Distributed Proofreading Team.

ПРОБЛЕМЫ АМЕРИКАНСКОЙ ДЕМОКРАТИИ

АВТОР:

ТЭМС РОСС УИЛЬЯМСОН

ДОЦЕНТ КАФЕДРЫ ЭКОНОМИКИ И СОЦИОЛОГИИ СМИТ-КОЛЛЕДЖА; РЕДАКТОР СБОРНИКА «ЧТЕНИЯ ПО АМЕРИКАНСКОЙ ДЕМОКРАТИИ».

Проблемы — это муки роста цивилизации, которые открывают возможности для личных достижений и указывают путь к национальному прогрессу.

ПОСВЯЩАЕТСЯ

Моей матери

Чье имя не значится ни в одном зале славы, но чья жизнь является непрерывной летописью служения своему дому и своей стране [Пустая страница]

ПРЕДИСЛОВИЕ

Растет спрос на учебник, который позволит студенту непосредственно соприкоснуться с важнейшими актуальными проблемами американской жизни и даст практическую подготовку тем, кому вскоре предстоит решать экономические, социальные и политические задачи нашего времени. Именно в надежде удовлетворить этот спрос и был подготовлен данный текст.

План книги требует пояснения. Плохая педагогика — ожидать от студента, что он будет бороться с пороками американской жизни, одновременно вручая ему книгу, которая преимущественно посвящена механизму государственного управления. Это все равно что отправить мальчика в хозяйственный магазин за инструментами, не сказав ему, собирается ли он делать мышеловку или лодку. Более того, тратить гораздо больше времени на механизм управления, чем на реальные проблемы демократии, — значит ошибаться в расстановке акцентов. Правительство — это средство, а не цель. Это инструмент, с помощью которого мы подходим к решению наших проблем и решаем их.

Поэтому студент, изучающий этот текст, начинает не с механизма государственного управления, а с исторического фона американской демократии, ее происхождения, развития и перспектив на будущее. За этим следует краткий обзор экономической жизни нации, поскольку именно эта экономическая жизнь составляет фундаментальную основу наших проблем. Значительное место отведено проблеме, непосредственно вытекающей из экономических условий, а именно вопросу социальной справедливости или промышленной реформы. Это самый насущный вопрос, стоящий перед любым современным народом, но, как ни странно, до сих пор игнорируемый нашими школами.

Поскольку такие социальные проблемы, как производственные отношения, охрана труда и иммиграция, как правило, возникают прежде всего из-за неблагоприятной экономической ситуации, они рассматриваются далее. От социальных проблем текст переходит к экономическим и социальным функциям правительства, а затем к вопросу о том, как сделать правительство эффективным. Механизм государственного управления помещен в конец, и по уже названной причине: знание структуры правительства ценно лишь тогда, когда гражданин уже знает что-то о потребностях, которые этот механизм должен удовлетворять.

Было непросто сжать в одном томе самые важные из наших национальных проблем. Очевидно, что жесткий отбор был необходим. При этом отборе целью было обсуждение наиболее важных вопросов американской жизни, будь то экономические, социальные или чисто политические. При рассмотрении этих вопросов была предпринята попытка учитывать предыдущую подготовку студента; с другой стороны, не были проигнорированы и гражданские требования, которые будущее предъявит к нему. Некоторые из этих проблем сложны, но они также жизненно важны. Очень скоро в своей повседневной деятельности студент столкнется с такими запутанными вопросами, как социализм, контроль над иммиграцией и налоговая реформа. Если школа не подготовит его к разумному решению этих вопросов, он сможет лишь частично выполнить свои гражданские обязанности.

На протяжении всего текста целью было перейти непосредственно к сути рассматриваемой проблемы. Студент не обременен массой данных, которые могли бы запутать его и которые устарели бы еще до окончания школы. Вместо этого была предпринята попытка обрисовать, во-первых, сущность проблемы, а во-вторых, фундаментальные принципы, влияющие на ее решение. Было уделено внимание развитию проблемного подхода и поощрению духа независимого исследования и непредвзятого суждения со стороны студента.

Само собой разумеется, что успех этой книги будет во многом зависеть от того, как ее использует преподаватель. Текст призван предоставить основные факты и фундаментальные принципы, связанные с конкретными проблемами, но преподаватель должен интерпретировать многие из этих фактов и принципов и, кроме того, предоставить иллюстративный материал. Книга не претендует на роль энциклопедии, а скорее является рекомендательным руководством.

Текст охватывает основы трех различных областей: экономики, социологии и государственного управления. Предлагается достаточно справочного и тематического материала, чтобы позволить преподавателям расширить текст по конкретным направлениям. Таким образом, часть II может послужить ядром для построения специального курса по экономике, в то время как часть III послужила бы основой для аналогичного курса по прикладной социологии, если бы по какой-то причине не было возможности изучать другие части книги.

Хотя текст является результатом совместных усилий значительного числа специалистов, его трактовка проблем американской жизни не является ни догматичной, ни произвольной. Была предпринята попытка рассмотреть все наши проблемы здраво и с оптимизмом, но в то же время дать понять, что многие из этих вопросов все еще не решены и лучшие методы их решения до сих пор являются предметом жарких споров. Этот факт сильно повлиял на то, как были рассмотрены проблемы.

ТЕМЫ И ЧТЕНИЯ

После каждой главы приведены предложения по работе, дополняющие текст. Эти предложения делятся на шесть видов и призваны удовлетворить различные потребности.

Сначала предлагается ряд простых вопросов по тексту.

За ними следует ряд обязательных для прочтения материалов, дополняющих каждую главу текста. Студенту может быть предложено прочитать одну главу из сборника Уильямсона «Чтения по американской демократии», собранного и организованного таким образом, чтобы в компактной форме и в одном томе предоставить дополнительный материал, который в противном случае преподавателю пришлось бы искать в ряде отдельных книг. В случае, если использование «Чтений» невозможно, могут быть доступны некоторые или все альтернативные обязательные материалы для чтения.

За обязательными материалами для чтения следует ряд вопросов по ним. Вопросы по материалам, содержащимся в «Чтениях по американской демократии» Уильямсона, можно найти в конце каждой главы в этом томе; вопросы по обязательным материалам для чтения, указанным в качестве альтернативы этому тому, можно найти в конце каждой главы в самом тексте.

Тематическая работа представлена двумя группами. Темы первой группы образуют связь между текстом и повседневным опытом студента, с одной стороны, и между деятельностью местного сообщества студента и национальными проблемами — с другой. Студенту предлагается, например, исследовать отношение местной прессы к спорным вопросам или изучить организацию местной благотворительной помощи. Тематическая работа такого рода не только оживляет интерес студента, но и поощряет оригинальные исследования и независимое мышление. Она позволяет студенту узнать, что происходит в его сообществе, и информирует отдельных лиц и учреждения за пределами школы о том, что это агентство начинает связываться с проблемами муниципалитета, штата и нации. Такая тематическая работа также позволяет студенту проверить точность текста и интерпретировать местные условия в свете широких национальных тенденций.

Вторая группа тем содержит материал для подготовки докладов. Практически по всем этим темам студент отсылается непосредственно к книгам и другим публикациям.

Начиная с главы XVIII текста, за темами следует серия вопросов для обсуждения в классе. Некоторые из них могут быть превращены в классные дебаты. Другие позволяют студенту оспорить утверждения в тексте. На некоторые из этих вопросов никто никогда не давал удовлетворительного ответа, однако студент должен столкнуться с ними в мире за пределами школы, и понимание их содержания сейчас не будет пустой тратой времени.

БЛАГОДАРНОСТИ

При подготовке этого текста автор получил ценную помощь из ряда источников. Хотя такая помощь никоим образом не снимает с него ответственности за недостатки книги, автор желает здесь выразить признательность за оказанную ему поддержку.

Вся рукопись была тщательно проработана и подвергнута критике Кларенсом Д. Кингсли, председателем Комиссии по реорганизации среднего образования. Пейсон Смит, комиссар по образованию штата Массачусетс, предложил ценные замечания в отношении определенных частей рукописи. Автор также выражает благодарность Л. Л. Джексону, помощнику комиссара по образованию штата Нью-Джерси.

Неоценимую помощь оказали многочисленные преподаватели Гарвардского университета. Части текста были прочитаны и подвергнуты критике А. Лоуренсом Лоуэллом, президентом; Роско Паундом, деканом юридического факультета; и Полом Х. Ханусом, деканом Высшей школы образования. Профессора Эдвард Чэннинг и Ф. Дж. Тернер, а также доктор Маркус Л. Хэнсон предложили ценные замечания в связи с историческими главами.

На кафедре экономики полезные критические замечания были внесены профессорами Ф. У. Тауссигом, Т. Н. Карвером, О. М. У. Спрэгом, К. Дж. Буллоком, У. З. Рипли и Э. Э. Линкольном, а также доктором Э. А. Монро и доктором Микстером.

Различные главы, посвященные социальным проблемам, были прочитаны и подвергнуты критике профессорами Ричардом Кэботом, Джеймсом Фордом, Р. Ф. Фёрстером и доктором Найлсом Карпентером с кафедры социальной этики, а также доктором Джоном М. Брюером с кафедры образования. Существенная помощь была получена от профессоров У. Б. Манро, А. Б. Харта и А. Н. Холкомба, а также от доктора А. К. Хэнфорда при подготовке глав по политическим проблемам.

Профессор Эдвин Р. А. Селигман с кафедры экономики и профессор Линдси Роджерс с кафедры государственного управления Колумбийского университета внесли полезные предложения.

Профессор Ирвинг Фишер из Йельского колледжа прочитал и подверг критике часть материала по экономическим вопросам. Профессор Джон Л. Силберлинг из Дартмутского колледжа просмотрел главы, посвященные экономическим проблемам, и указал на многочисленные возможности для их улучшения.

Профессор Фредерик А. Кливленд из Бостонского университета прочитал главы по политическим проблемам. Профессор Эбботт П. Ашер с кафедры экономической истории помог с несколькими главами, в то время как профессор Эрнест Р. Гровс из того же учебного заведения любезно раскритиковал главу о сельской жизни.

Генри Лефавор, президент Симмонс-колледжа, и Сара Х. Стайтс, декан того же учебного заведения, прочитали различные главы по экономическим и социальным проблемам.

Стюарт Куин, директор Бостонской школы социальных работников, прочитал главы по социальным проблемам и особенно усилил главу о зависимости.

В Смит-колледже автор обязан несколькими своими коллегами, особенно, пожалуй, профессорами Дж. С. Бассетом и Сидни Б. Феем с кафедры истории, а также профессорами Эстер Лоуэнталь, Джулиусом Дракслером, Харриет М. Диллой и мисс Макмастерс с кафедры экономики и социологии.

В Амхерстском колледже автор в большом долгу перед профессором Дж. У. Круком с кафедры экономики и доктором Джоном М. Гаусом с кафедры государственного управления.

В Массачусетском сельскохозяйственном колледже автор обязан Кеньону Л. Баттерфилду, президенту, и профессору Ньюэллу Л. Симсу за помощь в главах, посвященных социальным проблемам.

Ряд преподавателей на Западе любезно помогли с различными частями книги. В Висконсинском университете автор обязан профессорам Джону Р. Коммонсу и Дональду Д. Лескохиру с кафедры экономики.

А. С. Робертс из Иллинойского университета прочитал различные исторические главы.

В Айовском университете автор особенно благодарен за помощь профессору Ф. Э. Хораку с кафедры государственного управления.

Профессор Чарльз Эллвуд из Миссурийского университета прочитал и подверг критике главу о семье.

Особенно ценными были предложения, которые профессор Джеймс Э. Ле Россиньоль из Университета Небраски предложил в отношении глав о социализме.

В Стэнфордском университете автор признает свои обязательства перед профессором Элиотом Джонсом с кафедры экономики.

В Государственном департаменте США автор обязан Артуру Н. Янгу за критическое прочтение главы о едином налоге.

В Министерстве труда США автор обязан Джону Б. Эндрюсу за многие предложения по главе о производственных отношениях.

Гиффорд Пинчо, президент Национальной ассоциации охраны природы, любезно прочитал и подверг критике главу об охране природы.

Эдвард Р. Джонстон, суперинтендант учебного центра в Вайнленде, штат Нью-Джерси, любезно прочитал и подверг критике несколько глав по социальным проблемам.

Эдвард Т. Девайн из Нью-Йорка предложил ценные замечания в отношении главы о зависимости.

Оуэн Р. Лавджой, секретарь Национального комитета по детскому труду, усилил главу об охране труда.

Глава о преступности и исправительных учреждениях была заметно улучшена благодаря предложениям Реджинальда Хебера Смита, члена коллегии адвокатов штата Массачусетс и автора замечательной книги «Правосудие и бедные».

Дж. П. Уорбасс, президент Кооперативной лиги Америки, тщательно проработал главу о распределении прибыли и кооперации.

Глава о неграх была полезно раскритикована доктором У. Э. Б. Дюбуа, редактором журнала «Кризис».

У. М. Стюарт, директор Бюро переписи населения США, любезно предоставил предварительные данные переписи 1920 года.

Автор также обязан компаниям Houghton Mifflin Company, Ginn and Company и Macmillan Company либо за предварительную информацию о некоторых их новых книгах, либо за разрешение слегка адаптировать часть материала, появляющегося в книгах, защищенных их авторским правом.

Наконец, автор благодарен своей жене за ценную помощь в корректуре.

ТЭМС РОСС УИЛЬЯМСОН.

Кембридж, штат Массачусетс.

7 февраля 1922 г.

ЧАСТЬ I — ОСНОВЫ АМЕРИКАНСКОЙ ДЕМОКРАТИИ

CONTENTS

ГЛАВА

I. Предпосылки американской демократии

II. Происхождение американской демократии

III. Развитие американской демократии

IV. Основы американского конституционного строя

V. Проблемы американской демократии

ЧАСТЬ II — АМЕРИКАНСКИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

А. ЭКОНОМИКА АМЕРИКАНСКОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ

VI. Природа американской промышленности

VII. Что подразумевается под производством

VIII. Обмен продуктами промышленности

IX. Распределение доходов от промышленности

X. Основы капиталистической системы

Б. ПРОГРАММЫ ПРОМЫШЛЕННОЙ РЕФОРМЫ

XI. Единый налог

XII. Распределение прибыли и кооперация

XIII. Общая природа социализма

XIV. Воинствующий социализм: ИРМ

XV. Воинствующий социализм: большевики

XVI. Аргументы против социализма

XVII. Демократическая программа промышленной реформы

ЧАСТЬ III — АМЕРИКАНСКИЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

XVIII. Производственные отношения

XIX. Охрана труда

XX. Иммиграция и ассимиляция

XXI. Преступность и исправление

XXII. Негры

XXIII. Семья

XXIV. Зависимость: ее облегчение и предотвращение

XXV. Сельская жизнь

XXVI. Образование

ЧАСТЬ IV — АМЕРИКАНСКИЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

А. НЕКОТОРЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА

XXVII. Общественный интерес в бизнесе: регулирование

XXVIII. Общественный интерес в собственности на бизнес

XXIX. Тариф

XXX. Охрана природы

XXXI. Кредит и банковское дело

XXXII. Налогообложение

Б. КАК СДЕЛАТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВО ЭФФЕКТИВНЫМ

XXXIII. Кто должен участвовать в управлении

XXXIV. Политическая партия

XXXV. Выбор агентов правительства

XXXVI. Честность и эффективность на службе

XXXVII. Расширение народного контроля

XXXVIII. Общественное мнение

ЧАСТЬ V — МЕХАНИЗМ ПРАВИТЕЛЬСТВА

А. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО

XXXIX. Федеральная система правления

XL. Президент Соединенных Штатов

XLI. Национальная администрация

XLII. Природа и полномочия Конгресса

XLIII. Конгресс в действии

XLIV. Федеральные суды

Б. ПРАВИТЕЛЬСТВО ШТАТОВ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

XLV. Конституционная основа правительства штата

XLVI. Исполнительная власть штата

XLVII. Законодательное собрание штата

XLVIII. Суды штата

XLIX. Муниципальное управление

L. Сельское местное самоуправление

Библиография

Приложение

Конституция Соединенных Штатов

Указатель

ПРОБЛЕМЫ АМЕРИКАНСКОЙ ДЕМОКРАТИИ

ЧАСТЬ I — ОСНОВЫ АМЕРИКАНСКОЙ ДЕМОКРАТИИ

ГЛАВА I

ПРЕДПОСЫЛКИ АМЕРИКАНСКОЙ ДЕМОКРАТИИ

1. ЗНАЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОГО ВЕЛИЧИЯ. — Мы применяем термин «величие» к нациям, которые внесли существенный вклад в цивилизацию. Под цивилизацией понимается всесторонняя и высокоразвитая культура, или, говоря иначе, передовое состояние материального и социального благополучия.

Цивилизация настолько обширна и многогранна, что может получать вклад в самых разнообразных формах. Изобретение иероглифической системы письма является одним из главных достижений Древнего Египта, но искусство и литература Греции были не менее заметны в поступательном движении человеческого прогресса. Развитие финикийцами науки навигации, а также развитие права и архитектуры Римом иллюстрируют лишь некоторые из форм, в которых народы могут приносить значительную пользу миру. Развитие музыки и живописи Италией, Францией и другими европейскими нациями, а также применение и расширение идеи парламентского правления Англией — это дальнейшие примеры того, как нации могут заслужить для себя звание великих.

2. УСЛОВИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО ВЕЛИЧИЯ. — Чтобы нация могла стать великой, то есть внести какой-то особый вклад в цивилизацию, должны быть выполнены два условия.

Первое условие национального величия заключается в том, что земля, находящаяся под контролем этой нации, должна способствовать честным и полезным усилиям человека. [Сноска: Как используется в этой главе, термин «земля» включает в себя не только такие природные ресурсы, как почва, полезные ископаемые, леса и водоемы, но и климат.] Энергичные скандинавы добились больших успехов в негостеприимных Исландии и Гренландии, французы освоили важную часть Алжира, а британцы совершили чудеса с некоторыми бесплодными частями Австралии; тем не менее, с большим трудом процветающие сообщества развиваются на землях, относительно бедных природными ресурсами или необычайно суровых по климату.

Высокая и стабильная цивилизация редко возникала в тропиках, потому что там избыток природы делает устойчивую работу ненужной, в то время как жаркий, изнуряющий климат имеет тенденцию разрушать инициативу и амбиции. Не случайно величайшие нации современности расположены главным образом в стимулирующих умеренных зонах, где природа щедро одарена, но где, опять же, ее сокровища редко достаются тем, кто не борется за них постоянно.

Второе условие национального величия — это умное и трудолюбивое население, готовое соблюдать закон и преданное строительству домов. Сочетание бесперспективной земли и неполноценного населения эффективно предотвращает возникновение высокой цивилизации. И точно так же, как лучшие люди могут сделать относительно немного на недружелюбной земле, так и самые многообещающие страны могут быть разграблены или временно разорены ленивым или беззаконным населением.

С точки зрения цивилизации, наилучшие результаты достигаются, когда энергичный и законопослушный народ осуществляет контроль над землей, богатой природными ресурсами и обладающей стимулирующим климатом. Франция и Великобритания в Европе, а также Канада и Соединенные Штаты в Северной Америке — примеры великих наций, которые были построены на таких землях и такими народами.

3. ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТЬ СЕВЕРНОЙ АМЕРИКИ. — Будет интересно рассмотреть Северную Америку в свете двух условий национального величия, обсуждавшихся в предыдущем разделе. Мы можем отметить, прежде всего, что подавляющая часть территории, составляющей сейчас Соединенные Штаты и Канаду, явно благоприятна для заселения. Эта территория почти полностью лежит в умеренном поясе: в ней есть непривлекательные места, но в целом она не настолько бедна ресурсами, чтобы обескуражить домохозяина, и не настолько тропически изобильна, чтобы вознаграждать его без приложения значительных усилий. Особенно в пределах Соединенных Штатов сбалансированная национальная жизнь поощряется разнообразием почв и широким разнообразием климата. [Сноска: Более полное обсуждение природных ресурсов Соединенных Штатов см. в главе VI.] Безусловно, континент Северная Америка выполняет первое условие национального величия.

4. ПРИХОД ЕВРОПЕЙЦЕВ. — Открытие Америки в 1492 году открыло новую эру в мировой истории. Нации Западной Европы были разочарованы, когда их ранние исследователи обнаружили, что путь в Катай заблокирован новой сушей, но испанское открытие сокровищ в Мексике и Южной Америке вскоре превратило разочарование в живой интерес. Никаких волшебных дворцов или островов пряностей не было найдено, но были обнаружены два девственных континента, приглашающих к колониальной экспансии в масштабах, ранее неизвестных. Из европейских держав, которые в разное время претендовали на части Нового Света, Испания, Франция, Голландия и Англия занимают значительные позиции в предыстории американской демократии. Мы можем кратко отметить влияние каждой из этих четырех держав на Америку.

5. ИСПАНИЯ. — Хотя испанцы были первыми на этом поприще, мотивы колонистов ограничивали их конечный успех на новой земле. Ранние испанцы были миссионерами и искателями сокровищ, а не строителями домов и ремесленниками. Раннее открытие больших количеств золота и серебра имело эффект поощрения постоянного поиска сокровищ. В этом поиске сокровищ, часто бесплодном, испанцы практически ограничились Мексикой и регионом к югу. В этих областях они проделали ценную работу по христианизации и просвещению туземцев, но промышленный прогресс был невелик. За исключением миссионерской работы испанцев, их ранняя колонизация была в значительной степени временной и осуществлялась с целью эксплуатации.

6. ФРАНЦИЯ. — Франция оспаривала претензии Испании на Северную Америку вскоре после начала XVI века. Французы пытались обосноваться во Флориде и Южной Каролине, но противодействие со стороны соседних испанцев вынудило пришельцев уйти. В 1524 году Верраццано исследовал североатлантическое побережье для французов, а десять лет спустя Картье поднялся вверх по реке Святого Лаврентия и обосновал претензии Франции на ту часть Нового Света.

Следуя примеру Испании, Франция отправляла миссионеров в Новый Свет для обращения индейцев. Солдаты и охотники были отправлены для развития ценной торговли пушниной путем создания широко разбросанных фортов и торговых постов. Но у французских поселенцев не было популярных законодательных органов, они полностью находились под властью короля. Только вдоль реки Святого Лаврентия, где были основаны сельскохозяйственные колонии, французы действительно привязались к почве. В других местах было мало французских женщин, а значит, и мало нормальных французских домов, и когда в 1763 году все французские владения к востоку от Миссисипи были уступлены Англии, было в значительной степени верно, что французские колонии еще не пустили корни в стране. Бесконечное мужество, преданность и самопожертвование были в конечном итоге потрачены впустую, главным образом из-за отсутствия домов, отсутствия самоуправления и неспособности развить промышленную базу колонизации.

7. ГОЛЛАНДИЯ. — Голландцы узнали о коммерческих возможностях Нового Света, когда в 1609 году Генри Гудзон открыл реку, которая носит его имя. Вскоре в окрестностях были основаны торговые посты, а в 1621 году Вест-Индская компания получила полные полномочия основывать колонии в Новых Нидерландах. Развилась оживленная торговля пушниной, но, хотя компания разбогатела, колонисты не были удовлетворены. Земледельцы вдоль Гудзона имели преимущество плодородной почвы и мягкого климата, но они вели свои фермы в рамках феодальной земельной системы, которая позволяла помещику забирать большую часть их излишков продукции. Более того, голландские губернаторы были автократичны, и поселенцы имели мало голоса в управлении колонией. Лояльность к Голландии угасала по мере того, как голландцы видели, что их английские соседи процветают при менее ограничительных законах и более щедрой земельной системе, так что когда в 1664 году колония перешла во владение англичан, большинство поселенцев приветствовали перемены.

8. АНГЛИЯ. — Испанцы находились в Новом Свете столетие, прежде чем англичане произвели какое-либо заметное впечатление на континент Северной Америки. В 1583 году сэр Хамфри Гилберт предпринял неудачную попытку основать колонию на побережье Ньюфаундленда, а несколько лет спустя предприятие сэра Уолтера Рэли на острове Роанок оказалось столь же катастрофическим. Колонизация задерживалась до 1588 года, в котором поражение Англией испанской Армады уничтожило морскую мощь ее самого грозного соперника. Можно сказать, что англичане предприняли серьезные и последовательные попытки колонизации только после этого события.

Подобно Франции, Англия желала утвердиться в качестве успешного колонизирующего соперника Испании. Движимые этим мотивом, ранние английские авантюристы искали сокровища, а не дома. Но высокие надежды ранних английских акционерных компаний не оправдались. Те, кто искал в Америке сокровища, были разочарованы: золото не поступало, и такие группы, как поселенцы Джеймстауна 1607 года, едва не погибли, прежде чем узнали, что сокровищницу Америки можно открыть только упорным трудом. Несмотря на крупные инвестиции и неоднократные попытки колонизации, эти первые предприятия были в значительной степени провальными.

9. ПРИХОД ДОМОХОЗЯИНА. — Можно с полным правом сказать, что семена национального величия не были посажены в Америке до тех пор, пока домостроительство не сменило эксплуатацию со стороны правительств и акционерных компаний. Домостроительство почти не получало поощрения в ранних испанских, французских и голландских колониях. Почти с самого начала Англия предоставила своим колониям большую долю самоуправления, но показательно, что эти колонии мало прогрессировали, пока ими доминировали акционерные компании, нацеленные на эксплуатацию. Только когда отдельные лица и группы лиц поселились независимо от компаний, колонии начали процветать. Первыми по-настоящему упорными поселенцами на Атлантическом побережье были группы семей, которые были готовы бросить вызов опасностям неизвестной земли ради религиозной свободы, экономической независимости и большой доли самоуправления. Именно с приходом этих людей было выполнено наше второе условие национального величия.

10. РОСТ АНГЛИЙСКИХ КОЛОНИЙ. — Английская аннексия Новых Нидерландов в 1664 году и уступки французов в 1763 году оставили англичан в бесспорном владении большей частью Атлантического побережья. Английские колонии в этой области росли с поразительной быстротой. Дешевая земля, религиозная свобода и привилегия самоуправления привлекали поселенцев со всех частей Северной Европы. В конце XVII века в Северной Америке было 260 000 английских подданных; в 1750 году их было около 1 000 000; а в 1775 году их было, вероятно, 3 000 000.

Хотя в большинстве секций доминирующим элементом было английское происхождение, другие национальности внесли свой вклад в население. Вдоль Делавэра шведы были перемешаны с англичанами, в то время как в Пенсильвании были большие группы немцев. Многочисленные голландские поселенцы продолжали жить вдоль Гудзона после того, как Новые Нидерланды перешли в руки англичан. Некоторые из самых бережливых и трудолюбивых поселенцев Джорджии и Южной Каролины были французскими гугенотами, в то время как вдоль побережья и в глубине страны шотландцы-ирландцы были разбросаны в сельском хозяйстве и торговле. Таков был состав людей, которым суждено было начать беспрецедентный эксперимент в демократии, эксперимент, на успешном завершении которого зиждется наша главная претензия на национальное величие.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Что подразумевается под цивилизацией?

2. Какие два условия должны быть выполнены, чтобы нация могла стать великой?

3. Каким образом Америка выполняет первое условие?

4. Обсудите характер ранней испанской колонизации.

5. Каковы были главные причины неудачи французов в Америке?

6. Каковы были главные недостатки голландской колониальной системы в Америке?

7. Сравните раннюю английскую колонизацию с колонизацией Испании, Франции и Голландии.

8. Когда в Америке были посажены семена национального величия?

9. Кто были первыми по-настоящему упорными поселенцами на Атлантическом побережье?

10. Опишите рост английских колоний.

11. На чем зиждется наша главная претензия на национальное величие?

ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ МАТЕРИАЛЫ ДЛЯ ЧТЕНИЯ

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава I.

Или все из следующего:

2. Богарт, «Экономическая история Соединенных Штатов», глава II.

3. Коман, «Промышленная история Соединенных Штатов», глава I.

4. Хантингтон и Кушинг, «Принципы человеческой географии», главы I и XII.

5. Смит, «Торговля и промышленность», введение.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНЫМ МАТЕРИАЛАМ ДЛЯ ЧТЕНИЯ

1. Обсудите утверждение: «Цивилизация — это продукт невзгод». (Смит, стр. 2.)

2. Каков эффект тропического изобилия на цивилизацию? (Смит, стр. 2.)

3. Какова связь эффективности с климатом? (Хантингтон и Кушинг, стр. 6.)

4. Каким образом цивилизация связана с плотностью населения? (Хантингтон и Кушинг, стр. 10.)

5. Что такое идеальный климат и где такой климат встречается? (Хантингтон и Кушинг, стр. 254.)

6. Как национальный прогресс зависит от вьючных животных? (Смит, стр. 8.)

7. Назовите некоторые политические мотивы колонизации в Америке. (Богарт, стр. 29-30.)

8. Назовите главные религиозные мотивы колонизации. (Богарт, стр. 30.)

9. Каковы были главные экономические мотивы колонизации? (Богарт, стр. 31-34.)

10. Почему англичане в конечном итоге победили в борьбе за Атлантическое побережье? (Коман, стр. 19-21.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Тщательно проанализируйте свой собственный опыт, чтобы определить, в какое время года вы работаете наиболее эффективно. Какой свет ваш ответ проливает на тему 5?

I

2. В какой степени климат вашего региона благоприятен для энергичной жизни? В какой степени, если вообще благоприятен, он обескураживает инициативу и амбиции?

3. Проследите влияние географии вашего региона на экономическую жизнь вашего сообщества.

4. Природа цивилизации.

5. Связь цивилизации с климатом. (Хантингтон, «Цивилизация и климат», стр. 148-182.)

II

6. Связь дешевой пищи с ростом населения. (Карвер, «Социология и социальный прогресс», стр. 235-243.)

7. Влияние жизни в пустыне на здоровье и дух. (Карвер, «Социология и социальный прогресс», стр. 273-275.)

8. Влияние климата Северной Америки на лиц европейского происхождения. (Буллок, «Избранные чтения по экономике», стр. 1-22.)

9. Влияние Аппалачского барьера на историю американских колоний. (Семпл, «Американская история и ее географические условия», глава III.)

10. Испанцы в Америке. (Проконсультируйтесь с любым стандартным учебником истории.)

11. Французы в Америке. (Проконсультируйтесь с любым стандартным учебником истории.)

12. Голландцы в Америке. (Проконсультируйтесь с любым стандартным учебником истории.)

13. Англичане в Америке. (Проконсультируйтесь с любым стандартным учебником истории.)

14. Качества идеального народа. (Карвер, «Элементарная экономика», глава IV.)

ГЛАВА II

ПРОИСХОЖДЕНИЕ АМЕРИКАНСКОЙ ДЕМОКРАТИИ

11. ПРИРОДА ПРАВИТЕЛЬСТВА. — Правительство можно определить как агентство, через которое формулируются и осуществляются цели государства или нации. Это агентство развивается там, где люди живут группами. Одна из главных целей правительства — регулировать индивидуальные интересы, или, говоря немного другими словами, контролировать членов группы в их социальных отношениях.

Там, где группы малы, а культура находится на низком уровне, правительство может состоять не более чем из произвольных правил самоназначенного вождя. От этой стадии существуют многочисленные градации вплоть до великих сложных правительств ведущих наций сегодняшнего дня. С происхождением и общим развитием правительства мы здесь не занимаемся, и поэтому мы можем ограничить наше внимание теми типами современного правительства, которые проливают свет на развитие американской демократии.

12. АБСОЛЮТНАЯ МОНАРХИЯ. — Абсолютную монархию можно определить как правительство, в котором верховная власть или суверенитет сосредоточены в одном лице. Этот монарх занимает свою должность пожизненно, как правило, с наследственным преемством. Часто абсолютная монархия возникала из древнего вождества, когда в результате территориальной экспансии и культурного развития вождь группы племен становился королем оседлого и цивилизованного народа. Абсолютная монархия существовала в большинстве стран Европы до конца XVIII века. В своей самой крайней форме абсолютная монархия основывалась на утверждении монарха, что он правит «божественным правом», то есть что Бог уполномочил его править. Франция в эпоху Людовика XIV — один из самых известных примеров современного государства, управляемого монархом «божественного права».

13. ОГРАНИЧЕННАЯ МОНАРХИЯ. — Когда монарх был ограничен в своих полномочиях, говорят, что существует ограниченная или конституционная монархия. Почти всегда установлению ограниченной монархии предшествовала серия борьбы между королем и народом. Во многих случаях эта борьба была спровоцирована или усилена злоупотреблением властью со стороны монарха. Яркий пример дает английская история. В результате своего произвольного правления король Иоанн в 1215 году был вынужден подписать Великую хартию вольностей, актом которой он отказался от многих важных полномочий. Пределы, установленные таким образом для королевской власти, были подтверждены и расширены Петицией о праве 1628 года и Биллем о правах 1689 года. Подобный процесс ограничения происходил и в других странах, либо путем разработки конституций, либо путем расширения полномочий законодательных органов, либо обоими методами. Сегодня абсолютная монархия практически неизвестна среди цивилизованных наций.

14. РЕСПУБЛИКА. — Республика — это форма правления, при которой конечная власть или суверенитет принадлежит народу в целом, а не отдельному лицу. Вместо монарха обычно есть выборный президент с различными полномочиями. Республика — это очень старая форма правления, но в республиках Греции, Рима и Венеции полномочия правительства осуществлялись классом, состоящим из небольшого меньшинства народа. В современных республиках большая часть взрослого населения участвует в управлении.

Республика может возникнуть любым из нескольких способов, но большинство республик современности выросли из монархических условий, прямо или косвенно. Наша республика возникла как реакция против английской монархии, в то время как французская республика возникла в результате разрушения монархического правительства. Большинство республик Латинской Америки ведут свое начало от сброса испанского ига в первой половине XIX века. Совсем недавно Мировая война привела к возникновению ряда европейских республик, состоящих из народов, ранее находившихся под контролем монархических правительств.

15. ДЕМОКРАТИЯ КАК ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИДЕЯ. — Термин «демократия» происходит от двух греческих слов, которые вместе означают «контроль со стороны народа». Строго говоря, демократия является формой правления только там, где небольшая группа управляет собой напрямую, то есть без использования представительного устройства. Эта «чистая» демократия, подобная той, что существовала в раннем городке Новой Англии, становится представительной демократией, или республикой, когда большая численность населения и растущая политическая сложность требуют, чтобы люди действовали через своих представителей, а не как единое целое. В том смысле, что демократия — это народный контроль, термин «демократия» может мыслимо применяться к любой форме правления. Нынешнее правительство Великобритании, например, технически является ограниченной монархией, однако постепенное расширение народного контроля сделало его одним из самых демократических правительств в мире. Тем не менее, современная республика настолько тесно связана с демократическим движением, что многие авторитеты говорят о демократии как об идентичной республике. На данный момент мы можем использовать термин «демократия» для описания формы правления, в которой значительный контроль осуществляется народом. Короче говоря, демократию можно рассматривать как самоуправление.

16. ПОЧЕМУ ДЕМОКРАТИЯ РАЗВИЛАСЬ В АМЕРИКЕ. — Есть четыре причины, почему демократия рано развилась в Америке.

Первая заключается в условиях жизни пионеров в колониях. Дикая природа навязала поселенцам самоуправление. Расчистка лесов, покорение индейцев и борьба с животными-врагами были суровой работой, которая отсеивала ленивых и неэффективных и вознаграждала способных и самостоятельных. Условия жизни пионеров не поощряли раболепный или покорный дух, а воспитывали независимость и индивидуализм. Дух равенства имел тенденцию стать доминирующей чертой американской жизни, ибо, несмотря на существование социальных классов, подавляющее большинство населения должно было полагаться на свои собственные усилия для обеспечения своего существования. В таких условиях самостоятельность и самоуправление были естественным развитием.

Избранный характер колонистов — вторая причина возникновения демократии в Америке. Беспокойные духи, которые тяготились ограничениями монархии в Европе, стекались на новую землю. Оказавшись здесь, они часто обнаруживали, что старые американские сообщества нетерпимы, и поэтому отправлялись в дикую природу, чтобы основать новые и, по их мнению, более демократические колонии. Основание Род-Айленда Роджером Уильямсом и заселение долины Коннектикута Томасом Хукером иллюстрируют эту тенденцию.

Следует помнить, в-третьих, что английские колонисты привезли с собой очень определенные представления о правах человека. Уступки, предоставленные Великой хартией вольностей, стали неотъемлемой частью их политической философии. Вера в то, что все люди рождаются свободными и равными и что правительство черпает свои справедливые полномочия из согласия управляемых, стала заметной в ранней американской политике. Там, где демократические тенденции поселенцев подкреплялись такими традициями, деспотическое правительство не могло долго просуществовать. В Каролине в 1670 году, например, попытка установить недемократическое правительство провалилась, и когда полвека спустя подобная попытка была предпринята в Джорджии, поселенцы возражали так горячо, что основатели колонии были вынуждены предоставить привилегию самоуправления.

Четвертое объяснение подъема демократии в Америке состоит в том, что поселенцы, предоставленные самим себе, пришли к убеждению, что самоуправление является морально правильным. Будучи в значительной степени избавленными от традиций монархии, они вскоре осознали фундаментальную значимость правительства. Рассматривая правительство как устройство, помогающее людям ладить друг с другом, они пришли к выводу, что лучшее правительство — это то, которое в наибольшей степени помогает народным массам. Существование британского монарха было незначительным фактором в повседневной жизни первых поселенцев, и отсюда был лишь один шаг до утверждения, что его контроль над ними несправедлив. Живя в примитивных экономических условиях, люди естественным образом обращались к свободно сформированным соглашениям как к основе групповых действий. В таких условиях демократия представлялась колонистам моральной, справедливой и естественной.

17. ПРИМЕНЕНИЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ ИДЕИ.—Отчасти из-за изолированности ранней американской жизни, а отчасти из-за того, что Англия была занята европейской политикой, поселенцы оставались относительно свободными в реализации своих идей о демократии. Пилигримы еще не ступили на новую землю, когда составили Мэйфлауэрское соглашение, по условиям которого они договорились установить чистую демократию в своем новом доме. В 1639 году жители трех городов Коннектикута собрались на массовое собрание и составили Фундаментальные ордонансы Коннектикута, которые многие авторитетные лица считают первой писаной конституцией в этой стране. Помимо того факта, что Ордонансы создали небольшую республику в сердце дикой природы, они важны тем, что исходили непосредственно от народа, без предложений или руководства со стороны какого-либо внешнего органа. В других частях Новой Англии местное самоуправление также было стихийным явлением. Обычно поселенцы группировались в небольшие, компактные общины, известные как города, где свободные граждане собирались на городские собрания с целью принятия законов и избрания должностных лиц. Городское собрание представляло собой чистую демократию, в которой свободные граждане управляли собой сознательно и непосредственно.

18. РАСПРОСТРАНЕНИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ИДЕИ.—Принцип представительного правления появился очень рано в английской истории, наиболее четко выразившись в палатах парламента. Этот принцип был рано перенесен в Америку, ибо в 1619 году мы находим, что Лондонская компания учредила в Вирджинии Палату бюргеров — первое представительное собрание в Новом Свете. Представительная демократия быстро распространилась по колониям, во многих случаях вытесняя чистую демократию как форму местного самоуправления. В колонии Массачусетского залива, например, население стало настолько рассредоточенным, а сложность управления настолько велика, что большинству свободных граждан приходилось оставаться дома и довольствоваться выбором небольшого числа лиц для представления своих интересов. Эти представители собирались в Генеральный суд и вели дела колонии.

19. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ.—По мере того как правительство развивается по охвату и сложности, возникает тенденция к специализации правительственных агентов на различных видах деятельности. Более или менее узнаваемое разделение правительственного аппарата на законодательную, исполнительную и судебную ветви долгое время было особенностью английского правительства. В начале XVII века этот принцип был перенесен на управление английскими колониями в Америке. В каждой колонии была создана законодательная ветвь для принятия законов, исполнительная ветвь для обеспечения исполнения законов и судебная ветвь для толкования законов. Это разделение функций было более определенным в Америке, чем в Англии, поскольку ревность, существовавшая между колониальным законодательным органом и колониальным исполнительным органом, имела тенденцию резко разделять их полномочия. В Америке также судебная власть была более четко выраженной независимой ветвью правительства, чем в Англии.

20. КОЛОНИИ КАК САМОУПРАВЛЯЕМЫЕ ШТАТЫ.—Часто говорили, что в течение значительного периода до Американской революции тринадцать колоний были в действительности самоуправляемыми штатами. По большинству практических соображений они были независимыми; более того, некоторые американские патриоты настаивали на том, что они лишь номинально подчиняются Англии. В каждой колонии существовало собрание, избираемое ограниченным числом избирателей. Это народное собрание отстаивало дело колонистов против губернатора, который в большинстве колоний был прежде всего агентом Короны. После середины XVIII века борьба между собранием и губернатором участилась и усилилась, и победа все чаще оставалась за собранием. [Примечание: О сходствах, существовавших между различными колониальными правительствами, см. главу XXXIX.]

21. ВЛИЯНИЕ РЕВОЛЮЦИИ НА АМЕРИКАНСКИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА.—Революция не сильно повлияла на характер американских правительств. Демократия, поначалу слабая и плохо распространенная, неуклонно распространялась в течение предыдущего столетия, и когда наконец произошел разрыв с Англией, она застала штаты обученными самоуправлению и способными вести свои собственные дела. Во многих случаях Революция просто вычеркивала имя короля из документов и институтов, уже американских по духу и характеру. Штаты либо сохраняли свои старые хартии в качестве конституций, как в случае с Коннектикутом и Род-Айлендом, либо составляли новые конституции, основанные на опыте колониального управления. Популярное законодательное собрание было везде сохранено. Общее право Англии продолжало действовать, а система судов была сохранена практически в своем дореволюционном виде. Основы управления штатов были заложены задолго до Революции, и новые штаты просто приняли основные политические принципы, с которыми они, будучи колониями, были давно знакомы. Поражение английских притязаний было лишь эпизодом в непреодолимом прогрессе американской демократии.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Какова одна из главных целей правительства?

2. Какова существенная черта абсолютной монархии?

3. Приведите пример страны, которой когда-то правил монарх «божественного права».

4. Объясните разницу между абсолютной и ограниченной монархией.

5. В чем различие между монархией и республикой?

6. Назовите некоторые современные республики и объясните их происхождение.

7. Четко объясните природу политической демократии и покажите ее отношение к монархии и республике.

8. Каковы четыре причины подъема демократии в ранней Америке?

9. Проследите раннее применение демократической идеи в Америке.

10. Где в Америке впервые был применен представительный принцип?

11. Объясните принцип «разделения властей».

12. В какой степени колонии были самоуправляемыми штатами?

13. Объясните влияние Революции на американские правительства.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава II.

Или все из следующего:

2. Брайс, «Современные демократии», том I, главы I и XII.

3. Бирд, «Американское правительство и политика», глава I.

4. Маклафлин, «Шаги в развитии американской демократии», глава I.

5. Тернер, «Фронтир в американской истории», глава I.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Каков был масштаб демократии в мире столетие назад? (Брайс, стр. 3.)

2. Почему изучение демократии становится все более важным? (Брайс, стр. 4-5.)

3. Каково фундаментальное значение местного самоуправления? (Брайс, стр. 131-133.)

4. Каким образом продвижение фронтира означало неуклонное движение прочь от влияния Европы? (Тернер, стр. 4.)

5. Как фронтир способствовал индивидуализму? (Тернер, стр. 30.)

6. Какие интеллектуальные черты воспитываются жизнью пионеров? (Тернер, стр. 37-38.)

7. Объясните значимость Вирджинской палаты бюргеров. (Маклафлин, стр. 11-13.)

8. Обсудите характер колониального губернатора. (Бирд, стр. 3-7.)

9. Каковы были главные полномочия колониального законодательного органа? (Бирд, стр. 8.)

10. Опишите колониальную судебную систему. (Бирд, стр. 12-14.)

11. Каков был масштаб избирательного права в колониальные времена? (Бирд, стр. 8-10.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Проиллюстрируйте природу правительства, проследив происхождение и развитие клуба или общества, членом которого вы являетесь или с которым вы знакомы.

I

2. Ранняя жизнь пионеров в вашей общине, с особым вниманием к социальным и экономическим условиям. (Проконсультируйтесь с местными историями или, по возможности, возьмите интервью у старого поселенца в вашем районе.)

3. Происхождение и развитие местного самоуправления в вашем районе. (Действуйте так же, как с темой 2.)

4. Происхождение первой конституции вашего штата.

5. Классификация современных правительств мира на основе их демократического характера.

6. Генезис ограниченной монархии. (Уайт, «Создание английской конституции», стр. 253-285.)

II

7. Происхождение и развитие парламента. (Уайт, «Создание английской конституции», стр. 298-322.)

8. Происхождение и развитие английской судебной системы. (Уайт, «Создание английской конституции», стр. 122-252.)

9. Историческая эволюция демократии. (Брайс, «Современные демократии», том 1, глава IV.)

10. Теоретическая основа демократии. (Брайс, «Современные демократии», том 1, глава V.)

11. Трудность определения термина «демократия». (Брайс, «Современные демократии», том 1, глава III.)

12. Американская политическая теория до Революции. (Бирд, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 14-16.)

13. Вклад Запада в американскую демократию. (Тернер, «Фронтир в американской истории», глава IX.)

14. Развитие Генерального суда в Массачусетсе. (Осгуд, «Американские колонии в XVII веке», том I, стр. 141-166.)

15. Бостонское городское собрание. (Бирд, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 11-13.)

16. Местное самоуправление в Вирджинии. (Брюс, «Экономическая история Вирджинии в XVII веке», том II, глава XX. Бирд, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 13-14.)

ГЛАВА III

РАЗВИТИЕ АМЕРИКАНСКОЙ ДЕМОКРАТИИ

22. МЕСТНЫЙ ДУХ ПРОТИВ НАЦИОНАЛЬНОГО.—Вспышка Американской революции доказала, что колонии были настолько глубоко привязаны к демократии, что были готовы сражаться за нее. Но дух, который оживлял Революцию, был местным, а не национальным. Колониальные протесты, которые в 1776 году достигли своей кульминации в Декларации независимости, касались почти исключительно прав колоний как отдельных штатов и решимости этих штатов защищать принцип самоуправления. Война создала тринадцать практически независимых штатов, среди которых дух суверенитета штатов был гораздо сильнее, чем склонность к формированию нерасторжимого союза. Революция подчеркивала местные и государственные интересы, а не межколониальное сотрудничество, и как бы колонисты ни ценили местную демократию в 1776 году, им еще предстояло научиться мыслить в категориях национального патриотизма. Краткий обзор попыток объединения до 1787 года послужит иллюстрацией этого важного момента.

23. РАННИЕ ПОПЫТКИ ОБЪЕДИНЕНИЯ.—Первая заметная попытка объединения была предпринята в 1643 году, когда Массачусетский залив, Плимут, Коннектикут и Нью-Хейвен сформировали лигу, главным образом с целью взаимной обороны. Эта лига действовала в течение сорока лет и оказала эффективную помощь в индейских войнах.

В 1754 году делегаты от семи колоний встретились в Олбани и приняли план объединения, предложенный Бенджамином Франклином. План предусматривал создание колониальной армии, контроль над государственными землями, законодательство, затрагивающее общее благосостояние, и взимание налогов для межколониальных проектов. В Америке план Франклина рассматривался с немалым одобрением, но он так и не был серьезно рассмотрен британским парламентом. Проект провалился.

Еще позже (1765 г.) делегаты от девяти колоний встретились на Конгрессе по закону о гербовом сборе с целью составления протеста против налоговой политики метрополии.

Два континентальных конгресса также можно рассматривать как шаги к объединению. Первый из них собрался в 1774 году и занимался главным образом декларацией прав и жалоб. Второй (1775-1781 гг.) взял на себя революционные полномочия и с согласия народа осуществлял эти полномочия в течение большей части военного периода.

24. СТАТЬИ КОНФЕДЕРАЦИИ.—Ничто так ясно не иллюстрирует секционные настроения той эпохи, как история Статей Конфедерации. Статьи были приняты Вторым континентальным конгрессом в 1777 году, но из-за медлительности, с которой некоторые штаты их ратифицировали, они не были введены в действие до 1 марта 1781 года. По условиям Статей штаты уступили некоторые свои полномочия, при этом центральное правительство получило право объявлять войну, занимать и чеканить деньги, создавать почтовые отделения и иным образом действовать на общее благо. С другой стороны, Статьи провозглашали, что «каждый штат сохраняет свой суверенитет, свободу и независимость, а также любую власть, юрисдикцию и право, которые не делегированы этой федерацией Соединенным Штатам».

Таким образом, новое правительство было конфедерацией или лигой штатов, а не федеральным правительством, какое мы имеем сегодня. Не было ни национального исполнительного органа, ни судебной власти. Вся власть была сосредоточена в однопалатном конгрессе, в котором каждый штат был представлен не менее чем двумя и не более чем семью членами. Делегаты подлежали отзыву законодательными органами своих соответствующих штатов. Каждый штат имел один голос, который определялся большинством делегатов штата, присутствовавших при голосовании.

25. НЕДОСТАТКИ ПРАВИТЕЛЬСТВА КОНФЕДЕРАЦИИ.—Правительство, установленное Статьями Конфедерации, имело ряд серьезных недостатков. Фундаментальная трудность заключалась в том, что центральное правительство не имело реальной власти или силы. Конгресс Конфедерации мог воздействовать на отдельных лиц только через действия правительств штатов, а их он не мог принудить. Таким образом, Конгресс мог объявить войну и потребовать от штатов войска, но не мог завербовать ни одного солдата. Он мог принимать законы, но не имел власти их исполнять. Он мог заключать договоры с иностранными правительствами, но не мог обязать штаты соблюдать эти соглашения. Центральное правительство не могло взимать налоги, а было вынуждено принимать любые суммы, которые штаты решали внести. Правительство Конфедерации не могло даже защитить себя или штаты от насилия. Ему не хватало силы, а без способности применять силу правительство является таковым только по названию.

Центральное правительство не только не смогло добиться уважения и поддержки штатов, но и не смогло побудить штаты уважать или поддерживать друг друга. Конгресс не имел власти регулировать ни внешнюю, ни внутреннюю торговлю, и каждый штат был волен контролировать коммерческую деятельность своих граждан по своему усмотрению. Во многих случаях штаты вели торговые войны, то есть вводили высокие пошлины на торговлю друг друга или даже отказывались позволять своим гражданам покупать товары у лиц в соседних штатах или продавать им товары. Вопросы, требующие единства действий и дружественного сотрудничества, такие как дороги и каналы, игнорировались или ими пренебрегали из-за межштатной ревности. В то время как им следовало объединиться перед лицом серьезных опасностей периода, последовавшего сразу после войны, штаты часто тратили время и энергию на споры и раздоры.

26. ПРОВАЛ ПРАВИТЕЛЬСТВА КОНФЕДЕРАЦИИ.—Правительство Конфедерации, установленное в 1781 году, слабо функционировало в течение оставшихся двух лет войны, а затем быстро пришло в упадок в плане власти и влияния. Недостатки Статей нельзя было исправить, поскольку поправки принимались только единогласным согласием, и при каждом случае, когда предлагалась поправка, один или несколько штатов отказывались от своего согласия.

Согласно Джону Фиске, пять лет, последовавшие за миром 1783 года, составили самый критический период в истории американского народа. Бизнес был деморализован. Большинство штатов выпускали бесполезные бумажные деньги, а некоторые из них приняли законы, нарушающие обязательства по контрактам. В ходе движения, известного как восстание Шейса (1786-1787 гг.), часть класса должников Массачусетса попыталась предотвратить взыскание долгов. Бумажные деньги обесценились настолько сильно, что во многих местах перестали приниматься в качестве валюты. Центральное правительство не могло собрать деньги для покрытия своих обычных расходов, и в 1783 году Конгресс был вынужден бежать из Филадельфии, чтобы избежать гнева около восьмидесяти пенсильванских солдат, которым он не мог заплатить.

Деморализация и гражданские раздоры внутри страны сопровождались насмешками и подозрениями за рубежом. Конгресс не мог выплачивать проценты по национальному долгу. Уже к 1783 году наш иностранный кредит исчез. Многие европейские государственные деятели насмехались над американским правительством. Франция отрицала существование общего правительства в Америке. В Англии наши дипломатические представители подвергались многочисленным унижениям. Им говорили, например, что британцы не откажутся от западных фортов, обещанных нам Парижским договором, до тех пор, пока наше национальное правительство не сможет заставить отдельные американские штаты соблюдать договор.

27. ПРЕПЯТСТВИЯ К ОБЪЕДИНЕНИЮ.—Существуют три важные причины, по которым штаты не смогли объединиться в прочный союз до 1787 года.

Во-первых, каждый штат считал себя суверенным органом и, естественно, с подозрением относился к правительствам, стоящим над ним. Многие американцы рассматривали британское правительство как суперправительство, навязанное против воли американского народа и поддерживаемое вопреки их протестам. Доминион Новой Англии, который до принятия Статей Конфедерации был наиболее близким к объединению, вспоминался с гневом и страхом. Этот план, навязанный американцам в 1686 году королем, объединил восемь колоний под властью губернатора Андроса. Союз был распущен Бескровной революцией 1688 года, но деспотичное правление Андроса долгое время приводилось американцами в качестве доказательства деспотического характера любого правительства, выходящего за рамки отдельных штатов.

Второе объяснение неспособности штатов объединиться до 1787 года следует искать в социальных и экономических различиях, существующих между штатами. Большинство жителей Новой Англии были сгруппированы в небольшие, компактные общины и занимались судостроением и торговлей, а не сельским хозяйством. Существовала аристократическая группа, но большинство людей принадлежали к среднему классу и были простыми и даже суровыми в своих вкусах. В средних колониях, с другой стороны, большинство людей были мелкими фермерами смешанного религиозного и расового характера. Социальные классы существовали в значительной степени. Наконец, Юг был предан крупным плантациям, обрабатываемым черными рабами. Социальные границы были четко очерчены, и подлинный аристократический класс уже был хорошо сформирован.

Третью причину слабости духа сотрудничества между штатами следует искать в отсутствии средств транспорта и связи. Путешествия в основном ограничивались естественными водными путями или грубыми тропами, по которым лошади передвигались с большим трудом. Еще в 1800 году всаднику часто требовалось больше времени, чтобы добраться из Бостона в Нью-Йорк, чем сейчас требуется, чтобы добраться по железной дороге из Нью-Йорка в Сан-Франциско и обратно. В те дни не было железных дорог, телефонов, телеграфа и практически не было почтовой службы. Жизнь была преимущественно сельской, даже на побережье. Большинство интересов сосредоточивалось вокруг местной общины или, в крайнем случае, вокруг колонии или штата. Во многих районах почти не было обмена продуктами или идеями. Из-за возникшей изоляции развилось сильное чувство местничества или провинциализма. Невежество и подозрительность в отношении межколониальных дел порождали недопонимание и подчеркивали различия и споры, которые сами по себе были неважными. Таким образом, ревность и враждебность часто возникали там, где остро требовались взаимное доверие и сотрудничество.

28. ОТРИЦАТЕЛЬНЫЕ СИЛЫ, СПОСОБСТВУЮЩИЕ ОБЪЕДИНЕНИЮ.—Провал Статей Конфедерации — одна из самых обескураживающих глав в развитии американской демократии. И все же это незаменимая глава, ибо она продемонстрировала, гораздо убедительнее, чем любой теоретический аргумент, что должна быть одна великая американская нация, а не тринадцать или более не связанных между собой республик. Шесть лет практического опыта работы со Статьями Конфедерации научили абсолютной необходимости сильного центрального правительства. Слабости правительства Конфедерации составляли самые впечатляющие из сил, способствовавших объединению в 1787 году, и все же эти силы носили отрицательный характер: штаты приняли Конституцию 1787 года не столько потому, что она их привлекала, сколько потому, что они видели мало шансов обойтись без нее.

29. ПОЛОЖИТЕЛЬНЫЕ СИЛЫ, СПОСОБСТВУЮЩИЕ ОБЪЕДИНЕНИЮ.—Следует отметить, с другой стороны, что в течение длительного периода до принятия Конституции 1787 года определенные положительные силы подталкивали штаты к объединению. В своих домах в Старом Свете большинство поселенцев занимали примерно одинаковое социальное положение и привыкли к примерно одинаковым экономическим условиям. Этот общий фон составлял в их домах в Новом Свете объединяющую силу большого значения. Задолго до 1787 года подавляющее большинство поселенцев были английского происхождения, говорили на английском языке и, за исключением римских католиков Мэриленда, исповедовали ту или иную форму протестантизма.

Несмотря на многочисленные ревности и соперничество между различными частями страны, действовали силы, которые стремились разрушить дух местничества или провинциализма. Хотя Революция создала тринадцать отдельных штатов, война побудила американцев почувствовать, что они единый народ с общей судьбой. Солдаты разных частей страны сталкивались друг с другом во время французских и индейских войн и во время Революции. Это послужило поощрению чувства товарищества между жителями разных общин. Население страны удваивалось каждые двадцать лет, и группы, ранее изолированные, вступали в контакт друг с другом. Межштатное сотрудничество было не только более необходимым, чем когда-либо прежде, но его было легче осуществить. Шоссе улучшались, а почтовая служба постепенно расширялась, в результате чего стала возможной более здоровая социальная жизнь.

В экономическом смысле американский народ становился все более взаимозависимым. Особенно на фронтире многие общины все еще были экономически самодостаточными, но во все возрастающей степени развитие торговли и производства повсюду требовало более тесного сотрудничества между различными частями страны. Аннаполисская конвенция 1786 года, действительно, была созвана с целью содействия коммерческому сотрудничеству между штатами. По словам профессора Бирда, формирование Федеральной конституции само по себе может в значительной степени быть прослежено до желания по всей стране межштатного сотрудничества в промышленности и торговле.

30. АМЕРИКАНСКАЯ ДЕМОКРАТИЯ В 1787 ГОДУ.—Конституционный конвент 1787 года расширил американскую демократию от местной идеи до политической концепции национального масштаба. Но хотя это был важный шаг вперед, американская демократия еще не была полностью развита. Религиозная свобода, действительно, была гарантирована Конституцией, но избирательное право все еще было узко ограничено. Принятие Конституции было обусловлено прежде всего отрицательными силами; полное развитие положительных сил, на которых зиждется окончательная целостность союза, должно было быть отложено почти на столетие. Штаты технически отказались от суверенитета штатов, когда приняли Конституцию 1787 года, но постоянный союз был обеспечен только после победы в Гражданской войне. Самое важное, американская демократия в 1787 году была лишь политической концепцией. В то время не было подозрения, что демократия позже будет расширена в философию жизни, применимую не только к чисто правительственным делам, но и к индивиду в его экономических и социальных отношениях.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Различайте местный и национальный дух в революционный период.

2. Опишите первую заметную попытку объединения.

3. Какой план объединения был предложен Бенджамином Франклином в 1754 году?

4. Назовите несколько других ранних попыток объединения.

5. Опишите характер Статей Конфедерации.

6. Каковы были главные недостатки правительства Конфедерации?

7. Опишите провал правительства Конфедерации.

8. Четко изложите три важные причины неспособности штатов объединиться до 1787 года.

9. Объясните фразу «Отрицательные силы, способствующие объединению».

10. В какой степени конституционный конвент 1787 года был результатом положительных сил?

11. Четко объясните утверждение, что в 1787 году американская демократия еще не была полностью развита.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава III.

Или все из следующего:

2. Беккер, «Начала американского народа», глава V.

3. Фиске, «Критический период американской истории», глава IV.

4. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава XIX.

5. Маклафлин, «Конфедерация и Конституция», глава XIII.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. В каком смысле Бенджамин Франклин был первым американцем? (Беккер, стр. 190-200.)

2. Опишите торговую войну, которую вели отдельные штаты в критический период. (Фиске, стр. 144-147.)

3. Объясните, почему американский кредит в Европе провалился в критический период. (Фиске, стр. 155-157.)

4. Опишите попытки залатать правительство Конфедерации. (Маклафлин, глава XIII.)

5. Объясните утверждение, что «разделение иногда является прелюдией к более эффективному объединению». (Беккер, стр. 189-191.)

6. Чего достигла Александрийская конференция 1785 года? (Гитто, стр. 215.)

7. Что такое Вирджинский план? (Гитто, стр. 217.)

8. Что такое Нью-Джерсийский план? (Гитто, стр. 217.)

9. Что такое «Великий компромисс»? (Гитто, стр. 218.)

10. Что такое «Компромисс трех пятых»? (Гитто, стр. 218-219.)

11. Опишите оппозицию ратификации Конституции. (Гитто, стр. 222-224.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Проследите начало железнодорожного транспорта в вашем районе и опишите влияние улучшенных методов транспортировки на способность различных общин в вашем районе сотрудничать друг с другом. (Проконсультируйтесь с местными историями.)

I

2. В какой степени газета помогает вам понять характер и идеалы людей за пределами вашей общины?

3. Сравните телефон и почтовую службу как факторы, влияющие на развитие духа сотрудничества в городе. В сельских районах.

4. В какой степени улучшенные методы транспорта и связи привели бы к более тесному сотрудничеству между сельскими и городскими районами в вашем штате?

5. В какой степени экономическая взаимозависимость различных членов вашей общины привела к лучшему пониманию? К более тесной идентичности интересов?

6. Трудности путешествий в колониальные времена. (Кроуфорд, «Социальная жизнь в старой Новой Англии», глава X.)

II

7. Почтовые услуги в колониальный период. (Богарт, «Экономическая история Соединенных Штатов», стр. 82-83.)

8. Разнообразие экономических интересов среди колоний. (Богарт и Томпсон, «Чтения по экономической истории Соединенных Штатов», стр. 29-42.)

9. Объединение при Континентальных конгрессах. (Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 21-25.)

10. Делегаты на Конституционном конвенте 1787 года. (Маклафлин, «Конфедерация и Конституция», стр. 187-190.)

11. Работа Конституционного конвента. (Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 44-53. См. также любой другой стандартный текст по американской истории или правительству.)

12. Критика Мэдисоном Статей Конфедерации. (Бирд, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 38-43.)

13. Призыв Гамильтона к сильному национальному правительству. (Бирд, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 47-49.)

14. Влияние экономических интересов на Конституцию 1787 года. (Бирд, «Экономическая интерпретация Конституции Соединенных Штатов», стр. 324-325.)

15. Перспективы американской демократии в 1789 году. (Брайс, «Современные демократии», том II, глава XXXVIII.)

ГЛАВА IV

ОСНОВЫ АМЕРИКАНСКОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

31. ЦЕЛЬ ЭТОЙ ГЛАВЫ.—Форма правления, установленная в этой стране Конституцией 1787 года, известна как республика. Республику можно определить как представительную демократию или, в популярном смысле этого термина, просто как демократию. Теперь, указать, что правительство является демократическим, не обязательно означает, что оно является здравым правительством. Признавая, что самоуправление морально правильно, судьба демократии будет зависеть отчасти от характера народа, а отчасти от природы правительственного аппарата, через который этот народ выражает свою волю. Доказательство демократии — в ее работе. Цель этой главы — не выносить суждение о демократии, а скорее наметить основные характеристики американского конституционного правительства. Когда этот фон будет обеспечен, мы будем в состоянии начать детальное изучение прикладной демократии, указать на ее достоинства, обратить внимание на ее недостатки и рассмотреть, как и в какой степени ее можно улучшить.

32. СИЛА.—Американское конституционное правительство — это сильное правительство. Недостатки Статей Конфедерации были учтены при составлении Конституции 1787 года. В то время как правительство Конфедерации было фактически безглавым, Конституция 1787 года предусматривала сильную исполнительную власть. Конгресс Конфедерации не мог взимать налоги, но Конгресс Соединенных Штатов обладает адекватными полномочиями в этом отношении. Не может быть повторения одной из главных финансовых проблем революционного периода, ибо в настоящее время отдельные штаты не могут ни чеканить деньги, ни выпускать кредитные билеты. Федеральное правительство имеет исключительный контроль над иностранными делами, так что ни один штат не может индивидуально вступать в какое-либо соглашение с иностранной державой. Федеральная конституция является высшим законом страны, и никакие действия штата не могут противоречить ей. Единство дало нам силу, и великие кризисы, такие как Гражданская война и Мировая война, закончились увеличением этой силы.

33. СИСТЕМА СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ.—Яркой характерной чертой американского конституционного правительства является система сдержек и противовесов. Под этой системой мы понимаем все те конституционные положения, которые делят и подразделяют правительственную власть между различными группами государственных агентов. [Примечание: Для более полного обсуждения системы сдержек и противовесов см. главу XXXIX.]

Это разделение властей является тройным. Во-первых, существует разделение власти между Федеральным правительством и правительствами отдельных штатов. Штаты обязаны действовать согласованно по большинству вопросов, затрагивающих нацию в целом, но Федеральная конституция защищает права штатов, сохраняя за ними все полномочия, не делегированные специально Федеральному правительству. Во-вторых, как в Федеральном правительстве, так и в правительствах штатов власть еще больше распределена между исполнительной, законодательной и судебной ветвями таким образом, что каждая ветвь является сдержкой для двух других. В-третьих, как в Федеральном правительстве, так и в правительствах штатов существует разделение власти внутри каждой из трех ветвей правительства. Таким образом, как Президент Соединенных Штатов, так и губернаторы различных штатов по крайней мере частично контролируются подчиненными исполнительными должностными лицами, в то время как в законодательной ветви как Федерального правительства, так и правительств штатов верхняя и нижняя палаты являются сдержкой друг для друга. В случае как Федеральной, так и судебных систем штатов существует разделение юрисдикции.

34. СИСТЕМА СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ ОБЕСПЕЧИВАЕТ СТАБИЛЬНОСТЬ.—Американское правительство не только сильное, оно стабильное. Эта стабильность объясняется главным образом тем, как замечательно различные правительственные агенты уравновешивают друг друга. Система сдержек и противовесов делает нас безопасными от опасности анархии, ибо, хотя окончательный контроль принадлежит народу, правительственному механизму доверено достаточно полномочий, чтобы защитить его от народных страстей. Система также защищает нас от деспотизма. Пока существует Конституция, ни Федеральное правительство, ни правительства штатов не могут уничтожить друг друга. Чрезмерная концентрация политической власти также затруднена разделением власти между законодательной, исполнительной и судебной ветвями как Федерального правительства, так и правительств штатов.

Значимость правильно примененной системы сдержек и противовесов становится ясной, когда мы сравниваем наше правительство с правительствами различных других республик. Во многих древних республиках, например, полномочия правительства были настолько неравномерно и неопределенно разделены, что республиканское правление вырождалось либо в деспотизм, либо в анархию. За последнее столетие многие латиноамериканские республики смоделировали свои правительства по нашему образцу, и все же некоторым из этих республик постоянно угрожает либо революция, либо деспотизм. Объяснение этого, по словам Элиу Рута, заключается в том, что эти республики адаптировали нашу систему сдержек и противовесов настолько небрежно, что им трудно, если не невозможно, поддерживать действительно стабильное правительство. [Примечание: Здесь мы указываем на фундаментальные достоинства системы сдержек и противовесов; позже (главы XXXIV, XXXV и XXXVI) у нас будет повод заметить некоторые недостатки этой системы.]

35. ПРАВА ИНДИВИДА.—Мы не купили силу и стабильность ценой личной свободы, ибо как Федеральная конституция, так и конституции штатов специально защищают права индивида. Фундаментальные гарантии, изложенные в Великой хартии вольностей, Петиции о праве и Билле о правах, лелеялись американскими колонистами, и в 1791 году они сформировали основу первых десяти поправок к Федеральной конституции. Положения, аналогичным образом предназначенные для защиты прав индивида, содержатся в конституции каждого штата Союза. [Примечание: Перечисление этих прав см. в первых десяти поправках к Федеральной конституции, Приложение. Также проконсультируйтесь с Биллем о правах в конституции вашего штата.] С самого начала нашей национальной истории фундаментальным принципом американского правительства было предоставление индивиду такой свободы мысли и действий, которая совместима с общим благосостоянием.

36. КОНТРОЛЬ СО СТОРОНЫ НАРОДА.—При американском конституционном правительстве суверенитет принадлежит народу в целом, хотя народ действует через своих избранных представителей. В американском правительстве нет власти, выходящей за рамки той, которая создана или разрешена самим народом. Избирательное право, столь узко ограниченное в XVIII веке, с тех пор расширилось, включив в себя подавляющее большинство взрослых, как мужчин, так и женщин. Выборы проводятся часто, чтобы плохо выбранные должностные лица не могли долго злоупотреблять своим положением. Народная инициатива, референдум и отзыв — это методы народного контроля, которые во многих районах распространяются. Конституционная поправка в Соединенных Штатах — дело нелегкое; с другой стороны, если какой-либо значительный процент избирателей проявляет устойчивое желание перемен, поправка является нормальным результатом. [Примечание: В части IV текста мы рассмотрим опасности чрезмерного расширения народного контроля; здесь необходимо лишь указать, что американское правительство — это по существу правительство народа.]

37. ЭФФЕКТИВНОСТЬ.—Разделение функций между Федеральным правительством и правительствами штатов, с одной стороны, и между правительствами штатов и местными органами власти, с другой, обеспечивает прочную основу для экономичного управления правительством.

Федеральное правительство занимается большинством вопросов, которые имеют национальное значение и которыми не могут должным образом заниматься штаты индивидуально. Например, иностранные отношения, почтовая служба и чеканка денег являются федеральными функциями. Разделение федеральных функций и функций штатов не всегда ясно, но такие вопросы, как контракты, права собственности, преступность и образование, вероятно, лучше всего администрируются штатом. Точно так же нет четкой разделительной линии между функциями правительств штатов и местных органов власти, но в настоящее время кажется, что местные органы власти являются наиболее эффективными администраторами дорог и мостов, водоснабжения и мощения, начальных школ и подобных вопросов.

Существенная экономия этого тройного разделения функций заключается в том, что каждая из трех групп должностных лиц стремится заниматься теми вопросами, с которыми она лучше всего знакома и которые наиболее выгодно администрируются ею.

38. ЕДИНСТВО.—Более ранние европейские критики нашего правительства заявляли, что разделение властей между Федеральным правительством и правительствами штатов будет поощрять гражданские раздоры. Это правда, что это разделение властей привело к децентрализованной, а не к централизованной форме правления. Столь же верно и то, что спор о правах штатов был фундаментальной причиной Гражданской войны. Но эта война раз и навсегда решила вопрос о правах штатов, и с тех пор никогда больше не возникало серьезного вопроса о надлежащем статусе штатов и Союза. Американская демократия оказалась совместимой с единством.

Децентрализованный характер американского правительства также не помешал нам представить единый фронт в иностранных войнах. Концентрация военных полномочий в руках президента Линкольна во время Гражданской войны была сопоставима с временной диктатурой, осуществляемой президентом Вильсоном во время Мировой войны. В обоих случаях национальный исполнительный орган становился на период чрезвычайной ситуации таким же мощным и эффективным, как исполнительный орган высокоцентрализованной монархии. Эта способность демонстрировать единство контроля и целеустремленность в военное время позволяет нам претендовать для нашей формы правления на одно из важнейших преимуществ централизованной монархии.

39. ДУХ ПРОГРЕССА.—Безусловно, одним из критериев хорошего правительства является степень, в которой оно делает народные массы счастливыми и процветающими. Американское правительство еще не исчерпало возможности полезности, но одна из главных целей нашей политической системы — поощрять индивида в любом законном и почетном стремлении. Лорд Брайс назвал Америку страной Надежды, потому что, несмотря на недостатки американского правительства, чувство бодрости и оптимизма характерно для наших политических институтов. Америку можно было бы также назвать страной Здравого Стремления, ибо мы придаем силу и оправдание нашему оптимизму, последовательно работая над достижением наших идеалов. Улучшать каждое условие американской жизни и при этом работать в гармонии с принципами конституционного правительства — вот наш идеал. Прогресс должен идти через авторизованные каналы, ибо, как сказал Авраам Линкольн, «большинство, удерживаемое в рамках конституционных сдержек и ограничений и всегда меняющееся вместе с обдуманными изменениями общественного мнения и настроений, является единственным истинным сувереном свободного народа, и всякий, кто отвергает его, неизбежно бежит к анархии или деспотизму».

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. От чего зависит судьба демократии?

2. Сравните силу нашего нынешнего правительства с силой правительства, установленного Статьями Конфедерации.

3. Что такое система сдержек и противовесов? Объясните четко.

4. Покажите, как система сдержек и противовесов делает американское правительство стабильным.

5. Почему стабильность не является чертой некоторых латиноамериканских республик, которые адаптировали нашу систему сдержек и противовесов?

6. Что можно сказать о правах индивида при американском конституционном правительстве?

7. В какой степени американское правительство подлежит народному контролю?

8. Как американское правительство обеспечивает прочную основу для экономичного управления правительством?

9. Какое обвинение выдвигали ранние европейские критики против американского правительства? История подтвердила или опровергла это обвинение? Объясните.

10. Сравните американскую демократию с монархией в отношении эффективности в военное время.

11. Почему Америку можно назвать страной Надежды? В какой степени ее можно по праву назвать страной Здравого Стремления?

12. Что сказал Линкольн о единственном истинном суверене свободного народа?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава IV.

Или все из следующего:

2. Бирд, «Американское правительство и политика», глава VIII.

3. Брайс, «Американская республика», том II, главы C и CII.

4. Кливленд и Шафер, «Демократия в реконструкции», стр. 48-66.

5. Рут, «Обращения о правительстве и гражданстве», стр. 98-117.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Что подразумевается под доктриной ограниченного правительства? (Бирд, стр. 145-147.)

2. Каковы два класса конституционных ограничений для Федерального правительства? (Бирд, стр. 147-148.)

3. Опишите положение судебной власти в американском правительстве. (Бирд, стр. 164-165.)

4. Каково было отношение республик Греции и Рима к индивиду? (Рут, стр. 98.)

5. Сравните это отношение с «англосаксонской идеей». (Рут, стр. 98-99.)

6. Почему важно, чтобы конституция была письменным документом? (Кливленд и Шафер, стр. 54-55.)

7. Почему опасно приостанавливать конституционные гарантии личной свободы? (Рут, стр. 114-115.)

8. Какие недостатки философы и популярные писатели обычно приписывали демократическим правительствам? (Брайс, стр. 613-614.)

9. В какой степени эти недостатки можно приписать американской демократии? (Брайс, стр. 614-629.)

10. Объясните способность нашего правительства проявлять большую энергию. (Брайс, стр. 650-652.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Изучите клуб или общество, членом которого вы являетесь или с деятельностью которого вы знакомы. В какой степени его организация иллюстрирует систему сдержек и противовесов?

I

2. Классифицируйте местных или государственных должностных лиц в вашем штате, чтобы показать различия в сроках их полномочий и методах их избрания. В какой степени эти различия образуют систему сдержек и противовесов?

3. Составьте список гарантий личной свободы, содержащихся в конституции вашего штата. Сравните этот список с аналогичными списками, составленными на основе конституций других штатов. Сравните этот список с первыми десятью поправками к Федеральной конституции.

4. Способы внесения поправок в конституцию вашего штата.

5. Составьте список основных общественных мероприятий в вашем сообществе или районе. Какие из них являются местными, какие — уровня штата, а какие — федеральными? Считаете ли вы, что какие-либо из этих функций могли бы более эффективно выполняться другим органом власти, нежели тот, который выполняет их сейчас? Приведите доводы.

6. «Почему демократия — это лучшее». (Тафтс, «Настоящее дело жизни», глава xxxvii.)

II

7. Философия американской конституционной системы. (Бирд, «Хрестоматия по американскому правительству и политике», стр. 49-53.)

8. Отношения между федеральным правительством и правительствами штатов в Соединенных Штатах. (Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава xxi.)

9. Структура американского правительства. (Брайс, «Современные демократии», том ii, глава xxxix.)

10. Система сдержек и противовесов. (Брайс, «Современные демократии», том ii, глава lxiii. См. также любой стандартный учебник по американскому правительству.)

11. Теория разделения властей. (Бирд, «Хрестоматия по американскому правительству и политике», стр. 138-140.)

12. Верховенство федерального права. (Бирд, «Хрестоматия по американскому правительству и политике», стр. 140-143.)

13. Значение свободы. (Брайс, «Современные демократии», том i, глава vi.)

14. Значение равенства. (Брайс, «Современные демократии», том i, глава vii.)

15. Краткое сравнение американской и европейской систем правления. (Брайс, «Американская республика», том i, глава xxv.)

16. Американская демократия в сравнении с другими демократическими правительствами. (Брайс, «Современные демократии», том ii, стр. 446-452.)

17. Демократия в сравнении с недемократическими формами правления. (Брайс, «Современные демократии», том ii, глава lxxiv.)

18. Эффективность американской демократии в годы Мировой войны. (Уэст, «Война и новая эра», глава x.)

ГЛАВА V

ПРОБЛЕМЫ АМЕРИКАНСКОЙ ДЕМОКРАТИИ

40. НИ ОДНО ПРАВИТЕЛЬСТВО НЕ СОВЕРШЕННО. — Любое правительство — это компромисс, поскольку оно принимается или создается с целью согласования интересов индивида с интересами группы. Типов правительства множество, они варьируются в зависимости от характера группы и конкретных условий, в которых она существует. Но мы не знаем ни одного совершенного правительства: у всех есть недостатки, некоторые очень серьезные, другие менее значительные. Поэтому нет смысла спорить о том, несовершенно ли американское правительство. Гораздо более полезный вопрос заключается в следующем: каковы недостатки американской демократии и как их можно устранить или минимизировать? Самая конструктивная работа, к которой призван американский гражданин, — это осознать характер проблем, стоящих перед его страной, а затем попытаться их решить.

41. РАСШИРЯЮЩИЙСЯ КРУГ ПРОБЛЕМ. — Последние два столетия стали эпохой быстрых перемен и развития во всех основных фазах цивилизации. Происходили быстрые сдвиги в численности населения, особенно в более молодых странах мира. Важные открытия значительно расширили наши знания в области естественных наук; эпохальные изобретения произвели революцию в производстве, торговле и транспорте. В каждой цивилизованной стране происходила переоценка политических убеждений, а также важные изменения в интеллектуальных, религиозных и социальных стандартах. Такая эпоха — это в особенности эпоха проблем: это период перемен и стресса, время перестройки, адаптации к изменившимся условиям, роста и развития.

