии свободы.

Таковы не просто естественные склонности, но неотъемлемые необходимости деспотического правительства; из которых нет выхода, если только деспотизм не соглашается не быть деспотизмом; в той мере, в какой предполагаемый хороший деспот воздерживается от осуществления своей власти и, хотя держит ее в резерве, позволяет общим делам правительства идти так, как если бы народ действительно управлял собой сам. Как бы мало вероятно это ни было, мы можем представить деспота, соблюдающего многие правила и ограничения конституционного правительства. Он мог бы позволить такую свободу прессы и дискуссий, которая позволила бы общественному мнению сформироваться и выразить себя по национальным делам. Он мог бы позволить местным интересам управляться без вмешательства власти самими людьми. Он мог бы даже окружить себя советом или советами правительства, свободно выбранными всем или некоторой частью нации, сохраняя в своих руках власть налогообложения, а также верховную законодательную и исполнительную власть. Если бы он действовал так и в такой степени отрекся от деспотизма, он устранил бы значительную часть зол, характерных для деспотизма. Политическая активность и способность к общественным делам больше не были бы предотвращены от роста в теле нации, и общественное мнение сформировалось бы, а не было бы простым эхом правительства. Но такое улучшение было бы началом новых трудностей. Это общественное мнение, независимое от диктата монарха, должно быть либо с ним, либо против него; если не одно, то другое. Все правительства должны не нравиться многим лицам, и поскольку у них теперь есть регулярные органы и они могут выражать свои чувства, мнения, противоположные мерам правительства, часто будут выражаться. Что делать монарху, когда эти неблагоприятные мнения оказываются в большинстве? Должен ли он изменить свой курс? Должен ли он уступить нации? Если так, то он больше не деспот, а конституционный король; орган или первый министр народа, отличающийся только тем, что он несменяем. Если нет, он должен либо подавить оппозицию своей деспотической властью, либо возникнет постоянный антагонизм между народом и одним человеком, который может иметь только один возможный конец. Даже религиозный принцип пассивного повиновения и «права божественного» недолго сдерживал бы естественные последствия такого положения. Монарх должен был бы уступить и приспособиться к условиям конституционной королевской власти или уступить место кому-то, кто бы это сделал. Деспотизм, будучи таким образом преимущественно номинальным, обладал бы немногими преимуществами, которые, как предполагается, принадлежат абсолютной монархии, в то время как он реализовал бы в очень несовершенной степени преимущества свободного правительства, поскольку, какое бы количество свободы граждане практически ни наслаждались, они никогда не могли бы забыть, что держали ее на условиях снисхождения и по уступке, которая при существующей конституции государства могла быть в любой момент возобновлена; что они были юридически рабами, хотя и у благоразумного или снисходительного господина.

Не стоит удивляться, если нетерпеливые или разочарованные реформаторы, стонущие под препятствиями, противопоставляемыми самым спасительным общественным улучшениям невежеством, безразличием, неуступчивостью, извращенным упрямством народа и коррумпированными комбинациями эгоистичных частных интересов, вооруженных мощным оружием, предоставляемым свободными институтами, временами вздыхают о сильной руке, чтобы подавить все эти препятствия и заставить непокорный народ быть лучше управляемым. Но (откладывая в сторону тот факт, что на одного деспота, который время от времени реформирует злоупотребление, приходится девяносто девять тех, кто ничего не делает, кроме как создает их) те, кто смотрит в любом таком направлении на реализацию своих надежд, исключают из идеи хорошего правительства его главный элемент — улучшение самих людей. Одно из преимуществ свободы заключается в том, что при ней правитель не может пройти мимо умов людей и исправить их дела за них, не исправляя их самих. Если бы было возможно, чтобы народ был хорошо управляем вопреки самим себе, их хорошее правительство длилось бы не дольше, чем обычно длится свобода народа, который был освобожден иностранным оружием без их собственного сотрудничества. Правда, деспот может образовать народ, и сделать это действительно было бы лучшим оправданием его деспотизма. Но любое образование, которое стремится сделать человеческие существа чем-то иным, чем машины, в долгосрочной перспективе заставляет их требовать контроля над своими собственными действиями. Лидеры французской философии в восемнадцатом веке были воспитаны иезуитами. Даже иезуитское образование, по-видимому, было достаточно реальным, чтобы вызвать аппетит к свободе. Все, что укрепляет способности, в какой бы малой мере, создает повышенное желание их более беспрепятственного упражнения; и народное образование — это провал, если оно обучает народ для любого состояния, кроме того, которое оно, безусловно, побудит их желать и, скорее всего, требовать.

Я далек от осуждения, в случаях крайней необходимости, принятия абсолютной власти в форме временной диктатуры. Свободные нации в старые времена наделяли такой властью по своему собственному выбору, как необходимое лекарство от болезней политического тела, от которых нельзя было избавиться менее насильственными средствами. Но ее принятие, даже на строго ограниченное время, может быть оправдано только если, подобно Солону или Питтаку, диктатор использует всю власть, которую он принимает, для устранения препятствий, которые лишают нацию возможности наслаждаться свободой. Хороший деспотизм — это совершенно ложный идеал, который практически (за исключением как средства для какой-то временной цели) становится самой бессмысленной и опасной из химер. Зло за зло, хороший деспотизм в стране, хоть сколько-нибудь продвинутой в цивилизации, более вреден, чем плохой, ибо он гораздо более расслабляет и обессиливает мысли, чувства и энергии народа. Деспотизм Августа подготовил римлян к Тиберию. Если бы весь тон их характера не был сначала подавлен почти двумя поколениями этого мягкого рабства, у них, вероятно, осталось бы достаточно духа, чтобы восстать против более отвратительного.

Нетрудно показать, что идеально лучшей формой правления является та, в которой суверенитет, или верховная контролирующая власть в конечном счете, принадлежит всей совокупности сообщества, причем каждый гражданин не только имеет голос в осуществлении этого конечного суверенитета, но и, по крайней мере, время от времени призывается принять фактическое участие в правительстве путем личного выполнения какой-либо общественной функции, местной или общей.

Чтобы проверить это положение, его нужно рассмотреть в отношении двух ветвей, на которые, как было указано в прошлой главе, удобно разделяется исследование добротности правительства, а именно: насколько оно способствует хорошему управлению делами общества посредством существующих способностей, моральных, интеллектуальных и деятельных, его различных членов, и каков его эффект в улучшении или ухудшении этих способностей.

Идеально лучшая форма правления, едва ли нужно говорить, не означает ту, которая осуществима или предпочтительна во всех состояниях цивилизации, но ту, которая в обстоятельствах, в которых она осуществима и предпочтительна, сопровождается наибольшим количеством благотворных последствий, непосредственных и перспективных. Полностью популярное правительство — это единственное политическое устройство, которое может предъявить какие-либо претензии на этот характер. Оно превосходит в обоих департаментах, между которыми разделено совершенство политической конституции. Оно как более благоприятно для нынешнего хорошего правительства, так и способствует лучшему и более высокому сорту национального характера, чем любое другое политическое устройство вообще.

Его превосходство в отношении нынешнего благополучия основывается на двух принципах, столь же универсальной истины и применимости, как и любые общие положения, которые могут быть сформулированы относительно человеческих дел. Первый заключается в том, что права и интересы каждого или любого лица защищены от игнорирования только тогда, когда заинтересованное лицо само способно и привычно расположено отстаивать их. Второй заключается в том, что общее процветание достигает большей высоты и более широко распространено пропорционально количеству и разнообразию личных энергий, привлеченных к содействию ему.

Приводя эти два положения в форму, более специальную для их нынешнего применения — человеческие существа защищены от зла со стороны других только в той пропорции, в какой они имеют силу быть, и являются, самозащищающимися; и они достигают высокой степени успеха в своей борьбе с Природой только в той пропорции, в какой они являются самозависимыми, полагаясь на то, что они сами могут сделать, отдельно или сообща, а не на то, что другие делают за них.

Первое положение — что каждый является единственным надежным защитником своих собственных прав и интересов — является одной из тех элементарных максим благоразумия, на которых каждое лицо, способное вести свои собственные дела, неявно действует везде, где он сам заинтересован. Многие, действительно, испытывают большую неприязнь к нему как к политической доктрине и любят выставлять его на позор как доктрину универсального эгоизма. На что мы можем ответить, что всякий раз, когда перестает быть правдой, что человечество, как правило, предпочитает себя другим, а тех, кто ближе к ним, тем, кто более удален, с этого момента коммунизм является не только осуществимым, но и единственно защитимой формой общества, и будет, когда придет это время, несомненно, осуществлен. Что касается меня, не веря в универсальный эгоизм, у меня нетрудно признать, что коммунизм был бы даже сейчас осуществим среди элиты человечества и может стать таковым среди остальных. Но поскольку это мнение является чем угодно, но не популярным среди тех защитников существующих институтов, которые находят недостатки в доктрине общего преобладания личного интереса, я склонен думать, что они в действительности верят, что большинство людей думают о себе прежде других людей. Однако не обязательно утверждать даже столько, чтобы поддержать притязание всех на участие в суверенной власти. Нам не нужно предполагать, что когда власть находится в руках исключительного класса, этот класс будет сознательно и преднамеренно жертвовать другими классами ради себя: достаточно того, что в отсутствие своих естественных защитников интерес исключенных всегда находится под угрозой быть упущенным из виду; и, когда на него смотрят, его видят совсем другими глазами, чем глазами лиц, которых он непосредственно касается. В этой стране, например, то, что называется рабочими классами, можно считать исключенными из всякого прямого участия в правительстве. Я не верю, что классы, которые участвуют в нем, имеют в целом какое-либо намерение жертвовать рабочими классами ради себя. У них когда-то было это намерение; свидетельствуют настойчивые попытки, так долго предпринимаемые, чтобы сдерживать заработную плату законом. Но в нынешний день их обычная склонность прямо противоположна: они охотно идут на значительные жертвы, особенно своих денежных интересов, ради блага рабочих классов и ошибаются скорее из-за слишком щедрой и неразборчивой благотворительности; и я не верю, что какие-либо правители в истории были движимы более искренним желанием исполнить свой долг по отношению к более бедной части своих соотечественников. И все же смотрит ли Парламент, или почти кто-либо из членов, составляющих его, хоть на мгновение на какой-либо вопрос глазами рабочего человека? Когда возникает предмет, в котором рабочие как таковые имеют интерес, рассматривается ли он с какой-либо точки зрения, кроме точки зрения работодателей труда? Я не говорю, что взгляд рабочих на эти вопросы в целом ближе к истине, чем другой, но он иногда столь же близок; и в любом случае его следует уважительно выслушать, вместо того чтобы, как это есть, не просто отворачиваться от него, но игнорировать его. По вопросу о забастовках, например, сомнительно, есть ли хотя бы один среди ведущих членов обеих Палат, кто не был бы твердо убежден, что правота дела безусловно на стороне хозяев и что взгляд рабочих на него просто абсурден. Те, кто изучал этот вопрос, хорошо знают, насколько это далеко от истины и насколько иным и насколько бесконечно менее поверхностным образом этот пункт должен был бы аргументироваться, если бы классы, которые бастуют, могли заставить себя услышать в Парламенте.

Неотъемлемым условием человеческих дел является то, что никакое намерение, сколь бы искренним оно ни было, защитить интересы других не может сделать безопасным или полезным связывание им рук. Еще более очевидно то, что только собственными руками можно добиться какого-либо позитивного и долговечного улучшения своих жизненных обстоятельств. Благодаря совместному влиянию этих двух принципов все свободные сообщества были более защищены от социальной несправедливости и преступности и достигли более блестящего процветания, чем любые другие, или чем они сами после того, как утратили свою свободу. Сравните свободные государства мира, пока длилась их свобода, с современными им подданными монархического или олигархического деспотизма: греческие города с персидскими сатрапиями; итальянские республики и вольные города Фландрии и Германии с феодальными монархиями Европы; Швейцарию, Голландию и Англию с Австрией или дореволюционной Францией. Их превосходство в процветании было слишком очевидным, чтобы его можно было когда-либо оспаривать; в то время как их превосходство в хорошем управлении и социальных отношениях доказывается этим процветанием и, кроме того, проявляется на каждой странице истории. Если мы сравним не одну эпоху с другой, а различные правительства, сосуществовавшие в одну и ту же эпоху, то никакой объем беспорядков, который даже при самом сильном преувеличении можно было бы приписать гласности свободных государств, нельзя ни на мгновение сравнить с презрительным попранием массы народа, которое пронизывало всю жизнь монархических стран, или с отвратительной индивидуальной тиранией, которая случалась чаще, чем ежедневно, при тех системах грабежа, которые они называли фискальными мерами, и в тайне их ужасающих судов.

Следует признать, что блага свободы, насколько они до сих пор были доступны, были получены путем распространения ее привилегий лишь на часть общества; и что правительство, в котором они беспристрастно распространяются на всех, является все еще нереализованным желанием. Но хотя каждый шаг к этому имеет самостоятельную ценность, и во многих случаях при нынешнем состоянии общего прогресса нельзя было сделать больше, чем просто шаг, участие всех в этих благах является идеально совершенной концепцией свободного правления. В той мере, в какой кто-либо, неважно кто, исключается из него, интересы исключенных остаются без гарантии, предоставленной остальным, и они сами имеют меньше возможностей и стимулов, чем могли бы иметь в противном случае, для приложения своих сил на благо себя и общества, чему всегда пропорционально общее процветание.

Таково положение дел в отношении нынешнего благополучия — надлежащего управления делами существующего поколения. Если мы теперь перейдем к влиянию формы правления на характер, мы обнаружим, что превосходство народного правления над любым другим является, если это вообще возможно, еще более решительным и неоспоримым.

Этот вопрос на самом деле зависит от еще более фундаментального, а именно: какой из двух распространенных типов характера для общего блага человечества наиболее желательно сделать преобладающим — активный или пассивный тип; тот, который борется со злом, или тот, который терпит его; тот, который склоняется перед обстоятельствами, или тот, который стремится заставить обстоятельства склониться перед собой.

Общие места моралистов и общие симпатии человечества на стороне пассивного типа. Энергичными характерами можно восхищаться, но покладистые и покорные — это те, кого большинство людей предпочитает лично. Пассивность наших соседей увеличивает наше чувство безопасности и играет на руку нашей своенравности. Пассивные характеры, если нам не нужна их активность, кажутся меньшим препятствием на нашем собственном пути. Довольный характер не является опасным соперником. И все же нет ничего более верного, чем то, что улучшение человеческих дел — это целиком и полностью работа недовольных характеров; и, более того, активному уму гораздо легче приобрести добродетели терпения, чем пассивному — принять добродетели энергии.

Из трех разновидностей умственного совершенства — интеллектуального, практического и морального — никогда не могло быть сомнений в отношении первых двух, на чьей стороне преимущество. Всякое интеллектуальное превосходство — это плод активных усилий. Предприимчивость, желание двигаться вперед, пробовать и совершать новые вещи для нашей собственной пользы или пользы других, является родителем даже умозрительного, и тем более практического таланта. Интеллектуальная культура, совместимая с другим типом, — это то слабое и расплывчатое описание, которое принадлежит уму, останавливающемуся на развлечении или простом созерцании. Проверкой реального и энергичного мышления, мышления, которое устанавливает истины, а не видит сны, является успешное применение на практике. Там, где этой цели не существует, чтобы придать мысли определенность, точность и понятный смысл, она не порождает ничего лучшего, чем мистическая метафизика пифагорейцев или Вед. Что касается практического улучшения, то здесь дело обстоит еще более очевидно. Характер, который улучшает человеческую жизнь, — это тот, который борется с природными силами и склонностями, а не тот, который уступает им. Качества, приносящие пользу самому себе, все на стороне активного и энергичного характера, а привычки и поведение, которые способствуют выгоде каждого отдельного члена сообщества, должны быть, по крайней мере, частью тех, которые в конечном итоге больше всего способствуют прогрессу сообщества в целом.

Но в вопросе о моральном предпочтении на первый взгляд кажется, что есть место для сомнений. Я не имею в виду религиозное чувство, которое так широко существовало в пользу неактивного характера как более гармонирующего с покорностью, должной божественной воле. Христианство, как и другие религии, поощряло это чувство; но прерогатива христианства, в отношении этого и многих других извращений, заключается в том, что оно способно отбросить их. В отрыве от религиозных соображений пассивный характер, который уступает препятствиям вместо того, чтобы стремиться преодолеть их, может, конечно, быть не очень полезным для других, не более чем для самого себя, но можно было бы ожидать, что он будет по крайней мере безобидным. Довольство всегда причисляется к моральным добродетелям. Но полная ошибка полагать, что довольство обязательно или естественно сопутствует пассивности характера; и если это не так, то моральные последствия вредоносны. Там, где существует желание обладать преимуществами, которыми не обладаешь, ум, который не обладает ими потенциально посредством собственных энергий, склонен смотреть с ненавистью и злобой на тех, кто обладает. Человек, который суетится с многообещающими перспективами улучшить свои обстоятельства, — это тот, кто испытывает добрую волю к другим, занятым тем же или преуспевшим в том же стремлении. И там, где большинство так занято, те, кто не достигает цели, имеют тон своих чувств, заданный общей привычкой страны, и приписывают свою неудачу недостатку усилий или возможностей, или своему личному невезению. Но те, кто, желая того, чем обладают другие, не вкладывают никакой энергии в стремление к этому, либо непрерывно ворчат, что судьба не делает для них того, чего они не пытаются сделать для себя, либо переполнены завистью и недоброжелательностью к тем, кто обладает тем, что они хотели бы иметь.

В той мере, в какой успех в жизни рассматривается или считается плодом фатальности или случая, а не усилий, в той же пропорции зависть развивается как черта национального характера. Самые завистливые из всех людей — восточные народы. В восточных моралистах, в восточных сказках завистливый человек удивительно заметен. В реальной жизни он — ужас для всех, кто обладает чем-то желанным, будь то дворец, красивый ребенок или даже хорошее здоровье и бодрость духа: предполагаемый эффект одного лишь его взгляда составляет всепроникающее суеверие о дурном глазе. Вслед за восточными народами в зависти, как и в активности, идут некоторые южные европейцы. Испанцы преследовали ею всех своих великих людей, отравляли им жизнь и обычно преуспевали в том, чтобы положить ранний конец их успехам. У французов, которые по сути являются южным народом, двойное воспитание деспотизма и католицизма, несмотря на их импульсивный темперамент, сделало покорность и выносливость общим характером народа, а также их самым принятым представлением о мудрости и совершенстве; и если зависть друг к другу и ко всякому превосходству не более распространена среди них, чем есть, то это обстоятельство следует приписать многим ценным противодействующим элементам во французском характере, и более всего — великой индивидуальной энергии, которая, хотя и менее настойчива и более прерывиста, чем у самопомогающих и борющихся англосаксов, тем не менее проявилась среди французов почти во всех направлениях, в которых действие их институтов было благоприятным для нее.

Во всех странах, несомненно, есть по-настоящему довольные характеры, которые не только не ищут, но и не желают того, чем еще не обладают, и они, естественно, не питают недоброжелательности к тем, у кого, по-видимому, более благоприятная доля. Но огромная масса кажущегося довольства — это реальное недовольство, соединенное с ленью или потаканием своим слабостям, которое, не предпринимая законных средств для своего возвышения, находит удовольствие в том, чтобы опустить других до своего уровня. И если мы внимательно присмотримся даже к случаям невинного довольства, мы заметим, что они вызывают наше восхищение только тогда, когда безразличие касается исключительно улучшения внешних обстоятельств, а существует стремление к постоянному прогрессу в духовной ценности, или, по крайней мере, бескорыстное рвение приносить пользу другим. Довольный человек или довольная семья, у которых нет амбиций сделать кого-то еще счастливее, способствовать благу своей страны или своего района, или улучшить себя в моральном совершенстве, не вызывают у нас ни восхищения, ни одобрения. Мы справедливо приписываем этот род довольства простому отсутствию мужественности и духа. Довольство, которое мы одобряем, — это способность бодро обходиться без того, что нельзя получить, правильная оценка сравнительной ценности различных объектов желания и добровольный отказ от меньшего, когда он несовместим с большим. Это, однако, совершенства, более естественные для характера в той мере, в какой он активно вовлечен в попытку улучшить свою или чью-то еще долю. Тот, кто постоянно соизмеряет свою энергию с трудностями, узнает, какие трудности для него непреодолимы, а какие — те, которые, хотя он мог бы преодолеть, успех не стоит затрат. Тот, чьи мысли и деятельность все нужны для и привычно заняты практическими и полезными предприятиями, — это человек, который меньше всего склонен позволять своему уму пребывать в гнетущем недовольстве по поводу вещей, либо не стоящих достижения, либо не являющихся таковыми для него. Таким образом, активный, самопомогающий характер не только внутренне лучший, но и наиболее вероятно приобретет все, что действительно превосходно или желательно в противоположном типе.

Стремящийся, энергичный характер Англии и Соединенных Штатов является лишь подходящим предметом для неодобрительной критики из-за весьма второстепенных объектов, на которые он обычно тратит свои силы. Сам по себе он является фундаментом лучших надежд на общее улучшение человечества. Было остроумно замечено, что всякий раз, когда что-то идет не так, привычный импульс французов — сказать: «Il faut de la patience» («Нужно терпение»); а англичан — «What a shame!» («Какой позор!»). Люди, которые считают позором, когда что-то идет не так, — которые приходят к выводу, что зло могло и должно было быть предотвращено, — это те, кто в конечном итоге делает больше всего для того, чтобы сделать мир лучше. Если желания низко поставлены, если они простираются немногим дальше физического комфорта и демонстрации богатства, непосредственные результаты энергии будут немногим больше, чем постоянное расширение власти человека над материальными объектами; но даже это освобождает место и подготавливает механические приспособления для величайших интеллектуальных и социальных достижений; и пока энергия есть, некоторые люди будут применять ее, и она будет применяться все больше и больше, к совершенствованию не только внешних обстоятельств, но и внутренней природы человека. Бездеятельность, отсутствие стремлений, отсутствие желаний — более фатальное препятствие для улучшения, чем любое неверное направление энергии, и это то, через что единственно, когда оно существует в массе, становится возможным любое весьма грозное неверное направление со стороны энергичного меньшинства. Именно это, главным образом, удерживает в диком или полудиком состоянии подавляющее большинство человеческого рода.

Теперь не может быть никаких сомнений в том, что пассивный тип характера поощряется правлением одного или немногих, а активный самопомогающий тип — правлением многих. Безответственным правителям нужно спокойствие управляемых больше, чем любая активность, кроме той, которую они могут принудить. Покорность предписаниям людей как необходимостям природы — это урок, внушаемый всеми правительствами тем, кто полностью лишен участия в них. Воля начальников и закон как воля начальников должны пассивно приниматься. Но никакие люди не являются просто инструментами или материалами в руках своих правителей, если у них есть воля, или дух, или источник внутренней активности в остальной части их действий, и любое проявление этих качеств, вместо того чтобы получать поощрение от деспотов, должно быть прощено ими. Даже когда безответственные правители недостаточно осознают опасность от умственной активности своих подданных, чтобы желать подавить ее, само положение является подавлением. Стремление еще более эффективно сдерживается уверенностью в его бессилии, чем любым позитивным обескураживанием. Между подчинением воле других и добродетелями самопомощи и самоуправления существует естественная несовместимость. Это более или менее полно в зависимости от того, напряжено или ослаблено рабство. Правители очень различаются в том, до какой степени они доводят контроль над свободой действий своих подданных или замещение ее управлением их делами за них. Но разница в степени, а не в принципе; и лучшие деспоты часто заходят дальше всех в сковывании свободы действий своих подданных. Плохой деспот, когда его собственные личные прихоти были обеспечены, может иногда быть готов оставить людей в покое; но хороший деспот настаивает на том, чтобы делать им добро, заставляя их делать свои собственные дела лучшим способом, чем они сами знают. Регламенты, которые ограничивали фиксированными процессами все ведущие отрасли французских мануфактур, были делом рук великого Кольбера.

Совершенно иным является состояние человеческих способностей, когда человек чувствует себя не под иным внешним ограничением, кроме необходимостей природы или мандатов общества, в навязывании которых он имеет свою долю и от которых он может, если считает их неправильными, публично отказаться и активно приложить усилия, чтобы их изменить. Несомненно, при частично народном правительстве эта свобода может осуществляться даже теми, кто не является участником полных привилегий гражданства; но это большой дополнительный стимул для чьей-либо самопомощи и уверенности в себе, когда он начинает с равных позиций и не должен чувствовать, что его успех зависит от впечатления, которое он может произвести на чувства и расположения органа, членом которого он не является. Это большое обескураживание для индивида, и еще большее для класса, быть исключенным из конституции; быть сведенным к тому, чтобы умолять за дверью арбитров своей судьбы, не будучи принятым в консультации внутри. Максимум бодрящего эффекта свободы на характер достигается только тогда, когда человек, на которого воздействуют, либо является, либо с нетерпением ожидает стать гражданином, столь же полноправным, как и любой другой. Что еще важнее, чем даже этот вопрос чувства, — это практическая дисциплина, которую характер получает от периодического требования, предъявляемого к гражданам осуществлять, на время и по очереди, некоторую социальную функцию. Недостаточно учитывается, как мало в обычной жизни большинства людей дает широту их концепциям или их чувствам. Их работа — это рутина; не труд любви, а корыстный интерес в самой элементарной форме, удовлетворение ежедневных потребностей; ни сделанная вещь, ни процесс ее делания не вводят ум в мысли или чувства, выходящие за пределы индивидов; если поучительные книги находятся в пределах их досягаемости, нет стимула читать их; и, в большинстве случаев, индивид не имеет доступа к какому-либо человеку с культурой, значительно превосходящей его собственную. Дача ему чего-то для дела на благо общества восполняет, в некоторой мере, все эти недостатки. Если обстоятельства позволяют объему общественных обязанностей, возложенных на него, быть значительным, это делает его образованным человеком. Несмотря на недостатки социальной системы и моральных идей древности, практика дикастерии и экклесии подняла интеллектуальный уровень среднего афинского гражданина далеко за пределы всего, чему есть пример в любой другой массе людей, древней или современной. Доказательства этого очевидны на каждой странице нашего великого историка Греции; но нам едва ли нужно смотреть дальше, чем на высокое качество обращений, которые их великие ораторы считали наиболее подходящими для воздействия на их понимание и волю. Польза того же рода, хотя и в гораздо меньшей степени, производится на англичан низшего среднего класса их обязанностью быть включенными в состав присяжных и служить приходским должностным лицам, что, хотя и не происходит с таким количеством, не является столь непрерывным и не вводит их в такое разнообразие возвышенных соображений, чтобы допустить сравнение с общественным образованием, которое каждый гражданин Афин получал от ее демократических институтов, делает их, тем не менее, очень другими существами, по диапазону идей и развитию способностей, от тех, кто ничего не делал в своей жизни, кроме как водил пером или продавал товары за прилавком. Еще более полезной является моральная часть обучения, предоставляемая участием частного гражданина, если даже редко, в общественных функциях. Он призван, будучи так занят, взвешивать интересы, не являющиеся его собственными; руководствоваться, в случае конфликтующих требований, иным правилом, чем его частные пристрастия; применять, на каждом шагу, принципы и максимы, которые имеют своей причиной существования общее благо; и он обычно находит связанными с ним в той же работе умы, более знакомые, чем его собственный, с этими идеями и операциями, чьим изучением будет снабжение причинами его понимания и стимуляция его чувства к общему интересу. Он заставлен чувствовать себя одним из публики, и все, что является их интересом, — быть его интересом. Там, где эта школа общественного духа не существует, едва ли существует какое-либо чувство, что частные лица, не находящиеся в выдающемся социальном положении, имеют какие-либо обязанности перед обществом, кроме как подчиняться законам и подчиняться правительству. Нет бескорыстного чувства идентификации с публикой. Каждая мысль или чувство, будь то интерес или долг, поглощены индивидом и семьей. Человек никогда не думает о каком-либо коллективном интересе, о каких-либо объектах, которые должны преследоваться совместно с другими, но только в конкуренции с ними, и в некоторой мере за их счет. Сосед, не являясь союзником или партнером, поскольку он никогда не занят в каком-либо общем предприятии для совместной выгоды, является поэтому только соперником. Таким образом, даже частная мораль страдает, в то время как общественная фактически вымерла. Если бы это было универсальным и единственно возможным положением вещей, самые большие стремления законодателя или моралиста могли бы только растянуться на то, чтобы сделать массу сообщества стадом овец, невинно щиплющих траву бок о бок.

Из этих накопленных соображений очевидно, что единственное правительство, которое может полностью удовлетворить все требования социального состояния, — это то, в котором участвует весь народ; что любое участие, даже в самой малой общественной функции, полезно; что участие должно везде быть таким большим, насколько позволяет общий уровень улучшения сообщества; и что ничто меньшее не может быть в конечном итоге желательным, чем допуск всех к участию в суверенной власти государства. Но поскольку все не могут, в сообществе, превышающем один небольшой город, участвовать лично ни в чем, кроме некоторых весьма незначительных частей общественных дел, из этого следует, что идеальный тип совершенного правительства должен быть представительным.

Глава IV — При каких социальных условиях представительное правление неприменимо.

Мы признали в представительном правлении идеальный тип наиболее совершенного политического устройства, для которого, следовательно, любая часть человечества лучше приспособлена пропорционально степени их общего улучшения. По мере того как они опускаются все ниже и ниже в развитии, эта форма правления будет, вообще говоря, менее подходящей для них, хотя это не верно универсально; ибо адаптация народа к представительному правлению зависит не столько от места, которое они занимают в общей шкале человечества, сколько от степени, в которой они обладают определенными особыми требованиями; требованиями, однако, столь тесно связанными с их степенью общего прогресса, что любое различие между ними является скорее исключением, чем правилом. Давайте исследуем, в какой точке нисходящего ряда представительное правление перестает быть допустимым вовсе, либо из-за собственной непригодности, либо из-за превосходящей пригодности какого-либо другого режима.

Во-первых, следовательно, представительное, как и любое другое правительство, должно быть непригодным в любом случае, в котором оно не может постоянно существовать — т.е. в котором оно не выполняет три фундаментальных условия, перечисленных в первой главе. Это были: 1. Чтобы народ был готов принять его. 2. Чтобы он был готов и способен делать то, что необходимо для его сохранения. 3. Чтобы он был готов и способен выполнять обязанности и осуществлять функции, которые оно налагает на него.

Готовность народа принять представительное правление становится практическим вопросом только тогда, когда просвещенный правитель или иностранная нация или нации, которые получили власть над страной, расположены предложить ей это благо. Для отдельных реформаторов вопрос почти неактуален, поскольку, если к их предприятию нельзя предъявить иного возражения, кроме того, что мнение нации еще не на их стороне, у них есть готовый и правильный ответ, что привлечение его на свою сторону — это самая цель, к которой они стремятся. Когда мнение действительно враждебно, его враждебность обычно направлена на факт перемены, а не на представительное правление само по себе. Противоположный случай, конечно, не без примеров; иногда существовало религиозное отвращение к любому ограничению власти определенной линии правителей; но, в общем, доктрина пассивного повиновения означала только подчинение воле властей предержащих, будь то монархических или народных. В любом случае, в котором попытка ввести представительное правление вообще может быть сделана, безразличие к нему и неспособность понять его процессы и требования, а не позитивная оппозиция, являются препятствиями, которые следует ожидать. Они, однако, столь же фатальны и могут быть столь же трудны для избавления, как и фактическое отвращение; будучи легче, в большинстве случаев, изменить направление активного чувства, чем создать его в состоянии, ранее пассивном. Когда народ не имеет достаточной ценности для и привязанности к представительной конституции, у него почти нет шансов сохранить ее. В каждой стране исполнительная власть — это ветвь правительства, которая обладает непосредственной властью и находится в прямом контакте с публикой; к ней, главным образом, направлены надежды и страхи индивидов, и ею как блага, так и ужасы, и престиж правительства в основном представлены перед глазами публики. Если, следовательно, власти, чья обязанность — проверять исполнительную власть, не подкреплены эффективным мнением и чувством в стране, исполнительная власть всегда имеет средства отстранить их или принудить к подчинению, и обязательно будет хорошо поддержана в этом. Представительные институты обязательно зависят для постоянства от готовности народа бороться за них в случае, если они окажутся под угрозой. Если они слишком мало ценятся для этого, они редко получают опору вообще, а если получают, то почти наверняка будут свергнуты, как только глава правительства или любой партийный лидер, который может собрать силу для coup de main (государственного переворота), будет готов пойти на некоторый небольшой риск ради абсолютной власти.

Эти соображения относятся к первым двум причинам неудачи в представительном правлении. Третья — когда народу не хватает либо воли, либо способности выполнить ту часть, которая принадлежит ему в представительной конституции. Когда никто, или только какая-то малая часть, не чувствует степени интереса к общим делам государства, необходимой для формирования общественного мнения, избиратели редко будут использовать право избирательного голоса иначе, как для обслуживания своего частного интереса, или интереса своей местности, или кого-то, с кем они связаны как сторонники или зависимые лица. Малый класс, который в этом состоянии общественного чувства получает командование представительным органом, по большей части использует его исключительно как средство для поиска своего счастья. Если исполнительная власть слаба, страна отвлекается простыми борьбами за место; если сильна, она делает себя деспотической, по дешевой цене умиротворения представителей, или тех из них, кто способен доставить неприятности, долей добычи; и единственный плод, производимый национальным представительством, — это то, что в дополнение к тем, кто действительно правит, есть собрание, расквартированное на публике, и никакое злоупотребление, в котором заинтересована часть собрания, вовсе не вероятно будет удалено. Когда, однако, зло останавливается здесь, цена может стоить того, чтобы быть заплаченной за гласность и дискуссию, которые, хотя и не являются неизменным, являются естественным сопровождением любого, даже номинального, представительства. В современном королевстве Греция, например, едва ли можно сомневаться, что охотники за местами, которые главным образом составляют представительное собрание, хотя они мало или ничего не вносят непосредственно в хорошее правительство, и даже не сильно смягчают произвольную власть исполнительной власти, все же поддерживают идею народных прав и способствуют значительно реальной свободе прессы, которая существует в этой стране. Это благо, однако, полностью зависит от сосуществования с народным органом наследственного короля. Если бы, вместо того чтобы бороться за милости главного правителя, эти эгоистичные и грязные фракции боролись за главное место само по себе, они бы, конечно, как в Испанской Америке, держали страну в состоянии хронической революции и гражданской войны. Деспотизм, даже не законный, а незаконного насилия, попеременно осуществлялся бы чередой политических авантюристов, и имя и формы представительства не имели бы иного эффекта, кроме как предотвратить достижение деспотизмом стабильности и безопасности, посредством которых единственно его зло может быть смягчено или его немногие преимущества реализованы.

Предыдущие — это случаи, в которых представительное правление не может постоянно существовать. Есть другие, в которых оно, возможно, могло бы существовать, но в которых какая-то другая форма правления была бы предпочтительнее. Это главным образом тогда, когда народ, чтобы продвинуться в цивилизации, должен усвоить какой-то урок, какую-то привычку, еще не приобретенную, к приобретению которой представительное правление, вероятно, будет препятствием.

Самый очевидный из этих случаев — тот, который уже рассмотрен, в котором народ должен еще усвоить первый урок цивилизации, урок повиновения. Раса, которая была обучена энергии и мужеству борьбой с Природой и своими соседями, но которая еще не осела в постоянное повиновение какому-либо общему начальнику, вряд ли приобрела бы эту привычку при коллективном правительстве своего собственного органа. Представительное собрание, выбранное из них самих, просто отразило бы их собственную бурную непокорность. Оно отказало бы в своем авторитете всем действиям, которые наложили бы на их дикую независимость любое улучшающее ограничение. Способ, которым такие племена обычно приводятся к подчинению первичным условиям цивилизованного общества, — через необходимости войны и деспотическую власть, необходимую для военного командования. Военный лидер — единственный начальник, которому они будут подчиняться, за исключением иногда какого-нибудь пророка, предполагаемого вдохновленным свыше, или колдуна, рассматриваемого как обладающего чудесной силой. Они могут осуществлять временное превосходство, но поскольку оно является лишь личным, оно редко производит какое-либо изменение в общих привычках народа, если только пророк, подобно Мухаммеду, не является также военным вождем и не выходит вооруженным апостолом новой религии; или если военные вожди не объединяются с его влиянием и не превращают его в опору для своего собственного правительства.

Народ не менее непригоден для представительного правления из-за противоположного недостатка тому, что был указан последним, — из-за крайней пассивности и готовности подчиниться тирании. Если бы народ, таким образом поверженный характером и обстоятельствами, мог получить представительные институты, он неизбежно выбрал бы своих тиранов в качестве своих представителей, и ярмо стало бы тяжелее для него из-за уловки, которая primâ facie (на первый взгляд) могла бы ожидаться, чтобы облегчить его. Напротив, многие народы постепенно вышли из этого состояния с помощью центральной власти, чье положение сделало ее соперником, и в конечном итоге сделало ее хозяином, местных деспотов, и которая, прежде всего, была единой. Французская история, от Гуго Капета до Ришелье и Людовика XIV, является постоянным примером этого хода вещей. Даже когда король был едва ли столь могущественным, как многие из его главных феодалов, великое преимущество, которое он извлекал из того, что был только одним, было признано французскими историками. К нему обращались глаза всех локально угнетенных; он был объектом надежды и опоры по всему королевству, в то время как каждый местный властитель был могущественен только в пределах более или менее ограниченного пространства. Из его рук искали убежища и защиты из каждой части страны против сначала одного, затем другого из непосредственных угнетателей. Его прогресс к превосходству был медленным; но он был результатом последовательного использования возможностей, которые предлагались только ему. Он был, следовательно, верным; и, по мере того как он осуществлялся, он уменьшал, в угнетенной части сообщества, привычку подчиняться угнетению. Интерес короля заключался в поощрении всех частичных попыток со стороны крепостных освободиться от своих господ и поставить себя в непосредственное подчинение ему самому. Под его защитой были сформированы многочисленные сообщества, которые не знали никого выше себя, кроме короля. Повиновение далекому монарху — это сама свобода по сравнению с господством лорда соседнего замка; и монарх долго был вынужден необходимостями положения осуществлять свою власть как союзник, а не как хозяин классов, которым он помог в осуществлении их освобождения. Таким образом, центральная власть, деспотическая в принципе, хотя обычно сильно ограниченная на практике, была главным образом инструментальной в проведении народа через необходимую стадию улучшения, в которую представительное правление, если бы оно было реальным, скорее всего, предотвратило бы их вступление. Есть части Европы, где та же работа еще должна быть сделана, и нет перспективы ее выполнения какими-либо другими средствами. Ничто, кроме деспотического правления или всеобщей резни, не могло бы осуществить освобождение крепостных в Российской Империи.

Те же отрывки истории убедительно иллюстрируют другой способ, которым неограниченная монархия преодолевает препятствия на пути прогресса цивилизации, которые представительное правление имело бы решительную тенденцию усугубить. Одно из самых сильных препятствий для улучшения, вплоть до довольно продвинутой стадии, — это закоренелый дух местничества. Части человечества, во многих других отношениях способные к и подготовленные к свободе, могут быть неквалифицированными для объединения даже в самую малую нацию. Не только ревность и антипатии могут отталкивать их друг от друга и преграждать всякую возможность добровольного союза, но они могут еще не приобрести никаких чувств или привычек, которые сделали бы союз реальным, предполагая, что он номинально достигнут. Они могут, подобно гражданам древнего сообщества или жителям азиатской деревни, иметь значительную практику в осуществлении своих способностей в интересах деревни или города, и даже реализовать довольно эффективное народное правление в этом ограниченном масштабе, и все же иметь лишь слабые симпатии ко всему, что выходит за рамки, и никакой привычки или способности иметь дело с интересами, общими для многих таких сообществ. Я не знаю, чтобы история предоставляла какой-либо пример, в котором число этих политических атомов или корпускул объединилось бы в тело и научилось чувствовать себя одним народом, кроме как через предыдущее подчинение центральной власти, общей для всех. Именно через привычку подчиняться этой власти, входить в ее планы и служить ее целям народ, такой как мы предположили, получает в свои умы концепцию больших интересов, общих для значительного географического пространства. Такие интересы, напротив, обязательно являются преобладающим соображением в уме центрального правителя; и через отношения, более или менее интимные, которые он прогрессивно устанавливает с местностями, они становятся знакомыми общему уму. Наиболее благоприятным стечением обстоятельств, при котором этот шаг в улучшении мог бы быть сделан, было бы то, которое подняло бы представительные институты без представительного правления; представительный орган или органы, выбранные из местностей, делающие себя вспомогательным и инструментом центральной власти, но редко пытающиеся препятствовать или контролировать ее. Народ, будучи таким образом принятым, как бы, в совет, хотя и не разделяя верховную власть, политическое образование, данное центральной властью, доносится, гораздо более эффективно, чем это могло бы быть иначе, до местных вождей и до населения в целом, в то время как, в то же время, поддерживается традиция правления по общему согласию, или, по крайней мере, санкция традиции не дается правительству без него, что, будучи освященным обычаем, так часто клало плохой конец хорошему началу и является одной из самых частых причин печальной фатальности, которая в большинстве стран останавливала улучшение на столь ранней стадии, потому что работа какого-то одного периода была сделана так, чтобы преградить необходимую работу последующих веков. Между тем, можно установить как политическую истину, что посредством безответственной монархии, а не посредством представительного правления, множество незначительных политических единиц может быть сварено в народ, с общими чувствами сплоченности, силой, достаточной для защиты себя от завоевания или иностранной агрессии, и делами, достаточно разнообразными и значительными для того, чтобы достойно занять и расширить до подходящих пропорций социальный и политический интеллект населения.

По этим нескольким причинам королевское правление, свободное от контроля (хотя, возможно, усиленное поддержкой) представительных институтов, является наиболее подходящей формой политического устройства для самых ранних стадий любого сообщества, не исключая городского сообщества, подобного тем, что были в древней Греции; где, соответственно, правление королей, под некоторым реальным, но не явным или конституционным контролем общественного мнения, исторически предшествовало на неизвестную и, вероятно, большую продолжительность всем свободным институтам и уступило место, в течение значительного промежутка времени, олигархиям немногих семей.

Можно было бы указать сотню других немощей или недостатков у народа, которые pro tanto (в соответствующей мере) дисквалифицируют их от наилучшего использования представительного правления; но в отношении них не столь очевидно, что правление Одного или Немногих имело бы какую-либо тенденцию вылечить или облегчить зло. Сильные предрассудки любого рода; упрямая приверженность старым привычкам; позитивные дефекты национального характера или просто невежество и недостаток умственного развития, если они преобладают у народа, будут в общем верно отражены в их представительных собраниях; и если бы случилось так, что исполнительная администрация, прямое управление общественными делами, находится в руках лиц, сравнительно свободных от этих дефектов, больше пользы часто было бы сделано ими, когда они не стеснены необходимостью нести с собой добровольное согласие таких органов. Но само положение правителей не наделяет их в этих, как это делает в других случаях, которые мы исследовали, само по себе интересами и тенденциями, действующими в благотворном направлении. От общих слабостей народа или состояния цивилизации Один и его советники, или Немногие, вряд ли будут привычно свободны; за исключением случая, когда они являются иностранцами, принадлежащими к превосходящему народу или более продвинутому состоянию общества. Тогда, действительно, правители могут быть, почти в любой степени, превосходящими в цивилизации тех, над кем они правят; и подчинение иностранному правительству такого описания, несмотря на его неизбежные беды, часто является величайшим преимуществом для народа, проводя их быстро через несколько стадий прогресса и расчищая препятствия для улучшения, которые могли бы длиться бесконечно, если бы подданное население было оставлено без помощи своим родным тенденциям и шансам. В стране, не находящейся под господством иностранцев, единственная причина, адекватная производству подобных благ, — это редкий случай монарха с необычайным гением. В истории было несколько таких, которые, к счастью для человечества, правили достаточно долго, чтобы сделать некоторые из своих улучшений постоянными, оставив их под опекой поколения, которое выросло под их влиянием. Карла Великого можно привести как один пример; Петр Великий — другой. Такие примеры, однако, столь нечасты, что их можно классифицировать только со счастливыми случайностями, которые так часто решали в критический момент, должна ли какая-то ведущая часть человечества сделать внезапный старт или погрузиться обратно к варварству — шансы, подобные существованию Фемистокла во время персидского вторжения, или первого или третьего Вильгельма Оранского. Было бы абсурдно строить институты с единственной целью воспользоваться такими возможностями, тем более что люди такого калибра, в любом выдающемся положении, не требуют деспотической власти, чтобы позволить им оказывать большое влияние, как свидетельствуют три последних упомянутых. Случай, наиболее требующий рассмотрения в отношении институтов, — это не очень редкий случай, в котором малая, но ведущая часть населения, из-за различия расы, более цивилизованного происхождения или других особенностей обстоятельств, заметно превосходит в цивилизации и общем характере остальную часть. При этих условиях правление представителями массы имело бы шанс лишить их многих благ, которые они могли бы извлечь из большей цивилизации высших рангов, в то время как правление представителями этих рангов, вероятно, приковало бы деградацию множества и не оставило бы им надежды на приличное обращение, кроме как избавившись от одного из самых ценных элементов будущего прогресса. Лучшая перспектива улучшения для народа, таким образом составленного, лежит в существовании конституционно неограниченной, или, по крайней мере, практически преобладающей власти у главного правителя доминирующего класса. Он один имеет по своему положению интерес в возвышении и улучшении массы, в которой он не ревнив, как противовес своим соратникам, в которых он есть; и если счастливые обстоятельства ставят рядом с ним, не как контролеров, а как подчиненных, орган, представляющий высшую касту, который, своими возражениями и расспросами, и своими случайными вспышками духа, поддерживает живыми привычки коллективного сопротивления и может допустить быть, со временем и постепенно, расширенным в действительно национальное представительство (что в сущности является историей английского Парламента), нация имеет тогда наиболее благоприятные перспективы улучшения, которые могут хорошо произойти с сообществом, таким образом обстоящим и составленным.

Среди тенденций, которые, не делая народ абсолютно непригодным для представительного правления, серьезно лишают их способности пожинать полную пользу от него, одна заслуживает особого внимания. Есть два состояния склонностей, внутренне очень разные, но которые имеют что-то общее, в силу чего они часто совпадают в направлении, которое они дают усилиям индивидов и наций; одно — желание осуществлять власть над другими; другое — нежелание иметь власть, осуществляемую над ними самими. Разница между различными частями человечества в относительной силе этих двух диспозиций — один из самых важных элементов в их истории. Есть нации, у которых страсть к управлению другими настолько сильнее желания личной независимости, что ради одной лишь тени первого они готовы пожертвовать всем вторым. Каждый из их числа готов, подобно рядовому солдату в армии, отречься от своей личной свободы действий в руки своего генерала, при условии, что армия торжествует и побеждает, и он способен льстить себе тем, что он один из завоевывающего воинства, хотя представление о том, что он сам имеет какую-либо долю в господстве, осуществляемом над завоеванными, — это иллюзия. Правительство, строго ограниченное в своих полномочиях и атрибуциях, требуемое держать свои руки от чрезмерного вмешательства и позволять большинству вещей идти своим чередом без принятия им роли опекуна или директора, не по вкусу такому народу; в их глазах обладатели власти едва ли могут брать на себя слишком много, при условии, что сама власть открыта для общей конкуренции. Средний индивид среди них предпочитает шанс, сколь бы далеким или невероятным он ни был, обладания некоторой долей власти над своими согражданами, уверенности, для себя и других, в том, что никакая ненужная власть не будет осуществляться над ними. Это элементы народа охотников за местами, у которых ход политики главным образом определяется охотой за местами; где заботятся только о равенстве, но не о свободе; где состязания политических партий — лишь борьба за то, чтобы решить, будет ли власть вмешиваться во все принадлежать одному классу или другому, возможно, просто одному узлу публичных людей или другому; где идея, лелеемая о демократии, — лишь открытие должностей для конкуренции всех вместо немногих; где, чем популярнее институты, тем бесчисленнее создаваемые места, и тем чудовищнее сверхправительство, осуществляемое всеми над каждым, и исполнительной властью над всеми. Было бы столь же несправедливо, сколь и неблагородно предлагать это, или что-либо приближающееся к нему, как не преувеличенную картину французского народа; однако степень, в которой они участвуют в этом типе характера, заставила представительное правление ограниченным классом разрушиться от избытка коррупции, а попытку представительного правления всем мужским населением — закончиться предоставлением одному человеку власти направлять любое количество остальных, без суда, в Ламбессу или Кайенну, при условии, что он позволяет всем им думать, что они не исключены из возможности разделения его милостей. Точка характера, которая, более любой другой, делает народ этой страны пригодным для представительного правления, — это то, что они почти универсально имеют противоположную характеристику. Они очень ревнивы к любой попытке осуществлять власть над ними, не санкционированную долгим обычаем и их собственным мнением о праве; но они в общем заботятся очень мало об осуществлении власти над другими. Не имея ни малейшей симпатии к страсти к управлению, в то время как они слишком хорошо знакомы с мотивами частного интереса, из которых эта должность ищется, они предпочитают, чтобы она выполнялась теми, к кому она приходит без поиска, как следствие социального положения. Если бы иностранцы понимали это, это объяснило бы им некоторые из кажущихся противоречий в политических чувствах англичан; их несомненную готовность позволить себе быть управляемыми высшими классами, соединенную с таким малым личным подчинением им, что никакой народ не любит так сопротивляться власти, когда она переступает определенные предписанные пределы, или так решителен заставить своих правителей всегда помнить, что они будут управляемы только так, как они сами больше всего любят. Охота за местами, соответственно, — это форма амбиций, к которой англичане, рассматриваемые национально, почти незнакомы. Если мы исключим немногие семьи или связи, чье официальное трудоустройство лежит прямо на пути, взгляды англичан на продвижение в жизни принимают совершенно другое направление — успех в бизнесе или профессии. Они имеют сильнейшее отвращение к любой простой борьбе за должность политическими партиями или индивидами; и есть немногие вещи, к которым они имеют большее отвращение, чем к умножению общественных занятий; вещь, напротив, всегда популярная у обремененных бюрократией наций Континента, которые предпочли бы платить более высокие налоги, чем уменьшить, на малейшую долю, свои индивидуальные шансы на место для себя или своих родственников, и среди которых крик о сокращении никогда не означает отмену должностей, но уменьшение зарплат тех, которые слишком значительны для обычного гражданина, чтобы иметь какой-либо шанс быть назначенным на них.

Глава V — О надлежащих функциях представительных органов.

При рассмотрении представительного правления прежде всего необходимо иметь в виду различие между его идеей или сущностью и конкретными формами, в которые идея была облечена случайными историческими развитиями или понятиями, текущими в какой-то конкретный период.

Значение представительного правления заключается в том, что весь народ, или какая-то многочисленная его часть, осуществляет через депутатов, периодически избираемых ими самими, конечную контролирующую власть, которая, в любой конституции, должна где-то находиться. Эту конечную власть они должны обладать во всей ее полноте. Они должны быть хозяевами, когда пожелают, всех операций правительства. Нет необходимости, чтобы конституционный закон сам давал им это мастерство. Он не делает этого в Британской Конституции. Но то, что он дает практически, сводится к этому: власть окончательного контроля столь же существенно едина, в смешанном и сбалансированном правительстве, как в чистой монархии или демократии. Это часть истины в мнении древних, возрожденном великими авторитетами в наше время, что сбалансированная конституция невозможна. Почти всегда есть баланс, но весы никогда не висят точно ровно. Которая из них преобладает, не всегда очевидно на лице политических институтов. В Британской Конституции каждый из трех координатных членов суверенитета наделен полномочиями, которые, если бы они были полностью осуществлены, позволили бы ему остановить весь механизм правительства. Номинально, следовательно, каждый наделен равной властью препятствовать и мешать другим; и если бы, осуществляя эту власть, любой из трех мог надеяться улучшить свое положение, обычный ход человеческих дел запрещает нам сомневаться, что власть была бы осуществлена. Не может быть вопроса, что полные полномочия каждого были бы использованы оборонительно, если бы он обнаружил себя атакованным одним или обоими другими. Что, тогда, предотвращает те же полномочия от того, чтобы быть осуществленными агрессивно? Неписаные максимы Конституции — другими словами, позитивная политическая мораль страны; и эта позитивная политическая мораль — то, на что мы должны смотреть, если хотим знать, в ком действительно верховная власть в Конституции находится.

Согласно конституционному праву, корона может отказать в своем согласии на любой акт парламента, а также назначать на должность и сохранять в ней любого министра вопреки протестам парламента. Однако конституционная мораль страны сводит на нет эти полномочия, не позволяя им когда-либо быть использованными; и, требуя, чтобы глава администрации всегда фактически назначался Палатой общин, она делает этот орган реальным сувереном государства.

Эти неписаные правила, ограничивающие использование законных полномочий, тем не менее эффективны и сохраняют свое существование при условии гармонии с фактическим распределением реальной политической силы. В каждой конституции есть сильнейшая власть — та, которая одержала бы победу, если бы компромиссы, благодаря которым обычно функционирует Конституция, были приостановлены и произошло бы испытание сил. Конституционных максим придерживаются, и они практически действуют до тех пор, пока они обеспечивают преобладание в Конституции той из властей, которая обладает перевесом активной силы вне парламента. В Англии это народная власть. Поэтому, если бы правовые положения британской Конституции вместе с неписаными максимами, которыми на деле регулируется поведение различных политических органов, не давали народному элементу в Конституции того существенного верховенства над каждым департаментом правительства, которое соответствует его реальной силе в стране, Конституция не обладала бы стабильностью, которая ее характеризует; либо законы, либо неписаные максимы вскоре пришлось бы изменить. Таким образом, британское правительство является представительным правлением в точном смысле этого термина; и полномочия, которые оно оставляет в руках, не подотчетных непосредственно народу, можно рассматривать лишь как меры предосторожности, которые правящая власть готова принять против своих собственных ошибок. Такие меры предосторожности существовали во всех хорошо построенных демократиях. Афинская конституция имела много таких положений, как и конституция Соединенных Штатов.

Но хотя для представительного правления существенно, чтобы практическое верховенство в государстве принадлежало представителям народа, остается открытым вопрос, какие именно функции, какая именно часть в механизме управления должны непосредственно и лично выполняться представительным органом. Большие различия в этом отношении совместимы с сущностью представительного правления при условии, что функции таковы, что обеспечивают представительному органу контроль над всем в конечном счете.

Существует радикальное различие между контролем над делами правительства и их непосредственным выполнением. Один и тот же человек или орган может быть способен контролировать все, но не может делать все; и во многих случаях его контроль над всем будет тем совершеннее, чем меньше он лично пытается сделать. Командующий армией не смог бы эффективно направлять ее движения, если бы сам сражался в рядах или возглавлял штурм. То же самое и с группами людей. Некоторые вещи не могут быть сделаны иначе, как коллективно; другие вещи не могут быть хорошо сделаны ими. Поэтому один вопрос — что должно контролировать народное собрание, другой — что оно должно делать само. Оно должно, как мы уже видели, контролировать все операции правительства. Но чтобы определить, через какой канал этот общий контроль может быть наиболее целесообразно осуществлен и какую часть дел правительства представительное собрание должно оставить в своих руках, необходимо рассмотреть, какие виды деятельности многочисленный орган способен выполнять должным образом. Только то, что он может делать хорошо, он должен брать лично на себя. Что касается остального, его надлежащая сфера — не делать это, а принимать меры для того, чтобы это было хорошо сделано другими.

Например, обязанность, которая считается принадлежащей более исключительно, чем любая другая, собранию, представляющему народ, — это голосование по налогам. Тем не менее, ни в одной стране представительный орган не берется самостоятельно или через своих делегированных чиновников подготавливать сметы. Хотя поставки могут быть проголосованы только Палатой общин, и хотя санкция Палаты также требуется для ассигнования доходов на различные статьи государственных расходов, максимой и единообразной практикой Конституции является то, что деньги могут быть предоставлены только по предложению короны. Несомненно, ощущалось, что умеренность в отношении суммы, а также осторожность и суждение в деталях ее применения могут быть ожидаемы только тогда, когда исполнительная власть, через чьи руки они должны пройти, несет ответственность за планы и расчеты, на которых основаны расходы. Парламент, соответственно, не должен и даже не имеет права инициировать непосредственно ни налогообложение, ни расходы. Все, что от него требуется, — это его согласие, и единственная власть, которой он обладает, — это право отказа.

Принципы, которые вовлечены и признаны в этой конституционной доктрине, если следовать им до конца, являются руководством к ограничению и определению общих функций представительных собраний. Во-первых, во всех странах, где представительная система практически понятна, признается, что многочисленные представительные органы не должны заниматься управлением. Эта максима основана не только на самых существенных принципах хорошего правления, но и на принципах успешного ведения дел любого рода. Никакая группа людей, если она не организована и не находится под командованием, не пригодна к действию в собственном смысле слова. Даже избранный совет, состоящий из немногих членов, причем специально сведущих в делах, которые должны быть выполнены, всегда является худшим инструментом, чем какой-либо один человек, который мог бы быть найден среди них, и его характер улучшился бы, если бы этот один человек был сделан главным, а все остальные сведены к подчиненным. Что может быть сделано лучше органом, чем любым индивидом, так это обсуждение. Когда необходимо или важно обеспечить выслушивание и рассмотрение многих противоречивых мнений, совещательный орган незаменим. Поэтому такие органы часто полезны даже для административных дел, но в целом только в качестве советников; такие дела, как правило, лучше ведутся под ответственностью одного лица. Даже акционерное общество всегда на практике, если не в теории, имеет управляющего директора; его хорошее или плохое управление существенно зависит от квалификации одного человека, а остальные директора, когда от них есть какая-то польза, приносят ее своими предложениями ему или силой, которой они обладают, наблюдая за ним и сдерживая или смещая его в случае неправомерных действий. То, что они номинально равны с ним в управлении, не является преимуществом, а скорее значительным минусом по сравнению с любым благом, которое они способны сделать: это сильно ослабляет в его собственном сознании и в сознании других людей то чувство индивидуальной ответственности, в которой он должен выступать лично и безраздельно.

Но народное собрание еще менее приспособлено к управлению или к тому, чтобы диктовать в деталях тем, кто несет ответственность за управление. Даже при честных намерениях вмешательство почти всегда вредно. Каждая отрасль государственного управления — это квалифицированное дело, которое имеет свои особые принципы и традиционные правила, многие из которых даже не известны каким-либо эффективным образом, кроме тех, кто когда-либо принимал участие в ведении дел, и ни одно из них вряд ли будет должным образом оценено лицами, практически не знакомыми с департаментом. Я не имею в виду, что ведение государственных дел имеет эзотерические тайны, понятные только посвященным. Его принципы понятны любому человеку здравого смысла, у которого в уме есть верная картина обстоятельств и условий, с которыми приходится иметь дело; но чтобы иметь ее, он должен знать эти обстоятельства и условия; и знание не приходит по интуиции. Существует много правил величайшей важности в каждой отрасли государственных дел (как и в каждом частном занятии), о которых человек, новый в этом предмете, не знает ни причины, ни даже не подозревает об их существовании, потому что они предназначены для того, чтобы встретить опасности или предусмотреть неудобства, которые никогда не приходили ему в голову. Я знал государственных мужей, министров с более чем обычными природными способностями, которые при первом знакомстве с новым для них департаментом дел вызывали насмешки у своих подчиненных тем видом, с которым они объявляли как истину, доселе игнорируемую и выявленную ими самими, нечто, что, вероятно, было первой мыслью каждого, кто когда-либо смотрел на предмет, и отбрасывалось, как только он переходил ко второй. Это правда, что великий государственный деятель — это тот, кто знает, когда отступать от традиций, а когда придерживаться их; но большая ошибка полагать, что он сделает это лучше, будучи невежественным в традициях. Никто, кто не знает досконально способов действия, санкционированных общим опытом, не способен судить об обстоятельствах, требующих отступления от этих обычных способов действия. Интересы, зависящие от действий, совершаемых государственным департаментом, последствия, которые могут последовать от любого конкретного способа его ведения, требуют для взвешивания и оценки их своего рода знания и специально упражняемого суждения, почти так же редко встречающегося у тех, кто не воспитан для этого, как способность реформировать закон у тех, кто не изучал его профессионально. Все эти трудности обязательно будут проигнорированы представительным собранием, которое пытается решать специальные акты управления. В лучшем случае это неопытность, судящая опыт, невежество — знание; невежество, которое, никогда не подозревая о существовании того, чего оно не знает, одинаково беспечно и высокомерно, преуменьшая, если не возмущаясь, все претензии на то, чтобы иметь суждение, более заслуживающее внимания, чем его собственное. Так бывает, когда не вмешиваются корыстные мотивы; но когда они вмешиваются, результатом является взяточничество, более бесстыдное и дерзкое, чем худшая коррупция, которая может произойти в государственном учреждении при правительстве гласности. Не обязательно, чтобы корыстный интерес распространялся на большинство собрания. В любом конкретном случае часто достаточно, чтобы он затрагивал двух или трех из их числа. У этих двух или трех будет больший интерес в том, чтобы ввести в заблуждение орган, чем у любого другого из его членов в том, чтобы направить его на путь истинный. Основная масса собрания может держать руки чистыми, но они не могут сохранять свои умы бдительными или свои суждения проницательными в вопросах, о которых они ничего не знают; а инертное большинство, как и инертный индивид, принадлежит тому, кто больше всего с ним возится. Плохие меры или плохие назначения министра могут быть проверены парламентом; и интерес министров в защите, а соперничающих партизан в нападении обеспечивает довольно равное обсуждение; но quis custodiet custodes? кто проверит парламент? Министр, глава ведомства, чувствует себя под некоторой ответственностью. Собрание в таких случаях не чувствует никакой ответственности вообще; ибо когда какой-либо член парламента терял свое место за голос, поданный им по любой детали управления? Для министра или главы ведомства важнее, что будут думать о его действиях через некоторое время, чем то, что думают о них в данный момент; но собрание, если крик момента идет вместе с ним, как бы поспешно он ни был поднят или искусственно раздут, считает себя и считается всеми полностью оправданным, какими бы катастрофическими ни были последствия. Кроме того, собрание никогда лично не испытывает неудобств от своих плохих мер, пока они не достигли размеров национальных бедствий. Министры и администраторы видят, как они приближаются, и должны нести все раздражение и хлопоты, пытаясь предотвратить их.

Надлежащая обязанность представительного собрания в отношении вопросов управления состоит не в том, чтобы решать их своим собственным голосованием, а в том, чтобы позаботиться о том, чтобы лица, которые должны их решать, были надлежащими лицами. Даже это они не могут выгодно сделать путем выдвижения кандидатур. Нет акта, который более настоятельно требовал бы выполнения под сильным чувством индивидуальной ответственности, чем назначение на должности. Опыт каждого человека, знакомого с государственными делами, подтверждает утверждение, что вряд ли есть какой-либо акт, в отношении которого совесть среднего человека менее чувствительна; вряд ли есть случай, в котором меньше внимания уделяется квалификации, отчасти потому, что люди не знают, а отчасти потому, что их не волнует разница в квалификации между одним человеком и другим. Когда министр делает то, что должно быть честным назначением, то есть когда он не делает это ради своих личных связей или своей партии, невежественный человек мог бы предположить, что он попытается дать его человеку с наилучшей квалификацией. Ничего подобного. Обычный министр считает себя чудом добродетели, если отдает его человеку с заслугами или тому, кто имеет претензии на общественное признание по какой-либо причине, хотя претензия или заслуга могут быть самого противоположного описания тому, что требуется. Il fallait un calculateur, ce fut un danseur qui l'obtint, едва ли является большей карикатурой, чем во времена Фигаро; и министр, несомненно, считает себя не только невиновным, но и достойным, если человек хорошо танцует. Кроме того, квалификации, которые подходят конкретным лицам для конкретных обязанностей, могут быть признаны только теми, кто знает этих лиц или кто берет на себя труд изучать и судить о людях по тому, что они сделали, или по свидетельству тех, кто находится в положении судить. Когда эти добросовестные обязательства так мало учитываются великими государственными чиновниками, которые могут быть привлечены к ответственности за свои назначения, как должно быть с собраниями, которые не могут? Даже сейчас худшие назначения — это те, которые делаются ради получения поддержки или разоружения оппозиции в представительном органе; чего мы могли бы ожидать, если бы они делались самим органом? Многочисленные органы вообще никогда не учитывают специальные квалификации. Если человек не пригоден для виселицы, считается, что он примерно так же пригоден, как и другие люди, почти для всего, для чего он может предложить себя в качестве кандидата. Когда назначения, сделанные государственным органом, не решаются, как это почти всегда бывает, партийной связью или частным взяточничеством, человек назначается либо потому, что он имеет репутацию, часто совершенно незаслуженную, общих способностей, либо, чаще, по не лучшей причине, чем то, что он лично популярен.

Никогда не считалось желательным, чтобы парламент сам назначал даже членов кабинета. Достаточно того, что он фактически решает, кто будет премьер-министром или кто будут те два или три человека, из которых должен быть выбран премьер-министр. Делая это, он просто признает тот факт, что определенный человек является кандидатом партии, чья общая политика пользуется его поддержкой. В действительности единственное, что решает парламент, — это то, какая из двух или, самое большее, трех партий или групп людей должна сформировать исполнительное правительство: мнение самой партии решает, кто из ее членов наиболее пригоден для того, чтобы быть поставленным во главе. Согласно существующей практике британской Конституции, эти вещи, кажется, находятся на таком хорошем основании, на каком только могут быть. Парламент не назначает ни одного министра, но корона назначает главу администрации в соответствии с общими пожеланиями и склонностями, проявленными парламентом, а других министров — по рекомендации главы; в то время как каждый министр несет безраздельную моральную ответственность за назначение подходящих лиц на другие должности администрации, которые не являются постоянными. В республике потребовалось бы какое-то другое устройство; но чем ближе оно было бы на практике к тому, что давно существует в Англии, тем вероятнее, что оно будет работать хорошо. Либо, как в американской республике, глава исполнительной власти должен избираться каким-то органом, полностью независимым от представительного собрания; либо орган должен довольствоваться назначением премьер-министра и возложением на него ответственности за выбор своих соратников и подчиненных. Во всех этих соображениях, по крайней мере теоретически, я полностью предвижу общее согласие; хотя практически в представительных органах сильна тенденция все больше и больше вмешиваться в детали управления в силу общего закона, что тот, кто обладает сильнейшей властью, все больше и больше искушается чрезмерно использовать ее; и это одна из практических опасностей, которым будет подвержено будущее представительных правительств.

Но столь же верно, хотя это только недавно и медленно начинает признаваться, что многочисленное собрание так же мало приспособлено для непосредственного дела законодательства, как и для дела управления. Вряд ли есть какой-либо вид интеллектуальной работы, который так нуждается в выполнении не только опытными и упражненными умами, но и умами, обученными этой задаче через долгое и кропотливое изучение, как дело создания законов. Это достаточная причина, если бы не было другой, почему они никогда не могут быть хорошо сделаны иначе, как комитетом из очень немногих лиц. Не менее убедительная причина заключается в том, что каждое положение закона требует быть сформулированным с наиболее точным и дальновидным восприятием его влияния на все другие положения; и закон, когда он создан, должен быть способен вписаться в последовательное целое с ранее существовавшими законами. Невозможно, чтобы эти условия были хоть в какой-то степени выполнены, когда законы голосуются пункт за пунктом в разнородном собрании. Несообразность такого способа законодательства поразила бы все умы, если бы наши законы уже не были по форме и конструкции таким хаосом, что путаница и противоречие кажутся неспособными стать больше от любого добавления к массе. И все же даже сейчас полная непригодность нашего законодательного механизма для своей цели дает о себе знать практически с каждым годом все больше и больше. Само время, необходимое для прохождения законопроектов, делает парламент все более неспособным принимать какие-либо, кроме как по отдельным и узким пунктам. Если подготавливается законопроект, который даже пытается иметь дело со всем предметом (а невозможно законодательствовать должным образом по любой части, не имея целого перед умом), он висит от сессии к сессии из-за чистой невозможности найти время, чтобы распорядиться им. Неважно, если законопроект был намеренно составлен органом, считающимся наиболее квалифицированным, со всеми приспособлениями и средствами в придачу; или специальной комиссией, выбранной за их сведущность в предмете и потратившей годы на рассмотрение и переваривание конкретной меры: он не может быть принят, потому что Палата общин не откажется от драгоценной привилегии возиться с ним своими неуклюжими руками. Обычай в последнее время был в некоторой степени введен, когда принцип законопроекта был подтвержден при втором чтении, передавать его на рассмотрение в деталях специальному комитету; но не было обнаружено, что эта практика вызывает гораздо меньше потери времени впоследствии при проведении его через комитет всей Палаты: мнения или личные причуды, которые были отвергнуты знанием, всегда настаивают на том, чтобы дать себе второй шанс перед трибуналом невежества. Действительно, сама практика была принята главным образом Палатой лордов, члены которой менее заняты и склонны к вмешательству, и менее ревнивы к важности своих индивидуальных голосов, чем члены выборной Палаты. И когда законопроект из многих пунктов все же удается обсудить в деталях, что может описать состояние, в котором он выходит из комитета! Пункты опущены, которые существенны для работы остального; несообразные вставлены, чтобы примирить какой-то частный интерес или какого-то причудливого члена, который угрожает задержать законопроект; статьи, навязанные по предложению какого-то полузнайки с простым поверхностным знанием предмета, ведущие к последствиям, которые член, представивший или поддержавший законопроект, не предвидел в тот момент, и которые нуждаются в поправочном акте в следующей сессии, чтобы исправить их вред. Одно из зол нынешнего способа управления этими вещами заключается в том, что объяснение и защита законопроекта и его различных положений почти никогда не выполняется лицом, из чьего ума они исходили, которое, вероятно, не имеет места в Палате. Их защита ложится на какого-то министра или члена парламента, который не составлял их, который зависит от зубрежки для всех своих аргументов, кроме тех, которые совершенно очевидны, который не знает полной силы своего дела, ни лучших причин, которыми его поддержать, и полностью неспособен встретить непредвиденные возражения. Это зло, насколько это касается правительственных законопроектов, допускает средство правовой защиты и было исправлено в некоторых представительных конституциях путем разрешения правительству быть представленным в любой из Палат лицами, пользующимися его доверием, имеющими право говорить, хотя и не голосовать.

Если бы то, пока еще значительное, большинство Палаты общин, которое никогда не желает внести поправку или произнести речь, больше не оставляло бы все регулирование дел тем, кто это делает; если бы они задумались о том, что лучшие квалификации для законодательства существуют и могут быть найдены, если их искать, чем беглый язык и способность быть избранным избирательным округом, вскоре было бы признано, что в законодательстве, как и в управлении, единственная задача, к которой представительное собрание может быть возможно компетентно, — это не выполнение работы, а обеспечение ее выполнения; определение того, кому или какому сорту людей она будет доверена, и предоставление или удержание национальной санкции на нее, когда она выполнена. Любое правительство, пригодное для высокого состояния цивилизации, имело бы в качестве одного из своих фундаментальных элементов небольшой орган, не превышающий по численности членов кабинета, который действовал бы как Комиссия по законодательству, имеющая своей назначенной обязанностью создание законов. Если бы законы этой страны были, как, несомненно, скоро будут, пересмотрены и приведены в связанную форму, Комиссия по кодификации, посредством которой это осуществляется, должна была бы оставаться постоянным институтом, чтобы следить за работой, защищать ее от ухудшения и вносить дальнейшие улучшения так часто, как это требуется. Никто не пожелал бы, чтобы этот орган сам по себе имел какую-либо власть принятия законов; Комиссия воплощала бы только элемент интеллекта в их конструкции; Парламент представлял бы элемент воли. Никакая мера не стала бы законом до тех пор, пока она не будет прямо санкционирована Парламентом; и Парламент, или любая из палат, имел бы право не только отклонять, но и отправлять законопроект обратно в комиссию для пересмотра или улучшения. Любая из палат могла бы также осуществлять свою инициативу путем направления любого предмета в комиссию с указаниями подготовить закон. Комиссия, конечно, не имела бы власти отказывать в своем инструментарии любому законодательству, которого желала страна. Инструкции, согласованные обеими палатами, составить законопроект, который должен был бы осуществить конкретную цель, были бы обязательными для комиссаров, если только они не предпочли бы уйти в отставку со своей должности. Однако, будучи составленным, Парламент не должен был бы иметь власти изменять меру, а только принять или отклонить ее; или, если частично не одобрена, вернуть ее в комиссию для пересмотра. Комиссары должны были бы назначаться короной, но должны были бы занимать свои должности в течение определенного времени, скажем, пять лет, если только не будут смещены по адресу двух Палат Парламента, основанному либо на личном неправомерном поведении (как в случае с судьями), либо на отказе составить законопроект в соответствии с требованиями Парламента. По истечении пяти лет член должен был бы перестать занимать должность, если не переназначен, чтобы обеспечить удобный способ избавления от тех, кто не был признан равным своим обязанностям, и вливания новой и более молодой крови в орган.

Необходимость некоторого положения, соответствующего этому, ощущалась даже в Афинской демократии, где во времена ее наиболее полного господства народная Экклесия могла принимать псефизмы (в основном декреты по отдельным вопросам политики), но законы, так называемые, могли быть созданы или изменены только другим и менее многочисленным органом, обновляемым ежегодно, называемым Номотетами, в чью обязанность также входило пересматривать все законы и поддерживать их согласованность друг с другом. В английской Конституции существует большая трудность во введении любого устройства, которое является новым как по форме, так и по существу, но сравнительно малое отвращение ощущается к достижению новых целей путем адаптации существующих форм и традиций. Мне кажется, что средства могли бы быть разработаны для обогащения Конституции этим великим улучшением через механизм Палаты лордов. Комиссия для подготовки законопроектов сама по себе была бы не большим нововведением в Конституции, чем Совет по управлению законами о бедных или Комиссия по огораживанию. Если бы, ввиду великой важности и достоинства доверия, было сделано правилом, что каждое лицо, назначенное членом Законодательной комиссии, если не смещено с должности по адресу Парламента, должно быть пэром пожизненно, вероятно, что тот же здравый смысл и вкус, которые оставляют судебные функции пэрства практически на исключительную заботу юридических лордов, оставили бы дело законодательства, за исключением вопросов, затрагивающих политические принципы и интересы, профессиональным законодателям; что законопроекты, исходящие из Верхней палаты, всегда составлялись бы ими; что правительство делегировало бы им составление всех своих законопроектов; и что частные члены Палаты общин постепенно находили бы удобным, и вероятно, облегчающим прохождение их мер через две палаты, если бы вместо внесения законопроекта и представления его непосредственно в палату они получали разрешение внести его и передать в Законодательную комиссию; ибо, конечно, для Палаты было бы открыто передать на рассмотрение этого органа не просто предмет, а любое конкретное предложение или Проект Законопроекта in extenso, когда любой член считал себя способным подготовить такой, который должен быть принят; и Палата, несомненно, передала бы каждый такой проект в комиссию, если только как материалы и для пользы предложений, которые он мог бы содержать, как они, подобным образом, передали бы каждую поправку или возражение, которые могли бы быть предложены в письменном виде любым членом Палаты после того, как мера покинула руки комиссаров. Изменение законопроектов комитетом всей Палаты прекратилось бы не путем формальной отмены, а путем десуэтуды; право не было бы оставлено, а положено в ту же оружейную, что и королевское вето, право удержания поставок и другие древние инструменты политической борьбы, которые никто не желает видеть используемыми, но никто не любит расставаться с ними, чтобы они в любое время не оказались все еще нужными в чрезвычайной ситуации. Благодаря таким устройствам, как эти, законодательство заняло бы свое надлежащее место как работа квалифицированного труда и специального изучения и опыта; в то время как самая важная свобода нации, а именно быть управляемой только законами, одобренными ее избранными представителями, была бы полностью сохранена и сделана более ценной путем отделения от серьезных, но отнюдь не неизбежных недостатков, которые сейчас сопровождают ее в форме невежественного и плохо обдуманного законодательства.

Вместо функции управления, для которой оно радикально непригодно, надлежащая обязанность представительного собрания состоит в том, чтобы наблюдать и контролировать правительство; проливать свет гласности на его акты; принуждать к полному изложению и оправданию всех из них, которые кто-либо считает сомнительными; порицать их, если они признаны осуждаемыми, и, если люди, составляющие правительство, злоупотребляют своим доверием или выполняют его образом, который конфликтует с обдуманным чувством нации, изгонять их с должности и прямо или фактически назначать их преемников. Это, несомненно, достаточная власть и достаточная гарантия для свободы нации. В дополнение к этому Парламент имеет обязанность, не уступающую даже этой по важности; быть одновременно Комитетом по жалобам нации и ее Конгрессом мнений; ареной, в которой не только общее мнение нации, но и мнение каждой ее секции и, насколько возможно, каждого выдающегося индивида, которого она содержит, может проявить себя в полном свете и бросить вызов обсуждению; где каждый человек в стране может рассчитывать на то, что найдет кого-то, кто высказывает его мнение так же хорошо или лучше, чем он мог бы высказать его сам — не исключительно друзьям и партизанам, а перед лицом оппонентов, чтобы быть проверенным в неблагоприятной полемике; где те, чье мнение отвергнуто, чувствуют удовлетворение от того, что оно услышано и отложено в сторону не просто актом воли, а из-за того, что считается высшими причинами, и рекомендуют себя как таковые представителям большинства нации; где каждая партия или мнение в стране может собрать свою силу и быть излеченным от любой иллюзии относительно числа или силы своих приверженцев; где мнение, которое преобладает в нации, делает себя явным как преобладающее и выстраивает свои ряды в присутствии правительства, которое таким образом способно и вынуждено уступить ему при простом проявлении, без фактического использования своей силы; где государственные деятели могут убедиться, гораздо вернее, чем по любым другим признакам, какие элементы мнения и силы растут, а какие приходят в упадок, и способны формировать свои меры с некоторым вниманием не только к настоящим требованиям, но и к тенденциям в процессе. Представительные собрания часто упрекаются своими врагами в том, что они являются местами простого разговора и bavardage. Редко было более неуместное осмеяние. Я не знаю, как представительное собрание может более полезно использовать себя, чем в разговоре, когда предметом разговора являются великие общественные интересы страны и каждое предложение его представляет мнение либо какой-то важной группы лиц в нации, либо индивида, в котором какая-то такая группа возложила свое доверие. Место, где каждый интерес и оттенок мнения в стране может иметь свое дело, даже страстно защищаемое, перед лицом правительства и всех других интересов и мнений, может заставить их слушать и либо подчиниться, либо ясно заявить, почему они этого не делают, само по себе, если бы оно не отвечало никакой другой цели, является одним из самых важных политических институтов, которые могут существовать где-либо, и одним из главных преимуществ свободного правления. Такие «разговоры» никогда не рассматривались бы с пренебрежением, если бы им не позволяли останавливать «делание»; чего они никогда бы не сделали, если бы собрания знали и признавали, что разговоры и обсуждение — это их надлежащее дело, в то время как делание, как результат обсуждения, — это задача не разнородного органа, а индивидов, специально обученных этому; что надлежащая обязанность собрания — видеть, чтобы эти индивиды были честно и разумно выбраны, и не вмешиваться далее в них, кроме как неограниченной широтой предложений и критики, и путем применения или удержания окончательной печати национального согласия. Именно из-за отсутствия этой разумной сдержанности народные собрания пытаются делать то, что они не могут делать хорошо — управлять и законодательствовать — и не предоставляют никакого механизма, кроме своего собственного, для многого из этого, когда, конечно, каждый час, потраченный на разговоры, — это час, изъятый из фактических дел. Но сам факт, который наиболее непригоден для таких органов для совета законодательства, квалифицирует их тем больше для их другой обязанности — а именно, что они не являются подборкой величайших политических умов в стране, из мнений которых мало что можно было бы с уверенностью вывести относительно мнений нации, а являются, когда правильно конституированы, справедливым образцом каждого уровня интеллекта среди людей, который вообще имеет право на голос в общественных делах. Их роль — указывать на нужды, быть органом для народных требований и местом неблагоприятного обсуждения для всех мнений, касающихся общественных дел, как великих, так и малых; и вместе с этим проверять критикой и, в конечном счете, путем отзыва своей поддержки тех высоких государственных чиновников, которые действительно ведут общественные дела или которые назначают тех, кем они ведутся. Ничто, кроме ограничения функции представительных органов этими разумными пределами, не позволит пользоваться преимуществами народного контроля в сочетании с не менее важными требованиями (становящимися все более важными по мере того, как человеческие дела увеличиваются в масштабе и сложности) квалифицированного законодательства и управления. Нет средств объединения этих преимуществ, кроме как путем разделения функций, которые гарантируют одно, от тех, которые существенно требуют другого; путем разъединения обязанности контроля и критики от фактического ведения дел и делегирования первой представителям Многих, при обеспечении для последнего, под строгой ответственностью перед нацией, приобретенного знания и практического интеллекта специально обученных и опытных Немногих.

Предшествующее обсуждение функций, которые должны перейти к суверенному представительному собранию нации, потребовало бы последующего расследования тех, которые надлежащим образом возложены на второстепенные представительные органы, которые должны существовать для целей, касающихся только местностей. И такое расследование составляет существенную часть настоящего трактата; но многие причины требуют его отложения до тех пор, пока мы не рассмотрим наиболее надлежащий состав великого представительного органа, предназначенного контролировать как суверен принятие законов и управление общими делами нации.

Глава VI — О немощах и опасностях, которым подвержено представительное правление.

Дефекты любой формы правления могут быть либо отрицательными, либо положительными. Оно отрицательно дефектно, если не концентрирует в руках властей власть, достаточную для выполнения необходимых обязанностей правительства, или если оно недостаточно развивает путем упражнения активные способности и социальные чувства отдельных граждан. Ни по одному из этих пунктов нет необходимости много говорить на этой стадии нашего исследования.

Недостаток объема власти в правительстве, адекватного для сохранения порядка и обеспечения прогресса в народе, свойственен скорее дикому и грубому состоянию общества в целом, чем какой-либо конкретной форме политического союза. Когда люди слишком привязаны к дикой независимости, чтобы быть терпимыми к объему власти, которому для их же блага они должны быть подчинены, состояние общества (как уже отмечалось) еще не созрело для представительного правления. Когда время для этого правительства пришло, достаточная власть для всех нужных целей обязательно будет находиться в суверенном собрании; и если достаточно ее не доверено исполнительной власти, это может возникнуть только из ревнивого чувства со стороны собрания по отношению к администрации, которое вряд ли возникнет, кроме как там, где конституционная власть собрания сместить их с должности еще недостаточно утвердилась. Там, где это конституционное право признано в принципе и полностью действует на практике, нет страха, что собрание не будет готово доверить своим собственным министрам любой объем власти, действительно желательный; опасность, напротив, заключается в том, что они могут предоставить ее слишком безвозмездно и слишком неопределенно по объему, поскольку власть министра — это власть органа, который делает и который сохраняет его таковым. Однако очень вероятно, и это одна из опасностей контролирующего собрания, что оно может быть щедрым на полномочия, но впоследствии вмешиваться в их осуществление; может давать власть оптом, а забирать ее обратно в деталях, путем умноженных отдельных актов вмешательства в дела управления. Зла, возникающие из этого принятия на себя фактической функции управления вместо функции критики и проверки тех, кто управляет, были достаточно освещены в предыдущей главе. Никакая гарантия не может по самой природе вещей быть предоставлена против этого ненадлежащего вмешательства, кроме сильного и общего убеждения в его вредном характере.

Другой отрицательный дефект, который может присутствовать в правительстве, а именно неспособность привести в достаточное упражнение индивидуальные способности, моральные, интеллектуальные и активные, народа, был продемонстрирован в целом при изложении отличительных вредов деспотизма. Что касается сравнения одной формы народного правления с другой, преимущество в этом отношении остается за той, которая наиболее широко распространяет осуществление общественных функций; с одной стороны, путем исключения наименьшего числа из избирательного права; с другой стороны, путем открытия для всех классов частных граждан, насколько это совместимо с другими одинаково важными объектами, широчайшего участия в деталях судебных и административных дел; как, например, судом присяжных, допуском к муниципальным должностям и, прежде всего, максимально возможной гласностью и свободой обсуждения, посредством чего не просто несколько индивидов по очереди, а вся общественность делаются, до известной степени, участниками правительства и соучастниками в обучении и умственном упражнении, извлекаемом из него. Дальнейшая иллюстрация этих преимуществ, а также ограничений, в рамках которых к ним нужно стремиться, будет лучше отложена до тех пор, пока мы не перейдем к разговору о деталях управления.

Положительные зла и опасности представительной, как и любой другой формы правления, могут быть сведены к двум пунктам: во-первых, общее невежество и неспособность, или, говоря более умеренно, недостаточные умственные квалификации в контролирующем органе; во-вторых, опасность того, что он находится под влиянием интересов, не идентичных общему благосостоянию сообщества.

Первое из этих зол, дефицит высоких умственных квалификаций, — это то, к чему, как принято считать, народное правление подвержено в большей степени, чем любое другое. Энергия монарха, стойкость и благоразумие аристократии считаются наиболее благоприятно контрастирующими с колебаниями и близорукостью даже самой квалифицированной демократии. Эти утверждения, однако, отнюдь не так хорошо обоснованы, как они кажутся на первый взгляд.

По сравнению с простой монархией представительное правление в этих отношениях не находится в невыгодном положении. За исключением грубой эпохи, наследственная монархия, когда она действительно такова, а не аристократия в маскировке, далеко превосходит демократию во всех формах неспособности, предполагаемых характерными для последней. Я говорю, за исключением грубой эпохи, потому что в действительно грубом состоянии общества существует значительная гарантия интеллектуальных и активных способностей суверена. Его личная воля постоянно сталкивается с препятствиями со стороны своеволия его подданных и влиятельных индивидов среди них. Обстоятельства общества не дают ему большого искушения к простому роскошному самопотаканию; умственная и физическая активность, особенно политическая и военная, являются его главными возбудителями; и среди буйных вождей и беззаконных последователей он имеет мало власти и редко долго уверен даже в своем троне, если не обладает значительным объемом личной смелости, ловкости и энергии. Причина, по которой средний уровень таланта так высок среди Генрихов и Эдуардов нашей истории, может быть прочитана в трагической судьбе второго Эдуарда и второго Ричарда, а также в гражданских войнах и беспорядках правлений Иоанна и его неспособного преемника. Беспокойный период Реформации также произвел нескольких выдающихся наследственных монархов — Елизавету, Генриха Четвертого, Густава Адольфа; но они были в основном воспитаны в невзгодах, вступили на трон из-за неожиданного отсутствия более близких наследников или должны были бороться с большими трудностями в начале своего правления. С тех пор как европейская жизнь приняла устоявшийся вид, что-либо выше посредственности у наследственного короля стало чрезвычайно редким, в то время как общий средний уровень был даже ниже посредственности, как в таланте, так и в силе характера. Монархия, конституционно абсолютная, теперь поддерживает свое существование (за исключением временно в руках какого-нибудь активного узурпатора) только благодаря умственным квалификациям постоянной бюрократии. Русское и австрийское правительства, и даже французское правительство в своем нормальном состоянии, являются олигархиями чиновников, из которых глава государства делает не более чем выбор начальников. Я говорю о регулярном ходе их управления; ибо воля хозяина, конечно, определяет многие из их конкретных актов.

Правительства, которые были замечательны в истории устойчивой умственной способностью и энергией в ведении дел, были, как правило, аристократиями. Но они были, без всякого исключения, аристократиями государственных чиновников. Правящие органы были настолько узкими, что каждый член, или, по крайней мере, каждый влиятельный член органа, был способен сделать и делал общественные дела активной профессией и главным занятием своей жизни. Единственные аристократии, которые проявили высокие управленческие способности и действовали на основе устойчивых максим политики на протяжении многих поколений, — это Рим и Венеция. Но в Венеции, хотя привилегированный порядок был многочисленным, фактическое управление делами было жестко сконцентрировано в небольшой олигархии внутри олигархии, чьи жизни были полностью посвящены изучению и ведению дел государства. Римское правительство больше походило на характер открытой аристократии, подобной нашей собственной. Но действительно правящий орган, Сенат, состоял исключительно из лиц, которые осуществляли общественные функции и либо уже занимали, либо с нетерпением ожидали занять высшие должности государства, под угрозой строгой ответственности в случае неспособности и неудачи. Став однажды членами Сената, их жизни были посвящены ведению общественных дел; им не разрешалось даже покидать Италию, кроме как при выполнении какого-либо общественного доверия; и если они не были изгнаны из Сената цензорами за характер или поведение, сочтенные позорными, они сохраняли свои полномочия и обязанности до конца жизни. В аристократии, таким образом конституированной, каждый член чувствовал свою личную важность полностью связанной с достоинством и оценкой содружества, которым он управлял, и с той ролью, которую он был способен играть в его советах. Это достоинство и оценка были совсем другими вещами, чем процветание или счастье общего состава граждан, и часто были полностью несовместимы с ним. Но они были тесно связаны с внешним успехом и возвеличиванием государства; и именно поэтому, в преследовании этой цели почти исключительно, либо римские, либо венецианские аристократии проявляли систематически мудрую коллективную политику и великие индивидуальные способности к управлению, за которые история заслуженно отдала им должное.

Таким образом, оказывается, что единственные правительства, не представительные, в которых высокое политическое мастерство и способности были чем-то иным, чем исключительными, будь то под монархическими или аристократическими формами, были по существу бюрократиями. Работа правительства была в руках губернаторов по профессии, что является сущностью и значением бюрократии. Делается ли работа ими потому, что они были обучены этому, или они обучены этому потому, что она должна быть сделана ими, имеет большое значение во многих отношениях, но никакого вообще в отношении существенного характера правления. Аристократии, с другой стороны, подобные английской, в которой класс, обладавший властью, получал ее просто из своего социального положения, не будучи специально обученным или посвящая себя исключительно ей (и в которой, следовательно, власть не осуществлялась непосредственно, а через представительные институты, олигархически конституированные), были в отношении интеллектуальных дарований во многом наравне с демократиями; то есть они проявляли такие качества в какой-либо значительной степени только во время временного господства, которое великие и популярные таланты, объединенные с выдающимся положением, давали какому-то одному человеку. Фемистокл и Перикл, Вашингтон и Джефферсон были не более полно исключениями в своих демократиях и, безусловно, были гораздо более блестящими исключениями, чем Чатемы и Пилы представительной аристократии Великобритании или даже Сюлли и Кольберы аристократической монархии Франции. Великий министр в аристократических правительствах современной Европы — почти такое же редкое явление, как великий король.

Сравнение, следовательно, в отношении интеллектуальных атрибутов правительства должно быть сделано между представительной демократией и бюрократией; все другие правительства могут быть оставлены вне счета. И здесь должно быть признано, что бюрократическое правительство имеет в некоторых важных отношениях большое преимущество. Оно накапливает опыт, приобретает хорошо проверенные и хорошо обдуманные традиционные максимы и делает положение для соответствующего практического знания у тех, кто имеет фактическое ведение дел. Но оно не столь же благоприятно для индивидуальной энергии ума. Болезнь, которая поражает бюрократические правительства и от которой они обычно умирают, — это рутина. Они погибают от неизменности своих максим и, еще больше, от всеобщего закона, что все, что становится рутиной, теряет свой жизненный принцип и, не имея больше ума, действующего внутри него, продолжает вращаться механически, хотя работа, которую оно предназначено делать, остается невыполненной. Бюрократия всегда стремится стать педантократией. Когда бюрократия является реальным правительством, дух корпуса (как у иезуитов) подавляет индивидуальность своих более выдающихся членов. В профессии правительства, как и в других профессиях, единственная идея большинства — делать то, чему их учили; и требуется народное правительство, чтобы позволить концепциям человека оригинального гения среди них преобладать над обструктивным духом обученной посредственности. Только в народном правительстве (откладывая в сторону случай высокоинтеллектуального деспота) сэр Роуленд Хилл мог быть победителем над почтовым ведомством. Народное правительство установило его в почтовом ведомстве и заставило орган, вопреки самому себе, подчиниться импульсу, данному человеком, который объединил специальные знания с индивидуальной энергией и оригинальностью. То, что римская аристократия избежала этой характерной болезни бюрократии, было явно обязано своему народному элементу. Все специальные должности, как те, которые давали место в Сенате, так и те, которые искались сенаторами, присуждались народным голосованием. Русское правительство является характерным примером как хорошей, так и плохой стороны бюрократии: ее фиксированные максимы, направленные с римским упорством к одним и тем же неуклонно преследуемым целям из века в век; замечательное мастерство, с которым эти цели обычно преследуются; ужасающая внутренняя коррупция и постоянная организованная враждебность к улучшениям извне, которую даже самодержавная власть энергичного императора редко или никогда не способна преодолеть; терпеливая обструктивность органа, в конечном счете, более чем соответствует прерывистой энергии одного человека. Китайское правительство, бюрократия мандаринов, является, насколько нам известно, другим очевидным примером тех же качеств и дефектов.

Во всех человеческих делах требуются конфликтующие влияния, чтобы поддерживать друг друга живыми и эффективными даже для их собственных надлежащих целей; и исключительное преследование одного хорошего объекта, отдельно от какого-то другого, который должен сопровождать его, заканчивается не избытком одного и дефектом другого, а распадом и потерей даже того, о чем исключительно заботились. Правительство обученных чиновников не может сделать для страны вещи, которые могут быть сделаны свободным правительством, но можно было бы предположить, что оно способно делать некоторые вещи, которые свободное правительство само по себе не может сделать. Мы находим, однако, что внешний элемент свободы необходим, чтобы позволить ему эффективно или постоянно делать даже свои собственные дела. И так же, свобода не может произвести свои лучшие эффекты и часто ломается совсем, если не могут быть найдены средства объединения ее с обученным и квалифицированным управлением. Не могло быть ни момента колебания между представительным правительством, среди людей в какой-либо степени созревших для него, и самой совершенной вообразимой бюрократией. Но это, в то же время, одна из самых важных целей политических институтов — достичь как можно больше качеств одного, совместимых с другим; обеспечить, насколько они могут быть сделаны совместимыми, великое преимущество ведения дел квалифицированными лицами, воспитанными для этого как интеллектуальная профессия, вместе с тем общего контроля, возложенного на и серьезно осуществляемого органами, представляющими весь народ. Многое было бы сделано для этой цели путем признания линии разделения, обсуждавшейся в предыдущей главе, между работой правительства, собственно так называемой, которая может быть хорошо выполнена только после специального культивирования, и работой выбора, наблюдения и, когда нужно, контроля губернаторов, которая в этом случае, как и во всех других, надлежащим образом переходит не к тем, кто делает работу, а к тем, для чьей пользы она должна быть сделана. Никакого прогресса вообще не может быть сделано к получению квалифицированной демократии, если демократия не желает, чтобы работа, требующая квалификации, была сделана теми, кто обладает ею. У демократии достаточно дел в обеспечении себя объемом умственной компетентности, достаточным для своей собственной надлежащей работы, работы надзора и проверки.

Как получить и обеспечить этот уровень — один из вопросов, подлежащих рассмотрению при оценке надлежащего устройства представительного органа. По мере того как состав собрания перестает обеспечивать этот уровень, оно начинает посредством специальных актов вторгаться в сферу деятельности исполнительной власти; оно будет изгонять хорошее или возвышать и поддерживать плохое министерство; оно будет попустительствовать злоупотреблениям доверием или закрывать на них глаза, будет обмануто их ложными предлогами или откажет в поддержке тем, кто стремится добросовестно выполнять свои обязанности; оно будет поощрять или навязывать эгоистичную, капризную и импульсивную, близорукую, невежественную и предвзятую общую политику, как внешнюю, так и внутреннюю; оно будет отменять хорошие законы или принимать плохие; впускать новые беды или с извращенным упорством цепляться за старые; оно, возможно, даже под влиянием вводящих в заблуждение импульсов, сиюминутных или постоянных, исходящих от него самого или от его избирателей, будет терпеть или потворствовать действиям, которые вовсе отменяют закон в тех случаях, когда равное правосудие не соответствовало бы народным настроениям. Таковы некоторые из опасностей представительного правления, возникающие из-за такого устройства представительства, которое не обеспечивает достаточного уровня интеллекта и знаний в представительном собрании.

Далее мы переходим к порокам, возникающим из преобладания в представительном органе способов действия, продиктованных корыстными интересами (используя полезное выражение, введенное Бентамом), то есть интересами, в той или иной степени противоречащими общему благу общества.

Общепризнано, что значительная часть пороков, присущих монархическому и аристократическому правлению, проистекает именно из этой причины. Интерес монарха или интерес аристократии, будь то коллективный или отдельных ее членов, продвигается — или они сами полагают, что он будет продвигаться — посредством поведения, противоположного тому, которого требуют общие интересы общества. Интерес правительства, например, заключается в высоких налогах; интерес общества — в том, чтобы налоги были минимальными, насколько это позволяют необходимые расходы на хорошее управление. Интерес короля и правящей аристократии заключается в том, чтобы обладать неограниченной властью над народом и осуществлять ее, добиваясь от него полного подчинения воле и предпочтениям правителей. Интерес народа — в том, чтобы контроль над ним был минимальным, насколько это совместимо с достижением законных целей правительства. Интерес, или мнимый и предполагаемый интерес короля или аристократии, заключается в том, чтобы не допускать никакой критики в свой адрес, по крайней мере в любой форме, которую они могут счесть угрожающей их власти или серьезно препятствующей их свободе действий. Интерес народа заключается в том, чтобы существовала полная свобода критики любого государственного чиновника и любого государственного акта или меры. Интерес правящего класса, будь то в аристократии или аристократической монархии, заключается в том, чтобы присвоить себе бесконечное множество несправедливых привилегий, иногда пополняющих их карманы за счет народа, а иногда просто направленных на то, чтобы возвысить их над другими, или, что то же самое другими словами, унизить других ниже себя. Если народ недоволен, что при таком правлении весьма вероятно, в интересах короля или аристократии держать его на низком уровне интеллекта и образования, сеять среди него раздоры и даже не давать ему слишком хорошо жить, чтобы он не «разжирел и не начал брыкаться», согласно максиме кардинала Ришелье в его знаменитом «Политическом завещании». Все это отвечает интересам короля или аристократии с чисто эгоистической точки зрения, если только страх перед сопротивлением не создает достаточно сильного противодействующего интереса. Все эти пороки были, а многие из них и остаются, порождены корыстными интересами королей и аристократий там, где их власть достаточна, чтобы возвысить их над мнением остальной части общества; и неразумно ожидать, как следствие такого положения, какого-либо иного поведения.

Эти вещи более чем очевидны в случае монархии или аристократии; но иногда довольно безосновательно предполагается, что такого же рода вредоносные влияния не действуют в демократии. Рассматривая демократию так, как ее обычно понимают — как правление численного большинства, — вполне возможно, что правящая власть может находиться под господством секционных или классовых интересов, указывающих на поведение, отличное от того, которое диктовалось бы беспристрастным вниманием к интересам всех. Предположим, большинство — белые, меньшинство — негры, или наоборот: вероятно ли, что большинство допустит равное правосудие по отношению к меньшинству? Предположим, большинство — католики, меньшинство — протестанты, или наоборот; не будет ли той же опасности? Или пусть большинство — англичане, меньшинство — ирландцы, или наоборот: нет ли большой вероятности подобного зла? Во всех странах есть большинство бедных и меньшинство, которое, в отличие от них, можно назвать богатыми. Между этими двумя классами по многим вопросам существует полное противоречие мнимых интересов. Мы предположим, что большинство достаточно разумно, чтобы осознавать, что ослабление гарантий собственности не в их интересах и что оно было бы ослаблено любым актом произвольного грабежа. Но нет ли значительной опасности, что они переложат на владельцев так называемой реализованной собственности и на лиц с большими доходами несправедливую долю или даже все бремя налогообложения, а сделав это, без колебаний увеличат сумму, расходуя поступления способами, которые, как предполагается, способствуют выгоде и преимуществу рабочего класса? Предположим, опять же, меньшинство квалифицированных рабочих и большинство неквалифицированных: опыт многих профсоюзов, если их не сильно клевещут, оправдывает опасение, что равенство заработков может быть навязано как обязательство, а сдельная работа и все практики, позволяющие превосходному трудолюбию или способностям получать превосходное вознаграждение, могут быть подавлены. Законодательные попытки повысить заработную плату, ограничение конкуренции на рынке труда, налоги или ограничения на технику и на все улучшения, направленные на то, чтобы обойтись без части существующего труда — даже, возможно, защита отечественного производителя от иностранной промышленности — являются очень естественными (я не берусь сказать, вероятными ли) результатами чувства классового интереса у правящего большинства физических рабочих.

Скажут, что ничто из этого не отвечает реальному интересу самого многочисленного класса: на что я отвечу, что если бы поведение людей определялось не иными корыстными соображениями, кроме тех, которые составляют их «реальный» интерес, ни монархия, ни олигархия не были бы такими плохими правительствами, как они есть; ибо, безусловно, можно привести и часто приводились очень веские аргументы в пользу того, что либо король, либо правящий сенат находятся в гораздо более завидном положении, когда справедливо и бдительно правят активным, богатым, просвещенным и высокодуховным народом. Но лишь изредка король, и ни в одном известном случае олигархия, не придерживались этого возвышенного взгляда на свой собственный интерес; и почему мы должны ожидать более высокого образа мышления от рабочих классов? Важен не их интерес, а то, что они считают таковым, — вот что является важным соображением в отношении их поведения; и это совершенно опровергает любую теорию правления, которая предполагает, что численное большинство будет привычно делать то, что никогда не делается и не ожидается, за исключением очень редких случаев, от любых других держателей власти, а именно: направлять свое поведение в соответствии со своим реальным конечным интересом, в противовес своему непосредственному и кажущемуся интересу. Никто, конечно, не может сомневаться, что многие из вышеперечисленных пагубных мер, как и многие другие, столь же плохие, отвечали бы непосредственным интересам общей массы неквалифицированных рабочих. Вполне возможно, что они отвечали бы эгоистическим интересам всего ныне живущего поколения этого класса. Ослабление трудолюбия и активности, а также уменьшение стимулов к сбережениям, которые были бы их конечным следствием, возможно, мало ощущались бы классом неквалифицированных рабочих в течение одной жизни. Некоторые из самых роковых изменений в делах человеческих были, с точки зрения их наиболее очевидных непосредственных последствий, благотворными. Установление деспотизма Цезарей было великим благом для всего поколения, в котором оно произошло. Оно положило конец гражданской войне, уменьшило огромное количество злоупотреблений и тирании со стороны преторов и проконсулов; оно способствовало развитию многих жизненных благ и интеллектуальной культуры во всех областях, кроме политической; оно создало памятники литературного гения, ослепляющие воображение поверхностных читателей истории, которые не задумываются о том, что люди, которым деспотизм Августа (как и Лоренцо де Медичи и Людовика XIV) обязан своим блеском, были сформированы в предыдущем поколении. Накопленные богатства, а также умственная энергия и активность, порожденные столетиями свободы, остались на благо первого поколения рабов. Тем не менее, это было началом режима, в ходе постепенного действия которого вся достигнутая цивилизация незаметно угасала, пока империя, которая завоевала и охватила мир в своих тисках, настолько не утратила даже свою военную эффективность, что захватчики, которых всегда было достаточно сдерживать тремя или четырьмя легионами, смогли наводнить и оккупировать почти всю ее огромную территорию. Свежий импульс, данный христианством, пришел как раз вовремя, чтобы спасти искусства и литературу от гибели, а человеческий род — от погружения обратно в, возможно, бесконечную ночь.