Мы в Америке сталкиваемся с постоянно расширяющимся кругом проблем, и это происходит главным образом по двум причинам. Во-первых, мы ощутили на себе влияние тех сил, которые на протяжении последних двух столетий создавали проблемы по всему миру. Во-вторых, весь период нашего национального развития пришелся на эту эпоху перемен и перестройки. Это означает, что нам приходилось бороться с проблемами, общими для всех современных стран, в период, когда возникновение и развитие американской демократии создавали сугубо внутренние проблемы. Эти факты, по крайней мере частично, объясняют растущую важность проблем американской демократии в течение последнего столетия.

42. ЭФФЕКТ РАСШИРЕННОГО СОЦИАЛЬНОГО СОЗНАНИЯ. — Многие вопросы современной американской жизни вышли на первый план, потому что за последнее столетие мы расширили концепцию демократии. Термин «демократия» стал означать не просто форму правления, а фактически философию жизни, подчеркивающую справедливость и счастье для индивида, будь то в его политическом, социальном или экономическом качестве. Чем гуманнее наш взгляд, тем больше ситуаций, требующих исправления, попадает в его сферу. Детский труд, если привести один пример, столетие назад в целом не считался злом, но сегодня расширенное социальное сознание осуждает его.

43. НЕОБХОДИМОСТЬ ИЗБЕГАНИЯ ПАТЕРНАЛИЗМА. — Решение многих национальных проблем подразумевает расширение государственного контроля. Сейчас не все осознают, что, хотя расширенное социальное сознание увеличило количество наших проблем, индивидуалистическая черта американского характера сопротивляется тому патернализму, который в настоящее время представляется необходимым для эффективного решения определенных проблем. Мы отстаем от Германии в законодательстве, направленном на предотвращение производственного травматизма, уменьшение последствий безработицы и иную защиту работника от рисков промышленности. Но Германия создала эту систему социального страхования, ограничив личную свободу и значительно расширив власть правительства над индивидом. Великая задача, стоящая перед нашим правительством, — сделать для индивида столько же, сколько делает любое патерналистское правительство, не подвергая опасности его права чрезмерным расширением государственного контроля.

44. СЛОЖНОСТЬ НАШИХ ПРОБЛЕМ. — Иногда совершается ошибка, когда думают, что национальные проблемы можно четко определить и отделить друг от друга. Человеческий разум имеет свои ограничения, и мы склонны подчеркивать контуры и содержание конкретных проблем, чтобы яснее воспринимать их сущностный характер. Но хотя это допустимо для целей изучения, мы должны помнить, что вопросы, которые мы собираемся обсуждать, связаны друг с другом самым запутанным образом. Чтобы понять организацию благотворительности, например, мы должны знать социальный, экономический и политический фон наблюдаемого сообщества. Тщательное изучение этого фона привело бы нас к проблемам преступности, образования и другим, которые, в свою очередь, имеют связи с вопросами, еще более далекими от непосредственной проблемы благотворительности. Таким образом, глубокое понимание конкретного вопроса подразумевает рассмотрение многих взаимосвязанных вопросов. Точно так же решение конкретного вопроса влияет на всю массу связанных явлений и само подвергается их влиянию.

45. ВАЖНОСТЬ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ФОНА. — Было бы неразумно, пожалуй, утверждать, что какая-либо определенная группа проблем важнее любой другой группы. Но, по крайней мере, мы можем сказать, что некоторые проблемы являются первичными по своему происхождению, в то время как другие кажутся вторичными, т.е. производными от тех, что называются первичными. В последующих главах была предпринята попытка расположить группы проблем с некоторым учетом их первичного или вторичного происхождения. Вероятно, самые фундаментальные проблемы, с которыми мы сталкиваемся сегодня, — это проблемы экономической организации. Чтобы правильно понять эти проблемы, студент должен сначала усвоить основные факты американской промышленности. Поэтому мы начнем наше изучение проблем американской демократии с обзора экономической жизни нации. Только после того, как мы освоим принципы, на которых базируется американская промышленность, мы будем в состоянии решить проблемы, возникающие непосредственно из природы нашей экономической организации.

46. ПРОМЫШЛЕННАЯ РЕФОРМА. — Наша промышленная жизнь настолько явно основана на определенных фундаментальных институтах, таких как частная собственность, свобода договора и свободная конкуренция, что говорят о существовании промышленной «системы». Развитие этой системы сопровождалось определенными великими бедами, прежде всего бедностью. Мы обсудим ряд программ, направленных на устранение этих бед. Доктрина единого налога представляет интерес, поскольку она выступает за отмену или конфискацию земельной ренты. Кооперативное ведение промышленности в последние годы приобретает все большее значение. Мы также должны считаться с социализмом как движением, которое стремится к перераспределению богатства. Под общим заголовком «социализм» у нас будет повод заметить небольшую, но активную группу, известную как «Индустриальные рабочие мира», и более крупную, хотя и связанную с ней группу, которая недавно провела социалистический эксперимент в России. Завершив обсуждение социализма, мы подведем итог отношению американской демократии ко всей проблеме промышленной реформы.

47. СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ. — Из социальных проблем, которые вырастают из плохой экономической ситуации, нет ничего более важного, чем развитие мира и доброй воли между трудом и капиталом. После обсуждения производственных отношений у нас будет повод рассмотреть целый ряд социальных вопросов, которые либо возникли в результате, либо были обострены быстрой индустриализацией нашей страны. Серьезные вопросы возникают в связи с иммиграцией, здоровьем и оттоком населения в города. Рассмотрение проблем города, в свою очередь, направляет внимание на необходимость нормальной сельской жизни и на важность защиты американского дома. Зависимость — это знакомая проблема, но та, которая в свете пробужденного общественного духа теперь изучается под новыми и интересными углами. Последним среди социальных проблем является фундаментальный вопрос образования. Не будет преувеличением утверждать, что конечная судьба американской демократии в значительной степени зависит от энергии и интеллекта, с которыми мы улучшаем и расширяем нашу систему образования.

48. ОТНОШЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА К БИЗНЕСУ. — Поскольку наше материальное благополучие покоится на экономической основе, общественность жизненно заинтересована в бизнесе. Возникновение крупных корпораций и необходимость защиты общественности от монополистических злоупотреблений делают необходимым тщательное изучение отношения правительства к бизнесу. Мы столкнемся с таким вопросом: должно ли правительство регулировать или фактически владеть предприятиями, имеющими жизненно важное значение для общественности? Столь же запутанным, но не менее интересным является вопрос о тарифах. Должен ли Конгресс облагать налогом иностранные товары, ввозимые в эту страну, и если да, то на каких принципах должен определяться этот налог? Это приведет нас к общей проблеме налогообложения, предмету, которому американский народ, вероятно, будет уделять все больше внимания в ближайшие несколько десятилетий. Также должен быть обсужден вопрос сохранения наших природных ресурсов. Последним в этой группе проблем можно упомянуть вопрос о деньгах и банковском деле. Обсуждая этот важный предмет, мы заметим, среди прочего, интересную Федеральную резервную систему, которая, как надеются, защитит нас от паник в будущем.

49. ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА. — У экономиста есть веские основания заявлять, что добывание средств к существованию — одна из самых фундаментальных забот в жизни; с другой стороны, ни один народ не может долго обеспечивать себе комфортное существование без помощи полезной системы правления. Правительство должно быть сделано эффективным. Это знакомит нас с другой серией проблем. Прежде всего, кто должен участвовать в управлении? И как мы можем улучшить методы, с помощью которых мы выбираем агентов правительства? Как можно искоренить коррупцию и неэффективность в американском правительстве? Каково значение народной инициативы, референдума и отзыва?

Эти вопросы должны представлять захватывающий интерес для тех, кто думает о демократии как о живом институте, который постоянно растет, развивается, адаптируясь к изменившимся условиям.

50. В ЧЕМ ЗАКЛЮЧАЕТСЯ ОБЕЩАНИЕ АМЕРИКАНСКОЙ ЖИЗНИ? — Богатая природными ресурсами, обширная по территории, поощряющая полезные усилия человека, Америка выполняет первое условие национального величия. Умное и трудолюбивое, законопослушное и преданное строительству домов, наше население выполняет второе условие.

Здесь у нас есть все сырье, из которого можно построить великую нацию. Мы уже внесли заметный вклад в цивилизацию, и все же не следует забывать, что наша главная претензия на национальное величие покоится на том обещании, которое мы демонстрируем, будучи способными усовершенствовать американскую демократию.

В какой степени это обещание будет фактически реализовано? Как нация мы еще молоды, как народ мы едва начали величайший эксперимент в демократии, который когда-либо видел мир. Выстоим ли мы, достигнем ли половинчатого успеха, преуспеем ли мы славно?

Многое зависит от того, в какой степени каждый из нас берет на себя ответственность гражданства. Те, кто был до нас, покорили дикую природу, расширили и сохранили Союз. Но не нам самодовольно принимать результат. Многое сделано, но гораздо больше еще предстоит сделать. Наша цель — максимально возможное совершенствование нашей экономической, социальной и политической жизни. Можно сказать, что у каждой эпохи есть свои особые бремена и обязанности: главной задачей колониста было взрастить нежный росток демократии; задачей западного пионера было создать дома из дикой природы; бремя нашего поколения — бороться с сегодняшними проблемами американской демократии. Без высокого чувства личной ответственности, сопряженного с разумными и последовательными усилиями, мы никогда не сможем достичь высокой цели, которая, как признано, возможна.

51. ТОЧКА ЗРЕНИЯ ПРИ ИЗУЧЕНИИ ПРОБЛЕМ. — Видеть американскую демократию и видеть ее как целое — вот наша цель на протяжении всей оставшейся части этой книги. Но это нелегко. Опасность заключается в том, что неосторожный студент истолкует большое количество места, отведенного «проблемам», как означающее, что американская жизнь преимущественно неустроена и дефектна. Это искушение, от которого нужно остерегаться. Хотя мы вскроем много недостатков, следует помнить, что мы преимущественно нормальный, здоровый, процветающий народ. Но наши добродетели требуют нашего внимания менее настойчиво, чем наши недостатки. Если мы кажемся чрезмерно озабоченными недостатками американской жизни, студент не должен делать вывод, что американская жизнь в основном дефектна. Скорее, он должен осознать, что именно потому, что ситуация включает в себя проблему, наше внимание оказывается востребованным.

И не следует смотреть на проблемы как на нечто, чего нужно стыдиться. Там, где жизнь скучна, а цивилизация статична, существует относительно мало проблем; там, где жизнь прогрессивна, а цивилизация неуклонно движется вперед, проблемы многочисленны и насущны. Проблемы подразумевают адаптацию, развитие, стремление к улучшению и прогрессу. Они — признаки прогресса, «муки роста» цивилизации. Если мы будем помнить об этом, мы будем в хорошем положении, чтобы увидеть американскую демократию в истинной перспективе, без чрезмерного искажения нашей точки зрения и без предвзятости в наших суждениях.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Почему нет смысла спорить о том, несовершенна ли американская демократия?

2. Почему круг наших проблем неуклонно расширялся в течение последнего столетия?

3. Проследите связь между расширенным социальным сознанием и количеством проблем, стоящих перед нами.

4. В чем заключается одна из опасностей патернализма?

5. Приведите конкретный пример, иллюстрирующий сложность наших современных проблем.

6. Обсудите важность экономического фона при изучении проблем.

7. Какие проблемы могут быть включены в термин «промышленная реформа»?

8. Какие проблемы возникают в связи с общественным интересом к бизнесу?

9. Назовите некоторые из проблем, возникающих в связи с потребностью в эффективном правительстве.

10. Какова важность личной ответственности при изучении проблем американской демократии?

11. Четко изложите точку зрения, которой следует придерживаться при изучении этих проблем.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Хрестоматия по американской демократии», глава v.

Или все из следующего:

2. Брайс, «Американская республика», том ii, главы ci, cxiv, cxix и cxxii.

3. Данн, «Сообщество и гражданин», стр. vii-xii.

4. Маклафлин, «Шаги в развитии американской демократии», глава viii.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Каковы, по мнению лорда Брайса, основные интеллектуальные черты масс американского народа? (Брайс, стр. 825-826.)

2. Лорд Брайс говорит, что «в жизни Соединенных Штатов есть элементы, которые вполне могут заставить европейца любого класса предпочесть жить там, а не в стране своего рождения». Что это за элементы? (Брайс, стр. 870-873.)

3. Какой комментарий дает лорд Брайс по поводу качества юмора в американском характере? (Брайс, стр. 876.)

4. Какие три преимущества имеют Соединенные Штаты перед европейскими странами в вопросе борьбы с современными проблемами? (Брайс, стр. 912.)

5. Объясните утверждение, что «Демократия покоится на вере». (Маклафлин, стр. 181-182.)

6. Что имеется в виду под утверждением, что «Демократия — это фундаментально вопрос человеческих отношений»? (Маклафлин, стр. 189-190.)

7. Каковы, по мнению лорда Брайса, четыре главных недостатка американской демократии? (Брайс, стр. 632.)

8. Какие существенные качества должно стремиться воспитать гражданское образование? (Данн, стр. xi-xii.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Составьте список проблем, которые каким-либо образом затрагивают вас как гражданина в сообществе. Перечислите эти проблемы в том порядке, в котором они приходят вам на ум или обнаруживаются вами. Прокомментируйте запутанный и беспорядочный вид проблем, перечисленных таким образом.

I

2. Классифицируйте проблемы из вашего списка в зависимости от того, являются ли они экономическими, социальными или политическими.

3. Классифицируйте проблемы из вашего списка в зависимости от того, являются ли они местными, государственными или национальными.

4. Прокомментируйте сложность и взаимосвязанность проблем, классифицированных таким образом.

5. Какие агентства, государственные, полугосударственные или частные, изучают проблемы из вашего списка?

6. Какую разницу в интересе проявляют граждане вашего сообщества к местным, государственным и национальным проблемам?

7. Недостатки демократического правления во всем мире. (Брайс, «Современные демократии», том ii, стр. 452-454.)

II

8. Фон проблем американской демократии. (Мерриам, «Американские политические идеи», глава i.)

9. Препятствия на пути к хорошему гражданству. (Брайс, «Препятствия на пути к хорошему гражданству».)

10. Обещание американской жизни. (Кроли, «Обещание американской жизни», глава i.)

11. Отношение индивида в демократии. (Хьюз, «Условия прогресса в демократическом правительстве».)

12. Сила идеалов в американской истории. (Адамс, «Сила идеалов в американской истории».)

13. Идеалы гражданства. (Вудберн и Моран, «Гражданин и республика», глава xx.)

14. Будущее демократии. (Брайс, «Современные демократии», том ii, глава lxxx.)

ЧАСТЬ II — АМЕРИКАНСКИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

А. ЭКОНОМИКА АМЕРИКАНСКОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ

ГЛАВА VI

ПРИРОДА АМЕРИКАНСКОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ

52. МАСШТАБЫ АМЕРИКАНСКОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ. — В колониальные времена большая часть американской промышленности была сосредоточена вдоль Атлантического побережья; сегодня она простирается на значительную часть континента. Полтора столетия назад наша промышленная система была еще относительно простой, порождая лишь несколько насущных проблем национального значения; в настоящее время это огромное и сложное дело, тесно связанное со многими из самых жизненно важных проблем, с которыми сталкивается американская демократия. Деятельность, которую обычно группируют под заголовком «американская промышленность», настолько многочисленна и разнообразна, что описание всех ее видов вывело бы нас за рамки этой главы. Тем не менее, важно, чтобы мы получили некоторое понимание этой деятельности. Поэтому несколько страниц можно с пользой потратить на обсуждение некоторых основных фактов американской промышленности.

53. БЛАГОПРИЯТНОЕ РАСПОЛОЖЕНИЕ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ. — Начнем с того, что расположение Соединенных Штатов благоприятствует развитию промышленности. Из двух американских континентов северный обладает большими природными преимуществами. Каждый континент имеет грубую форму треугольника с вершиной или меньшим концом, направленным на юг, но в то время как большая часть южноамериканского треугольника находится в тропической зоне и только сужающийся конец — в более благоприятной умеренной зоне, большая часть североамериканского треугольника находится в умеренной зоне. Что касается расположения для мировой торговли, северный континент снова имеет преимущество: порты Южной Америки выходят на относительно пустой океан на западе и малоразвитый континент Африки на востоке; порты Северной Америки, помимо того, что они более многочисленны и более пригодны для торговли, чем порты южного континента, выходят на кишащий жизнью Восток на западе и великие рынки Европы на востоке. Более того, Соединенные Штаты занимают самые лучшие части североамериканского континента. Наш сосед Канада имеет холодную и заснеженную границу на севере, в то время как на нашем юге Мексика и страны Центральной Америки лежат недалеко от тропиков. Сердце умеренной Америки, с другой стороны, включено в территорию Соединенных Штатов.

54. НАСЕЛЕНИЕ. — Едва ли менее важным, чем благоприятное расположение Соединенных Штатов, является характер людей, населяющих страну. С менее чем четырех миллионов в 1790 году наше население увеличилось настолько быстро, что в 1920 году в пределах континентальных Соединенных Штатов проживало 105 710 620 человек. По мере роста населения оно распространилось через Аппалачи, в великий бассейн Миссисипи и на запад к Тихому океану. Сопровождая рост и распространение населения на запад, пришло большее разнообразие расовых типов. Хотя наше население было разнообразным в колониальные времена, подавляющее большинство поселенцев были выходцами с Британских островов и из северо-западной Европы. Во второй половине девятнадцатого века иммиграция из северной Европы сократилась, и все больше иммигрантов стало прибывать из южной и юго-восточной Европы. Привлекательность Америки стала настолько универсальной, что наше нынешнее население включает элементы из каждой важной страны мира. С промышленной точки зрения доминирующими характеристиками этого составного американского народа являются энергия и универсальность.

55. НАЦИОНАЛЬНОЕ БОГАТСТВО. — Поколения трудолюбивых людей помогли сделать Соединенные Штаты богатейшей нацией в мире. Было подсчитано, что в 1850 году наше национальное богатство составляло 8 000 000 000 долларов. К 1900 году замечательный прогресс американской промышленности увеличил эту цифру до более чем 88 000 000 000 долларов. В 1912 году наше богатство, вероятно, превышало 180 000 000 000 долларов. Промышленные и финансовые потрясения в период Мировой войны делают более поздние оценки рискованными, тем не менее интересно отметить, что в 1921 году богатство Соединенных Штатов оценивалось в сумму от 350 000 000 000 до 400 000 000 000 долларов. Согласно этой оценке, богатство этой страны в 1921 году превышало совокупное богатство Великобритании, Франции, Германии, Италии и Бельгии. Однако, взвешивая ценность этого сравнения, мы должны принять во внимание тяжелое разрушение богатства в Западной Европе из-за Мировой войны.

56. ЧЕМ ЗАНИМАЕТСЯ АМЕРИКАНСКИЙ НАРОД. — Большой процент жителей Соединенных Штатов занят в той или иной форме производительного труда. Согласно самым последним оценкам, в этой стране насчитывается около пятидесяти миллионов человек, мужчин и женщин старше десяти лет, занятых в доходных профессиях. Из них около четырнадцати миллионов заняты в сельском хозяйстве и смежных отраслях, в то время как более одиннадцати миллионов заняты в производственной деятельности. Почти четыре миллиона человек заняты в той или иной форме торговли, и еще четыре миллиона заняты в сфере домашнего и личного обслуживания. Транспорт, канцелярская работа и профессиональные занятия используют услуги еще нескольких миллионов человек. Подавляющее большинство занятых в американской промышленности — мужчины, хотя число женщин в промышленности неуклонно растет. Дети находились в промышленных занятиях с колониальных времен, но в последние годы наблюдается растущее движение за ограничение или запрет использования детского труда в доходных профессиях.

57. ЛЕСА И МИНЕРАЛЫ. — Природные ресурсы Соединенных Штатов играют большую роль в нашей промышленной жизни. Одна четверть территории Соединенных Штатов до сих пор покрыта лесом. Мы обильно обеспечены углем и железом, двумя самыми важными промышленными минералами. Наши запасы угля превосходят по количеству и качеству запасы любой другой страны. Железо встречается в большинстве штатов Союза, при этом высококачественные месторождения района озера Верхнее имеют особое значение. Мы производим более половины мирового запаса меди, которая после угля и железа является самым важным промышленным минералом. Наши запасы нефти и природного газа велики, и, несмотря на расточительство, которое характеризовало наше использование этих важных товаров, наше производство обоих все еще велико. Золото, серебро, цинк, свинец и фосфаты производятся в Соединенных Штатах в больших количествах. Действительно, у нас есть достаточные запасы практически всех минералов, важных для промышленности, за исключением платины, олова и никеля.

58. СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО. — По крайней мере до самого недавнего времени сельское хозяйство было, безусловно, нашей самой важной отраслью промышленности. Из двух миллиардов акров, составляющих континентальные Соединенные Штаты, примерно половина находится под обработкой. В большинстве районов страны качество почвы хорошее, а количество осадков достаточное. Мы долгое время лидировали в мире по стоимости выращенных сельскохозяйственных культур. Наше производство пшеницы, кукурузы, овса, ячменя, ржи и молочных продуктов составляет огромную цифру. Постоянное огораживание земель, ранее использовавшихся для выпаса скота, ограничивает наше производство мясных животных, но мы все еще важны как производитель мяса. Большая часть мирового табака выращивается в этой стране. Мировой запас хлопка поступает в основном из южных Соединенных Штатов. Наконец, наша почва настолько разнообразна, а климат настолько диверсифицирован, что опасность общего неурожая невелика. Потеря в одной части страны почти наверняка будет компенсирована хорошим урожаем в другой.

59. ПРОИЗВОДСТВО. — В колониальные времена американские мануфактуры подвергались более или менее значительным ограничениям со стороны Великобритании, но после Революции эти отрасли вступили в период свободного и быстрого развития. Современное оборудование быстро внедрялось после 1800 года, развивалось крупномасштабное производство, поощрялся транспорт, и все большие рынки снабжались продукцией американских производителей. Особенно после Гражданской войны важность наших мануфактур возросла. Этот рост был обусловлен главным образом крупномасштабным производством продуктов питания, включая мясо и муку; текстиля; изделий из железа и стали; обуви; химикатов; и сельскохозяйственной техники. Согласно последним данным переписи населения, кажется, что мы переходим от преимущественно сельскохозяйственной жизни к стадии, на которой производство имеет относительно большее значение.

60. ТРАНСПОРТ И СВЯЗЬ. — Физическая география Соединенных Штатов поощряет развитие адекватных средств транспорта и связи. Система Святого Лаврентия — Великих озер дает легкий доступ к самой плодородной части континента. Миссисипи и ее притоки осушают миллион квадратных миль сельскохозяйственных земель. У нас, помимо 18 000 миль судоходных рек, береговая линия, доступная для торговли, больше, чем у всей Европы. Нью-Йорк — величайший морской порт мира.

Немногие горные хребты препятствуют развитию трансконтинентальных железных дорог в этой стране, и из них только один, Скалистые горы, является серьезным препятствием для эффективного транспорта. Наша железнодорожная сеть огромна, полдюжины трансконтинентальных линий дополняются многочисленными меньшими дорогами и питающими линиями. У нас в эксплуатации более 2000 миль каналов. Дешевый и быстрый транспорт между различными частями страны, дополненный адекватными средствами связи по телефону, телеграфу и почтовой службе, несомненно, был одним из величайших факторов нашего национального процветания.

61. ВНУТРЕННЯЯ И ВНЕШНЯЯ ТОРГОВЛЯ. — Подавляющее большинство наших продуктов не отправляется на внешние рынки, а используется внутри страны. Мы все еще настолько молодая и настолько неразвитая страна, что наши производители были заняты снабжением внутреннего рынка. Этот факт, вместе с недостатком знаний американского производителя о возможностях внешней торговли, объясняет наше пренебрежение внешними рынками. По мере того как наши производители догоняют внутренний рынок, и по мере того как их знания о внешних рынках увеличиваются, вероятно, они будут уделять все больше внимания клиентам в других странах.

Но хотя очень небольшая доля наших продуктов отправляется за границу, внешняя торговля Соединенных Штатов превышает по стоимости внешнюю торговлю любой другой страны. Это преобладание обусловлено не столько нашим поиском внешних рынков, сколько постоянным спросом в других странах на три класса товаров, в производстве которых у нас есть явное преимущество. Эти три класса товаров — это, во-первых, сырье, которого у нас в изобилии, такое как хлопок и медь; во-вторых, специальности, изобретенные и запатентованные американцами, такие как недорогие автомобили, пишущие машинки и фонографы; и, в-третьих, товары, которые могут быть выгодно произведены методами крупномасштабного производства, такие как сельскохозяйственная техника и более дешевые сорта текстиля.

62. РЕЗЮМЕ И ПРОГНОЗ. — Мы очень кратко рассмотрели некоторые основные факты американской промышленности. С одной стороны, благоприятное расположение и богатые природные ресурсы Соединенных Штатов обеспечили существенную основу для промышленного прогресса. С другой стороны, мы должны отметить, что американский народ энергичен и универсален — сочетая в счастливой степени качества инициативы и оригинальности, настойчивости и адаптивности. Великое богатство и процветание страны в целом стали результатом сочетания благоприятной земли и способных людей.

Это, конечно, не вся история. Следует признать, что при всем нашем богатстве мы продолжаем сталкиваться с серьезными обвинениями в бедности и промышленной дезорганизации. Эти обвинения имеют большое значение, но следует помнить, что ни одна проблема не может быть решена или даже разумно атакована, пока основные факты не будут хорошо изучены. Мы кратко описали природу американской промышленности. Что нам теперь нужно сделать, в качестве предварительного условия для рассмотрения проблемы бедности и промышленной реформы, — это проанализировать экономические законы, в соответствии с которыми развивалась американская промышленность. Основные факты следующих четырех глав нельзя взвесить слишком тщательно.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. В какой степени характер американской промышленности изменился за последние полтора столетия?

2. Сравните Северную Америку с Южной Америкой в отношении природных преимуществ.

3. Опишите изменения, которые произошли в населении Соединенных Штатов с 1790 года.

4. Кратко проследите рост нашего национального богатства с 1850 года.

5. Каковы основные занятия американского народа?

6. Назовите три важных промышленных минерала и прокомментируйте наши запасы каждого из них.

7. Каковы основные характеристики американского сельского хозяйства?

8. Опишите рост наших производственных отраслей.

9. Как транспорт и связь поощряются физической географией Соединенных Штатов?

10. Почему наша внутренняя торговля имеет относительно большее значение, чем наша внешняя торговля?

11. Каким трем типам товаров обязано наше преобладание на внешних рынках?

12. Какие качества американского народа способствовали их промышленному успеху?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Хрестоматия по американской демократии», глава vi.

Или все из следующего:

2. Бишоп и Келлер, «Промышленность и торговля», главы i и ii.

3. Богарт, «Экономическая история Соединенных Штатов», глава i.

4. Феттер, «Современные экономические проблемы», глава i.

5. Кинг, «Богатство и доход народа Соединенных Штатов», глава iii.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Кратко опишите каждый из шести регионов, на которые можно разделить континентальные Соединенные Штаты. (Богарт, стр. 11-12.)

2. Почему животный мир североамериканского континента снизился в значении со времен колониальных времен? (Богарт, стр. 8.)

3. На какие пять подразделений можно классифицировать леса Соединенных Штатов? (Бишоп и Келлер, стр. 27-28.)

4. Что можно сказать о температуре в Соединенных Штатах? (Богарт, стр. 12-13.)

5. Что можно сказать о количестве осадков в Соединенных Штатах? (Богарт, стр. 13.)

6. Объясните важность водной энергии в Соединенных Штатах. (Богарт, стр. 3-4.)

7. Какие изменения в стоимости сельскохозяйственных земель произошли за последнее столетие? (Кинг, стр. 22-27.)

8. Обсудите стоимость городских земель в Соединенных Штатах. (Кинг, стр. 15-21.)

9. Почему чрезвычайно трудно измерить богатство Соединенных Штатов? (Феттер, стр. 6-10.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Проследите рост населения вашего штата с 1880 года. Каковы были основные источники этого увеличения?

I

2. В какой степени население вашего штата было затронуто иммиграцией из Европы? Что привлекает иммигрантов в ваш штат? Произошли ли какие-либо изменения в характере этой иммиграции с 1880 года?

3. Классифицируйте население вашего штата на основе занятости. (Получите данные от Совета по труду штата или Бюро статистики штата.)

4. Оцените материальное богатство вашего сообщества. Какой свет проливает результат на трудности суммирования богатства нации?

5. Обсудите важность в экономической жизни вашего района:

(а) Сельского хозяйства,

(б) Горного дела,

(в) Лесного хозяйства,

(г) Производства.

6. Экономическая география вашего района. (Проконсультируйтесь с Драйером, «Элементарная экономическая география».)

II

7. Сравнение Америки триста лет назад с Америкой сегодняшнего дня. (Прайс, «Земля, на которой мы живем», главы i и ii.)

8. Характер американского населения. (Берч и Паттерсон, «Американские социальные проблемы», глава ix.)

9. Анализ американского характера. (Брайс, «Американская республика», том ii, главы cxiv и cxv.)

10. Способы добывания средств к существованию. (Карвер, «Элементарная экономика», глава xv.)

11. Географическое распределение городов и отраслей промышленности в Соединенных Штатах. (Семпл, «Американская история и ее географические условия», глава xvi.)

12. Сельскохозяйственные отрасли в Соединенных Штатах. (Бишоп и Келлер, «Промышленность и торговля», часть ii. Смит, «Торговля и промышленность», главы i, iii, iv, v и vi.)

13. Животноводческие отрасли в Соединенных Штатах. (Бишоп и Келлер, «Промышленность и торговля», часть iii. Смит, «Торговля и промышленность», глава ii.)

14. Энергия. (Смит, «Торговля и промышленность», глава ix.)

15. Минеральные отрасли в Соединенных Штатах. (Бишоп и Келлер, «Промышленность и торговля», часть iv. Смит, «Торговля и промышленность», главы viii, xiii, xiv и xv.)

16. Производственные отрасли в Соединенных Штатах. (Бишоп и Келлер, «Промышленность и торговля», часть v.)

17. Торговые пути Северной Америки. (Смит, «Торговля и промышленность», глава xvi.)

18. Внешняя торговля Соединенных Штатов. (Драйер, «Элементарная экономическая география», глава xxxii. См. также любой другой недавно опубликованный текст по этой общей области.)

ГЛАВА VII

ЧТО ПОДРАЗУМЕВАЕТСЯ ПОД ПРОИЗВОДСТВОМ

63. ПОЧЕМУ ЛЮДИ РАБОТАЮТ. — В конечном счете каждый зависит от работы в плане своего существования. Маленькие дети обычно живут на заработки своих родителей; большинство нормальных взрослых, с другой стороны, зависят от своих собственных усилий в плане своего существования. Поскольку каждый индивид, вероятно, работает из-за комбинации мотивов, можно в некоторой степени проанализировать причины, по которым люди работают. Самая фундаментальная причина для работы — это сохранение своей жизни. Как только это обеспечено, индивид находится в положении, чтобы работать для сохранения жизней тех, кто близок и дорог ему. Когда предметы первой необходимости были обеспечены, работа обычно продолжается ради приобретения комфорта или роскоши.

При хорошо отрегулированной правовой системе эти усилия индивида также приносят пользу сообществу, но пока он не в состоянии содержать себя и свою семью, средний индивид не делает сознательно общественный интерес главной целью своих трудов. Каким бы альтруистичным ни был человек, он не сможет последовательно трудиться на благо других, если он тем самым не будет служить и своим собственным интересам, или если его личные потребности уже не были удовлетворены.

64. СТАРЫЙ СПОСОБ ДОБЫВАНИЯ СРЕДСТВ К СУЩЕСТВОВАНИЮ. — Экономическая история Англии восемнадцатого века иллюстрирует два довольно различных метода добывания средств к существованию, один из которых можно назвать старым, а другой — новым. Примерно до середины века массы англичан, как и люди других стран, добывали очень скудные средства к существованию. Большинство обычных предметов первой необходимости производилось в доме и для чисто семейного использования. Обувь, одежда, инструменты и подобные предметы производились с трудом и в малом масштабе. По сравнению с промышленными условиями девятнадцатого века, в то время было мало промышленного сотрудничества [Сноска: Под сотрудничеством здесь понимается просто совместная работа разных лиц или групп лиц. Сотрудничество в этом смысле следует отличать от сотрудничества, обсуждаемого в Главе XII.], мало разделения труда, мало подозрений, что люди, несмотря на тяжелую работу, выполняемую в течение долгих часов, добывали очень скудные средства к существованию. Проблема заключалась отчасти в том, что люди еще не полностью осознали возможности помощи друг другу, а отчасти в том, что они не знали, как сделать Природу действительно эффективным помощником в добывании средств к существованию.

65. НОВЫЙ СПОСОБ ДОБЫВАНИЯ СРЕДСТВ К СУЩЕСТВОВАНИЮ. — После середины восемнадцатого века изобретение серии замечательных машин позволило англичанам значительно увеличить свою производительность, сначала в производстве текстиля, а позже во многих других отраслях. Подразделяя свой труд все более мелко и специализируясь каждый на том конкретном типе работы, который он мог делать лучше всего, люди обнаружили, что их общий объем производства может быть значительно увеличен. Это сложное разделение труда, ставшее возможным благодаря использованию энергии воды и пара для приведения в действие машин и перемещения транспортных средств, уменьшило трудность добывания хороших средств к существованию настолько, что это составило настоящую революцию в промышленности. Действительно, это изменение известно в истории как Промышленная революция.

66. ЭФФЕКТЫ ПРОМЫШЛЕННОЙ РЕВОЛЮЦИИ. — За последние полтора столетия Промышленная революция распространилась на каждую важную цивилизованную страну в мире, везде поощряя применение машинных методов к все большему количеству отраслей. Это изменение от производства в малом масштабе, и часто вручную, к крупномасштабному производству на фабриках, оснащенных сложными машинами, имело важные результаты. Оно настолько увеличило наш контроль над Природой, что даже самый скромный рабочий сегодня пользуется многими удобствами, в которых было отказано королям несколько столетий назад. С другой стороны, Промышленная революция имела тенденцию создавать многочисленный класс, который полностью зависит от заработной платы, и противопоставлять этому классу группу работодателей, которая владеет и контролирует большую часть приносящего доход оборудования промышленности. Значение этого последнего развития станет яснее по мере того, как мы будем двигаться дальше.

67. ПРИРОДА СОВРЕМЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА. — При изучении современного производства перед нами встают два фундаментальных факта. Первый заключается в том, что экономист не определяет производство просто как изготовление материальных объектов. Мы желаем материальных объектов только в том случае, если они удовлетворят наши потребности. Поскольку, также, удовлетворение потребностей является важной вещью, ясно, что выполнение услуги, такой как обучение или живопись, может быть важнее, чем производство материального объекта, который никому не нужен. Таким образом, производство можно определить как удовлетворение человеческих потребностей. Производитель материального объекта является продуктивным только в том случае, если этот объект нужен кому-то; тот, кто предоставляет личную или профессиональную услугу, является продуктивным, если эта услуга удовлетворяет потребности кого-то.

Второй фундаментальный факт, с которым сталкивается студент современного производства, — это сложность нашей промышленной системы. Триста лет назад большинство товаров повседневного использования производилось либо в доме и членами семьи, либо небольшими группами ремесленников, работающих вместе в относительно простых условиях. Сегодня производство — это огромный и сложный процесс. Глазу неподготовленного наблюдателя огромная масса фабрик, ферм, железных дорог, мельниц, машин, кораблей и занятых рабочих кажется лишенной порядка и, часто, лишенной цели. Задача, стоящая перед нами сейчас, — проанализировать эту массу и указать на природу различных факторов, которые способствуют производительной силе сообщества.

68. ПРИРОДА КАК ПЕРВЫЙ ФАКТОР ПРОИЗВОДСТВА. — Экономисты определяют природу как совокупность всех материалов и сил, предоставляемых в форме земли и ее продуктов, океанов, озер, рек, осадков, влажности и климата. Поскольку термин «природа» довольно расплывчат, а экономисты рассматривают землю как важнейший элемент природы, мы можем объединить все материалы и силы природы под общим термином «земля».

Взятая в этом смысле, земля, безусловно, имеет огромное значение для производства. Мы строим на ней дома и фабрики, используем ее как основу для транспорта, задействуем ее движущую силу и широко применяем бесчисленные виды сырья, которые она предоставляет. Без земли не могло бы существовать производства в том смысле, в каком это слово понимают экономисты.

69. ТРУД ЧЕЛОВЕКА КАК ВТОРОЙ ФАКТОР ПРОИЗВОДСТВА. — Чтобы наши потребности были удовлетворены, необходимо нечто большее, чем просто земля или природа. Природа часто равнодушна к нашим нуждам и желаниям. Правда, она предлагает нам ягоды, уголь, дрова и многие другие товары, которые практически готовы к употреблению, но даже эти предметы не удовлетворят наши потребности, если мы не приложим усилий, чтобы завладеть ими. В важном смысле природа пассивна, и если она должна обеспечить нам средства к существованию, мы должны заниматься трудом. Этот труд может быть умственным или физическим, причем важно то, что это усилия, направленные на расширение нашего контроля над природой. Дикари довольствуются использованием продуктов в том виде, в каком их предоставляет природа; цивилизованные народы перерабатывают продукты природы до тех пор, пока их полезность или способность удовлетворять потребности не будет значительно увеличена. Жизнь человека улучшается по мере того, как он переходит от праздности к тяжелому физическому труду, а затем от одного лишь тяжелого физического труда к сочетанию физического и умственного труда, направляемого разумно.

70. КАПИТАЛ КАК ТРЕТИЙ ФАКТОР ПРОИЗВОДСТВА. — Земля для обеспечения сырьем и человек для использования этих материалов — что еще необходимо? Ничего другого не потребовалось бы, если бы все дары природы были легкодоступны и если бы человек мог без посторонней помощи извлекать из них максимальную пользу. Но природа скрывает или маскирует многие свои сокровища, а человек физически слаб. Поэтому он пришел к идее создания инструментов, помогающих ему в борьбе с природой. В период промышленной революции многие простые инструменты были вытеснены сложными устройствами, работающими на энергии и называемыми двигателями и машинами. Для экономиста инструменты и подобные им устройства являются формой капитала, причем капитал определяется как совокупность всего, что человек создал или способствовал созданию для содействия дальнейшему производству. [Сноска: Земля не была создана человеком, а является даром природы. Поэтому земля не является формой капитала.]

Изготовление молотков и пил, строительство железных дорог и производство машин — все эти операции создают капитал. Систематическое создание и использование капитала является одной из отличительных черт современной цивилизации. Один рабочий может произвести немногое; при поддержке капитала он может произвести многое. Капитал не важен, если кто-то желает жить как дикарь; с другой стороны, он незаменим, если кто-то хочет пользоваться благами цивилизации.

71. КООРДИНАЦИЯ КАК ЧЕТВЕРТЫЙ ФАКТОР ПРОИЗВОДСТВА. — Земля, труд и капитал являются факторами производства. Двести лет назад для производства не требовалось ничего другого. Среднестатистический человек имел свою землю, производил свои собственные инструменты или капитал и полагался главным образом или исключительно на свой собственный труд.

Но промышленная революция расширила и усложнила производство. Она создала индустриальную систему, в которой индивид, как правило, является специалистом, производящим излишек своего единственного продукта, но зависящим от множества других лиц в отношении большинства вещей, которые он потребляет лично. Сегодня, например, существует множество людей, выращивающих скот, шкуры которого пойдут на изготовление обуви; другие люди совершенствуют средства транспорта, чтобы эти шкуры могли быть доставлены на рынок; третьи занимаются исключительно строительством фабрик или производством машин, с помощью которых эти шкуры будут переработаны в обувь. Эти различные индивиды и группы могут никогда не видеть друг друга, тем не менее они помогают друг другу.

Секрет этого зачастую невидимого и неосознанного сотрудничества заключается в том, что существуют люди, специализирующиеся на работе по связыванию или координированию других факторов, необходимых для производства обуви. Эти люди, о которых мы подробнее поговорим в следующей главе, составляют важную экономическую группу. В приведенном выше примере они координируют деятельность животновода, управляющего железной дорогой, кожевника, строителя фабрики и производителя, и тем самым делают возможным своего рода национальное или даже международное сотрудничество, которое в противном случае было бы невозможно. Те, чья функция заключается в содействии этому сотрудничеству, являются, следовательно, незаменимыми факторами современного производства.

72. ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК ПЯТЫЙ ФАКТОР ПРОИЗВОДСТВА. — Беглый осмотр современной промышленности убедил бы наблюдателя в том, что земля, труд, капитал и координация являются важными факторами производства. Существует, кроме того, фактор, который настолько фундаментален и обладает такой существенной ценностью, что его иногда упускают из виду вовсе. Это работа правительства по защите производственных предприятий. Правительство содействует производству, пресекая воровство, насилие и мошенничество; позволяя индивидам заниматься полезным бизнесом; обеспечивая исполнение законно заключенных контрактов; и наказывая многие виды монополистических злоупотреблений. [Сноска: Мы рассмотрим проблему монополий в главах XXVII и XXVIII.] Вся ткань американского процветания построена на фундаменте законности и порядка.

73. РЕЗЮМЕ И ПРОГНОЗ. — Производство в экономическом смысле состоит в выполнении того, что удовлетворяет человеческие потребности. Современное производство — это обширный и сложный процесс, включающий сотрудничество пяти факторов: земли, труда, капитала, координации и правительства. В следующей главе мы обнаружим, что существуют значительные расхождения во мнениях относительно относительной важности некоторых из этих факторов. Мы обнаружим, по сути, что решение наиболее жизненно важных экономических проблем, стоящих перед американской демократией, зависит от ясного понимания фактов, изложенных или подразумеваемых в этой главе. Поэтому учащемуся не следует поспешно принимать утверждение о том, что земля, труд, капитал, координация и правительство необходимы в производстве, а следует скорее логически обосновать, как и почему каждый из них действительно полезен в американской промышленности.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Каковы основные причины, по которым люди работают?

2. Опишите «старый способ добывания средств к существованию».

3. Что именно подразумевается под «новым способом добывания средств к существованию»?

4. Каковы были основные последствия промышленной революции?

5. Каково определение производства у экономистов?

6. Каким образом природа помогает в производстве?

7. Объясните отношение природы к земле.

8. Покажите, как труд человека необходим в производстве.

9. Какова природа и функция капитала?

10. Обсудите координацию как фактор производства.

11. Назовите пятый фактор производства.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава VII.

Или все из следующего:

2. Карвер, «Элементарная экономика», главы IX-XIII.

3. Адамс, «Описание промышленности», глава V.

4. Эли, «Основы экономики», глава VIII.

5. Смит, «Богатство народов», книга I, главы I и II.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Какой инстинкт у человека порождает разделение труда? (Смит, глава II.)

2. Назовите и разграничьте два вида разделения труда. (Карвер, страницы 77-82.)

3. Как производство булавок иллюстрирует принцип разделения труда? (Смит, глава I.)

4. Как мясная промышленность иллюстрирует принцип разделения труда? (Эли, страница 125.)

5. В какой степени хлопчатобумажная фабрика иллюстрирует принцип разделения труда? (Эли, страницы 124-125.)

6. Каковы три фундаментальных преимущества, вытекающие из разделения труда? (Смит, глава I; Карвер, страницы 75-76; Эли, страница 126.)

7. Каковы последствия сложного разделения труда для работника? (Эли, страницы 127-128.)

8. Опишите основные источники энергии, используемые человеком. (Карвер, глава X.)

9. Обсудите происхождение капитала. (Карвер, глава XI.)

10. Каковы два фактора, придающие ценность земле? (Карвер, страница 111.)

11. Объясните утверждение, что тысячи людей сотрудничают, чтобы обеспечить самого скромного рабочего едой и одеждой. (Смит, глава I.)

12. В чем секрет современной промышленной эффективности? (Адамс, страница 87.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Посетите фабрику, завод или мастерскую в вашей местности и изучите организацию предприятия с точки зрения применения принципа разделения труда. Получите объем выпуска на одного человека, разделив общий продукт на количество рабочих, сотрудничающих в его производстве. Сравните выпуск на одного человека в этих условиях с вероятным выпуском на одного человека, если бы каждый рабочий работал отдельно, без существенной помощи со стороны других рабочих.

I

2. Изучите, как путем опроса, так и путем наблюдения, влияние разделения труда на здоровье и настроение рабочих на посещенной фабрике, заводе или в мастерской.

3. Классифицируйте отрасли промышленности в вашей местности на основе того, полагаются ли они главным образом или исключительно на человеческую, животную, водную, паровую или электрическую энергию. Почему каждая отрасль не использует какой-либо другой вид энергии, кроме того, который фактически используется?

4. Классифицируйте некоторые из знакомых профессиональных групп в вашем сообществе в зависимости от того, получают ли они свои доходы главным образом или исключительно от земли, труда, капитала или процесса координирования земли, труда и капитала. Проверьте продуктивность каждой группы по стандарту, предложенному в разделе 67 текста.

5. Попытайтесь показать, в какой степени каждый из пяти факторов производства способствовал возведению и оснащению вашего школьного здания.

6. Промышленная революция в Англии. (Эли, «Основы экономики», глава IV. Чейни, «Введение в промышленную и социальную историю Англии», глава VIII.)

II

7. Колониальные отрасли промышленности. («Уроки общественной и национальной жизни», серия A, страницы 73-83; серия B, страницы 17-25; серия C, страницы 17-25. См. также Богарт, «Экономическая история Соединенных Штатов», глава IV.)

8. Промышленная революция в Соединенных Штатах. (Богарт, «Экономическая история Соединенных Штатов», глава XII. Эли, «Основы экономики», глава VI. Маршалл и Лайон, «Наша экономическая организация», глава VIII.)

9. Значение хлопкоочистительной машины. (Проконсультируйтесь с энциклопедией.)

10. Сайрус Маккормик и жатка. (Проконсультируйтесь с энциклопедией.)

11. История буханки хлеба. (Вуд, «История буханки хлеба». Дополнительный материал по этой теме можно получить, написав в компанию International Harvester Company, Чикаго.)

12. История железа и стали. (Смит, «История железа и стали», страницы 23-126.)

13. Развитие деловой организации. («Уроки общественной и национальной жизни», серия A, страницы 169-178.)

14. Экономическая работа правительства Соединенных Штатов. (Драйер, «Экономическая география», глава XXXIII.)

ГЛАВА VIII

ОБМЕН ПРОДУКТАМИ ПРОМЫШЛЕННОСТИ

74. ОТНОШЕНИЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ТРУДА К ОБМЕНУ. — На стадии самообеспечения, существовавшей в промышленности несколько сотен лет назад, как правило, было мало необходимости в обмене продуктами. Каждая семья производила большинство товаров, в которых нуждалась, и относительно мало зависела от продуктов лиц вне семейного круга.

Но сложное разделение труда, которое развилось в результате промышленной революции, сделало обмен продуктами все более важным. Сегодня типичный рабочий концентрируется на одном конкретном виде работы и довольствуется тем, что обменивает часть своего заработка на многочисленные товары и услуги, которые он не может обеспечить для себя сам. Таким образом, обмен увеличивает общий объем выпуска сообщества или нации, позволяя индивидам специализироваться на тех товарах, которые они могут производить наиболее эффективно.

75. ОТНОШЕНИЕ ТРАНСПОРТА И СВЯЗИ К ОБМЕНУ. — Обмен в значительной степени зависит от транспорта и связи. В Соединенных Штатах, например, не только индивиды конкретного сообщества специализируются на различных видах работы, но и разные части страны посвящают себя производству тех товаров, для которых они лучше всего подходят. Таким образом, в значительной степени верно, что Новая Англия лучше всего подходит для производства, Юг — для выращивания хлопка, а некоторые части Запада — для производства древесины и продуктов питания. Пригодность региона к определенному классу продуктов объясняется отчасти местоположением, отчасти характером почвы и климата, а отчасти склонностями и подготовкой людей. Но каковы бы ни были причины, это территориальное разделение труда не могло бы быть осуществлено без эффективной системы транспорта и связи. Связь по почте, телефону и телеграфу необходима для того, чтобы производители и потребители в разных частях страны могли поддерживать контакт друг с другом. Транспорт по суше и воде необходим, если излишки продуктов одной части страны должны быть обменены на излишки продуктов других частей.

76. ТИПЫ КООРДИНАТОРОВ. — Тех, кто выполняет работу по координации в промышленности, обычно без разбора называют деловыми людьми, посредниками или предпринимателями. [Сноска: Термин «предприниматель» является неуклюжим и малоизвестным, но более удовлетворительного термина нет.] Значение этих трех терминов различается с трудом, но во избежание путаницы в дальнейшем здесь следует указать существенный характер каждого из них. Термин «деловой человек» очень широк и обычно включает всех, кто активно занимается каким-либо бизнесом. Основная функция посредника заключается в том, чтобы выступать в качестве связующего звена между различными промышленными предприятиями. Предприниматель, с другой стороны, — это прежде всего индивид, который координирует землю, труд и капитал с намерением инициировать и вести деловое предприятие. Поскольку он выступает в качестве связующего звена между другими промышленными агентами, предприниматель является посредником, но посредника обычно считают индивидом, который связывает существующие предприятия, а не инициирует новое предприятие. К функциям предпринимателя мы вернемся в следующей главе; здесь же нас главным образом интересует посредник в собственном смысле слова.

77. ВАЖНОСТЬ ПОСРЕДНИКА. — Основные стадии производства обуви могут послужить иллюстрацией огромной важности посредника в обмене. Посредник, предвидя спрос на говядину и шкуры, связывает животновода с рынком скота. Еще позже именно посредник предлагает сырые шкуры кожевнику и следит за тем, чтобы оптовый торговец кожей вступил в деловой контакт с кожевником. Банкир или брокер, который связывает предпринимателя с деньгами, необходимыми для создания обувной фабрики, может быть назван посредником, как и индивид, который помогает предпринимателю в получении требуемого количества земли и труда, необходимых для начала производства. Когда под руководством предпринимателя обувь произведена, часто именно посредник связывает оптового торговца обувью с готовым продуктом. Джоббер, который покупает большие партии обуви у оптовика и продает их розничному торговцу мелкими партиями, является посредником. Рекламный агент, чье описание и графическое изображение обуви заставляют потребителя покупать ее у розничного торговца, также является посредником.

78. НЕ ВСЕ ПОСРЕДНИКИ СОЦИАЛЬНО НЕОБХОДИМЫ. — Координируя работу этих различных индивидов, многие из которых сами являются посредниками, посредники, которых мы описывали, позволяют сообществу получить полную выгоду от разделения труда и обмена. Там, где существует ровно столько посредников, сколько необходимо для координации с максимальной эффективностью различных промышленных агентов сообщества, сообщество выигрывает. Когда, с другой стороны, посредников работает больше, чем действительно необходимо для выполнения работы по промышленной координации, сообщество теряет. Эта потеря является двойной: во-первых, рабочая энергия лишних посредников тратится впустую или, по крайней мере, применяется неэкономично; во-вторых, посредникам платят, прямо или косвенно, из продукта, которым они распоряжаются, так что обработка товара неоправданно большим количеством посредников означает более высокие цены для конечных потребителей этого товара. [Сноска: Существование лишних посредников представляет собой серьезную проблему, которой уделяется все больше внимания. Различные аспекты этой проблемы обсуждаются в главах XII и XXV.]

79. БАРТЕР. — Мы видели, что делает посредник; остается указать, как или с помощью какого механизма он выполняет свои функции. Когда дикари и цивилизованные народы, живущие в примитивных условиях, желают обменять свои излишки товаров, они обычно прибегают к бартеру, т.е. они обменивают один товар непосредственно на другой. Там, где разделение труда развито настолько слабо, что товаров для обмена относительно мало, это может работать очень хорошо, но в современной промышленности бартер был бы нецелесообразным, если не невозможным. Фермеру, у которого был излишек скота и который желал пианино, могло быть очень трудно найти человека, у которого был излишек пианино и который также желал скот. Даже если фермеру нравилось рассматриваемое пианино, и даже если владелец пианино был доволен скотом фермера, могло быть невозможно измерить стоимость пианино в единицах скота.

80. ПРИРОДА И ФУНКЦИЯ ДЕНЕГ. — Для облегчения обмена цивилизованные народы широко используют деньги. Деньги можно определить как все, что свободно переходит из рук в руки в качестве средства обмена. [Сноска: Термины «деньги» и «капитал» часто используются как взаимозаменяемые. Строго говоря, однако, деньги являются формой капитала. Более того, это лишь одна форма капитала.] В современную эпоху золотые, серебряные, никелевые и медные монеты были наиболее знакомыми формами, хотя бумажная валюта также является важной формой денег. В деньгах нет ничего таинственного: это просто средство облегчения обмена путем экономии времени и обеспечения точности при измерении относительной стоимости товаров.

Давайте посмотрим, как деньги фактически помогают в обмене, скажем, скота на пианино. Фермер избавляется от своего скота через посредника, получая взамен деньги, подлинность которых гарантируется правительственным штампом на их лицевой стороне. Нет никаких трудностей в получении сдачи, ибо деньги можно так мелко делить, чтобы измерить стоимость предмета довольно точно. Фермер не боится, что не сможет использовать деньги, полученные за скот, ибо деньги обычно принимаются в обмен на любой товар. Фермер теперь предлагает деньги владельцу пианино, который, вероятно, является посредником. Опять же, тот факт, что деньги мелко делимы, позволяет точно измерить стоимость пианино в денежном выражении. Владелец пианино, если он удовлетворен предложенной суммой денег, не колеблясь принимает деньги фермера, поскольку он тоже понимает, что может использовать деньги для покупки вещей, которые он, в свою очередь, желает.

81. СТОИМОСТЬ И ЦЕНА. — Мы использовали термин «стоимость» несколько раз; как часть нашей подготовки к изучению великой проблемы промышленной реформы, мы должны точно понимать, что подразумевается под этим термином.

Предположим, ради ясности, что мы говорим о рынке как о определенном месте, где товары покупаются и продаются. Индивиды приносят или отправляют свои излишки продуктов на рынок для продажи; индивиды, желающие купить товары, также прибегают к рынку. На рынке товары, как говорят, имеют стоимость, то есть они обладают силой в обмене. Сила товара в обмене измеряется в деньгах, и количество денег, на которое товар будет обменен, называется его ценой. Таким образом, цена — это мера стоимости товара в денежном выражении.

Стоимость товара на рынке зависит отчасти от его полезности или способности удовлетворять потребности; и отчасти от его дефицитности. Другими словами, стоимость товара зависит отчасти от интенсивности, с которой его желают лица, способные и желающие его купить, и отчасти от его доступного предложения. Цена устанавливается в результате взаимодействия сил спроса и предложения, причем это взаимодействие обычно принимает форму процесса торга между потенциальными продавцами и потенциальными покупателями.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Ясно объясните отношение между разделением труда и обменом.

2. В какой степени обмен зависит от транспорта и связи?

3. Назовите три типа координаторов и разграничьте их.

4. Проиллюстрируйте функции посредника на примере обувной промышленности.

5. Когда в сообществе существует больше посредников, чем действительно необходимо, какой двойной убыток возникает?

6. Что такое бартер?

7. Почему бартер не используется широко в современной промышленности?

8. Дайте определение денег.

9. Какова первичная функция денег?

10. Приведите иллюстрацию услуги, выполняемой деньгами.

11. Дайте определение стоимости. Разграничьте стоимость и цену.

12. От каких двух факторов зависит стоимость?

13. Как устанавливается или определяется цена?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава VIII.

Или все из следующего:

2. Адамс, «Описание промышленности», глава VIII.

3. Карвер, «Элементарная экономика», главы XIX, XX, XXI, XXII и XXIV.

4. Хейворд, «Деньги, что это такое и как их использовать», глава VIII.

5. Смит, «Богатство народов», книга 1, главы III и IV.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Назовите некоторые товары, которые в то или иное время использовались в качестве денег. (Карвер, страницы 215-216.)

2. Почему драгоценные металлы были впервые превращены в монеты? (Смит, глава IV.)

3. Что подразумевается под фразой «Время — деньги»? (Карвер, страница 183.)

4. Какова функция банковского чека? (Хейворд, страницы 58-60.)

5. Объясните значение дефицитности. (Карвер, страница 203.)

6. Каковы характеристики современного рынка? (Адамс, страницы 139-148.)

7. Что подразумевается под «торгом на рынке»? (Адамс, страница 139.)

8. Что является «первым законом рынка»? (Карвер, страница 201.)

9. Каковы четыре промышленных агентства, от которых зависят организация и практика современного рынка? (Адамс, страницы 148-152.)

10. Что подразумевается под «расширением рынка»? (Карвер, страница 171.)

11. Объясните утверждение, что «разделение труда ограничено размерами рынка». (Смит, глава III.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. На производстве каких товаров склонны специализироваться люди вашего региона? В какой степени эта специализация обусловлена характером почвы и климата? Географическим положением? Подготовкой людей?

I

2. Что происходит с излишками продуктов вашего региона? Проследите путь этих продуктов как можно ближе к конечному потребителю.

3. Перечислите продукты питания, которые появляются на вашем обеденном столе, и попытайтесь обнаружить источник каждого из них.

4. В какой степени обмен продуктами в вашем регионе происходит посредством каналов, внутренних водных путей, океанских судов, грузовых автомобилей, конных упряжек, железных дорог?

5. В какой степени телефон и телеграф используются для облегчения обмена в вашем регионе?

6. Посетите близлежащий рынок и изучите операции там, со ссылкой на факты, обсуждаемые в этой главе.

7. Перечислите и классифицируйте посредников вашего сообщества.

8. Внутренняя торговля и транспорт в Соединенных Штатах столетие назад. (Богарт и Томпсон, «Чтения по экономической истории Соединенных Штатов», страницы 240-251.)

II

9. Транспорт и связь в Соединенных Штатах с 1860 года. (Богарт, «Экономическая история Соединенных Штатов», главы XXIV и XXV.)

10. Ранние формы денег. (Буллок, «Избранные чтения по экономике», страницы 387-399.)

11. Формы денег в настоящее время. (Адамс, «Описание промышленности», глава X.)

12. Почему необходима чеканка монет. (Буллок, «Избранные чтения по экономике», страницы 399-400.)

13. Чеканка монет. («Уроки общественной и национальной жизни», серия C, страницы 177-185.)

14. Бумажные деньги. («Уроки общественной и национальной жизни», серия C, страницы 185-192.)

15. Функции денег. (Адамс, «Описание промышленности», глава X.)

16. Коммерческий банк. («Уроки общественной и национальной жизни», серия A, страницы 187-192.)

17. Английская ярмарка в восемнадцатом веке. (Буллок, «Избранные чтения по экономике», страницы 325-333.)

18. Развитие деловой организации. (Маршалл и Лайон, «Наша экономическая организация», главы IX и X.)

ГЛАВА IX

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОХОДА ПРОМЫШЛЕННОСТИ

82. ПРОБЛЕМА ДО ПРОМЫШЛЕННОЙ РЕВОЛЮЦИИ. — Распределение промышленного дохода связано с разделением продуктов промышленности или денег, которые представляют эти продукты, между различными индивидами, которые помогли в их создании.

Проблема распределения существовала с тех пор, как люди впервые объединились для целей производства, но до периода промышленной революции этот вопрос был относительно неважным. Когда триста лет назад большинство предметов первой необходимости производилось в семейном кругу, почти не возникало вопроса о том, следует ли вознаграждать лиц вне семьи за помощь в производстве этих товаров. Если один член семьи делал всю пару обуви, например, он явно имел право на эту обувь, по крайней мере, насколько это касается экономических принципов. Даже там, где разные члены семьи объединялись для производства пары обуви или предмета одежды, небольшое количество вовлеченных лиц, а также тесная идентичность интересов среди членов семьи не давали проблеме распределения стать серьезной.

83. ВЛИЯНИЕ ПРОМЫШЛЕННОЙ РЕВОЛЮЦИИ НА ПРОБЛЕМУ. — Промышленная революция значительно увеличила важность проблемы распределения. Действительно, рост фабричной системы и все большая сложность разделения труда сделали распределение промышленного дохода основной проблемой в нашей экономической и социальной жизни. Многие товары до сих пор производятся индивидами, работающими независимо, или совместными усилиями членов семьи, но подавляющее большинство товаров теперь производится совместными усилиями многочисленных индивидов, которые не связаны семейными узами. Производство фабричной обуви, например, вовлекает большое количество людей, включая животновода, транспортного агента, кожевника, многочисленных рабочих, индивидов, которые поставляют землю и капитал предпринимателю, и предпринимателя, который ведет предприятие. Благосостояние миллионов людей вовлечено в распределение промышленного дохода между индивидами, которые сотрудничают в таких предприятиях, как это.

84. СЛОЖНОСТЬ ПРОБЛЕМЫ. — В современных промышленных условиях большинство товаров производится совместными усилиями большого количества людей. Все эти люди помогают производственному процессу, хотя и разными способами и в разной степени. Поскольку все помогают, все имеют право на оплату. Но это менее просто, чем кажется. Как мы определим, насколько каждый помогает, и как мы решим, сколько каждый должен получить?

В начале обсуждения мы можем быть уверены по крайней мере в одном факте, т.е. что, поскольку все индивиды, вовлеченные в данное предприятие, должны быть оплачены из стоимости готового продукта, совокупные суммы, полученные ими, не могут долго превышать общую стоимость этого продукта. К сожалению, этот факт часто упускается из виду. Многие из индивидов, которые помогают в производстве, часто становятся настолько сосредоточенными на обеспечении своей доли, что они слишком готовы объяснить свой вклад в продукт, но неохотно отдают должное тем, кто сотрудничал с ними. Именно вера в то, что некоторые индивиды получают слишком мало общего дохода промышленности, в то время как другие индивиды получают слишком большую долю, породила обвинение в несправедливости при распределении богатства.

85. ЗНАЧЕНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯ В РАСПРЕДЕЛЕНИИ. — Ради ясности давайте продолжим иллюстрировать природу распределения на примере обувной промышленности, осуществляемой в условиях, которые не являются чрезмерно сложными.

Индивид, имеющий контроль над фактическим производством обуви, является предпринимателем. Именно он, в ожидании спроса на обувь, инициировал предприятие. Предположим, ради простоты, что предприниматель получил землю от землевладельца, капитал от капиталиста и труд от рабочих. Защищенный в законном предприятии правительством, он основал себя как производитель обуви. Поскольку он контролирует предприятие, именно он платит землевладельцу, капиталисту и рабочим за их соответствующие вклады в готовую обувь.

Суммы, полученные индивидами, сотрудничающими с предпринимателем, однако, не определяются произвольно. Предприниматель должен склониться перед экономическим законом и дать этим индивидам то, что свободная конкуренция в промышленности устанавливает как надлежащее вознаграждение за их соответствующие услуги. Давайте исследуем это соответствие экономическому закону.

86. ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЕЦ ПОЛУЧАЕТ РЕНТУ. — Землевладелец вознаграждается, потому что он предоставляет использование земли предпринимателю. Нельзя ожидать, что землевладелец позволит предпринимателю свободное использование этой земли, и он этого не сделает. Поэтому землевладельцу должны платить за использование земли. Предприниматель, с другой стороны, способен и желает платить за использование земли, потому что на ней он ожидает построить фабрику, на которой будет производить обувь. Поэтому он платит землевладельцу сумму денег, называемую рентой. Сумма ренты, выплачиваемая за участок земли, зависит отчасти от того, насколько предприниматель хочет эту землю, и отчасти от доступного предложения земли желаемого типа. Это эквивалентно утверждению, что рента определяется взаимодействием двух сил спроса и предложения.

87. КАПИТАЛИСТ ПОЛУЧАЕТ ПРОЦЕНТ. — Помимо земли, предпринимателю нужны машины, офисное оборудование, сырье, услуги рабочих и многочисленные другие вспомогательные средства в производстве. Давайте предположим, что предприниматель занимает у капиталиста деньги, необходимые для приобретения этих предметов первой необходимости. Предприниматель может позволить себе платить процент за использование этих денег, поскольку с помощью товаров и услуг, которые они купят, он может произвести больше обуви, чем было бы возможно в противном случае. Он не только может позволить себе платить процент, но он обязан его платить, поскольку в противном случае он не смог бы получить требуемый заем. Хотя некоторые люди склонны небрежно упускать из виду этот факт, сбережения и воздержание необходимы для накопления денег. Индивид, у которого есть деньги, поэтому, не может ожидать, что позволит предпринимателю использовать их без оплаты, особенно когда, как мы только что видели, предприниматель может приобрести богатство путем использования товаров и услуг, которые эти деньги купят.

Сумма процента, которую капиталист получает за использование своих денег, будет зависеть, как и рента, от закона спроса и предложения. Если имеется большое количество средств, доступных для инвестиций, и в то же время мало заемщиков, тогда данный капиталист должен довольствоваться принятием относительно низкой процентной ставки, чтобы его отказ не заставил предпринимателя заключить сделку с конкурирующим капиталистом. Если, с другой стороны, доступные средства дефицитны и предприниматели сильно нуждаются в деньгах, тогда капиталисты находятся в преимущественном положении, и предприниматели должны предлагать относительно высокие процентные ставки.

88. РАБОЧИЕ ПОЛУЧАЮТ ЗАРАБОТНУЮ ПЛАТУ. — Плата, которую рабочие получают за свою часть в производстве обуви, называется заработной платой. Поскольку рабочие помогают в производстве обуви, работодатель может позволить себе платить им. Он не только может позволить себе платить им, но он должен платить им. В противном случае рабочие не работали бы на этого конкретного предпринимателя, а на свободно конкурентном рынке предложили бы свои услуги конкурирующему работодателю.

Заработная плата, как и рента и процент, зависит от условий спроса и предложения. Если по сравнению с другими вспомогательными средствами в производстве услуги рабочих требуются сильно, и если в то же время существует дефицит желаемого типа труда, тогда заработная плата будет высокой. Если, с другой стороны, существует избыточное предложение рабочих, а также малый спрос на этот тип труда, тогда заработная плата будет стремиться к низкому уровню.

89. ПРАВИТЕЛЬСТВО ПОЛУЧАЕТ НАЛОГИ. — Помимо оплаты землевладельцу, капиталисту и рабочим за их долю в производстве обуви, предприниматель должен платить налоги правительству. Эти налоги можно рассматривать как плату за поддержание законности и порядка, без которых экономичное производство обуви было бы невозможно. Доля, которая идет правительству, определяется уникальным методом: правительство не пытается обеспечить как можно большую долю продукта, а стремится, наоборот, взыскать как можно меньше, и при этом покрыть свои расходы. Тема налогообложения требует специального рассмотрения [Сноска: См. главу XXXII.] и поэтому не требует дальнейшего упоминания в этой главе.

90. ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬ ПОЛУЧАЕТ ПРИБЫЛЬ. — Та доля дохода, полученная от продажи обуви, которая идет предпринимателю, называется прибылью. Справедливо, что предприниматель получает некоторое вознаграждение, ибо именно он задумал идею производства обуви, а затем осуществил проект. Без его усилий землевладелец, капиталист и рабочие не объединились бы в этом предприятии, с результатом, что в сообществе было бы меньше обуви. Меньше обуви, вероятно, означало бы более дорогую обувь. И предприниматель не только заслуживает некоторого вознаграждения за то, что таким образом добавил к благополучию сообщества, но если бы он не получил этого вознаграждения, он не стал бы утруждать себя инициированием и поддержанием обувного производственного предприятия.

Доля, идущая предпринимателю, определяется менее точно, чем доля землевладельца, капиталиста и рабочих. При разделении дохода бизнеса производитель обуви должен, в важном смысле, поставить себя последним. Прежде чем появятся готовые туфли для продажи, он должен заплатить землевладельцу ренту, капиталисту процент, а рабочим заработную плату. Прежде чем ему позволят подсчитать свою собственную долю, он должен также заплатить налоги правительству, заплатить страховку на свое предприятие и отложить сумму, достаточную для поддержания своих зданий и машин в исправности. Он не может уклониться от уплаты ренты, процента или заработной платы под предлогом, что эти платежи уменьшат его прибыль. Он заключил контракт платить землевладельцу, капиталисту и рабочим, и он должен выполнить этот контракт. Если после оплаты всех своих расходов что-то остается, предприниматель оставляет это как прибыль. Иногда эта доля очень велика, иногда она настолько мала, что вынуждает предпринимателя выйти из бизнеса. В любом случае, основные риски и обязанности всего предприятия сосредоточены на предпринимателе, а не на землевладельце, капиталисте или рабочих.

91. ДЕТЕРМИНАНТЫ КАЖДОЙ ДОЛИ. — Подводя итог, доля общего промышленного дохода, идущая соответственно землевладельцу, капиталисту и рабочим, определяется взаимодействием сил спроса и предложения, действующих в условиях свободной конкуренции. Спрос предпринимателя на землю, труд или капитал будет зависеть от того, видит ли он возможность, при конкретном наборе обстоятельств, добавить к своему продукту путем использования каждого или всех этих факторов. Там, где предложение рабочих велико по отношению к спросу, обещанный продукт любого одного рабочего, вероятно, будет относительно малым, и в этом случае предприниматель или работодатель будет не желать или даже не способен предложить конкретному рабочему высокую заработную плату. В этих обстоятельствах конкуренция многих рабочих за немногие рабочие места, соответственно, приведет к более низкой заработной плате. Там, где, с другой стороны, предложение рабочих мало по отношению к спросу, шансы того, что конкретный рабочий сможет добавить к продукту, относительно велики, и конкуренция работодателей за рабочих приведет к более высокой заработной плате. Та же логика применима к ренте и проценту. Автоматическое действие закона спроса и предложения, функционирующего на свободно конкурентном рынке, определяет доли, которые идут земле, труду и капиталу. Доля, идущая индивидуальному предпринимателю, является, как уже было указано, остаточной долей, т.е. тем, что осталось.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Что подразумевается под распределением промышленного дохода?

2. Почему это распределение имело относительно небольшое значение до промышленной революции?

3. Каким образом промышленная революция подчеркнула важность проблемы распределения?

4. Каковы основные трудности, с которыми сталкивается изучающий эту проблему?

5. Какая вера породила обвинение в несправедливости при распределении богатства?

6. Объясните значение предпринимателя в распределении.

7. Какова природа ренты?

8. Почему капиталист получает процент?

9. Почему рабочий получает заработную плату?

10. Какова доля правительства в распределении?

11. Какова природа прибыли и как она определяется?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава IX.

Или все из следующего:

2. Карвер, «Элементарная экономика», главы XXX и XXXI.

3. Кинг, «Богатство и доход народа Соединенных Штатов», глава VII.

4. Томпсон, «Элементарная экономика», главы с XX по XXIV включительно.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Что подразумевается под неконкурирующими группами? (Томпсон, страница 296.)

2. Каковы основные причины разницы в заработной плате в разных профессиях? (Карвер, страница 268.)

3. От каких факторов зависит эффективность рабочего? (Томпсон, страница 303.)

4. Что такое функциональная теория заработной платы? (Карвер, страницы 261-262.)

5. Увеличилась или уменьшилась заработная плата с 1850 года? (Кинг, страница 173.)

6. Каково отношение риска к проценту? (Томпсон, страницы 351-353.)

7. Что подразумевается под термином «незаработанный прирост»? (Томпсон, страницы 335-337.)

8. Дайте определение прибыли. (Кинг, страницы 155-156.)

9. Увеличилась ли прибыль с 1880 года? (Кинг, страница 177.)

10. Назовите некоторые характеристики делового человека. (Томпсон, страницы 357-358.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Выберите для изучения какой-либо обычный товар, который проходит все или большинство стадий производства в вашем сообществе, как, например, молоток, обувь, мука или консервы. Составьте список различных индивидов, которые связаны с производством этого товара. Кем оплачиваются эти различные индивиды? Кажется ли вам, что их услуги имеют тесную связь с суммами, которые они получают? Объясните полностью.

I

2. Выберите для изучения участок земли, который владелец сдал в аренду арендатору в вашем сообществе. Почему арендатор желает платить ренту за этот участок? Почему он способен платить ренту? Считаете ли вы, что в существующих обстоятельствах он был бы способен платить увеличение ренты на 10%? Увеличение на 50%? Объясните.

3. Выберите для изучения предприятие в вашем сообществе, в котором работодатель использует различные группы рабочих. Классифицируйте рабочих на основе суммы полученной заработной платы. Почему работодатель платит одним высокую заработную плату, а другим низкую?

4. Выберите для изучения успешного предпринимателя в вашем сообществе. Очертите, либо в результате слухов, либо личных интервью с ним, качества, которым он, по-видимому, обязан своим успехом.

5. Изучите предприятие в вашем населенном пункте, которое недавно потерпело крах или в настоящее время находится в упадке. Попытайтесь выяснить причины отсутствия прогресса.

6. Закон переменных пропорций. (Карвер, «Элементарная экономика», глава XXIX.)

II

7. Природа дохода. (Кинг, «Богатство и доход народа Соединенных Штатов», глава V.)

8. Связь государственного образования с доходом. (Томпсон, «Элементарная экономика», страницы 299-303.)

9. Причины дефицита капитала. (Карвер, «Элементарная экономика», глава XXXVI.)

10. Производительность капитала. (Тауссиг, «Принципы экономики», том II, глава XXXVIII.)

11. Исторические изменения процентной ставки. (Баллок, «Избранные чтения по экономике», страницы 563-568.)

12. Земельная рента. (Карвер, «Элементарная экономика», глава XXXIII.)

13. Причины дефицита рабочей силы. (Карвер, «Элементарная экономика», страницы 270-271.)

14. Исторические изменения уровня заработной платы. (Баллок, «Избранные чтения по экономике», страницы 533-543.)

15. Природа прибыли. (Карвер, «Элементарная экономика», глава XXXVI.)

16. Связь прибыли с риском. (Тауссиг, «Принципы экономики», том II, глава XLIX, раздел 1.)

17. Качества успешного предпринимателя. (Тауссиг, «Принципы экономики», том II, глава XLIX, разделы 3 и 4.)

18. Мотивы деловой активности. (Тауссиг, «Принципы экономики», том II, глава XLIX, раздел 6.)

19. Доля правительства в распределении. (Карвер, «Элементарная экономика», глава XXXVII.)

ГЛАВА X

ОСНОВЫ КАПИТАЛИСТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ

92. «КАПИТАЛИСТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА». — Иногда говорят, что современная промышленность лишена руководства, поскольку многочисленные индивиды, занятые в ней, не контролируются и не направляются систематически каким-либо единым органом. Часто ее называют бесплановой, поскольку рабочие, работодатели и другие промышленные агенты сосредоточены на своих индивидуальных желаниях и потребностях, а не на потребностях общества или нации в целом.

И все же в современной промышленности существует определенная регулярность очертаний и общая тенденция следовать экономическим законам, рассмотренным в предыдущих трех главах. Это обстоятельство не позволяет нам сделать вывод о том, что наша промышленная жизнь — это целиком хаотичное явление. Действительно, можно сказать, что у нас есть промышленная система. Из-за огромной важности в ней капитала эта система обычно называется «капиталистической системой». Фундаментальные принципы этой системы уже были упомянуты или подразумевались; тем не менее, в наших интересах будет развить и систематизировать эти принципы в данной главе, чтобы показать, как именно они составляют основы капитализма.

93. ОТНОШЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА К ПРОМЫШЛЕННОСТИ. — «Обязанность правительства, — сказал однажды Гладстон, — сделать так, чтобы людям было легко поступать правильно и трудно поступать неправильно». Согласно теории капиталистической системы, «правильно» то, что делает индивида и общество сильнее, счастливее и процветающее в полезных занятиях, в то время как «неправильно» то, что ослабляет или деморализует гражданина и общество. Таким образом, главная экономическая функция правительства заключается в том, чтобы отвращать людей от вредных и разрушительных действий и поощрять их к деятельности, которая является полезной и продуктивной.

Профессор Карвер отмечает, что способ, которым животные добывают себе средства к существованию, является либо разрушительным, либо обманным, либо убеждающим, либо продуктивным. Любой из этих четырех методов может, по крайней мере временно, повысить благосостояние индивида, но только продуктивный метод наверняка принесет пользу и обществу. Поэтому хорошее правительство будет стремиться помешать людям продвигать свои личные интересы путем убийства, грабежа или обмана своих ближних. Такое подавление насилия и мошенничества оставляет индивидам только продуктивный метод добывания средств к существованию, так что они не могут принести пользу себе, не способствуя одновременно процветанию общества. Таким образом, с точки зрения капитализма, хорошее правительство поддерживает отношение к промышленности, которое является преимущественно негативным: такое правительство очень мало или вовсе не препятствует экономической деятельности индивидов, до тех пор пока они не практикуют вредные методы добывания средств к существованию.

94. ЧАСТНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ. — Большинство людей эгоцентричны. Даже в высокоразвитом обществе люди обычно не будут работать последовательно, если только не ради себя или ради очень немногих людей, о которых они глубоко заботятся. Этот инстинкт личного интереса является ядром промышленного прогресса, но он может привести к материальному процветанию только тогда, когда правительство подавляет насилие и мошенничество. Низшие дикари, несомненно, эгоцентричны, но до тех пор, пока они должны полагаться на грубую силу, чтобы сохранить свои владения, у них мало стимулов к приобретению богатства. Только когда закон подавляет грабеж и мошенничество и иным образом защищает индивида в его правах собственности, инстинкт стяжательства заставит его прикладывать усилия продуктивными способами. Поскольку институт частной собственности удовлетворяет стремление индивида обеспечить себе блага жизни, он является величайшим из известных стимулов к экономической деятельности. Только в тех странах, где индивиды защищены в своих правах собственности, мы находим активный, прогрессивный и процветающий народ.