Когда мы говорим об интересе группы людей или даже отдельного человека как о принципе, определяющем их действия, вопрос о том, что считал бы их интересом непредвзятый наблюдатель, является одной из наименее важных частей всего дела. Как замечает Кольридж, человек создает мотив, а не мотив человека. Что в интересах человека делать или от чего воздерживаться, зависит меньше от каких-либо внешних обстоятельств, чем от того, что это за человек. Если вы хотите знать, что практически является интересом человека, вы должны знать склад его привычных чувств и мыслей. У каждого есть два вида интересов — интересы, о которых он заботится, и интересы, о которых он не заботится. У каждого есть эгоистичные и бескорыстные интересы, и эгоистичный человек развил в себе привычку заботиться о первых и не заботиться о вторых. У каждого есть настоящие и далекие интересы, и недальновидный человек — это тот, кто заботится о настоящих интересах и не заботится о далеких. Мало что значит, что при любом правильном расчете последние могут быть более значительными, если привычки его ума заставляют его сосредоточивать свои мысли и желания исключительно на первых. Было бы тщетно пытаться убедить человека, который бьет свою жену и плохо обращается со своими детьми, что он был бы счастливее, если бы жил в любви и доброте с ними. Он был бы счастливее, если бы был тем типом человека, который может так жить; но он не таков, и, вероятно, для него уже слишком поздно становиться таким человеком. Будучи тем, кто он есть, удовлетворение его любви к господству и потакание его свирепому нраву являются, по его восприятию, большим благом для него самого, чем то, которое он был бы способен извлечь из удовольствия и привязанности тех, кто от него зависит. Он не находит удовольствия в их удовольствии и не заботится об их привязанности. Его сосед, который заботится, вероятно, более счастливый человек, чем он; но если бы его можно было в этом убедить, это убеждение, скорее всего, только еще больше разозлило бы его злобу или раздражительность. В среднем человек, который заботится о других людях, о своей стране или о человечестве, — более счастливый человек, чем тот, кто не заботится; но какая польза проповедовать это учение человеку, который не заботится ни о чем, кроме собственного комфорта или собственного кармана? Он не может заботиться о других людях, даже если бы захотел. Это все равно что проповедовать червю, ползающему по земле, как было бы лучше для него, если бы он был орлом.

Теперь это повсеместно наблюдаемый факт, что два рассматриваемых порочных наклонности — склонность предпочитать свои эгоистичные интересы тем, которые он разделяет с другими людьми, и свои непосредственные и прямые интересы тем, которые являются косвенными и отдаленными, — являются характеристиками, наиболее особенно вызываемыми и поощряемыми обладанием властью. В тот момент, когда человек или класс людей обнаруживают, что у них в руках власть, индивидуальный интерес человека или отдельный интерес класса приобретает в их глазах совершенно новую степень важности. Обнаруживая, что им поклоняются другие, они становятся поклонниками самих себя и считают себя вправе считаться в сто раз ценнее других людей, в то время как легкость, которую они приобретают, делая то, что им нравится, не считаясь с последствиями, незаметно ослабляет привычки, которые заставляют людей смотреть вперед даже на такие последствия, которые затрагивают их самих. В этом смысл всеобщего предания, основанного на всеобщем опыте, о том, что люди развращаются властью. Каждый знает, насколько абсурдно было бы делать вывод из того, что человек есть или делает, находясь в частном положении, что он будет и делать точно так же, будучи деспотом на троне; где плохие стороны его человеческой природы, вместо того чтобы сдерживаться и подчиняться каждым обстоятельством его жизни и каждым окружающим его человеком, ухаживаются всеми людьми и поддерживаются всеми обстоятельствами. Было бы столь же абсурдно питать подобное ожидание в отношении класса людей; Демоса или любого другого. Пусть они будут сколь угодно скромными и податливыми к разуму, пока над ними есть власть, более сильная, чем они, мы должны ожидать полной перемены в этом отношении, когда они сами станут самой сильной властью.

Правительства должны создаваться для людей такими, какие они есть, или такими, какими они способны быстро стать; и в любом состоянии культуры, которого человечество или какой-либо класс среди них уже достиг или, вероятно, скоро достигнет, интересы, которыми они будут руководствоваться, когда они думают только о собственных интересах, будут почти исключительно теми, которые очевидны на первый взгляд и которые влияют на их нынешнее состояние. Только бескорыстное внимание к другим, и особенно к тому, что идет после них, к идее потомства, своей страны или человечества, будь то основанное на симпатии или на добросовестном чувстве, когда-либо направляет умы и цели классов или групп людей к далеким или неочевидным интересам; и нельзя утверждать, что любая форма правления была бы рациональной, которая требовала бы в качестве условия, чтобы эти возвышенные принципы действия были направляющими и главными мотивами в поведении обычных людей. На определенное количество совести и бескорыстного общественного духа можно справедливо рассчитывать у граждан любого общества, созревшего для представительного правления. Но было бы смешно ожидать такой степени этого, в сочетании с такой интеллектуальной проницательностью, которая была бы защищена от любого правдоподобного заблуждения, стремящегося сделать то, что было в интересах их класса, похожим на диктат справедливости и общего блага. Мы все знаем, какие благовидные заблуждения могут быть выдвинуты в защиту каждого акта несправедливости, предложенного для воображаемой выгоды масс. Мы знаем, как многие, не будучи в остальном дураками или плохими людьми, считали оправданным отказ от государственного долга. Мы знаем, как многие, не лишенные способностей и значительного влияния в народе, считают справедливым переложить все бремя налогообложения на сбережения под названием реализованной собственности, позволяя тем, чьи предки и они сами всегда тратили все, что получали, оставаться, в качестве награды за такое примерное поведение, полностью не облагаемыми налогом. Мы знаем, какие мощные аргументы, тем более опасные, что в них есть доля правды, могут быть выдвинуты против всякого наследования, против права завещания, против всякого преимущества, которое один человек, кажется, имеет перед другим. Мы знаем, как легко бесполезность почти каждой отрасли знаний может быть доказана к полному удовлетворению тех, кто ею не обладает. Как много, не совсем глупых людей, считают научное изучение языков бесполезным, считают древнюю литературу бесполезной, всю эрудицию бесполезной, логику и метафизику бесполезными, поэзию и изобразительное искусство праздными и легкомысленными, политическую экономию чисто вредной? Даже история была объявлена бесполезной и вредной способными людьми. Ничто, кроме того знакомства с внешней природой, эмпирически приобретенного, которое служит непосредственно для производства объектов, необходимых для существования или приятных для чувств, не получило бы признания своей полезности, если бы у людей был хоть малейший стимул не верить в это. Разумно ли думать, что даже гораздо более культурные умы, чем те, которыми, как можно ожидать, обладает численное большинство, будут иметь столь тонкую совесть и столь справедливую оценку того, что противоречит их собственному кажущемуся интересу, что они отвергнут эти и бесчисленные другие заблуждения, которые будут давить на них со всех сторон, как только они придут к власти, чтобы побудить их следовать своим собственным эгоистичным наклонностям и близоруким представлениям о собственном благе, в противовес справедливости, за счет всех других классов и потомства?

Одной из величайших опасностей демократии, как и всех других форм правления, является, следовательно, корыстный интерес держателей власти: это опасность классового законодательства, правительства, предназначенного (действительно ли оно достигает этого или нет) для непосредственной выгоды господствующего класса, к длительному ущербу для всех. И один из самых важных вопросов, требующих рассмотрения при определении наилучшего устройства представительного правления, заключается в том, как обеспечить эффективные гарантии против этого зла.

Если мы рассматриваем как класс, политически говоря, любое количество лиц, имеющих один и тот же корыстный интерес — то есть чей прямой и очевидный интерес указывает на один и тот же характер плохих мер, — желательным объектом было бы, чтобы никакой класс и никакое объединение классов, склонных к объединению, не могли оказывать преобладающее влияние в правительстве. Современное общество, не разделенное внутри себя сильными антипатиями расы, языка или национальности, может рассматриваться в основном как делимое на две секции, которые, несмотря на частичные вариации, в целом соответствуют двум расходящимся направлениям кажущегося интереса. Назовем их (вкратце, общими терминами) рабочими, с одной стороны, и работодателями, с другой; включая, однако, вместе с работодателями не только вышедших на пенсию капиталистов и обладателей наследственного богатства, но и все те высокооплачиваемые категории работников (такие как профессии), чье образование и образ жизни уподобляют их богатым и чья перспектива и амбиция состоят в том, чтобы подняться в этот класс. С рабочими, с другой стороны, можно причислить тех мелких работодателей, которые по интересам, привычкам и образовательным впечатлениям уподобляются в желаниях, вкусах и целях рабочим классам, включая значительную часть мелких торговцев. В обществе, составленном таким образом, если бы представительную систему можно было сделать идеально совершенной и если бы ее можно было поддерживать в этом состоянии, ее организация должна была бы быть такой, чтобы эти два класса, физические рабочие и их приверженцы с одной стороны, работодатели и их приверженцы с другой, были бы в устройстве представительной системы уравновешены, каждый влияя примерно на равное количество голосов в парламенте; поскольку, предполагая, что большинство каждого класса при любом различии между ними будет в основном руководствоваться своими классовыми интересами, было бы меньшинство каждого, в котором это соображение было бы подчинено разуму, справедливости и благу целого; и это меньшинство любого из них, объединившись со всем другим, склонило бы чашу весов против любых требований их собственного большинства, которые не были бы такими, какие должны преобладать. Причина, по которой в любом терпимо устроенном обществе справедливость и общий интерес в конечном итоге в основном берут верх, заключается в том, что отдельные и эгоистичные интересы человечества почти всегда разделены; некоторые заинтересованы в том, что неправильно, но некоторые также имеют свой частный интерес на стороне того, что правильно; и те, кто руководствуется более высокими соображениями, хотя и слишком малочисленны и слабы, чтобы победить в одиночку, обычно после достаточного обсуждения и агитации становятся достаточно сильными, чтобы склонить баланс в пользу совокупности частных интересов, которые находятся на той же стороне, что и они. Представительная система должна быть устроена так, чтобы поддерживать это положение вещей; она не должна позволять ни одному из различных секционных интересов быть настолько мощным, чтобы быть способным победить истину и справедливость и другие секционные интересы вместе взятые. Всегда должен сохраняться такой баланс между личными интересами, который может сделать любой из них зависимым для своего успеха от привлечения на свою сторону по крайней мере значительной доли тех, кто действует на основе более высоких мотивов и более всеобъемлющих и далеких взглядов.

Глава VII — Об истинной и ложной демократии; представительство всех и представительство только большинства.

Было видно, что опасности, присущие представительной демократии, бывают двух видов: опасность низкого уровня интеллекта в представительном органе и в общественном мнении, которое его контролирует; и опасность классового законодательства со стороны численного большинства, поскольку все они состоят из одного и того же класса. Далее нам предстоит рассмотреть, насколько возможно организовать демократию так, чтобы, не вмешиваясь существенно в характерные преимущества демократического правления, устранить эти два великих зла или, по крайней мере, уменьшить их в максимально возможной степени, достижимой человеческой изобретательностью.

Обычный способ попытки сделать это — ограничение демократического характера представительства через более или менее ограниченное избирательное право. Но есть предварительное соображение, которое, если его должным образом учитывать, значительно меняет обстоятельства, которые, как предполагается, делают такое ограничение необходимым. Полностью равная демократия в нации, в которой один класс составляет численное большинство, не может быть избавлена от определенных пороков; но эти пороки значительно усугубляются тем фактом, что демократии, которые существуют в настоящее время, не являются равными, а систематически неравными в пользу преобладающего класса. Две очень разные идеи обычно смешиваются под названием демократия. Чистая идея демократии, согласно ее определению, — это правление всего народа всем народом, равно представленным. Демократия, как ее обычно понимают и до сих пор практиковали, — это правление всего народа лишь большинством народа, исключительно представленным. Первое синонимично равенству всех граждан; второе, странным образом смешанное с ним, — это правление привилегий в пользу численного большинства, которое одно практически обладает каким-либо голосом в государстве. Это неизбежное следствие того, как сейчас принимаются голоса, к полному лишению прав меньшинств.

Путаница идей здесь велика, но она так легко проясняется, что можно было бы предположить, что малейшего указания было бы достаточно, чтобы представить дело в истинном свете перед любым умом среднего интеллекта. Так было бы, если бы не сила привычки; благодаря которой самая простая идея, если она незнакома, с таким же трудом пробивается к уму, как и гораздо более сложная. То, что меньшинство должно уступать большинству, меньшее число — большему, — знакомая идея; и, соответственно, люди думают, что нет необходимости использовать свой ум дальше, и им не приходит в голову, что есть какая-то середина между тем, чтобы позволить меньшему числу быть столь же мощным, как большее, и полным вычеркиванием меньшего числа. В представительном органе, который фактически совещается, меньшинство, конечно, должно быть пересилено; и в равной демократии (поскольку мнения избирателей, когда они настаивают на них, определяют мнения представительного органа), большинство народа через своих представителей переголосует и возьмет верх над меньшинством и их представителями. Но следует ли из этого, что меньшинство вообще не должно иметь представителей? Потому что большинство должно преобладать над меньшинством, должно ли большинство иметь все голоса, а меньшинство — ни одного? Необходимо ли, чтобы меньшинство даже не было услышано? Ничто, кроме привычки и старых ассоциаций, не может примирить любое разумное существо с ненужной несправедливостью. В действительно равной демократии каждая или любая секция была бы представлена не непропорционально, а пропорционально. Большинство избирателей всегда имело бы большинство представителей, но меньшинство избирателей всегда имело бы меньшинство представителей. Человек за человеком, они были бы представлены так же полно, как и большинство. Если это не так, то это не равное правление, а правление неравенства и привилегий: одна часть народа правит остальными: есть часть, чья справедливая и равная доля влияния в представительстве удерживается от них, вопреки всякому справедливому правлению, но, прежде всего, вопреки принципу демократии, который провозглашает равенство своим самым корнем и основанием.

Несправедливость и нарушение принципа не менее вопиющи от того, что те, кто страдает от них, являются меньшинством, ибо нет равного избирательного права, где каждый отдельный индивид не считается за столько же, сколько любой другой отдельный индивид в сообществе. Но страдают не только меньшинства. Демократия, устроенная таким образом, даже не достигает своей явной цели — предоставления полномочий правительства во всех случаях численному большинству. Она делает нечто совсем другое; она отдает их большинству большинства, которое может быть, и часто является, лишь меньшинством от целого. Все принципы наиболее эффективно проверяются экстремальными случаями. Предположим, тогда, что в стране, управляемой равным и всеобщим избирательным правом, в каждом избирательном округе проходят выборы, и каждые выборы выигрываются небольшим большинством. Парламент, таким образом собранный, представляет немногим более чем простое большинство народа. Этот парламент приступает к законодательству и принимает важные меры простым большинством самого себя. Какая гарантия, что эти меры соответствуют желаниям большинства народа? Почти половина избирателей, будучи переголосованными на выборах, не имела никакого влияния на решение; и все они могут быть, большинство из них, вероятно, враждебны этим мерам, проголосовав против тех, кем они были приняты. Из оставшихся избирателей почти половина выбрала представителей, которые, по предположению, голосовали против этих мер. Возможно, поэтому, и даже вероятно, что мнение, которое возобладало, было приемлемо только для меньшинства нации, хотя и для большинства той ее части, которую институты страны возвели в правящий класс. Если демократия означает верное господство большинства, нет никаких средств обеспечить это, кроме как позволив каждой индивидуальной фигуре считаться в сумме одинаково. Любое меньшинство, оставленное в стороне, намеренно или из-за игры механизмов, дает власть не большинству, а меньшинству в какой-то другой части шкалы.

Единственный ответ, который можно дать на это рассуждение, заключается в том, что, поскольку разные мнения преобладают в разных местностях, мнение, которое находится в меньшинстве в одних местах, имеет большинство в других, и в целом каждое мнение, существующее в избирательных округах, получает свою справедливую долю голосов в представительстве. И это грубо верно в нынешнем состоянии избирательного округа; если бы это было не так, несоответствие Палаты общим настроениям страны вскоре стало бы очевидным. Но это перестало бы быть верным, если бы нынешний избирательный округ был значительно расширен, и еще меньше, если бы он стал соразмерным всему населению; ибо в этом случае большинство в каждой местности состояло бы из физических рабочих; и когда возникал бы какой-либо вопрос, по которому эти классы были бы в споре с остальной частью общества, никакой другой класс не смог бы добиться представительства где-либо. Даже сейчас, разве не является большим горем, что в каждом парламенте очень многочисленная часть избирателей, желающих и стремящихся быть представленными, не имеет в Палате члена, за которого они голосовали? Справедливо ли, что каждый избиратель Мэрилебона обязан быть представленным двумя ставленниками церковных советов, каждый избиратель Финсбери или Ламбета — теми (как принято считать), кого выдвинули владельцы пабов? Избирательные округа, к которым принадлежит большинство высокообразованных и общественно активных лиц в стране, округа больших городов, сейчас в значительной степени либо не представлены, либо представлены неверно. Избиратели, которые находятся на другой стороне в партийной политике, чем местное большинство, не представлены. Из тех, кто на той же стороне, большая часть представлена неверно; будучи вынуждены принять человека, который имел наибольшее число сторонников в их политической партии, хотя его мнения могут отличаться от их мнений по каждому другому пункту. Положение вещей в некоторых отношениях даже хуже, чем если бы меньшинству вообще не разрешалось голосовать; ибо тогда, по крайней мере, большинство могло бы иметь члена, который представлял бы их собственный лучший ум; в то время как сейчас необходимость не разделять партию из страха впустить ее противников побуждает всех голосовать либо за первого человека, который появляется, нося их цвета, либо за того, кого выдвинули их местные лидеры; и эти, если мы сделаем им комплимент, которого они очень редко заслуживают, предположив, что их выбор непредвзят их личными интересами, вынуждены, чтобы быть уверенными в сборе всей своей силы, выдвинуть кандидата, против которого никто из партии не будет сильно возражать — то есть человека без какой-либо отличительной особенности, без каких-либо известных мнений, кроме партийного шибболета. Это поразительно подтверждается в Соединенных Штатах; где на выборах президента сильнейшая партия никогда не осмеливается выдвинуть ни одного из своих сильнейших людей, потому что каждый из них, просто из-за того, что он долго был на виду у публики, стал неприятен той или иной части партии и поэтому не является такой верной картой для сплочения всех их голосов, как человек, о котором публика вообще не слышала, пока он не был представлен как кандидат. Таким образом, человек, который выбран даже сильнейшей партией, представляет, возможно, реальные желания только узкого края, на который эта партия численно превосходит другую. Любая секция, чья поддержка необходима для успеха, обладает правом вето на кандидата. Любая секция, которая держится более упрямо, чем остальные, может заставить всех остальных принять своего ставленника; и эта превосходная настойчивость, к сожалению, с большей вероятностью будет найдена среди тех, кто держится за свой собственный интерес, чем за интерес публики. Говоря в общем, выбор большинства определяется той частью группы, которая является наиболее робкой, наиболее узколобой и предвзятой или которая наиболее упорно цепляется за исключительный классовый интерес; и избирательные права меньшинства, будучи бесполезными для целей, ради которых даются голоса, служат только для принуждения большинства принять кандидата самой слабой или худшей части самих себя.

То, что, признавая эти пороки, многие считают их необходимой ценой, уплаченной за свободное правительство, нисколько не удивительно; это было мнение всех друзей свободы до недавнего времени. Но привычка обходить их как неисправимые стала настолько укоренившейся, что многие люди, кажется, потеряли способность смотреть на них как на вещи, которые они были бы рады исправить, если бы могли. От отчаяния найти лекарство слишком часто остается лишь один шаг до отрицания болезни; и из этого следует неприязнь к предложению лекарства, как если бы предлагающий создавал вред, а не предлагал облегчение от него. Люди настолько привыкли к порокам, что чувствуют, как будто было бы неразумно, если не неправильно, жаловаться на них. Тем не менее, избегаемы они или нет, он должен быть близоруким любителем свободы, на чей ум они не давят; кто не радовался бы открытию, что от них можно отказаться. Теперь, ничто не является более верным, чем то, что фактическое вычеркивание меньшинства не является необходимым или естественным следствием свободы; что, далеко не имея никакой связи с демократией, оно диаметрально противоположно первому принципу демократии — представительству пропорционально числам. Это существенная часть демократии, чтобы меньшинства были адекватно представлены. Никакая реальная демократия, ничто, кроме ложного показа демократии, невозможно без этого.

Те, кто видел и чувствовал в некоторой степени силу этих соображений, предложили различные средства, с помощью которых зло может быть в большей или меньшей степени смягчено. Лорд Джон Рассел в одном из своих законопроектов о реформе ввел положение, что некоторые избирательные округа должны возвращать трех членов, и что в них каждому избирателю должно быть разрешено голосовать только за двух; и г-н Дизраэли в недавних дебатах возродил память об этом факте, упрекая его за это, будучи, по-видимому, того мнения, что консервативному государственному деятелю подобает учитывать только средства и с презрением отрекаться от всякого сочувствия к любому, кто предается, даже однажды, размышлениям о целях. Другие предложили, чтобы каждому избирателю было разрешено голосовать только за одного. По любому из этих планов меньшинство, равное или превышающее треть местного избирательного округа, смогло бы, если бы оно не пыталось большего, вернуть одного из трех членов. Тот же результат мог бы быть достигнут еще лучшим способом, если бы, как предложено в способной брошюре г-на Джеймса Гарта Маршалла, избиратель сохранил свои три голоса, но был свободен отдать их все за одного и того же кандидата. Эти схемы, хотя бесконечно лучше, чем ничего, все же являются лишь временными мерами и достигают цели очень несовершенным образом, поскольку все местные меньшинства менее трети и все меньшинства, сколь бы многочисленны они ни были, которые составлены из нескольких избирательных округов, оставались бы непредставленными. Очень жаль, однако, что ни один из этих планов не был осуществлен, так как любой из них признал бы правильный принцип и подготовил бы путь для его более полного применения. Но реальное равенство представительства не достигается, если только любой набор избирателей, составляющий среднее число избирательного округа, где бы в стране они ни проживали, не имеет возможности объединиться друг с другом, чтобы вернуть представителя. Эта степень совершенства в представительстве казалась невыполнимой, пока человек больших способностей, приспособленный как для широких общих взглядов, так и для изобретения практических деталей — г-н Томас Хэр — не доказал ее возможность, составив схему для ее осуществления, воплощенную в проекте Акта Парламента; схему, которая имеет почти беспрецедентную заслугу осуществления великого принципа правления способом, приближающимся к идеальному совершенству в отношении специальной цели, имеющейся в виду, в то время как она достигает попутно нескольких других целей едва ли не меньшей важности.

Согласно этому плану, единица представительства, квота избирателей, которые имели бы право иметь члена для себя, была бы установлена обычным процессом взятия средних значений, число избирателей делилось бы на число мест в Палате; и каждый кандидат, который получил эту квоту, был бы возвращен, из какого бы большого числа местных избирательных округов она ни была собрана. Голоса, как и сейчас, подавались бы локально; но любой избиратель был бы свободен голосовать за любого кандидата, в какой бы части страны он ни предложил себя. Те избиратели, следовательно, которые не хотели быть представленными ни одним из местных кандидатов, могли бы помочь своим голосом в возвращении лица, которое им больше всего нравится среди всех тех по всей стране, кто выразил готовность быть выбранным. Это в такой степени придало бы реальность избирательным правам иначе фактически лишенного прав меньшинства. Но важно, чтобы не только те, кто отказывается голосовать за любого из местных кандидатов, но и те, кто голосует за одного из них и терпит поражение, могли найти в другом месте представительство, которое они не смогли получить в своем собственном округе. Поэтому предусмотрено, что избиратель может доставить избирательный бюллетень, содержащий другие имена в дополнение к тому, которое стоит первым в его предпочтении. Его голос был бы засчитан только за одного кандидата; но если объект его первого выбора не был возвращен из-за того, что не получил квоту, его второй, возможно, был бы более удачлив. Он может расширить свой список до большего числа в порядке своего предпочтения, так что если имена, которые стоят ближе к верху списка, либо не могут составить квоту, либо могут составить ее без его голоса, голос все равно может быть использован для кого-то, кому он может помочь в возвращении. Чтобы получить полное число членов, необходимое для завершения Палаты, а также чтобы предотвратить очень популярных кандидатов от поглощения почти всех голосов, необходимо, сколько бы голосов ни получил кандидат, чтобы не более их, чем квота, было засчитано для его возвращения; остаток тех, кто голосовал за него, имел бы свои голоса засчитанными за следующее лицо в их соответствующих списках, которое нуждалось в них и могло бы с их помощью завершить квоту. Чтобы определить, какие из голосов кандидата должны быть использованы для его возвращения, а какие освобождены для других, предложено несколько методов, в которые мы здесь не будем вдаваться. Он, конечно, сохранил бы голоса всех тех, кто иначе не был бы представлен; а для остальных жеребьевка, при отсутствии лучшего, была бы безупречным средством. Избирательные бюллетени были бы переданы в центральный офис, где голоса были бы подсчитаны, число первых, вторых, третьих и других голосов, данных за каждого кандидата, установлено, и квота была бы распределена каждому, кто мог бы ее составить, пока число Палаты не было бы полным; первые голоса предпочтительнее вторых, вторые — третьих и так далее. Избирательные бюллетени и все элементы расчета были бы помещены в публичные хранилища, доступные всем, кого они касались; и если кто-либо, кто получил квоту, не был должным образом возвращен, в его власти было бы легко доказать это.

Это основные положения схемы. Для более детального знания ее очень простого механизма я должен отослать к «Трактату об избрании представителей» г-на Хэра (небольшой том, опубликованный в 1859 году) и к брошюре г-на Генри Фосетта, опубликованной в 1860 году и озаглавленной «Законопроект о реформе г-на Хэра, упрощенный и объясненный». Последняя является очень ясным и кратким изложением плана, сведенным к его простейшим элементам путем исключения некоторых первоначальных положений г-на Хэра, которые, хотя сами по себе полезны, считались отнимающими больше от простоты схемы, чем они добавляли к ее практическим преимуществам. Чем больше изучаются эти работы, тем сильнее, я берусь предсказать, будет впечатление о совершенной осуществимости схемы и ее трансцендентных преимуществах. Таковы и столь многочисленны они, что, по моему убеждению, они ставят план г-на Хэра в число самых великих улучшений, когда-либо сделанных в теории и практике правления.

Во-первых, она обеспечивает представительство, пропорциональное числам, каждой части избирательного корпуса: не только две великие партии, с, возможно, несколькими большими секционными меньшинствами в определенных местах, но каждое меньшинство во всей нации, состоящее из достаточно большого числа, чтобы быть, на принципах равной справедливости, имеющим право на представителя. Во-вторых, ни один избиратель не был бы, как сейчас, номинально представлен кем-то, кого он не выбирал. Каждый член Палаты был бы представителем единогласного избирательного округа. Он представлял бы тысячу избирателей, или две тысячи, или пять тысяч, или десять тысяч, как могла бы быть квота, каждый из которых не только голосовал бы за него, но и выбрал бы его из всей страны; не просто из ассортимента двух или трех, возможно, гнилых апельсинов, которые могут быть единственным выбором, предложенным ему на его местном рынке. При этом отношении связь между избирателем и представителем была бы силы и ценности, о которых в настоящее время мы не имеем опыта. Каждый из избирателей был бы лично идентифицирован со своим представителем, а представитель — со своими избирателями. Каждый избиратель, который голосовал за него, сделал бы это либо потому, что он — человек, во всем списке кандидатов в Парламент, который лучше всего выражает собственные мнения избирателя, либо потому, что он — один из тех, чьи способности и характер избиратель больше всего уважает и кому он больше всего охотно доверяет думать за него. Член представлял бы людей, а не просто кирпичи и раствор города — самих избирателей, а не нескольких членов церковного совета или приходских знаменитостей. Все, однако, что стоит сохранить в представительстве мест, было бы сохранено. Хотя Парламент нации должен иметь как можно меньше общего с чисто местными делами, все же, пока он имеет с ними дело, должны быть члены, специально уполномоченные следить за интересами каждой важной местности; и такие там все еще были бы. В каждой местности, которая содержала гораздо больше избирателей, чем квота (а вероятно, не должно быть местного избирательного округа, который не содержал бы), большинство обычно предпочитало бы быть представленным одним из них самих; человеком с местными знаниями и проживающим в местности, если есть такой человек, которого можно найти среди кандидатов, который иначе приемлем как их представитель. Это были бы в основном меньшинства, которые, будучи не в состоянии вернуть местного члена, искали бы в другом месте кандидата, вероятно, способного получить другие голоса в дополнение к своим собственным.

Из всех способов, которыми национальное представительство может быть составлено, этот обеспечивает наилучшую гарантию интеллектуальных качеств, желательных для представителей. В настоящее время, по всеобщему признанию, становится все труднее любому, кто имеет только таланты и характер, получить доступ в Палату общин. Единственные лица, которые могут быть избраны, — это те, кто обладает местным влиянием, или прокладывает себе путь щедрыми расходами, или кто по приглашению трех или четырех торговцев или адвокатов направляется одной из двух великих партий из их лондонских клубов как люди, на чьи голоса партия может рассчитывать при любых обстоятельствах. По системе г-на Хэра те, кому не нравились местные кандидаты, заполняли бы свои избирательные бюллетени выбором из всех лиц с национальной репутацией в списке кандидатов, с чьими общими политическими принципами они были в симпатии. Почти каждый человек, следовательно, который сделал себя каким-либо образом почетно выдающимся, хотя и лишенным местного влияния и не присягнувшим на верность никакой политической партии, имел бы справедливый шанс составить квоту, и с этим поощрением можно было бы ожидать, что такие лица будут предлагать себя в количествах, доселе невообразимых. Сотни способных людей независимой мысли, которые не имели бы никаких шансов быть выбранными большинством любого существующего избирательного округа, своими писаниями или своими усилиями на каком-либо поле общественной пользы сделали себя известными и одобренными несколькими лицами почти в каждом районе королевства; и если бы каждый голос, который был бы дан за них в каждом месте, мог быть засчитан для их избрания, они могли бы быть в состоянии завершить число квоты. Никаким другим способом, который кажется возможным предложить, Парламент не был бы так уверен в содержании самого элиты страны.

И не только через голоса меньшинств эта система выборов подняла бы интеллектуальный стандарт Палаты общин. Большинства были бы вынуждены искать членов гораздо более высокого калибра. Когда индивиды, составляющие большинство, больше не были бы сведены к выбору Хобсона — либо голосовать за человека, выдвинутого их местными лидерами, либо не голосовать вовсе; когда ставленник лидеров должен был бы столкнуться с конкуренцией не только кандидата меньшинства, но и всех людей с установленной репутацией в стране, которые желали служить, было бы невозможно дольше навязывать избирателям первого человека, который появляется с лозунгами партии в устах и тремя или четырьмя тысячами фунтов в кармане. Большинство настаивало бы на том, чтобы иметь кандидата, достойного их выбора, или они перенесли бы свои голоса куда-то еще, и меньшинство победило бы. Рабство большинства перед наименее достойной частью их числа подошло бы к концу; самые лучшие и самые способные из местных знаменитостей выдвигались бы по предпочтению; если возможно, такие, которые были известны каким-то выгодным образом за пределами местности, чтобы их местная сила могла иметь шанс быть укрепленной случайными голосами из других мест. Избирательные округа стали бы конкурентами за лучших кандидатов и соревновались бы друг с другом в выборе среди людей с местными знаниями и связями тех, кто был наиболее выдающимся во всех других отношениях.

Естественная тенденция представительного правления, как и современной цивилизации, направлена к коллективной посредственности: и эта тенденция усиливается всеми сокращениями и расширениями избирательного права, их эффект заключается в том, чтобы поместить главную власть в руки классов, все более и более ниже самого высокого уровня образования в сообществе. Но, хотя высшие интеллекты и характеры неизбежно будут численно превзойдены, имеет большое значение, услышаны они или нет. В ложной демократии, которая вместо того, чтобы давать представительство всем, дает его только местным большинством, голос просвещенного меньшинства может вообще не иметь органов в представительном органе. Это признанный факт, что в американской демократии, которая построена по этой порочной модели, высококультурные члены сообщества, за исключением тех из них, кто желает пожертвовать своими собственными мнениями и способами суждения и стать рабскими рупорами своих низших по знаниям, даже не предлагают себя в Конгресс или законодательные собрания штатов, настолько верно, что у них не было бы шансов быть возвращенными. Если бы план, подобный плану г-на Хэра, по счастливой случайности пришел в голову просвещенным и бескорыстным основателям Американской Республики, федеральные и штатные собрания содержали бы многих из этих выдающихся людей, и демократия была бы избавлена от своего величайшего упрека и одного из своих самых грозных пороков. Против этого порока система личного представительства, предложенная г-ном Хэром, является почти специфическим средством. Меньшинство просвещенных умов, разбросанных по местным избирательным округам, объединилось бы, чтобы вернуть число, пропорциональное их собственным числам, самых способных людей, которых содержит страна. Они были бы под сильнейшим побуждением выбирать таких людей, поскольку никаким другим способом они не могли бы заставить свою малую численную силу значить что-то существенное. Представители большинства, помимо того, что они сами были бы улучшены в качестве действием системы, больше не имели бы все поле только для себя. Они действительно численно превзошли бы других, насколько один класс избирателей численно превосходит другой в стране: они всегда могли бы переголосовать их, но они говорили бы и голосовали бы в их присутствии и подвергались бы их критике. Когда возникало бы какое-либо различие, они должны были бы встретить аргументы просвещенного меньшинства доводами, по крайней мере, по-видимому, столь же убедительными; и поскольку они не могли бы, как те, кто говорит с людьми, уже единогласными, просто предположить, что они правы, им иногда случалось бы убедиться, что они неправы. Поскольку они в целом были бы благонамеренными (ибо так много можно разумно ожидать от справедливо выбранного национального представительства), их собственные умы незаметно поднимались бы влиянием умов, с которыми они были в контакте или даже в конфликте. Чемпионы непопулярных доктрин не выдвигали бы свои аргументы просто в книгах и периодических изданиях, читаемых только их собственной стороной; противоборствующие ряды встретились бы лицом к лицу и рука об руку, и было бы справедливое сравнение их интеллектуальной силы в присутствии страны. Тогда было бы выяснено, возобладало ли мнение, которое преобладало подсчетом голосов, также, если бы голоса были взвешены, а не только подсчитаны. Множество часто имеет верный инстинкт для различения способного человека, когда он имеет средства проявить свою способность на справедливом поле перед ними. Если такой человек не получает никакой доли своего справедливого веса, это происходит из-за институтов или обычаев, которые держат его вне поля зрения. В старых демократиях не было средств держать вне поля зрения любого способного человека: бема была открыта для него; он не нуждался ни в чьем согласии, чтобы стать общественным советником. Это не так в представительном правительстве; и лучшие друзья представительной демократии едва ли могут быть без опасений, что Фемистокл или Демосфен, чьи советы спасли бы нацию, могли бы быть неспособны в течение всей своей жизни получить место. Но если присутствие в представительном собрании может быть обеспечено даже нескольких первых умов в стране, хотя остальные состоят только из средних умов, влияние этих ведущих духов обязательно незаметно ощущается в общих обсуждениях, даже если они, как известно, во многих отношениях противоположны тону общественного мнения и чувства. Я не способен представить никакой способ, которым присутствие таких умов может быть так положительно обеспечено, как тем, который предложен г-ном Хэром.

Эта часть собрания также служила бы надлежащим органом важной социальной функции, для которой не предусмотрено места ни в одной из существующих демократий, но которая ни в одном государстве не может оставаться невыполненной на постоянной основе, не обрекая это государство на неизбежное вырождение и упадок. Эту функцию можно назвать функцией антагонизма. В любом государстве существует некая власть, превосходящая все остальные; и власть, которая является сильнейшей, постоянно стремится стать единственной. Отчасти намеренно, отчасти бессознательно она всегда стремится подчинить себе все остальное и не довольствуется тем, что существует что-то, что оказывает ей постоянное сопротивление, или какое-либо влияние, не согласующееся с ее духом. Однако если ей удается подавить все соперничающие влияния и вылепить все по своему образцу, прогресс в этой стране прекращается и начинается упадок. Человеческий прогресс — это продукт множества факторов, и ни одна власть, когда-либо созданная человечеством, не включает их все: даже самая благодетельная власть содержит в себе лишь некоторые из необходимых условий блага, а остальные, если прогресс должен продолжаться, должны быть получены из другого источника. Ни одно сообщество не оставалось прогрессивным долго, если в нем не происходил конфликт между сильнейшей властью в сообществе и какой-либо соперничающей властью; между духовными и светскими властями; военными или территориальными и промышленными классами; королем и народом; ортодоксами и религиозными реформаторами. Когда победа одной из сторон оказывалась настолько полной, что клала конец борьбе, и никакой другой конфликт не занимал ее место, сначала наступал застой, а затем упадок. Господство численного большинства менее несправедливо и, в целом, менее вредоносно, чем многие другие, но оно сопровождается теми же самыми видами опасностей, и даже более определенно; ибо когда правительство находится в руках Одного или Немногих, Множество всегда существует как соперничающая сила, которая, возможно, недостаточно сильна, чтобы контролировать другую, но чье мнение и настроения являются моральной и даже социальной поддержкой для всех, кто, либо по убеждению, либо из-за противоположности интересов, противостоит каким-либо тенденциям правящей власти. Но когда демократия является верховной, нет ни Одного, ни Немногих, достаточно сильных, чтобы на них могли опереться инакомыслящие или ущемленные и находящиеся под угрозой интересы. Великая трудность демократического правления до сих пор заключалась в том, как обеспечить в демократическом обществе — то, что обстоятельства до сих пор обеспечивали во всех обществах, которые удерживались впереди других, — социальную поддержку, точку опоры (point d'appui) для индивидуального сопротивления тенденциям правящей власти; защиту, точку сбора для мнений и интересов, на которые господствующее общественное мнение смотрит с неодобрением. За неимением такой точки опоры (point d'appui) старые общества, как и все, за немногими современными исключениями, либо распадались, либо становились стационарными (что означает медленную деградацию) из-за исключительного преобладания лишь части условий социального и умственного благополучия.

Теперь эту великую потребность система персонального представительства способна удовлетворить самым совершенным образом, какой только допускают обстоятельства современного общества. Единственная область, в которой можно искать дополнение или завершающую корректировку инстинктов демократического большинства, — это образованное меньшинство; но при обычном способе формирования демократии у этого меньшинства нет органа: система г-на Хэра предоставляет его. Представители, которые были бы возвращены в Парламент совокупностью меньшинств, обеспечили бы этот орган в его величайшем совершенстве. Отдельная организация образованных классов, даже если бы она была осуществима, была бы нежелательной и могла бы избежать того, чтобы стать оскорбительной, только будучи полностью лишенной влияния. Но если бы элита этих классов сформировала часть Парламента на том же основании, что и любой другой его член — представляя то же число граждан, ту же численную долю национальной воли, — их присутствие не могло бы вызвать ни у кого негодования, в то время как они находились бы в наиболее выгодном положении как для того, чтобы их мнения и советы были услышаны по всем важным вопросам, так и для активного участия в государственных делах. Их способности, вероятно, привлекли бы к ним больше, чем их численная доля, реального управления государством; как афиняне не доверяли ответственные государственные функции Клеону или Гиперболу (использование Клеона в Пилосе и Амфиполе было чисто исключительным), но Никий, Ферамен и Алкивиад постоянно были заняты как дома, так и за рубежом, хотя было известно, что они больше симпатизируют олигархии, чем демократии. Образованное меньшинство при фактическом голосовании учитывалось бы только по своей численности, но как моральная сила они значили бы гораздо больше в силу своих знаний и влияния, которое это дало бы им над остальными. Трудно было бы придумать с помощью человеческой изобретательности устройство, лучше приспособленное для того, чтобы удерживать народное мнение в рамках разума и справедливости и оберегать его от различных разрушительных влияний, которые атакуют слабую сторону демократии. Демократический народ таким образом был бы обеспечен тем, что любым другим способом он почти наверняка упустил бы — лидерами более высокого уровня интеллекта и характера, чем он сам. Современная демократия имела бы своего случайного Перикла и свою привычную группу превосходящих и направляющих умов.

При всем этом массиве доводов самого фундаментального характера в пользу утвердительной стороны вопроса, что есть на отрицательной? Ничего, что выдержало бы проверку, если людей однажды удастся побудить уделить хоть какое-то реальное внимание новой вещи. Те, конечно, если таковые имеются, кто под предлогом равной справедливости стремится лишь к замене классового господства богатых классовым господством бедных, будут, разумеется, неблагосклонны к схеме, которая ставит и тех, и других на один уровень. Но я не верю, что такое желание существует в настоящее время среди рабочих классов этой страны, хотя я не ручаюсь за эффект, который возможности и демагогические уловки могут в будущем оказать на его возбуждение. В Соединенных Штатах, где численное большинство давно обладает коллективным деспотизмом, они, вероятно, были бы так же не склонны расстаться с ним, как единичный деспот или аристократия. Но я верю, что английская демократия пока удовлетворилась бы защитой от классового законодательства других, не претендуя на право осуществлять его в свою очередь.

Среди мнимых противников схемы г-на Хэра некоторые заявляют, что считают этот план невыполнимым; но, как выяснится, это, как правило, люди, которые едва слышали о нем или подвергли его очень поверхностному и беглому рассмотрению. Другие не могут примириться с потерей того, что они называют местным характером представительства. Нация не кажется им состоящей из людей, но из искусственных единиц, созданных географией и статистикой. Парламент должен представлять города и графства, а не человеческие существа. Но никто не стремится уничтожить города и графства. Города и графства, можно предположить, представлены тогда, когда представлены населяющие их люди. Местные чувства не могут существовать без кого-то, кто их чувствует, ни местные интересы без кого-то, кто в них заинтересован. Если люди, чьими являются эти чувства и интересы, имеют свою надлежащую долю представительства, эти чувства и интересы представлены вместе со всеми другими чувствами и интересами этих лиц. Но я не могу понять, почему чувства и интересы, которые организуют человечество по местностям, должны быть единственными, которые считаются достойными представительства; или почему люди, у которых есть другие чувства и интересы, которые они ценят больше, чем свои географические, должны быть ограничены ими как единственным принципом своей политической классификации. Представление о том, что Йоркшир и Мидлсекс имеют права, отличные от прав их жителей, или что Ливерпуль и Эксетер являются надлежащими объектами заботы законодателя, в отличие от населения этих мест, — это любопытный образец заблуждения, порожденного словами.

В целом, однако, оппоненты обрывают дело, утверждая, что народ Англии никогда не согласится на такую систему. Что народ Англии, вероятно, подумает о тех, кто выносит такой резкий приговор их способности к пониманию и суждению, считая излишним рассматривать, правильна вещь или нет, прежде чем утверждать, что они наверняка отвергнут ее, я не возьмусь сказать. Что касается меня, я не думаю, что народ Англии заслужил того, чтобы его без суда клеймили как непреодолимо предубежденного против всего, что может быть доказано как благо для них самих или для других. Мне также кажется, что когда предрассудки упорно сохраняются, это вина никого иного, как тех, кто берет за правило провозглашать их непреодолимыми в качестве оправдания для самих себя, чтобы никогда не присоединяться к попытке их устранить. Любой предрассудок будет непреодолимым, если те, кто сами его не разделяют, пресмыкаются перед ним, льстят ему и принимают его как закон природы. Я верю, однако, что предрассудка, собственно говоря, в данном случае нет, кроме как на устах тех, кто о нем говорит, и что в целом среди тех, кто еще слышал об этом предложении, нет иной враждебности к нему, кроме естественного и здорового недоверия, присущего всем новинкам, которые не были достаточно обсуждены, чтобы сделать общеизвестными все «за» и «против» вопроса. Единственное серьезное препятствие — это непривычность: это, действительно, грозное препятствие, ибо воображение гораздо легче примиряется с большим изменением по существу, чем с очень малым в названиях и формах. Но непривычность — это недостаток, который, когда в идее есть какая-то реальная ценность, требует лишь времени для устранения; и в наши дни дискуссий и в целом пробудившегося интереса к улучшениям то, что раньше было делом столетий, часто требует лишь лет.

Глава VIII — О расширении избирательного права.

Такая представительная демократия, как та, что была сейчас обрисована — представительная для всех, а не только для большинства, — в которой интересы, мнения, уровни интеллекта, которые находятся в меньшинстве, тем не менее были бы услышаны и имели бы шанс получить силой характера и весом аргументов влияние, которое не принадлежало бы их численной силе, — эта демократия, которая одна является равной, одна беспристрастной, одна является правлением всех всеми, единственный истинный тип демократии, была бы свободна от величайших зол ложно называемых демократий, которые преобладают сейчас и из которых исключительно выводится текущее представление о демократии. Но даже в этой демократии абсолютная власть, если бы они решили ее осуществлять, оставалась бы за численным большинством, и они состояли бы исключительно из одного класса, одинакового в своих пристрастиях, предрассудках и общих способах мышления, и класса, мягко говоря, не самого высокообразованного. Конституция поэтому все еще была бы подвержена характерным порокам классового правления; в гораздо меньшей степени, безусловно, чем то исключительное правление классом, которое сейчас узурпирует название демократии, но все же не находясь под эффективным ограничением, кроме того, которое могло бы быть найдено в здравом смысле, умеренности и снисходительности самого класса. Если сдержки такого рода достаточны, философия конституционного правления — лишь торжественное пустословие. Всякое доверие к конституциям основано на гарантии, которую они могут предоставить не в том, что депозитарии власти не будут, а в том, что они не смогут злоупотреблять ею. Демократия не является идеально лучшей формой правления, если эта слабая ее сторона не может быть усилена; если она не может быть организована так, чтобы ни один класс, даже самый многочисленный, не был способен свести все остальные, кроме себя, к политической незначимости и направлять ход законодательства и управления своими исключительными классовыми интересами. Проблема заключается в том, чтобы найти средства предотвращения этого злоупотребления, не жертвуя характерными преимуществами народного правления.

Эти двоякие требования не выполняются средством ограничения избирательного права, предполагающим принудительное исключение любой части граждан из права голоса в представительстве. Среди важнейших преимуществ свободного правления — то образование интеллекта и чувств, которое доходит до самых низших слоев народа, когда их призывают принять участие в действиях, непосредственно затрагивающих великие интересы их страны. На эту тему я уже останавливался так решительно, что возвращаюсь к ней только потому, что немногие, по-видимому, придают этому эффекту народных институтов всю важность, которой он заслуживает. Люди считают фантастичным ожидать так многого от того, что кажется столь незначительной причиной, — признавать мощный инструмент умственного совершенствования в осуществлении политических прав рабочими физического труда. И все же, если существенное умственное развитие массы человечества не должно быть лишь видением, это тот путь, по которому оно должно прийти. Если кто-то полагает, что этот путь не приведет к нему, я призываю в свидетели все содержание великого труда г-на де Токвиля и особенно его оценку американцев. Почти всех путешественников поражает тот факт, что каждый американец в некотором смысле является и патриотом, и человеком образованного интеллекта; и г-н де Токвиль показал, как тесна связь между этими качествами и их демократическими институтами. Нигде больше не наблюдалось такого широкого распространения идей, вкусов и чувств образованных умов, и даже не мыслилось как достижимое. И все же это ничто по сравнению с тем, чего мы могли бы ожидать при правительстве, столь же демократичном в своей неисключительности, но лучше организованном в других важных пунктах. Ибо политическая жизнь действительно является в Америке ценнейшей школой, но это школа, из которой исключены способнейшие учителя; первые умы страны столь же эффективно отстранены от национального представительства и от государственных функций вообще, как если бы они находились под формальной дисквалификацией. Демос, будучи в Америке единственным источником власти, все эгоистичные амбиции страны тяготеют к нему, как в деспотических странах к монарху; Народ, подобно деспоту, преследуется лестью и угодничеством, и разлагающие эффекты власти полностью идут в ногу с ее улучшающими и облагораживающими влияниями. Если даже с этой примесью демократические институты производят столь заметное превосходство умственного развития в низшем классе американцев по сравнению с соответствующими классами в Англии и других местах, каким бы оно было, если бы хорошую часть влияния можно было сохранить без плохой? И это, до некоторой степени, может быть сделано, но не путем исключения той части народа, которая имеет меньше всего интеллектуальных стимулов другого рода, от столь неоценимого введения в широкие, отдаленные и сложные интересы, которое обеспечивается вниманием, которое их можно побудить уделить политическим делам. Именно посредством политической дискуссии рабочий физического труда, чья занятость — рутина и чей образ жизни не сталкивает его с разнообразием впечатлений, обстоятельств или идей, учится тому, что отдаленные причины и события, происходящие далеко, оказывают весьма ощутимый эффект даже на его личные интересы; и именно из политической дискуссии и коллективного политического действия тот, чьи повседневные занятия концентрируют его интересы в малом кругу вокруг него самого, учится чувствовать за своих сограждан и вместе с ними и осознанно становится членом великого сообщества. Но политические дискуссии пролетают над головами тех, у кого нет голосов и кто не пытается их приобрести. Их положение по сравнению с избирателями — это положение аудитории в суде по сравнению с двенадцатью людьми в скамье присяжных. Это не их избирательные права запрашиваются, это не их мнение пытаются склонить; призывы делаются, аргументы адресуются не им; ничто не зависит от решения, к которому они могут прийти, и нет необходимости и очень мало побуждений для них приходить к какому-либо. Тот, кто в иначе популярном правительстве не имеет голоса и не имеет перспективы его получить, либо будет постоянным недовольным, либо будет чувствовать себя как тот, кого общие дела общества не касаются; для кого они должны управляться другими; кто «не имеет дела с законами, кроме как подчиняться им», ни с общественными интересами и заботами, кроме как в качестве наблюдателя. Что он будет знать или заботиться о них с этой позиции, может быть частично измерено тем, что средняя женщина среднего класса знает и заботится о политике по сравнению со своим мужем или братьями.

Независимо от всех этих соображений, личной несправедливостью является удерживать от кого-либо, если только не для предотвращения больших зол, обычную привилегию иметь свой голос, учитываемый при распоряжении делами, в которых он имеет такой же интерес, как и другие люди. Если он вынужден платить, если он может быть вынужден сражаться, если от него требуется безоговорочно подчиняться, он должен быть юридически уполномочен знать, за что; чтобы его согласие было спрошено, а его мнение посчитано по его достоинству, хотя и не более чем по его достоинству. В полноценной и цивилизованной нации не должно быть парий; не должно быть лиц, дисквалифицированных иначе, как по их собственной вине. Каждый унижен, осознает он это или нет, когда другие люди, не советуясь с ним, берут на себя неограниченную власть регулировать его судьбу. И даже в гораздо более улучшенном состоянии, чем то, которого когда-либо достигал человеческий ум, не в природе вещей, чтобы те, с кем так поступают, встречали столь же честную игру, как те, у кого есть голос. Правители и правящие классы находятся под необходимостью учитывать интересы и желания тех, у кого есть избирательное право; но относительно тех, кто исключен, это остается на их усмотрение, будут они это делать или нет; и, как бы честно они ни были настроены, они, как правило, слишком заняты вещами, которым они должны уделять внимание, чтобы иметь много места в своих мыслях для чего-либо, что они могут безнаказанно игнорировать. Никакое устройство избирательного права, следовательно, не может быть постоянно удовлетворительным, в котором какое-либо лицо или класс категорически исключены — в котором избирательная привилегия не открыта для всех лиц совершеннолетия, которые желают ее получить.

Существуют, однако, определенные исключения, требуемые позитивными причинами, которые не конфликтуют с этим принципом и которые, хотя и являются злом сами по себе, должны быть устранены только прекращением положения вещей, которое их требует. Я считаю совершенно недопустимым, чтобы какое-либо лицо участвовало в избирательном праве, не будучи способным читать, писать и, добавлю, выполнять обычные арифметические операции. Справедливость требует, даже когда избирательное право не зависит от этого, чтобы средства достижения этих элементарных навыков были в пределах досягаемости каждого лица, либо бесплатно, либо за плату, не превышающую ту, которую могут позволить себе беднейшие, способные зарабатывать на жизнь. Если бы это было действительно так, люди не больше думали бы о предоставлении избирательного права человеку, который не умеет читать, чем о предоставлении его ребенку, который не умеет говорить; и это было бы не общество, которое исключало бы его, а его собственная лень. Когда общество не выполнило свой долг, сделав этот объем образования доступным для всех, в этом случае есть некоторая суровость, но это суровость, которую следует терпеть. Если общество пренебрегло выполнением двух торжественных обязательств, более важное и более фундаментальное из двух должно быть выполнено первым; всеобщее обучение должно предшествовать всеобщему предоставлению избирательных прав. Никто, кроме тех, в ком априорная теория заглушила здравый смысл, не будет утверждать, что власть над другими, над всем сообществом, должна быть передана людям, которые не приобрели самых обычных и самых существенных требований для заботы о самих себе — для разумного преследования своих собственных интересов и интересов лиц, наиболее близко с ними связанных. Этот аргумент, несомненно, мог бы быть развит дальше и доказан гораздо больше. Было бы в высшей степени желательно, чтобы другие вещи, помимо чтения, письма и арифметики, могли быть сделаны необходимыми для избирательного права; чтобы некоторое знание о строении земли, ее естественных и политических делениях, элементах общей истории и истории и институтов их собственной страны могло требоваться от всех избирателей. Но эти виды знаний, как бы ни были они незаменимы для разумного использования избирательного права, не являются в этой стране, и, вероятно, нигде, кроме Северных Соединенных Штатов, доступными для всего народа, и не существует никакой заслуживающей доверия машины для установления того, были ли они приобретены или нет. Попытка в настоящее время привела бы к пристрастности, крючкотворству и всякого рода мошенничеству. Лучше, чтобы избирательное право было предоставлено без разбора, или даже удержано без разбора, чем чтобы оно было дано одному и удержано от другого по усмотрению государственного чиновника. В отношении, однако, чтения, письма и счета не должно быть никаких трудностей. Было бы легко потребовать от каждого, кто представляется для регистрации, чтобы он в присутствии регистратора скопировал предложение из английской книги и выполнил задачу по правилу трех; и обеспечить, посредством фиксированных правил и полной гласности, честное применение столь простого теста. Это условие, следовательно, должно во всех случаях сопровождать всеобщее избирательное право; и оно, спустя несколько лет, исключило бы только тех, кто так мало заботится о привилегии, что их голос, если бы он был отдан, в целом не был бы указанием на какое-либо реальное политическое мнение.