95. ИСПОЛНЕНИЕ КОНТРАКТОВ. — Мы уже видели, что среди членов современного промышленного общества существует высокая степень взаимозависимости, соответствующая в важном смысле взаимозависимости между частями машины. Как мы видели, типичный индивид в промышленности — это специалист, сосредоточенный на одном конкретном виде работы и зависящий от своих ближних в обеспечении его товарами и услугами, которые он не может обеспечить себе сам. Теперь, такое состояние взаимозависимости никогда не могло бы возникнуть, если бы не тот факт, что правительство воспитывает дух доверия среди индивидов. Многим людям можно доверять в выполнении соглашений или контрактов, которые они заключают со своими ближними, но многим — нельзя. Поэтому главной функцией правительства является обеспечение исполнения контрактов, заключенных добровольно и в законной форме. Это явно необходимо для нашего материального процветания, ибо если люди должны полагаться на слово тех, кто продает им товары или услуги, или кому они продают товары или услуги, все вовлеченные индивиды должны быть надежными.

96. КОНКУРЕНЦИЯ. — Хорошее правительство будет направлять людей в продуктивную деятельность и настаивать на выполнении законных контрактов. При соблюдении этих двух ограничений индивиды относительно свободны в стремлении к собственному благополучию. Но признаком экономических благ является дефицит, то есть в данное время и в данном месте их меньше, чем требуется. Поэтому люди должны конкурировать друг с другом за товары и услуги. Низшие животные конкурируют за пищу зубами и когтями; среди цивилизованных людей правительство пытается поднять конкуренцию на этический уровень, стремясь подавить все методы конкуренции, кроме продуктивных.

Там, где конкуренция так ограничена и защищена, сторонники капитализма утверждают, что результаты являются подавляюще хорошими. Там, где существует свободная конкуренция, т.е. свободная конкуренция в продуктивном предпринимательстве, работодатели обычно платят своим рабочим такую высокую заработную плату, какую считают оправданной при данных обстоятельствах, опасаясь, что их рабочие уйдут к конкурирующим работодателям. При схожих условиях рабочие, как правило, будут стремиться оказать наилучшую возможную услугу, чтобы работодатель предпочел их другим рабочим. Это, конечно, предполагает, что конкуренция эффективна, т.е. что нет ни избытка, ни недостатка ни работодателей, ни наемных работников.

Там, где, опять же, существует свободная конкуренция в продуктивном предпринимательстве, цена товаров, производимых данным предприятием, не может подняться слишком высоко, ибо потребители либо будут покупать эти товары у конкурирующих производителей, либо будут использовать заменители. Если, с другой стороны, цены падают настолько низко, что производители получают мало прибыли или не получают ее вовсе, они уйдут из бизнеса.

Свободная и эффективная конкуренция, таким образом, означает соперничество в удовлетворении потребностей, причем это соперничество ведется ради личной выгоды. Конкуренция стремится гармонизировать интересы индивида с интересами общества, делая успех индивида зависимым прежде всего от того, что он совершает для своих ближних.

97. СТОИМОСТЬ В УСЛОВИЯХ СВОБОДНОЙ КОНКУРЕНЦИИ. — На конкурентном рынке, как мы видели, стоимость зависит от дефицита и полезности. Никто обычно не будет платить за товар, если он не удовлетворит его потребности, т.е. если он не обладает полезностью. Но даже если товар обладает полезностью, никто обычно не будет платить за него, если он не является настолько дефицитным, что он не может получить его столько, сколько желает, не заплатив за него. Воздух, например, обладает огромной полезностью, но он настолько изобилен, что его обычно можно получить без оплаты. Следовательно, он не имеет стоимости.

Цена, мера стоимости в денежном выражении, будет определяться в условиях свободной конкуренции взаимодействием полезности и дефицита. Алмазы высоки в цене, потому что они удовлетворяют сильные желания и дефицитны; хлеб дешев, потому что, обладая большой полезностью, он относительно изобилен. Квалифицированный труд получает высокую заработную плату, потому что в дополнение к своей полезности он относительно дефицитен; неквалифицированный труд часто получает низкую заработную плату, потому что, обладая полезностью, он относительно изобилен. Этот принцип имеет величайшее значение, и при рассмотрении программ промышленной реформы мы вернемся к нему снова.

98. СВОБОДА. — Большая мера личной свободы является характеристикой капиталистической системы. Во все возрастающей степени правительство ограничивает экономическую деятельность продуктивными каналами, но с этой оговоркой индивид сравнительно свободен делать то, что ему нравится. Рабочий свободен перемещаться в поисках работы, свободен искать лучшую работу, свободен принимать или отвергать предложенную ему работу. Он может бросить свою работу, когда захочет, и оставаться без дела столько, сколько захочет или сможет. Он не подавлен никаким патерналистским правительством, не смущен никакой феодальной системой. Он — часть и частица конкурентной системы, направляющая свои собственные действия и принимающая ответственность за них. В значительной степени работодатель аналогично свободен нанимать или увольнять людей по своему усмотрению, начинать новый бизнес или полностью уйти из бизнеса. В каждом случае индивид свободен, насколько это касается юридических ограничений, использовать свои деньги так, как он выбирает. Будут ли они накоплены, инвестированы или потрачены впустую — это в значительной степени вопрос, который он должен решить сам.

99. ПРЕИМУЩЕСТВА КАПИТАЛИСТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ. — Материальное процветание современного мира было достигнуто при капиталистической системе промышленности. Система не была изобретена, но развилась и распространилась из малых начал, потому что опыт столетий доказал, что это лучшая известная система, применимая к человеческой промышленности. Отправной точкой всего материального процветания было постепенное развитие правительства, которое подавляет насилие и мошенничество, которое обеспечивает исполнение контрактов и которое делает возможным возникновение института частной собственности. Начало промышленной революции и ее распространение за пределы Англии в Европу, Америку и, позже, в Азию были возможны только потому, что эти основы капитализма были уже заложены. Таким образом, в значительной степени паровая машина, железная дорога, пароход, электрическое освещение и бесчисленные другие изобретения, которые помогли революционизировать мир, в котором мы живем, могут быть прослежены прямо или косвенно к индивидуальной свободе и защите прав собственности. Поскольку наука, искусство и литература в значительной степени зависят от материального процветания, мы можем зайти так далеко, чтобы сказать, что капитализм является важнейшей единой основой современной цивилизации.

100. НЕДОСТАТКИ КАПИТАЛИСТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ. — Но капитализм не лишен своих недостатков. Отсутствие централизованного контроля в промышленности допускает бесплановое производство. [Сноска: Во время нашего участия в Мировой войне, в значительной степени верно, что большая часть производственной энергии страны была организована и направлялась как единое целое. Однако это была временная мера, к которой прибегли с целью победы в войне.] Предприниматели часто производят без адекватного знания спроса и без знания о производстве конкурентов. Когда бизнес процветает и прибыль высока, часто случается, что так много индивидов идут в бизнес, что в конечном итоге происходит перепроизводство, т.е. товаров в определенное время больше, чем может быть продано с прибылью. Кризисы, безработица и «тяжелые времена» часто являются прямым результатом этого перепроизводства. Недоедание, болезни, пороки, преступность и нищета часто являются его косвенными результатами.

Еще в других отношениях капиталистическая система допускает неэкономное расходование труда и капитала. Нет адекватного метода направления труда и капитала на производство долговечных и полезных товаров и в сторону от производства предметов роскоши и таких вредных товаров, которые не были объявлены незаконными. В конкурентных условиях также в обществе может существовать ряд лавок или магазинов, которые легко могли бы обслуживаться одной фирмой. Это расточительное дублирование, точно так же, как реклама является расточительством, когда она выходит за рамки информирования общественности о местонахождении и характере товаров. Еще одним источником расточительства является чрезмерное количество посредников, каждый из которых увеличивает цену продукта по мере того, как он проходит через его руки.

101. НЕРАВЕНСТВО БОГАТСТВА. — Во всех великих промышленных странах мира, включая Соединенные Штаты, существующее распределение богатства примерно имеет форму пирамиды, т.е. на вершине или пике пирамиды находится относительно небольшое число лиц, которые пользуются большими доходами, в то время как у основания находится большое число лиц с относительно небольшими доходами. Это неравенство объясняется профессором Тауссигом по двум причинам: во-первых, вероятно, что некоторые индивиды изначально получили экономическое преимущество над своими ближними из-за врожденного превосходства какого-либо рода. Во-вторых, экономическое преимущество, полученное таким образом, поддерживалось из поколения в поколение путем наследования. Там, где, например, богатство инвестировано так, что основной капитал остается нетронутым, в то время как большой годовой доход получается в виде процентов, наследники могут жить в достатке, независимо от способностей или заслуг. Таким образом, у нас появляется праздный класс как результат врожденных различий между людьми, дополненный накоплением богатства и его передачей по наследству.

102. ВОПРОС О ПРОМЫШЛЕННОЙ РЕФОРМЕ. — Само собой разумеется, что большие неравенства в распределении богатства нежелательны. Если какое-либо улучшение человечески возможно, мы не должны успокаиваться до тех пор, пока миллионы наших граждан имеют слишком мало благ жизни, в то время как другие имеют гораздо больше, чем необходимо для комфорта и счастья. Проверка экономической системы заключается в том, обеспечивает ли она хороший мир для жизни, и до тех пор, пока большое число индивидов имеет меньше предметов первой необходимости и комфорта, чем возможно им дать, наша экономическая система должна считаться дефектной. Люди как группа являются одновременно средством и целью прогресса. Демократия не может покоиться на иной основе, чем наибольшее благо для наибольшего числа людей.

103. ПОДХОД К ПРОБЛЕМЕ. — При подходе к проблеме промышленной реформы необходимо культивировать справедливое и здравое отношение. Мы должны атаковать все проблемы американской демократии, безусловно. Но поскольку некоторые из этих проблем затрагивают целостность капиталистической системы, мы должны различать болезни, которые явно прослеживаются до этой системы, и дефекты, которые очевидно существовали бы при любой промышленной системе. Капитализм нельзя дискредитировать, например, указывая на то, что преступность существует во всех капиталистических странах. Хотя капитализм может акцентировать некоторые виды преступлений, наше знание человеческой природы заставляет нас подозревать, что значительное количество преступлений существовало бы при любой известной системе промышленности. Опять же, критика должна быть конструктивной; легко указать на недостатки института, но совсем другое дело — предоставить хорошую замену этому институту.

Проблема перед нами двойная: во-первых, можем ли мы исправить дефекты капиталистической системы? И если да, то каким методом мы должны действовать? Во-вторых, если дефекты капитализма нельзя исправить, какая промышленная система должна быть заменена капитализмом? Это вопрос не о том, является ли капитализм ошибочным, а о том, является ли он более ошибочным, чем система, которая была бы заменена им. Добродетели капитализма, как полагает большинство авторитетов, явно перевешивают его недостатки, и хотя какая-то другая система может в конечном итоге оказаться обладающей столь же великими добродетелями с меньшими недостатками, бремя доказательства лежит на тех, кто выступает за другие системы, кроме капитализма. Пока преимущество не будет явно показано на стороне конкурирующей системы, будет мудро сохранить капитализм.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Правильно ли говорить о «капиталистической системе»?

2. Какова главная экономическая функция правительства?

3. Назовите четыре метода добывания средств к существованию. Какой из них будет поощряться хорошим правительством?

4. В какой степени отношение хорошего правительства к промышленности является негативным?

5. Каково отношение правительства к институту частной собственности?

6. Каково значение законов, требующих исполнения контрактов?

7. Почему существует конкуренция?

8. Как конкуренция стремится гармонизировать интересы индивида с интересами общества?

9. Почему алмазы высоки в цене? Почему хлеб низок в цене?

10. Каково отношение капитализма к экономической свободе?

11. Что можно сказать о преимуществах капитализма?

12. Каковы главные недостатки капитализма?

13. Опишите существующее распределение богатства.

14. На каких двух основаниях профессор Тауссиг объясняет эту ситуацию?

15. Какие факты следует иметь в виду при решении проблемы промышленной реформы?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава X.

Или все из следующего:

2. Эли, «Основы экономики», глава II.

3. Феттер, «Современные экономические проблемы», глава II.

4. Гобсон, «Эволюция современного капитализма», глава I.

5. Селигман, «Принципы экономики», глава IX.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Дайте определение капитализма. (Гобсон, страница 1.)

2. Как развитие шахт повлияло на рост капитализма? (Гобсон, страница 6.)

3. Каково отношение колонизации к капитализму? (Гобсон, страницы 10-12.)

4. Каково отношение капитализма к большому предложению рабочей силы? (Гобсон, страницы 13-14.)

5. Дайте определение частной собственности. (Эли, страница 21.)

6. Обсудите теории частной собственности. (Феттер, страницы 18-20.)

7. Каковы были самые ранние формы частной собственности? (Селигман, страница 126.)

8. Каков был эффект одомашнивания животных на институт частной собственности? (Селигман, страницы 126-127.)

9. Каковы ограничения частной собственности? (Феттер, страницы 20-21.)

10. Что подразумевается под термином «приобретенные интересы»? (Эли, страницы 25-26.)

11. Что такое «честная» конкуренция? (Эли, страницы 29-30.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДА

1. Предположим, что недобросовестный индивид обманным путем завладел собственностью, принадлежащей вам. Какие шаги вы предприняли бы для достижения справедливости?

I

2. Какие наказания предусмотрены в вашем штате за разбой, растрату, кражу, подделку документов и аналогичные преступления против собственности?

3. Предположим, что вы флорист и заказали большое количество цветов у владельца теплицы для вашей торговли к Дню поминовения. Предположим, что вы не смогли бы продать цветы с прибылью, если бы они прибыли позже Дня поминовения. Предположим также, что у вас есть основания подозревать, что владелец теплицы не будет пунктуален в доставке заказанных цветов. Составьте контракт (который должен быть подписан им), который защитил бы вас от его склонности к небрежности.

4. Выберите для изучения изолированный сельский район, небольшой город или часть пригорода, в котором общество получает снабжение данным товаром из одной лавки или магазина. Сравните цену товара и его качество с ценой и качеством аналогичного товара в магазинах, расположенных в общинах, обслуживаемых несколькими конкурирующими магазинами. К какому выводу вы приходите относительно ценности конкуренции?

5. Проведите исследование рекламных щитов, перечислив количество рекламных объявлений, приглашающих к покупке конкурирующих товаров. Напишите компании по рекламе на щитах, чтобы узнать рекламные тарифы, и сделайте свои выводы относительно (а) стоимости рекламы и (б) расточительства, связанного с рекламой конкурирующих товаров.

Проведите аналогичное исследование журнальной рекламы, написав рекламному менеджеру журнала, выбранного для изучения, чтобы получить рекламные тарифы.

6. Связь хорошего правительства с экономическим процветанием. (Карвер, «Элементарная экономика», глава VII.)

II

7. Конкуренция. (Селигман, «Принципы экономики», глава X.)

8. Методы борьбы за существование. (Карвер, «Элементарная экономика», страница 40.)

9. Развитие экономической свободы. (Селигман, «Принципы экономики», глава XI.)

10. Распределение богатства в Соединенных Штатах. (Тауссиг, «Принципы экономики», том II, глава LIV; Кинг, «Богатство и доход народа Соединенных Штатов», глава IX.)

11. Место машин в капиталистической системе. (Гобсон, «Эволюция современного капитализма», страницы 27-29.)

12. Безличность современной жизни. («Уроки национальной и общественной жизни», серия B, страницы 97-104.)

13. Масштабы бедности в современной жизни. (Берч и Паттерсон, «Американские социальные проблемы», глава XVI.)

B. ПРОГРАММЫ ПРОМЫШЛЕННОЙ РЕФОРМЫ

ГЛАВА XI

ЕДИНЫЙ НАЛОГ

104. ОПРЕДЕЛЕНИЯ. — Слова «единый налог» относятся к политике, согласно которой весь государственный доход должен собираться посредством единого налога на стоимость земли. Все остальные налоги должны быть отменены. Под стоимостью земли понимается стоимость самой земли, независимо от всех улучшений, таких как канавы, дренажи и здания. Все, что сделано на земле для увеличения ее стоимости, будет считаться улучшением и, таким образом, будет освобождено от налогообложения. Это оставило бы только стоимость местоположения и плодородие для налогообложения. Под стоимостью местоположения понимается та стоимость, которая обусловлена расположением земли. Например, земля в пустыне имеет небольшую стоимость местоположения или не имеет ее вовсе, но если позже в этом регионе развиваются школы, магазины, железные дороги и другие элементы общественной жизни, земля может приобрести большую стоимость из-за своего расположения в обществе. Стоимость плодородия земли — это та стоимость, которая обусловлена природным даром в виде влаги, климата и элементов почвы.

105. ГЕНРИ ДЖОРДЖ И ЕГО РАБОТА. — Учение о едином налоге тесно связано с именем Генри Джорджа, американского реформатора, который умер в 1897 году. Его теория была лучше всего развита в его книге «Прогресс и бедность», опубликованной в 1879 году. В этой книге Джордж отмечает, что, несмотря на прогресс мира, бедность сохраняется. Это происходит главным образом, утверждает он, из-за того, что землевладельцы пользуются дефицитом хорошей земли, чтобы требовать чрезмерно высоких цен за ее использование. Согласно Джорджу, эта монополия на дары Природы позволяет землевладельцам получать прибыль от увеличения продуктивности общества, но сдерживает заработную плату безземельных рабочих. «Таким образом, все преимущества, полученные маршем прогресса, — пишет Джордж, — достаются землевладельцу, и заработная плата не увеличивается».

Джордж предложил использовать единый налог как двигатель социальной реформы, то есть применять его с главной целью выравнивания неравенства богатства. Стоимость, обусловленная улучшениями, должна была быть освобождена от налогообложения, чтобы землевладельцы не были обескуражены в проведении улучшений на своей земле. С другой стороны, было предложено, чтобы единый налог забирал весь доход, обусловленный местоположением и плодородием. Это, согласно Джорджу, «сделало бы невозможным для любого человека требовать от других цену за привилегию использования тех даров Природы, на которые все люди имеют равное право».

106. РЕЗУЛЬТАТЫ, ЗАЯВЛЕННЫЕ ДЛЯ ЕДИНОГО НАЛОГА. — Джордж утверждал, что применение единого налога весьма желательно. Если бы через посредство этого налога правительство забирало у землевладельцев всю стоимость местоположения и плодородия их земли, должны были бы последовать два великих преимущества. Во-первых, богатые лендлорды были бы лишены большого количества незаработанного богатства. Во-вторых, богатство, полученное таким образом, называемое незаработанным приростом, могло бы быть использовано для облегчения жизни бедных. В конечном итоге, Джордж зашел так далеко, что заявил, что единый налог «повысит заработную плату, увеличит доходы капитала, искоренит нищету, упразднит бедность, даст оплачиваемую работу каждому, кто этого желает, предоставит свободный простор человеческим силам, уменьшит преступления, поднимет мораль, вкус и интеллект, очистит правительство и поднимет цивилизацию на еще более благородные высоты». Шаги, с помощью которых Джордж пришел к этому отрадному выводу, неясны, и практически каждый современный экономист согласен с тем, что для этой теории было заявлено слишком много. Тем не менее, многое можно сказать с обеих сторон этого интересного вопроса.

107. АРГУМЕНТЫ ЗА ЕДИНЫЙ НАЛОГ. — Сторонники единого налога утверждают, что справедливо забирать у землевладельцев ту стоимость земли, которая не обусловлена их индивидуальными усилиями. Плодородие, с одной стороны, изначально обусловлено даром Природы и как таковое принадлежит всем людям в равной степени, а не отдельным индивидам. Стоимость местоположения, с другой стороны, обусловлена ростом общества и поэтому должна быть взята на благо общества в целом.

Очень сильным аргументом в пользу единого налога является то, что землю нельзя скрыть от налогового инспектора, как акции, облигации, драгоценности и другие формы личной собственности. Единый налог на землю, следовательно, был бы относительно легко применить.

Налог на стоимость местоположения и плодородия земли не обескуражил бы промышленность. Стоимость местоположения в значительной или полной степени обусловлена ростом общества, а не усилиями индивидуального землевладельца. Плодородие, конечно, в значительной степени является природным даром и как таковое не может быть уничтожено налогом. Земля продолжала бы иметь всю свою стоимость местоположения и, вероятно, большую часть своей стоимости плодородия, независимо от того, облагался бы владелец налогом или нет.

Другой аргумент заключается в том, что единый налог на землю устранил бы налоги на скот, здания и все другие формы собственности, кроме земли, и что это поощрило бы развитие форм собственности, таким образом освобожденных. Это стимулировало бы бизнес.

Также было сказано, что единый налог заставил бы использовать в продуктивных целях землю, которая сейчас удерживается для спекулятивных целей. Утверждается, что многие городские участки остаются незанятыми, потому что владельцы удерживают их в надежде получить более высокую цену в будущем. Согласно стороннику единого налога, тяжелый налог компенсировал бы эту надежду на прибыль и заставил бы спекулянтов либо использовать землю в продуктивных целях, либо продать ее кому-то, кто использовал бы ее таким образом.

Последний важный аргумент в пользу единого налога заключается в том, что он мог бы заставить заняться продуктивной работой определенных способных индивидов, которые сейчас поддерживаются в праздности за счет земельной ренты. Профессор Карвер отметил, что если бы единый налог лишил таких лиц их доходов, они были бы вынуждены пойти работать, и таким образом общество выиграло бы от увеличения числа своих продуктивных работников.

108. АРГУМЕНТЫ ПРОТИВ ЕДИНОГО НАЛОГА. — Самое важное возражение против единого налога заключается в том, что конфискация земли, или, что сводится к тому же, конфискация дохода, который приносит земля, является несправедливой. «Участки земли, — отмечает профессор Сигер, — переходили из рук в руки в среднем десятки раз в Соединенных Штатах, и нынешние владельцы в большинстве случаев приобретали их не как бесплатные дары Природы и не как гранты от правительства, а оплачивая их, точно так же, как они должны были платить за другие виды собственности». Там, где индивиды приобретали землю добросовестно и под защитой правительства, которое гарантирует институт частной собственности, конфискация стоимости земли была бы деморализующей для общества и несправедливой по отношению к его гражданам-землевладельцам.

Другая трудность заключается в легкости, с которой стоимость, обусловленная постоянными улучшениями, путается со стоимостью, обусловленной местоположением или плодородием. Там, где деньги были потрачены на осушение земли, удаление камней или внесение удобрений, трудно сказать через несколько лет, какая часть стоимости земли обусловлена улучшениями. Возможность этой путаницы заставила бы некоторых землевладельцев пренебрегать улучшением своей земли или могла бы даже заставить их пренебрегать принятием мер по сохранению первоначального плодородия. Таким образом, единый налог мог бы привести к ухудшению стоимости земли.

Также возражают, что единый налог обеспечил бы негибкую систему налогообложения. Это означает, что он имел бы тенденцию приносить равную сумму дохода каждый год, тогда как потребности правительства в доходах варьируются из года в год. Хорошая налоговая система будет приспосабливаться к меняющимся потребностям правительства, всегда покрывая расходы правительства, но в то же время забирая как можно меньше у людей. [Сноска: Некоторые противники единого налога заявляют, что максимально возможный налог на землю принес бы лишь часть дохода, необходимого для финансирования правительства. Сторонники единого налога, однако, утверждают, что налог принес бы более чем достаточно дохода для покрытия государственных расходов. Достоинства этого аргумента неопределенны.]

Сомнительно, заставил бы ли единый налог использовать в продуктивных целях землю, удерживаемую сейчас спекулянтами. Даже если бы на такую землю был наложен тяжелый налог, она не была бы использована, если бы не было немедленного применения, для которого ее можно было бы выгодно использовать.

Последний важный аргумент против единого налога заключается в том, что нет веской причины для снятия налогового бремени со всех, кроме землевладельцев. Земля — это лишь одна из форм богатства, и несправедливо не облагать налогом индивидов, которые владеют собственностью в какой-либо другой форме. Некоторая стоимость земли действительно является незаработанной, но существуют другие формы незаработанного богатства, как, например, монопольные доходы и унаследованная собственность. Налоги должны взиматься с этих форм незаработанного богатства, а также с незаработанного дохода от земли. Желательно также взимать хотя бы легкий налог с неимущих классов, чтобы побудить их чувствовать интерес к ведению своего правительства и чувство ответственности за него.

109. УСЛУГА, ОКАЗАННАЯ АГИТАЦИЕЙ ЗА ЕДИНЫЙ НАЛОГ. — Экономисты единодушны в согласии с тем, что единый налог, как его изложил Генри Джордж, является слишком радикальной и специальной реформой, чтобы найти широкое одобрение. Тем не менее, сторонники единого налога оказали ценную услугу, подчеркнув тот факт, что во многих случаях доход от земли является в значительной или полной степени незаработанным. Было бы явно несправедливо лишать собственности сегодняшних землевладельцев, которые приобрели землю добросовестно; с другой стороны, большинство экономистов согласны с тем, что мы должны реформировать нашу налоговую систему так, чтобы забирать для общества большую долю будущего незаработанного прироста стоимости земли. Как отметил профессор Тауссиг, никто не имеет приобретенного права на неопределенное будущее. Взятие этого будущего незаработанного прироста, едва ли нужно добавлять, не составило бы единый налог, а скорее тяжелый земельный налог. Многие другие налоги продолжали бы взиматься. [Сноска: Общая проблема налогообложения обсуждается в главе XXXII.]

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Дайте определение единого налога.

2. Что такое стоимость местоположения?

3. Дайте определение стоимости плодородия.

4. Кем был Генри Джордж?

5. Какие преимущества, согласно Джорджу, должны были последовать от применения единого налога?

6. Приведите главные аргументы в пользу единого налога.

7. Приведите главные возражения против доктрины.

8. Какая услуга была оказана агитацией за единый налог?

9. Каково отношение большинства экономистов к будущему незаработанному приросту земли?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XI.

Или все из следующего:

2. Карвер, «Элементарная экономика», глава XLV.

3. Джордж, «Прогресс и бедность», книга IX.

4. «Международная энциклопедия», том 21, статья о «Едином налоге».

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Кем были физиократы? (Карвер, страница 372.)

2. Что такое «этический аргумент» в пользу единого налога? («Международная энциклопедия», том 21, страница 136.)

3. Что такое «аргумент целесообразности» в пользу единого налога? («Международная энциклопедия», том 21, страница 136.)

4. Что подразумевается под «хищнической эксплуатацией» почвы и каково отношение этой практики к единому налогу? (Карвер, страницы 375-376.)

5. Каков, согласно Джорджу, был бы эффект единого налога на производство? (Джордж, книга IX, глава I.)

6. Каков, согласно Джорджу, был бы эффект единого налога на распределение богатства? (Джордж, книга IX, глава II.)

7. Каковы нынешние цели движения за единый налог? («Международная энциклопедия», том 21, страница 137.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДА

1. Выберите для изучения участок фермерской или садовой земли в вашей местности.

I

(а) Какова рыночная стоимость земли?

(б) Является ли он более или менее ценным, чем аналогичные участки по соседству? Почему?

(в) В какой степени стоимость участка, выбранного для изучения, обусловлена естественным плодородием?

(г) В какой степени стоимость обусловлена местоположением?

(д) В какой степени стоимость обусловлена постоянными улучшениями, такими как дренажи, канавы, живые изгороди, заборы или использование удобрений для сохранения или увеличения естественного плодородия?

(е) Если бы вы были владельцем этого участка, в какой степени, если вообще, ваше будущее использование этой земли было бы затронуто принятием программы единого налога?

2. Выберите для изучения участок земли в вашей местности, который простаивал в течение ряда лет.

(а) Почему эта земля так долго простаивала?

(б) Считаете ли вы, что эта земля удерживается для спекулятивных целей?

(в) Если так, предположим, что очень тяжелый налог стимулировал владельца использовать землю. Знаете ли вы продуктивное использование, для которого ее можно было бы использовать?

3. Жизнь Генри Джорджа. (Проконсультируйтесь с энциклопедией.)

II

4. Экономический фон доктрины Генри Джорджа. (Янг, «Движение за единый налог в Соединенных Штатах», глава II.)

5. Является ли землевладение монополией? (Селигман, «Принципы экономики», страница 391.)

6. Тактика движения за единый налог. (Янг, «Движение за единый налог в Соединенных Штатах», глава XII.)

7. Отношение единого налога к социализму. (Янг, «Движение за единый налог в Соединенных Штатах», страницы 307-312.)

ГЛАВА XII

УЧАСТИЕ В ПРИБЫЛЯХ И КООПЕРАЦИЯ

A. УЧАСТИЕ В ПРИБЫЛЯХ

110. ПРИРОДА УЧАСТИЯ В ПРИБЫЛЯХ. — Суть участия в прибылях заключается в том, что рабочие на данном предприятии получают, в дополнение к своей регулярной заработной плате, долю в прибыли, которая обычно доставалась бы целиком предпринимателю. Доля, приходящаяся на наемных работников, варьируется в зависимости от учреждения, но обычно от одной четверти до трех четвертей прибыли распределяется между ними.

Распределение осуществляется различными методами. Рабочие могут получить свою долю наличными в конце года. Иногда деньги помещаются в страховой фонд для рабочих как коллектива; в других случаях они депонируются в сберегательные банки на счет отдельных рабочих. В еще других случаях доля рабочего инвестируется в бизнес для него, после чего рабочий получает дивиденды на этот инвестированный капитал.

В каждом случае, однако, деление прибыли между отдельными рабочими происходит на основе полученной заработной платы, то есть чем выше регулярная заработная плата, полученная рабочим, тем больше будет его доля прибыли, отложенная для распределения. Как правило, также только рабочие, которые постоянно заняты, допускаются к участию в распределении прибыли.

111. ПРЕДЕЛЫ УЧАСТИЯ В ПРИБЫЛЯХ. — Участие в прибылях когда-то считалось средством от многих наших промышленных проблем, но сейчас общепризнано, что план имеет решительно ограниченный масштаб. Участие в прибылях увеличивает доход вовлеченных рабочих, но именно по этой причине оно часто яростно оспаривается профсоюзами. Профсоюзы опасаются, конечно, что план сделает рабочих заинтересованными главным образом в наемных работниках их конкретного учреждения, а не в рабочих в отрасли в целом. Профсоюзы также утверждают, что участие в прибылях часто осуществляется в покровительственной манере, что оскорбительно для самоуважения рабочих.

В значительной степени распространение участия в прибылях зависит от развития альтруизма среди работодателей. Но, к сожалению, альтруистические работодатели редки, и большинство предпринимателей не примут план участия в прибылях, если он не обещает привести к какому-либо явному преимуществу для них самих. Это отношение объясняет, отчасти, провал многих экспериментов с участием в прибылях. Работодатели иногда пробовали участие в прибылях в надежде, что оно предотвратит забастовки и другие трудовые проблемы. В некоторых случаях это ожидание оправдалось; во многих других случаях серьезные трудовые проблемы продолжались. Это продолжение трудовых проблем сделало участие в прибылях менее привлекательным для определенных типов работодателей.

В некоторых случаях работодатели экспериментировали с участием в прибылях в надежде, что оно стимулирует эффективность и экономию со стороны рабочих. Иногда немедленным эффектом принятия плана было то, что рабочие становились более эффективными и более заинтересованными в своих задачах, но после того, как новизна схемы проходила, они, как правило, возвращались к своему прежнему темпу. Справедливости ради по отношению к рабочим следует отметить здесь, что на большинстве предприятий условия рынка и управленческие способности работодателя имеют большее влияние на прибыль, чем личные усилия отдельных рабочих. Там, где рабочие осознают это, они склонны терять веру в свою способность влиять на долю, причитающуюся им по плану участия в прибылях.

Последняя важная причина, почему участие в прибылях ограничено в масштабах, заключается в том, что на многих опасных предприятиях, таких как горнодобывающая промышленность, сельское хозяйство, рыболовство или строительное производство, отказ и неспособность рабочих участвовать в возможных убытках предотвращают принятие плана. Горнодобывающая корпорация, например, может получить большую прибыль в один год и понести большие убытки во второй год. Участие в прибылях здесь нецелесообразно, если не невозможно. Распределение между рабочими большой доли прибыли, полученной в конце первого года, могло бы настолько истощить финансовые резервы предпринимателя, что он был бы неспособен покрыть убытки второго года.

B. КООПЕРАЦИЯ

112. ОТНОШЕНИЕ УЧАСТИЯ В ПРИБЫЛЯХ К КООПЕРАЦИИ. — Участие в прибылях позволяет рабочим получить больше, чем регулярную заработную плату от данного предприятия, не давая им, однако, никакого контроля над управлением бизнесом. Кооперация идет на шаг дальше и пытается обойтись либо без ряда посредников, либо без управляющего работодателя, либо и без посредников, и без работодателя. В случае схемы участия в прибылях, в которой доля прибыли, причитающаяся рабочим, инвестируется в бизнес для них, окончательный контроль над предприятием может перейти в руки рабочих через участие в прибылях. В таком случае завод мог бы управляться кооперативно. Практически в каждом случае, однако, кооперация не вырастает из участия в прибылях, а возникает независимо.

113. СУТЬ КООПЕРАЦИИ. — Суть кооперации заключается в том, что группа индивидов берет на себя выполнение для себя тех функций, которые обычно выполняются бизнесменом. Кооператоры часто являются рабочими, хотя это не обязательно так.

По кооперативному плану вся прибыль предприятия делится между кооператорами; с другой стороны, риски бизнеса также должны нести они. Управление предприятием осуществляется частично должностными лицами или комитетами, работающими без оплаты, и частично оплачиваемыми агентами. Общая политика бизнеса определяется кооператорами, действующими как коллектив.

Кооперация стремится обменять централизованный контроль бизнесмена на диффузный контроль группы кооператоров. Это устройство, надеются ее сторонники, позволит распределить богатство и власть среди все большего и большего числа людей, и особенно среди тех классов, которые обладают относительно небольшим количеством собственности. Давайте кратко рассмотрим четыре типа кооперации.

114. ПОТРЕБИТЕЛЬСКАЯ КООПЕРАЦИЯ. — Потребительская кооперация, также известная как распределительная кооперация или кооперация в розничной торговле, является наиболее распространенной формой кооперации. Она также, вероятно, является наиболее успешной формой.

При такой форме кооперации ряд лиц вносит свои сбережения в общий фонд, закупает определенные необходимые товары по оптовым ценам и распределяет их между собой. Как правило, кооперативный магазин продает товары своим членам по обычной розничной цене, но через установленные промежутки времени в течение года прибыль от деятельности предприятия распределяется между кооператорами пропорционально сумме их личных покупок. Таким образом, разница между оптовой и розничной ценой — за вычетом расходов на ведение магазина — достается кооператорам, а не владельцу магазина или другому посреднику.

Одним из лучших примеров потребительской кооперации является Рочдельское общество справедливых пионеров, основанное в Англии в 1844 году. Этот тип кооперации также добился значительных успехов в Германии, Бельгии и других странах континентальной Европы. Эта идея была подхвачена в Соединенных Штатах примерно в середине девятнадцатого века, и в настоящее время в нашей стране насчитывается около 2000 кооперативных магазинов, многие из которых успешно ведут дела. Эти магазины расположены главным образом в Новой Англии, Северо-Центральных штатах и на Западе, и лишь немногие из них встречаются на Юге.

115. КООПЕРАЦИЯ В ОБЛАСТИ КРЕДИТА. — Кредитная кооперация может принимать одну из нескольких форм. В одной из наиболее известных форм группа лиц образует кредитное общество, внося часть своих личных сбережений в общий фонд. Опираясь на этот капитал и на свою собственную индивидуальную ответственность, они заимствуют дополнительные средства. Общие суммы, собранные таким образом, затем выдаются в кредит членам общества под определенный процент. Эта процентная ставка выше той, под которую группа заимствовала деньги из внешних источников; тем не менее, она ниже той ставки, которую членам пришлось бы платить, если бы они индивидуально обращались за кредитами в банк. В этом и заключается цель кредитной кооперации: дать возможность лицам с небольшими средствами получать кредиты, не выплачивая высокие проценты, которые им, как частным лицам, обычно пришлось бы платить — если бы они вообще смогли получить кредиты на каких-либо условиях.

Кредитная кооперация наиболее успешно развивалась в Германии, особенно среди ремесленников и мелких фермеров. Она также достигла значительных успехов среди мелких торговцев и ремесленников Италии. В Соединенных Штатах кредитная кооперация развита менее сильно, но в последнее время ее влияние медленно растет. Во многих случаях она обеспечивает основу, лежащую в деятельности строительных и ссудных ассоциаций в нашей стране.

116. КООПЕРАЦИЯ В ОБЛАСТИ СБЫТА. — Кооперативный принцип также применяется к сбыту сельскохозяйственной продукции. В Дании, например, было установлено, что фермеры могут совместно продавать свою молочную продукцию и тем самым сохранять для себя значительную часть прибыли, которая в противном случае досталась бы комиссионерам и другим посредникам. Аналогичная экономия была достигнута в Голландии, Бельгии и, в некоторой степени, во Франции. В последние годы кооперация в области сбыта приобрела важное значение в Соединенных Штатах, получив особое признание среди фермеров Среднего и Дальнего Запада. В настоящее время в нашей стране насчитывается более двух тысяч кооперативных сыроварен и более трех тысяч кооперативных маслодельных заводов. Существует также более тысячи обществ по кооперативному сбыту фруктов, а также многочисленные агентства по продаже скота.

117. КООПЕРАЦИЯ В ОБЛАСТИ ПРОИЗВОДСТВА. — Три формы кооперации, которые мы рассматривали, направлены на устранение ненужных посредников из промышленности. В производственной кооперации, напротив, делается попытка избавиться от предпринимателя или управляющего нанимателя. Группа рабочих объединяется, вносит или занимает необходимый капитал, закупает инструменты, материалы и оборудование и начинает производственную деятельность. Они ищут рынки сбыта для своей продукции, руководят предприятием либо как группа, либо через наемных агентов, делят прибыль между собой и принимают на себя риски предприятия.

Кооперация в производстве неоднократно испытывалась в различных странах Европы, но без успеха. Настоящие производственные кооперативные ассоциации также потерпели почти повсеместный крах в Соединенных Штатах, хотя эксперименты проводились в самых разных отраслях промышленности и почти во всех частях страны. Раньше «Миннеаполис Куперс» (Minneapolis Coopers) была кооперативной группой, которой, казалось, суждено было добиться значительного успеха в производстве, но эта группа теперь отказалась от кооперативного принципа. Кооперативный сбыт фруктов, сыра и другой сельскохозяйственной продукции, конечно, не является настоящей производственной кооперацией, а скорее представляет собой кооперативный сбыт товаров, произведенных отдельными предпринимателями.

118. ОТСТАЛОСТЬ КООПЕРАЦИИ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ. — Во всех формах кооперации прогресс в нашей стране был гораздо медленнее, чем в Европе. Этому есть несколько причин. Во-первых, американские рабочие перемещаются гораздо чаще, чем европейские, тогда как кооперация наиболее успешна там, где кооператоры имеют постоянное место жительства и развивают сильное чувство групповой солидарности. Тот факт, что наше население состоит из различных расовых типов, также сдерживает рост чувства солидарности.