Также важно, чтобы собрание, которое голосует за налоги, будь то общие или местные, избиралось исключительно теми, кто платит что-то в счет налагаемых налогов. Те, кто не платит налогов, распоряжаясь своими голосами чужими деньгами, имеют все мотивы быть расточительными и ни одного — экономить. Что касается денежных вопросов, любая власть голосования, которой они обладают, является нарушением фундаментального принципа свободного правления, отделением власти контроля от интереса в ее благотворном осуществлении. Это сводится к тому, чтобы позволить им запускать руки в карманы других людей для любой цели, которую они считают нужным назвать общественной, что, как известно, в больших городах Соединенных Штатов привело к масштабу местных налогов, обременительному сверх всякого примера и полностью ложащемуся на более состоятельные классы. То, что представительство должно быть соразмерно налогообложению, не останавливаясь на нем, но также не выходя за его пределы, соответствует теории британских институтов. Но чтобы примирить это, как условие, приложенное к представительству, с универсальностью, существенно, как это желательно по многим другим причинам, чтобы налогообложение в видимой форме спускалось до беднейшего класса. В этой стране и в большинстве других, вероятно, нет рабочей семьи, которая не вносила бы вклад в косвенные налоги покупкой чая, кофе, сахара, не говоря уже о наркотиках или стимуляторах. Но этот способ покрытия доли государственных расходов едва ощущается: плательщик, если он не человек образования и размышления, не отождествляет свой интерес с низким масштабом государственных расходов так тесно, как когда деньги на их поддержку требуются непосредственно от него самого; и даже предполагая, что он это делает, он, несомненно, позаботился бы о том, чтобы, какой бы расточительной ни была трата, которую он своим голосом мог бы помочь навязать правительству, она не покрывалась бы никакими дополнительными налогами на товары, которые он сам потребляет. Было бы лучше, чтобы прямой налог в простой форме подушного сбора взимался с каждого взрослого человека в сообществе; или чтобы каждое такое лицо было допущено к избирателям, позволив себе быть обложенным extra ordinem (сверх обычного) оценочными налогами; или чтобы небольшой ежегодный платеж, растущий и падающий вместе с валовыми расходами страны, требовался от каждого зарегистрированного избирателя, чтобы каждый мог чувствовать, что деньги, за которые он помогал голосовать, были отчасти его собственными и что он заинтересован в удержании их суммы на низком уровне.

Как бы то ни было, я считаю требуемым первыми принципами, чтобы получение приходской помощи было категорической дисквалификацией для избирательного права. Тот, кто не может своим трудом обеспечить свое собственное содержание, не имеет претензий на привилегию помогать себе деньгами других. Становясь зависимым от оставшихся членов сообщества в фактическом пропитании, он отрекается от своей претензии на равные права с ними в других отношениях. Те, кому он обязан продолжением самого своего существования, могут справедливо претендовать на исключительное управление теми общими делами, в которые он теперь не приносит ничего или меньше, чем забирает. В качестве условия избирательного права должен быть установлен срок, скажем, пять лет до регистрации, в течение которого имя заявителя не было в приходских книгах как получателя помощи. Быть несертифицированным банкротом или воспользоваться Законом о несостоятельности должно дисквалифицировать для избирательного права, пока лицо не выплатит свои долги или, по крайней мере, не докажет, что оно не является сейчас и не было в течение долгого периода зависимым от благотворительной поддержки. Неуплата налогов, когда она так долго сохраняется, что не могла возникнуть из-за невнимательности, должна дисквалифицировать, пока она длится. Эти исключения не являются по своей природе постоянными. Они требуют таких условий только, которые все способны или должны быть способны выполнить, если пожелают. Они оставляют избирательное право доступным для всех, кто находится в нормальном состоянии человеческого существа; и если кто-то должен отказаться от него, он либо не заботится о нем достаточно, чтобы сделать ради него то, что он уже обязан делать, либо он находится в общем состоянии депрессии и деградации, в котором это небольшое дополнение, необходимое для безопасности других, было бы неощутимо, и при выходе из которого этот знак неполноценности исчез бы вместе с остальными.

В конечном счете, следовательно (предполагая, что не существует никаких ограничений, кроме тех, о которых мы сейчас говорили), мы могли бы ожидать, что все, за исключением того (будем надеяться) прогрессивно уменьшающегося класса получателей приходской помощи, будут обладать голосами, так что избирательное право было бы, с этим небольшим уменьшением, всеобщим. То, что оно должно быть так широко расширено, является, как мы видели, абсолютно необходимым для расширенной и возвышенной концепции хорошего правления. И все же в этом положении вещей подавляющее большинство избирателей в большинстве стран, и решительно в этой, были бы рабочими физического труда, и двоякая опасность — опасность слишком низкого стандарта политического интеллекта и опасность классового законодательства — все еще существовала бы в весьма опасной степени. Остается увидеть, существуют ли какие-либо средства, с помощью которых эти пороки могут быть устранены.

Они способны быть устранены, если люди искренне этого желают; не с помощью какой-либо искусственной уловки, а путем следования естественному порядку человеческой жизни, который рекомендует себя каждому в вещах, в которых у него нет интереса или традиционного мнения, идущего вразрез с ним. Во всех человеческих делах каждый человек, непосредственно заинтересованный и не находящийся под позитивной опекой, имеет признанную претензию на голос, и когда его осуществление не противоречит безопасности целого, не может быть справедливо исключен из него. Но (хотя каждый должен иметь голос) то, что каждый должен иметь равный голос, — это совершенно другое предложение. Когда два лица, имеющие совместный интерес в каком-либо деле, расходятся во мнениях, требует ли справедливость, чтобы оба мнения считались имеющими в точности равную ценность? Если при равной добродетели один превосходит другого в знаниях и интеллекте — или если при равном интеллекте один превосходит другого в добродетели — мнение, суждение высшего морального или интеллектуального существа стоит больше, чем мнение низшего; и если институты страны фактически утверждают, что они имеют одинаковую ценность, они утверждают вещь, которой нет. Один из двух, как более мудрый или лучший человек, имеет претензию на превосходящий вес: трудность заключается в установлении того, кто из двух это; вещь невозможная между индивидами, но, беря людей в совокупности и в числах, это может быть сделано с определенным приближением к точности. Не было бы предлога для применения этой доктрины к любому случаю, который может с разумом считаться делом индивидуального и частного права. В деле, которое касается только одного из двух лиц, тот один имеет право следовать своему собственному мнению, как бы мудрее другой ни был, чем он сам. Но мы говорим о вещах, которые одинаково касаются их обоих; где, если более невежественный не уступает свою долю дела руководству более мудрого человека, более мудрый человек должен уступить свою долю руководству более невежественного. Какой из этих способов преодоления трудности наиболее отвечает интересам обоих и наиболее соответствует общему соответствию вещей? Если считается несправедливым, чтобы кто-либо должен был уступить, какая несправедливость больше: что лучшее суждение должно уступить худшему или худшее лучшему?

Теперь национальные дела — это именно такое совместное дело, с той разницей, что никому никогда не нужно требовать полной жертвы своего собственного мнения. Оно всегда может быть принято в расчет и посчитано по определенной цифре, причем более высокая цифра назначается голосам тех, чье мнение имеет право на больший вес. В этом устройстве нет ничего обязательно оскорбительного для тех, кому оно назначает низшие степени влияния. Полное исключение из голоса в общих делах — это одно: уступка другим более потенциального голоса на основании большей способности к управлению совместными интересами — это другое. Эти две вещи не просто разные, они несоизмеримы. Каждый имеет право чувствовать себя оскорбленным, будучи сделанным никем и заклейменным как не имеющий никакого значения вообще. Никто, кроме дурака, и только дурака особого рода, чувствует себя оскорбленным признанием того, что есть другие, чье мнение и даже чье желание имеет право на большую степень внимания, чем его собственное. Не иметь голоса в том, что отчасти является его собственными делами, — это вещь, которой никто добровольно не подчиняется; но когда то, что отчасти является его делом, также отчасти является делом другого, и он чувствует, что другой понимает предмет лучше, чем он сам, то, что мнение другого должно быть посчитано за большее, чем его собственное, согласуется с его ожиданиями и с ходом вещей, с которым во всех других делах жизни он привык соглашаться. Необходимо только, чтобы это превосходящее влияние было назначено на основаниях, которые он может понять и справедливость которых он способен осознать.

Я спешу сказать, что считаю совершенно недопустимым, если только не в качестве временной меры, чтобы превосходство влияния было предоставлено из соображений собственности. Я не отрицаю, что собственность — это своего рода тест; образование в большинстве стран, хотя и не пропорционально богатству, в среднем лучше в более богатой половине общества, чем в более бедной. Но критерий настолько несовершенен; случай имеет гораздо больше общего, чем заслуга, с тем, чтобы позволить людям подняться в мире; и настолько невозможно для кого-либо, приобретая любое количество образования, обеспечить соответствующий подъем в положении, что это основание избирательной привилегии всегда является и будет продолжать быть в высшей степени ненавистным. Связывать множественность голосов с любой денежной квалификацией было бы не только предосудительным само по себе, но и верным способом скомпрометировать принцип и сделать его постоянное поддержание невыполнимым. Демократия, по крайней мере этой страны, в настоящее время не ревнива к личному превосходству, но они естественно и должны быть справедливо ревнивы к тому, что основано на простых денежных обстоятельствах. Единственная вещь, которая может оправдать признание мнения одного лица эквивалентным более чем одному, — это индивидуальное умственное превосходство, и то, что требуется, — это некоторые приблизительные средства установления этого. Если бы существовала такая вещь, как действительно национальное образование или заслуживающая доверия система общего экзамена, образование могло бы быть проверено непосредственно. В отсутствие таковых характер занятий человека является некоторым тестом. Работодатель в среднем более разумен, чем рабочий; ибо он должен работать головой, а не только руками. Мастер, как правило, более разумен, чем обычный рабочий, а рабочий в квалифицированных профессиях — чем в неквалифицированных. Банкир, купец или фабрикант, вероятно, более разумен, чем торговец, потому что у него есть более крупные и сложные интересы для управления. Во всех этих случаях это не просто принятие на себя превосходящей функции, а успешное выполнение ее, что проверяет квалификации; по этой причине, а также чтобы предотвратить лиц от номинального занятия профессией ради голоса, было бы правильно потребовать, чтобы занятие было продолжено в течение некоторого времени (скажем, три года). При условии соблюдения некоторого такого условия два или более голоса могли бы быть разрешены каждому лицу, которое осуществляет любую из этих превосходящих функций. Либеральные профессии, когда они практикуются действительно, а не номинально, подразумевают, конечно, еще более высокую степень образования; и везде, где достаточный экзамен или какие-либо серьезные условия образования требуются перед вступлением в профессию, ее члены могли бы быть допущены сразу к множественности голосов. То же правило могло бы быть применено к выпускникам университетов; и даже к тем, кто приносит удовлетворительные сертификаты о прохождении курса обучения, требуемого любой школой, в которой преподаются высшие отрасли знаний, при надлежащих гарантиях того, что обучение является реальным, а не просто предлогом. «Местный» или «среднего класса» экзамен на степень ассоциированного члена, столь похвально и общественно-полезно установленный Оксфордским университетом, и любые подобные, которые могут быть учреждены другими компетентными органами (при условии, что они справедливо открыты для всех желающих), предоставляют основание, на котором множественность голосов могла бы с большой выгодой быть предоставлена тем, кто прошел тест. Все эти предложения открыты для большого обсуждения в деталях и для возражений, которые нет смысла предвосхищать. Время не пришло для придания таким планам практической формы, и я не хотел бы быть связанным конкретными предложениями, которые я сделал. Но для меня очевидно, что в этом направлении лежит истинный идеал представительного правления; и что работать к нему лучшими практическими уловками, которые могут быть найдены, — это путь реального политического улучшения.

Если спросят, до какой степени принцип допускает быть доведенным или сколько голосов может быть предоставлено индивиду на основании превосходящих квалификаций, я отвечу, что это само по себе не очень существенно, при условии, что различия и градации не сделаны произвольно, а являются такими, которые могут быть поняты и приняты общей совестью и пониманием. Но это абсолютное условие — не переходить предел, предписанный фундаментальным принципом, изложенным в предыдущей главе как условие совершенства в конституции представительной системы. Множественность голосов ни в коем случае не должна быть доведена до того, чтобы те, кто привилегирован ею, или класс (если таковой есть), к которому они главным образом принадлежат, перевесили с ее помощью всех остальных в сообществе. Различие в пользу образования, правильное само по себе, далее и решительно рекомендуется тем, что оно сохраняет образованных от классового законодательства необразованных; но оно должно остановиться, не доходя до того, чтобы позволить им практиковать классовое законодательство за свой собственный счет. Позвольте мне добавить, что я считаю абсолютно необходимой частью схемы множественности то, чтобы для беднейшего индивида в сообществе было открыто требовать ее привилегий, если он может доказать, что, несмотря на все трудности и препятствия, он, с точки зрения интеллекта, имеет право на них. Должны быть добровольные экзамены, на которых любое лицо вообще могло бы представиться, могло бы доказать, что оно соответствует стандарту знаний и способностей, установленному как достаточный, и быть допущенным, вследствие этого, к множественности голосов. Привилегия, которая не отказывается никому, кто может показать, что он реализовал условия, от которых в теории и принципе она зависит, не была бы обязательно противна чьему-либо чувству справедливости; но она, безусловно, была бы таковой, если бы, будучи предоставленной на общих предположениях, не всегда безошибочных, она была бы отказана при прямом доказательстве.

Множественное голосование, хотя и практикуется на приходских выборах и выборах опекунов по закону о бедных, настолько непривычно на выборах в Парламент, что вряд ли будет скоро или охотно принято; но так как время, безусловно, придет, когда единственным выбором будет выбор между этим и равным всеобщим избирательным правом, кто не желает последнего, не может слишком скоро начать примиряться с первым. В то же время, хотя предложение, на данный момент, может не быть практическим, оно послужит для обозначения того, что является лучшим в принципе, и позволит нам судить о приемлемости любых косвенных средств, существующих или способных быть принятыми, которые могут способствовать менее совершенным образом той же цели. Лицо может иметь двойной голос другими средствами, чем предоставление двух голосов на одних и тех же выборах; он может иметь голос в каждом из двух разных избирательных округов; и хотя эта исключительная привилегия в настоящее время принадлежит скорее превосходству средств, чем интеллекта, я не отменил бы ее там, где она существует, так как, пока не будет принят более истинный тест образования, было бы неразумно обходиться даже столь несовершенным, какой предоставляется денежными обстоятельствами. Средства могли бы быть найдены для придания дальнейшего расширения привилегии, которая связала бы ее более прямым образом с высшим образованием. В любом будущем Законе о реформе, который значительно снижает денежные условия избирательного права, было бы мудрым положением позволить всем выпускникам университетов, всем лицам, которые прошли с отличием высшие школы, всем членам либеральных профессий и, возможно, некоторым другим, быть зарегистрированными специально в этих качествах и отдавать свои голоса как таковые в любом избирательном округе, в котором они решат зарегистрироваться; сохраняя, в дополнение, свои голоса как простые граждане в местностях, в которых они проживают.

Пока не будет разработано и пока общественное мнение не будет готово принять какой-либо способ множественного голосования, который может назначить образованию как таковому степень превосходящего влияния, причитающуюся ему и достаточную в качестве противовеса численному весу наименее образованного класса, до тех пор преимущества полностью всеобщего избирательного права не могут быть получены, не принося с собой, как мне кажется, более чем эквивалентных зол. Возможно, действительно (и это, возможно, один из переходов, через которые мы должны пройти в нашем прогрессе к действительно хорошей представительной системе), что барьеры, которые ограничивают избирательное право, могли бы быть полностью сглажены в некоторых конкретных избирательных округах, чьи члены, следовательно, были бы возвращены главным образом рабочими физического труда; существующая избирательная квалификация сохранялась бы в других местах, или любое изменение в ней сопровождалось бы такой группировкой избирательных округов, чтобы предотвратить превращение рабочего класса в преобладающий в Парламенте. При таком компромиссе аномалии в представительстве были бы не только сохранены, но и увеличены; это, однако, не является решающим возражением; ибо если страна не желает преследовать правильные цели регулярной системой, непосредственно ведущей к ним, она должна довольствоваться нерегулярной временной мерой, как значительно более предпочтительной, чем система, свободная от нерегулярностей, но регулярно адаптированная к неправильным целям, или в которой некоторые цели, столь же необходимые, как и другие, были оставлены. Гораздо более серьезным возражением является то, что эта корректировка несовместима с межобщинностью местных избирательных округов, которую требует план г-на Хэра; что при ней каждый избиратель оставался бы заключенным в одном или нескольких избирательных округах, в которых его имя зарегистрировано, и, если не желает быть представленным одним из кандидатов для этих местностей, не был бы представлен вовсе.

Столь большое значение я придаю эмансипации тех, кто уже имеет голоса, но чьи голоса бесполезны, потому что всегда в меньшинстве, — столь многого я ожидал бы от естественного влияния истины и разума, если только обеспечены слушание и компетентная адвокация, что я не отчаялся бы в действии даже равного и всеобщего избирательного права, если бы оно было сделано реальным пропорциональным представительством всех меньшинств, по принципу г-на Хэра. Но если бы лучшие надежды, которые могут быть сформированы по этому вопросу, были уверенностями, я все равно настаивал бы на принципе множественного голосования. Я не предлагаю множественность как вещь, саму по себе нежелательную, которая, подобно исключению части сообщества из избирательного права, может временно терпеться, пока необходимо для предотвращения больших зол. Я не рассматриваю равное голосование как одну из вещей, которые хороши сами по себе, при условии, что они могут быть защищены от неудобств. Я рассматриваю его как только относительно хорошее; менее предосудительное, чем неравенство привилегий, основанное на нерелевантных или случайных обстоятельствах, но в принципе неправильное, потому что признающее неправильный стандарт и оказывающее плохое влияние на ум избирателя. Это не полезно, а вредно, чтобы конституция страны объявляла невежество имеющим право на столько же политической власти, сколько знание. Национальные институты должны ставить все вещи, с которыми они связаны, перед умом гражданина в свете, в котором для его блага он должен рассматривать их; и так как для его блага он должен думать, что каждый имеет право на некоторое влияние, но лучшие и более мудрые — на большее, чем другие, важно, чтобы это убеждение исповедовалось государством и воплощалось в национальных институтах. Такие вещи составляют дух институтов страны; ту часть их влияния, которая меньше всего учитывается обычными, и особенно английскими мыслителями, хотя институты каждой страны, не находящейся под великим позитивным угнетением, производят больше эффекта своим духом, чем любыми из своих прямых положений, так как им они формируют национальный характер. Американские институты запечатлели сильно в американском уме, что любой человек (с белой кожей) так же хорош, как любой другой; и чувствуется, что это ложное вероучение тесно связано с некоторыми из более неблагоприятных моментов в американском характере. Это не малый вред, что конституция любой страны должна санкционировать это вероучение; ибо вера в него, явная или молчаливая, почти так же вредна для морального и интеллектуального совершенства, как любой эффект, который большинство форм правления могут произвести.

Можно, возможно, сказать, что конституция, которая дает равное влияние, человек за человека, наиболее и наименее образованным, тем не менее способствует прогрессу, потому что призывы, постоянно делаемые к менее образованным классам, упражнение, данное их умственным силам, и усилия, которые более образованные обязаны делать для просвещения их суждения и избавления их от ошибок и предрассудков, являются мощными стимулами к их продвижению в интеллекте. Что этот весьма желательный эффект действительно сопровождает допуск менее образованных классов к некоторой, и даже к большой доле власти, я признаю и уже решительно утверждал. Но теория и опыт одинаково доказывают, что встречное течение возникает, когда они становятся обладателями всей власти. Те, кто верховны над всем, будь то Один, или Немногие, или Многие, больше не нуждаются в оружии разума; они могут заставить свою простую волю преобладать; и те, кому нельзя сопротивляться, обычно слишком довольны своими собственными мнениями, чтобы быть готовыми изменить их или слушать без нетерпения любого, кто говорит им, что они неправы. Положение, которое дает сильнейший стимул к росту интеллекта, — это положение восхождения к власти, а не положение достижения ее; и из всех точек покоя, временных или постоянных, на пути к господству, та, которая развивает лучшие и высочайшие качества, — это положение тех, кто достаточно силен, чтобы заставить разум преобладать, но недостаточно силен, чтобы преобладать против разума. Это положение, в котором, согласно принципам, которые мы изложили, богатые и бедные, много и мало образованные, и все другие классы и деноминации, которые делят общество между собой, должны, насколько это практически возможно, быть помещены; и путем объединения этого принципа с иначе справедливым принципом допущения превосходства веса превосходству умственных качеств, политическая конституция реализовала бы тот вид относительного совершенства, который один совместим со сложной природой человеческих дел.

В предыдущем аргументе за всеобщее, но градуированное избирательное право я не принимал во внимание различие пола. Я считаю его столь же полностью нерелевантным для политических прав, как различие в росте или в цвете волос. Все человеческие существа имеют одинаковый интерес в хорошем правлении; благосостояние всех одинаково затрагивается им, и они имеют равную потребность в голосе в нем, чтобы обеспечить свою долю его преимуществ. Если есть какая-либо разница, женщины нуждаются в нем больше, чем мужчины, так как, будучи физически слабее, они более зависимы от закона и общества в защите. Человечество давно отказалось от единственных предпосылок, которые поддержат заключение, что женщины не должны иметь голосов. Никто сейчас не считает, что женщины должны быть в личном рабстве; что они не должны иметь ни мысли, ни желания, ни занятия, кроме как быть домашними служанками мужей, отцов или братьев. Дозволено незамужним, и почти уступлено замужним женщинам владеть собственностью и иметь денежные и деловые интересы таким же образом, как мужчины. Считается подходящим и правильным, чтобы женщины думали, писали и были учителями. Как только эти вещи признаны, политическая дисквалификация не имеет принципа, на котором можно основываться. Весь способ мышления современного мира с возрастающим акцентом высказывается против претензии общества решать за индивидов, к чему они пригодны и к чему нет, и что им должно и не должно быть позволено пытаться. Если принципы современной политики и политической экономии хороши для чего-либо, то для доказательства того, что эти пункты могут быть правильно судимы только самими индивидами; и что при полной свободе выбора, везде, где есть реальные разнообразия способностей, большее число применит себя к вещам, для которых они в среднем наиболее пригодны, и исключительный курс будет принят только исключениями. Либо вся тенденция современных социальных улучшений была неправильной, либо она должна быть доведена до полного упразднения всех исключений и инвалидностей, которые закрывают любое честное занятие для человеческого существа.

Однако нет необходимости доказывать столь многое, чтобы обосновать, что женщины должны обладать избирательным правом. Даже если бы было справедливо, а не ошибочно, что они должны быть подчиненным классом, ограниченным домашними занятиями и подвластным домашней власти, им все равно требовалась бы защита избирательного права, чтобы обезопасить себя от злоупотребления этой властью. Мужчины, как и женщины, нуждаются в политических правах не для того, чтобы править, а для того, чтобы ими не правили дурно. Большинство мужчин являются и всю жизнь будут оставаться не кем иным, как работниками на полях или фабриках; но это не делает избирательное право менее желательным для них, а их притязания на него — менее неотразимыми, когда они вряд ли воспользуются им во вред. Никто не притворяется, что считает, будто женщины воспользуются избирательным правом во вред. Худшее, что говорят, — это то, что они будут голосовать как простые иждивенцы, по указке своих родственников-мужчин. Если это так, пусть будет так. Если они будут думать самостоятельно, будет сделано великое благо; а если нет — никакого вреда. Для человеческих существ благо — снять с них оковы, даже если они не желают идти. Уже было бы значительным улучшением морального положения женщин, если бы закон перестал объявлять их неспособными иметь собственное мнение и не имеющими права на предпочтение в отношении важнейших забот человечества. Для них лично было бы некоторым благом иметь возможность даровать то, чего их родственники-мужчины не могут потребовать, но чего все же желают. Немаловажно и то, что муж был бы вынужден обсуждать этот вопрос с женой, и что голосование стало бы не его исключительным делом, а общей заботой. Люди недостаточно учитывают, насколько заметно тот факт, что женщина способна оказывать некоторое воздействие на внешний мир независимо от мужа, повышает ее достоинство и ценность в глазах вульгарного человека и делает ее объектом уважения, которого никакие личные качества никогда не смогли бы добиться для той, чье социальное существование он может полностью присвоить. Само голосование также улучшилось бы по качеству. Мужчина часто был бы обязан находить честные причины для своего голоса, такие, которые могли бы побудить более порядочного и беспристрастного человека служить вместе с ним под одним знаменем. Влияние жены часто удерживало бы его верным его собственному искреннему мнению. Конечно, часто оно использовалось бы не в пользу общественных принципов, а в пользу личных интересов или мирского тщеславия семьи. Но там, где это было бы тенденцией влияния жены, оно уже в полной мере проявляется в этом дурном направлении, и с тем большей уверенностью, поскольку при нынешних законах и обычаях она, как правило, слишком чужда политике в любом смысле, в котором она затрагивает принципы, чтобы быть способной осознать, что в ней есть вопрос чести; и большинство людей имеют так же мало сочувствия к вопросу чести других, когда их собственная честь не поставлена на карту в том же самом, как они имеют к религиозным чувствам тех, чья религия отличается от их собственной. Дайте женщине право голоса, и она подпадет под действие политического вопроса чести. Она учится смотреть на политику как на вещь, по поводу которой ей позволено иметь мнение и в которой, если у кого-то есть мнение, оно должно быть реализовано; она приобретает чувство личной ответственности в этом вопросе и больше не будет чувствовать, как она чувствует сейчас, что какое бы количество дурного влияния она ни оказывала, если мужчину можно убедить, то все в порядке, и его ответственность покрывает все. Только будучи самой поощряемой к формированию мнения и получению разумного понимания причин, которые должны преобладать в совести над искушениями личного или семейного интереса, она может когда-либо перестать действовать как возмущающая сила на политическую совесть мужчины. Ее косвенное воздействие можно удержать от политического вреда, только заменив его прямым.

Я предполагал, что право голоса зависит, как это было бы в хорошем положении дел, от личных условий. Там, где оно зависит, как в этой и большинстве других стран, от условий собственности, противоречие еще более вопиющее. Есть нечто более чем иррациональное в том факте, что когда женщина может предоставить все гарантии, требуемые от избирателя-мужчины — независимые обстоятельства, положение домовладельца и главы семьи, уплата налогов или любые другие налагаемые условия, — сам принцип и система представительства, основанного на собственности, отбрасываются, и создается исключительная личная дисквалификация исключительно с целью ее исключения. Когда к этому добавляется, что в стране, где это делается, сейчас правит женщина, и что самым славным правителем, который когда-либо был у этой страны, была женщина, картина неразумности и едва прикрытой несправедливости становится полной. Будем надеяться, что по мере того, как продвигается работа по разрушению, одна за другой, остатков тлеющей структуры монополии и тирании, эта не станет последней, которая исчезнет; что мнение Бентама, г-на Сэмюэля Бэйли, г-на Хэра и многих других самых влиятельных политических мыслителей этого века и страны (не говоря уже о других) проложит себе путь ко всем умам, не ожесточенным эгоизмом или закоренелыми предрассудками; и что до истечения следующего поколения случай пола, не более чем случай цвета кожи, не будет считаться достаточным оправданием для лишения его обладателя равной защиты и справедливых привилегий гражданина.

Глава IX — Должны ли существовать две ступени выборов?

В некоторых представительных конституциях был принят план избрания членов представительного органа посредством двойного процесса: первичные избиратели выбирают только других избирателей, а те избирают члена парламента. Это устройство, вероятно, задумывалось как небольшое препятствие для полного размаха народных чувств, предоставляя избирательное право, а вместе с ним и полную конечную власть, Многим, но принуждая их осуществлять ее через посредство сравнительно немногих, которые, как предполагалось, будут менее подвержены, чем Демос, порывам народных страстей; и поскольку избиратели, будучи уже избранным органом, могли, как ожидалось, превосходить по интеллекту и характеру средний уровень своих избирателей, выбор, сделанный ими, считался более осторожным и просвещенным и, во всяком случае, был бы сделан с большим чувством ответственности, чем выборы самими массами. Этот план фильтрации, так сказать, народного избирательного права через промежуточный орган допускает весьма правдоподобную защиту; поскольку можно с большой долей разумности сказать, что требуется меньше интеллекта и образования для того, чтобы судить, кому из наших соседей можно наиболее безопасно доверить выбор члена парламента, чем для того, чтобы судить, кто сам наиболее пригоден быть им.

Во-первых, однако, если опасности, присущие народной власти, можно считать в некоторой степени уменьшенными этим косвенным управлением, то таковы же и ее преимущества; и последний эффект гораздо более определен, чем первый. Чтобы система работала так, как желательно, она должна осуществляться в том духе, в котором она задумана; избиратели должны использовать избирательное право так, как предполагает теория, то есть каждый из них должен спрашивать себя не о том, кто должен быть членом парламента, а только о том, кого бы он больше всего хотел выбрать для себя. Очевидно, что преимущества, которыми косвенные выборы предположительно обладают перед прямыми, требуют такой предрасположенности ума у избирателя и будут реализованы только при условии, что он воспримет доктрину всерьез, что его единственное дело — выбирать выбирающих, а не самого члена. Предположение должно состоять в том, что он не будет занимать свои мысли политическими мнениями и мерами или политическими деятелями, а будет руководствоваться своим личным уважением к какому-либо частному лицу, которому он даст общую доверенность действовать за него. Теперь, если первичные избиратели принимают этот взгляд на свое положение, одна из главных целей предоставления им права голоса вообще сводится на нет; политическая функция, к которой они призваны, не развивает общественный дух и политический интеллект, не делает общественные дела объектом интереса для их чувств и упражнением для их способностей. Более того, это предположение включает в себя противоречивые условия; ибо если избиратель не чувствует интереса к конечному результату, как или почему можно ожидать, что он почувствует какой-либо интерес к процессу, который к нему ведет? Желать иметь конкретное лицо своим представителем в парламенте возможно для человека с весьма умеренной степенью добродетели и интеллекта, и желание выбрать избирателя, который выберет этого человека, является естественным следствием; но для человека, который не заботится о том, кто будет избран, или чувствует себя обязанным отложить это соображение, проявлять какой-либо интерес к простому называнию достойнейшего человека, чтобы тот выбрал другого согласно своему собственному суждению, подразумевает рвение к тому, что правильно в абстрактном смысле, привычный принцип долга ради долга, который возможен только для лиц довольно высокого уровня культуры, которые самим фактом обладания им показывают, что им можно и следует доверять политическую власть в более прямой форме. Из всех общественных функций, которые можно возложить на более бедных членов общества, эта, несомненно, наименее приспособлена для разжигания их чувств и содержит наименьший естественный стимул заботиться о ней, помимо добродетельной решимости добросовестно выполнять любой долг, который приходится исполнять; и если бы масса избирателей достаточно заботилась о политических делах, чтобы придавать какое-либо значение столь ограниченному участию в них, они вряд ли были бы удовлетворены без гораздо более широкого.

Во-вторых, допуская, что человек, который из-за своего узкого круга культуры не может хорошо судить о квалификации кандидата в парламент, может быть достаточным судьей честности и общих способностей кого-то, кого он может уполномочить выбрать члена парламента за него, я могу заметить, что если избиратель соглашается с этой оценкой своих способностей и действительно желает, чтобы выбор был сделан за него лицом, которому он доверяет, нет необходимости в каком-либо конституционном положении для этой цели; ему достаточно спросить это доверенное лицо в частном порядке, за какого кандидата ему лучше проголосовать. В этом случае два способа выборов совпадают в своем результате, и каждое преимущество косвенных выборов достигается при прямых. Системы расходятся в своем действии только в том случае, если мы предположим, что избиратель предпочел бы использовать собственное суждение при выборе представителя и позволяет другому выбирать за него только потому, что закон не позволяет ему более прямого способа действия. Но если это его состояние ума; если его воля не согласуется с ограничением, которое налагает закон, и он желает сделать прямой выбор, он может сделать это вопреки закону. Ему достаточно выбрать в качестве избирателя известного сторонника кандидата, которого он предпочитает, или кого-то, кто обязуется проголосовать за этого кандидата. И это настолько естественный ход выборов в две ступени, что, за исключением состояния полной политической индифферентности, вряд ли можно ожидать, что они будут действовать иначе. Именно так практически действуют выборы президента Соединенных Штатов. Номинально выборы являются косвенными; население в целом не голосует за президента; оно голосует за выборщиков, которые выбирают президента. Но выборщики всегда выбираются под обязательством проголосовать за конкретного кандидата; и гражданин никогда не голосует за выборщика из-за какого-либо предпочтения к человеку; он голосует за список Брекинриджа или список Линкольна. Следует помнить, что выборщики выбираются не для того, чтобы они могли обыскать страну и найти самого подходящего человека в ней на пост президента или члена парламента. Было бы что сказать в пользу этой практики, если бы это было так; но это не так и никогда не будет так, пока человечество в целом не будет придерживаться мнения, вместе с Платоном, что надлежащий человек, которому можно доверить власть, — это человек, наиболее не желающий ее принимать. Выборщики должны сделать выбор из тех, кто предложил себя в качестве кандидатов, и те, кто выбирает выборщиков, уже знают, кто они такие. Если в стране есть какая-либо политическая активность, все избиратели, которые вообще заботятся о голосовании, уже решили, кого из этих кандидатов они хотели бы иметь, и сделают это единственным соображением при подаче своего голоса. У сторонников каждого кандидата будет готов свой список выборщиков, все обязавшиеся проголосовать за этого человека; и единственный вопрос, практически задаваемый первичному избирателю, будет заключаться в том, какой из этих списков он поддержит.

Случай, в котором выборы в две ступени хорошо работают на практике, — это когда выборщики выбираются не только как выборщики, но имеют другие важные функции для выполнения, что исключает их выбор исключительно в качестве делегатов для подачи конкретного голоса. Это сочетание обстоятельств проявляется в другом американском институте — Сенате Соединенных Штатов. Это собрание, своего рода верхняя палата Конгресса, считается представляющим не народ напрямую, а штаты как таковые, и являющимся хранителем той части их суверенных прав, которую они не отчуждали. Поскольку внутренний суверенитет каждого штата в силу природы равной федерации одинаково священен, независимо от размера или важности штата, каждый возвращает в Сенат одинаковое количество членов (два), будь то маленький Делавэр или «Имперский штат» Нью-Йорк. Эти члены выбираются не населением, а легислатурами штатов, самими избранными народом каждого штата; но поскольку вся обычная деятельность законодательного собрания, внутреннее законодательство и контроль над исполнительной властью возлагаются на эти органы, они избираются с прицелом на эти объекты больше, чем на другие; и при назывании двух лиц для представления штата в федеральном Сенате они по большей части используют собственное суждение, лишь с той общей отсылкой к общественному мнению, которая необходима во всех актах правительства демократии. Выборы, проведенные таким образом, оказались исключительно успешными и являются, очевидно, лучшими из всех выборов в Соединенных Штатах, причем Сенат неизменно состоит из самых выдающихся людей среди тех, кто сделал себя достаточно известными в общественной жизни. После такого примера нельзя сказать, что косвенные народные выборы никогда не бывают выгодными. При определенных условиях это самая лучшая система, которую можно принять. Но эти условия трудно получить на практике, за исключением федерального правительства, подобного правительству Соединенных Штатов, где выборы могут быть доверены местным органам, чьи другие функции распространяются на самые важные дела нации. Единственные органы в аналогичном положении, которые существуют или могут существовать в этой стране, — это муниципалитеты или любые другие советы, которые были или могут быть созданы для подобных местных целей. Немногие, однако, сочли бы улучшением нашей парламентской конституции, если бы члены от лондонского Сити выбирались олдерменами и общинным советом, а члены от боро Мэрилебон — открыто, как они уже являются фактически, церковными советами составляющих их приходов. Даже если бы эти органы, рассматриваемые просто как местные советы, были гораздо менее предосудительными, чем они есть, качества, которые сделали бы их пригодными для ограниченных и специфических обязанностей муниципального или приходского эдильства, не являются гарантией какой-либо особой пригодности судить о сравнительной квалификации кандидатов на место в парламенте. Они, вероятно, не выполнили бы эту обязанность лучше, чем она выполняется жителями, голосующими напрямую; в то же время, если бы при выборе лиц на должность членов церковного совета или городских советников приходилось учитывать пригодность для избрания членов парламента, многие из тех, кто наиболее пригоден для этой более ограниченной обязанности, неизбежно были бы исключены из нее, хотя бы из-за необходимости выбирать лиц, чьи взгляды в общей политике совпадали бы со взглядами избирателей, которые их выбрали. Простое косвенное политическое влияние городских советов уже привело к значительному извращению муниципальных выборов от их предполагаемой цели, сделав их вопросом партийной политики. Если бы в обязанности бухгалтера или управляющего человека входило выбирать его врача, он вряд ли получил бы лучшего медицинского работника, чем если бы выбирал его сам, в то же время он был бы ограничен в выборе управляющего или бухгалтера такими, которым можно, без слишком большого риска для его здоровья, доверить другую должность.

По-видимому, таким образом, что каждое преимущество косвенных выборов, которое вообще достижимо, достижимо при прямых; что те из преимуществ, ожидаемых от них, которые не были бы получены при прямых выборах, точно так же не будут получены при косвенных; в то же время последние имеют значительные недостатки, присущие только им. Сам факт того, что это дополнительное и излишнее колесо в механизме, является не пустяковым возражением. О его решительной неполноценности как средства развития общественного духа и политического интеллекта уже говорилось; и если бы оно имело хоть какое-то эффективное действие — то есть, если бы первичные избиратели в какой-либо степени оставляли своим назначенцам выбор своего парламентского представителя, избиратель был бы лишен возможности идентифицировать себя со своим членом парламента, а член парламента чувствовал бы гораздо менее активное чувство ответственности перед своими избирателями. В дополнение ко всему этому, сравнительно небольшое число лиц, в чьих руках, в конечном счете, находились бы выборы члена парламента, не могло бы не предоставить большие дополнительные возможности для интриг и для любой формы коррупции, совместимой с положением в жизни избирателей. Избирательные округа повсеместно были бы сведены, с точки зрения удобств для взяточничества, к состоянию нынешних малых боро. Достаточно было бы склонить на свою сторону небольшое число лиц, чтобы быть уверенным в избрании. Если сказать, что избиратели были бы ответственны перед теми, кто их избрал, ответ очевиден: не занимая постоянной должности или положения в глазах общественности, они ничем не рисковали бы при коррумпированном голосовании, кроме того, о чем они мало заботились бы — не быть назначенными избирателями снова: и основная надежда должна по-прежнему возлагаться на наказания за взяточничество, недостаточность которой, в малых избирательных округах, опыт сделал известной всему миру. Зло было бы в точности пропорционально количеству свободы, оставленной выбранным избирателям. Единственный случай, в котором они, вероятно, побоялись бы использовать свой голос для продвижения своего личного интереса, был бы тогда, когда они были бы избраны под явным обязательством, как простые делегаты, доставить, так сказать, голоса своих избирателей к избирательным урнам. Как только двойная ступень выборов начала бы иметь хоть какой-то эффект, она начала бы иметь дурной эффект. И мы найдем это верным для принципа косвенных выборов, как бы он ни применялся, за исключением обстоятельств, подобных выборам сенаторов в Соединенных Штатах.

Нет необходимости, что касается Англии, говорить больше в оппозиции к схеме, которая не имеет основания ни в одной из национальных традиций. Можно даже ожидать извинения за то, что так много сказано против политической уловки, которая, возможно, не смогла бы в этой стране собрать ни одного сторонника. Но концепция, столь правдоподобная на первый взгляд и для которой существует так много прецедентов в истории, могла бы, возможно, в общем хаосе политических мнений, снова подняться на поверхность и быть выдвинутой по случаям, когда она могла бы быть соблазнительной для некоторых умов; и поэтому ее нельзя было, даже если бы учитывались только английские читатели, оставить совсем без внимания.

Глава X — О способе голосования.

Вопрос наибольшей важности в отношении способов голосования — это вопрос о тайне или гласности, и к нему мы немедленно обратимся.

Было бы большой ошибкой превращать дискуссию в сентиментальности о скрытности или трусости. Тайна оправдана во многих случаях, обязательна в некоторых, и это не трусость — искать защиты от зол, которых можно честно избежать. Нельзя также разумно утверждать, что немыслимы случаи, в которых тайное голосование предпочтительнее публичного; но я должен настаивать на том, что эти случаи, в делах политического характера, являются исключением, а не правилом.

Настоящий случай — один из многих, в которых, как я уже имел случай заметить, дух института, впечатление, которое он производит на ум гражданина, является одной из самых важных частей его действия. Дух тайного голосования — интерпретация, которую, вероятно, придаст ему ум избирателя, — заключается в том, что избирательное право дано ему для него самого — для его личного использования и выгоды, а не как доверие для общества. Ибо если это действительно доверие, если общество имеет право на его голос, не имеет ли оно права знать его голос? Это ложное и пагубное впечатление вполне может быть произведено на большинство, поскольку оно было произведено на большинство тех, кто в последние годы был видными сторонниками тайного голосования. Доктрина не так понималась ее ранними пропагандистами; но эффект доктрины на ум лучше всего виден не в тех, кто ее формирует, а в тех, кто формируется ею. Г-н Брайт и его школа демократов считают себя глубоко заинтересованными в утверждении, что избирательное право — это то, что они называют правом, а не доверием. Теперь эта единственная идея, укореняясь в общем сознании, приносит моральный вред, перевешивающий все благо, которое могло бы принести тайное голосование, при самой высокой возможной его оценке. Как бы мы ни определяли или понимали идею права, никто не может иметь права (за исключением чисто юридического смысла) на власть над другими: всякая такая власть, которой ему позволено обладать, морально, в полной силе этого термина, является доверием. Но осуществление любой политической функции, будь то в качестве избирателя или представителя, — это власть над другими. Те, кто говорит, что избирательное право — это не доверие, а право, вряд ли примут выводы, к которым ведет их доктрина. Если это право, если оно принадлежит избирателю ради него самого, на каком основании мы можем винить его за продажу его или использование его для того, чтобы рекомендовать себя кому-либо, кому ему выгодно угодить? От человека не ожидается, что он будет консультироваться исключительно с общественной выгодой в использовании, которое он делает из своего дома, или своих трехпроцентных акций, или чего-либо еще, на что он действительно имеет право. Избирательное право действительно причитается ему, среди прочих причин, как средство его собственной защиты, но только против обращения, от которого он в равной степени обязан, насколько это зависит от его голоса, защитить каждого из своих сограждан. Его голос — это не вещь, в которой у него есть выбор; он не имеет большего отношения к его личным желаниям, чем вердикт присяжного. Это строго вопрос долга; он обязан отдать его в соответствии со своим лучшим и самым добросовестным мнением об общественном благе. Тот, у кого есть любая другая идея об этом, не пригоден иметь избирательное право; его эффект на него — извратить, а не возвысить его ум. Вместо того чтобы открыть его сердце возвышенному патриотизму и обязательству общественного долга, оно пробуждает и питает в нем склонность использовать общественную функцию для своего собственного интереса, удовольствия или каприза; те же чувства и цели, в меньшем масштабе, которые движут деспотом и угнетателем. Теперь обычный гражданин на любой общественной должности, или на которого возложена любая социальная функция, обязательно будет думать и чувствовать относительно обязательств, которые она на него налагает, в точности то, что общество, по-видимому, думает и чувствует, возлагая ее. То, что, по-видимому, ожидается от него обществом, формирует стандарт, ниже которого он может опуститься, но выше которого он редко поднимется. И интерпретация, которую он почти наверняка придаст тайному голосованию, заключается в том, что он не обязан отдавать свой голос с какой-либо оглядкой на тех, кому не позволено знать, как он его отдает; но может даровать его просто так, как он чувствует склонность.

Это решающая причина, почему аргумент не работает при переходе от использования тайного голосования в клубах и частных обществах к его принятию на парламентских выборах. Член клуба действительно является тем, кем избиратель ошибочно считает себя, — не обязанным учитывать желания или интересы кого-либо еще. Он не заявляет своим голосом ничего, кроме того, что он желает или не желает ассоциироваться, в той или иной степени тесно, с конкретным лицом. Это вопрос, по которому, по всеобщему признанию, его собственное удовольствие или склонность имеют право решать; и то, что он должен быть способен так решать это, не рискуя ссорой, лучше для всех, включая отвергнутого человека. Дополнительная причина, делающая тайное голосование приемлемым в этих случаях, заключается в том, что оно не обязательно или естественно ведет ко лжи. Заинтересованные лица принадлежат к одному классу или рангу, и считалось бы неприличным для одного из них давить на другого вопросами о том, как он проголосовал. Совершенно иначе обстоит дело на парламентских выборах, и, вероятно, так и останется, пока существуют социальные отношения, которые порождают спрос на тайное голосование — пока один человек является в достаточной степени выше другого, чтобы считать себя вправе диктовать его голос. И пока это так, молчание или уклончивый ответ обязательно будут истолкованы как доказательство того, что отданный голос был не тем, который желали.

На любых политических выборах, даже при всеобщем избирательном праве (и еще более очевидно в случае ограниченного избирательного права), избиратель находится под абсолютным моральным обязательством учитывать интересы общества, а не свою частную выгоду, и отдать свой голос, по мере своего лучшего суждения, в точности так, как он был бы обязан сделать, если бы он был единственным избирателем и выборы зависели бы только от него. Это будучи признанным, по крайней мере, prima facie следствием является то, что долг голосования, как и любой другой общественный долг, должен выполняться под взглядом и критикой общественности; каждый из которых имеет не только интерес в его выполнении, но и веское право считать себя обиженным, если он выполняется иначе, чем честно и тщательно. Несомненно, ни эта, ни любая другая максима политической морали не является абсолютно незыблемой; она может быть отменена еще более вескими соображениями. Но ее вес таков, что случаи, допускающие отступление от нее, должны быть поразительно исключительного характера.

Может, несомненно, быть фактом, что если мы попытаемся посредством гласности сделать избирателя ответственным перед общественностью за его голос, он практически будет сделан ответственным за него перед каким-то влиятельным лицом, чей интерес более противоположен общему интересу общества, чем интерес самого избирателя, если бы, под щитом тайны, он был полностью освобожден от ответственности. Когда это состояние в высокой степени присуще большой доле избирателей, тайное голосование может быть меньшим злом. Когда избиратели — рабы, можно терпеть все, что позволяет им сбросить иго. Самый сильный аргумент в пользу тайного голосования — когда вредоносная власть Немногих над Многими возрастает. В период упадка Римской республики причины для тайного голосования были неотразимы. Олигархия с каждым годом становилась богаче и тираничнее, народ — беднее и зависимее, и необходимо было воздвигать все более сильные барьеры против такого злоупотребления избирательным правом, которое делало его лишь инструментом в руках беспринципных влиятельных лиц. Столь же мало можно сомневаться в том, что тайное голосование, насколько оно существовало, имело благотворное действие в афинской конституции. Даже в наименее нестабильных из греческих государств свобода могла быть на время уничтожена одним несправедливо полученным народным голосованием; и хотя афинский избиратель не был достаточно зависим, чтобы быть систематически принуждаемым, он мог быть подкуплен или запуган беззаконными выходками какой-нибудь группы лиц, подобные которым были не редкостью даже в Афинах среди молодежи знатного происхождения и состояния. Тайное голосование было в этих случаях ценным инструментом порядка и способствовало эвномии, которой Афины отличались среди древних государств.

Но в более развитых государствах современной Европы, и особенно в этой стране, власть принуждения избирателей снизилась и снижается; и дурное голосование теперь меньше следует опасаться из-за влияний, которым избиратель подвергается со стороны других, чем из-за корыстных интересов и постыдных чувств, которые принадлежат ему самому, либо индивидуально, либо как члену класса. Обезопасить его от первого ценой снятия всякого ограничения с последнего означало бы обменять меньшее и уменьшающееся зло на большее и возрастающее. По этой теме, и по вопросу в целом, применительно к Англии в настоящее время, я в брошюре о парламентской реформе выразился в терминах, которые, поскольку я не чувствую, что могу улучшить, я рискну здесь переписать.

«Тридцать лет назад было еще верно, что при избрании членов парламента главным злом, от которого нужно было защищаться, было то, что исключило бы тайное голосование — принуждение со стороны лендлордов, работодателей и клиентов. В настоящее время, я полагаю, гораздо большим источником зла является эгоизм или эгоистические пристрастия самого избирателя. Низкий и вредный голос теперь, я убежден, гораздо чаще отдается из личного интереса избирателя, или классового интереса, или какого-то низменного чувства в его собственном уме, чем из-за какого-либо страха последствий со стороны других; и этим влияниям тайное голосование позволило бы ему предаться, свободным от всякого чувства стыда или ответственности.

«В недавние времена высшие и богатые классы были в полном владении правительством. Их власть была главной бедой страны. Привычка голосовать по указке работодателя или лендлорда была настолько прочно установлена, что едва ли что-то было способно поколебать ее, кроме сильного народного энтузиазма, редко известного, кроме как в хорошем деле. Голос, отданный в оппозиции к этим влияниям, был поэтому, в общем, честным, общественно-ориентированным голосом; но в любом случае, и чем бы ни диктовался мотив, он почти наверняка был хорошим голосом, ибо это был голос против чудовищного зла, преобладающего влияния олигархии. Если бы избиратель в то время мог быть наделен возможностью, с безопасностью для себя, осуществлять свою привилегию свободно, даже если ни честно, ни разумно, это было бы большим выигрышем для реформы, ибо это сломало бы иго тогдашней правящей власти в стране — власти, которая создала и которая поддерживала все, что было плохого в институтах и управлении государством — власти лендлордов и владельцев избирательных округов.

«Тайное голосование не было принято; но ход обстоятельств сделал и делает все больше и больше, в этом отношении, работу тайного голосования. Как политическое, так и социальное состояние страны, поскольку они затрагивают этот вопрос, сильно изменились и меняются каждый день. Высшие классы сейчас не являются хозяевами страны. Человек должен быть слеп ко всем знамениям времени, чтобы думать, что средние классы столь же подобострастны к высшим, или рабочие классы столь же зависимы от высших и средних, как они были четверть века назад. События этой четверти века не только научили каждый класс знать свою собственную коллективную силу, но и поставили индивидов низшего класса в положение, позволяющее показать гораздо более смелый фронт тем, кто выше. В большинстве случаев голос избирателей, будь то в оппозиции или в соответствии с желаниями их начальников, теперь не является следствием принуждения, для применения которого больше нет тех же средств, а выражением их собственных личных или политических пристрастий. Сами пороки нынешней избирательной системы — доказательство этого. Рост взяточничества, на который так громко жалуются, и распространение заразы на места, ранее свободные от нее, — свидетельство того, что местные влияния больше не являются первостепенными; что избиратели теперь голосуют, чтобы угодить себе, а не другим людям. Существует, без сомнения, в графствах и в меньших боро, большое количество рабской зависимости, все еще остающейся; но дух времени враждебен ей, и сила событий постоянно стремится уменьшить ее. Хороший арендатор теперь может чувствовать, что он так же ценен для своего лендлорда, как лендлорд для него; процветающий торговец может позволить себе чувствовать независимость от любого конкретного клиента. На каждых выборах голоса все больше и больше принадлежат самому избирателю. Именно их умы, гораздо больше, чем их личные обстоятельства, теперь требуют освобождения. Они больше не пассивные инструменты чужой воли — простые органы для передачи власти в руки контролирующей олигархии. Сами избиратели становятся олигархией.