Важной причиной отсталости кооперативного движения в нашей стране является то, что американские рабочие «зарабатывают, а не экономят деньги», тогда как кооперация требует бережливости и готовности практиковать мелкую экономию. Опять же, эффективность и прогрессивность нашей промышленной системы делают кооперативные предприятия менее необходимыми в этой стране, чем в некоторых частях Европы. Особенно верно то, что розничные магазины в Соединенных Штатах более эффективны, чем аналогичные лавки в Англии и на континенте.

В целом, наиболее успешными кооператорами в нашей стране являются не коренные американцы, а группы финнов, русских, словаков и других народов иностранного происхождения. Именно среди этих групп лучше всего проявляются бережливость и групповая солидарность, требуемые кооперацией.

119. ПРЕДЕЛЫ КООПЕРАЦИИ. — Потребительская кооперация, кредитная кооперация и кооперация в области сбыта — все они стремятся улучшить капиталистическую систему путем устранения некоторых ненужных посредников из нашей промышленной жизни. Поскольку это так, данные формы кооперации являются желательными явлениями и заслуживают успеха. Хотя движение ограничено соображениями, изложенными в предыдущем разделе, следует надеяться, что эти три формы кооперации в будущем продемонстрируют значительное развитие в нашей стране.

Производственная кооперация — это другое дело. Вместо того чтобы пытаться сократить число ненужных посредников, она пытается заменить предпринимателя или управляющего нанимателя там, где он наиболее необходим. По этой причине производственная кооперация, вероятно, продолжит оставаться неудачной. Управление современным бизнесом любого размера требует такой степени интеллекта, воображения, суждения, мужества и административных способностей, которые слишком редки, чтобы их можно было найти среди случайных групп рабочих. Разносторонний опыт, высокие способности, решимость принять на себя риски предприятия и последовательная целеустремленность необходимы в современном производстве. Даже если кооператоры способны получить сумму капитала, достаточную для начала производства, они редко обладают необходимыми способностями или опытом; слишком часто они возражают против принятия на себя рисков предприятия; практически никогда они не могут управлять бизнесом с тем единством контроля, которое характеризует наиболее успешные коммерческие предприятия.

120. ПРЕИМУЩЕСТВА КООПЕРАЦИИ. — Хотя кооперативное движение больше не считается далеко идущей промышленной реформой, оно приносит с собой много преимуществ. Кооперация в розничной торговле, кредитовании и сбыте сокращает потери между потребителем и производителем и, таким образом, существенно помогает снизить стоимость жизни. Кооперация в производстве, хотя и не достигает своей главной цели, имеет то достоинство, что демонстрирует группам рабочих, что предприниматель представляет гораздо большую ценность в нашей промышленной жизни, чем они могли бы осознать в противном случае. Помимо этих преимуществ, кооперация в любой форме является важной воспитательной силой. Она воспитывает дух солидарности и взаимной помощи среди членов группы или сообщества. Она учит бережливости. Она приучает кооператоров проявлять дальновидность и самообладание. В целом, подготовка, которую она дает, способствует формированию хорошего гражданства.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Четко объясните сущность участия в прибылях.

2. Каково отношение профсоюзов к участию в прибылях?

3. Каково отношение работодателя к участию в прибылях?

4. Приводит ли участие в прибылях к повышению эффективности труда рабочих? Объясните.

5. Какова связь участия в прибылях с кооперацией?

6. Каковы основные черты кооперации?

7. Объясните принцип, лежащий в основе потребительской кооперации.

8. Где эта форма кооперации была наиболее успешной?

9. Каковы основные черты кредитной кооперации?

10. Где кредитная кооперация наиболее успешна?

11. Какова цель кооперации в области сбыта?

12. Чем производственная кооперация отличается от других форм кооперации?

13. В какой степени производственная кооперация является успешной?

14. Почему кооперация в нашей стране находится в отсталом состоянии?

15. Опишите основные преимущества кооперации.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XII.

Или все из следующего:

2. Фэй, «Кооперация на родине и за рубежом», часть IV, глава V.

3. Харрис, «Кооперация — надежда потребителя», глава VI.

4. «Международная энциклопедия», том 19, статья «Участие в прибылях» и том 6, статья «Кооперация».

5. Тауссиг, «Принципы экономики», том II, глава LXIX.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. На каком принципе основано участие в прибылях? («Международная энциклопедия», том 19, стр. 244.)

2. Обсудите происхождение участия в прибылях в Соединенных Штатах. («Международная энциклопедия», том 19, стр. 244.)

3. Приведите несколько примеров участия в прибылях в нашей стране. («Международная энциклопедия», том 19, стр. 244-245.)

4. Опишите ранние формы кооперации в нашей стране. («Международная энциклопедия», том 6, стр. 44.)

5. С какой целью был создан «Рочдельский план»? (Харрис, стр. 88.)

6. Обсудите избирательные права по Рочдельскому плану. (Харрис, стр. 90-91.)

7. Опишите обслуживание в магазине по Рочдельскому плану. (Харрис, стр. 93-94.)

8. Как Рочдельский план способствует бережливости? (Тауссиг, стр. 348-349.)

9. Почему кооперация преуспела в Великобритании? (Тауссиг, стр. 350.)

10. Что такое план Шульце-Делича? (Тауссиг, стр. 352-353.)

11. Что такое план Райффайзена? (Тауссиг, стр. 354.)

12. Среди каких слоев населения кооперация имеет наибольшее значение? (Тауссиг, стр. 347-349.)

13. Как кооперация учит самоуправлению? (Фэй, стр. 324-325.)

14. Как кооперация поощряла бережливость? (Фэй, стр. 329.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Изучите план участия в прибылях в вашей местности. (Напишите в Бюро статистики труда в столице вашего штата с просьбой предоставить имена и адреса работодателей в вашей местности, которые экспериментировали с участием в прибылях.)

I

2. Возьмите интервью у работодателя или напишите ему, объяснив сущность участия в прибылях и спросив его мнение о его применимости в его бизнесе.

3. Возьмите интервью у должностных лиц профсоюза или напишите им по поводу их отношения к участию в прибылях.

4. Напишите в Кооперативную лигу Америки (2 West 13th Street, New York City) с просьбой предоставить бесплатную литературу о кооперации в вашем регионе. Если какие-либо группы кооператоров в вашем регионе находятся поблизости, изучите типичную кооперативную группу.

5. Составьте план кооперативного закупочного клуба и обсудите с сокурсниками шансы на его успех. (См. Харрис, «Кооперация — надежда потребителя», глава XIV.)

6. Составьте план кооперативного сбыта какого-либо сельскохозяйственного продукта в вашем регионе. Отправьте описание плана с указанием преимуществ и т. д. в сельскохозяйственный журнал вашего региона. (См. Пауэлл, «Кооперация в сельском хозяйстве», глава IV, и Култер, «Кооперация среди фермеров».)

7. Участие в прибылях как метод обеспечения промышленного мира. (Берритт и др., «Участие в прибылях», глава VII.)

II

8. Участие в прибылях как средство стабилизации рабочей силы. (Берритт и др., «Участие в прибылях», глава VI.)

9. Отношение кооперации к рекламе. (Харрис, «Кооперация — надежда потребителя», глава XIX.)

10. Кредитная кооперация в Германии. (Фэй, «Кооперация на родине и за рубежом», часть I, глава II.)

11. Кооперация в молочном деле. (Фэй, «Кооперация на родине и за рубежом», часть II, глава VI.)

12. Кооперация среди фермеров Новой Англии. (Форд, «Кооперация в Новой Англии», главы VI-IX.)

13. Кооперация среди иммигрантов в Новой Англии. (Форд, «Кооперация в Новой Англии», глава III.)

14. Кооперация в плодоовощной промышленности. (Пауэлл, «Кооперация в сельском хозяйстве», глава VIII.)

15. Отношение бережливости к государственному строительству. («Анналы», том LXXXVII, стр. 4-9.)

16. Отношение кооперации к социализму. (Фэй, «Кооперация на родине и за рубежом», стр. 350-355; Сонничсен, «Потребительская кооперация», часть II, глава II.)

ГЛАВА XIII

ОБЩАЯ ПРИРОДА СОЦИАЛИЗМА

121. СОЦИАЛИЗМ — ЭТО РАСПЛЫВЧАТЫЙ ТЕРМИН. — Часто говорят, что термин «социализм» настолько расплывчат, что пытаться определить его бесполезно. Это слово используется для обозначения всевозможных схем промышленной и социальной реформы. Иногда человек, чья точка зрения на политику или бизнес стала более либеральной, кажется себе или другим социалистом. С точки зрения многих людей, все те, кто выступает за расширение государственного контроля, являются социалистами. Другие же называют социалистами всех реформаторов, с идеями которых они не согласны. Очень часто случается, что люди, которые в обществе считаются социалистами, не признаются таковыми официальными социалистическими партиями. Действительно, некоторые официальные социалистические группы заходят так далеко, что объявляют другие официальные социалистические группы «не настоящими социалистами» ни в мыслях, ни в действиях.

122. ОПРЕДЕЛЕНИЕ СОЦИАЛИЗМА. — Несмотря на эту путаницу, можно сформулировать довольно точное определение социализма. Оставляя на потом различие между основными социалистическими группами, мы можем сказать, что следующее определение охватывает всех, кто является строго социалистами: социализм — это экономическая теория, которая стремится упразднить капиталистическую систему и заменить ее «системой коллективной собственности и демократического управления социально необходимыми средствами производства и распределения». Более простым языком, социализм предполагает, что вся приносящая доход собственность должна принадлежать государству и управляться им. Государство должно владеть и управлять землей, фабриками, мастерскими, железными дорогами и всеми другими средствами производства. Частная собственность и конкурентная система должны быть упразднены. [Примечание: Социализм не стремится упразднить частную собственность на продукты питания, одежду и другие формы потребительских товаров, однако и социалисты, и несоциалисты принимают безоговорочное утверждение, что «социализм стремится упразднить частную собственность», потому что именно частная собственность на средства производства, а не на потребительские товары, составляет краеугольный камень капиталистической системы.] Весь бизнес должен вестись правительством, и все люди должны быть государственными служащими. Распределение богатства должно направляться правительством.

123. ОТНОШЕНИЕ СОЦИАЛИЗМА К ДРУГИМ РАДИКАЛЬНЫМ ТЕОРИЯМ. — Термины «коммунизм» и «социализм» требуют тщательного разграничения. То, что сейчас известно как социализм, раньше называлось коммунизмом. Например, Карл Маркс, основатель современного социализма, называл себя коммунистом. Его последователи позже отказались от этого названия и стали называть себя социалистами. Еще позже, во время Мировой войны, группа русских социалистов, широко известных как большевики, возродила термин «коммунист» в том смысле, в котором его использовал Маркс. Строго говоря, однако, коммунизм сегодня обычно рассматривается как тип организации небольшой общины, в которой все богатство, включая как инструменты производства, так и потребительские товары, принадлежит общине. Социализм, с другой стороны, предлагает, чтобы государство владело и управляло только инструментами производства, оставляя продукты питания, одежду и другие потребительские товары в собственности и пользовании отдельных лиц.

Социализм часто рассматривается в связи с доктриной анархии. Анархизм и социализм схожи в том, что оба возражают против того, чтобы один человек имел власть над другим. Анархизм согласен с социализмом в том, что капитализм плох, потому что он дает работодателю власть над рабочим. Но в этом пункте две теории начинают резко расходиться. Социализм желает упразднить частную собственность и сосредоточить всю власть в руках государства. Анархист утверждает, что это просто перенос власти, и заявляет, что власть в любой форме — это зло. Таким образом, если социализм стремится расширить полномочия государства, анархизм возражает против существования какой-либо государственной власти вообще.

Помимо коммунизма и анархизма, существует ряд интересных теорий, которые более или менее тесно связаны с социалистическим движением. Они не будут обсуждаться здесь по двум причинам: во-первых, их адекватное рассмотрение позволило бы проблеме промышленной реформы занять непропорционально большую часть нашего времени; во-вторых, многие из этих теорий, хотя и интересны, относительно неважны, по крайней мере, с точки зрения американской демократии. Поэтому мы можем ограничиться социализмом в собственном смысле слова, как он определен в разделе 122.

124. КАРЛ МАРКС И ЕГО ВЛИЯНИЕ. — Зародыш социализма можно проследить еще до Платона, но современное движение получает свой главный импульс от учения Карла Маркса. Карл Маркс был немецким евреем, который жил между 1818 и 1883 годами. Маркс рано стал известен своими радикальными взглядами на политические и экономические темы. В 1848 году он опубликовал в сотрудничестве с Фридрихом Энгельсом известный «Коммунистический манифест». Манифест, который называют «криком рождения современного социализма», в сжатой форме дает сущность социалистической доктрины. В 1864 году Маркс помог организовать «Интернационал», федерацию радикальных мыслителей с филиалами в разных странах Европы. В 1867 году он опубликовал первый том своего знаменитого труда «Капитал», который развивал взгляды, изложенные в Манифесте, и который с тех пор был принят как «Библия социализма». Благодаря огромному влиянию, которое Маркс оказал на социалистическую доктрину, его по праву можно назвать основателем и вдохновителем современного социализма.

125. СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЕ ОБВИНЕНИЕ. — Требования социализма, сформулированные Марксом и развитые его последователями, представляют собой серьезное обвинение современному обществу. Социалисты указывают, например, что капиталистическая система имеет многочисленные недостатки. Они обращают внимание на тот факт, что капитализм влечет за собой огромные потери материалов и людей; они показывают, что производятся роскошные и вредные товары; и они утверждают, что в прошлом природные ресурсы часто монополизировались немногими. Они считают систему частной собственности несправедливой и заявляют, что свободная конкуренция влечет за собой ненужное дублирование усилий. В настоящее время, утверждается, все блага жизни достаются немногим, в то время как массы остаются в нищете и страданиях. Социалисты заявляют, что плодами капитализма являются безработица, производственные травмы, преступность, пороки, нищета, болезни и преждевременная смерть. Эти обвинения серьезны, и глава XVI будет посвящена их критическому рассмотрению. В этой главе мы занимаемся главным образом изложением социалистической доктрины.

126. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ИНТЕРПРЕТАЦИЯ ИСТОРИИ. — Раньше великим принципом социализма было утверждение, что вся история определяется экономическими силами. Согласно этому взгляду, вся наша социальная и политическая жизнь, включая наши основные идеи относительно религии, искусства, науки и правительства, являются лишь отраженным результатом экономических сил. История, утверждал Маркс, — это запись того, как один класс приобретал богатство и власть за счет другого класса. Нынешнее состояние общества, утверждал он, является результатом эксплуатации масс немногими.

С этим принципом нам не нужно больше заниматься. Это академическое дополнение к социалистической доктрине, и в настоящее время социалисты его не подчеркивают. Большинство социалистов теперь признают, что, хотя экономические силы были важны в истории, социальные, религиозные и политические силы также важны. Ввиду этого признания, главное значение доктрины экономической интерпретации истории заключается в ее теоретической связи с двумя великими краеугольными камнями социализма: теорией прибавочной стоимости и теорией классовой борьбы.

127. ТЕОРИЯ ПРИБАВОЧНОЙ СТОИМОСТИ. — Маркс утверждал, что практически все богатство было создано одними лишь рабочими, и что все лица, кроме рабочих, являются паразитами. Для тех, кто внимательно изучил главу VIII, ошибка этого утверждения должна казаться самоочевидной, тем не менее, эта концепция стоимости является основой всех социалистических нападок на правительство и промышленность. Маркс развил эту теорию следующим образом:

Стоимость изделия определяется исключительно количеством труда, затраченного на его производство. Но хотя рабочий создает все богатство, капиталист, благодаря своему монопольному контролю над инструментами производства, может предотвратить попадание этого богатства целиком к рабочему. [Примечание: Под «капиталистами» социализм понимает не только лиц с деньгами для займа, но и «работодателей» в целом, будь то посредники, предприниматели или настоящие капиталисты.] Социализм заявляет, что капиталист держит рабочего в виртуальном рабстве, рабочий получает лишь столько богатства, созданного им, чтобы позволить ему выжить, в то время как излишек этого богатства достается капиталисту. Таким образом, капиталист — это паразит, который не выполняет никакой полезной задачи, но грабит рабочих, лишая их плодов их труда. Маркс не рассматривал прибыль как вознаграждение за предпринимательскую деятельность, а называл ее «грабежом». Капитализм, согласно этому взгляду, является системой воровства, включающей «нищету, угнетение, рабство, деградацию и эксплуатацию».

128. КЛАССОВАЯ БОРЬБА. — Маркс заявил, что капиталистическая система обречена на уничтожение. Он утверждал, что со временем богатство будет стремиться концентрироваться все больше и больше в руках капиталистического или предпринимательского класса. Тресты и монополии станут более распространенными, и постепенно капитализм станет настолько громоздким и неработоспособным механизмом, что в конечном итоге развалится под собственным весом. Кризисы, паника и торговые депрессии должны были быть признаками этой неизбежной катастрофы.

Тенденция к концентрации богатства в руках немногих должна была сопровождаться растущей нищетой масс. Маркс полагал, что средние классы в конечном итоге исчезнут, оставив только богатых работодателей и нищих рабочих. Лица, составляющие эти два класса, будут неуклонно расходиться в две великие армии, которым суждено сражаться насмерть. Социализм отрицает, что работодатели и рабочие имеют что-то общее, и настаивает на том, что между этими двумя группами должна идти борьба до тех пор, пока класс работодателей не будет упразднен.

129. В ЧЕМ ЗАКЛЮЧАЕТСЯ КОНЕЧНАЯ ЦЕЛЬ СОЦИАЛИЗМА? — Ничто здесь не может быть важнее, чем знать конечную цель социализма, тем не менее, среди социалистов нет согласия относительно структуры системы, которую они ожидают заменить капитализмом. Все социалисты желают коллективной собственности и управления инструментами производства, но помимо этого практически нет ничего в плане конструктивной социалистической программы. Как правило, заявляется, что когда капитализм будет упразднен, рабочий класс организует промышленность на основе общинной собственности. В социалистическом содружестве не должно быть классовой борьбы, по той причине, что не должно быть классов. Должно быть справедливое распределение богатства, наряду с упразднением нищеты, безработицы и всех форм социальной несправедливости. Но относительно того, как это будет достигнуто, у нас нет доказательств. Так называемая конструктивная программа социализма — это не столько определенное согласие относительно целей и методов, сколько запутанное и беспорядочное выражение отношения различных социалистических групп к капитализму. Действительно, когда социалистов просят выдвинуть конкретную и определенно конструктивную программу, часто отвечают, что приход социализма настолько далек, что конструктивная сторона его программы не имеет непосредственного значения.

130. ОТРИЦАТЕЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР СОЦИАЛИЗМА. — Но хотя конструктивная программа социализма расплывчата и нереальна, ее разрушительная или отрицательная программа определенна и очень реальна. Социализм выступает против правительства в том виде, в каком оно существует сегодня, и в этой степени он не одобряет Конституцию Соединенных Штатов. Капиталистическая система должна быть уничтожена. Институт частной собственности должен быть упразднен. Свободная конкуренция и частная инициатива должны быть упразднены или значительно ограничены. Весь бизнес должен находиться под контролем правительства. Личная свобода должна быть сужена. Некоторые социалисты даже заходят так далеко, что объявляют войну семье и церкви, но хотя ряд социалистических лидеров выступает за упразднение института брака и являются профессиональными атеистами, следует иметь в виду, что подавляющее большинство социалистов не враждебно настроены к дому и церкви. Действительно, средний социалист, вероятно, так же дружелюбен к этим институтам, как и средний несоциалист.

131. ОТНОШЕНИЕ СОЦИАЛИСТОВ К НАСИЛИЮ. — Важно понимать методы социализма. На протяжении большей части своей жизни Карл Маркс открыто выступал за насилие и революцию как средство обеспечения краха капитализма. Социалисты, говорится в «Коммунистическом манифесте», «презирают скрывать свои взгляды и цели. Они открыто заявляют, что их цели могут быть достигнуты только путем насильственного ниспровержения всех существующих социальных условий». Ближе к концу своей жизни Маркс несколько изменил этот взгляд и, по-видимому, пришел к убеждению, что свержение капиталистической системы может произойти постепенно и без кровопролития. В соответствии с этим более поздним взглядом, сегодня существует значительная социалистическая группа, которая отвергает насилие. Члены этой группы известны как политические социалисты.

С другой стороны, многие социалисты придерживаются более раннего настаивания Маркса на насилии и кровопролитии как средстве достижения социалистических целей. Члены последнего класса известны как воинствующие социалисты, в отличие от тех, кто отвергает насилие и полагается главным образом на политическое оружие. Двумя наиболее известными группами воинствующих социалистов являются «Индустриальные рабочие мира» и российские большевики.

132. ПОЛИТИЧЕСКИЙ СОЦИАЛИЗМ. — Многие политические социалисты лично настолько мягки и приятны, что мысль о незаконных действиях никогда не ассоциировалась бы с ними. Политический социалист полагается главным образом на растущую политическую власть рабочего класса для осуществления упразднения капитализма. Этот акцент на политическом оружии был особенно заметен среди социалистов, живущих в демократических странах, где избирательное право широко распространено и где воля народа отражается через действия их избранных представителей. Политический социалист широко использует пропаганду. Он пытается взбудоражить рабочего, создать в нем чувство солидарности со своими товарищами-рабочими и разжечь чувство антипатии и неприязни к классу работодателей. Политический социалист подчеркивает или преувеличивает нежелательную сторону жизни рабочего и стремится обещаниями промышленного тысячелетия побудить его к политическим действиям. «Рабочие всех стран, соединяйтесь, вам нечего терять, кроме своих цепей» — вот лозунг политического социалиста.

133. ВСЕ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИЕ УЧЕНИЯ ВЕДУТ К НАСИЛИЮ. — Хотя большое количество политических социалистов являются мирными и ответственными гражданами, следует отметить, что все социалистические учения имеют тенденцию приводить к насилию. Настаивание социализма на классовой борьбе, преднамеренное поощрение промышленной неприязни и общая политика препятствования деятельности правительства — все это неизбежно ведет к насилию. Забастовки, сопровождавшиеся кровопролитием, во многих случаях были связаны с учениями политического социализма. Во время Мировой войны многие политические социалисты в Соединенных Штатах поддерживали наше дело, но другие из этой группы выступали против призыва, пытались деморализовать наши вооруженные силы и препятствовали ведению войны, оказывая помощь и поддержку немецким агентам. Серией небольших шагов политический социализм, теоретически законопослушный и безобидный, может скатиться к предательским и революционным актам. Разница между политическим и воинствующим социализмом, таким образом, является лишь вопросом степени.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Дайте определение социализма.

2. Какова связь между терминами «коммунизм» и «социализм»?

3. Как связаны анархизм и социализм?

4. Кем был Карл Маркс и каково было его влияние на социализм?

5. Опишите социалистическое обвинение.

6. Что подразумевается под «экономической интерпретацией истории»?

7. Четко объясните теорию прибавочной стоимости Маркса.

8. Что именно подразумевается под классовой борьбой?

9. Обсудите характер социалистической программы.

10. Объясните отношение Маркса к насилию.

11. Различайте политический и воинствующий социализм.

12. Назовите две основные группы воинствующих социалистов.

13. В каком отношении все социалистические учения имеют тенденцию приводить к насилию?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XIII.

Или все из следующего:

2. «Международная энциклопедия», том 21, статья «Социализм».

3. Ле Россиньоль, «Ортодоксальный социализм», глава I.

4. Маркс и Энгельс, «Коммунистический манифест», полностью.

5. Скелтон, «Социализм, критический анализ», глава II.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Объясните, почему растущее социальное недовольство среди определенных групп может быть связано с улучшением их социального и экономического положения. (Скелтон, стр. 17.)

2. Каково, по мнению социалистов, было влияние внедрения машин в промышленность на рабочих? (Ле Россиньоль, стр. 9.)

3. Каково, по мнению Маркса, было влияние фабричной системы на рабочего? (Скелтон, стр. 33-34.)

4. Что подразумевается под «наемным рабством»? (Скелтон, стр. 30-32.)

5. Что подразумевается под «железным законом заработной платы»? (Ле Россиньоль, стр. 9.)

6. Каково, согласно социализму, было влияние капитализма на моральный тонус рабочих? (Скелтон, стр. 37-40.)

7. Кто такие буржуазия? («Коммунистический манифест».)

8. Кто такой пролетариат? («Коммунистический манифест».)

9. Каковы, по мнению Маркса и Энгельса, цели социализма? («Коммунистический манифест».)

10. Что Маркс подразумевает под «классовым сознанием»? («Международная энциклопедия», том 21, стр. 235.)

11. Какие изменения произошли бы в человеческом характере, по мнению социалистов, если бы социализм вытеснил капитализм? (Ле Россиньоль, стр. 10.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Попросите нескольких видных граждан вашего сообщества дать определение социализма. Сравните полученные определения с тем, что дано в разделе 122. К какому выводу вы приходите относительно неопределенности термина «социализм»?

I

2. Проведите краткое исследование социальных классов в вашем сообществе. Кажется ли, что всех граждан сообщества можно сгруппировать либо в богатый класс работодателей, либо в обедневший класс рабочих? Сравните свой вывод с утверждением Маркса. (Раздел 128.)

3. Выберите для изучения магазин, фабрику или мельницу в вашей местности.

(а) Кажется ли, что интересы рабочих и работодателей идентичны или находятся в оппозиции?

(б) Внимательно наблюдайте за фактическим ведением бизнеса. Кажется ли вам, что продукт создают только рабочие? Приведите свои причины.

(в) Кажется ли, что наблюдаемые рабочие получают едва ли достаточно заработной платы, чтобы позволить им выжить? Проверьте свой вывод, посетив дома некоторых из рассматриваемых рабочих.

4. Напишите в Министерство юстиции, Вашингтон, округ Колумбия, за информацией о деятельности американских социалистов во время Мировой войны.

5. Роберт Оуэн и его работа. (См. энциклопедию.)

II

6. Утопический социализм. (Скелтон, «Социализм, критический анализ», глава IV; Карвер, «Элементарная экономика», глава XLIII.)

7. Примеры утопических сообществ в Соединенных Штатах. (Хиндс, «Американские сообщества». См. также энциклопедию в статье «Коммунизм».)

8. Природа анархизма. (Карвер, «Элементарная экономика», глава XLVI.)

9. Жизнь Карла Маркса. (См. энциклопедию.)

10. Закон капиталистического развития. (Скелтон, «Социализм, критический анализ», глава VII.)

11. Экономическая интерпретация истории. (Скелтон, «Социализм, критический анализ», глава V.)

ГЛАВА XIV

ВОИНСТВУЮЩИЙ СОЦИАЛИЗМ: И. Р. М.

134. ПРОИСХОЖДЕНИЕ И. Р. М. — Буквы И. Р. М. — это удобная аббревиатура, которая используется для обозначения группы воинствующих социалистов, называющих себя «Индустриальные рабочие мира». И. Р. М. напоминают французскую социалистическую группу, известную как синдикалисты, и по этой причине И. Р. М. иногда называют американскими синдикалистами. На самом деле И. Р. М. — это отдельная группа, и они никоим образом не связаны с французскими синдикалистами.

Движение И. Р. М. можно проследить до забастовки шахтеров в Колорадо в 1903 году. В результате трудовых волнений, которые эта забастовка обострила, в 1904 году в Чикаго была созвана конференция радикальных лидеров профсоюзов для обсуждения вопроса о формировании социалистической организации, которая должна была бы выступать за методы более радикальные, чем методы политического социализма. Летом 1905 года в Чикаго состоялся второй съезд, на котором была составлена и подписана конституция. Раздел 1 статьи I этой конституции гласит: «Эта организация будет называться «Индустриальные рабочие мира»».

135. И. Р. М. И ПОЛИТИЧЕСКИЕ СОЦИАЛИСТЫ: СХОДСТВА. — Как и политические социалисты, И. Р. М. возвращаются к Карлу Марксу за своими основными учениями. Уильям Д. Хейвуд, один из лидеров И. Р. М., принял теорию прибавочной стоимости Маркса в таких выражениях: «Теория прибавочной стоимости — это начало всех социалистических знаний. Она показывает капиталиста в его истинном свете, в свете бездельника и паразита. Она доказывает рабочим, что капиталистам больше не должно быть позволено забирать какую-либо часть их продукта». И. Р. М. также подчеркивают классовую борьбу. Преамбула к их конституции гласит, что «рабочий класс и класс работодателей не имеют ничего общего», и утверждает, что «между этими двумя классами должна идти борьба до тех пор, пока все рабочие мира не организуются как класс, не возьмут во владение землю и механизмы производства и не упразднят систему наемного труда». В этих важных деталях существует согласие между И. Р. М. и политическими социалистами.

136. И. Р. М. И ПОЛИТИЧЕСКИЕ СОЦИАЛИСТЫ: РАЗЛИЧИЯ. — Главное различие между двумя группами заключается в методе. Политические социалисты предпочитают политические действия насилию; И. Р. М. предпочитают насилие политическим действиям. И. Р. М. считают, что политические методы слишком медленны и ненадежны, и поэтому они до сих пор отказывались присоединяться к какой-либо политической партии. Крайние пределы, до которых дошли И. Р. М. в вопросе насилия, заставили многих политических социалистов отречься от этой воинствующей группы. Была даже предпринята попытка доказать, что И. Р. М. вообще не являются социалистами, хотя на самом деле они являются таковыми в такой же степени, как и любая другая социалистическая группа.

137. МЕТОДЫ И. Р. М.: ЗАБАСТОВКА. — И. Р. М. используют забастовку не как средство обеспечения лучших условий труда, а как метод разжигания революции. «Вместо консервативного девиза: «Справедливая дневная заработная плата за справедливый дневной труд», — гласит преамбула к их конституции, — мы должны начертать на нашем знамени революционный лозунг: «Упразднение системы наемного труда»». В использовании забастовки И. Р. М. соответственно выступают против примирения или арбитража любого рода, и независимо от того, добиваются ли они своего, они возвращаются к работе с намерением снова бастовать в следующий подходящий момент. Эта политика была сформулирована И. Р. М. в следующих словах: «Бастуйте; добейтесь как можно большего; возвращайтесь к работе; восстановите силы; бастуйте снова... какие бы уступки от капитализма ни получили рабочие, рано или поздно они будут бастовать снова».

Основные забастовки, инициированные в соответствии с этой политикой, произошли в Маккис-Рокс, Пенсильвания, в 1909 году; Лоуренсе, Массачусетс, в 1912 году; Бьютте, Монтана, в 1914 году; и Бисби, Аризона, в 1916 году. Насилие и беззаконие были заметными чертами каждой из этих забастовок.

138. МЕТОДЫ И. Р. М.: САБОТАЖ. — Слово «саботаж» имеет французское происхождение и используется для описания любого рода преднамеренных действий со стороны рабочих, которые приводят к уничтожению имущества работодателя. Саботаж — это разновидность партизанской войны, призванная разжигать классовую борьбу. Луи Левин, сторонник И. Р. М., сказал, что «разжигание розни и обострение борьбы настолько, насколько это в его силах, является долгом» И. Р. М. Некоторые из наиболее распространенных форм саботажа — это повреждение тонких механизмов, раскрытие коммерческих секретов работодателя конкурирующим работодателям, ложь клиентам о качестве товаров, вывод из строя локомотивов, чтобы они не могли эксплуатироваться, разрезание упряжи возчиков, отправка скоропортящихся товаров не по назначению, сжигание лесов и пшеничных полей, распиливание пиломатериалов на необычные длины и допущение порчи или ухудшения качества продуктов питания.

139. МЕТОДЫ И. Р. М.: УНИЧТОЖЕНИЕ ЖИЗНИ. — В своих усилиях по уничтожению существующего порядка общества некоторые из И. Р. М. откровенно готовы зайти так далеко, как до убийства. Лидеры И. Р. М. советовали своим последователям, как устно, так и через свои сочинения, распространить термин «саботаж» на уничтожение человеческой жизни. Во время Мировой войны И. Р. М. вызвали потерю жизней, подсыпая яд в консервы и устраивая крушения поездов. Они выступали за подкладывание молотого стекла в пищу, подаваемую в отелях и ресторанах. С момента формирования организации в 1905 году несколько случаев взрывов, приведших к гибели людей, были приписаны И. Р. М., но справедливости ради следует отметить, что никогда не было доказано, что эти преступления были совершены уполномоченными агентами И. Р. М.

140. ОТРИЦАТЕЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР И. Р. М. — И. Р. М. напоминают политических социалистов своей неспособностью предложить определенную систему, которую можно было бы заменить капиталистической системой. Некоторые из И. Р. М., правда, сформулировали план, с помощью которого общество когда-нибудь должно быть организовано главным образом на промышленной основе. Согласно этой программе, рабочие определенной отрасли, скажем, железнодорожной, будут организованы в единый профсоюз, а не, как сейчас, в ряд профсоюзов по профессиям, таких как профсоюз машинистов, в отличие от профсоюза кочегаров, профсоюза тормозчиков и т. д. Железнодорожный профсоюз, в свою очередь, станет филиалом великого транспортного профсоюза, а транспортный профсоюз, в свою очередь, станет подразделением «Одного большого профсоюза», который должен включать всех рабочих во всех странах мира.

Если бы этот план был одобрен всей организацией И. Р. М., это означало бы, что И. Р. М. намерены, чтобы промышленность контролировалась суперорганизацией рабочих, при этом все остальные лица исключались бы из какого-либо контроля вообще. На самом деле, это программа только одной фракции И. Р. М. Идея «Одного большого профсоюза» оспаривается второй группой, которая настаивает на том, что после уничтожения капитализма промышленность должна быть передана под исключительный контроль небольших единиц рабочих, не связанных с какой-либо более крупной организацией и не контролируемых ею. Помимо формулировки этих двух противоположных взглядов, конструктивная программа И. Р. М. так и не была разработана. Внимание продолжает быть сосредоточено на уничтожении нынешней системы.

141. АНТИДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ ХАРАКТЕР ИРМ. — Индустриальные рабочие мира (ИРМ) выступают против нашей нынешней демократии. Они выступают против нашей Конституции и ее фундаментальных гарантий личной свободы, прав личности и частной собственности. Они стремятся к революции не для того, чтобы обеспечить справедливость для масс, а для того, чтобы передать рабочий класс в полное управление промышленностью и правительством. Они заявляют о своем намерении продолжать классовую борьбу «до тех пор, пока рабочий класс не сможет взять в свои руки и под свой контроль механизмы, помещения и средства производства прямо из рук капиталистов и использовать этот контроль для распределения продукта промышленности исключительно среди рабочих».

142. ОГРАНИЧЕННАЯ ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТЬ ПРОГРАММЫ ИРМ. — Тот факт, что ИРМ добились незначительных успехов, свидетельствует о здравом смысле американских рабочих. До забастовки в Лоуренсе в 1912 году движение было сосредоточено на Дальнем Западе, и даже сейчас оно практически ограничено теми частями Запада, где промышленность организована менее эффективно, а семейная жизнь менее стабильна. В движении заметную роль играют шахтеры, лесорубы и рабочие, занятые на строительстве железных дорог. В целом теория ИРМ привлекает главным образом низшие слои неквалифицированных рабочих, молодых и бездомных рабочих, сезонных рабочих и неассимилировавшихся иммигрантов. Более подготовленные и интеллектуальные американские рабочие отвергают программу ИРМ. Эти рабочие верят в улучшение своего положения путем постепенного развития и обеспечения соблюдения производственных стандартов, что становится возможным благодаря законному сотрудничеству с работодателем. Истинность этого утверждения подтверждается тем фактом, что в то время как численность ИРМ едва достигает 30 000 человек, Американская федерация труда насчитывает более 4 000 000 членов. Численно ИРМ не представляют собой значительной силы, и внимание привлекают в основном их насильственные и эффектные тактические приемы.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Что означают буквы И. Р. М.?

2. Как возникла организация И. Р. М.?

3. В чем И. Р. М. похожи на политических социалистов?

4. В чем И. Р. М. отличаются от политических социалистов?

5. Как И. Р. М. используют забастовку?

6. Дайте определение саботажа и приведите несколько примеров.

7. Обсудите «уничтожение жизни» как одну из целей И. Р. М.

8. На какой основе И. Р. М. рассчитывают реорганизовать общество?

9. Что подразумевается под «Одним большим профсоюзом»?

10. Каково отношение И. Р. М. к демократии?

11. К каким слоям населения теория И. Р. М. обращается в первую очередь?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XIV.

Или все из следующего:

2. Блумфилд, «Современные промышленные движения», страницы 40–50 и 78–86.

3. Хокси, «Тред-юнионизм в Соединенных Штатах», глава VI.

4. «Международная энциклопедия», том 12, статья «Индустриальные рабочие мира».

5. Преамбула к Конституции Индустриальных рабочих мира.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Назовите некоторые из профсоюзов, представленных на съезде И. Р. М. 1905 года. («Международная энциклопедия», страница 150.)

2. На чем, по мнению И. Р. М., должен закончиться исход классовой борьбы? (Преамбула к конституции.)

3. Какая организация, по мнению И. Р. М., необходима для улучшения положения рабочих? (Преамбула к конституции.)

4. Каковы три причины, по которым И. Р. М. рассчитывают взять промышленность под свой контроль? (Блумфилд, страница 80.)

5. Что можно сказать о нынешнем отношении И. Р. М. к политическим партиям? («Международная энциклопедия», страница 151.)

6. Каковы некоторые различия между И. Р. М. и французскими синдикалистами? (Блумфилд, страницы 49–50.)

7. Каково происхождение слова «саботаж»? (Блумфилд, страница 80.)

8. В какой степени движение И. Р. М. обеспечено способными лидерами? (Хокси, страницы 149–150.)

9. Обсудите состав членов И. Р. М. (Хокси, страницы 139–140.)

10. Объясните отношение масс американских рабочих к И. Р. М. (Хокси, страницы 157–161.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Возьмите интервью или напишите должностным лицам профсоюза в вашем сообществе относительно отношения профсоюза к И. Р. М. (Многие профсоюзы резко выступают против И. Р. М.; другие более терпимы к этой форме воинствующего социализма.)

I

2. Исследуйте условия любой забастовки, инициированной И. Р. М. в вашем районе. (Проконсультируйтесь с должностными лицами местного профсоюза. Также изучите подшивки местных газет и «Путеводитель читателя по периодической литературе».)

3. Ряд штатов недавно приняли законы, ограничивающие деструктивную тактику И. Р. М. Узнайте, приняты ли такие законы в вашем штате. (Напишите в государственную библиотеку в столице штата.)

Также напишите в соответствующие органы нескольких других штатов с просьбой предоставить копию таких законов, если они были приняты в этих штатах.

4. Происхождение И. Р. М. (Грот, «Организованный труд в Америке», глава XXVII.)

II

5. Теория «прямого действия». (Блумфилд, «Современные промышленные движения», страницы 62–67.)

6. Конфликт целей и идеалов внутри организации И. Р. М. (Хокси, «Тред-юнионизм в Соединенных Штатах», глава VI.)

7. Саботаж. (Грот, «Организованный труд в Америке», глава XXVIII.)

8. Теория «всеобщей забастовки». (Брукс, «Американский синдикализм: И. Р. М.», глава X.)

9. Синдикализм. («Международная энциклопедия», том 21, статья «Синдикализм».)

10. Отношение теории И. Р. М. к анархизму. (Брукс, «Американский синдикализм: И. Р. М.», глава XIV.)