«Точно в той пропорции, в какой голос избирателя определяется его собственной волей, а не волей кого-то, кто является его хозяином, его положение подобно положению члена парламента, и гласность необходима. Пока какая-либо часть общества не представлена, аргумент чартистов против тайного голосования в сочетании с ограниченным избирательным правом неопровержим. Нынешние избиратели, и основная масса тех, кого любой вероятный законопроект о реформе добавил бы к числу, — это средний класс, и имеют такой же классовый интерес, отличный от рабочих классов, как лендлорды или крупные фабриканты. Если бы избирательное право было распространено на всех квалифицированных рабочих, даже они имели бы или могли бы иметь классовый интерес, отличный от неквалифицированных. Предположим, оно распространено на всех мужчин — предположим, что то, что раньше называлось неправильным именем всеобщего избирательного права, а теперь глупым названием мужского избирательного права, стало законом; избиратели все равно имели бы классовый интерес, отличный от женщин. Предположим, что перед легислатурой стоял вопрос, специально затрагивающий женщин — например, должны ли женщины допускаться к окончанию университетов; должны ли мягкие наказания, налагаемые на негодяев, которые избивают своих жен ежедневно почти до смерти, быть заменены чем-то более эффективным; или предположим, что кто-то предложил бы в британском парламенте то, что одно государство за другим в Америке принимает не просто законом, а положением своих пересмотренных конституций; что замужние женщины должны иметь право на свою собственную собственность — разве жена и дочери мужчины не имеют права знать, голосует ли он за или против кандидата, который поддержит эти предложения?

«Конечно, будет возражено, что эти аргументы черпают весь свой вес из предположения о несправедливом состоянии избирательного права: что если мнение не-избирателей, вероятно, заставит избирателя голосовать более честно или более выгодно, чем он голосовал бы, если бы был предоставлен самому себе, то они более пригодны быть избирателями, чем он, и должны иметь право голоса; что каждый, кто пригоден влиять на избирателей, пригоден быть избирателем; что те, перед кем избиратели должны быть ответственны, должны сами быть избирателями и, будучи таковыми, должны иметь защиту тайного голосования, чтобы оградить их от неправомерного влияния влиятельных лиц или классов, перед которыми они не должны быть ответственны.

«Этот аргумент кажется правдоподобным, и я когда-то считал его окончательным. Теперь он кажется мне ошибочным. Все, кто пригоден влиять на избирателей, не являются по этой причине пригодными быть самими избирателями. Последнее — гораздо большая власть, чем первая, и те могут быть созревшими для второстепенной политической функции, которым еще нельзя было бы безопасно доверить высшую. Мнения и желания беднейшего и грубейшего класса рабочих могут быть очень полезны как одно влияние среди других на умы избирателей, так же как и на умы легислатуры, и все же было бы крайне вредно давать им преобладающее влияние, допуская их, в их нынешнем состоянии морали и интеллекта, к полному осуществлению избирательного права. Именно это косвенное влияние тех, кто не имеет избирательного права, на тех, кто имеет, которое, своим прогрессивным ростом, смягчает переход к каждому новому расширению избирательного права и является средством, с помощью которого, когда время созрело, расширение мирно осуществляется. Но есть другое и еще более глубокое соображение, которое никогда не следует упускать из виду в политических спекуляциях. Сама идея о том, что гласность и чувство ответственности перед общественностью бесполезны, если общественность не квалифицирована сформировать здравое суждение, необоснованна. Это очень поверхностный взгляд на полезность общественного мнения — полагать, что оно приносит пользу только тогда, когда ему удается навязать рабское соответствие себе. Быть под взглядами других — иметь необходимость защищать себя перед другими — никогда не бывает более важно, чем для тех, кто действует в оппозиции к мнению других, ибо это обязывает их иметь твердую почву под ногами. Ничто не имеет такого стабилизирующего влияния, как работа против давления. За исключением случаев временного влияния страстного возбуждения, никто не будет делать то, за что, как он ожидает, его будут сильно винить, кроме как из заранее обдуманной и фиксированной цели своей собственной, что всегда является свидетельством вдумчивого и рассудительного характера, и, за исключением радикально плохих людей, обычно проистекает из искренних и сильных личных убеждений. Даже сам факт необходимости давать отчет о своем поведении — мощный стимул придерживаться поведения, о котором, по крайней мере, можно дать какой-то приличный отчет. Если кто-то думает, что само обязательство сохранения приличия не является очень значительным сдерживающим фактором против злоупотребления властью, он никогда не обращал внимания на поведение тех, кто не чувствует необходимости соблюдать это ограничение. Гласность неоценима, даже когда она делает не больше, чем предотвращает то, что невозможно правдоподобно защитить — чем принуждает к размышлению и заставляет каждого определить, прежде чем он действует, что он скажет, если его призовут к ответу за свои действия.

«Но, если не сейчас (можно сказать), то по крайней мере в будущем, когда все будут пригодны иметь голоса, и когда все мужчины и женщины будут допущены голосовать в силу своей пригодности, тогда не может больше быть опасности классового законодательства; тогда избиратели, будучи нацией, не могут иметь интереса, отличного от общего интереса: даже если индивиды все еще голосуют согласно частным или классовым побуждениям, большинство не будет иметь такого побуждения; и поскольку тогда не будет не-избирателей, перед которыми они должны быть ответственны, эффект тайного голосования, исключающий всех, кроме корыстных влияний, будет полностью благотворным.

«Даже с этим я не согласен. Я не могу думать, что даже если бы народ был пригоден для всеобщего избирательного права и получил его, тайное голосование было бы желательным. Во-первых, потому что оно не могло бы, в таких обстоятельствах, считаться нужным. Давайте только представим состояние дел, которое подразумевает гипотеза: народ, всеобще образованный, и каждое взрослое человеческое существо, обладающее голосом. Если даже тогда, когда только небольшая доля являются избирателями, а большинство населения почти необразованно, общественное мнение уже, как каждый теперь видит, является правящей властью в конечном счете, химера — полагать, что над обществом, где все читают и где все имеют голоса, какая-либо власть могла бы осуществляться лендлордами и богатыми людьми против их собственного желания, которую им было бы трудно сбросить. Но, хотя защита тайны была бы тогда ненужной, контроль гласности был бы так же нужен, как всегда. Всеобщее наблюдение человечества было очень ошибочным, если сам факт быть одним из сообщества и не находиться в положении выраженной противоположности интересов обществу в целом достаточен, чтобы обеспечить выполнение общественного долга, без стимула или ограничения, проистекающего из мнения наших ближних. Собственная доля человека в общественном интересе, даже если у него нет частного интереса, тянущего его в противоположном направлении, не считается, как общее правило, достаточной, чтобы заставить его выполнять свой долг перед обществом без других внешних стимулов. Нельзя также допустить, что, даже если бы все имели голоса, они отдавали бы свои голоса так же честно в тайне, как на публике.

«Предложение о том, что избиратели, когда они составляют все сообщество, не могут иметь интереса голосовать против интереса сообщества, окажется при проверке имеющим больше звука, чем смысла. Хотя сообщество в целом может иметь (как подразумевают термины) не иной интерес, чем свой коллективный интерес, любой или каждый индивид в нем может. Интерес человека состоит из того, чем он интересуется. У каждого есть столько же разных интересов, сколько у него чувств; симпатий или антипатий, либо эгоистического, либо лучшего рода. Нельзя сказать, что любой из них, взятый сам по себе, составляет «его интерес»: он хороший человек или плохой в зависимости от того, предпочитает ли он один класс своих интересов другому. Человек, который является тираном дома, будет склонен сочувствовать тирании (когда она не осуществляется над ним самим); он почти наверняка не будет сочувствовать сопротивлению тирании. Завистливый человек проголосует против Аристида, потому что его называют Справедливым. Эгоистичный человек предпочтет даже ничтожную индивидуальную выгоду своей доле преимущества, которое его страна получила бы от хорошего закона, потому что интересы, присущие ему самому, — это те, на которых привычки его ума располагают его останавливаться и которые делают его наиболее способным оценивать. Большое число избирателей будет иметь два набора предпочтений — те, что на частных, и те, что на общественных основаниях. Последние — единственные, которые избиратель хотел бы признать. Лучшая сторона их характера — та, которую люди стремятся показать, даже тем, кто не лучше их самих. Люди будут отдавать нечестные или низкие голоса из корысти, из злобы, из пике, из личного соперничества, даже из интересов или предрассудков класса или секты, более охотно в тайне, чем на публике. И существуют случаи — они могут стать более частыми — в которых почти единственное ограничение на большинство негодяев состоит в их непроизвольном уважении к мнению честного меньшинства. В таком случае, как случай штатов Северной Америки, отказывающихся от долгов, разве нет некоторого сдерживающего фактора для беспринципного избирателя в стыде смотреть честному человеку в лицо? Поскольку все это благо было бы принесено в жертву тайным голосованием, даже в обстоятельствах, наиболее благоприятных для него, требуется гораздо более сильный аргумент, чем тот, который сейчас можно привести в пользу его необходимости (и аргумент постоянно становится еще слабее), чтобы сделать его принятие желательным.» [4]

По другим спорным пунктам, связанным со способом голосования, нет необходимости тратить так много слов. Система личного представительства, организованная г-ном Хэром, делает необходимым использование избирательных бюллетеней. Но мне кажется необходимым, чтобы подпись избирателя была проставлена на бюллетене в публичном месте для голосования, или, если нет такого места, удобно доступного, в каком-либо офисе, открытом для всего мира, и в присутствии ответственного государственного должностного лица. Предложение, которое было выдвинуто, о разрешении заполнять избирательные бюллетени по месту жительства избирателя и отправлять их по почте или забирать государственным должностным лицом, я считал бы фатальным. Акт был бы совершен в отсутствие спасительных и в присутствии всех пагубных влияний. Взяточник мог бы, под прикрытием приватности, видеть своими собственными глазами, как его сделка выполнена, а запугиватель мог бы видеть, как вырванное послушание исполняется безвозвратно на месте; в то время как благотворное противодействие присутствия тех, кто знал истинные чувства избирателя, и вдохновляющий эффект сочувствия тех, кто разделяет его партию или мнение, были бы исключены. [5]

Места для голосования должны быть настолько многочисленны, чтобы быть в легкой досягаемости для каждого избирателя, и никакие расходы на проезд, за счет кандидата, не должны допускаться ни под каким предлогом. Немощные, и только они по медицинской справке, должны иметь право требовать подходящий транспорт за счет государства или местности. Избирательные урны, клерки на участках и весь необходимый механизм выборов должны быть за общественный счет. Не только от кандидата не должно требоваться, ему не должно быть позволено нести какие-либо, кроме ограниченных и пустяковых расходов на свои выборы. Г-н Хэр считает желательным, чтобы сумма в 50 фунтов стерлингов требовалась от каждого, кто помещает свое имя в список кандидатов, чтобы предотвратить лиц, у которых нет шансов на успех и нет реального намерения пытаться его достичь, становиться кандидатами из озорства или из простого желания известности, и, возможно, уносящих несколько голосов, которые необходимы для возвращения более серьезных претендентов. Есть один расход, который кандидат или его сторонники не могут не нести, и который вряд ли можно ожидать, что общественность должна оплачивать за каждого, кто может пожелать потребовать его — это доведение своих притязаний до сведения избирателей, посредством объявлений, плакатов и циркуляров. Для всех необходимых расходов такого рода 50 фунтов стерлингов, предложенные г-ном Хэром, если разрешить их использовать для этих целей (можно было бы сделать 100 фунтов стерлингов, если необходимо), должны быть достаточны. Если друзья кандидата решат идти на расходы для комитетов и агитации, нет средств предотвратить их; но такие расходы из собственного кармана кандидата или любые расходы вообще сверх депозита в 50 фунтов стерлингов (или 100 фунтов стерлингов) должны быть незаконными и наказуемыми. Если бы появилась какая-либо вероятность того, что мнение откажется мириться с ложью, декларация под присягой или честью должна была бы требоваться от каждого члена, при вступлении в должность, что он не тратил и не будет тратить деньги или денежный эквивалент сверх 50 фунтов стерлингов, прямо или косвенно, для целей своих выборов; и если бы утверждение было доказано ложным или обязательство нарушенным, он должен был бы подлежать наказаниям за лжесвидетельство. Вероятно, что эти наказания, показывая, что легислатура настроена серьезно, повернули бы курс мнения в том же направлении и удержали бы его от того, чтобы рассматривать, как это делалось до сих пор, это самое серьезное преступление против общества как простительный проступок. Как только этот эффект будет произведен, не нужно сомневаться, что декларация под присягой или честью будет считаться обязательной. [6] «Мнение терпит ложное отречение только тогда, когда оно уже терпит то, от чего отрекаются». Это общеизвестно в отношении избирательной коррупции. Никогда еще не было среди политических деятелей никакой реальной и серьезной попытки предотвратить взяточничество, потому что не было реального желания, чтобы выборы не были дорогостоящими. Их дороговизна — преимущество для тех, кто может позволить себе расходы, исключая множество конкурентов; и что угодно, как бы вредно ни было, лелеется как имеющее консервативную тенденцию, если оно ограничивает доступ в парламент богатым людям. Это укоренившееся чувство среди наших законодателей обеих политических партий, и это почти единственный пункт, в котором, я полагаю, они действительно злонамеренны. Их сравнительно мало заботит, кто голосует, пока они чувствуют уверенность, что никто, кроме лиц их собственного класса, не может быть избран. Они знают, что могут полагаться на чувство товарищества одного из их класса с другим, в то время как подобострастие нуворишей, которые стучатся в дверь класса, — еще более верная опора; и что ничего очень враждебного классовым интересам или чувствам богатых не нужно опасаться при самом демократическом избирательном праве, пока демократических лиц можно предотвратить от избрания в парламент. Но даже с их собственной точки зрения, это балансирование зла злом, вместо объединения добра с добром, — жалкая политика. Цель должна состоять в том, чтобы собрать вместе лучших членов обоих классов, на таких условиях, которые побудят их отложить свои классовые предпочтения и совместно следовать по пути, проложенному общим интересом, вместо того чтобы позволять классовым чувствам Многих иметь полный размах в избирательных округах, при условии препятствия необходимости действовать через лиц, пропитанных классовыми чувствами Немногих.

Едва ли существует способ, которым политические институты могут принести больше морального вреда — причинить больше зла своим духом, — чем представление политических функций как одолжения, которое нужно оказать, как некой вещи, о которой доверенное лицо должно просить, желая ее для себя, и даже платить за нее, как если бы она предназначалась для его личной выгоды. Люди не любят платить крупные суммы за право исполнить обременительный долг. Платон имел гораздо более верное представление об условиях хорошего правления, когда утверждал, что лица, которых следует искать для наделения политической властью, — это те, кто лично наиболее к ней не расположен, и что единственный мотив, на который можно положиться, чтобы побудить наиболее подходящих людей взять на себя тяготы управления, — это страх оказаться под властью худших людей. Что должен думать избиратель, когда он видит трех или четырех джентльменов, никто из которых ранее не был замечен в расточительности своих средств на проекты бескорыстного благодеяния, соревнующихся друг с другом в суммах, которые они тратят, чтобы получить возможность приписать к своим именам «член парламента»? Вероятно ли, что он предположит, будто они несут все эти расходы ради его интересов? И если он составит нелестное мнение об их роли в этом деле, какое моральное обязательство он, скорее всего, почувствует в отношении своего собственного участия? Политики любят называть мечтой энтузиастов идею о том, что избирательный корпус когда-либо будет неподкупным: и это верно, до тех пор, пока они сами не захотят стать таковыми; ибо избиратели, безусловно, будут перенимать моральный тон у кандидатов. До тех пор, пока избранный член парламента в какой-либо форме или каким-либо образом платит за свое место, все усилия сделать дело выборов чем-то иным, кроме как эгоистичной сделкой со всех сторон, потерпят неудачу. «До тех пор, пока сам кандидат и обычаи мира, по-видимому, рассматривают функцию члена парламента менее как долг, который необходимо исполнить, чем как личное одолжение, о котором нужно просить, никакие усилия не помогут привить обычному избирателю чувство, что выборы члена парламента — это также вопрос долга и что он не волен отдавать свой голос исходя из каких-либо иных соображений, кроме личной пригодности».

Тот же принцип, который требует, чтобы никакая денежная выплата в избирательных целях не требовалась и не допускалась со стороны избранного лица, диктует другой вывод, на первый взгляд противоположной направленности, но на самом деле преследующий ту же цель. Он отрицает то, что часто предлагалось как средство сделать парламент доступным для лиц всех рангов и обстоятельств, — оплату труда членов парламента. Если, как в некоторых наших колониях, почти нет подходящих лиц, которые могут позволить себе заниматься неоплачиваемым трудом, оплата должна быть возмещением за потерю времени или денег, а не жалованьем. Большая широта выбора, которую дало бы жалованье, является иллюзорным преимуществом. Никакое вознаграждение, которое кто-либо счел бы возможным привязать к этой должности, не привлечет к ней тех, кто серьезно занят другими прибыльными профессиями с перспективой успеха в них. Занятие члена парламента, следовательно, стало бы профессией само по себе, осуществляемой, подобно другим профессиям, главным образом ради денежного вознаграждения и под деморализующим влиянием занятия, по сути своей ненадежного. Оно стало бы объектом желания для авантюристов низкого класса; и 658 человек, находящихся у власти, с десятью или двадцатью тысячами ожидающих, непрестанно торговались бы, чтобы привлечь или удержать голоса избирателей, обещая все что угодно, честное или нечестное, возможное или невозможное, и соревнуясь друг с другом в потакании самым низменным чувствам и самым невежественным предрассудкам самой вульгарной части толпы. Аукцион между Клеоном и колбасником у Аристофана — это справедливая карикатура на то, что происходило бы постоянно. Такой институт был бы постоянным раздражителем, приложенным к самым порочным частям человеческой природы. Это равносильно предложению 658 призов для самого успешного льстеца, самого ловкого обманщика своих соотечественников. Ни при каком деспотизме не было такой организованной системы возделывания почвы для получения богатого урожая порочного угодничества. Когда в силу выдающихся качеств (как это может случиться в любое время) желательно, чтобы человек, полностью лишенный независимых средств, полученных либо от собственности, либо от торговли или профессии, был введен в парламент для оказания услуг, которые никто другой из доступных лиц не может оказать столь же хорошо, существует ресурс общественной подписки; он может содержаться во время пребывания в парламенте, подобно Эндрю Марвеллу, на взносы своих избирателей. Этот способ безупречен, ибо такая честь никогда не будет оказана простому угодничеству: группы людей не заботятся о разнице между одним сикофантом и другим настолько, чтобы идти на расходы по его содержанию ради того, чтобы им льстил этот конкретный индивид. Такая поддержка будет оказана только в знак признания ярких и впечатляющих личных качеств, которые, хотя и не являются абсолютным доказательством пригодности быть национальным представителем, все же служат некоторой презумпцией этого и, во всяком случае, некоторой гарантией обладания независимым мнением и волей.

Глава XI — О продолжительности полномочий парламентов.

Через какой срок члены парламента должны подлежать переизбранию? Затрагиваемые здесь принципы весьма очевидны; трудность заключается в их применении. С одной стороны, член парламента не должен иметь столь длительный срок пребывания на своем месте, чтобы забыть о своей ответственности, относиться к своим обязанностям легкомысленно, вести их с целью получения личной выгоды или пренебрегать теми свободными и публичными совещаниями со своими избирателями, которые, независимо от того, согласен он с ними или расходится, являются одним из преимуществ представительного правления. С другой стороны, он должен иметь такой срок полномочий, который позволил бы судить о нем не по одному поступку, а по его курсу действий. Важно, чтобы он обладал наибольшей широтой индивидуального мнения и свободы действий, совместимой с народным контролем, необходимым для свободного правления; и для этой цели необходимо, чтобы контроль осуществлялся, как это в любом случае лучше всего осуществляется, после того как ему было дано достаточно времени, чтобы проявить все качества, которыми он обладает, и доказать, что существует какой-то иной путь, кроме пути просто послушного избирателя и защитника их мнений, которым он может стать в глазах своих избирателей желательным и достойным представителем. Невозможно установить каким-либо универсальным правилом границу между этими принципами. Там, где демократическая власть в конституции слаба или чрезмерно пассивна и требует стимуляции; где представитель, покидая своих избирателей, сразу попадает в придворную или аристократическую атмосферу, влияние которой направлено на то, чтобы отклонить его курс в ином направлении, нежели народное, смягчить любые демократические чувства, которые он мог принести с собой, и заставить его забыть пожелания и охладеть к интересам тех, кто его выбрал, обязательство частого возвращения к ним для возобновления своих полномочий является необходимым для поддержания его характера и настроя на должном уровне. Даже три года в таких обстоятельствах — почти слишком долгий период, а любой более длительный срок абсолютно недопустим. Там, где, напротив, демократия является господствующей силой и все еще стремится к росту, требуя скорее умеренности в своем осуществлении, чем поощрения к какой-либо ненормальной активности; где безграничная гласность и вездесущая газетная пресса дают представителю уверенность в том, что каждый его поступок будет немедленно известен, обсужден и оценен его избирателями, и что он всегда либо приобретает, либо теряет позиции в их оценке, в то время как с помощью тех же средств влияние их настроений и все другие демократические влияния постоянно поддерживаются живыми и активными в его собственном сознании, менее пяти лет едва ли было бы достаточным периодом, чтобы предотвратить робкую угодливость. Изменение, которое произошло в английской политике в отношении всех этих особенностей, объясняет, почему ежегодные парламенты, которые сорок лет назад занимали видное место в кредо более передовых реформаторов, в настоящее время так мало волнуют и о них так редко слышно. Заслуживает внимания то, что, независимо от того, короток или долог срок, в течение последнего года полномочий члены парламента находятся в положении, в котором они находились бы всегда, если бы парламенты были ежегодными; так что, если бы срок был очень кратким, фактически существовали бы ежегодные парламенты в течение большей части всего времени. При нынешнем положении вещей семилетний период, хотя и является излишне долгим, едва ли стоит изменять ради какой-либо выгоды, которая может быть получена, тем более что возможность, всегда висящая над головой, более раннего роспуска постоянно держит перед глазами члена парламента мотивы для поддержания хороших отношений с избирателями.

Каким бы ни был наиболее предпочтительный срок действия мандата, могло бы показаться естественным, чтобы отдельный член парламента освобождал свое место по истечении этого срока со дня его избрания и чтобы не происходило общего обновления всей Палаты. Многое можно было бы сказать в пользу этой системы, если бы была какая-то практическая цель в ее рекомендации. Но она осуждается гораздо более вескими причинами, чем те, которые могут быть приведены в ее поддержку. Одна из них заключается в том, что не было бы средств оперативно избавиться от большинства, которое проводило курс, оскорбительный для нации. Уверенность во всеобщих выборах после ограниченного, который часто был бы почти истекшим, периода, и возможность их проведения в любое время, когда министр либо желает этого ради себя, либо считает, что это сделает его популярным в стране, способствуют предотвращению того широкого расхождения между чувствами собрания и чувствами избирателей, которое могло бы существовать бесконечно, если бы большинство Палаты всегда имело в запасе еще несколько лет своего срока — если бы оно получало новые вливания по капле, которые скорее приняли бы, чем изменили качества массы, к которой они присоединились. Столь же важно, чтобы общее мнение Палаты в основном соответствовало мнению нации, как и то, чтобы выдающиеся личности могли, не теряя своих мест, свободно высказывать самые непопулярные суждения. Существует еще одна причина, весьма веская, против постепенного и частичного обновления представительного собрания. Полезно, чтобы существовал периодический общий смотр противоборствующих сил для оценки состояния национального сознания и установления, вне всякого спора, относительной силы различных партий и мнений. Это не делается окончательно никаким частичным обновлением, даже там, где, как в некоторых французских конституциях, большая часть — пятая или третья — выбывает сразу.

Причины для предоставления исполнительной власти права роспуска будут рассмотрены в последующей главе, касающейся устройства и функций исполнительной власти в представительном правлении.

Глава XII — Следует ли требовать обязательства от членов парламента?

Должен ли член законодательного органа быть связан инструкциями своих избирателей? Должен ли он быть органом их настроений или своих собственных? Их послом на конгрессе или их профессиональным агентом, уполномоченным не только действовать за них, но и судить за них, что должно быть сделано? Эти две теории долга законодателя в представительном правлении имеют каждая своих сторонников, и каждая является признанной доктриной некоторых представительных правительств. В Соединенных провинциях Нидерландов члены Генеральных штатов были простыми делегатами; и до такой степени эта доктрина доходила, что когда возникал какой-либо важный вопрос, не предусмотренный в их инструкциях, они должны были обращаться обратно к своим избирателям, точно так же, как посол делает это правительству, от которого он аккредитован. В этой и большинстве других стран, обладающих представительными конституциями, закон и обычай позволяют члену парламента голосовать в соответствии со своим мнением о том, что правильно, как бы оно ни отличалось от мнения его избирателей; но существует плавающая идея противоположного рода, которая имеет значительное практическое действие на многие умы, даже членов парламента, и часто заставляет их, независимо от желания популярности или заботы о своем переизбрании, чувствовать себя связанными по совести позволить своему поведению по вопросам, по которым их избиратели имеют твердое мнение, быть выражением этого мнения, а не их собственного. Абстрагируясь от позитивного права и исторических традиций любого конкретного народа, какое из этих представлений о долге представителя является истинным?

В отличие от вопросов, которые мы до сих пор рассматривали, это не вопрос конституционного законодательства, а того, что более правильно можно назвать конституционной моралью — этики представительного правления. Это касается не столько институтов, сколько склада ума, с которым избиратели должны подходить к исполнению своих функций, идей, которые должны преобладать относительно моральных обязанностей избирателя; ибо, какой бы ни была система представительства, она будет превращена в систему простого делегирования, если избиратели так пожелают. Пока они свободны не голосовать и свободны голосовать так, как им нравится, их нельзя удержать от того, чтобы сделать свой голос зависимым от любого условия, которое они сочтут нужным к нему приложить. Отказываясь избирать любого, кто не даст обязательства придерживаться всех их мнений, и даже, если они пожелают, советоваться с ними перед голосованием по любому важному вопросу, который не был предвиден, они могут низвести своего представителя до своего простого рупора или принудить его по чести, когда он больше не желает действовать в этом качестве, сложить свои полномочия. И поскольку у них есть власть делать это, теория Конституции должна предполагать, что они захотят это сделать, так как сам принцип конституционного правления требует исходить из того, что политическая власть будет использована во зло для продвижения частных целей ее обладателя; не потому, что это всегда так, а потому, что такова естественная тенденция вещей, защитой от которой является особое назначение свободных институтов. Как бы неправильно или глупо мы ни считали со стороны избирателей превращать своего представителя в делегата, поскольку такое расширение избирательной привилегии является естественным и не маловероятным, следует принимать те же меры предосторожности, как если бы это было несомненным. Мы можем надеяться, что избиратели не будут действовать исходя из этого представления об использовании избирательного права; но представительное правительство должно быть устроено так, чтобы даже если они это сделают, они не смогли бы осуществить то, что не должно быть во власти никакой группы лиц, — классовое законодательство в свою пользу.

Когда говорят, что вопрос является лишь вопросом политической морали, это не умаляет его важности. Вопросы конституционной морали имеют не меньшее практическое значение, чем те, что относятся к самой конституции. Само существование некоторых правительств и все то, что делает другие сносными, покоится на практическом соблюдении доктрин конституционной морали; традиционных представлений в умах различных конституционных властей, которые модифицируют использование, которое в противном случае могло бы быть сделано из их полномочий. В несбалансированных правительствах — чистой монархии, чистой аристократии, чистой демократии — такие максимы являются единственным барьером, который удерживает правительство от крайних эксцессов в направлении его характерной тенденции. В несовершенно сбалансированных правительствах, где предпринимается некоторая попытка установить конституционные пределы импульсам сильнейшей власти, но где эта власть достаточно сильна, чтобы переступить их по крайней мере с временной безнаказанностью, только доктрины конституционной морали, признанные и поддерживаемые общественным мнением, сохраняют хоть какое-то уважение к сдержкам и ограничениям конституции. В хорошо сбалансированных правительствах, в которых верховная власть разделена и каждый участник защищен от узурпаций других единственно возможным способом, а именно будучи вооруженным для защиты оружием столь же сильным, каким другие могут владеть для нападения, правительство может осуществляться только путем воздержания со всех сторон от использования этих крайних полномочий, если только оно не спровоцировано поведением столь же крайним со стороны другого участника власти; и в этом случае мы можем поистине сказать, что только благодаря уважению к максимам конституционной морали конституция сохраняется в существовании. Вопрос об обязательствах не является одним из тех, что жизненно касаются существования представительных правительств, но он очень существенен для их благотворного функционирования. Законы не могут предписывать избирателям принципы, которыми они должны руководствоваться при выборе, но имеет большое практическое значение, какими принципами, по их мнению, они должны руководствоваться; и весь этот великий вопрос вовлечен в исследование того, должны ли они сделать условием, чтобы представитель придерживался определенных мнений, предписанных ему его избирателями.

Ни один читатель этого трактата не может сомневаться, какой вывод по этому вопросу вытекает из общих принципов, которые он исповедует. Мы с самого начала утверждали и неизменно держали в поле зрения равновеликую важность двух великих требований к правительству — ответственности перед теми, в чьих интересах политическая власть должна быть и всегда заявляет, что используется; и вместе с тем получения в наибольшей возможной мере для функции управления преимуществ высшего интеллекта, обученного долгим размышлением и практической дисциплиной этой специальной задаче. Если эта вторая цель стоит того, чтобы ее достичь, она стоит необходимой цены. Высшие способности ума и глубокое изучение бесполезны, если они иногда не приводят человека к иным выводам, чем те, которые формируются обычными способностями ума без изучения; и если целью является обладание представителями, в интеллектуальном отношении превосходящими средних избирателей, необходимо рассчитывать на то, что представитель иногда будет расходиться во мнении с большинством своих избирателей и что, когда он это делает, его мнение чаще всего будет верным из двух. Отсюда следует, что избиратели поступят неразумно, если будут настаивать на абсолютном соответствии их мнениям как условии сохранения им своего места.

Принцип до сих пор очевиден; но существуют реальные трудности в его применении, и мы начнем с того, что изложим их с наибольшей силой. Если важно, чтобы избиратели выбрали представителя, более высокообразованного, чем они сами, не менее необходимо, чтобы этот более мудрый человек был ответственен перед ними; другими словами, они являются судьями того, как он выполняет свое доверие; и как они могут судить, если не по стандарту своих собственных мнений? Как они могут даже выбрать его в первом случае, если не по тому же стандарту? Не годится выбирать по одному лишь блеску — по превосходству показного таланта. Тесты, с помощью которых обычный человек может заранее судить о простых способностях, очень несовершенны; такие, какие они есть, они имеют почти исключительное отношение к искусству выражения и мало или вовсе не имеют отношения к ценности того, что выражается. Последнее нельзя вывести из первого; и если избиратели должны отложить свои собственные мнения, какой критерий остается у них для способности хорошо управлять? Также, если бы они могли установить, даже безошибочно, самого способного человека, они не должны позволять ему полностью судить за них, без всякого отношения к их собственным мнениям. Самый способный кандидат может быть тори, а избиратели — либералами; или либералом, а они могут быть тори. Политические вопросы дня могут быть церковными вопросами, и он может быть высокоцерковником или рационалистом, в то время как они могут быть диссентерами или евангелистами, и наоборот. Его способности в этих случаях могли бы лишь позволить ему зайти дальше и действовать с большим эффектом в том, что они могут добросовестно считать неправильным курсом; и они могут быть обязаны, по своим искренним убеждениям, считать более важным, чтобы их представитель придерживался по этим пунктам того, что они считают диктатом долга, чем чтобы они были представлены лицом с более чем средними способностями. Им также, возможно, придется учитывать не только то, как они могут быть наиболее способно представлены, но и то, как их конкретная моральная позиция и ментальная точка зрения будут представлены вообще. Влияние каждого образа мышления, разделяемого многими, должно ощущаться в Законодательном органе; и поскольку предполагается, что Конституция приняла надлежащие меры к тому, чтобы другие и конфликтующие образы мышления были представлены аналогичным образом, обеспечение надлежащего представительства для их собственного образа может быть самым важным делом, на которое избиратели в конкретном случае должны обратить внимание. В некоторых случаях также может быть необходимо, чтобы представителю были связаны руки, чтобы сохранить его верным их интересу, или, скорее, общественному интересу, как они его понимают. Это не было бы нужно при политической системе, которая обеспечивала бы им неограниченный выбор честных и непредубежденных кандидатов; но при существующей системе, в которой избиратели почти всегда вынуждены, из-за расходов на выборы и общих обстоятельств общества, выбирать своего представителя из лиц, занимающих положение в жизни, сильно отличающееся от их собственного, и имеющих другой классовый интерес, кто подтвердит, что они должны предоставить себя его усмотрению? Можем ли мы винить избирателя из бедных классов, у которого есть выбор только между двумя или тремя богатыми людьми, за то, что он требует от того, за кого голосует, обязательства по тем мерам, которые он считает тестом на освобождение от классовых интересов богатых? Более того, всегда будет случаться, что некоторым членам избирательного корпуса придется принять представителя, выбранного большинством их собственной стороны. Но хотя у кандидата их собственного выбора не было бы шансов, их голоса могут быть необходимы для успеха того, кто выбран за них, и их единственным средством оказания своей доли влияния на его последующее поведение может быть то, чтобы сделать свою поддержку его зависимой от принятия им обязательства по определенным условиям.

Эти соображения и контраргументы так тесно переплетены друг с другом; так важно, чтобы избиратели выбирали в качестве своих представителей более мудрых людей, чем они сами, и соглашались управляться в соответствии с этой высшей мудростью, в то время как невозможно, чтобы соответствие их собственным мнениям, когда у них есть мнения, не входило в значительной степени в их суждение о том, кто обладает мудростью и насколько ее предполагаемый обладатель подтвердил эту презумпцию своим поведением, что кажется совершенно непрактичным устанавливать для избирателя какое-либо позитивное правило долга; и результат будет зависеть не столько от какого-либо точного предписания или авторитетной доктрины политической морали, сколько от общего склада ума избирательного корпуса в отношении важного требования уважения к ментальному превосходству. Индивиды и народы, которые остро чувствуют ценность высшей мудрости, скорее всего, признают ее, где она существует, по иным признакам, чем точное совпадение мнений, и даже вопреки значительным расхождениям во взглядах; и когда они признают ее, они будут слишком стремиться обеспечить ее, любой допустимой ценой, чтобы быть склонными навязывать свое собственное мнение как закон лицам, на которых они смотрят как на более мудрых, чем они сами. С другой стороны, существует склад ума, который ни на кого не смотрит с уважением; который не считает мнение другого человека намного лучше своего собственного или почти столь же хорошим, как мнение сотни или тысячи людей, подобных ему самому. Там, где таков склад ума избирателей, они не выберут никого, кто не является или, по крайней мере, не претендует на то, чтобы быть образом их собственных настроений, и не будут удерживать его дольше, чем пока он отражает эти настроения в своем поведении; и все претенденты на политические почести будут стремиться, как говорит Платон в «Горгии», сформировать себя по модели Демоса и сделать себя как можно более похожими на него. Нельзя отрицать, что полная демократия имеет сильную тенденцию отливать настроения избирателей в эту форму. Демократия не благоприятствует духу почтения. То, что она разрушает почтение к простому социальному положению, должно быть отнесено к хорошей, а не к плохой части ее влияний, хотя, делая это, она закрывает главную школу почтения (в отношении чисто человеческих отношений), которая существует в обществе. Но также демократия, по самой своей сути, настаивает гораздо более решительно на вещах, в которых все имеют право считаться равными, чем на тех, в которых один человек имеет право на большее внимание, чем другой, так что уважение даже к личному превосходству, вероятно, будет ниже должного уровня. Именно по этой, среди прочих причин, я считаю столь важным, чтобы институты страны ставили мнения лиц более образованного класса как заслуживающие большего веса, чем мнения менее образованных; и я бы все еще настаивал на предоставлении множественности голосов за подтвержденное превосходство образования, хотя бы для того, чтобы задать тон общественному чувству, независимо от каких-либо прямых политических последствий.

Когда в избирательном корпусе существует адекватное чувство чрезвычайной разницы в ценности между одним человеком и другим, им не будет недоставать признаков, по которым можно отличить лиц, чья ценность для их целей является наибольшей. Фактические общественные заслуги будут, естественно, главным показателем: занимать посты значимости и совершать на них важные дела, мудрость которых была оправдана результатами; быть автором мер, которые, судя по их последствиям, были мудро спланированы; делать предсказания, которые были подтверждены событием, редко или никогда не опровергались им; давать советы, которые при принятии приводили к хорошим последствиям, а при пренебрежении — к плохим. Существует, несомненно, большая доля неопределенности в этих признаках мудрости; но мы ищем такие, которые могут быть применены лицами обычного проницательности. Им будет хорошо не полагаться сильно на какой-либо один показатель, если он не подтверждается остальными, и при оценке успеха или заслуг любого практического усилия придавать большое значение общему мнению незаинтересованных лиц, сведущих в предмете. Тесты, о которых я говорил, применимы только к испытанным людям, среди которых должны быть причислены те, кто, хотя и не испытан практически, был испытан спекулятивно; кто в публичной речи или в печати обсуждал общественные дела таким образом, который доказывает, что они уделили им серьезное изучение. Такие лица могут, в простом качестве политических мыслителей, проявить значительную долю тех же прав на доверие, что и те, кто был проверен в положении практических государственных деятелей. Когда необходимо выбрать лиц, совершенно не испытанных, лучшими критериями являются репутация способностей среди тех, кто лично их знает, и доверие, оказываемое, и рекомендации, данные лицами, на которых уже смотрят с уважением. С помощью таких тестов избирательные округа, которые достаточно ценят ментальные способности и жадно ищут их, как правило, преуспеют в получении людей выше посредственности, и часто людей, которым они могут доверить ведение общественных дел в соответствии с их свободным суждением; которым было бы оскорблением требовать, чтобы они отказались от этого суждения по велению своих низших по знаниям. Если таких лиц, честно искомых, найти не удается, тогда действительно избиратели оправданы в принятии других мер предосторожности, ибо от них нельзя ожидать, что они отложат свои частные мнения, если только не для того, чтобы им мог служить человек с более глубокими знаниями, чем их собственные. Им было бы хорошо, даже тогда, помнить, что, будучи однажды выбранным, представитель, если он посвящает себя своему долгу, имеет больше возможностей исправить первоначальное ложное суждение, чем выпадает на долю большинства его избирателей; соображение, которое, как правило, должно предотвращать их (если только они не вынуждены необходимостью выбрать кого-то, чьей беспристрастности они не доверяют полностью) от требования обязательства не менять свое мнение или, если он это сделает, сложить свои полномочия. Но когда неизвестное лицо, не сертифицированное в недвусмысленных выражениях каким-либо высоким авторитетом, избирается в первый раз, от избирателя нельзя ожидать, что он не сделает соответствие своим собственным настроениям главным требованием. Достаточно, если он не рассматривает последующее изменение этих настроений, честно признанное, с нескрываемо изложенными основаниями, как категорическую причину для отзыва своего доверия.

Даже предполагая наиболее испытанные способности и признанную выдающуюся репутацию представителя, частные мнения избирателей не должны быть полностью отложены. Уважение к ментальному превосходству не должно доходить до самоаннигиляции — отказа от любого личного мнения. Но когда разница не касается основ политики, как бы решителен ни был избиратель в своих собственных настроениях, он должен учитывать, что когда способный человек расходится с ним, существует по крайней мере значительный шанс того, что он ошибается, и что даже если это не так, стоит отказаться от своего мнения в вещах, не являющихся абсолютно существенными, ради неоценимого преимущества иметь способного человека, действующего за него во многих делах, в которых он сам не квалифицирован сформировать суждение. В таких случаях он часто пытается примирить оба желания, побуждая способного человека пожертвовать своим собственным мнением по пунктам разногласий; но для способного человека поддаться этому компромиссу — это измена своему особому долгу, отречение от специфических обязанностей ментального превосходства, из которых одной из самых священных является не оставлять дело, против которого есть шум, и не лишать своих услуг те из своих мнений, которые нуждаются в них больше всего. Человек совести и известных способностей должен настаивать на полной свободе действовать так, как он по своему собственному суждению считает лучшим, и не должен соглашаться служить на каких-либо иных условиях. Но избиратели имеют право знать, как он намерен действовать; какими мнениями, по всем вещам, которые касаются его общественного долга, он намерен руководствоваться в своем поведении. Если некоторые из них неприемлемы для них, то ему предстоит убедить их, что он, тем не менее, заслуживает быть их представителем; и если они мудры, они упустят из виду, в пользу его общей ценности, многие и большие различия между его мнениями и своими собственными. Есть некоторые различия, однако, которые от них нельзя ожидать упустить из виду. Тот, кто чувствует ту степень интереса к управлению своей страной, которая подобает свободному человеку, имеет некоторые убеждения по национальным делам, которые подобны его жизненной крови; которые сила его веры в их истинность, вместе с важностью, которую он придает им, запрещают ему сделать предметом компромисса или отложить в пользу суждения любого лица, как бы сильно он ни превосходил его. Такие убеждения, когда они существуют у народа или у любой заметной его части, имеют право на влияние в силу одного своего существования, а не только в силу вероятности того, что они основаны на истине. Народ не может хорошо управляться в оппозиции к своим первичным представлениям о праве, даже если они могут быть в некоторых пунктах ошибочными. Правильная оценка отношений, которые должны существовать между правителями и управляемыми, не требует от избирателей согласия быть представленными тем, кто намерен управлять ими в оппозиции к их фундаментальным убеждениям. Если они пользуются его способностями к полезному служению в других отношениях в то время, когда пункты, по которым он жизненно расходится с ними, вряд ли будут обсуждаться, они оправданы в его увольнении в первый же момент, когда возникает вопрос, затрагивающий их, и по которому нет столь уверенного большинства за то, что они считают правильным, чтобы сделать несогласный голос этого конкретного индивида неважным. Таким образом (я упоминаю имена, чтобы проиллюстрировать свое значение, а не для какого-либо личного применения), мнения, которые, как предполагается, разделяют г-н Кобден и г-н Брайт относительно сопротивления иностранной агрессии, могли быть упущены из виду во время Крымской войны, когда было подавляющее национальное чувство на противоположной стороне, и могли бы все же очень правильно привести к их отклонению избирателями во время китайской ссоры (хотя это само по себе более сомнительный вопрос), потому что тогда в течение некоторого времени было спорным пунктом, не может ли их взгляд на дело возобладать.

В качестве общего результата того, что предшествует, мы можем утверждать, что фактические обязательства не должны требоваться, если только из-за неблагоприятных социальных обстоятельств или семейных институтов избиратели не настолько ограничены в своем выборе, что вынуждены остановить его на лице, предположительно находящемся под влиянием пристрастий, враждебных их интересу: что они имеют право на полное знание политических мнений и настроений кандидата; и не только имеют право, но часто обязаны отвергнуть того, кто отличается от них по немногим статьям, которые являются фундаментом их политического убеждения: что, пропорционально мнению, которое они имеют о ментальном превосходстве кандидата, они должны мириться с тем, что он выражает и действует на основе мнений, отличных от их собственных, по любому количеству вещей, не включенных в их фундаментальные статьи веры: что они должны быть неустанны в своем поиске представителя такого калибра, чтобы ему можно было доверить полную власть подчиняться диктату его собственного суждения: что они должны считать долгом, который они должны своим соотечественникам, делать все возможное для того, чтобы поместить людей такого качества в Законодательный орган, и что для них самих гораздо важнее быть представленными таким человеком, чем тем, кто заявляет о согласии по большему числу их мнений; ибо преимущества его способностей несомненны, в то время как гипотеза о том, что он неправ, а они правы по пунктам разногласий, является очень сомнительной.

Я обсудил этот вопрос исходя из предположения, что избирательная система, во всем, что зависит от позитивного института, соответствует принципам, изложенным в предыдущих главах. Даже при этой гипотезе теория делегирования представительства кажется мне ложной, а ее практическое действие — вредным, хотя вред в этом случае был бы ограничен определенными рамками. Но если гарантии, с помощью которых я пытался защитить представительный принцип, не признаются Конституцией; если не предусмотрено представительство меньшинств и не допущено никакой разницы в числовой ценности голосов, согласно какому-либо критерию уровня образования, которым обладают избиратели, — в этом случае никакие слова не могут преувеличить важность в принципе оставления неограниченной свободы действий представителю; ибо тогда это был бы единственный шанс при всеобщем избирательном праве для того, чтобы какие-либо иные мнения, кроме мнений большинства, были услышаны в парламенте. В той ложно называемой демократии, которая на самом деле является исключительным правлением рабочих классов, где все остальные не представлены и не услышаны, единственное спасение от классового законодательства в его самой узкой и политического невежества в его самой опасной форме заключалось бы в такой склонности, которую необразованные могли бы иметь к выбору образованных представителей и к тому, чтобы уступать их мнениям. Некоторая готовность сделать это могла бы разумно ожидаться, и все зависело бы от культивирования ее до высшей точки. Но, будучи однажды наделенными политическим всемогуществом, если бы рабочие классы добровольно согласились на наложение таким или иным образом какого-либо значительного ограничения на свое самомнение и своеволие, они доказали бы, что они мудрее, чем любой класс, обладающий абсолютной властью, показал себя, или, мы можем рискнуть сказать, когда-либо, вероятно, покажет себя под этим разлагающим влиянием.

Глава XIII — О Второй палате.

Из всех тем, относящихся к теории представительного правления, ни одна не была предметом большего обсуждения, особенно на Континенте, чем то, что известно как вопрос о Двух палатах. Он занимал большее количество внимания мыслителей, чем многие вопросы, в десять раз превосходящие его по важности, и рассматривался как своего рода пробный камень, который отличает сторонников ограниченной демократии от сторонников неконтролируемой. Что касается меня, я придаю мало значения любой сдержке, которую Вторая палата может применить к демократии, в остальном неконтролируемой; и я склонен думать, что если все другие конституционные вопросы решены правильно, сравнительно мало важно, состоит ли парламент из двух палат или только из одной.

Если существуют две палаты, они могут быть либо схожего, либо несхожего состава. Если схожего, обе будут подчиняться одним и тем же влияниям, и то, что имеет большинство в одной из палат, вероятно, будет иметь его и в другой. Это правда, что необходимость получения согласия обеих на принятие любой меры может временами быть существенным препятствием для улучшения, поскольку, предполагая, что обе палаты являются представительными и равными по своей численности, число, слегка превышающее четверть всего представительства, может предотвратить принятие законопроекта; в то время как если есть только одна палата, законопроект гарантированно будет принят, если он имеет простое большинство. Но предполагаемый случай скорее абстрактно возможен, чем вероятно произойдет на практике. Не часто будет случаться, что из двух палат схожего состава одна будет почти единогласной, а другая почти поровну разделенной; если большинство в одной отвергает меру, в другой, как правило, будет большое меньшинство, неблагоприятное ей; любое улучшение, следовательно, которое могло бы быть таким образом затруднено, было бы почти во всех случаях тем, которое имело не намного больше, чем простое большинство во всем органе, и худшим последствием, которое могло бы последовать, было бы отсрочить на короткое время принятие меры или дать повод для нового обращения к избирателям, чтобы установить, соответствует ли небольшое большинство в парламенте эффективному большинству в стране. Неудобство задержки и преимущества обращения к нации могли бы рассматриваться в этом случае как примерно уравновешенные.

Я придаю мало веса аргументу, чаще всего выдвигаемому в пользу наличия двух палат — предотвратить поспешность и принудить ко второму обсуждению; ибо это должно быть очень плохо составленное представительное собрание, в котором установленные формы ведения дел не требуют гораздо больше, чем двух обсуждений. Соображение, которое говорит больше всего, на мой взгляд, в пользу двух палат (и это я действительно считаю имеющим некоторое значение), — это дурной эффект, производимый на ум любого обладателя власти, будь то индивид или собрание, осознанием того, что им нужно советоваться только с самими собой. Важно, чтобы никакая группа лиц не могла, даже временно, заставить свое «sic volo» возобладать, не спрашивая никого другого о его согласии. Большинство в одном собрании, когда оно приняло постоянный характер — когда оно состоит из одних и тех же лиц, привычно действующих вместе, и всегда уверенных в победе в своей собственной Палате, — легко становится деспотичным и высокомерным, если освобождено от необходимости учитывать, будет ли его действия поддержаны другой конституционной властью. Та же причина, которая побудила римлян иметь двух консулов, делает желательным наличие двух палат — чтобы ни одна из них не подвергалась разлагающему влиянию неделимой власти даже на срок одного года. Одним из самых необходимых требований в практическом ведении политики, особенно в управлении свободными институтами, является согласие; готовность к компромиссу; готовность уступить что-то оппонентам и сформировать хорошие меры так, чтобы они были как можно менее оскорбительными для лиц противоположных взглядов; и этой спасительной привычки, взаимного «давать и брать» (как это называлось) между двумя палатами является постоянная школа — полезная как таковая даже сейчас, и ее полезность, вероятно, еще больше ощущалась бы при более демократической конституции Законодательного органа.

Но палаты не обязательно должны быть одного состава; они могут быть предназначены как сдержка друг друга. Одна предполагается демократической, другая, естественно, будет составлена с расчетом на то, чтобы быть некоторым ограничением для демократии. Но ее эффективность в этом отношении полностью зависит от социальной поддержки, которую она может привлечь вне Палаты. Собрание, которое не покоится на основе какой-либо великой силы в стране, неэффективно против того, которое покоится. Аристократическая Палата сильна только в аристократическом состоянии общества. Палата лордов была когда-то сильнейшей властью в нашей Конституции, а Палата общин — только сдерживающим органом; но это было тогда, когда бароны были почти единственной силой вне стен парламента. Я не могу поверить, что в действительно демократическом состоянии общества Палата лордов имела бы какую-либо практическую ценность как модератор демократии. Когда сила на одной стороне слаба по сравнению с другой, способ придать ей эффект — это не выстраивать обе в линию и собирать их силу в открытом поле друг против друга. Такая тактика обеспечила бы полное поражение менее мощной. Она может действовать с выгодой только не держась особняком и не принуждая каждого объявить себя либо с ней, либо против нее, а занимая позицию среди толпы, а не в оппозиции к ней, и привлекая к себе элементы, наиболее способные объединиться с ней по любому данному пункту; не появляясь вовсе как антагонистический орган, чтобы спровоцировать всеобщий сплочение против себя, а работая как один из элементов в смешанной массе, внося свою закваску и часто делая то, что было бы более слабой частью, более сильной, путем добавления своего влияния. Действительно модерирующая власть в демократической конституции должна действовать в демократической Палате и через нее.

То, что в каждом политическом устройстве должен быть центр сопротивления преобладающей власти в Конституции — и в демократической конституции, следовательно, ядро сопротивления демократии, — я уже утверждал; и я рассматриваю это как фундаментальную максиму правления. Если какой-либо народ, обладающий демократическим представительством, в силу своих исторических предпосылок более склонен терпеть такой центр сопротивления в форме Второй палаты или Палаты лордов, чем в любой другой форме, это составляет более вескую причину для наличия его в этой форме. Но это не кажется мне лучшей формой самой по себе, и отнюдь не самой эффективной для своей цели. Если есть две палаты, одна из которых считается представляющей народ, другая — представляющей только класс или вовсе не являющейся представительной, я не могу думать, что там, где демократия является правящей силой в обществе, вторая Палата имела бы какую-либо реальную способность сопротивляться даже отклонениям первой. Ей могло бы быть позволено существовать из уважения к привычке и ассоциации, но не как эффективной сдержке. Если бы она осуществляла независимую волю, от нее требовалось бы делать это в том же общем духе, что и другая Палата; быть столь же демократической, как она, и довольствоваться исправлением случайных упущений более популярной ветви Законодательного органа или соревнованием с ней в популярных мерах.