ГЛАВА XV

ВОИНСТВУЮЩИЙ СОЦИАЛИЗМ: БОЛЬШЕВИКИ

143. ЗНАЧЕНИЕ БОЛЬШЕВИЗМА. — Термин «большевик» используется для обозначения группы воинствующих социалистов, захвативших власть в России осенью 1917 года. Строго говоря, большевики были чисто российской группой, тем не менее они представляют интерес для изучающих американскую демократию. До начала Мировой войны социализм был прежде всего теорией, претензии которой нельзя было окончательно подтвердить или опровергнуть по той причине, что она никогда не применялась в широких масштабах. Большевизм значим тем, что это единственный случай в мировой истории, когда социализм в масштабах всей страны был фактически претворен в жизнь. Специфические условия, окружавшие российский эксперимент, могут помешать сделать подробные выводы о применимости большевистского опыта для других стран; с другой стороны, общие результаты этого эксперимента должны пролить свет на то, чего нам следует ожидать, если социалистический эксперимент будет проведен в других странах. Поэтому важно, чтобы мы изучили природу российского социалистического государства.

144. ПРОИСХОЖДЕНИЕ БОЛЬШЕВИКОВ. — Существует распространенное мнение, что, поскольку слово «большевик» означает «большинство» в русском языке, большевики представляли или составляли большинство русского народа. Это неправда, как показывает история этой группы. Происхождение большевиков восходит к съезду Российской социал-демократической партии в 1903 году, когда большинство (bolshinstvo) заняло крайнюю позицию по вопросам, обсуждавшимся на съезде. В последующие годы большевики стали известны как радикальное или крайнее крыло Российской социал-демократической партии, в противовес меньшевикам, или умеренному крылу.

По-видимому, еще в 1905 году большевики планировали захватить контроль над российским правительством. Возможность представилась во время Мировой войны, в которую Россия вступила в начале августа 1914 года. В марте 1917 года не большевистская группа инициировала революцию, которая свергла правительство царя и установила временное правительство под руководством Александра Керенского. Это правительство немедленно провело ряд демократических реформ, включая предоставление избирательных прав всем мужчинам и женщинам, являвшимся гражданами России. Эти граждане избрали делегатов в Учредительное собрание, но в этот момент большевики, видя, что избиратели России подавляющим большинством настроены против большевизма, атаковали новое правительство. Учредительное собрание было насильственно распущено, его защитники перебиты, и 7 ноября 1917 года большевики захватили бразды правления. Таким образом, большевизм как власть возник в результате подавления законно выраженной воли русского народа.

145. БОЛЬШЕВИСТСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ: ЛИБЕРАЛЬНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ. — 10 июля 1918 года большевики приняли конституцию. Этот примечательный документ представлял собой странную смесь либеральных и деспотических элементов. Он дал ряд важных обещаний народу России, объявив, например, что новое правительство «положит конец всякому злу, угнетающему человечество». В стремлении к этому идеалу церковь была отделена от государства, и всем гражданам России была предоставлена полная свобода совести. Граждане должны были пользоваться полной свободой слова и печати. С целью «обеспечения свободы выражения мнений трудящимся массам» было предусмотрено свободное распространение по всей стране газет, книг и брошюр. Также было обещано полное и всеобщее образование для беднейшего крестьянства. Смертная казнь была объявлена отмененной, и был принят торжественный протест против войны и насилия любого рода.

146. БОЛЬШЕВИСТСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ: ОГРАНИЧЕННОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО. — Однако эти либеральные положения были перечеркнуты рядом важных ограничений избирательных прав народа. Статья IV большевистской конституции гласила, что право голоса не должно предоставляться следующим группам: всем лицам, использующим наемный труд ради прибыли, включая фермеров, у которых есть даже один помощник, работающий неполный день; всем лицам, получающим доходы от процентов, ренты или прибыли; всем лицам, занимающимся частной торговлей, вплоть до самого мелкого лавочника; всем служителям религиозных культов любого рода; всем лицам, занятым работой, которая не была специально определена соответствующими органами как «продуктивная и полезная для общества»; членам старой королевской семьи; и лицам, ранее служившим в имперской полиции. Конституция далее предусматривала, что представительство в различных совещательных собраниях (называемых советами) должно быть организовано таким образом, чтобы один городской большевик был равен по силе голоса пяти не большевистским крестьянам. Наконец, конституция примечательным образом не содержала никаких механизмов, с помощью которых избиратели, как отдельные лица, так и группы, могли бы выдвигать кандидатуры на какую-либо государственную должность. Право выдвижения кандидатов было присвоено различными большевистскими чиновниками.

147. БОЛЬШЕВИСТСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ: ПОЛОЖЕНИЕ О ДЕСПОТИЗМЕ. — Большевистская конституция откровенно предусматривала деспотизм. «В целях обеспечения рабочего класса в обладании полной властью, — гласит заключительный раздел второй главы конституции, — и в целях устранения всякой возможности восстановления власти эксплуататоров (капиталистического или нанимающего класса) постановлено, чтобы все рабочие были вооружены, чтобы была организована социалистическая Красная Армия и чтобы имущий класс был разоружен». Эти шаги, как далее говорится в конституции, должны были быть предприняты с прямой целью введения социализма в масштабах всей страны в России.

148. «ДИКТАТУРА ПРОЛЕТАРИАТА». — Вскоре после публикации конституции Ленин и Троцкий, два большевистских лидера, установили то, что называлось «диктатурой пролетариата». Слово «пролетариат» расплывчато относится к рабочим классам, но большевики интерпретировали этот термин так, чтобы он охватывал только ту часть рабочих, которая была привержена поддержке социалистической доктрины. Ленин признавал, что небольшое число большевизированных рабочих, пролетариат, удерживает силой оружия деспотический контроль над массами людей. «Точно так же, как 150 000 знатных землевладельцев при царизме господствовали над 130 000 000 русских крестьян, — однажды заявил он, — так 200 000 членов большевистской партии навязывают свою волю массам». Согласно этим цифрам, контролирующий элемент в России составлял менее одной шестой одного процента населения.

С самого начала подавляющее большинство крестьян упорно сопротивлялось социализации страны, но это не обескуражило большевистских лидеров. «Мы никогда не говорили о свободе, — сказал Ленин в начале 1921 года. — Мы осуществляем диктатуру пролетариата от имени меньшинства, потому что крестьянский класс в России еще не с нами. Мы будем продолжать осуществлять ее до тех пор, пока они не подчинятся. Я полагаю, что диктатура продлится около сорока лет».

149. ПОДАВЛЕНИЕ ДЕМОКРАТИИ. — Демократические тенденции, проявившиеся при режиме Керенского и, по-видимому, поощряемые некоторыми положениями большевистской конституции, были быстро пресечены диктатурой. Политика правительства стала заключаться в том, чтобы лишить «всех лиц и группы прав, которые могли бы быть использованы ими во вред социалистической революции». Видимость представительной системы была сохранена, но избирательная власть была распределена таким образом, чтобы позволить олигархической группе контролировать политику правительства. Эта группа имела право отменять выборы, которые шли против нее, а также право принудительно добиваться исключения из местных Советов антибольшевистских членов. Право голоса могло быть произвольно отозвано по приказу центральных властей. Свобода слова и право пользоваться свободной прессой были подавлены. Ленин признавал, что большевизм «не представляет трудящиеся массы», и заявлял, что «слово демократия не может быть научно применено к большевистской партии». И Ленин, и Троцкий заявляли, что у них нет никакой фиксированной политики, кроме как делать то, что в данный момент кажется целесообразным, независимо от предыдущих заявлений или обещаний.

150. ОТМЕНА КАПИТАЛИСТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ. — Социализм, так долго бывший теорией, стал практической заботой в тот момент, когда большевики получили контроль над правительством. Частная собственность на землю была отменена, пахотные земли России были распределены между земледельцами без компенсации бывшим владельцам. Все шахты, леса и водные пути национального значения были взяты под контроль центральным правительством, в то время как небольшие леса, реки и озера стали собственностью местных Советов. Банковские учреждения были захвачены и разграблены большевистскими силами. Фабрики, железные дороги и другие средства производства и транспорта были взяты под контроль. Наследование было отменено. Частная инициатива в бизнесе была запрещена. Члены капиталистических или нанимающих классов были заключены в тюрьму, убиты или изгнаны из страны. Одним словом, капиталистическая система была разрушена, а экономический и политический механизм страны перешел под полный контроль небольшой социалистической группы, удерживаемой у власти вооруженной силой.

151. ПАРАЛИЧ ПРОМЫШЛЕННОСТИ ПРИ СОЦИАЛИЗМЕ. — Замена капитализма социализмом в России сопровождалась катастрофой. Рабочие оказались не в состоянии управлять отраслями промышленности, которые были им переданы. Обескураженные повторяющимися ошибками в управлении и деморализованные своим внезапным приходом к власти, они пренебрегали своей работой и грабили фабрики и магазины, в которых раньше работали. Устранение управляющих работодателей привело к снижению выпуска продукции, и, чтобы усугубить ситуацию, рабочие продолжали настаивать на все более коротком рабочем дне. В отчаянии правительство пыталось удержать людей на их рабочих местах силой. Рабочие эксплуатировались до степени, ранее неизвестной даже в России. Они работали дольше и за меньшую плату, чем раньше. Во многих местах они были прикреплены к своим рабочим местам, как средневековые крепостные, и даже запряжены в телеги, как вьючные животные. Профсоюзы были упразднены, а рабочим было запрещено бастовать под страхом тюремного заключения или смерти. Тем не менее, несмотря на эти меры, выпуск продукции фабрик, заводов и шахт неуклонно снижался. Промышленность стагнировала, а бизнес приходил в упадок. Миллионы жителей России голодали в стране изобилия.

152. ВОЗВРАТ К КАПИТАЛИСТИЧЕСКИМ МЕТОДАМ. — Чтобы спасти страну от экономического краха, Ленин обратился к капитализму. Свободная инициатива и открытая конкуренция в торговле были снова разрешены. Социализация железных дорог, заводов и природных ресурсов была остановлена. Пахотная земля, которая при социализме не давала достаточно продовольствия, чтобы прокормить даже живущих на ней крестьян, снова обрабатывалась по системе заработной платы. Капиталисты и управляющие работодатели, которые остались в живых и все еще находились в России, были собраны вместе и поставлены во главе промышленности. Рабочие, которым обещали восьми- или шестичасовой рабочий день и полный контроль над промышленностью, теперь были вынуждены большевистским правительством работать долгие часы под началом своих бывших работодателей практически без оплаты. К 1919 году основные черты капиталистической системы были приняты Лениным и Троцким, а большевики продолжали оставаться у власти как деспотическая группа, которая поддерживала авторитет над рабочими и работодателями с помощью вооруженной силы. Теория о том, что все, кроме рабочих, являются паразитами, была развенчана.

153. БЫЛ ЛИ СОЦИАЛИЗМ ПРЕДОСТАВЛЕН ЧЕСТНЫЙ ШАНС В РОССИИ? — Указать на то, что эксперимент провалился, — это одно; доказать, что он проводился в справедливых условиях, — совсем другое. Поэтому мы не можем осуждать большевистский эксперимент, не приняв во внимание условия, в которых он проводился.

Несомненно, большевикам пришлось столкнуться с несколькими важными трудностями. Большинство русского народа — это неграмотные крестьяне, которые к моменту свержения царя в 1917 году имели мало или вообще не имели подготовки к самоуправлению. Более того, в 1917 году Россия находилась в состоянии политической деморализации, ставшей результатом трех лет войны, завершившейся военным разгромом и беспорядочным миром. Внезапность, с которой был введен социализм, также была фактором, который ставил большевиков в невыгодное положение.

С другой стороны, присутствовало много благоприятных условий. Что касается природных ресурсов, Россия является одной из самых богатых стран в мире. У нее есть практически все необходимое для здоровой и самодостаточной промышленной жизни. Над этим богатством большевики имели полный контроль. Ленин, большевистский вождь, считается выдающимся руководителем, так что социалистический эксперимент проводился человеком, не только хорошо сведущим в марксистской доктрине, но и способным осуществлять разумный и авторитетный контроль над правительством. Большевистская территория была блокирована Великобританией, Францией и Соединенными Штатами, но торговые связи между Россией и двумя последними странами были незначительными. Торговые связи с Германией и Швецией на западе и Китаем на востоке не были разорваны.

Ясно, что социалистический эксперимент в России сопровождался важными преимуществами и недостатками. Был ли у большевизма абсолютно честный шанс, сказать пока невозможно. С другой стороны, катастрофический провал эксперимента, по-видимому, указывает на то, что он не мог добиться сколько-нибудь значительного успеха даже при довольно благоприятных условиях. Признания самих большевистских лидеров, вместе с выводами наиболее беспристрастных исследователей этого эксперимента, оправдывают заключение, что социализм в России провалился, потому что он основывался на ложных принципах. Большевиков обвиняли в установлении царства террора, повлекшего за собой беззаконие, убийства, осквернение церкви и самую жестокую дикость. В эти обвинения мы не можем вдаваться; достаточно того, что самые надежные свидетельства показывают, что большевизм как применение социалистической доктрины в масштабах всей страны потерпел неудачу.

154. ПРОВАЛ БОЛЬШЕВИСТСКОЙ ПРОПАГАНДЫ ЗА ПРЕДЕЛАМИ РОССИИ. — Большевизм, как и другие разновидности социализма, стремился разрушить национальные барьеры и установить диктатуру пролетариата во всех странах мира. Некоторые из более умеренных социалистов в Западной Европе и Америке отреклись от действий российской группы, но большинство социалистов за пределами России, по-видимому, по крайней мере тайно симпатизировали большевикам. Ободренные этим отношением, Ленин и Троцкий откровенно признали свое намерение разжигать всемирную революцию. Большевистское правительство выделило крупные суммы на пропаганду в странах за пределами России, и социалистические симпатизанты повсюду выступали за попытку свержения «мирового капитализма». В период беспорядков, последовавших непосредственно за Мировой войной, большевистская пропаганда нашла некоторый отклик в ряде стран, но возобладало более здравое мнение, и в 1920 году Ленин признал, что рабочие Европы и Америки окончательно отвергли его программу. Единственный случай социализма в масштабах всей страны оказался слишком большим провалом, чтобы не произвести на рабочие классы в более развитых странах мира впечатление как о прожектерской и нежизнеспособной схеме.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Почему большевизм представляет интерес для изучающих американскую демократию?

2. Объясните происхождение большевиков.

3. Как большевики пришли к власти?

4. В какой степени большевистская конституция была либеральной?

5. В какой степени она ограничивала избирательное право?

6. Что говорилось в большевистской конституции о «красной» армии?

7. Объясните фразу «диктатура пролетариата».

8. Как большевики подавляли демократию в России?

9. Опишите шаги, с помощью которых большевики уничтожили капитализм.

10. Каковы были последствия этого разрушения?

11. Почему Ленин вернулся к капитализму?

12. Был ли большевизму предоставлен честный шанс?

13. Какова была судьба большевистской пропаганды за пределами России?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XV.

Или все из следующего:

2. Блумфилд, «Современные промышленные движения», страницы 295–302.

3. Большевистская конституция, перепечатанная в вышеуказанном источнике, страницы 243–258; копии также можно получить, написав в журнал «The Nation», Нью-Йорк.

4. Брасол, «Социализм против цивилизации», глава III.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Что произошло в России 28 октября 1917 года? (Брасол, страница 113.)

2. В чем заключалась суть большевистского объявления о свержении правительства Керенского? (Брасол, страница 114.)

3. Каково было отношение меньшевиков к большевикам после того, как последние захватили контроль в России? (Брасол, страницы 120–122.)

4. Какое мнение выразили большевики в отношении мировой цивилизации? (Большевистская конституция, глава III.)

5. В каком органе конституция закрепила верховный контроль над большевистским правительством? (Большевистская конституция, глава V.)

6. Какова была ситуация с продовольствием в большевистской России? (Брасол, страница 129.)

7. Обсудите добычу угля и железа при большевистском правлении. (Брасол, страницы 132–133.)

8. Опишите условия сельского хозяйства при большевиках. (Брасол, страницы 133–135.)

9. Опишите состояние транспорта в большевистской России. (Брасол, страницы 135–141.)

10. Каковы были результаты большевистской попытки установить цены правительственным декретом? (Брасол, страницы 154–155.)

11. Каково было отношение большевизма к крестьянам? (Блумфилд, страница 297.)

12. Какова была связь между большевистской теорией и большевистской практикой? (Блумфилд, страницы 299–300.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Проведите настолько тщательное изучение материала, появлявшегося в газетах и журналах в период с ноября 1917 года по настоящее время по теме большевизма, насколько позволяет время. (Изучите подшивки газет, а также «Указатель читателя по периодической литературе».)

I

(а) Классифицируйте материал в зависимости от того, состоит ли он из прямых цитат большевистских лидеров или из косвенных цитат.

(б) Классифицируйте материал в зависимости от того, является ли он благоприятным для большевизма, неблагоприятным или нейтральным.

(в) Классифицируйте материал в зависимости от того, состоит ли он из отчетов лиц, которые сами фактически исследовали ситуацию в России, или из отчетов, основанных на слухах.

(г) Какие выводы вы делаете из этого исследования?

2. Основные элементы большевистской конституции.

II

3. Большевистская пропаганда в Соединенных Штатах. («Слушания в подкомитете Комитета по судебной власти Сената США». Правительственная типография, Вашингтон, округ Колумбия, 1919 г.)

4. Отношение правительства Соединенных Штатов к большевизму. («Меморандум о некоторых аспектах большевистского движения в России», Правительственная типография, Вашингтон, округ Колумбия, 1919 г.)

5. Большевизм и российские профсоюзы. (Журнал «Current History», издаваемый «Нью-Йорк Таймс», сентябрь 1920 г.)

6. Характер Ленина. (Блумфилд, «Современные промышленные движения», страницы 203–271.)

7. Возврат большевиков к капитализму. (Блумфилд, «Современные промышленные движения», страницы 291–295.)

8. Социалистические попытки объяснить или оправдать провал большевизма. (Брасол, «Социализм против цивилизации», глава IV.)

ГЛАВА XVI

АРГУМЕНТЫ ПРОТИВ СОЦИАЛИЗМА

155. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ТРУДНОСТИ, СТОЯЩИЕ ПЕРЕД СОЦИАЛИЗМОМ. — При социализме объем работы правительства значительно увеличился бы. Тысячи сложных административных правил пришлось бы разработать для контроля и руководства деятельностью, которая сейчас осуществляется лицами, движимыми личным интересом.

Теперь серьезно стоит вопрос, могло бы самое высокоцентрализованное правительство эффективно управлять бесчисленными видами деятельности нашей сложной промышленной жизни. На какой основе распределялась бы земля? Как люди распределялись бы по различным видам занятости? На какой основе определялась бы заработная плата миллионов рабочих? Могло бы такое механическое агентство, как правительство, предвидеть будущие условия бизнеса достаточно экспертно, чтобы эффективно направлять производительные силы нации? Если цены больше не будут устанавливаться конкуренцией, то как и с помощью какого агентства они будут определяться?

Это лишь несколько жизненно важных вопросов, которые возникли бы в связи с управлением социалистическим государством. Были сделаны различные предложения относительно некоторых из этих трудностей, но среди социалистов нет общего согласия относительно ответа на любой из этих вопросов. Они продолжают оставаться в глазах практических людей серьезным препятствием для социализма.

156. ОПАСНОСТИ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЙ БЮРОКРАТИИ. — Правительственная власть должна была бы быть очень высокоцентрализованной, если бы социалистическое государство эффективно управляло экономической деятельностью нации как единым целым. Но эта самая концентрация власти могла бы легко привести к развитию бюрократии. Расточительство и возможность коррупции, к сожалению, характеризовали даже те правительства, над которыми народ осуществляет значительный контроль; представляется вероятным, что большая централизация власти, требуемая социализмом, увеличила бы, а не уменьшила эти опасности.

Здесь следует отметить, что социалисты, которые, как можно было бы предположить, должны считать интересы общества или общественности первостепенными, являются как раз теми людьми, которые наименее склонны делать что-либо подобное. [Сноска: Эта концепция была предложена мне профессором Томасом Никсоном Карвером из Гарвардского университета.] Социалисты рассматривают государство только как агентство для принесения пользы конкретным группам лиц. Акцент политического социализма на классовой борьбе, откровенные признания И. Р. М. в том, что они стремятся подавить всех, кроме рабочего класса, и установление большевиками диктатуры пролетариата — все эти факты указывают на то, что социалисты ищут благополучия конкретных групп, а не благополучия широкой общественности.

Но классовое законодательство противно принципам американской демократии. Мы верим в управление массами и для масс; более того, мы привержены идеалу как можно большей личной свободы и как можно меньшего правительственного принуждения, насколько это совместимо с благом как индивида, так и общества. Концепция социалистической бюрократии, управляемой в интересах конкретных групп, противоречит нашим фундаментальным убеждениям и идеалам.

157. СОЦИАЛИЗМ УНИЧТОЖИЛ БЫ ЛИЧНУЮ ИНИЦИАТИВУ. — Один из самых сильных аргументов против социализма заключается в том, что он уничтожил бы личную инициативу. Социализм идет вразрез с человеческой природой, недооценивая принцип личного интереса. Экономисты в целом согласны с тем, что отмена института частной собственности привела бы к ослаблению амбиций индивида. Несмотря на свои недостатки, именно конкурентная система с ее обещанием вознаграждения энергичным и способным в значительной степени ответственна за чудесное процветание современности. Люди обычно не будут проходить систематическое обучение, совершенствовать изобретения, стремиться внедрять все большие и большие экономии в свой бизнес или брать на себя риск инициирования новых предприятий, если они не уверены, что смогут наслаждаться плодами своего труда.

И социализм не только обескуражил бы амбиции путем отмены частного предпринимательства, но и мог бы поощрить неэффективность и нерадивость. Каждому человеку была бы гарантирована работа, каждый индивид был бы защищен от нужды. Вероятно даже, что социалистическое государство взяло бы на себя воспитание и обеспечение потомства своих граждан. Человеческий опыт показывает, что такая степень патернализма поощряла бы лень и увеличивала безответственность.

Иногда говорят, что при социализме люди работали бы так же охотно ради общественного признания, как сейчас работают ради финансовой выгоды. Это было бы весьма желательным состоянием, но, к сожалению, в человеческом опыте нет ничего, что оправдывало бы надежду на то, что такое положение дел будет быстро реализовано. Распространение альтруизма в современном мире обнадеживает, но ни один здравомыслящий человек не закроет глаза на тот факт, что, по крайней мере в ближайшем будущем, личный интерес обещает быть гораздо более распространенным, чем альтруизм. Любовь к наживе, возможно, не является самым высоким мотивом в жизни, но это лучше, чем ничего, и еще долгое время она, вероятно, будет той, которая наиболее сильно привлекает среднего человека. Социалисты и несоциалисты одинаково сожалеют о господстве, которое личный интерес осуществляет над человеческими делами. Но в то время как несоциалист мудро пытается адаптировать программу промышленных реформ к этому суровому факту, многие социалисты, по-видимому, полагают, что, поскольку принцип личного интереса часто приводит к плохим результатам, они должны действовать так, как будто этого принципа не существует.

158. СОЦИАЛИСТИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ НЕОБОСНОВАННА. — Как социалисты, так и несоциалисты признают, что бедность является нежелательным состоянием. Но по поводу метода улучшения положения бедных социалист и несоциалист расходятся во мнениях. Защитник капитализма начинает с того, что указывает: в условиях конкуренции неквалифицированный рабочий беден прежде всего потому, что его труд не является высокопроизводительным. Социалист игнорирует этот факт и настаивает на том, чтобы рабочий получал долю богатства, адекватную его потребностям. Как мы будем иметь возможность отметить в следующей главе, это отношение социалиста указывает на фундаментальный дефект в его теории. Социализм уделяет больше внимания тому, кто должен есть и сколько должно быть съедено, чем более фундаментальному вопросу о том, как продовольствие должно быть произведено и сколько его может быть фактически произведено. Законы могут обязать работодателя давать своим рабочим вдвое больше, чем они добавляют к стоимости его продукта, но хотя это принесет пользу рабочим, пока это длится, такая практика, если она будет широко принята, приведет к промышленному банкротству. [Сноска: В этом разделе предполагается, что производительность рабочего определяется с точки зрения работодателя. Это соответствует теории производительности, которая обсуждалась в главе IX.]

159. СОЦИАЛИСТИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ СТОИМОСТИ НЕОБОСНОВАННА. — Многие дефекты социалистической доктрины проистекают из того факта, что она основывается на ложных предположениях. Одно из этих ложных предположений заключается в том, что товары имеют стоимость пропорционально затраченному на них труду. Эта трудовая теория стоимости была отброшена каждым авторитетным экономистом современности. Как было указано в главе VIII, стоимость зависит от редкости и полезности. Обоснованность теории редкости-полезности, а также необоснованность трудовой теории могут быть выявлены на примере трех классов товаров.

Во-первых, существуют товары, которые имеют стоимость, несмотря на то, что на них не было затрачено никакого труда. Целинная земля, дар Природы, является самым важным примером. Товары этого класса имеют стоимость, потому что они удовлетворяют потребности людей, т.е. обладают полезностью, и потому что они редки. Труд не имеет никакого отношения к их первоначальной стоимости.

Во-вторых, существуют товары, которые не имеют стоимости, даже если на них было затрачено много труда. Здание, возведенное в пустыне или в глуши, является примером. Невостребованные книги или картины неизвестных художников — другие примеры. Товары этого класса могут представлять собой большие затраты труда и все же не иметь стоимости, во-первых, потому что они не удовлетворяют ничьих потребностей, и, во-вторых, потому что они не являются редкими, т.е. их не меньше, чем требуется.

В-третьих, товары могут иметь стоимость, которая не пропорциональна количеству затраченного на них труда. Стоимость алмазов, старинных монет и редких картин непропорциональна фактическому количеству труда, затраченного на их производство. Внезапное изменение моды может привести к росту или падению стоимости одежды и других товаров, почти или совсем не принимая во внимание количество затраченного на них труда. В каждом случае стоимость определяет не труд, а редкость и полезность.

160. ТРУД — НЕ ЕДИНСТВЕННЫЙ ФАКТОР ПРОИЗВОДСТВА. — Труд является важным фактором производства, но земля, капитал, координация и правительство также имеют жизненно важное значение для любого современного промышленного сообщества. Великая ошибка социалиста заключается в том, что он переоценивает важность рабочего и минимизирует или полностью отрицает важность лиц, с которыми рабочий сотрудничает в производстве. Эта ошибка объяснима: рабочий выполняет большую часть видимой и физической работы по производству, в то время как роль, которую играют землевладелец, капиталист и предприниматель, менее физическая и часто, по-видимому, менее прямая. Сложность промышленного механизма очень часто мешает рабочему оценить истинное отношение, существующее между его собственным физическим трудом и, по-видимому, косвенными и часто нефизическими усилиями тех, кто сотрудничает с ним. Именно в этой связи производственная кооперация и большевизм оказали большую услугу. Они продемонстрировали путем полного устранения управляющего работодателя, что рабочий в одиночку не может вести современную промышленность. Такие фактические демонстрации ценности факторов производства, отличных от труда, приносят гораздо больше пользы в исправлении точки зрения социалиста, чем любое количество теоретических аргументов.

161. ТЕОРИЯ КЛАССОВОЙ БОРЬБЫ НЕОБОСНОВАННА. — Теория классовой борьбы основана на утверждении, что рабочий производит все богатство. Но мы видели, что это утверждение необоснованно; следовательно, теория классовой борьбы построена на ошибке. В конечном счете, теория классовой борьбы имеет тенденцию вредить самому классу, который стремится получить выгоду, пропагандируя ее, ибо истинное и постоянное процветание для рабочего класса (как и для всех других классов) может возникнуть только тогда, когда все факторы производства работают вместе гармонично. Фундаментально ссора между капиталом и трудом [Сноска: Фраза «капитал и труд» является свободной и неточной, но широко используется. В этом смысле слово «капитал» относится к капиталистическим и нанимающим классам, в то время как слово «труд» относится к рабочим. См. раздел 181, глава XVIII, для более полного обсуждения.] так же самоубийственна, как если бы руки человеческого тела отказались сотрудничать с другими членами. Существует, действительно, много антагонизмов между капиталом и трудом, но социализм стремится разжигать, а не устранять их. Социализм проповедует социальную солидарность и процветание для всех, но, разжигая классовую борьбу, он способствует классовой ненависти и дисгармонии между капиталом и трудом, что снижает процветание и грозит экономическим крахом.

162. ИСТОРИЯ ОПРОВЕРГЛА СОЦИАЛИЗМ. — Карл Маркс основывает свою теорию будущего социалистического государства на ряде предсказаний, ни одно из которых не сбылось. Согласно Марксу, социализм был неизбежен. Он заявлял, что концентрация богатства в руках капиталистов, с одной стороны, и растущая нищета рабочих, с другой, обострят классовую борьбу и приведут к краху капитализма. На самом деле законы все больше ограничивают чрезмерную концентрацию богатства в руках немногих. Средние классы, отнюдь не исчезая, как предсказывал Маркс, увеличиваются в численности и в богатстве. Рабочие классы не становятся беднее и несчастнее, а получают все большую и большую долю совокупного дохода промышленности.

Социалистическая революция произошла в 1917 году не в самой просвещенной стране мира, как предсказывал Маркс, а в России, одной из самых отсталых цивилизованных стран. Эта революция не продемонстрировала превосходство социализма над капитализмом, а выявила фундаментальные слабости социализма и привела к более широкому признанию достоинств капиталистической системы.

В прогрессивных странах Западной Европы и Америки вероятность социалистической революции была значительно уменьшена двумя событиями. Эти события, ни одно из которых не было предвидено Марксом, заключаются в следующем: во-первых, улучшение положения рабочих сделало социалистическую доктрину менее привлекательной; во-вторых, повышение эффективности законодательства, направленного на устранение дефектов капитализма, привело к тому, что внимание стало уделяться законодательным реформам, а не социализму. Для многих, кто раньше был социалистом, главным вопросом стало не то, как разрушить нынешний порядок, а то, как помочь в его совершенствовании с помощью соответствующих законов.

163. СОЦИАЛИЗМ ПРЕТЕНДУЕТ НА СЛИШКОМ МНОГОЕ. — Социализм часто сильно привлекает людей, которые не способны отличить планы, которые осуществимы, от обещаний, которые не могут быть выполнены. Например, социализм обещает значительно увеличить производительную силу нации, сократить часы труда и обеспечить справедливое распределение богатства. Эти реформы, как утверждается, будут сопровождаться устранением безработицы, бедности, порока и сопутствующих зол. Утверждается, что социализм поощрял бы более высокий моральный тон и более здоровую и энергичную социальную жизнь, чем существуют сейчас.

Без сомнения, это желательные цели, но мы должны смотреть в лицо суровому факту, что социализм вряд ли их достигнет. Некоторые из зол, которые социализм претендует на то, чтобы вылечить, не являются ни следствием капитализма, ни открытыми для исправления социализмом. Например, кризисы и безработица часто обусловлены чередованием хороших и плохих урожаев, разной степенью суровости в последовательные зимы, новыми механическими изобретениями и изменениями в моде. Эти силы находятся вне эффективного контроля любого государства. Раз это так, несправедливо, чтобы социалисты приписывали их злые последствия капитализму. Столь же необоснованно, чтобы социализм претендовал на то, чтобы быть способным эффективно контролировать эти силы.

Другие промышленные беды обусловлены немощами человеческой природы и тем фактом, что мы являемся высокоцивилизованным народом, живущим все больше в городских условиях. Преступность, порок и болезни — это серьезные социальные проблемы, которые требуют решения, но несправедливо, чтобы социализм возлагал эти беды на капитализм. Такие дефекты обусловлены отчасти тем, что мы люди, а отчасти тем, что большая часть современной жизни является в высшей степени искусственной. Если только социализм не предполагает возвращение к небольшим, примитивным сообществам, нет ничего, что указывало бы на то, что он был бы способен существенно уменьшить преступность, порок, нервное напряжение или плохое здоровье. Действительно, нет никаких доказательств того, что социализм мог бы добиться столь же эффективного прогресса в борьбе с этими бедами, как мы делаем это при капитализме.

164. ДЕФЕКТЫ СОЦИАЛИЗМА ПЕРЕВЕШИВАЮТ ЕГО ДОСТОИНСТВА. — Только после того, как преимущества системы или института были тщательно взвешены в сравнении с его недостатками, проявляется его ценность. Социалистическая система имела бы некоторые очевидные достоинства. Она могла бы устранить безработицу, поскольку каждый был бы служащим государства и, как таковой, был бы гарантирован от увольнения. Благотворительная помощь, вероятно, была бы распространена на многих людей, которые сейчас предоставлены самим себе.

Но, безусловно, социализм не смог бы вылечить беды, которые обусловлены либо естественными причинами, либо немощами человеческой природы. Отмена личной инициативы и частной собственности нанесла бы удар по корню прогресса. Социализм также, вероятно, породил бы серию новых проблем, таких как беды, возникающие из бюрократической формы правления. Поскольку его программа сейчас стоит, вероятно, справедливо сказать, что дефекты социализма значительно перевешивают его достоинства.

165. СОЦИАЛИЗМ НЕДООЦЕНИВАЕТ КАПИТАЛИЗМ.—Пыл социалиста часто заставляет его недооценивать достоинства капитализма и преувеличивать его недостатки. Впечатляющие достижения капитализма, столь контрастирующие с негативным характером социализма, как правило, не получают должной оценки со стороны социалиста. С другой стороны, социалист придает чрезмерное значение недостаткам нынешней системы. Радикальный агитатор слишком часто упускает из виду миллионы счастливых, процветающих семей в этой и других странах; он слишком часто видит капитализм сквозь призму бедности, кризисов, безработицы, порока, болезней и расточительства.

Наш век не должен вызывать отчаяния. Век прогресса — это всегда век адаптации и приспособления, и именно потому, что американская демократия является одновременно прогрессивным идеалом и живым, развивающимся институтом, она сталкивается с проблемами. Социалистическое обвинение не является прелюдией к хаосу, ибо в процессе адаптации мы неуклонно продвигаемся вперед в решении наших проблем. Капитализм сослужил нам хорошую службу, и хотя у него есть недостатки, они явно перевешиваются его достоинствами. Пока мы не знаем другой системы, которая работала бы лучше, мы оправданы в сохранении капитализма.

166. НЕОБХОДИМОСТЬ ОПРЕДЕЛЕННОЙ ПРОГРАММЫ ПРОМЫШЛЕННОЙ РЕФОРМЫ.—Социализм привлекает определенные типы людей, потому что он предлагает уверенную программу, даже если это ошибочная и, вероятно, опасная программа. И именно почти всеобщая неспособность несоциалистов выдвинуть альтернативную программу ответственна за значительную долю негодования, которое промышленные беды вызвали среди несоциалистов. Если не социализм, то что? — таков призыв. Нам брошен вызов действовать, сделать что-то, представить программу реформ, которая оправдает отказ от социализма.

Поэтому, чтобы наш обзор промышленной реформы не казался негативным и лишенным конструктивных элементов, следующая глава будет посвящена тому, что можно назвать демократической программой промышленной реформы. Основная идея этой программы заключается в том, что бедность так же излишня, как малярия или желтая лихорадка, и что мы можем искоренить бедность, не жертвуя частной собственностью, личной инициативой или любыми другими институтами, которые нам дороги.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Каковы некоторые из административных трудностей, с которыми столкнулось бы социалистическое государство?

2. Почему социализм имел бы тенденцию к созданию бюрократического правительства?

3. Каким образом социализм противоречит человеческой природе?

4. В чем заключается различие между социалистом и несоциалистом в их отношении к принципу личного интереса?

5. В каком отношении социалистическая теория распределения является несостоятельной?

6. Продемонстрируйте несостоятельность трудовой теории стоимости на примере трех классов товаров.

7. Как можно объяснить тенденцию социалиста переоценивать важность труда и недооценивать значение других факторов производства?

8. Четко объясните утверждение о том, что «история опровергла социализм».

9. В каком смысле социализм претендует на слишком многое?

10. Назовите некоторые промышленные беды, которые социализм, вероятно, не смог бы вылечить.

11. Что имеется в виду под утверждением, что «социализм недооценивает капитализм»?

12. Почему для несоциалистов необходимо выдвинуть программу промышленной реформы?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XVI.

Или все из следующего:

2. Брасол, «Социализм против цивилизации», глава II.

3. Буллок, «Избранные чтения по экономике», страницы 681-705.

4. Эли, «Основы экономики», глава XXXI.

5. Ле Россиньоль, «Ортодоксальный социализм», главы VIII и IX.

6. Скелтон, «Социализм, критический анализ», глава III.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Что такое «американская концепция равенства»? (Брасол, страницы 75-76.)

2. Почему система заработной платы является необходимой чертой современной промышленной жизни? (Брасол, страница 93.)

3. Каково значение духа предпринимательства в увеличении национального богатства? (Брасол, страница 99.)

4. Какое влияние развитие предпринимательских способностей оказало на положение рабочих классов? (Ле Россиньоль, страницы 112-113.)

5. Может ли коллективное производство осуществляться в демократической стране? (Буллок, страницы 682-683.)

6. Мог бы социализм повысить производительность нации? (Буллок, страницы 685-688.)

7. С какими трудностями столкнулось бы социалистическое государство при распределении богатства? (Буллок, страницы 688-693.)

8. С какими трудностями столкнулось бы социалистическое государство при установлении заработной платы? (Буллок, страницы 696-705.)

9. Каким было влияние промышленной революции на положение рабочих классов? (Ле Россиньоль, страницы 107-108.)

10. Объясните, почему предсказание Маркса о растущей концентрации богатства в руках немногих не сбылось. (Ле Россиньоль, страницы 128-130.)

11. В какой степени социализм слишком пессимистичен в отношении нынешнего порядка? (Ле Россиньоль, страница 138.)

12. В какой степени социализм переоценивает промышленные беды? (Скелтон, страница 53.)

13. Какую услугу оказал социализм? (Эли, страница 638.)

14. В чем, согласно Скелтону, заключается фундаментальная ошибка социализма? (Скелтон, страницы 60-61.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Составьте список ряда привычных товаров и разделите их на три класса с целью проверки ошибки трудовой теории стоимости и истинности теории дефицитности-полезности. (См. раздел 159.)

I

2. Изучите безработицу в вашей местности, уделив особое внимание безработице, вызванной

(а) климатическими изменениями,

(б) изменениями в моде,

(в) несчастными случаями, такими как пожар, наводнение или землетрясение.

3. Возьмите интервью у пожилого друга или родственника с целью получения четкого представления о положении рабочих классов полвека назад. Сравните с положением рабочих сегодня.

4. Составьте список выдающихся изобретений девятнадцатого века. В какой степени каждое из них повысило производительность и благосостояние различных профессиональных групп в вашем сообществе?

5. История социализма. (Обратитесь к энциклопедии.)

II

6. Разновидности социализма. (Эли, «Основы экономики», глава XXX.)

7. Железный закон заработной платы. (Ле Россиньоль, «Ортодоксальный социализм», глава III.)