Практичность любой реальной сдержки господству большинства зависит отныне от распределения силы в наиболее популярной ветви правящего органа; и я указал способ, которым, по моему лучшему суждению, баланс сил мог бы наиболее выгодно быть установлен там. Я также указал, что даже если бы числовому большинству было позволено осуществлять полное преобладание посредством соответствующего большинства в парламенте, все же если меньшинствам также позволено пользоваться равным правом, причитающимся им на строго демократических принципах, быть представленными пропорционально их численности, это положение обеспечит постоянное присутствие в Палате, по тому же популярному титулу, что и другие ее члены, столь многих из первых интеллектуалов страны, что, не будучи никоим образом объединенными отдельно или наделенными какой-либо завистливой прерогативой, эта часть национального представительства будет иметь личный вес гораздо более чем пропорционально своей числовой силе и предоставит в наиболее эффективной форме моральный центр сопротивления, который необходим. Вторая палата, следовательно, не требуется для этой цели и не способствовала бы ей, но могла бы даже в некоторой степени стремиться скомпрометировать ее. Если, однако, по другим причинам, уже упомянутым, было принято решение, что такая Палата должна существовать, желательно, чтобы она состояла из элементов, которые, не будучи открытыми для обвинения в классовых интересах, враждебных большинству, склоняли бы ее противопоставлять себя классовым интересам большинства и квалифицировали бы ее возвысить свой голос с авторитетом против их ошибок и слабостей. Эти условия, очевидно, не найдены в органе, составленном по манере нашей Палаты лордов. Как только условный ранг и индивидуальные богатства больше не внушают трепет демократии, Палата лордов становится незначительной.

Из всех принципов, на которых мудро консервативный орган, предназначенный модерировать и регулировать демократическое господство, мог бы быть построен, лучшим кажется тот, который воплощен в Римском сенате, самом последовательно благоразумном и проницательном органе, который когда-либо управлял общественными делами. Недостатки демократического собрания, которое представляет широкую общественность, — это недостатки самой общественности, отсутствие специальной подготовки и знаний. Подходящая коррекция — ассоциировать с ним орган, характеристиками которого должны быть специальная подготовка и знания. Если одна Палата представляет народное чувство, другая должна представлять личную заслугу, проверенную и гарантированную фактической общественной службой и подкрепленную практическим опытом. Если одна — Палата народа, другая должна быть Палатой государственных деятелей — советом, состоящим из всех живущих общественных деятелей, которые прошли через важную политическую должность или занятость. Такая Палата была бы приспособлена для гораздо большего, чем быть просто модерирующим органом. Она была бы не исключительно сдержкой, но также побуждающей силой. В ее руках власть удерживать народ была бы возложена на тех, кто наиболее компетентен и кто тогда был бы наиболее склонен вести их вперед по любому правильному курсу. Совет, которому была бы доверена задача исправления ошибок народа, не представлял бы класс, считающийся враждебным их интересу, но состоял бы из их собственных естественных лидеров на пути прогресса. Никакой способ состава не мог бы приблизиться к этому в придании веса и эффективности их функции модераторов. Было бы невозможно очернить орган, всегда стоящий впереди в продвижении улучшений, как просто обструктивный орган, какое бы количество вреда он ни препятствовал.

Если бы место было вакантно в Англии для такого Сената (мне едва ли нужно говорить, что это простая гипотеза), он мог бы состоять из некоторых таких элементов, как следующие: Все, кто были или были членами Законодательной комиссии, описанной в предыдущей главе, и которую я рассматриваю как необходимый ингредиент в хорошо составленном народном правительстве. Все, кто были или были главными судьями или главами любого из высших судов права или справедливости. Все, кто в течение пяти лет занимал должность младшего судьи. Все, кто занимал в течение двух лет любую кабинетную должность; но они также должны быть избираемы в Палату общин, и, если они избраны ее членами, их пэрство или сенаторская должность должны быть приостановлены. Условие времени необходимо, чтобы предотвратить назначение лиц кабинетными министрами только для того, чтобы дать им место в Сенате; и период в два года предложен, чтобы тот же срок, который квалифицирует их на пенсию, мог дать им право на сенаторство. Все, кто занимал должность главнокомандующего; и все, кто, командуя армией или флотом, были поблагодарены парламентом за военные или морские успехи. Все генерал-губернаторы Индии или Британской Америки, и все, кто занимал в течение десяти лет любые колониальные губернаторства. Постоянная гражданская служба также должна быть представлена; все должны быть сенаторами, кто занимал в течение десяти лет важные должности заместителя секретаря Казначейства, постоянного заместителя государственного секретаря или любые другие столь же высокие и ответственные. Функции, дарующие сенаторское достоинство, должны быть ограничены теми, которые имеют юридический, политический или военный или морской характер. Научная и литературная выдающаяся репутация слишком неопределенны и спорны: они подразумевают силу выбора, тогда как другие квалификации говорят сами за себя; если сочинения, которыми была получена репутация, не связаны с политикой, они не являются доказательством требуемых специальных качеств, в то время как, если они политические, они позволили бы последовательным министерствам наводнить Палату партийными инструментами.

Исторические предпосылки Англии делают практически несомненным то, что, если не произойдет маловероятного случая насильственного свержения существующей Конституции, любая вторая палата, которая могла бы существовать, должна была бы строиться на фундаменте Палаты лордов. Не может быть и речи о практическом рассмотрении вопроса об упразднении этой ассамблеи с целью замены ее таким Сенатом, какой я обрисовал, или каким-либо другим; однако не было бы такой же непреодолимой трудности в том, чтобы присоединить к существующему органу только что упомянутые классы или категории в качестве пожизненных пэров. Дальнейшим, и, возможно, при таком допущении, необходимым шагом могло бы стать то, чтобы наследственное пэрство присутствовало в Палате через своих представителей, а не лично: практика, уже установленная в случае с шотландскими и ирландскими пэрами, и которую простое увеличение численности этого сословия, вероятно, когда-нибудь сделает неизбежной. Легкая адаптация плана г-на Хэра предотвратила бы ситуацию, при которой представители пэров представляли бы исключительно ту партию, которая имеет большинство в пэрстве. Если бы, например, один представитель допускался на каждые десять пэров, любые десять могли бы быть допущены к выбору представителя, и пэры могли бы свободно группироваться для этой цели по своему усмотрению. Выборы могли бы проводиться следующим образом: все пэры, являющиеся кандидатами на представительство своего сословия, должны быть обязаны заявить об этом и внести свои имена в список. Следует назначить день и место, в которые пэры, желающие голосовать, должны присутствовать лично или, обычным парламентским образом, через своих доверенных лиц. Голосование должно проводиться так, чтобы каждый пэр голосовал только за одного кандидата. Каждый кандидат, набравший не менее десяти голосов, должен быть объявлен избранным. Если кто-либо набрал больше, всем, кроме десяти, должно быть позволено отозвать свои голоса, либо десять из этого числа должны быть выбраны по жребию. Эти десять сформировали бы его избирательный округ, а остальные его избиратели были бы свободны отдать свои голоса снова за кого-то другого. Этот процесс должен повторяться до тех пор, пока (насколько это возможно) каждый пэр, присутствующий лично или через доверенное лицо, не будет представлен. Когда остается число меньше десяти, если их набирается пять, им все равно может быть позволено договориться о представителе; если их меньше пяти, их голоса должны быть потеряны, либо им может быть разрешено отдать их в пользу кого-то уже избранного. За этим незначительным исключением, каждый представитель пэров представлял бы десять членов пэрства, каждый из которых не только проголосовал за него, но и выбрал его как того, среди всех доступных для их выбора, кем они больше всего желали быть представленными. В качестве компенсации пэрам, которые не были выбраны представителями своего сословия, они должны иметь право избираться в Палату общин; справедливость, в которой сейчас отказывают шотландским пэрам, а также ирландским пэрам в их собственной части королевства, в то время как представительство в Палате лордов кого-либо, кроме самой многочисленной партии в пэрстве, в равной степени отрицается и тем, и другим.

Способ формирования Сената, который здесь отстаивался, не только кажется наилучшим сам по себе, но и является тем, в пользу которого можно в наибольшей степени привести исторический прецедент и фактический блестящий успех. Однако это не единственный осуществимый план, который можно было бы предложить. Другим возможным способом формирования второй палаты было бы ее избрание первой палатой; при условии ограничения, что они не должны выдвигать никого из своих собственных членов. Такая ассамблея, происходящая, подобно американскому Сенату, от народного выбора лишь через одну ступень, не считалась бы противоречащей демократическим институтам и, вероятно, приобрела бы значительное народное влияние. В силу способа своего выдвижения она была бы особенно маловероятна в том, чтобы вызвать ревность или вступить во враждебное столкновение с народной Палатой. Более того (при условии надлежащего обеспечения представительства меньшинства), она почти наверняка была бы хорошо составлена и включала бы многих из того класса высокоспособных людей, которые либо случайно, либо из-за отсутствия броских качеств не желали искать или не могли получить голоса избирателей в народном избирательном округе.

Наилучшее устройство второй палаты — это то, которое воплощает наибольшее число элементов, свободных от классовых интересов и предрассудков большинства, но не имеющих в себе ничего оскорбительного для демократических чувств. Я повторяю, однако, что главная надежда на смягчение господства большинства может быть возложена на вторую палату любого рода. Характер представительного правления определяется устройством народной Палаты. По сравнению с этим все остальные вопросы, касающиеся формы правления, незначительны.

Глава XIV — Об исполнительной власти в представительном правлении.

В данном трактате было бы неуместно обсуждать вопрос о том, на какие департаменты или отрасли наиболее удобно разделить исполнительную деятельность правительства. В этом отношении потребности различных правительств различны; и мало вероятно, что будет допущена какая-либо серьезная ошибка в классификации обязанностей, когда люди готовы начать с самого начала и не считают себя связанными чередой случайностей, которые в старом правительстве, подобном нашему, привели к существующему разделению государственных дел. Достаточно сказать, что классификация чиновников должна соответствовать классификации предметов, и что не должно быть нескольких независимых друг от друга департаментов, осуществляющих надзор за различными частями одного и того же естественного целого, как это было в нашей собственной военной администрации вплоть до недавнего времени, и в меньшей степени даже в настоящее время. Там, где цель, которую необходимо достичь, является единой (например, наличие эффективной армии), орган, уполномоченный заниматься ею, также должен быть единым. Вся совокупность средств, предусмотренных для одной цели, должна находиться под одним и тем же контролем и ответственностью. Если они разделены между независимыми органами, средства каждого из этих органов становятся целями, и ни в чьи обязанности, кроме главы правительства, который, вероятно, не имеет опыта работы в департаментах, не входит забота о реальной цели. Различные классы средств не объединяются и не приспосабливаются друг к другу под руководством какой-либо ведущей идеи; и в то время как каждый департамент продвигает свои собственные требования, не считаясь с требованиями остальных, цель работы постоянно приносится в жертву самой работе.

Как общее правило, каждая исполнительная функция, будь то высшая или подчиненная, должна быть назначенной обязанностью какого-то конкретного лица. Для всего мира должно быть очевидно, кто сделал все, и по чьей вине что-то осталось невыполненным. Ответственность ничтожна, когда никто не знает, кто несет ответственность; и даже когда она реальна, ее нельзя разделить, не ослабив. Чтобы поддерживать ее на самом высоком уровне, должен быть один человек, который получает всю похвалу за то, что сделано хорошо, и всю вину за то, что сделано плохо. Существуют, однако, два способа разделения ответственности; одним она только ослабляется, другим — абсолютно уничтожается. Она ослабляется, когда для одного и того же акта требуется согласие более чем одного чиновника. Каждый из них по-прежнему несет реальную ответственность; если было совершено зло, никто из них не может сказать, что он этого не делал; он такой же участник, как соучастник в преступлении: если имела место юридическая преступность, они все могут быть наказаны юридически, и их наказание не обязательно должно быть менее суровым, чем если бы было замешано только одно лицо. Но это не так с наказаниями, как и с наградами общественного мнения; они всегда уменьшаются, будучи разделенными. Там, где не было определенного юридического преступления, никакой коррупции или злоупотребления, а только ошибка или неосторожность, или то, что может сойти за таковую, каждый участник имеет оправдание перед самим собой и перед миром в том факте, что другие лица совместно вовлечены вместе с ним. Почти нет ничего, даже вплоть до денежной нечестности, за что люди не чувствовали бы себя почти оправданными, если те, в чьи обязанности входило сопротивляться и протестовать, не сделали этого, и тем более, если они дали формальное согласие.

В этом случае, однако, хотя ответственность ослаблена, ответственность все же существует: каждый из причастных в своем индивидуальном качестве дал согласие и присоединился к акту. Все гораздо хуже, когда сам акт является лишь актом большинства — совета, заседающего за закрытыми дверями, когда никто не знает или, за исключением некоторых крайних случаев, вряд ли когда-либо узнает, голосовал ли отдельный член за этот акт или против него. Ответственность в этом случае — лишь название. «Советы», — удачно говорит Бентам, — «это ширмы». То, что делает «Совет», — это ничей акт, и никто не может быть привлечен к ответу за него. Совет страдает, даже в репутации, только в своем коллективном характере; и ни один отдельный член не чувствует этого дальше, чем его склонность побуждает его отождествлять свою собственную оценку с оценкой органа — чувство, часто очень сильное, когда орган является постоянным, и он связан с ним на хороших и плохих условиях; но колебания современной официальной карьеры не дают времени для формирования такого esprit de corps, который, если он вообще существует, существует только в неясных рядах постоянных подчиненных. Советы, следовательно, не являются подходящим инструментом для исполнительной деятельности и допустимы в ней только тогда, когда по другим причинам предоставление полной дискреционной власти одному министру было бы хуже.

С другой стороны, также является максимой опыта, что в множестве советников есть мудрость, и что человек редко судит правильно, даже в своих собственных делах, и тем более в делах общества, когда он привычно не использует никаких знаний, кроме своих собственных, или знаний какого-то одного советника. Между этим принципом и другим нет никакой необходимой несовместимости. Легко передать эффективную власть и полную ответственность одному, обеспечив его при необходимости советниками, каждый из которых несет ответственность только за мнение, которое он высказывает.

В общем, глава департамента исполнительной власти — это просто политик. Он может быть хорошим политиком и человеком заслуг; и, если это обычно не так, правительство плохое. Но его общие способности и знания, которыми он должен обладать об общих интересах страны, не будут, если только по случайности, сопровождаться адекватными, и тем, что можно назвать профессиональными знаниями департамента, над которым он призван председательствовать. Поэтому для него должны быть предусмотрены профессиональные советники. Везде, где достаточно простого опыта и достижений — везде, где качества, требуемые от профессионального советника, могут быть объединены в одном хорошо подобранном лице (как, например, в случае с юрисконсультом), одно такое лицо для общих целей и штат клерков для обеспечения знания деталей удовлетворяют требованиям случая. Но чаще недостаточно того, чтобы министр консультировался с каким-то одним компетентным лицом и, не будучи сам сведущим в предмете, действовал безоговорочно по совету этого лица. Часто необходимо, чтобы он не только изредка, но и привычно выслушивал множество мнений и формировал свое суждение путем дискуссий среди группы советников. Это, например, настоятельно необходимо в военных и морских делах. Поэтому военный и морской министры, и, вероятно, некоторые другие, должны быть обеспечены Советом, состоящим, по крайней мере в этих двух департаментах, из способных и опытных профессионалов. В качестве средства получения лучших людей для этой цели при любой смене администрации они должны быть постоянными; под чем я подразумеваю, что от них не следует ожидать, подобно Лордам Адмиралтейства, ухода в отставку вместе с министерством, которым они были назначены; но хорошим правилом является то, что все, кто занимает высокие должности, к которым они поднялись путем отбора, а не обычным порядком продвижения по службе, должны сохранять свою должность только на фиксированный срок, если не будут переназначены, как это сейчас является правилом для штатных должностей в британской армии. Это правило делает назначения несколько менее склонными к злоупотреблениям, не являясь обеспечением на всю жизнь, и в то же время предоставляет средство, не оскорбляя никого, избавиться от тех, кто меньше всего заслуживает того, чтобы их удерживать, и привлечь высококвалифицированных лиц более молодого возраста, для которых никогда не нашлось бы места, если бы приходилось ждать вакансий из-за смерти или добровольных отставок.

Советы должны быть исключительно консультативными в том смысле, что окончательное решение должно оставаться безраздельно за самим министром; но их не следует рассматривать, и они сами не должны рассматривать себя как нули или как способные быть сведенными к таковым по его желанию. Советники, прикрепленные к могущественному и, возможно, своевольному человеку, должны быть поставлены в условия, которые делают невозможным для них, без дискредитации, не выразить мнение, и невозможным для него не выслушать и не рассмотреть их рекомендации, принимает он их или нет. Отношения, которые должны существовать между главой и этим типом советников, очень точно отражены в устройстве Совета Генерал-губернатора и советов различных Президентств в Индии. Эти советы состоят из лиц, обладающих профессиональными знаниями об индийских делах, которых обычно не хватает генерал-губернатору и губернаторам, и которые нежелательно от них требовать. Как правило, от каждого члена совета ожидается высказывание мнения, которое, конечно, очень часто является простым согласием; но если есть разница в настроениях, каждый член имеет право, и это неизменная практика, записать причины своего мнения, генерал-губернатор или губернатор делает то же самое. В обычных случаях решение принимается в соответствии с мнением большинства; совет, следовательно, имеет существенную часть в управлении; но если генерал-губернатор или губернатор считает нужным, он может отменить даже их единогласное мнение, записав свои причины. Результат заключается в том, что глава индивидуально и эффективно отвечает за каждый акт правительства. Члены совета несут только ответственность советников; но всегда известно из документов, которые могут быть представлены, и которые, если их требует Парламент или общественное мнение, всегда представляются, что каждый посоветовал и какие причины он привел для своего совета; в то время как благодаря их достойному положению и явному участию во всех актах правительства у них почти такие же сильные мотивы посвятить себя государственным делам и сформировать и выразить хорошо обдуманное мнение по каждой его части, как если бы вся ответственность лежала на них самих.

Этот способ ведения административных дел высшего класса является одним из наиболее успешных примеров адаптации средств к целям, которые политическая история, до сих пор не очень плодовитая на произведения мастерства и изобретательности, еще должна показать. Это одно из приобретений, которым искусство политики было обогащено опытом правления Ост-Индской компании; и, подобно большинству других мудрых приспособлений, благодаря которым Индия была сохранена для этой страны и было достигнуто количество хорошего управления, которое поистине удивительно, учитывая обстоятельства и материалы, оно, вероятно, обречено погибнуть в общем холокосте, которому традиции индийского правительства, кажется, суждено подвергнуться с тех пор, как они были отданы на милость общественного невежества и самонадеянного тщеславия политических деятелей. Уже раздается крик об упразднении советов как излишней и дорогостоящей помехи на колесах правительства; в то время как шум уже давно является настойчивым и ежедневно получает все больше одобрения в самых высоких кругах за отмену профессиональной гражданской службы, которая порождает людей, составляющих советы, и существование которой является единственной гарантией того, что они имеют хоть какую-то ценность.

Важнейшим принципом хорошего управления в народной конституции является то, что никакие исполнительные чиновники не должны назначаться путем народных выборов, ни голосами самих людей, ни голосами их представителей. Вся деятельность правительства — это квалифицированный труд; квалификации для его выполнения относятся к тому особому и профессиональному роду, который не может быть должным образом оценен, кроме как лицами, которые сами имеют некоторую долю этих квалификаций или некоторый практический опыт в них. Дело поиска наиболее подходящих лиц для заполнения государственных должностей — не просто выбор лучших из тех, кто предлагает себя, но поиск абсолютно лучших и принятие к сведению всех подходящих лиц, которые встречаются, чтобы их можно было найти, когда они понадобятся — очень трудоемко и требует деликатной, а также высокосовестливой проницательности; и поскольку нет такой государственной обязанности, которая в целом выполнялась бы так плохо, нет такой, для которой было бы важнее обеспечить максимальную возможную степень личной ответственности, возложив ее как особую обязанность на высших чиновников в различных департаментах. Все подчиненные государственные служащие, которые не назначаются каким-либо способом общественного конкурса, должны выбираться под прямую ответственность министра, под началом которого они служат. Министры, все, кроме главы, будут естественно выбираться главой; и сам глава, хотя и действительно обозначенный Парламентом, должен быть в королевском правительстве официально назначен короной. Чиновник, который назначает, должен быть единственным лицом, уполномоченным смещать любого подчиненного офицера, который подлежит смещению, чего подавляющее большинство не должно быть, кроме как за личное неправомерное поведение, поскольку было бы тщетно ожидать, что группа лиц, которыми совершается вся деталь государственных дел и чьи квалификации в целом гораздо важнее для общества, чем квалификации самого министра, посвятит себя своей профессии и приобретет знания и навыки, на которые министр должен часто возлагать полное доверие, если они подвержены в любой момент быть выброшенными без вины, чтобы министр мог удовлетворить себя или продвинуть свой политический интерес, назначив кого-то другого.

Должен ли глава исполнительной власти в республиканском правительстве быть исключением из принципа, который осуждает назначение исполнительных офицеров путем народного голосования? Является ли хорошим правилом то, которое в Американской Конституции предусматривает избрание Президента раз в четыре года всем народом? Вопрос не свободен от трудностей. Бесспорно, есть некоторое преимущество в стране, подобной Америке, где не нужно опасаться coup d'état, в том, чтобы сделать главного министра конституционно независимым от законодательного органа и сделать две великие ветви правительства, будучи одинаково народными как по своему происхождению, так и по своей ответственности, эффективным сдерживающим фактором друг для друга. План соответствует тому тщательному избеганию концентрации больших масс власти в одних руках, что является заметной характеристикой американской федеральной Конституции. Но преимущество в этом случае покупается по цене, превышающей все разумные оценки его стоимости. Кажется гораздо лучше, чтобы глава магистрата в республике назначался открыто, как главный министр в конституционной монархии фактически, представительным органом. Во-первых, он наверняка, будучи так назначенным, будет более выдающимся человеком. Партия, имеющая большинство в Парламенте, тогда, как правило, назначила бы своего собственного лидера, который всегда является одним из самых выдающихся, а часто и самым выдающимся человеком в политической жизни; в то время как Президент Соединенных Штатов, с тех пор как последний выживший из основателей республики исчез со сцены, почти всегда является либо малоизвестным человеком, либо тем, кто приобрел любую репутацию, которой он может обладать, в какой-то другой области, кроме политики. И это, как я уже отмечал ранее, не случайность, а естественный эффект ситуации. Выдающиеся люди партии, на выборах, охватывающих всю страну, никогда не являются ее наиболее доступными кандидатами. Все выдающиеся люди нажили личных врагов или сделали что-то, или, по меньшей мере, исповедовали какое-то мнение, неприятное для какого-то местного или другого значительного подразделения общества, и способное сказаться с фатальным эффектом на количестве голосов; тогда как человек без прошлого, о котором ничего не известно, кроме того, что он исповедует кредо партии, легко получает голоса всей ее силы. Другим важным соображением является большой вред непрерывных предвыборных кампаний. Когда высшее достоинство в государстве должно быть присвоено путем народного голосования раз в несколько лет, все промежуточное время тратится на то, что фактически является агитацией. Президент, министры, главы партий и их последователи — все они участники предвыборных кампаний: все общество остается сосредоточенным на простых личностях политики, и каждый общественный вопрос обсуждается и решается с меньшим вниманием к его достоинствам, чем к его ожидаемому влиянию на президентские выборы. Если бы была разработана система, чтобы сделать партийный дух правящим принципом действий во всех общественных делах и создать побуждение не только сделать каждый вопрос партийным вопросом, но и поднимать вопросы с целью создания партий на их основе, было бы трудно придумать какие-либо средства, лучше приспособленные для этой цели.

Я не буду утверждать, что во все времена и во всех местах было бы желательно, чтобы глава исполнительной власти был так полностью зависим от голосов представительного собрания, как премьер-министр в Англии, и это без неудобств. Если бы считалось лучшим избежать этого, он мог бы, хотя и назначенный Парламентом, занимать свою должность в течение фиксированного периода, независимо от парламентского голосования, что было бы американской системой минус народные выборы и их зло. Существует другой способ дать главе администрации столько независимости от Законодательного органа, сколько вообще совместимо с основами свободного правительства. Он никогда не мог бы быть чрезмерно зависим от голосования Парламента, если бы имел, как британский премьер-министр практически имеет, власть распустить Палату и обратиться к народу; если бы, вместо того чтобы быть отстраненным от должности враждебным голосованием, он мог быть сведен им только к альтернативе отставки или роспуска. Власть роспуска Парламента — это то, что, я думаю, желательно, чтобы он имел, даже при системе, при которой его собственный срок пребывания в должности обеспечен для него на фиксированный период. Не должно быть никакой возможности того политического тупика, который последовал бы за ссорой, вспыхнувшей между президентом и собранием, ни один из которых, в течение интервала, который мог бы составить годы, не имел бы никаких законных средств избавиться от другого. Чтобы пройти через такой период без попытки coup d'état с той или другой стороны, или с обеих, требуется такое сочетание любви к свободе и привычки к самоограничению, на которое очень немногие нации пока оказались способны; и хотя эта крайность была бы избегнута, ожидать, что две власти не парализуют операции друг друга, значит предполагать, что политическая жизнь страны всегда будет пронизана духом взаимной терпимости и компромисса, невозмутимым страстями и возбуждениями самых острых партийных столкновений. Такой дух может существовать, но даже там, где он есть, есть неосторожность в том, чтобы испытывать его слишком сильно.

Другие причины делают желательным, чтобы какая-то власть в государстве (которой может быть только исполнительная) имела свободу в любое время и по своему усмотрению созывать новый Парламент. Когда есть реальное сомнение, какая из двух противоборствующих партий имеет сильнейшую поддержку, важно, чтобы существовало конституционное средство немедленной проверки этого пункта и его урегулирования. Никакая другая политическая тема не имеет шансов на должное внимание, пока это не решено; и такой интервал в основном является междуцарствием для целей законодательного или административного улучшения, поскольку ни одна из сторон не имеет достаточной уверенности в своих силах, чтобы пытаться делать вещи, способные вызвать оппозицию в любой сфере, которая имеет прямое или косвенное влияние в предстоящей борьбе.

Я не принял во внимание случай, в котором огромная власть, централизованная в руках главного магистрата, и недостаточная привязанность массы людей к свободным институтам дают ему шанс на успех в попытке свергнуть Конституцию и узурпировать суверенную власть. Там, где существует такая опасность, недопустим никакой первый магистрат, которого Парламент не может одним голосованием низвести до частного положения. В положении дел, дающем хоть какое-то поощрение этому самому дерзкому и распутному из всех нарушений доверия, даже эта полнота конституционной зависимости является лишь слабой защитой.

Из всех должностных лиц правительства те, в назначении которых любое участие народного голосования является наиболее нежелательным, — это судебные чиновники. Хотя нет чиновников, чьи специальные и профессиональные квалификации народное суждение менее способно оценить, нет таких, в случае которых абсолютная беспристрастность и свобода от связи с политиками или секциями политиков имеют хоть сколько-нибудь равное значение. Некоторые мыслители, среди других г-н Бентам, придерживались мнения, что, хотя лучше, чтобы судьи не назначались путем народных выборов, люди их округа должны иметь право, после достаточного опыта, отстранять их от их доверия. Нельзя отрицать, что несменяемость любого государственного чиновника, которому доверены большие интересы, сама по себе является злом. Далеко не желательно, чтобы не было средств избавиться от плохого или некомпетентного судьи, кроме как за такое неправомерное поведение, за которое он может быть привлечен к ответу в уголовном суде, и чтобы чиновник, от которого так много зависит, имел чувство свободы от ответственности, кроме как перед мнением и своей собственной совестью. Вопрос, однако, в том, не имеет ли в особом положении судьи, и при условии, что были приняты все возможные меры безопасности для честного назначения, безответственность, кроме как перед своей собственной и общественной совестью, в целом, меньшую тенденцию к извращению его поведения, чем ответственность перед правительством или перед народным голосованием. Опыт давно решил этот вопрос в утвердительном смысле в отношении ответственности перед исполнительной властью, и случай совершенно равносилен, когда ответственность, которую стремятся обеспечить, — это голоса избирателей. Среди хороших качеств народного избирательного округа те, которые особенно присущи судье, спокойствие и беспристрастность, не числятся. К счастью, в том вмешательстве народного голосования, которое необходимо для свободы, они не являются требуемыми качествами. Даже качество справедливости, хотя и необходимое для всех человеческих существ, а следовательно, и для всех избирателей, не является побуждением, которое решает любые народные выборы. Справедливость и беспристрастность так же мало нужны для избрания члена Парламента, как они могут быть в любой сделке людей. Избиратели не должны присуждать что-то, на что любой кандидат имеет право, или выносить суждение об общих достоинствах конкурентов, но объявить, кто из них имеет больше их личного доверия или лучше представляет их политические убеждения. Судья обязан относиться к своему политическому другу или лицу, наиболее известному ему, точно так же, как он относится к другим людям; но это было бы нарушением долга, а также абсурдом, если бы избиратель сделал так. Никакой аргумент не может быть основан на благотворном эффекте, производимом на судей, как и на всех других чиновников, моральной юрисдикцией мнения; ибо даже в этом отношении то, что действительно осуществляет полезный контроль над действиями судьи, когда он пригоден для судебной должности, — это не (за исключением иногда политических дел) мнение общества в целом, но мнение той единственной публики, которой его поведение или квалификации могут быть должным образом оценены, коллегии его собственного суда. Я не должен быть понят так, что участие широкой публики в отправлении правосудия не имеет значения; оно имеет величайшее; но каким образом? Путем фактического выполнения части судебной должности в качестве присяжных. Это один из немногих случаев в политике, в котором лучше, чтобы люди действовали прямо и лично, чем через своих представителей, будучи почти единственным случаем, в котором ошибки, которые может совершить лицо, осуществляющее власть, могут быть перенесены лучше, чем последствия возложения на него ответственности за них. Если бы судья мог быть отстранен от должности народным голосованием, любой, кто желал бы вытеснить его, сделал бы капитал для этой цели из всех его судебных решений; проводил бы все их, насколько он находил возможным, путем нерегулярной апелляции перед общественным мнением, совершенно некомпетентным из-за отсутствия заслушивания дела или из-за того, что слышал его без мер предосторожности или беспристрастности, присущих судебному слушанию; играл бы на народной страсти и предрассудках там, где они существовали, и старался бы разжечь их там, где их не было. И в этом, если бы дело было интересным и он приложил достаточно усилий, он бы неизбежно преуспел, если только судья или его друзья не спустились бы на арену и не сделали бы столь же мощных призывов с другой стороны. Судьи в конечном итоге чувствовали бы, что они рискуют своей должностью при каждом решении, которое они выносили в деле, восприимчивом к общему интересу, и что для них менее важно было рассматривать, какое решение является справедливым, чем то, что будет наиболее приветствоваться публикой или будет наименее допускать коварное искажение. Практика, введенная некоторыми из новых или пересмотренных Конституций штатов в Америке, подчинения судебных чиновников периодическому народному переизбранию, окажется, я опасаюсь, одним из самых опасных ошибок, когда-либо совершенных демократией; и, если бы не то, что практический здравый смысл, который никогда полностью не покидает народ Соединенных Штатов, как говорят, вызывает реакцию, вероятно, в скором времени ведущую к отказу от ошибки, это могло бы с полным основанием рассматриваться как первый великий шаг вниз в дегенерации современного демократического правительства.

Что касается того большого и важного органа, который составляет постоянную силу государственной службы, тех, кто не меняется со сменой политики, но остается помогать каждому министру своим опытом и традициями, информировать его своими знаниями о делах и вести официальные детали под его общим контролем — тех, короче говоря, кто формирует класс профессиональных государственных служащих, вступающих в свою профессию, как и другие, в молодости, в надежде постепенно подняться до ее высших ступеней по мере продвижения в жизни — очевидно недопустимо, чтобы они были подвержены увольнению и лишению всей выгоды от их предыдущей службы, кроме как за положительное, доказанное и серьезное неправомерное поведение. Не, конечно, только такое правонарушение, которое делает их подсудными закону, но добровольное пренебрежение обязанностями или поведение, подразумевающее ненадежность для целей, для которых им дано их доверие. Поскольку, следовательно, если не в случае личной виновности, нет способа избавиться от них, кроме как разместив их на содержании у общества в качестве пенсионеров, крайне важно, чтобы назначения были сделаны хорошо в первую очередь; и остается рассмотреть, каким способом назначения эта цель может быть лучше всего достигнута.

При совершении первых назначений мало опасности следует опасаться от недостатка специальных навыков и знаний у выбирающих, но много от пристрастности и частного или политического интереса. Будучи все назначенными в начале зрелости, не как научившиеся, а для того, чтобы они могли научиться своей профессии, единственное, по чему лучшие кандидаты могут быть различимы, — это мастерство в обычных отраслях либерального образования; и это может быть установлено без труда, при условии, что есть необходимые усилия и необходимая беспристрастность у тех, кто назначен расследовать это. Ни того, ни другого нельзя разумно ожидать от министра, который должен полагаться полностью на рекомендации и, как бы бескорыстен он ни был в отношении своих личных желаний, никогда не будет защищен от просьб лиц, которые имеют власть влиять на его собственные выборы или чья политическая приверженность важна для министерства, к которому он принадлежит. Эти соображения ввели практику представления всех кандидатов на первые назначения на публичный экзамен, проводимый лицами, не участвующими в политике, и того же класса и качества, что и экзаменаторы на отличия в Университетах. Это, вероятно, был бы лучший план при любой системе; и при нашем парламентском правительстве это единственный, который дает шанс, я не говорю честного назначения, но даже воздержания от таких, которые являются явно и вопиюще распутными.

Также абсолютно необходимо, чтобы экзамены были конкурсными, а назначения давались тем, кто наиболее успешен. Простой проходной экзамен никогда, в конечном счете, не делает больше, чем исключает абсолютных тупиц. Когда вопрос в уме экзаменатора лежит между тем, чтобы погубить перспективы индивида, и выполнением долга перед обществом, который в конкретном случае редко кажется первостепенной важности, и когда он уверен, что его будут горько упрекать за первое, в то время как в целом никто не будет ни знать, ни заботиться о том, сделал ли он последнее, баланс, если он не человек очень необычного склада, склоняется на сторону добродушия. Ослабление в одном случае устанавливает претензию на него в других, что каждое повторение снисхождения делает все труднее сопротивляться; каждое из них, последовательно, становится прецедентом для большего, пока стандарт мастерства не опускается постепенно до чего-то почти презренного. Экзамены на степени в двух великих Университетах, как правило, были такими же скудными в своих требованиях, как экзамены на отличия — трудными и серьезными. Там, где нет побуждения превысить определенный минимум, минимум становится максимумом: становится общей практикой не стремиться к большему; и как во всем есть некоторые, кто не достигает всего, к чему стремится, как бы низко ни был установлен стандарт, всегда есть несколько, кто не дотягивает до него. Когда, напротив, назначения даются тем, среди большого числа кандидатов, кто наиболее отличается, и где успешные конкуренты классифицируются в порядке заслуг, не только каждый стимулируется сделать все возможное, но влияние ощущается в каждом месте либерального образования по всей стране. Для каждого школьного учителя становится объектом амбиций и путем к успеху иметь учеников, которые заняли высокое место в этих соревнованиях, и вряд ли есть какой-либо другой способ, которым государство может сделать так много для повышения качества образовательных учреждений по всей стране. Хотя принцип конкурсных экзаменов для государственной службы является таким недавним введением в этой стране и все еще так несовершенно осуществляется, индийская служба до сих пор является почти единственным случаем, в котором он существует в своей полноте, ощутимый эффект уже начал производиться на места среднего образования, несмотря на трудности, с которыми принцип столкнулся из-за позорно низкого существующего состояния образования в стране, которое эти самые экзамены выявили в сильном свете. Настолько презренным оказался стандарт приобретений среди молодежи, которая получает номинацию от министра, дающую им право предлагать себя в качестве кандидатов, что конкуренция таких кандидатов дает почти более бедный результат, чем был бы получен от простого проходного экзамена; ибо никто не подумал бы устанавливать условия проходного экзамена так низко, как фактически оказывается достаточным, чтобы позволить молодому человеку превзойти своих сокандидатов. Соответственно, говорят, что последовательные годы показывают в целом снижение достижений, меньше усилий делается, потому что результаты предыдущих экзаменов доказали, что усилия, тогда использованные, были больше, чем было бы достаточно для достижения цели. Частично из-за этого уменьшения усилий, и частично потому, что даже на экзаменах, которые не требуют предварительной номинации, сознательное невежество сокращает число конкурентов до простой горстки, так случилось, что хотя всегда было несколько случаев большого мастерства, нижняя часть списка успешных кандидатов представляет лишь очень умеренное количество приобретений; и мы имеем это со слов комиссаров, что почти все, кто был неуспешен, обязаны своей неудачей невежеству, не высших отраслей обучения, а самых скромных его элементов — правописания и арифметики.

Крики, которые продолжают раздаваться против этих экзаменов некоторыми органами общественного мнения, часто, я сожалею сказать, так же мало делают честь добросовестности, как и здравому смыслу нападающих. Они исходят частично из искажения того вида невежества, который, как дело факта, фактически ведет к неудаче на экзаменах. Они цитируют с акцентом самые сокровенные вопросы, которые могут быть показаны как когда-либо заданные, и делают вид, как будто безупречные ответы на все это были сделаны sine quâ non успеха. Тем не менее, было повторено до пресыщения, что такие вопросы не задаются, потому что ожидается от каждого, что он должен ответить на них, но для того, чтобы каждый, кто способен сделать это, имел средства доказать и воспользоваться этой частью своих знаний. Это не как основание для отказа, но как дополнительное средство успеха, что эта возможность дается. Нас затем спрашивают, рассчитан ли вид знаний, предполагаемый в этом, том или другом вопросе, на то, чтобы быть полезным кандидату после того, как он достиг своей цели. Люди сильно различаются во мнении относительно того, какие знания полезны. Существуют люди, и покойный Министр иностранных дел — один из них, которые считают английское правописание бесполезным достижением у дипломатического атташе или клерка в правительственном офисе. Относительно одной вещи возражающие, кажется, единодушны, что общее умственное развитие не полезно в этих занятиях, что бы еще ни было таковым. Если, однако (как я полагаю думать), оно полезно, или если какое-либо образование вообще полезно, оно должно быть проверено тестами, наиболее вероятными для того, чтобы показать, обладает ли кандидат им или нет. Чтобы установить, был ли он хорошо образован, он должен быть допрошен в вещах, которые он, вероятно, знает, если он был хорошо образован, даже если не прямо относящихся к работе, на которую он должен быть назначен. Скажут ли те, кто возражает против того, чтобы его допрашивали в классике и математике, нам, в чем они хотели бы, чтобы его допросили? Кажется, однако, есть равное возражение против экзамена его в этих и против экзамена его в чем-либо, кроме этих. Если Комиссары — стремясь открыть дверь для тех, кто не прошел через рутину грамматической школы, или кто компенсирует малость своих знаний о том, что там преподается, большими знаниями о чем-то другом — позволяют получать баллы за мастерство в любом другом предмете реальной полезности, их упрекают и за это. Ничто не удовлетворит возражающих, кроме свободного допуска полного невежества.

Нам триумфально говорят, что ни Клайв, ни Веллингтон не могли бы пройти тест, который предписан для претендента на кадетство инженера; как будто, потому что Клайв и Веллингтон не делали того, что не требовалось от них, они не могли бы сделать это, если бы это требовалось. Если имеется в виду только сообщить нам, что возможно быть великим генералом без этих вещей, так это без многих других вещей, которые очень полезны великим генералам. Александр Великий никогда не слышал о правилах Вобана, и Юлий Цезарь не мог говорить по-французски. Нас затем информируют, что книжные черви, термин, который, кажется, считается применимым к каждому, кто имеет малейшую настойку книжных знаний, могут быть не хороши в телесных упражнениях или не иметь привычек джентльменов. Это очень распространенная линия замечаний у тупиц из высшего сословия; но, что бы тупицы ни думали, они не имеют монополии ни на джентльменские привычки, ни на телесную активность. Везде, где они нужны, пусть они будут исследованы и отдельно обеспечены, не к исключению умственных квалификаций, а в дополнение. Тем временем, я достоверно информирован, что в Военной академии в Вулидже кадеты-конкуренты настолько превосходят тех, кто принят по старой системе номинации в этих отношениях, как и во всех других; что они учат даже свой строй быстрее, как, действительно, можно было ожидать, ибо разумный человек учит все вещи скорее, чем глупый; и что в общем поведении они контрастируют так благоприятно со своими предшественниками, что власти учреждений нетерпеливы дождаться дня, когда последние остатки старой закваски исчезнут с места. Если это так, и легко установить, так ли это, есть надежда, что мы скоро услышим в последний раз, что невежество — лучшая квалификация, чем знание для военных, и, à fortiori, для любой другой профессии, или что любое одно хорошее качество, как бы мало ни было оно связано с либеральным образованием, вообще вероятно будет продвинуто путем обхождения без него.

Хотя первое допущение к правительственной службе решается конкурсным экзаменом, в большинстве случаев было бы невозможно, чтобы последующее продвижение решалось так; и кажется правильным, чтобы это происходило, как это обычно бывает в настоящее время, по смешанной системе старшинства и отбора. Те, чьи обязанности носят рутинный характер, должны подниматься по старшинству до высшей точки, до которой обязанности только такого описания могут довести их, в то время как те, кому доверены функции особого доверия и требующие специальных способностей, должны выбираться из органа по усмотрению главы офиса. И этот отбор будет в целом сделан честно им, если первоначальные назначения происходят путем открытого конкурса, ибо при этой системе его учреждение в целом будет состоять из индивидов, к которым, если бы не официальная связь, он был бы незнакомцем. Если среди них есть кто-то, в ком он или его политические друзья и сторонники принимают интерес, это будет лишь изредка, и только когда к этому преимуществу связи добавлено, насколько инициативный экзамен мог проверить это, по крайней мере равенство реальных заслуг; и, кроме случаев, когда есть очень сильный мотив для злоупотребления этими назначениями, всегда есть сильный мотив назначить наиболее подходящее лицо, будучи тем, кто дает своему главе наиболее полезную помощь, избавляет его от наибольшего количества хлопот и помогает больше всего построить ту репутацию хорошего управления государственными делами, которая неизбежно и правильно воздается к кредиту министра, как бы сильно качества, которым это непосредственно обязано, ни были качествами его подчиненных.

Глава XV — О местных представительных органах.

Лишь малая часть государственных дел страны может быть хорошо сделана или безопасно предпринята центральными властями; и даже в нашем собственном правительстве, наименее централизованном в Европе, законодательная часть, по крайней мере, правящего органа занимается гораздо больше, чем нужно, местными делами, используя верховную власть Государства в разрезании маленьких узлов, которые там должны быть другими и лучшими средствами развязывания. Огромное количество частных дел, которые занимают время Парламента и мысли его отдельных членов, отвлекая их от надлежащих занятий великого совета нации, ощущается всеми мыслителями и наблюдателями как серьезное зло, и, что хуже, растущее.

Было бы неуместно для ограниченного замысла этого трактата обсуждать в широком смысле великий вопрос, никоим образом не специфичный для представительного правления, о надлежащих пределах правительственного действия. Я сказал в другом месте то, что казалось мне наиболее существенным относительно принципов, которыми должна определяться степень этого действия. Но после вычитания из функций, выполняемых большинством европейских правительств, тех, которые вообще не должны предприниматься государственными властями, все еще остается такая большая и разнообразная совокупность обязанностей, что, если только на принципе разделения труда, необходимо разделить их между центральными и местными властями. Не только отдельные исполнительные чиновники требуются для чисто местных обязанностей (количество разделения, которое существует при всех правительствах), но народный контроль над этими чиновниками может быть выгодно осуществлен только через отдельный орган. Их первоначальное назначение, функция наблюдения и проверки их, обязанность обеспечения или усмотрение удержания поставок, необходимых для их операций, должны лежать не на национальном Парламенте или национальном исполнительном органе, но на людях местности. То, что люди должны осуществлять эти функции прямо и лично, очевидно недопустимо. Администрация собранными людьми — это реликт варварства, противостоящий всему духу современной жизни; однако настолько ход английских институтов зависел от случайности, что этот примитивный способ местного самоуправления оставался общим правилом в приходских делах вплоть до нынешнего поколения; и, никогда не будучи юридически упраздненным, вероятно, существует неизменным во многих сельских приходах даже сейчас. Остается план представительных суб-Парламентов для местных дел, и они должны отныне рассматриваться как один из фундаментальных институтов свободного правительства. Они существуют в Англии, но очень неполно, и с большой нерегулярностью и отсутствием системы; в некоторых других странах, гораздо менее народно управляемых, их устройство гораздо более рационально. В Англии всегда было больше свободы, но худшая организация, в то время как в других странах есть лучшая организация, но меньше свободы. Необходимо, тогда, чтобы, в дополнение к национальному представительству, были муниципальные и провинциальные представительства; и два вопроса, которые остаются решенными, — это как местные представительные органы должны быть устроены и какова должна быть степень их функций.

При рассмотрении этих вопросов два пункта требуют равной степени нашего внимания: как местные дела сами по себе могут быть лучше всего сделаны и как их транзакция может быть сделана наиболее инструментальной для питания общественного духа и развития интеллекта. В более ранней части этого исследования я остановился сильным языком — едва ли какой-либо язык достаточно силен, чтобы выразить силу моего убеждения — на важности той части операции свободных институтов, которая может быть названа общественным образованием граждан. Теперь из этой операции местные административные институты являются главным инструментом. Кроме части, которую они могут принять как присяжные в отправлении правосудия, масса населения имеет очень мало возможности делиться лично в ведении общих дел общества. Чтение газет и, возможно, написание в них, публичные собрания и просьбы разного рода, адресованные политическим властям, — это степень участия частных граждан в общей политике в интервале между одними парламентскими выборами и другими. Хотя невозможно преувеличить важность этих различных свобод, как гарантий для свободы и как средств общего культивирования, практика, которую они дают, больше в мышлении, чем в действии, и в мышлении без ответственности действия, что у большинства людей сводится к немногим большему, чем пассивному получению мыслей кого-то другого. Но в случае местных органов, помимо функции избрания, многие граждане в свою очередь имеют шанс быть избранными, и многие, либо путем отбора, либо путем ротации, заполняют одну или другую из многочисленных местных исполнительных должностей. В этих позициях они должны действовать для общественных интересов, а также думать и говорить, и мышление не может все быть сделано через доверенное лицо. Можно добавить, что эти местные функции, не будучи в целом искомыми высшими рангами, несут вниз важное политическое образование, которое они являются средствами дарования, до гораздо более низкого уровня в обществе. Умственная дисциплина, будучи таким образом более важной чертой в местных делах, чем в общих делах государства, в то время как нет таких жизненных интересов, зависящих от качества администрации, больший вес может быть дан первому соображению, и последнее допускает гораздо чаще быть отложенным к нему, чем в делах общего законодательства и ведения имперских дел.

Надлежащее устройство местных представительных органов не представляет больших трудностей. Принципы, применимые к ним, ни в чем не отличаются от принципов, применимых к национальному представительству. Существует то же обязательство, что и в случае с более важной функцией, делать эти органы выборными; и действуют те же причины, что и в том случае, но с еще большей силой, для придания им широкой демократической основы; опасности здесь меньше, а преимущества, с точки зрения народного образования и просвещения, в некоторых отношениях даже больше. Поскольку основная обязанность местных органов состоит в установлении и расходовании местных налогов, избирательное право должно принадлежать всем, кто вносит местные сборы, за исключением всех тех, кто этого не делает. Я исхожу из того, что не существует косвенного налогообложения, никаких октруа, или что, если они и есть, то они являются лишь дополнительными, а те, на кого ложится их бремя, также облагаются прямым налогом. Представительство меньшинств должно быть обеспечено таким же образом, как и в национальном парламенте, и существуют те же веские причины для плюрального голосования; только в низшем органе нет столь решительного возражения, как в высшем, против того, чтобы плюральное голосование зависело (как на некоторых местных выборах в нашей стране) от простого имущественного ценза; ибо честное и экономное распределение денег составляет гораздо большую часть деятельности местного органа, чем национального, так что есть больше справедливости, а также политической целесообразности в том, чтобы предоставить большее пропорциональное влияние тем, у кого на кону стоит больший денежный интерес.

В наиболее недавно созданных наших местных представительных учреждениях, попечительских советах, мировые судьи округа заседают ex officio вместе с избранными членами, число которых ограничено законом одной третью от общего состава. В своеобразном устройстве английского общества я не сомневаюсь в благотворном влиянии этого положения. Оно обеспечивает присутствие в этих органах более образованного класса, чем это было бы, возможно, осуществимо привлечь туда на любых других условиях; и хотя ограничение числа членов ex officio препятствует им приобрести преобладание за счет одной лишь численности, они, как виртуальное представительство другого класса, имеющего иногда отличные интересы от остальных, являются сдерживающим фактором для классовых интересов фермеров или мелких лавочников, составляющих основную массу избранных попечителей. Подобная похвала не может быть дана устройству единственных провинциальных советов, которыми мы обладаем, — сессиям мировых судей (Quarter Sessions), состоящим только из мировых судей, от которых, помимо их судебных обязанностей, зависит выполнение некоторых из наиболее важных частей административной деятельности страны. Способ формирования этих органов весьма аномален: они не являются ни избранными, ни, в каком-либо надлежащем смысле этого слова, назначенными, но исполняют свои важные функции, подобно феодальным лордам, которым они пришли на смену, фактически по праву своих владений; назначение, возложенное на корону (или, говоря практически, на одного из них самих, лорда-лейтенанта), используется лишь как средство исключения любого, кто, как считается, дискредитирует орган, или, время от времени, того, кто находится на неправильной стороне в политике. Это учреждение является наиболее аристократическим по принципу из всех, что сейчас остаются в Англии; гораздо более, чем Палата лордов, ибо оно распределяет государственные деньги и распоряжается важными общественными интересами не совместно с народным собранием, а в одиночку. За него с соразмерным упорством держатся наши аристократические классы, но оно явно противоречит всем принципам, лежащим в основе представительного правления. В совете графства нет такого же оправдания, как в попечительских советах, даже для смешения членов ex officio с избранными членами, поскольку деятельность графства, будучи достаточно масштабной, чтобы быть объектом интереса и привлекательности для сельских джентльменов, не создала бы для них больших трудностей в том, чтобы быть избранными в совет, чем в том, чтобы быть избранными в парламент в качестве членов от графства.

Что касается надлежащего определения границ избирательных округов, которые избирают местные представительные органы, то принцип, который при применении в качестве исключительного и непреклонного правила к парламентскому представительству является неуместным, а именно общность местных интересов, здесь является единственно справедливым и применимым. Сама цель наличия местного представительства состоит в том, чтобы те, кто имеет какой-либо общий интерес, который они не разделяют с основной массой своих соотечественников, могли управлять этим общим интересом самостоятельно, и эта цель опровергается, если распределение местного представительства следует любому другому правилу, кроме группировки этих общих интересов. Существуют местные интересы, свойственные каждому городу, будь то большой или малый, и общие для всех его жителей; поэтому каждый город, без различия размера, должен иметь свой муниципальный совет. Столь же очевидно, что каждый город должен иметь только один такой совет. Различные кварталы одного и того же города редко или никогда не имеют существенных различий в местных интересах; все они требуют выполнения одних и тех же дел, несения одних и тех же расходов; и, за исключением их церквей, которые, вероятно, желательно оставить под простым приходским управлением, одни и те же меры могут служить для всех. Мощение, освещение, водоснабжение, канализация, портовые и рыночные правила не могут без больших потерь и неудобств быть различными для разных кварталов одного и того же города. Разделение Лондона на шесть или семь независимых округов, каждый со своими отдельными мерами по ведению местных дел (некоторые из них без единства управления даже внутри себя), предотвращает возможность последовательного или хорошо отрегулированного сотрудничества для общих целей, исключает любой единообразный принцип для выполнения местных обязанностей, вынуждает центральное правительство брать на себя дела, которые лучше было бы оставить местным властям, если бы существовали такие, чья власть распространялась бы на весь мегаполис, и не служит никакой цели, кроме поддержания фантастической атрибутики этого союза современного жульничества и устаревшего щегольства — Корпорации лондонского Сити.

Другой столь же важный принцип заключается в том, что в каждом местном округе должен быть только один выборный орган для всех местных дел, а не разные органы для разных их частей. Разделение труда не означает разрезание каждого дела на мелкие фракции; оно означает объединение таких операций, которые подходят для выполнения одними и теми же лицами, и отделение таких, которые могут быть лучше выполнены разными лицами. Исполнительные обязанности на местах действительно требуют разделения на департаменты по той же причине, что и обязанности государства — потому что они разнообразны, каждое требует знаний, свойственных только ему, и нуждается для своего надлежащего выполнения в безраздельном внимании специально квалифицированного чиновника. Но причины для подразделения, которые применимы к исполнению, не применимы к контролю. Дело выборного органа — не выполнять работу, а следить за тем, чтобы она была выполнена должным образом и чтобы ничего необходимого не было упущено. Эта функция может быть выполнена для всех департаментов одним и тем же контролирующим органом, и коллективным и всеобъемлющим взглядом гораздо лучше, чем мелким и микроскопическим. В государственных делах так же абсурдно, как это было бы в частных, чтобы за каждым работником присматривал отдельный надзиратель. Правительство короны состоит из многих департаментов, и есть много министров, чтобы руководить ими, но у этих министров нет по парламенту на каждого, чтобы следить за их обязанностями. Местный, как и национальный парламент, имеет своей надлежащей задачей учитывать интересы местности в целом, состоящей из частей, все из которых должны быть приспособлены друг к другу и рассматриваться в порядке и пропорции их важности. Существует еще одна очень веская причина для объединения контроля над всеми делами местности под одним органом. Самым большим несовершенством народных местных учреждений и главной причиной неудач, которые так часто их сопровождают, является низкий калибр людей, которыми они почти всегда управляются. То, что они должны быть весьма разнородного характера, действительно является частью полезности учреждения; именно это обстоятельство главным образом делает его школой политической способности и общей интеллигентности. Но школа предполагает учителей, а также учеников: полезность обучения в значительной степени зависит от того, что оно приводит низшие умы в контакт с высшими, контакт, который в обычном течении жизни является совершенно исключительным, и отсутствие которого способствует больше всего остальному тому, чтобы держать большинство человечества на одном уровне довольного невежества. Школа, более того, бесполезна и является школой зла, а не добра, если из-за отсутствия должного надзора и присутствия в ней самого высшего порядка характеров действиям органа позволяется, как это часто бывает, выродиться в столь же беспринципное и глупое преследование личных интересов его членов. Теперь совершенно безнадежно побудить лиц высокого класса, как социально, так и интеллектуально, принять участие в местном управлении в углу по частям, в качестве членов совета по мощению или комиссии по канализации. Все местные дела их города — это не более чем достаточный объект, чтобы побудить людей, чьи вкусы склоняют их и чьи знания квалифицируют их для национальных дел, стать членами простого местного органа и посвятить ему время и изучение, которые необходимы, чтобы сделать их присутствие чем-то большим, чем ширмой для жульничества низших лиц под прикрытием их ответственности. Простой совет по общественным работам, даже если он охватывает весь мегаполис, обязательно будет состоять из того же класса лиц, что и церковные советы лондонских приходов; и не является практичным или даже желательным, чтобы такие не составляли большинство; но важно для каждой цели, которой призваны служить местные органы, будь то просвещенное и честное выполнение их специальных обязанностей или развитие политической интеллигентности нации, чтобы каждый такой орган содержал часть самых лучших умов местности, которые таким образом приводятся в постоянный контакт, самого полезного рода, с умами более низкого уровня, получая от них те местные или профессиональные знания, которые у них есть, и, в свою очередь, вдохновляя их частью своих собственных более расширенных идей и более высоких и просвещенных целей.

Простая деревня не имеет права на муниципальное представительство. Под деревней я подразумеваю место, жители которого не отличаются заметно по роду занятий или социальным отношениям от жителей прилегающих сельских районов и для местных нужд которых будет достаточно мер, принятых для окружающей территории. Такие небольшие места редко имеют достаточную общественность, чтобы обеспечить сносный муниципальный совет: если они содержат какой-либо талант или знания, применимые к общественным делам, они склонны концентрироваться в каком-то одном человеке, который тем самым становится доминатором места. Лучше, чтобы такие места были объединены в более крупный округ. Местное представительство сельских районов будет естественно определяться географическими соображениями с должным вниманием к тем симпатиям чувств, с помощью которых человеческие существа так сильно помогают действовать сообща, и которые частично следуют историческим границам, таким как границы графств или провинций, а частично общности интересов и занятий, как в сельскохозяйственных, морских, производственных или горнодобывающих районах. Различные виды местных дел требуют разных областей представительства. Союзы приходов были выбраны в качестве наиболее подходящей основы для представительных органов, которые наблюдают за облегчением бедности; в то время как для надлежащего регулирования шоссе, или тюрем, или полиции, большой протяженности, как у среднего графства, не более чем достаточно. В этих больших округах, следовательно, максима, что выборный орган, созданный в любой местности, должен иметь власть над всеми местными делами, общими для местности, требует модификации от другого принципа, а также от конкурирующего соображения важности получения для выполнения местных обязанностей самых высоких квалификаций. Например, если необходимо (как я полагаю, это так) для надлежащего управления законами о бедных, чтобы область налогообложения не была более обширной, чем большинство нынешних союзов, принцип, который требует попечительского совета для каждого союза, тем не менее, поскольку гораздо более высококвалифицированный класс лиц, вероятно, будет достижим для совета графства, чем те, кто составляет средний попечительский совет, может быть, на этом основании, целесообразно зарезервировать для советов графств некоторые более высокие описания местных дел, которыми в противном случае можно было бы удобно управлять внутри себя каждым отдельным союзом.

Помимо контролирующего совета или местного субпарламента, местные дела имеют свой исполнительный департамент. В отношении этого возникают те же вопросы, что и в отношении исполнительных властей в государстве, и на них, по большей части, можно ответить таким же образом. Принципы, применимые ко всем общественным доверенностям, по существу одни и те же. Во-первых, каждый исполнительный чиновник должен быть единственным и единолично ответственным за всю обязанность, возложенную на его попечение. Во-вторых, он должен быть назначен, а не избран. Смешно, чтобы землемер, или санитарный врач, или даже сборщик налогов назначались всеобщим голосованием. Народный выбор обычно зависит от интереса у нескольких местных лидеров, которые, поскольку не предполагается, что они делают назначение, не несут за него ответственности; или от апелляции к симпатии, основанной на наличии двенадцати детей и на том, что человек был налогоплательщиком в приходе в течение тридцати лет. Если в случаях такого описания выборы населением — это фарс, то назначение местным представительным органом немногим менее предосудительно. Такие органы имеют постоянную тенденцию становиться акционерными ассоциациями для осуществления частных дел своих различных членов. Назначения должны производиться под индивидуальную ответственность председателя органа, пусть он называется мэром, председателем сессий мировых судей или любым другим титулом. Он занимает в местности положение, аналогичное положению премьер-министра в государстве, и при хорошо организованной системе назначение и наблюдение за местными чиновниками было бы самой важной частью его обязанности; он сам назначается советом из своего числа, подлежащий либо ежегодному переизбранию, либо смещению голосованием органа.

От устройства местных органов я теперь перехожу к столь же важному и более трудному предмету их надлежащих атрибуций. Этот вопрос делится на две части: каковы должны быть их обязанности и должны ли они иметь полную власть в сфере этих обязанностей или должны быть подвержены какому-либо, и какому именно, вмешательству со стороны центрального правительства.

Очевидно, для начала, что все дела, чисто местные — все, что касается только одной местности, — должны переходить к местным властям. Мощение, освещение и очистка улиц города, и, в обычных обстоятельствах, дренаж его домов, имеют мало значения для кого-либо, кроме его жителей. Нация в целом заинтересована в них не иначе, как она заинтересована в частном благополучии всех своих отдельных граждан. Но среди обязанностей, классифицируемых как местные или выполняемых местными чиновниками, есть много таких, которые могли бы с равным основанием называться национальными, будучи долей, принадлежащей местности, какой-то отрасли государственного управления, в эффективности которой вся нация одинаково заинтересована: тюрьмы, например, большинство из которых в этой стране находятся под управлением графства; местная полиция; местное отправление правосудия, большая часть которого, особенно в корпоративных городах, выполняется чиновниками, избранными местностью и оплачиваемыми из местных фондов. Ни одно из них нельзя назвать вопросом местного, в отличие от национального значения. Это не было бы делом, лично безразличным для остальной части страны, если бы какая-либо ее часть стала гнездом грабителей или очагом деморализации из-за плохого управления своей полицией; или если бы из-за плохих правил ее тюрьмы наказание, которое суды намеревались наложить на заключенных в ней преступников (которые могли приехать из любого другого округа или совершить там свои преступления), могло быть удвоено по интенсивности или сведено к практической безнаказанности. Пункты, кроме того, которые составляют хорошее управление этими вещами, везде одни и те же; нет веской причины, почему полиция, или тюрьмы, или отправление правосудия должны управляться по-разному в одной части королевства и в другой, в то время как существует большая опасность, что в вещах столь важных, и для которых самые просвещенные умы, доступные государству, не более чем адекватны, более низкий средний уровень способностей, на который только можно рассчитывать для службы местностям, может совершить ошибки такой величины, что они станут серьезным пятном на общем управлении страной. Безопасность личности и собственности, и равное правосудие между индивидами — это первые потребности общества и первичные цели правительства: если эти вещи можно оставить на любую ответственность ниже самой высокой, то нет ничего, кроме войны и договоров, что вообще требует общего правительства. Какими бы ни были лучшие меры для обеспечения этих первичных целей, они должны быть сделаны повсеместно обязательными и, для обеспечения их исполнения, должны быть поставлены под центральный надзор. Часто полезно, а при учреждениях нашей собственной страны даже необходимо, из-за нехватки в местностях чиновников, представляющих общее правительство, чтобы исполнение обязанностей, возложенных центральной властью, было поручено чиновникам, назначенным для местных целей местностью. Но опыт ежедневно навязывает общественности убеждение в необходимости иметь по крайней мере инспекторов, назначенных общим правительством, чтобы следить за тем, чтобы местные чиновники выполняли свой долг. Если тюрьмы находятся под местным управлением, центральное правительство назначает инспекторов тюрем, чтобы следить за тем, чтобы правила, установленные парламентом, соблюдались, и предлагать другие, если состояние тюрем показывает, что они необходимы, как есть инспекторы фабрик и инспекторы школ, чтобы следить за соблюдением актов парламента, касающихся первых, и выполнением условий, на которых государственная помощь предоставляется последним.

Но если отправление правосудия, включая полицию и тюрьмы, является настолько универсальной заботой и настолько делом общей науки, независимой от местных особенностей, что оно может и должно быть единообразно регулируемо по всей стране, а его регулирование обеспечиваться более обученными и искусными руками, чем руки чисто местных властей, то существуют также дела, такие как управление законами о бедных, санитарное регулирование и другие, которые, будучи действительно интересными для всей страны, не могут, в соответствии с самими целями местного управления, управляться иначе, чем местностями. В отношении таких обязанностей возникает вопрос, насколько местные власти должны быть наделены дискреционной властью, свободной от какого-либо надзора или контроля со стороны государства.

Чтобы решить этот вопрос, важно рассмотреть, каково сравнительное положение центральных и местных властей в качестве способности к работе и безопасности против небрежности или злоупотреблений. Во-первых, местные представительные органы и их чиновники почти наверняка будут иметь гораздо более низкий уровень интеллекта и знаний, чем парламент и национальная исполнительная власть. Во-вторых, помимо того, что они сами обладают низшими квалификациями, они находятся под наблюдением и подотчетны низшему общественному мнению. Общественность, под чьими глазами они действуют и кем они критикуются, является как более ограниченной по охвату, так и в целом гораздо менее просвещенной, чем та, которая окружает и увещевает высшие власти в столице, в то время как сравнительная малость вовлеченных интересов заставляет даже эту низшую общественность направлять свои мысли на предмет менее пристально и с меньшим беспокойством. Гораздо меньше вмешательства осуществляется прессой и общественной дискуссией, и то, которое осуществляется, может с гораздо большей безнаказанностью игнорироваться в действиях местных, чем в действиях национальных властей. До сих пор преимущество кажется полностью на стороне управления центральным правительством; но, когда мы смотрим ближе, эти мотивы предпочтения оказываются уравновешенными другими, столь же существенными. Если местные власти и общественность уступают центральным в знании принципов управления, они имеют компенсационное преимущество гораздо более прямого интереса в результате. Соседи человека или его домовладелец могут быть гораздо умнее его самого и не без косвенного интереса в его процветании, но, несмотря на все это, его интересы будут лучше соблюдаться под его собственным присмотром, чем под их. Далее следует помнить, что, даже предполагая, что центральное правительство управляет через своих собственных чиновников, его чиновники действуют не в центре, а в местности; и как бы ни уступала местная общественность центральной, именно местная общественность единственная имеет возможность наблюдать за ними, и именно местное мнение единственное либо действует прямо на их собственное поведение, либо привлекает внимание правительства к пунктам, в которых они могут потребовать исправления. Лишь в крайних случаях общее мнение страны вообще оказывается направленным на детали местного управления, и еще реже оно имеет средства решать их с каким-либо справедливым пониманием дела. Теперь местное мнение обязательно действует гораздо сильнее на чисто местных администраторов. Они, в обычном ходе вещей, являются постоянными жителями, не ожидающими, что их отзовут с места, когда они перестанут осуществлять в нем власть; и их власть сама по себе зависит, по предположению, от воли местной общественности. Мне не нужно останавливаться на недостатках центральной власти в детальном знании местных лиц и вещей, и слишком большой поглощенности ее времени и мыслей другими заботами, чтобы допустить приобретение ею количества и качества местных знаний, необходимых даже для решения жалоб и обеспечения ответственности от столь большого числа местных агентов. В деталях управления, следовательно, местные органы обычно будут иметь преимущество, но в понимании принципов даже чисто местного управления превосходство центрального правительства, когда оно правильно устроено, должно быть колоссальным, не только по причине вероятно большого личного превосходства индивидов, составляющих его, и множества мыслителей и писателей, которые во все времена заняты тем, чтобы доводить полезные идеи до их сведения, но также потому, что знания и опыт любой местной власти — это лишь местные знания и опыт, ограниченные их собственной частью страны и ее способами управления, тогда как центральное правительство имеет средства знать все, что можно узнать из объединенного опыта всего королевства, с добавлением легкого доступа к опыту иностранных стран.

Практический вывод из этих предпосылок нетрудно сделать. Власть, которая наиболее сведуща в принципах, должна быть верховной над принципами, в то время как той, которая наиболее компетентна в деталях, должны быть оставлены детали. Основным делом центральной власти должно быть давать инструкции, местной власти — применять их. Власть может быть локализована, но знание, чтобы быть наиболее полезным, должно быть централизовано; должен быть где-то фокус, в котором собираются все его рассеянные лучи, чтобы разбитые и окрашенные огни, которые существуют в других местах, могли найти там то, что необходимо для их завершения и очищения. Для каждой отрасли местного управления, которая затрагивает общий интерес, должен быть соответствующий центральный орган, либо министр, либо какой-то специально назначенный чиновник при нем, даже если этот чиновник делает не больше, чем собирает информацию со всех сторон и доводит опыт, приобретенный в одной местности, до сведения другой, где он нужен. Но есть также нечто большее, чем это, для центральной власти. Она должна поддерживать постоянную связь с местностями — информируя себя об их опыте, а их — о своем; давая советы свободно, когда просят, предлагая их добровольно, когда видно, что они требуются; принуждая к гласности и протоколированию действий и обеспечивая послушание каждому общему закону, который законодательный орган установил по предмету местного управления. Что некоторые такие законы должны быть установлены, немногие, вероятно, будут отрицать. Местностям может быть позволено плохо управлять своими собственными интересами, но не наносить ущерб интересам других, ни нарушать те принципы справедливости между одним человеком и другим, соблюдение которых является обязанностью государства поддерживать. Если местное большинство пытается угнетать меньшинство или один класс другой, государство обязано вмешаться. Например, все местные налоги должны голосоваться исключительно местным представительным органом; но этот орган, хотя и избранный исключительно налогоплательщиками, может собирать свои доходы налогами такого рода или оценивать их таким образом, чтобы переложить несправедливую долю бремени на бедных, богатых или какой-то конкретный класс населения: поэтому обязанностью законодательного органа является, оставляя простой размер местных налогов на усмотрение местного органа, авторитетно установить способ налогообложения и правила оценки, которые только местностям будет разрешено использовать. Опять же, в управлении общественной благотворительностью трудолюбие и мораль всего рабочего населения зависят в самой серьезной степени от приверженности определенным фиксированным принципам при назначении помощи. Хотя по существу принадлежит местным чиновникам определять, кто, согласно этим принципам, имеет право на помощь, национальный парламент является надлежащим органом для предписания самих принципов; и он пренебрег бы самой важной частью своей обязанности, если бы не установил в деле столь серьезной национальной заботы императивные правила и не сделал бы эффективного обеспечения того, чтобы эти правила не нарушались. Какая власть фактического вмешательства в дела местных администраторов может быть необходима для сохранения для должного обеспечения исполнения законов — это вопрос деталей, в который было бы бесполезно вдаваться. Сами законы естественно определят наказания и установят способ их исполнения. Может потребоваться, чтобы встретить крайние случаи, чтобы власть центральной власти распространялась на роспуск местного представительного совета или увольнение местной исполнительной власти, но не на совершение новых назначений или приостановку местных учреждений. Там, где парламент не вмешивался, ни одна ветвь исполнительной власти не должна вмешиваться с властью; но как советник и критик, обеспечитель исполнения законов и обличитель перед парламентом или местными избирателями поведения, которое он считает осуждаемым, функции исполнительной власти имеют величайшую возможную ценность.

Некоторые могут подумать, что, как бы сильно центральная власть ни превосходила местную в знании принципов управления, великая цель, на которой так много настаивали, — социальное и политическое образование граждан, требует, чтобы их оставили управлять этими делами по их собственным, какими бы несовершенными они ни были, меркам. На это можно ответить, что образование граждан — не единственное, что нужно учитывать; правительство и управление существуют не только для этого, как бы велика ни была его важность. Но возражение показывает очень несовершенное понимание функции народных учреждений как средства политического обучения. Это лишь плохое образование, которое связывает невежество с невежеством и оставляет их, если они заботятся о знании, нащупывать путь к нему без помощи и обходиться без него, если они этого не делают. Что нужно, так это средства сделать невежество осознающим само себя и способным извлекать пользу из знания; приучение умов, которые знают только рутину, действовать на основе принципов и чувствовать их ценность; обучение их сравнивать различные способы действия и учиться, с помощью своего разума, различать лучшие. Когда мы желаем иметь хорошую школу, мы не устраняем учителя. Старое замечание: «Каков учитель, такова и школа», так же верно для косвенного обучения взрослых людей общественными делами, как и для обучения молодежи в академиях и колледжах. Правительство, которое пытается делать все, метко сравнивается г-ном Шарлем де Ремюза с учителем, который выполняет все задания учеников за них; он может быть очень популярен у учеников, но он мало чему их научит. Правительство, с другой стороны, которое ни само не делает ничего, что может быть сделано кем-то другим, ни показывает кому-либо другому, как что-либо делать, похоже на школу, в которой нет учителя, а есть только ученики-учителя, которые сами никогда не были обучены.

Глава XVI — О национальности в связи с представительным правлением.

Можно сказать, что часть человечества составляет национальность, если они объединены между собой общими симпатиями, которые не существуют между ними и кем-либо другим, — которые заставляют их сотрудничать друг с другом охотнее, чем с другими людьми, желать находиться под одним и тем же правительством и желать, чтобы это было правительство ими самими или частью их самих исключительно. Это чувство национальности могло быть порождено различными причинами. Иногда это следствие идентичности расы и происхождения. Общность языка и общность религии в значительной степени способствуют этому. Географические границы — одна из его причин. Но самая сильная из всех — идентичность политических предшественников; обладание национальной историей и, как следствие, общность воспоминаний; коллективная гордость и унижение, удовольствие и сожаление, связанные с одними и теми же инцидентами в прошлом. Ни одно из этих обстоятельств, однако, не является ни обязательным, ни обязательно достаточным само по себе. Швейцария имеет сильное чувство национальности, хотя кантоны принадлежат к разным расам, разным языкам и разным религиям. Сицилия до сих пор чувствовала себя совершенно отличной по национальности от Неаполя, несмотря на идентичность религии, почти идентичность языка и значительное количество общих исторических предшественников. Фламандские и валлонские провинции Бельгии, несмотря на разнообразие расы и языка, имеют гораздо большее чувство общей национальности, чем первые имеют с Голландией, или последние с Францией. Тем не менее, в целом национальное чувство соразмерно ослабляется отсутствием любой из причин, которые способствуют ему. Идентичность языка, литературы и, в некоторой степени, расы и воспоминаний поддерживали чувство национальности в значительной силе среди различных частей немецкого имени, хотя они ни в какое время не были действительно объединены под одним правительством; но чувство никогда не доходило до того, чтобы заставить отдельные государства желать избавиться от своей автономии. Среди итальянцев идентичность, далекая от полноты, языка и литературы, в сочетании с географическим положением, которое отделяет их четкой линией от других стран, и, возможно, больше всего остального, обладание общим именем, которое заставляет их всех гордиться прошлыми достижениями в искусстве, оружии, политике, религиозном первенстве, науке и литературе любого, кто разделяет то же обозначение, порождают такое количество национального чувства в населении, которое, хотя все еще несовершенное, было достаточным, чтобы произвести великие события, происходящие сейчас перед нами, несмотря на большое смешение рас, и хотя они никогда, ни в древней, ни в современной истории, не были под одним правительством, кроме как когда это правительство распространялось или распространялось на большую часть известного мира.

Там, где чувство национальности существует с какой-либо силой, есть prima facie случай для объединения всех членов национальности под одним правительством, и правительством для них самих отдельно. Это просто означает, что вопрос о правительстве должен решаться управляемыми. Трудно понять, что любое разделение человеческого рода должно быть свободным делать, если не определять, с каким из различных коллективных тел человеческих существ они выбирают ассоциировать себя. Но когда народ созрел для свободных учреждений, есть еще более жизненно важное соображение. Свободные учреждения почти невозможны в стране, состоящей из разных национальностей. Среди народа без чувства товарищества, особенно если они читают и говорят на разных языках, объединенное общественное мнение, необходимое для работы представительного правления, не может существовать. Влияния, которые формируют мнения и определяют политические акты, различны в разных частях страны. Совершенно разный набор лидеров имеет доверие одной части страны и другой. Одни и те же книги, газеты, брошюры, речи не доходят до них. Одна секция не знает, какие мнения или какие подстрекательства циркулируют в другой. Одни и те же инциденты, одни и те же акты, одна и та же система правления влияют на них по-разному, и каждый боится большего ущерба для себя от других национальностей, чем от общего арбитра, государства. Их взаимные антипатии обычно гораздо сильнее, чем ревность к правительству. То, что кто-либо из них чувствует себя обиженным политикой общего правителя, достаточно, чтобы определить другого поддержать эту политику. Даже если все обижены, никто не чувствует, что может полагаться на других в верности в совместном сопротивлении; сила никого не достаточна, чтобы сопротивляться в одиночку, и каждый может разумно думать, что он больше всего учитывает свою собственную выгоду, торгуясь за благосклонность правительства против остальных. Прежде всего, великая и единственно надежная гарантия в последнем случае против деспотизма правительства в этом случае отсутствует — симпатия армии к народу. Военные — это та часть каждого сообщества, в которой, по самой природе дела, различие между их соотечественниками и иностранцами является самым глубоким и сильным. Для остальной части народа иностранцы — просто чужаки; для солдата они — люди, против которых его могут призвать, с уведомлением за неделю, сражаться не на жизнь, а на смерть. Разница для него — это разница между друзьями и врагами — мы можем почти сказать между собратьями-людьми и другим видом животных; ибо, что касается врага, единственный закон — это закон силы, а единственное смягчение — то же, что и в случае с другими животными — простой гуманности. Солдаты, к чувствам которых половина или три четверти подданных одного и того же правительства являются иностранцами, не будут иметь больше угрызений совести при их выкашивании и не будут иметь больше желания спрашивать причину, чем они имели бы при совершении того же самого против объявленных врагов. Армия, состоящая из различных национальностей, не имеет другого патриотизма, кроме преданности флагу. Такие армии были палачами свободы на протяжении всей продолжительности современной истории. Единственная связь, которая удерживает их вместе, — это их офицеры и правительство, которому они служат, и их единственная идея, если она у них есть, об общественном долге — это подчинение приказам. Правительство, таким образом поддерживаемое, держа свои венгерские полки в Италии, а итальянские — в Венгрии, может долго продолжать править в обоих местах железным жезлом иностранных завоевателей.

Если сказать, что столь четко выраженное различие между тем, что причитается соотечественнику, и тем, что причитается просто человеческому существу, более достойно дикарей, чем цивилизованных существ, и должно быть с величайшей энергией оспорено, никто не придерживается этого мнения сильнее, чем я. Но эта цель, одна из самых достойных, к которой может быть направлено человеческое усилие, никогда, в нынешнем состоянии цивилизации, не может быть продвинута путем удержания разных национальностей какой-либо эквивалентной силы под одним правительством. В варварском состоянии общества дело иногда обстоит иначе. Правительство может тогда быть заинтересовано в смягчении антипатий рас, чтобы мир мог быть сохранен, а страной легче управляться. Но когда есть либо свободные учреждения, либо желание их иметь, у любого из народов, искусственно связанных вместе, интерес правительства лежит в прямо противоположном направлении. Оно тогда заинтересовано в поддержании и отравлении их антипатий, чтобы они могли быть предотвращены от объединения, и оно могло быть способно использовать некоторых из них как инструменты для порабощения других. Австрийский двор теперь уже целое поколение сделал эту тактику своим главным средством правления, с каким фатальным успехом, во время венского восстания и венгерского состязания мир знает слишком хорошо. К счастью, сейчас есть признаки того, что улучшение зашло слишком далеко, чтобы позволить этой политике быть дольше успешной.

По вышеуказанным причинам, в целом необходимым условием свободных учреждений является то, чтобы границы правительств совпадали в основном с границами национальностей. Но несколько соображений могут конфликтовать на практике с этим общим принципом. Во-первых, его применение часто исключается географическими препятствиями. Есть части даже Европы, в которых разные национальности так локально перемешаны, что для них не является практичным находиться под отдельными правительствами. Население Венгрии состоит из мадьяр, словаков, хорватов, сербов, румын, а в некоторых районах немцев, так перемешанных, что они неспособны к местному разделению; и нет другого пути, открытого для них, кроме как сделать добродетель из необходимости и примириться с совместной жизнью под равными правами и законами. Их общность рабства, которая датируется только разрушением венгерской независимости в 1849 году, кажется, созревает и располагает их к такому равному союзу. Немецкая колония Восточной Пруссии отрезана от Германии частью древней Польши и, будучи слишком слабой, чтобы поддерживать отдельную независимость, должна, если географическая непрерывность должна поддерживаться, либо находиться под негерманским правительством, либо промежуточная польская территория должна находиться под немецким. Другой значительный регион, в котором доминирующим элементом населения является немецкий, провинции Курляндия, Эстония и Ливония, осужден своим местным положением составлять часть славянского государства. В самой Восточной Германии есть большое славянское население; Богемия преимущественно славянская, Силезия и другие районы частично таковы. Самая объединенная страна в Европе, Франция, далека от того, чтобы быть однородной: независимо от фрагментов иностранных национальностей на ее отдаленных конечностях, она состоит, как доказывают язык и история, из двух частей, одна занята почти исключительно галло-римским населением, в то время как в другой франкские, бургундские и другие тевтонские расы составляют значительный ингредиент.

Когда было сделано надлежащее допущение для географических требований, предлагается другое, более чисто моральное и социальное соображение. Опыт доказывает, что возможно для одной национальности слиться и быть поглощенной другой; и когда она была изначально низшей и более отсталой частью человеческого рода, поглощение в значительной степени в ее пользу. Никто не может предположить, что не более выгодно для бретонца или баска из французской Наварры быть вовлеченным в поток идей и чувств высокоцивилизованного и культурного народа — быть членом французской национальности, допущенным на равных условиях ко всем привилегиям французского гражданства, разделяющим преимущества французской защиты и достоинство и престиж французской власти, — чем дуться на своих собственных скалах, полудикий пережиток прошлых времен, вращающийся на своей собственной маленькой ментальной орбите, без участия или интереса в общем движении мира. То же замечание применимо к валлийцу или шотландскому горцу как членам британской нации.

Все, что действительно способствует смешению национальностей и смешению их атрибутов и особенностей в общем союзе, является благом для человеческого рода. Не путем истребления типов, которых в этих случаях обязательно останется достаточно примеров, а путем смягчения их крайних форм и заполнения интервалов между ними. Объединенный народ, подобно скрещенной породе животных (но в еще большей степени, потому что действующие влияния являются моральными, а также физическими), наследует специальные способности и достоинства всех своих предков, защищенный смешением от преувеличения в соседние пороки. Но чтобы сделать это смешение возможным, должны быть особые условия. Комбинации обстоятельств, которые происходят и которые приводят к результату, различны.

Национальности, собранные под одним правительством, могут быть примерно равны по численности и силе, или они могут быть очень неравны. Если неравны, менее многочисленная из двух может быть либо высшей в цивилизации, либо низшей. Предполагая, что она высшая, она может либо, благодаря этому превосходству, быть способной приобрести господство над другой, либо она может быть преодолена грубой силой и сведена к подчинению. Последнее — чистое зло для человеческого рода, и то, которое цивилизованное человечество должно единодушно подняться с оружием, чтобы предотвратить. Поглощение Греции Македонией было одним из величайших несчастий, которые когда-либо случались с миром; поглощение любой из главных стран Европы Россией было бы подобным.

Если меньшая национальность, предполагаемая более продвинутой в улучшении, способна преодолеть большую, как македонцы, усиленные греками, сделали Азию, а англичане — Индию, часто есть выигрыш для цивилизации, но завоеватели и завоеванные не могут в этом случае жить вместе под одними и теми же свободными учреждениями. Поглощение завоевателей менее продвинутым народом было бы злом: ими должны управлять как подданными, и состояние вещей является либо благом, либо несчастьем, в зависимости от того, достигли ли покоренные люди состояния, в котором является ущербом не быть под свободным правительством, и в зависимости от того, используют ли завоеватели свое превосходство способом, рассчитанным на то, чтобы подготовить покоренных к более высокой стадии улучшения. Эта тема будет особенно рассмотрена в последующей главе.

Когда национальность, которой удается одолеть другую, является одновременно самой многочисленной и самой улучшенной, и особенно если покоренная национальность мала и не имеет надежды на восстановление своей независимости, тогда, если ею управляют с какой-либо терпимой справедливостью и если члены более могущественной национальности не становятся ненавистными из-за наделения исключительными привилегиями, меньшая национальность постепенно примиряется со своим положением и становится амальгамированной с большей. Ни один баск-бретонец, и даже ни один эльзасец, не имеет ни малейшего желания в сегодняшний день быть отделенным от Франции. Если все ирландцы еще не пришли к такому же расположению к Англии, это отчасти потому, что они достаточно многочисленны, чтобы быть способными составлять респектабельную национальность сами по себе, но главным образом потому, что до последних лет ими управляли так чудовищно, что все их лучшие чувства сочетались с их плохими в возбуждении горького негодования против саксонского правления. Этот позор для Англии и бедствие для всей империи, можно истинно сказать, полностью прекратились почти на поколение. Ни один ирландец сейчас не менее свободен, чем англосакс, и не имеет меньшей доли каждого блага ни для своей страны, ни для своих индивидуальных состояний, чем если бы он происходил из любой другой части британских владений. Единственная оставшаяся реальная обида Ирландии, обида государственной церкви, — это та, которую половина или почти половина людей большего острова имеют общую с ними. Сейчас почти ничего нет, кроме памяти о прошлом и разницы в доминирующей религии, чтобы держать врозь две расы, возможно, наиболее подходящие из любых двух в мире, чтобы быть завершающим дополнением друг друга. Сознание того, что с ними наконец обращаются не только с равной справедливостью, но и с равным вниманием, делает такой быстрый путь в ирландской нации, что стирает все чувства, которые могли бы сделать их нечувствительными к преимуществам, которые менее многочисленные и менее богатые люди должны обязательно извлечь из того, чтобы быть согражданами, а не иностранцами для тех, кто является не только их ближайшими соседями, но и самыми богатыми и одной из самых свободных, а также самых цивилизованных и могущественных наций земли.

Случаи, в которых существуют величайшие практические препятствия для смешения национальностей, — это когда национальности, которые были связаны вместе, почти равны по численности и по другим элементам силы. В таких случаях каждая, полагаясь на свою силу и чувствуя себя способной поддерживать равную борьбу с любой из других, не желает быть поглощенной ею; каждая культивирует с партийным упрямством свои отличительные особенности; устаревшие обычаи и даже приходящие в упадок языки возрождаются, чтобы углубить разделение; каждая считает себя тиранизируемой, если какая-либо власть осуществляется внутри нее чиновниками соперничающей расы; и все, что дается одной из конфликтующих национальностей, считается взятым у всех остальных. Когда нации, таким образом разделенные, находятся под деспотическим правительством, которое является чуждым для всех них, или которое, хотя и возникло из одной, но чувствуя больший интерес к своей собственной власти, чем к любым симпатиям национальности, не назначает привилегий ни одной нации и выбирает свои инструменты безразлично из всех, в течение нескольких поколений идентичность ситуации часто производит гармонию чувств, и разные расы начинают чувствовать друг к другу как соотечественники, особенно если они рассеяны по одному и тому же участку страны. Но если эра стремления к свободному правительству наступает до того, как это слияние было осуществлено, возможность для его осуществления упущена. С того времени, если непримиренные национальности географически разделены, и особенно если их местное положение таково, что нет естественной пригодности или удобства в их нахождении под одним правительством (как в случае итальянской провинции под французским или немецким ярмом), существует не только очевидная уместность, но, если заботятся о свободе или согласии, необходимость полного разрыва связи. Могут быть случаи, в которых провинции после разделения могли бы полезно оставаться объединенными федеральной связью; но обычно случается, что если они желают отказаться от полной независимости и стать членами федерации, каждая из них имеет других соседей, с которыми она предпочла бы связать себя, имея больше симпатий в общем, если не также большую общность интересов.

Глава XVII — О федеральных представительных правительствах.

Части человечества, которые не приспособлены или не расположены жить под одним внутренним правительством, часто могут с преимуществом быть федеративно объединены в отношении своих отношений с иностранцами, как для предотвращения войн между собой, так и ради более эффективной защиты против агрессии могущественных государств.

Чтобы сделать федерацию целесообразной, необходимы несколько условий. Первое — чтобы было достаточное количество взаимной симпатии среди населения. Федерация обязывает их всегда сражаться на одной стороне; и если они имеют такие чувства друг к другу или такое разнообразие чувств к своим соседям, что они обычно предпочли бы сражаться на противоположных сторонах, федеральная связь вряд ли будет долговечной или хорошо соблюдаемой, пока она существует. Симпатии, доступные для этой цели, — это симпатии расы, языка, религии и, прежде всего, политических учреждений, как наиболее способствующие чувству идентичности политического интереса. Когда несколько свободных государств, отдельно недостаточных для своей собственной защиты, окружены со всех сторон военными или феодальными монархами, которые ненавидят и презирают свободу даже у соседа, у этих государств нет шансов на сохранение свободы и ее благ, кроме как через федеральный союз. Общий интерес, возникающий из этой причины, в Швейцарии на протяжении нескольких столетий был признан достаточным для эффективного поддержания федеральной связи, несмотря не только на различие религии, когда религия была великим источником непримиримой политической вражды по всей Европе, но также несмотря на большую слабость в устройстве самой федерации. В Америке, где все условия для поддержания союза существовали в высшей степени, с единственным недостатком различия учреждений в единственном, но самом важном пункте рабства, это одно различие заходит так далеко в отчуждении от симпатий друг друга двух частей союза, что сейчас фактически осуществляет разрушение связи, столь ценной для них обоих.

Вторым условием стабильности федеративного правления является то, чтобы отдельные штаты не были настолько могущественны, чтобы полагаться на собственную силу в защите от внешних посягательств. Если это так, они будут склонны считать, что не получают от союза с другими эквивалента того, чем жертвуют в своей свободе действий; и, следовательно, всякий раз, когда политика конфедерации в вопросах, отнесенных к ее ведению, отличается от той, которую любой из ее членов проводил бы отдельно, внутренний и секционный раскол, из-за отсутствия достаточного стремления сохранить Союз, будет находиться под угрозой зайти так далеко, что приведет к его распаду.

Третье условие, не менее важное, чем два предыдущих, состоит в том, чтобы не было очень заметного неравенства сил между отдельными договаривающимися штатами. Они, конечно, не могут быть в точности равны по ресурсам; во всех федерациях будет существовать градация власти между членами; некоторые будут более густонаселенными, богатыми и цивилизованными, чем другие. Существует большая разница в богатстве и численности населения между Нью-Йорком и Род-Айлендом, между Берном и Цугом или Гларусом. Существенно то, чтобы не было ни одного штата, настолько более могущественного, чем остальные, чтобы быть способным соперничать по силе со многими из них, взятыми вместе. Если такой штат существует, и он один, он будет настаивать на том, чтобы быть хозяином совместных обсуждений; если их два, они будут непреодолимы, когда соглашаются; и всякий раз, когда они расходятся во мнениях, все будет решаться борьбой за превосходство между соперниками. Одной этой причины достаточно, чтобы свести Германский союз почти к нулю, независимо от его жалкого внутреннего устройства. Он не достигает ни одной из реальных целей конфедерации. Он никогда не даровал Германии единую таможенную систему, даже единую монетную систему, и служил лишь для того, чтобы дать Австрии и Пруссии законное право вводить свои войска для помощи местным суверенам в поддержании послушания их подданных деспотизму, в то время как в отношении внешних дел Союз сделал бы всю Германию зависимой территорией Пруссии, если бы не было Австрии, и Австрии, если бы не было Пруссии; и тем временем у каждого мелкого князя нет иного выбора, кроме как быть сторонником одного или другого, или интриговать с иностранными правительствами против обоих.

Существуют два различных способа организации федеративного союза. Федеральные органы власти могут представлять исключительно правительства, и их акты могут быть обязательными только для правительств как таковых, либо они могут обладать властью принимать законы и издавать распоряжения, которые являются обязательными непосредственно для отдельных граждан. Первый вариант — это план так называемой Германской конфедерации и швейцарской Конституции до 1847 года. Он был опробован в Америке в течение нескольких лет непосредственно после Войны за независимость. Другой принцип — это принцип действующей Конституции Соединенных Штатов, принятый в последние двенадцать лет Швейцарской Конфедерацией. Федеральный Конгресс Американского Союза является существенной частью правительства каждого отдельного штата. В пределах своих полномочий он издает законы, которым подчиняется каждый гражданин в отдельности, исполняет их через своих собственных чиновников и обеспечивает их соблюдение через свои собственные суды. Это единственный принцип, который, как было установлено, способен или вообще может создать эффективное федеративное правление. Союз только между правительствами — это лишь альянс, подверженный всем тем случайностям, которые делают альянсы ненадежными. Если бы акты Президента и Конгресса были обязательными исключительно для правительств Нью-Йорка, Вирджинии или Пенсильвании и могли бы быть приведены в исполнение только через распоряжения, изданные этими правительствами чиновникам, назначенным ими и подотчетным их собственным судам, то никакие мандаты федерального правительства, которые были бы неприятны местному большинству, никогда не были бы исполнены. Требования, предъявляемые правительству, не имеют иных санкций или средств принуждения, кроме войны, и федеральная армия должна была бы быть всегда наготове, чтобы обеспечить исполнение указов федерации против любого непокорного штата, при условии вероятности того, что другие штаты, сочувствующие нарушителю и, возможно, разделяющие его настроения по конкретному спорному вопросу, удержат свои контингенты, если не отправят их сражаться в рядах непокорного штата. Такая федерация скорее является причиной, чем средством предотвращения внутренних войн; и если в Швейцарии до событий, непосредственно предшествовавших 1847 году, это не имело такого эффекта, то лишь потому, что федеральное правительство настолько сильно ощущало свою слабость, что почти никогда не пыталось осуществлять какую-либо реальную власть. В Америке эксперимент с федерацией на этом принципе провалился в первые же годы своего существования, к счастью, пока люди с обширными знаниями и приобретенным авторитетом, основавшие независимость Республики, были еще живы, чтобы направлять ее через трудный переходный период. «Федералист», сборник статей трех этих выдающихся людей, написанный в разъяснение и защиту новой федеральной Конституции, пока она еще ожидала национального одобрения, даже сейчас является самым поучительным трактатом о федеративном правлении, которым мы располагаем. В Германии, как всем известно, более несовершенный вид федерации не оправдал даже цели поддержания альянса. Он никогда, ни в одной европейской войне, не предотвращал отдельных членов конфедерации от вступления в союз с иностранными державами против остальных. И все же это единственная федерация, которая кажется возможной среди монархических государств. Король, который держит свою власть по наследству, а не по делегированию, и который не может быть лишен ее или сделан ответственным перед кем-либо за ее использование, вряд ли откажется от наличия отдельной армии или потерпит осуществление суверенной власти над своими собственными подданными не через него, а непосредственно другой властью. Чтобы позволить двум или более странам под королевским правлением объединиться в эффективную конфедерацию, кажется необходимым, чтобы все они находились под властью одного короля. Англия и Шотландия были федерацией такого рода в течение примерно столетия между объединением корон и объединением парламентов. Даже это было эффективно не благодаря федеральным институтам, ибо их не существовало, а потому, что королевская власть в обеих конституциях была почти абсолютной, что позволяло формировать внешнюю политику обеих стран в соответствии с единой волей.

При более совершенном способе федерации, где каждый гражданин каждого отдельного штата обязан подчиняться двум правительствам — своему собственному штату и федерации, — очевидно, необходимо не только чтобы конституционные пределы власти каждого из них были точно и ясно определены, но и чтобы право решать споры между ними не принадлежало ни одному из правительств или какому-либо должностному лицу, подчиненному ему, а арбитру, независимому от обоих. Должен существовать Верховный суд и система подчиненных судов в каждом штате Союза, куда будут передаваться такие вопросы и чье решение по ним, на последней стадии апелляции, будет окончательным. Каждый штат Союза и само федеральное правительство, а также каждое должностное лицо каждого из них должны быть подсудны этим судам за превышение своих полномочий или за невыполнение своих федеральных обязанностей и должны в целом быть обязаны использовать эти суды как инструмент для обеспечения своих федеральных прав. Это влечет за собой примечательное следствие, фактически реализованное в Соединенных Штатах, что суд, высший федеральный трибунал, стоит выше различных правительств, как штатов, так и федерального, имея право объявить, что любой закон, принятый или действие, совершенное ими, превышает полномочия, возложенные на них федеральной Конституцией, и, следовательно, не имеет юридической силы. Естественно было испытывать сильные сомнения до того, как был проведен эксперимент, как будет работать такое положение; хватит ли у трибунала мужества осуществлять свою конституционную власть; если хватит, будет ли он осуществлять ее мудро, и согласятся ли правительства мирно подчиниться его решению. Дискуссии об американской Конституции до ее окончательного принятия свидетельствуют о том, что эти естественные опасения были сильно выражены; но теперь они полностью развеяны, поскольку за два с лишним поколения, прошедших с тех пор, не произошло ничего, что подтвердило бы их, хотя временами возникали споры значительной остроты, ставшие знаками партий, относительно пределов власти федерального правительства и правительств штатов. Исключительно благотворное действие столь своеобразного положения, вероятно, как отмечает г-н де Токвиль, в значительной мере объясняется особенностью, присущей суду, действующему в качестве такового, — а именно тем, что он не объявляет закон eo nomine и в абстрактном виде, а ждет, пока дело между людьми не будет передано ему в судебном порядке, затрагивающее спорный момент; из чего возникает счастливый эффект, что его декларации не делаются на очень ранней стадии спора; что им обычно предшествует широкое общественное обсуждение; что Суд принимает решение после того, как выслушает аргументы по этому вопросу с обеих сторон от авторитетных юристов; решает только ту часть вопроса, которая требуется делом, находящимся перед ним, и его решение, вместо того чтобы быть добровольным ради политических целей, извлекается из него обязанностью, которую он не может отказаться выполнить, — беспристрастно отправлять правосудие между противоборствующими сторонами. Даже этих оснований для доверия было бы недостаточно, чтобы вызвать уважительное подчинение, с которым все органы власти уступали решениям Верховного суда по толкованию Конституции, если бы не было полного доверия не только к интеллектуальному превосходству судей, составляющих этот высокий трибунал, но и к их полной независимости от частных или секционных пристрастий. Это доверие в основном было оправдано; но нет ничего, что более жизненно важно для американского народа, чем с самой бдительной заботой охранять все, что имеет малейшую тенденцию к ухудшению качества этого великого национального института. Доверие, от которого зависит стабильность федеральных институтов, было впервые подорвано решением, объявляющим рабство общим правом и, следовательно, законным на территориях, еще не конституированных как штаты, даже вопреки воле большинства их жителей. Главная опора американской Конституции едва ли достаточно сильна, чтобы выдержать еще много таких потрясений.

Трибуналы, выступающие в качестве арбитров между федеральным правительством и правительствами штатов, естественно, также решают все споры между двумя штатами или между гражданином одного штата и правительством другого. Поскольку обычные средства между нациями, война и дипломатия, исключены федеративным союзом, необходимо, чтобы судебное средство заменило их. Верховный суд федерации отправляет международное право и является первым великим примером того, что сейчас является одной из самых насущных потребностей цивилизованного общества, — реального международного трибунала.

Полномочия федерального правительства естественно распространяются не только на мир и войну и все вопросы, возникающие между страной и иностранными правительствами, но и на принятие любых других мер, которые, по мнению штатов, необходимы для пользования ими всеми преимуществами союза. Например, для них большое преимущество, чтобы их взаимная торговля была свободной, без препятствий в виде пограничных пошлин и таможен. Но эта внутренняя свобода не может существовать, если каждый штат имеет право устанавливать пошлины на обмен товарами между собой и иностранными странами, поскольку любой иностранный продукт, допущенный одним штатом, был бы допущен во все остальные; и поэтому все таможенные пошлины и торговые правила в Соединенных Штатах устанавливаются или отменяются исключительно федеральным правительством. Далее, большое удобство для штатов иметь одну монетную систему и одну систему мер и весов, что может быть обеспечено только в том случае, если регулирование этих вопросов поручено федеральному правительству. Определенность и быстрота почтовой связи затрудняются, а ее стоимость возрастает, если письмо должно пройти через полдюжины наборов государственных учреждений, подчиняющихся разным высшим властям: поэтому удобно, чтобы все почтовые отделения находились под управлением федерального правительства; но по таким вопросам чувства разных сообществ могут различаться. Один из американских штатов, под руководством человека, проявившего способности как спекулятивного политического мыслителя, превосходящие любого, кто появлялся в американской политике со времен авторов «Федералиста», потребовал права вето для каждого штата на таможенные законы федерального Конгресса; и этот государственный деятель в посмертной работе большой значимости, которая была напечатана и широко распространена Законодательным собранием Южной Каролины, оправдывал эту претензию общим принципом ограничения тирании большинства и защиты меньшинств путем предоставления им существенного участия в политической власти. Одной из самых спорных тем в американской политике в начале этого века было то, должны ли полномочия федерального правительства распространяться, и распространялись ли они по Конституции, на строительство дорог и каналов за счет Союза. Только в сделках с иностранными державами власть федерального правительства по необходимости является полной. По любому другому вопросу вопрос зависит от того, насколько тесно народ в целом желает затянуть федеральный узел; какую часть своей местной свободы действий он готов уступить, чтобы полнее пользоваться преимуществом быть одной нацией.

Относительно надлежащего устройства федеративного правительства внутри себя много говорить не нужно. Оно, конечно, состоит из законодательной и исполнительной ветвей, и устройство каждой из них подлежит тем же принципам, что и устройство представительных правительств в целом. Что касается способа адаптации этих общих принципов к федеративному правительству, то положение американской Конституции кажется чрезвычайно разумным: Конгресс должен состоять из двух палат, и в то время как одна из них формируется в соответствии с численностью населения, причем каждый штат имеет право на представителей в пропорции к числу своих жителей, другая должна представлять не граждан, а правительства штатов, и каждый штат, большой или малый, должен быть представлен в ней одинаковым числом членов. Это положение исключает возможность осуществления чрезмерной власти более могущественными штатами над остальными и гарантирует зарезервированные права правительств штатов, делая невозможным, насколько это может предотвратить способ представительства, принятие какой-либо меры Конгрессом, если она не одобрена не только большинством граждан, но и большинством штатов. Я уже упоминал о дополнительном случайном преимуществе, заключающемся в повышении уровня квалификации в одной из палат. Будучи номинированным избранными органами, законодательными собраниями различных штатов, чей выбор, по причинам, уже указанным, с большей вероятностью падет на выдающихся людей, чем любые народные выборы, — которые имеют не только право избирать таких, но и сильный мотив делать это, потому что влияние их штата в общих обсуждениях должно существенно зависеть от личного веса и способностей его представителей, — Сенат Соединенных Штатов, избранный таким образом, всегда содержал почти всех политических деятелей с устоявшейся и высокой репутацией в Союзе; в то время как Нижняя палата Конгресса, по мнению компетентных наблюдателей, была в целом столь же примечательна отсутствием выдающихся личных достоинств, сколь Верхняя палата — их наличием.

Когда существуют условия для формирования эффективных и долговечных федеративных союзов, их умножение всегда является благом для мира. Это имеет тот же благотворный эффект, что и любое другое расширение практики сотрудничества, благодаря которому слабые, объединившись, могут встретиться на равных условиях с сильными. Уменьшая число тех мелких государств, которые не способны к собственной защите, это ослабляет искушения к агрессивной политике, будь то работающей непосредственно оружием или через престиж превосходящей силы. Это, конечно, кладет конец войне и дипломатическим ссорам, а обычно также и ограничениям в торговле между штатами, составляющими Союз; в то время как по отношению к соседним нациям увеличенная военная мощь, даруемая им, является такого рода, что почти исключительно доступна для оборонительных, едва ли вообще для агрессивных целей. Федеративное правительство не обладает достаточно сконцентрированной властью, чтобы вести с большой эффективностью любую войну, кроме войны самообороны, в которой оно может полагаться на добровольное сотрудничество каждого гражданина; нет также ничего очень лестного для национального тщеславия или амбиций в приобретении путем успешной войны не подданных, и даже не сограждан, а только новых, и, возможно, хлопотных независимых членов конфедерации. Военные действия американцев в Мексике были чисто исключительными, велись главным образом добровольцами под влиянием миграционной склонности, которая побуждает отдельных американцев овладевать незанятой землей, и стимулировались, если и каким-либо общественным мотивом, то не мотивом национального возвеличения, а чисто секционной целью расширения рабства. В действиях американцев, национально или индивидуально, мало признаков того, что желание территориального приобретения для своей страны как таковой имеет над ними значительную власть. Их стремление к Кубе, таким же образом, является чисто секционным, и Северные штаты, те, что против рабства, никогда никоим образом не поддерживали его.

Вопрос может возникнуть (как в Италии при ее нынешнем восстании), должна ли страна, которая полна решимости объединиться, сформировать полный или только федеративный союз. Этот момент иногда неизбежно решается просто территориальной величиной объединенного целого. Существует предел протяженности страны, которой можно выгодно управлять или даже правительство которой можно удобно контролировать из одного центра. Есть обширные страны, управляемые таким образом; но они, или, по крайней мере, их отдаленные провинции, в целом прискорбно плохо администрируются, и только когда жители являются почти дикарями, они не могли бы лучше управлять своими делами по отдельности. Это препятствие не существует в случае Италии, размер которой не дотягивает до размера нескольких очень эффективно управляемых единых государств в прошлом и настоящем. Вопрос тогда заключается в том, требуют ли разные части нации управления настолько существенно разным способом, что не вероятно, что одно и то же Законодательное собрание и одно и то же министерство или административный орган удовлетворят их всех. Если это не так, что является вопросом факта, им лучше быть полностью объединенными. То, что совершенно разная система законов и очень разные административные институты могут существовать в двух частях страны, не являясь препятствием для законодательного единства, доказывается случаем Англии и Шотландии. Возможно, однако, это спокойное сосуществование двух правовых систем под одним объединенным Законодательным собранием, принимающим разные законы для двух частей страны в адаптации к предыдущим различиям, могло бы не так хорошо сохраняться, или такое же доверие могло бы не ощущаться в его сохранении, в стране, чьи законодатели более одержимы (как это часто бывает на Континенте) манией единообразия. Народ, обладающий той безграничной терпимостью, которая характерна для этой страны, к любому описанию аномалии, до тех пор, пока те, чьих интересов это касается, не чувствуют себя ущемленными этим, предоставил исключительно выгодное поле для попытки этого трудного эксперимента. В большинстве стран, если бы целью было сохранение разных систем права, вероятно, было бы необходимо сохранить отдельные законодательные собрания как их стражей, что вполне совместимо с национальным Парламентом и королем, или национальным Парламентом без короля, верховным над внешними отношениями всех членов этого органа.

Всякий раз, когда не считается необходимым постоянно поддерживать в разных провинциях разные системы юриспруденции и фундаментальные институты, основанные на разных принципах, всегда можно примирить незначительные различия с поддержанием единства правительства. Все, что нужно, — это дать достаточно большую сферу действий местным властям. При одном и том же центральном правительстве могут быть местные губернаторы и провинциальные собрания для местных целей. Может случиться, например, что жители разных провинций могут иметь предпочтения в пользу разных способов налогообложения. Если на общее Законодательное собрание нельзя было бы положиться в том, что оно будет руководствоваться членами от каждой провинции при изменении общей системы налогообложения для соответствия этой провинции, Конституция могла бы предусмотреть, чтобы как можно больше расходов правительства, которые по возможности могли бы быть сделаны местными, покрывались местными сборами, налагаемыми провинциальными собраниями, а те, которые по необходимости должны быть общими, такие как содержание армии и флота, в сметах на год распределялись между разными провинциями согласно некоторой общей оценке их ресурсов, причем сумма, назначенная каждой, взималась бы местным собранием на принципах, наиболее приемлемых для местности, и выплачивалась en bloc в национальную казну. Практика, приближающаяся к этому, существовала даже в старой французской монархии, насколько это касалось pays d'états, каждый из которых, согласившись или будучи обязанным предоставить фиксированную сумму, был оставлен распределять ее между жителями своими собственными чиновниками, таким образом избегая изнурительного деспотизма королевских intendants и subdélégués; и эта привилегия всегда упоминается как одно из преимуществ, которые главным образом способствовали тому, чтобы сделать их, как некоторые из них были, самыми процветающими провинциями Франции.

Идентичность центрального правительства совместима со многими разными степенями централизации, не только административной, но даже законодательной. Народ может иметь желание и способность к более тесному союзу, чем просто федеративный, в то время как их местные особенности и прецеденты делают желательными значительные различия в деталях их правительства. Но если есть реальное желание со всех сторон сделать эксперимент успешным, редко должна возникать какая-либо трудность не только в сохранении этих различий, но и в предоставлении им гарантии конституционного положения против любой попытки ассимиляции, кроме как добровольным актом тех, кого затронет изменение.

Глава XVIII — Об управлении зависимыми территориями свободным государством.

Свободные государства, как и все остальные, могут обладать зависимыми территориями, приобретенными либо путем завоевания, либо путем колонизации, и наша собственная является величайшим примером такого рода в современной истории. Это важнейший вопрос, как следует управлять такими зависимыми территориями.

Нет необходимости обсуждать случай небольших постов, таких как Гибралтар, Аден или Гельголанд, которые удерживаются только как военно-морские или военные позиции. Военная или военно-морская цель в этом случае является первостепенной, и жители не могут, в соответствии с ней, быть допущены к управлению местом, хотя им должны быть предоставлены все свободы и привилегии, совместимые с этим ограничением, включая свободное управление муниципальными делами, и, в качестве компенсации за то, что они локально принесены в жертву удобству правящего государства, должны быть допущены к равным правам с его коренными подданными во всех других частях империи.

Отдаленные территории некоторого размера и населения, которые удерживаются как зависимые территории, то есть которые подчинены, более или менее, актам суверенной власти со стороны главной страны, не будучи равно представленными (если представлены вообще) в ее Законодательном собрании, могут быть разделены на два класса. Некоторые состоят из людей, подобных по цивилизации правящей стране, способных к представительному правлению и созревших для него, таких как британские владения в Америке и Австралии. Другие, как Индия, все еще находятся на большом расстоянии от этого состояния.

В случае зависимых территорий первого класса эта страна наконец осознала, в редкой полноте, истинный принцип правления. Англия всегда чувствовала себя под определенной степенью обязательства даровать таким из своих отдаленных групп населения, которые были ее собственной крови и языка, и некоторым, которые не были, представительные институты, сформированные по подражанию ее собственным; но до нынешнего поколения она находилась на том же плохом уровне с другими странами в отношении объема самоуправления, который она позволяла им осуществлять через представительные институты, которые она им уступала. Она претендовала на то, чтобы быть верховным арбитром даже в их чисто внутренних делах, согласно своим, а не их идеям о том, как эти дела могут быть лучше всего урегулированы. Эта практика была естественным следствием порочной теории колониальной политики — когда-то общей для всей Европы и еще не полностью оставленной ни одним другим народом, — которая рассматривала колонии как ценные, предоставляя рынки для наших товаров, которые можно было держать полностью для себя; привилегия, которую мы ценили так высоко, что считали ее стоящей покупки, позволяя колониям ту же монополию нашего рынка для их собственной продукции, которую мы требовали для наших товаров в их. Этот примечательный план обогащения их и нас самих путем заставления каждого платить огромные суммы другому, теряя большую часть по пути, был некоторое время назад оставлен. Но плохая привычка вмешиваться во внутреннее правительство колоний не умерла сразу, когда мы отказались от идеи получения какой-либо прибыли от этого. Мы продолжали мучить их, не для какой-либо выгоды для себя, а для выгоды секции или фракции среди колонистов; и это упорство в господстве стоило нам канадского восстания, прежде чем у нас появилась счастливая мысль отказаться от него. Англия была как плохо воспитанный старший брат, который упорствует в тирании над младшими из простой привычки, пока один из них, путем энергичного сопротивления, хотя и с неравной силой, не дает ему уведомление прекратить. Мы были достаточно мудры, чтобы не требовать второго предупреждения. Новая эра в колониальной политике наций началась с Доклада лорда Дарема; нетленного мемориала мужества, патриотизма и просвещенного либерализма этого дворянина, а также интеллекта и практической проницательности его совместных авторов, г-на Уэйкфилда и оплакиваемого Чарльза Буллера.

Теперь это твердый принцип политики Великобритании, исповедуемый в теории и верно соблюдаемый на практике, что ее колонии европейской расы, наравне с родиной, обладают полнейшей мерой внутреннего самоуправления. Им было позволено создавать свои собственные свободные представительные конституции путем изменения любым образом, который они сочли подходящим, уже очень популярных конституций, которые мы им дали. Каждая управляется своим собственным Законодательным собранием и исполнительной властью, созданными на высокодемократических принципах. Вето короны и Парламента, хотя номинально зарезервировано, осуществляется только (и то очень редко) по вопросам, которые касаются империи, а не только конкретной колонии. Насколько либеральное толкование было дано различию между имперскими и колониальными вопросами, показывает тот факт, что все нераспределенные земли в регионах за нашими американскими и австралийскими колониями были отданы в бесконтрольное распоряжение колониальных сообществ, хотя они могли бы, без несправедливости, быть оставлены в руках имперского правительства, чтобы управляться для наибольшей выгоды будущих эмигрантов со всех частей империи. Каждая колония таким образом имеет такую же полную власть над своими собственными делами, какую она могла бы иметь, если бы была членом даже самой свободной федерации, и гораздо более полную, чем принадлежала бы ей по Конституции Соединенных Штатов, будучи свободной даже облагать налогом по своему усмотрению товары, импортируемые из метрополии. Их союз с Великобританией — это самый легкий вид федеративного союза; но не строго равная федерация, метрополия сохраняет за собой полномочия федерального правительства, хотя и сведенные на практике к самым узким пределам. Это неравенство, конечно, насколько оно заходит, является недостатком для зависимых территорий, которые не имеют голоса во внешней политике, но связаны решениями высшей страны. Они вынуждены присоединиться к Англии в войне, не будучи никоим образом проконсультированными до вступления в нее.

Те (теперь, к счастью, немало), кто думает, что справедливость так же обязательна для сообществ, как она для индивидов, и что люди не имеют права делать другим странам, для предполагаемой выгоды своей собственной страны, то, что они не были бы оправданы делать другим людям для своей собственной выгоды, чувствуют даже эту ограниченную степень конституционного подчинения со стороны колоний нарушением принципа и часто занимались поиском средств, которыми это может быть избежано. С этой целью было предложено некоторыми, чтобы колонии возвращали представителей в британское Законодательное собрание, а другими — чтобы полномочия нашего, а также их Парламентов были ограничены внутренней политикой, и чтобы существовал другой представительный орган для иностранных и имперских дел, в последнем из которых зависимые территории Великобритании были бы представлены таким же образом и с той же полнотой, как сама Великобритания. По этой системе была бы совершенно равная федерация между метрополией и ее колониями, тогда уже не зависимыми территориями.

Чувства справедливости и концепции общественной морали, из которых исходят эти предложения, достойны всяческой похвалы, но сами предложения настолько несовместимы с рациональными принципами правления, что сомнительно, были ли они серьезно приняты как возможность каким-либо разумным мыслителем. Страны, разделенные половиной земного шара, не представляют естественных условий для нахождения под одним правительством или даже членами одной федерации. Если бы у них были достаточно одинаковые интересы, у них нет, и никогда не может быть, достаточной привычки советоваться вместе. Они не являются частью одной общественности; они не обсуждают и не совещаются на одной арене, а отдельно, и имеют лишь самое несовершенное знание того, что происходит в умах друг друга. Они ни знают целей друг друга, ни имеют доверия к принципам поведения друг друга. Пусть любой англичанин спросит себя, как бы ему понравилось, чтобы его судьбы зависели от собрания, в котором одна треть была британско-американской, а другая треть — южноафриканской и австралийской. И все же к этому должно прийти, если бы было что-то вроде честного или равного представительства; и не почувствовал бы каждый, что представители Канады и Австралии, даже в вопросах имперского характера, не могли бы знать или чувствовать какой-либо достаточной заботы об интересах, мнениях или желаниях англичан, ирландцев и шотландцев? Даже для строго федеративных целей не существуют условия, которые, как мы видели, являются существенными для федерации. Англия достаточна для своей собственной защиты без колоний и была бы в гораздо более сильной, а также более достойной позиции, если бы была отделена от них, чем когда сведена к тому, чтобы быть единственным членом американской, африканской и австралийской конфедерации. Помимо торговли, которой она могла бы одинаково наслаждаться после отделения, Англия извлекает мало выгоды, кроме престижа, из своих зависимых территорий, и та малая выгода, которую она извлекает, вполне перевешивается расходами, которые они ей стоят, и распространением, которое они делают необходимым, ее военно-морских и военных сил, которые, в случае войны или любого реального опасения ее, требуют быть вдвое или втрое больше того, что потребовалось бы для защиты этой страны в одиночку.

Но, хотя Великобритания могла бы прекрасно обойтись без своих колоний, и хотя, по любому принципу морали и справедливости, она должна согласиться на их отделение, если придет время, когда, после полного испытания лучшей формы союза, они сознательно пожелают быть разъединенными, существуют веские причины для поддержания нынешней легкой связи, пока она не неприятна чувствам обеих сторон. Это шаг, насколько он заходит, к всеобщему миру и общему дружественному сотрудничеству между нациями. Это делает войну невозможной среди большого числа иначе независимых сообществ и, более того, препятствует любому из них быть поглощенным иностранным государством и становящимся источником дополнительной агрессивной силы для какой-либо соперничающей державы, либо более деспотичной, либо более близкой, которая могла бы не всегда быть такой неамбициозной или такой миролюбивой, как Великобритания. Это по крайней мере держит рынки разных стран открытыми друг для друга и предотвращает то взаимное исключение враждебными тарифами, которое ни одно из великих сообществ человечества, кроме Англии, еще не переросло. И в случае британских владений это имеет преимущество, особенно ценное в настоящее время, добавления к моральному влиянию и весу в советах мира державы, которая, из всех существующих, лучше всего понимает свободу — и, каковы бы ни были ее ошибки в прошлом, достигла большего в совести и моральном принципе в своих сделках с иностранцами, чем любая другая великая нация, кажется, либо представляет как возможное, либо признает как желательное. Поскольку, следовательно, союз может продолжаться, пока он продолжается, только на основе неравной федерации, важно рассмотреть, какими средствами можно предотвратить то, чтобы это небольшое количество неравенства было обременительным или унизительным для сообществ, занимающих менее возвышенную позицию.

Единственная неполноценность, неизбежно присущая этому случаю, заключается в том, что метрополия решает, как для колоний, так и для себя, вопросы мира и войны. Они получают, взамен, обязательство метрополии отражать агрессию, направленную против них; но, за исключением случаев, когда малое сообщество настолько слабо, что защита более сильной державы для него незаменима, взаимность обязательств не является полным эквивалентом недопуска к голосу в обсуждениях. Поэтому существенно, чтобы во всех войнах, кроме тех, которые, как кафрские или новозеландские войны, предприняты ради конкретной колонии, колонисты не должны (без их собственной добровольной просьбы) призываться вносить что-либо в расходы, кроме того, что может потребоваться для специфической местной защиты их портов, берегов и границ от вторжения. Более того, поскольку метрополия претендует на привилегию, по своему собственному усмотрению, принимать меры или проводить политику, которая может подвергнуть их нападению, справедливо, чтобы она взяла на себя значительную часть расходов на их военную защиту даже в мирное время; всю ее, насколько она зависит от постоянной армии.

Но есть средство, еще более эффективное, чем эти, с помощью которого, и в целом с помощью которого одного, полный эквивалент может быть дан меньшему сообществу за погружение его индивидуальности, как существенной силы среди наций, в большую индивидуальность обширной и могущественной империи. Это одно незаменимое и, в то же время, достаточное средство, которое отвечает сразу требованиям справедливости и растущим требованиям политики, — открыть службу правительства во всех ее департаментах и в каждой части империи, на совершенно равных условиях, для жителей колоний. Почему никто никогда не слышит ни вздоха нелояльности с островов в Британском проливе? По расе, религии и географическому положению они принадлежат меньше Англии, чем Франции; но, пока они наслаждаются, как Канада и Новый Южный Уэльс, полным контролем над своими внутренними делами и своим налогообложением, каждая должность или достоинство в даре короны свободно открыты для уроженца Гернси или Джерси. Генералы, адмиралы, пэры Соединенного Королевства делаются, и нет ничего, что мешает премьер-министрам быть сделанными из тех незначительных островов. Та же система была начата в отношении колоний в целом просвещенным колониальным секретарем, слишком рано потерянным, сэром Уильямом Молсуортом, когда он назначил г-на Хинкса, ведущего канадского политика, на вест-индское правительство. Это очень поверхностный взгляд на пружины политического действия в сообществе, который считает такие вещи неважными, потому что число тех, кто в состоянии фактически извлечь выгоду из уступки, могло бы быть не очень значительным. Это ограниченное число состояло бы именно из тех, кто имеет наибольшую моральную власть над остальными; и люди не настолько лишены чувства коллективной деградации, чтобы не чувствовать удержание преимущества даже от одного человека, из-за обстоятельства, которое они все имеют общего с ним, оскорблением для всех. Если мы предотвращаем ведущих людей сообщества от того, чтобы выступать перед миром как его вожди и представители в общих советах человечества, мы обязаны как их законным амбициям, так и справедливой гордости сообщества дать им взамен равный шанс занимать ту же видную позицию в нации большей силы и важности. Если бы вся служба британской короны была открыта для уроженцев Ионических островов, мы бы больше не слышали о желании союза с Грецией. Такой союз не желателен для народа, для которого это был бы шаг назад в цивилизации; но неудивительно, если Корфу, который дал министра европейской репутации Российской империи и президента самой Греции до прибытия баварцев, должен чувствовать обидой, что его люди не допускаются к высшим постам в каком-либо правительстве.

Столь далеко мы зашли в вопросе о зависимых территориях, население которых находится на достаточно высокой ступени развития, чтобы быть готовым к представительному правлению; однако существуют и другие территории, которые не достигли этого состояния и которые, если их вообще удерживать, должны управляться господствующей страной или делегированными ею для этой цели лицами. Такой способ правления столь же легитимен, как и любой другой, если именно он в существующем состоянии цивилизации подвластного народа наиболее способствует его переходу к более высокой ступени совершенствования. Как мы уже видели, существуют такие условия общества, при которых энергичный деспотизм сам по себе является наилучшим способом правления для обучения народа тому, чего ему конкретно недостает для достижения более высокой цивилизации. Существуют и другие условия, при которых сам факт деспотизма действительно не имеет благотворного эффекта, поскольку уроки, которые он преподает, уже были усвоены слишком полно, но при которых, ввиду отсутствия в самом народе источника спонтанного улучшения, почти единственная надежда на продвижение вперед зависит от случая появления хорошего деспота. При туземном деспотизме хороший деспот — это редкая и преходящая случайность; но когда господство, под которым они находятся, принадлежит более цивилизованному народу, этот народ должен быть способен обеспечивать его постоянно. Правящая страна должна быть способна делать для своих подданных все то, что могла бы сделать череда абсолютных монархов, гарантированных непреодолимой силой от ненадежности положения, присущей варварским деспотизмам, и наделенных гением, позволяющим предвидеть все, чему опыт научил более развитую нацию. Таково идеальное правление свободного народа над варварским или полуварварским. Нам не стоит ожидать, что этот идеал будет реализован; но если к нему не будет сделано хотя бы некоторого приближения, правители виновны в пренебрежении высочайшим моральным доверием, которое может быть возложено на нацию; и если они даже не стремятся к нему, они — эгоистичные узурпаторы, равные по своей преступности тем, чьи амбиции и алчность из века в век играли судьбами масс человечества.

Поскольку для более отсталых народов уже стало обычным, и быстро стремится стать всеобщим, условием находиться либо в прямом подчинении у более развитых, либо под их полным политическим господством, в наш век существует мало более важных проблем, чем то, как организовать это правление, чтобы сделать его благом, а не злом для подвластного народа, обеспечив ему наилучшее из достижимых в настоящем правительство и условия, наиболее благоприятные для будущего постоянного улучшения. Но способ приспособления правительства к этой цели отнюдь не понят так хорошо, как условия хорошего правления у народа, способного управлять собой самостоятельно. Можно даже сказать, что он не понят вовсе.

Поверхностным наблюдателям это кажется совершенно простым делом. Если Индия (например) не способна управлять собой, все, что, по их мнению, требуется — это чтобы был министр для управления ею, и чтобы этот министр, подобно всем другим британским министрам, был подотчетен британскому Парламенту. К сожалению, это, хотя и является простейшим способом попытки управления зависимой территорией, едва ли не худший, и выдает в своих сторонниках полное отсутствие понимания условий хорошего правления. Управлять страной, будучи подотчетным народу этой страны, и управлять одной страной, будучи подотчетным народу другой, — это две очень разные вещи. Что составляет превосходство первого, так это то, что свобода предпочтительнее деспотизма: но последнее и есть деспотизм. Единственный выбор, который допускает этот случай, — это выбор между деспотизмами, и не факт, что деспотизм двадцати миллионов обязательно лучше, чем деспотизм немногих или одного; но совершенно точно, что деспотизм тех, кто не слышит, не видит и ничего не знает о своих подданных, имеет гораздо больше шансов оказаться хуже, чем деспотизм тех, кто знает. Обычно не считается, что непосредственные агенты власти правят лучше, потому что они правят от имени отсутствующего хозяина, у которого есть тысяча более насущных интересов, требующих внимания. Хозяин может держать их в строгой ответственности, подкрепленной суровыми наказаниями, но весьма сомнительно, что эти наказания часто будут падать на нужное место.

Страной всегда трудно и весьма несовершенно могут управлять иностранцы, даже когда нет крайней разницы в привычках и идеях между правителями и управляемыми. Иностранцы не чувствуют народ. Они не могут судить, исходя из того, как вещь представляется их собственному уму или как она воздействует на их чувства, как она воздействует на чувства или представляется умам подвластного населения. То, что уроженец страны, обладающий средними практическими способностями, знает, так сказать, инстинктивно, им приходится изучать медленно и, в конечном счете, несовершенно, путем изучения и опыта. Законы, обычаи, социальные отношения, для которых им приходится создавать законодательство, вместо того чтобы быть знакомыми им с детства, являются для них чуждыми. Для получения большей части детальных знаний они должны полагаться на информацию местных жителей, и им трудно знать, кому доверять. Их боятся, подозревают, вероятно, не любят представители населения; к ним редко обращаются, за исключением корыстных целей; и они склонны думать, что раболепно покорные — это те, кому можно доверять. Их опасность заключается в том, чтобы презирать местных жителей; опасность местных жителей — в том, чтобы не верить, что все, что делают чужеземцы, может быть направлено на их благо. Это лишь часть трудностей, с которыми приходится бороться любым правителям, честно пытающимся хорошо управлять страной, в которой они являются иностранцами. Преодоление этих трудностей в какой-либо степени всегда будет делом большого труда, требующим очень высокого уровня способностей у главных администраторов и высокого среднего уровня у подчиненных; и наилучшая организация такого правительства — это та, которая лучше всего обеспечит труд, разовьет способности и поставит их высшие образцы на должности, требующие наибольшего доверия. Подотчетность органу, который не проделал никакой работы, не приобрел никаких способностей и по большей части даже не осознает, что они в какой-либо особой степени требуются, не может рассматриваться как очень эффективное средство для достижения этих целей.

Управление народом самим собой имеет смысл и реальность, но такой вещи, как управление одного народа другим, не существует и существовать не может. Один народ может держать другой как заповедник или заказник для собственного пользования, место для зарабатывания денег, ферму человеческого скота, которую нужно эксплуатировать ради прибыли собственных жителей; но если благо управляемых является надлежащим делом правительства, совершенно невозможно, чтобы народ непосредственно заботился об этом. Максимум, что они могут сделать, — это дать некоторым из своих лучших людей поручение присматривать за этим, для которых мнение их собственной страны не может быть ни большим руководством в исполнении их долга, ни компетентным судьей того, каким образом он был исполнен. Пусть кто-нибудь подумает, как управлялись бы сами англичане, если бы они знали и заботились о своих собственных делах не больше, чем они знают и заботятся о делах индусов. Даже это сравнение не дает адекватного представления о положении дел; ибо народ, столь безразличный к политике вообще, вероятно, просто смирился бы и оставил правительство в покое; тогда как в случае с Индией политически активный народ, подобный англичанам, среди привычного смирения то и дело вмешивается, и почти всегда не к месту. Реальные причины, которые определяют процветание или нищету, улучшение или ухудшение положения индусов, слишком далеки, чтобы быть в пределах их понимания. У них нет знаний, необходимых для того, чтобы заподозрить существование этих причин, тем более чтобы судить об их действии. Самые существенные интересы страны могут хорошо управляться, не получая никакого одобрения с их стороны, или подвергаться бесхозяйственности почти до любого предела, не привлекая их внимания. Цели, ради которых они в основном испытывают искушение вмешаться и контролировать действия своих делегатов, бывают двух видов. Одна — навязывать английские идеи местным жителям; например, посредством мер прозелитизма или действий, намеренно или ненамеренно оскорбительных для религиозных чувств народа. Это неверное направление общественного мнения в правящей стране поучительно иллюстрируется (тем более, что не имеется в виду ничего, кроме справедливости и честности, и такой беспристрастности, какой можно ожидать от искренне убежденных лиц) требованием, ныне столь распространенным в Англии, о преподавании Библии, по выбору учеников или их родителей, в государственных школах. С европейской точки зрения ничто не может выглядеть более справедливо или казаться менее открытым для возражений с точки зрения религиозной свободы. В глазах азиатов это совсем другое дело. Ни один азиатский народ никогда не верит, что правительство приводит в движение своих оплачиваемых чиновников и официальный аппарат, если оно не нацелено на какую-то цель; и когда оно нацелено на цель, ни один азиат не верит, что какое-либо правительство, кроме слабого и презренного, преследует ее наполовину. Если бы государственные школы и учителя преподавали христианство, какие бы обязательства ни давались преподавать его только тем, кто добровольно стремится к этому, никакое количество доказательств никогда не убедило бы родителей в том, что не используются ненадлежащие средства, чтобы сделать их детей христианами или, во всяком случае, изгоями из индуизма. Если бы их в конце концов удалось убедить в обратном, это произошло бы только из-за полного провала школ, проводимых таким образом, в деле обращения в свою веру. Если бы преподавание имело хоть малейший эффект в достижении своей цели, это поставило бы под угрозу не только полезность и даже само существование государственного образования, но, возможно, и безопасность самого правительства. Английского протестанта было бы нелегко убедить, отказами от прозелитизма, поместить своих детей в римско-католическую семинарию; ирландские католики не пошлют своих детей в школы, в которых их могут сделать протестантами; и мы ожидаем, что индусы, которые верят, что привилегии индуизма могут быть утрачены в результате чисто физического акта, подвергнут своих детей опасности стать христианами!

Таков один из способов, которым мнение господствующей страны склонно действовать скорее вредно, чем полезно на поведение ее делегированных губернаторов. В других отношениях ее вмешательство, скорее всего, будет чаще всего осуществляться там, где оно будет наиболее настойчиво требоваться, а именно — в интересах некоторых английских поселенцев. У английских поселенцев есть друзья на родине, есть органы печати, есть доступ к общественности; у них общий язык и общие идеи со своими соотечественниками; любая жалоба англичанина выслушивается с большим сочувствием, даже если ему намеренно не оказывается несправедливого предпочтения. Теперь, если есть факт, который подтверждается всем опытом, так это то, что, когда одна страна держит другую в подчинении, лица из правящего народа, которые прибегают к иностранной стране, чтобы составить себе состояние, являются теми, кто больше всего нуждается в том, чтобы их держали под мощным контролем. Они всегда являются одной из главных трудностей правительства. Вооруженные престижем и наполненные презрительным высокомерием завоевавшей нации, они обладают чувствами, внушаемыми абсолютной властью, без ее чувства ответственности. Среди народа, подобного индийскому, величайших усилий государственных властей недостаточно для эффективной защиты слабого от сильного; а из всех сильных европейские поселенцы — самые сильные. Везде, где деморализующий эффект ситуации не корректируется в самой замечательной степени личным характером индивида, они считают народ страны просто грязью под своими ногами: им кажется чудовищным, что какие-либо права местных жителей должны стоять на пути их малейших притязаний; простейший акт защиты жителей против любого акта власти с их стороны, который они могут счесть полезным для своих коммерческих целей, они осуждают и искренне рассматривают как ущерб. Столь естественным является это состояние чувств в ситуации, подобной их, что, даже при том разочаровании, которое оно до сих пор встречало со стороны правящих властей, невозможно, чтобы этот дух постоянно не прорывался наружу. Правительство, само свободное от этого духа, никогда не способно достаточно подавить его в молодых и неопытных даже из числа своих собственных гражданских и военных офицеров, над которыми у него гораздо больше контроля, чем над независимыми жителями. Как это происходит с англичанами в Индии, так, согласно заслуживающим доверия свидетельствам, это происходит с французами в Алжире; так с американцами в странах, завоеванных у Мексики; так, кажется, происходит с европейцами в Китае, и уже даже в Японии: нет необходимости напоминать, как это было с испанцами в Южной Америке. Во всех этих случаях правительство, которому подчинены эти частные авантюристы, лучше, чем они, и делает все возможное, чтобы защитить местных жителей от них. Даже испанское правительство делало это, искренне и серьезно, хотя и безрезультатно, как известно каждому читателю поучительной истории мистера Хелпса. Если бы испанское правительство было непосредственно подотчетно испанскому общественному мнению, мы можем усомниться, предприняло бы оно такую попытку, ибо испанцы, несомненно, приняли бы сторону своих христианских друзей и родственников, а не язычников. Поселенцы, а не местные жители, имеют доступ к общественности на родине; именно их представления, скорее всего, сойдут за истину, потому что только они имеют и средства, и мотив настойчиво навязывать их невнимательному и незаинтересованному общественному мнению. Недоверчивую критику, с которой англичане, больше, чем любой другой народ, имеют привычку рассматривать поведение своей страны по отношению к иностранцам, они обычно приберегают для действий государственных властей. Во всех вопросах между правительством и индивидом презумпция в уме каждого англичанина заключается в том, что правительство неправо. И когда проживающие в Индии англичане направляют батареи английского политического действия на любые бастионы, воздвигнутые для защиты местных жителей от их посягательств, исполнительная власть, с ее реальными, но слабыми желаниями чего-то лучшего, обычно находит более безопасным для своих парламентских интересов, и, во всяком случае, менее хлопотным, уступить спорную позицию, чем защищать ее.

Что делает положение дел еще хуже, так это то, что, когда призывают общественное мнение (как, к его чести, английское мнение чрезвычайно открыто к этому) во имя справедливости и филантропии от имени подвластного сообщества или расы, существует та же вероятность, что оно промахнется; ибо в подвластном сообществе также есть угнетатели и угнетенные — могущественные индивиды или классы и рабы, простертые перед ними; и именно первые, а не последние, имеют средства доступа к английской общественности. Тиран или сластолюбец, который был лишен власти, которой он злоупотреблял, и вместо наказания поддерживается в таком же богатстве и великолепии, какими он когда-либо наслаждался; кучка привилегированных землевладельцев, которые требуют, чтобы государство отказалось в их пользу от своего зарезервированного права на ренту с их земель, или которые возмущаются как несправедливостью любой попыткой защитить массы от их вымогательства — у них нет трудностей в получении заинтересованной или сентиментальной поддержки в британском Парламенте и прессе. Безмолвные мириады не получают ничего.

Предыдущие наблюдения иллюстрируют действие принципа — который можно было бы назвать очевидным, если бы не то, что почти никто, кажется, не осознает его, — что, хотя подотчетность управляемым является величайшей из всех гарантий хорошего правления, подотчетность кому-то другому не только не имеет такой тенденции, но и с такой же вероятностью может породить зло, как и добро. Подотчетность британских правителей Индии британской нации полезна главным образом потому, что, когда любые действия правительства ставятся под вопрос, она обеспечивает гласность и дискуссию; полезность которых не требует, чтобы общественность в целом понимала суть вопроса, при условии, что среди них есть лица, которые понимают; ибо чисто моральная ответственность, будучи ответственностью не перед коллективным народом, а перед каждым отдельным человеком среди них, который формирует суждение, мнения могут быть взвешены, а не только подсчитаны, и одобрение или неодобрение одного человека, хорошо разбирающегося в предмете, может перевесить одобрение тысяч, которые вообще ничего об этом не знают. Несомненно, полезным ограничением для непосредственных правителей является то, что их можно призвать к защите, и что один или двое из присяжных сформируют мнение, стоящее того, об их поведении, хотя мнение остальных, вероятно, будет на несколько градусов хуже, чем никакое. Такова, какая она есть, такова и величина пользы для Индии от контроля, осуществляемого над индийским правительством британским Парламентом и народом.

Не попыткой управлять непосредственно страной, подобной Индии, а предоставлением ей хороших правителей английский народ может выполнить свой долг перед этой страной; и они едва ли могут дать ей худшего правителя, чем английский кабинетный министр, который думает об английской, а не об индийской политике; который не остается достаточно долго на посту, чтобы приобрести разумный интерес к столь сложному предмету; на которого фиктивное общественное мнение, созданное в Парламенте, состоящее из двух-трех беглых ораторов, действует с такой же силой, как если бы оно было подлинным; в то время как он не находится под влиянием подготовки и положения, которые привели бы или квалифицировали его сформировать собственное честное мнение. Свободная страна, которая пытается управлять отдаленной зависимой территорией, населенной непохожим народом, посредством ветви своей собственной исполнительной власти, почти неизбежно потерпит неудачу. Единственный способ, который имеет хоть какой-то шанс на терпимый успех, — это управлять через делегированный орган сравнительно постоянного характера, допуская лишь право инспекции и право вето для изменчивой администрации государства. Такой орган действительно существовал в случае с Индией; и я боюсь, что и Индия, и Англия заплатят суровую цену за недальновидную политику, с помощью которой этот промежуточный инструмент правления был упразднен.

Бесполезно говорить, что такой делегированный орган не может обладать всеми необходимыми качествами хорошего правления; прежде всего, не может обладать той полной и сверхэффективной идентичностью интересов с управляемыми, которую так трудно получить даже там, где люди, которыми нужно управлять, в некоторой степени квалифицированы, чтобы заботиться о своих собственных делах. Реально хорошее правление несовместимо с условиями данного случая. Есть лишь выбор из несовершенств. Проблема заключается в том, чтобы так сконструировать правящий орган, чтобы, при трудностях положения, он имел как можно больше интереса в хорошем правлении и как можно меньше — в плохом. Теперь эти условия лучше всего обнаруживаются в промежуточном органе. Делегированная администрация всегда имеет то преимущество перед прямой, что у нее, во всяком случае, нет никакой обязанности, кроме как перед управляемыми. У нее нет интересов, которые нужно учитывать, кроме их интересов. Ее собственная способность извлекать прибыль из плохого управления может быть сведена — в последней Конституции Ост-Индской компании она была сведена — к удивительно малой величине; и она может быть полностью очищена от предвзятости со стороны индивидуальных или классовых интересов кого-либо еще. Когда центральное правительство и Парламент поддаются таким частным влияниям при осуществлении власти, зарезервированной за ними в последней инстанции, промежуточный орган является верным адвокатом и защитником зависимой территории перед имперским трибуналом. Промежуточный орган, более того, в естественном ходе вещей, в основном состоит из лиц, которые приобрели профессиональные знания об этой части забот своей страны; которые были обучены этому на самом месте и сделали его управление главным занятием своей жизни. Обладая этими квалификациями и не будучи подверженными потере своей должности из-за случайностей внутренней политики, они отождествляют свой характер и авторитет со своим особым доверием и имеют гораздо более постоянный интерес в успехе своего управления и в процветании страны, которой они управляют, чем член кабинета при представительной конституции может когда-либо иметь в хорошем правлении любой страны, кроме той, которой он служит. Насколько выбор тех, кто осуществляет управление на месте, возлагается на этот орган, их назначение удерживается вне водоворота партийных и парламентских махинаций и освобождается от влияния тех мотивов к злоупотреблению патронажем для вознаграждения сторонников или для подкупа тех, кто в противном случае был бы противниками, которые всегда сильнее у государственных деятелей со средней честностью, чем добросовестное чувство долга назначать наиболее подходящего человека. Поставить этот один класс назначений как можно дальше от вреда важнее, чем худшее, что может случиться со всеми другими должностями в государстве; ибо в любом другом департаменте, если чиновник неквалифицирован, общее мнение сообщества направляет его в определенной степени, что делать; но в положении администраторов зависимой территории, где люди не пригодны держать контроль в своих собственных руках, характер правительства полностью зависит от квалификаций, моральных и интеллектуальных, отдельных функционеров.

Нельзя слишком часто повторять, что в стране, подобной Индии, все зависит от личных качеств и способностей агентов правительства. Эта истина является кардинальным принципом индийской администрации. День, когда начнут думать, что назначение лиц на ответственные должности из соображений удобства, уже столь преступное в Англии, может практиковаться безнаказанно в Индии, станет началом упадка и падения нашей империи там. Даже при искреннем намерении предпочесть лучшего кандидата, нельзя полагаться на случай в обеспечении подходящих лиц. Система должна быть рассчитана на то, чтобы формировать их. Она делала это до сих пор; и потому что она делала это, наше правление в Индии длилось и было одним из постоянных, если не очень быстрых улучшений в процветании и хорошем управлении. Столько горечи проявляется сейчас против этой системы, и столько рвения демонстрируется, чтобы свергнуть ее, как если бы обучение и подготовка офицеров правительства для их работы были вещью совершенно неразумной и неоправданной, неоправданным вмешательством в права невежества и неопытности. Существует молчаливый заговор между теми, кто хотел бы пристраивать своих знакомых здесь на первоклассные индийские должности, и теми, кто, уже находясь в Индии, претендует на повышение с фабрики индиго или из конторы адвоката, чтобы вершить правосудие или устанавливать платежи, причитающиеся правительству от миллионов людей. «Монополия» гражданской службы, против которой так много выступают, подобна монополии на судебные должности со стороны адвокатуры; и ее отмена была бы подобна открытию скамьи в Вестминстер-холле для первого встречного, чьи друзья заверяют, что он время от времени заглядывал в Блэкстоуна. Если бы когда-либо был принят курс на отправку людей из этой страны или поощрение их к выезду, чтобы они добивались высоких назначений, не изучив свое дело путем прохождения низших, самые важные должности были бы брошены шотландским кузенам и авантюристам, не связанным никаким профессиональным чувством со страной или работой, не обязанные никакими предварительными знаниями и стремящиеся только быстро заработать деньги и вернуться домой. Безопасность страны в том, чтобы те, кем она управляется, отправлялись в юности, только как кандидаты, чтобы начинать с самой нижней ступени лестницы и подниматься выше или нет, в зависимости от того, после надлежащего интервала, они будут признаны квалифицированными. Недостаток системы Ост-Индской компании заключался в том, что, хотя лучших людей тщательно искали для самых важных постов, все же, если офицер оставался на службе, повышение, хотя оно могло быть задержано, приходило в конце концов в том или ином виде, как наименее, так и наиболее компетентным. Даже низшие по квалификации среди такого корпуса функционеров состояли, надо помнить, из людей, которые были воспитаны для своих обязанностей и выполняли их в течение многих лет, по меньшей мере без позора, под присмотром и властью начальника. Но, хотя это уменьшало зло, оно тем не менее было значительным. Человек, который никогда не становится пригодным для чего-то большего, чем обязанности помощника, должен оставаться помощником всю свою жизнь, и его младшие должны быть повышены над ним. За этим исключением, я не знаю никакого реального недостатка в старой системе индийских назначений. Она уже получила величайшее другое улучшение, к которому была восприимчива, — выбор первоначальных кандидатов путем конкурсного экзамена, который, помимо преимущества набора из более высокого разряда трудолюбия и способностей, имеет рекомендацию, что при нем, если не по случайности, нет личных связей между кандидатами на должности и теми, кто имеет право голоса при их предоставлении.

Никоим образом не несправедливо, что государственные служащие, таким образом отобранные и обученные, должны быть исключительно правомочны на должности, требующие специально индийских знаний и опыта. Если какая-либо дверь к высшим назначениям, без прохождения низших, будет открыта даже для случайного использования, будет такой непрекращающийся стук в нее со стороны влиятельных лиц, что будет невозможно когда-либо держать ее закрытой. Единственным исключением должно быть самое высокое назначение из всех. Вице-король Британской Индии должен быть лицом, выбранным из всех англичан за его великую общую способность к управлению. Если он обладает этим, он сможет различать в других и использовать для своей собственной пользы те специальные знания и суждения в местных делах, которые он сам не имел возможности приобрести. Есть веские причины, почему вице-король не должен быть членом регулярной службы. Все службы имеют, в большей или меньшей степени, свои классовые предрассудки, от которых верховный правитель должен быть свободен. Также люди, какими бы способными и опытными они ни были, которые провели свою жизнь в Азии, не так склонны обладать самыми передовыми европейскими идеями в общем государственном управлении, которые главный правитель должен привезти с собой и смешать с результатами индийского опыта. Опять же, будучи другого класса, и особенно если выбран другим органом, он редко будет иметь какие-либо личные пристрастия, чтобы исказить свои назначения на должности. Эта великая гарантия честного предоставления патронажа существовала в редком совершенстве при смешанном правительстве короны и Ост-Индской компании. Верховные распорядители должностей — генерал-губернатор и губернаторы — назначались, фактически, хотя и не формально, короной, то есть общим правительством, а не промежуточным органом, и великий чиновник короны, вероятно, не имел ни одной личной или политической связи на местной службе, в то время как делегированный орган, большинство из которых сами служили в стране, имели и, вероятно, имели такие связи. Эта гарантия беспристрастности была бы значительно ослаблена, если бы гражданские служащие правительства, даже если они отправлялись в юности как простые кандидаты на трудоустройство, стали бы поставляться, в какой-либо значительной пропорции, классом общества, который поставляет вице-королей и губернаторов. Даже начальный конкурсный экзамен был бы тогда недостаточной гарантией. Он исключил бы простое невежество и неспособность; он заставил бы юношей из семей начинать гонку с тем же объемом образования и способностей, что и другие люди; самого глупого сына нельзя было бы пристроить на индийскую службу, как его можно пристроить в Церковь; но не было бы ничего, что могло бы предотвратить ненадлежащее предпочтение впоследствии. Больше не будучи все одинаково неизвестными и неслыханными арбитром их судьбы, часть службы была бы лично, а еще большее число политически, в тесной связи с ним. Члены определенных семей и высших классов и влиятельных связей в целом поднимались бы быстрее, чем их конкуренты, и часто удерживались бы на должностях, для которых они были непригодны, или помещались бы на те, для которых другие были более пригодны. Те же влияния были бы приведены в действие, которые влияют на повышения в армии; и только те, если существуют такие чудеса простоты, кто верит, что они беспристрастны, ожидали бы беспристрастности в Индии. Это зло, я боюсь, неисправимо никакими общими мерами, которые могут быть приняты при нынешней системе. Никакие из них не дадут степени безопасности, сравнимой с той, которая когда-то текла спонтанно от так называемого двойного правительства.

То, что считается столь большим преимуществом в случае с английской системой правления на родине, было ее несчастьем в Индии — что она выросла сама по себе, не из заранее задуманного плана, а посредством последовательных средств и путем адаптации механизма, первоначально созданного для другой цели. Поскольку страна, от которой зависело ее поддержание, не была той, из чьих потребностей она выросла, ее практические выгоды не дошли до ума этой страны, и потребовались бы теоретические рекомендации, чтобы сделать ее приемлемой. К сожалению, именно их ей, казалось, недоставало; и, несомненно, общие теории правления не снабдили ее таковыми, будучи сформулированными для состояний обстоятельств, отличающихся во всех самых важных чертах от рассматриваемого случая. Но в правительстве, как и в других департаментах человеческой деятельности, почти все принципы, которые были долговечными, были впервые предложены наблюдением какого-то конкретного случая, в котором общие законы природы действовали в каком-то новом или ранее не замеченном сочетании обстоятельств. Институты Великобритании и Соединенных Штатов имеют отличие в предложении большинства теорий правления, которые, через удачу и неудачу, сейчас, в ходе поколений, пробуждают политическую жизнь в нациях Европы. Судьбой правительства Ост-Индской компании было предложить истинную теорию правления полуварварской зависимой территорией цивилизованной страной, и, сделав это, погибнуть. Было бы странной судьбой, если бы в конце еще двух или трех поколений этот умозрительный результат был единственным оставшимся плодом нашего господства в Индии; если бы потомство сказало о нас, что, случайно наткнувшись на лучшие устройства, чем наша мудрость когда-либо могла бы придумать, первым использованием, которое мы сделали из нашего пробужденного разума, было разрушить их и позволить добру, которое было в процессе реализации, провалиться и быть потерянным из-за незнания принципов, от которых оно зависело. Dî meliora; но если судьба, столь позорная для Англии и для цивилизации, может быть предотвращена, это должно быть через гораздо более широкие политические концепции, чем просто английская или европейская практика может предоставить, и через гораздо более глубокое изучение индийского опыта и условий индийского правительства, чем английские политики или те, кто снабжает английскую общественность мнениями, до сих пор проявляли какую-либо готовность предпринять.

Конец

Сноски:

1 (вернуться) [ Я ограничиваю выражение прошлым временем, потому что я не хотел бы сказать ничего уничижительного о великом, и теперь наконец свободном, народе, который вступает в общее движение европейского прогресса с энергией, которая обещает быстро наверстать упущенное ими время. Никто не может сомневаться в том, на что способны испанский интеллект и энергия; и их недостатки как народа — это главным образом те, для которых свобода и промышленный пыл являются настоящим специфическим средством.]

2 (вернуться) [ Италия, которую одну можно привести в качестве исключения, является таковой только в отношении финальной стадии своей трансформации. Более трудное предыдущее продвижение от городской изоляции Флоренции, Пизы или Милана к провинциальному единству Тосканы или Ломбардии происходило обычным образом.]

3 (вернуться) [ Эта ошибка мистера Дизраэли (от которой, к его большой чести, сэр Джон Пакингтон воспользовался случаем вскоре после этого отделиться) является говорящим примером, среди многих, того, как мало лидеры консерваторов понимают консервативные принципы. Не претендуя на то, чтобы требовать от политических партий такого количества добродетели и проницательности, чтобы они понимали и знали, когда применять принципы своих оппонентов, мы все же можем сказать, что было бы большим улучшением, если бы каждая партия понимала и действовала на основе своих собственных. Хорошо было бы для Англии, если бы консерваторы последовательно голосовали за все консервативное, а либералы — за все либеральное. Нам тогда не пришлось бы долго ждать вещей, которые, как нынешняя и многие другие великие меры, являются в высшей степени и тем, и другим. Консерваторы, будучи по закону своего существования самой глупой партией, имеют гораздо большие грехи такого рода, за которые нужно отвечать; и это печальная истина, что если бы какая-либо мера была предложена по любому предмету истинно, широко и дальновидно консервативно, даже если бы либералы были готовы проголосовать за нее, большая часть консервативной партии бросилась бы вслепую и предотвратила бы ее принятие.]

4 (вернуться) [ "Мысли о парламентской реформе", 2-е изд., стр. 32-36.]

5 (вернуться) [ "Это средство было рекомендовано как из соображений экономии расходов, так и из соображений получения голосов многих избирателей, которые в противном случае не голосовали бы и которые рассматриваются сторонниками плана как особенно желательный класс избирателей. Схема была применена на практике при выборах опекунов по закону о бедных, и ее успех в этом случае приводится в пользу ее принятия в более важном случае голосования за члена Законодательного собрания. Но два случая, как мне кажется, различаются в пункте, от которого зависят выгоды этого средства. На местных выборах для особого рода административного дела, которое состоит главным образом в распределении государственного фонда, целью является предотвращение того, чтобы выбор находился исключительно в руках тех, кто активно интересуется им; ибо общественный интерес, который привязывается к выборам, ограниченного рода и в большинстве случаев не очень велик по степени, склонность проявлять активность в этом деле склонна в значительной мере ограничиваться лицами, которые надеются обратить свою активность к своей собственной частной выгоде; и может быть весьма желательно сделать вмешательство других людей как можно менее обременительным для них, хотя бы для цели подавления этих частных интересов. Но когда дело касается великого дела национального правительства, в котором каждый должен проявлять интерес, кто заботится о чем-либо вне себя, или кто заботится даже о себе разумно, гораздо скорее целью является предотвращение голосования тех, кто безразличен к предмету, чем побуждение их голосовать любыми другими средствами, кроме пробуждения их спящих умов. Избиратель, который не заботится о выборах настолько, чтобы пойти на избирательный участок, — это именно тот человек, который, если он может проголосовать без этого небольшого труда, отдаст свой голос первому встречному, который попросит его, или по самому пустяковому или легкомысленному поводу. Человек, который не заботится, голосует ли он, вряд ли будет сильно заботиться, как он голосует; и тот, кто находится в таком состоянии ума, не имеет морального права голосовать вообще; поскольку, если он делает это, голос, который не является выражением убеждения, считается за столько же и идет так же далеко в определении результата, как и тот, который представляет мысли и цели жизни". — Мысли и т. д., стр. 39.]

6 (вернуться) [ Несколько свидетелей перед Комитетом Палаты общин в 1860 году по вопросу о действии Закона о предотвращении коррупционных практик, некоторые из них с большим практическим опытом в избирательных делах, были благосклонны (либо абсолютно, либо как к последнему средству) к принципу требования декларации от членов Парламента и были того мнения, что, если бы он был подкреплен наказаниями, он был бы в значительной степени эффективным. (Свидетельства, стр. 46, 54-7, 67, 123, 198-202, 208.) Главный комиссар расследования в Уэйкфилде сказал (конечно, в отношении другого предложения): "Если они увидят, что Законодательное собрание серьезно относится к предмету, механизм заработает... Я совершенно уверен, что если бы при осуждении за взяточничество применялось какое-то личное клеймо, это изменило бы течение общественного мнения" (стр. 26 и 32). Выдающийся член комитета (и нынешнего кабинета) казался думающим, что очень нежелательно прикреплять наказания за лжесвидетельство к просто обещающей, в отличие от утвердительной, клятве; но ему напомнили, что клятва, принимаемая свидетелем в суде, является обещающей клятвой; и ответ (что обещание свидетеля относится к действию, которое должно быть совершено немедленно, в то время как обещание члена было бы обещанием на все будущее время) был бы уместным только в том случае, если бы можно было предположить, что дающий клятву может забыть обязательство, которое он взял на себя, или мог бы возможно нарушить его невольно: непредвиденные обстоятельства, которые в случае, подобном настоящему, исключены.]

Более существенная трудность заключается в том, что одной из форм, наиболее часто принимаемых избирательными расходами, является форма подписок на местные благотворительные организации или другие местные объекты; и было бы сильной мерой постановить, что деньги не должны даваться на благотворительность в пределах места членом от него. Когда такие подписки являются добросовестными, популярность, которая может быть получена от них, является преимуществом, в котором кажется едва ли возможным отказать высшим богатствам. Но большая часть вреда заключается в том факте, что деньги, внесенные таким образом, используются для взяточничества под благозвучным названием поддержания интереса члена. Чтобы защититься от этого, должно быть частью обещающей декларации члена, что все суммы, потраченные им в месте или для любой цели, связанной с ним или с любым из его жителей (за исключением, возможно, его собственных расходов в отеле), должны проходить через руки избирательного аудитора и быть им (а не самим членом или его друзьями) применены к своей заявленной цели.

Принцип возложения всех законных расходов не на кандидата, а на местность, был поддержан двумя из лучших свидетелей (стр. 20, 65-70, 277).

7 (вернуться) [ "Как замечает мистер Лоример, создавая денежный стимул для лиц низшего класса посвящать себя общественным делам, призвание демагога было бы формально инаугурировано. Ничто не является более предосудительным, чем делать частным интересом ряда активных лиц подталкивание формы правления в направлении ее естественного извращения. Индикации, которые может дать либо множество, либо индивид, когда их просто оставляют наедине со своими слабостями, дают лишь слабое представление о том, чем стали бы эти слабости, если бы на них играла тысяча льстецов. Если бы было 658 мест определенного, хотя бы умеренного вознаграждения, которые можно было бы получить, убеждая множество, что невежество так же хорошо, как знание, и лучше, это ужасные шансы, что они поверили бы и действовали бы согласно этому уроку". — (Статья в Fraser's Magazine за апрель 1859 года, озаглавленная "Недавние писатели о реформе").]

8 (вернуться) [ Не всегда, однако, самые сокровенные; ибо один из последних обличителей конкурсного экзамена в Палате общин имел наивность представить набор почти элементарных вопросов по алгебре, истории и географии как доказательство чрезмерного количества высокого научного достижения, которое комиссары были настолько дикими, чтобы требовать.]

9 (вернуться) [ "О свободе", заключительная глава; и, более подробно, в заключительной главе "Принципов политической экономии".]

10 (вернуться) [ Мистер Кэлхун.]

11 (вернуться) [ Я говорю здесь о принятии этой улучшенной политики, а не, конечно, о ее первоначальном предложении. Честь быть ее самым ранним защитником принадлежит, несомненно, мистеру Робаку.]