8. Отношение социалиста к промышленным кризисам. (Ле Россиньоль, «Ортодоксальный социализм», глава VI.)

9. Возражения против отношения социалиста к производству. (Эли, «Сила и слабость социализма», часть III, глава VI.)

10. Возражения против социализма как схемы распределения. (Эли, «Сила и слабость социализма», часть III, глава VIII.)

11. Социализм и американские идеалы. (Майерс, «Социализм и американские идеалы».)

12. Социальная справедливость без социализма. (Кларк, «Социальная справедливость без социализма».)

ГЛАВА XVII

ДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ ПРОГРАММА ПРОМЫШЛЕННОЙ РЕФОРМЫ

[Сноска: Название этой главы, а также материал в разделах 170-175 были адаптированы с разрешения из трудов и лекций Томаса Никсона Карвера, профессора экономики Гарвардского университета.]

167. НЕТ ПРОСТОГО СРЕДСТВА ОТ НЕДОСТАТКОВ КАПИТАЛИЗМА.—Экономическая система современного цивилизованного народа — это огромное и сложное дело, и ее недостатки многочисленны и глубоки. Никто, кто действительно знаком с проблемой, не предложил бы такое простое средство, как социализм, от такой сложной болезни, как промышленная дезорганизация. История дает много примеров схем, которые были разработаны для того, чтобы внезапно и полностью искоренить бедность в мире, но ни одна из таких схем не увенчалась успехом.

Поэтому пусть с самого начала этой главы будет понятно, что для того, чтобы действительно устранить основные недостатки нашей промышленной системы, мы должны прибегнуть к ряду комплексных реформ, а не к единой схеме или теории. Эти реформы должны быть настолько мудро спланированы и настолько тщательно выполнены, чтобы атаковать пороки капитализма с нескольких сторон одновременно. Атака должна вестись частично законодательными, а частично не законодательными методами.

Серия реформ, упомянутых выше, должна иметь три цели: во-первых, дать каждому человеку ровно то, что он заработал; во-вторых, сделать возможным для каждого человека заработать достаточно, чтобы содержать себя и свою семью хотя бы достойно; и в-третьих, научить каждого человека мудро и экономно использовать доход, который он получает.

Программа, воплощающая эти три цели, имеет тот недостаток, что кажется банальной и медленной в исполнении для тех, кто предпочитает новые и сенсационные схемы, но она имеет преимущество быть одновременно работоспособной и безопасной.

168. ПРИРОДА СПРАВЕДЛИВОСТИ.—Среди сторонников социализма слово «справедливость» используется часто, но, по-видимому, мало понимается. Справедливость в промышленности подразумевает, что каждый человек должен получать именно то, что он заработал, не больше и не меньше. Если монополист получает незаработанную прибыль, существует несправедливость. Если рабочий увеличивает стоимость продукта на пять долларов, существует несправедливость, если он получает меньше пяти долларов в качестве заработной платы. Точно так же существует несправедливость, если рабочий зарабатывает только четыре доллара, но получает пять долларов. Везде, где существует несправедливое распределение богатства, существует двойная несправедливость: какой-то человек получает долю богатства, которую он не заработал и на которую, следовательно, не имеет права; в то время как человек, который действительно заработал это богатство, лишается его.

169. ВАЖНОСТЬ ЭТОГО.—Все здравомыслящие реформаторы согласятся с социалистом, что большая часть или все незаработанное богатство денежных классов должно быть изъято на благо общества. Но тот, кто принимает демократическую программу промышленной реформы, не одобрит предложение социалиста искоренить бедность прежде всего путем установления более высокой заработной платы.

Во-первых, это предложение социалиста несправедливо. Человек, который зарабатывает три доллара в день, может быть не в состоянии прожить на эту сумму, и может быть желательно, чтобы какое-то агентство дало ему больше трех долларов в день. Но это была бы благотворительность, а не справедливость. Это было бы, как мы только что видели, двойной несправедливостью.

Во-вторых, такая практика неизбежно привела бы к национальному банкротству. При конкурентной системе заработная плата имеет тенденцию определяться производительностью. Попытка искоренить бедность прежде всего путем повышения заработной платы тщетна, ибо работодатели не могут долго выплачивать в виде заработной платы больше, чем рабочий добавляет к продукту. Некоторые работодатели могли бы делать это в течение долгого времени, и все работодатели могли бы делать это в течение короткого времени, но если бы практика была общенациональной и продолжительной, это привело бы к экономическому краху. Создание стимула к размножению путем гарантии каждому человеку работы и оплата ему не в соответствии с производительностью, а в соответствии с потребностью, было бы равносильно созданию гигантского благотворительного учреждения. Благотворительность — это необходимая и похвальная функция, но надлежащая забота о зависимых классах возможна только тогда, когда большинство людей не только обеспечивают себя сами, но и фактически производят излишек, за счет которого можно заботиться о несчастных. Если число просителей благотворительности слишком сильно превышает число тех, кто производит излишек, наступает национальное банкротство.

В-третьих, увеличение заработной платы может не принести пользы даже тем, кто получает более высокую заработную плату, если они не способны и не желают тратить свой доход мудро и экономно.

170. ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ НЕЗАРАБОТАННОГО БОГАТСТВА.—Первым шагом в нашей программе является применение принципа справедливости к проблеме незаработанного богатства. Студент должен быть осторожен в этом пункте, чтобы различать богатство, которое было заработано, каким бы большим оно ни было, и богатство, которое было приобретено несправедливыми методами. Американская демократия не потерпит никакого вмешательства в богатство, которое было заработано; с другой стороны, она требует, чтобы незаработанные богатства были перераспределены в форме услуг, выполняемых правительством для народа в целом.

Существует три основных метода перераспределения незаработанного богатства. Первый — это увеличение налогов на землю. Как было указано в главе о едином налоге, тот доход от земли, который обусловлен не усилиями владельца, а либо естественным плодородием, либо ростом сообщества, может считаться незаработанным. Хотя единый налог является слишком радикальной реформой, несомненно, что нам нужны более высокие налоги на незаработанный прирост, возникающий от земли.

Второй метод перераспределения незаработанного богатства — через применение налогов на наследство. Оставляя всю проблему налогообложения для последующего обсуждения, [Сноска: См. главу XXXII.] здесь можно сказать, что во многих случаях крупные суммы завещаются лицам, которые сделали мало или ничего, чтобы заслужить их. Поскольку это верно, и поскольку такой налог не препятствует деятельности создателей состояний, налог на наследство является желательным средством перераспределения незаработанного богатства.

Последний метод перераспределения незаработанного богатства — это налог на те элементы прибыли, которые обусловлены злоупотреблением монопольными условиями. [Сноска: Монополия будет более подробно рассмотрена в главах XXVII и XXVIII.] Полная монополия существует редко, но во многих видах бизнеса есть элемент монополии, который позволяет капиталисту или предпринимателю получить меру незаработанного богатства. В интересах справедливости большая часть или все это должно быть изъято для использования обществом.

171. НЕОБХОДИМО НЕЧТО БОЛЬШЕЕ, ЧЕМ СПРАВЕДЛИВОСТЬ.—Ошибочно полагать, что справедливость обязательно устранила бы либо низкую заработную плату, либо бедность. Как мы видели, справедливость потребовала бы перераспределения большого количества незаработанного богатства. Но гораздо важнее вопрос о большом количестве рабочих, чья заработная плата нежелательно низка. Если бы правило справедливости было применено к этой последней группе, то есть, если бы им давали ровно то, что они заработали, многие продолжали бы оставаться бедными. Действительно, если бы справедливость строго соблюдалась, возможно даже, что среди некоторых групп бедность увеличилась бы, поскольку некоторые люди не способны действительно заработать ту заработную плату, которую они получают сейчас.

Следовательно, необходимо нечто большее, чем справедливость. Мы должны не только следить за тем, чтобы человек получал столько, сколько он производит, не больше и не меньше, но мы должны сделать возможным для каждого человека действительно производить или зарабатывать достаточно, чтобы содержать себя достойно или комфортно. Это, по сути, различие между социалистом и либералистом, то есть тем, кто принимает демократическую программу промышленной реформы: социалист практиковал бы несправедливость и навлекал бы экономический крах в тщетной попытке искоренить бедность; либералист стремится к отмене бедности, не нарушая ни справедливости, ни экономических законов.

172. ПОЧЕМУ ЗАРАБОТНАЯ ПЛАТА НИЗКА.—Немного размышлений покажет, что прямо или косвенно бедность иногда является результатом низкой заработной платы. Отсюда следует, что источник некоторой бедности иссяк бы, если бы увеличение заработной платы могло быть обеспечено экономичным образом. Чтобы подойти к сути проблемы, заработная плата низка, потому что производительность низка. То есть работодатели, работающие в условиях свободной конкуренции, будут платить рабочим пропорционально тому, насколько последние обещают увеличить стоимость продукта. Когда людей мало по сравнению с предложением земли и капитала, работодатель будет оправдан в предложении высокой заработной платы, потому что при этих обстоятельствах производительность каждого из его потенциальных сотрудников будет высокой. Он действительно предложит высокую заработную плату, потому что, если он этого не сделает, рабочие будут стремиться наняться к его конкурентам. Но если рабочих много по сравнению с предложением других факторов производства, работодатель будет вынужден предложить более низкую заработную плату, потому что при данных обстоятельствах каждый из потенциальных сотрудников обещает быть способным добавить относительно мало к стоимости продукта. В таком случае работодатель действительно предложит низкую заработную плату, потому что ему не нужно бояться, что его конкуренты наймут всех рабочих, претендующих на работу.

Таким образом, когда рабочих много по сравнению со спросом, автоматическое функционирование закона спроса и предложения приведет к низкой заработной плате. Нам не нужно тратить время на дебаты о том, должен ли существовать закон спроса и предложения; гораздо более полезное упражнение — признать, что такой закон существует, и рассмотреть, как наша программа промышленной реформы может быть адаптирована к нему.

173. ЭКОНОМИЧНОЕ СРЕДСТВО ОТ НИЗКОЙ ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ.—Низкая заработная плата, как правило, является результатом низкой производительности, а низкая производительность, в свою очередь, является результатом избыточного предложения рабочих по сравнению со спросом. Признавая истинность этих предпосылок, экономичное средство от низкой заработной платы включает два шага: во-первых, спрос на труд [Сноска: Под «трудом» здесь понимаются те виды труда, которые плохо оплачиваются из-за избыточного предложения. Неопытный поденный труд является примером.] должен быть увеличен; и во-вторых, предложение труда должно быть уменьшено. Любая мера, которая увеличит спрос на труд по сравнению со спросом на другие факторы производства, увеличит производительность труда и оправдает выплату более высокой заработной платы. Конкуренция между потенциальными работодателями тогда действительно заставит выплачивать более высокую заработную плату. Точно так же любая мера, которая уменьшит предложение труда, укрепит переговорную позицию рабочего и, при прочих равных условиях, автоматически увеличит заработную плату.

174. УВЕЛИЧЕНИЕ СПРОСА НА ТРУД.—Если мы будем помнить, что современная промышленность требует сочетания различных факторов производства, станет ясно, что использование рабочих зависит от того, в какой степени земля, капитал и предпринимательские способности присутствуют для сочетания с этими рабочими. Там, где есть большое предложение этих факторов, можно задействовать много рабочих. Таким образом, один из способов увеличения спроса на труд — это увеличение предложения земли, капитала и предпринимательских способностей.

Доступное предложение земли может быть увеличено несколькими методами. Орошение, мелиорация и сухое земледелие увеличивают доступное предложение сельскохозяйственных земель. Плодородие земли может быть сохранено и увеличено путем внесения удобрений, севооборота и тщательного ведения хозяйства. Улучшенная сельскохозяйственная техника также позволит использовать землю в больших количествах и более продуктивными способами. И хотя мы не думаем о человеке как о фактически создающем землю, осушение болот и засыпка низких мест увеличивают доступное количество как сельскохозяйственных, так и городских земель. Какими бы средствами ни увеличивалось количество доступной земли, эффект заключается в открытии новых путей для занятости рабочих.

Предложение капитала может быть увеличено главным образом путем практики бережливости среди всех слоев населения. Капитал возникает наиболее быстро, когда люди производят как можно больше и тратят как можно меньше на потребительские товары. Любая мера, которая отговорит состоятельных людей от расточительного или роскошного образа жизни и в то же время поощрит бедных систематически откладывать, даже если они откладывают лишь самую малость, добавит к предложению доступного капитала. Каждое увеличение предложения капитала позволит задействовать все больше и больше рабочих.

Предпринимательские способности могут быть увеличены различными методами. Обучение людей деловым профессиям увеличивает предложение предпринимателей. Налоги на наследство, сверхприбыли и незаработанный прирост земли будут иметь тенденцию принуждать к продуктивной работе многих способных людей, которые сейчас либо бездельничают, либо преждевременно уходят из бизнеса. Также важно, чтобы состоятельные классы поощрялись к воспитанию больших семей, поскольку именно эти классы могут лучше всего позволить себе дать своим детям высшие формы подготовки и образования. Наконец, желательно учить, что досуг позорен, и что, богат ли человек или беден, полезная и продуктивная жизнь — это моральная и патриотическая жизнь. «Тот, кто делает меньше, чем может, делает плохо».

175. УМЕНЬШЕНИЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ ТРУДА.—Рука об руку с мерами, направленными на увеличение спроса на труд, должны идти последовательные усилия по уменьшению предложения неквалифицированного и низкооплачиваемого труда. Одним из наиболее эффективных средств достижения этого является ограничение законом иммиграции в эту страну масс неквалифицированных рабочих, которые переполняют американский рынок труда и снижают заработную плату уже находящихся здесь неквалифицированных рабочих. Общая проблема иммиграции будет обсуждаться в другом месте; здесь достаточно отметить, что как экономическое предложение неограниченная иммиграция нежелательна.

Предложение неквалифицированного труда может быть несколько ограничено дополнительными законами. Ясно, что мы должны принять и обеспечить соблюдение законов, которые предотвратили бы размножение умственно отсталых. Должны также существовать законы, которые препятствовали бы браку лиц, не подающих надежд на способность воспитывать и содержать детей, которые физически здоровы. Возможно, было бы нецелесообразно принимать законодательство, требующее определенного минимального дохода от лиц, намеревающихся вступить в брак, но с чисто экономической точки зрения такие законы были бы, безусловно, целесообразны.

Многое в этой общей области может быть сделано не законодательными методами. Молодых людей можно учить желательности откладывания брака до тех пор, пока их заработок не оправдает принятие такой ответственности. Точно так же, как состоятельных людей следует поощрять предпочитать создание семьи социальным амбициям, так и более бедные классы следует поощрять откладывать брак до тех пор, пока благодаря образованию или подготовке не будет обеспечено надлежащее содержание семьи. Эта цель должна быть достигнута через моральное и социальное воспитание, а не через законодательство.

Поощрение бережливости среди более бедных слоев населения является важным фактором в уменьшении предложения неквалифицированного труда. Бережливость увеличивает сбережения, и, делая возможным образование или ученичество в профессии, она позволяет детям неквалифицированного рабочего перейти из рядов низкооплачиваемых в ряды относительно высокооплачиваемых. Таким образом, практика бережливости бедными не только добавляет к количеству существующего капитала и, таким образом, косвенно увеличивает спрос на труд, но и помогает бедным непосредственно и немедленно.

Профессиональное образование имеет фундаментальное значение для уменьшения предложения неквалифицированного труда. Оно делает более высокую заработную плату экономически оправданной, обучая людей, уводя их от переполненных и, следовательно, низкооплачиваемых рабочих мест к тем позициям, где людей мало и, следовательно, они высоко оплачиваются. Если профессиональное образование превращает неквалифицированных рабочих в предпринимателей, такое образование имеет двояко полезный эффект: уменьшение предложения неквалифицированного труда и увеличение спроса на труд. Важность профессиональных училищ, школ непрерывного образования и других агентств профессионального образования трудно переоценить.

Бюро по трудоустройству и биржи труда необходимы для демократической программы промышленной реформы. Точно так же, как профессиональное образование должно перемещать людей из переполненных в недоукомплектованные профессии, бюро по трудоустройству должно перемещать рабочих из мест, где они относительно мало востребованы и, следовательно, низко оплачиваются, в места, где они относительно сильно востребованы и, следовательно, лучше оплачиваются. Скоординированная система национальных, государственных и муниципальных бюро по трудоустройству является ценной частью нашей программы промышленной реформы.

176. ВАЖНОСТЬ ЛИЧНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ.—Мы видели, что переговорная позиция рабочего может быть укреплена любыми мерами, которые увеличили бы спрос на его труд по сравнению со спросом на другие факторы производства. Как общее положение, эта укрепленная позиция имела бы тенденцию автоматически приводить к более высокой заработной плате.

Наряду с этими мерами не следует забывать, что промышленное положение отдельного рабочего имеет тенденцию улучшаться пропорционально тому, как он повышает свою личную эффективность. Величайшее значение имеет то, чтобы человек стремился получить как можно более основательное образование и чтобы он защищал себя от несчастных случаев и болезней. Он должен также осознавать, что работодатели ищут людей, которые не только компетентны, но чьи личные привычки привлекательны и внушают доверие. Независимо от дефицита или избытка рабочей силы, личная эффективность будет способствовать тому, чтобы рабочий получал более высокую заработную плату, чем это было бы возможно в противном случае.

177. НЕОБХОДИМО НЕЧТО БОЛЬШЕЕ, ЧЕМ ВЫСОКАЯ ЗАРАБОТНАЯ ПЛАТА.—Мы потратили некоторое время на то, чтобы указать, как заработная плата может быть увеличена без нарушения экономических законов. Но высокая заработная плата не обязательно означает отмену бедности; действительно, фактические исследования доказали, что часто бедность существует независимо от того, высока или низка заработная плата. Семья из четырех человек, например, могла бы быть хорошо накормлена, комфортно одета и иным образом обеспечена нормальным образом на, скажем, три доллара в день, при условии, что эта сумма использовалась бы мудро. Вторая семья того же размера, однако, могла бы тратить шесть долларов в день так небрежно, что детям было бы отказано в таких жизненно важных потребностях, как медицинское обслуживание и начальное образование, в то время как ни родители, ни дети не были бы адекватно обеспечены едой или одеждой.

178. ДОХОД ДОЛЖЕН ИСПОЛЬЗОВАТЬСЯ МУДРО.—Таким образом, незаменимым фактором в отмене бедности является экономное использование дохода. Помимо того факта, что это увеличивает количество существующего капитала, бережливость является обязательной, если семья хочет получить полную выгоду от своего дохода. Как дома, так и в школе ребенка следует учить надлежащему уходу за деньгами и их использованию. Он должен получить, кроме того, фундаментальное обучение по таким вопросам, как учет расходов и составление бюджета. Столь же ценным является обучение мальчиков и девочек правильной оценке идеала ведения домашнего хозяйства, к каковой теме мы вернемся позже. [Сноска: См. главу XXIII.]

К счастью, мы уделяем все больше и больше внимания этим и подобным мерам, ибо они бьют в самое сердце одной из великих причин бедности — неспособности человека правильно использовать свой доход. Если наши граждане не будут обучены тратить деньги мудро и четко различать относительную ценность услуг и товаров, увеличение заработной платы никогда не устранит недоедание, неграмотность и другие элементы бедности.

179. РЕЗЮМЕ.—Ради ясности давайте резюмируем основные черты демократической программы промышленной реформы.

Первая цель этой программы — дать каждому человеку именно то, что он заработал, не больше и не меньше. Применение принципа справедливости привело бы к высоким налогам на незаработанное богатство, полученное через наследство, или в качестве ренты с земли, или в качестве монопольной прибыли.

Вторая цель нашей программы вытекает из того факта, что справедливость могла бы не улучшить положение рабочего класса, поскольку некоторые рабочие явно не могли бы заработать достаточно, чтобы содержать себя и свои семьи достойно.

Поэтому, помимо отправления справедливости, мы должны поставить человека в положение, позволяющее ему заработать сумму, адекватную его потребностям. Это включает два направления действий: во-первых, переговорная позиция рабочего должна быть укреплена мерами, направленными на увеличение спроса на его труд по сравнению со спросом на другие факторы производства; во-вторых, повышение личной эффективности рабочего сделает его более привлекательным для работодателя.

Третья цель демократической программы промышленной реформы — научить человека использовать свой доход мудро и экономно. Только после этого мы можем быть уверены, что повышение заработной платы существенно улучшит положение рабочего.

180. СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ.—Здесь нужно сказать важное слово. Демократическая программа промышленной реформы экономически обоснована, и в конечном итоге она устранила бы бедность. Но это не немедленное лекарство от всех социальных и экономических бед американской демократии. Еще долго будут существовать люди, которых никакое количество заботы не сможет сделать способными заработать достаточно, чтобы содержать себя. Есть много других людей, которые в конечном итоге могут стать самодостаточными, но которые в течение некоторого времени будут нуждаться в особой заботе и внимании. Есть, наконец, много других людей, которые частично или полностью обеспечивают себя — женщины и дети, например, — но чьи социальные и экономические интересы должны быть защищены законодательством. Демократическая программа промышленной реформы могла бы в конечном итоге устранить многие из основных социальных проблем, стоящих перед нами сейчас; тем временем мы вынуждены бороться с такими вопросами, как трудовые споры, риски промышленности, преступность и зависимость. Действительно, как бы энергично и разумно мы ни атаковали недостатки капитализма, вероятно, нам всегда придется сталкиваться с серьезными социальными проблемами. Часть III текста будет, соответственно, посвящена рассмотрению американских социальных проблем.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Почему нет простого средства от недостатков капитализма?

2. Каковы три цели программы, выдвинутой в этой главе?

3. Какова природа справедливости?

4. В каком смысле несправедливое распределение богатства является двойной несправедливостью?

5. При каких условиях повышение заработной платы имело бы тенденцию привести к национальному банкротству?

6. Каковы три основных метода перераспределения незаработанного богатства?

7. Почему искоренение бедности требует чего-то большего, чем справедливость?

8. Какова фундаментальная причина низкой заработной платы? Объясните четко.

9. Что является экономичным средством от низкой заработной платы?

10. Почему более высокая заработная плата будет результатом увеличения спроса на труд?

11. Какими тремя методами можно увеличить спрос на труд?

12. Назовите некоторые из методов, с помощью которых можно уменьшить предложение труда.

13. Каково значение личной эффективности в нашей программе?

14. Какова связь заработной платы с бедностью?

15. Каково значение экономного использования дохода?

16. Резюмируйте аргументацию в этой главе.

17. Почему изложенная программа не является немедленной панацеей от всех социальных и экономических бед?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XVII. Или все из следующего:

2. Карвер, «Элементарная экономика», главы XIV, XXIX, XXXI и XLVII.

3. Карвер, «Эссе о социальной справедливости», глава I.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Почему возникает потребность в справедливости? («Эссе», страница 3.)

2. Каков первый долг государства? («Эссе», страница 9.)

3. Что такое моральный закон? («Эссе», страница 23.)

4. Какова связь кротости с национальной силой? («Эссе», страницы 33-34.)

5. Что имеется в виду под «сбалансированной нацией»? («Элементарная экономика», страницы 118-119.)

6. Какова цель балансирования населения? («Элементарная экономика», страница 119.)

7. Назовите важный метод обеспечения этого баланса. («Элементарная экономика», страницы 119-120.)

8. Какие слои населения размножаются наименее быстро? Почему это нежелательно? («Элементарная экономика», страница 120.)

9. Какова цель «географического перераспределения населения»? («Элементарная экономика», страница 120.)

10. Объясните действие «закона переменных пропорций» в промышленности. («Элементарная экономика», страницы 258-260.)

11. Почему существуют различия в заработной плате в разных профессиях? («Элементарная экономика», страница 268.)

12. Что такое «закон народонаселения»? («Элементарная экономика», страница 273.)

13. Каков эффект иммиграции на заработную плату? («Элементарная экономика», страницы 273-274.)

14. Каковы два способа заставить людей делать то, что необходимо для процветания нации? Какой из этих двух способов предпочтительнее? («Элементарная экономика», страницы 387-388.)

15. Каковы опасности свободы? («Элементарная экономика», страницы 389-390.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Проведите исследование профессиональных групп в вашей местности с целью обнаружения того, какие из этих групп получают самую низкую заработную плату. Можете ли вы связать тот факт, что они получают низкую заработную плату, с их численной силой?

I

2. Влияет ли европейская иммиграция на предложение неквалифицированного труда в вашем сообществе? Если да, попытайтесь проследить связь этой иммиграции с низкой заработной платой в вашем сообществе.

3. Какие классы рабочих получают самую высокую заработную плату в вашей местности? Какова связь этой высокой заработной платы с ограниченным числом этого типа рабочих?

4. Изучите методы, с помощью которых используется земля в вашей местности. Каким образом, если это возможно, можно было бы заставить различные участки нанимать больше рабочих?

5. Какими средствами можно было бы увеличить предложение капитала в вашей местности? Какими способами можно было бы использовать это увеличенное предложение капитала? В какой степени использование этого увеличенного предложения капитала оправдало бы наем дополнительных рабочих?

6. Считаете ли вы, что вашему сообществу нужно больше предпринимателей? Какое у вас есть основание полагать, что учебное заведение для технических профессий повысило бы производительность вашего сообщества?

7. Напишите в Бюро образования вашего штата для получения данных, касающихся статуса профессионального образования в вашем содружестве.

8. Возьмите интервью у одного или нескольких должностных лиц банка в вашем сообществе с целью изучения способов, которыми банки поощряют бережливость.

9. Напишите в Бюро статистики труда вашего штата для получения информации, касающейся статуса государственных бюро по трудоустройству в вашем содружестве.

10. Причины неравенства. (Тауссиг, «Принципы экономики», том II, глава LIV.)

II

11. Мальтузианская доктрина. (Мальтус, «Эссе о народонаселении». Если это эссе недоступно, обратитесь к энциклопедии под заголовком «Мальтус».)

12. Принцип личного интереса. (Карвер, «Эссе о социальной справедливости», глава III.)

13. Сколько стоит человек? (Карвер, «Эссе о социальной справедливости», глава VII.)

14. Причины дефицита рабочей силы. (Карвер, «Элементарная экономика», страницы 269-271.)

15. Важность потребления. (Карвер, «Элементарная экономика», главы XXXVIII и XXXIX.)

16. Важность бережливости. («Анналы», том LXXXVII, страницы 4-8.)

17. Роскошь. (Карвер, «Элементарная экономика», глава XL.)

18. Выбор профессии. (Парсонс, «Выбор профессии».)

ЧАСТЬ III — АМЕРИКАНСКИЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

ГЛАВА XVIII

ПРОМЫШЛЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ

181. ТРУД И КАПИТАЛ.—Строго говоря, в производстве участвуют пять различных факторов: земля, труд, капитал, координация и правительство. На самом деле мы привыкли говорить о непосредственном ведении промышленности как о вовлекающем только два фактора: труд и капитал. Используемый в этом смысле, термин «труд» относится к массам наемных рабочих, в то время как термин «капитал» считается включающим не только индивида, у которого есть деньги для инвестирования, то есть собственно капиталиста, но также предпринимателя или управляющего работодателя.

Труд и капитал активно сотрудничают в производстве, в то время как другие факторы остаются несколько в тени. Как мы видели, и труд, и капитал необходимы для промышленности, и фундаментально их интересы взаимны. Но, несмотря на эту базовую гармонию, существует много точек различия и антагонизма между трудом и капиталом. Эта глава обсуждает наиболее важные из этих разногласий и намечает некоторые предложенные методы их уменьшения или устранения.

182. ФАБРИЧНАЯ СИСТЕМА И РАБОЧИЙ.—Везде, куда она проникла, промышленная революция концентрировала большое количество безземельных рабочих на промышленных предприятиях, контролируемых относительно немногими работодателями. Очень рано в развитии фабричной системы рабочий увидел, что он находится в относительно невыгодном положении при ведении переговоров с работодателями. Средний рабочий не только не имеет средств, чтобы пережить длительный период безработицы, но и тот факт, что его труд, как правило, является его единственной опорой, обязывает его искать работу любой ценой. Тревога и недовольство рабочих усилились осознанием того, что фабричная система дает мало возможностей среднему рабочему подняться до положения работодателя. Большинство рабочих не в состоянии получить ни подготовку, ни капитал, необходимые для того, чтобы стать независимыми деловыми людьми.

183. ПОДЪЕМ ТРУДОВЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ.—Риски и ограничения, которые фабричная система налагает на рабочие классы, побудили рабочих организоваться с целью продвижения своих взаимных интересов. Индивид выигрывает, как было обнаружено, когда его интересы поддерживаются группой рабочих, действующих как единое целое и оказывающих объединенное давление на работодателя. Трудовая организация стала результатом этого открытия. Трудовую организацию можно определить как более или менее постоянную и непрерывную ассоциацию наемных работников, созданную с целью улучшения условий их занятости.

Первые трудовые организации в Соединенных Штатах были сформированы в начале девятнадцатого века, но только около 1850 года профсоюз приобрел национальное значение. Однако после 1850 года, и особенно после Гражданской войны, профсоюз быстро рос. В 1881 году ряд национальных профсоюзов объединились, чтобы сформировать Американскую федерацию труда. Этот орган, хотя и не осуществляющий реальной власти над входящими в него профсоюзами, тем не менее является важным агентством в координации политики профсоюзов по всей стране. Он также важен как средство формулирования и выражения целей и идеалов рабочих классов. Федерация имела членство в 2 604 701 человек в 1914 году, а в 1920 году включала более 4 500 000 членов. За исключением железнодорожных братств, почти все важные профсоюзы в стране связаны с Американской федерацией труда.

184. ПОДЪЕМ АССОЦИАЦИЙ РАБОТОДАТЕЛЕЙ.—Растущая мощь профсоюза после 1850 года стимулировала рост ассоциаций работодателей. В 1886 году первая национальная ассоциация работодателей была организована под названием «Национальная ассоциация защиты основателей печей». Позже был сформирован ряд других важных ассоциаций, включая Национальную ассоциацию производителей, Национальный совет по промышленной обороне и Американскую ассоциацию против бойкота.

Основная цель ассоциации работодателей — защита интересов работодателей против агрессии профсоюзов. Некоторые из ассоциаций откровенно враждебны профсоюзному движению, в то время как другие занимают позицию, что организация рабочих нежелательна только в том случае, если злоупотребляют властью профсоюза. Продвижение дружественных отношений между трудом и капиталом становится все более важной заботой ассоциации работодателей.

185. ЧЕГО ХОЧЕТ ПРОФСОЮЗ.—Одной из основных целей профсоюза является либо повышение заработной платы, либо предотвращение ее снижения. Из-за постоянных сдвигов спроса и предложения цены на товары редко остаются стационарными в течение очень долгого времени. В течение любого длительного периода времени цены либо растут, либо падают. В период роста цен рабочие находятся в относительно невыгодном положении, [Сноска: Рост цен затрагивает всех, кто покупает товары, конечно, но здесь мы сосредоточены только на положении рабочего.] потому что они должны платить за товары более высокие цены, чем они ожидали, когда заключали контракт на работу за определенную заработную плату. В таком случае профсоюз пытается обеспечить более высокую заработную плату для своих членов. Когда, с другой стороны, цены падают, рабочие выигрывают, потому что им не нужно платить такие высокие цены, как они ожидали. В этом последнем случае рабочие пытаются сохранить свое преимущество, выступая против любого снижения заработной платы.

Желание профсоюзов улучшить общее положение рабочих классов неуклонно расширяло программу организованного труда. Более короткие часы и лучшие условия труда являются важными требованиями профсоюзов. Профсоюзы довольно часто одобряют принцип минимальной заработной платы, [Сноска: Принцип минимальной заработной платы обсуждается в следующей главе, разделы 205-207.] по крайней мере для женщин и детей-работников. Раньше, и в некоторой степени даже сейчас, профсоюзы выступали против внедрения трудосберегающей техники на том основании, что она вытесняет рабочих и, следовательно, вызывает безработицу. Члены профсоюза обычно предпочитают получать оплату по часам или по дням, а не столько-то за единицу продукта. Причина, приводимая для этого предпочтения, заключается в том, что напряжение и чрезмерная усталость часто являются результатом сдельной работы, как называется система оплаты на основе единиц продукта. Профсоюзы повсеместно требуют, чтобы работодатели признали принцип коллективных переговоров, под чем подразумевается привилегия рабочих иметь дело с работодателем коллективно или через профсоюз. Очень часто также профсоюзы требуют закрытый цех, то есть цех, из которого исключены все не состоящие в профсоюзе сотрудники.

186. ЧЕГО ХОЧЕТ РАБОТОДАТЕЛЬ.—Движение цен также затрагивает работодателя. Но в то время как рабочий оказывается в относительно невыгодном положении при росте цен, работодатель, как правило, выигрывает, поскольку получает за свою продукцию более высокие цены, чем ожидал. [Сноска: В период роста цен издержки работодателя также имеют тенденцию к росту, но, как правило, не так быстро, как цены.] Предположим, например, что производитель обуви может получать прибыль, если пара обуви продается за 4 доллара. Если позже цена вырастет до 5 долларов, а его расходы останутся неизменными или почти неизменными, он получит необычно большую прибыль. И в то время как в период падения цен рабочий имеет тенденцию выигрывать, работодатель часто несет большие убытки, поскольку вынужден продавать по относительно низкой цене товары, произведенные с относительно высокими затратами. Если в приведенном выше случае цена пары обуви падает с 4 до 3 долларов, в то время как расходы производителя остаются неизменными или почти неизменными, он может получить небольшую прибыль или вовсе ее не получить. Таким образом, пока цены растут, работодатель пытается сохранить свое преимущество, сопротивляясь повышению заработной платы, в то время как в период падения цен он стремится сократить свои расходы за счет снижения заработной платы. В любом случае непосредственные интересы рабочих и работодателя антагонистичны.

Подобно тому как растущая сложность промышленной ситуации расширила программу профсоюзов, цели работодателей также неуклонно возрастали в количестве и значении. На том основании, что это ограничивает наиболее полное использование его предприятия, работодатель очень часто возражает против сокращения рабочего дня, даже если происходит соответствующее снижение дневной заработной платы. Некоторые работодатели не желают обеспечивать санитарные условия в мастерских для своих сотрудников или иным образом улучшать условия труда. Работодатель, как правило, возражает против минимальной заработной платы, считая это вмешательством в его «право» предлагать рабочим ту заработную плату, которую он выберет. Коллективные договоры принимаются многими работодателями, но многие другие настаивают на праве нанимать и увольнять людей по своему усмотрению, не будучи вынужденными учитывать пожелания профсоюза. Работодатели часто выступают против закрытого цеха и настаивают на открытом цехе, причем открытый цех определяется как такой, в котором рабочие нанимаются независимо от того, являются ли они членами профсоюза.

187. МЕТОДЫ ПРОМЫШЛЕННОЙ ВОЙНЫ.—Как капитал, так и труд подкрепляют свои требования мощной организацией, использующей разнообразное оружие. Профсоюз, как правило, пытается добиться выполнения своих требований угрозой или применением забастовки. Забастовка — это согласованная остановка работы, инициированная рабочими как группой. Иногда забастовку сопровождает бойкот, который можно определить как согласованное избегание деловых отношений с одним или несколькими работодателями или с теми, кто сочувствует этим работодателям. Забастовка, как правило, сопровождается практикой пикетирования, под которой понимается расстановка профсоюзных агентов, в чьи обязанности входит попытка убедить рабочих, не состоящих в профсоюзе, не занимать места бастующих рабочих. Пикетчики также могут пытаться убедить клиентов не поддерживать работодателя, против которого была начата забастовка. Иногда пикетирование приводит к запугиванию и насилию со стороны как бастующих, так и представителей работодателей.

В свою очередь, работодатель может применить разнообразное оружие против рабочих, с которыми он не может договориться. Работодатель может использовать локаут, то есть он может отказаться позволить своей рабочей силе продолжать работу. Многие работодатели также используют черный список, т. е. распространение информации среди работодателей с целью взаимного предупреждения против найма определенных указанных рабочих. Работодатель может также попытаться прекратить забастовку, убедив рабочих, не состоящих в профсоюзе, занять места, освобожденные бастующими. Таких людей, которые соглашаются, называют штрейкбрехерами. Под предлогом того, что забастовка может привести к уничтожению его собственности, работодатель может прибегнуть к судебному запрету. Это приказ, полученный от суда и ограничивающий определенных рабочих в интересах работодателя.

188. СТОИМОСТЬ ПРОМЫШЛЕННОЙ ВОЙНЫ.—Борьба труда против капитала представляет собой разновидность войны, которая вовлекает широкую общественность. Независимо от того, заканчивается ли конкретный спор в пользу рабочих или работодателя, каждая забастовка, локаут или иное вмешательство в промышленное сотрудничество уменьшает количество существующих потребительских товаров. Таким образом, помимо того факта, что промышленная война поощряет классовые антагонизмы, она является важной причиной относительной нехватки товаров и вытекающей из этого тенденции к росту цен. Часто большой ущерб возникает в результате спора, который первоначально имел небольшие масштабы. В 1902 году, например, забастовка на антрацитовых шахтах стоила стране более 100 000 000 долларов, хотя забастовка была начата из-за местного спора о признании профсоюза. В 1919 году, когда мы страдали от общей нехватки товаров, в этой стране произошло более трех тысяч забастовок, что повлекло за собой потерю более 2 000 000 000 долларов из-за снижения производства.

189. НЕОБХОДИМОСТЬ ПРОМЫШЛЕННОГО МИРА.—Промышленная война очень часто приводит к исправлению злоупотреблений, но во многих случаях она, по-видимому, приносит мало пользы или вообще не приносит пользы ни труду, ни капиталу. В любом случае это дорогостоящий метод, который представляет угрозу для мира в обществе. Американская демократия требует, чтобы при урегулировании споров между трудом и капиталом промышленная война была заменена каким-либо методом, менее дорогостоящим, менее насильственным и более соответствующим принципам справедливости и цивилизованного поведения. Ответственность за нынешний масштаб промышленной войны нельзя однозначно возложить ни на капитал, ни на труд, но, по крайней мере, обе стороны должны быть обязаны признать, что общественность является третьей стороной в любом промышленном споре. Мы должны настаивать на честной игре как для капитала, так и для труда, но мы должны также настаивать на том, чтобы интересы общественности были защищены.

190. НЕКОТОРЫЕ МЕТОДЫ ПРОМЫШЛЕННОГО МИРА.—Как уже отмечалось, участие в прибылях не имеет большого значения для уменьшения промышленных беспорядков. Различные системы бонусов и пенсий временно улучшили положение некоторых групп рабочих, но опыт доказал, что как бонусы, так и пенсии ограничены по своему охвату. Работодатели часто не желают принимать такие меры, в то время как рабочие часто рассматривают их как патерналистские меры, которые в лучшем случае являются плохой заменой более высокой заработной платы, на которую, как они считают, имеют право. Существующие пороки часто уменьшаются за счет социальной работы, которая включает в себя такие меры, как создание школ, библиотек и игровых площадок для рабочих. Но во многих случаях социальная работа инициируется работодателем с целью отвлечения внимания рабочих от их фундаментальных жалоб, и по этой причине она часто встречает сопротивление со стороны рабочих. Все меры, перечисленные в этом разделе, имеют большую или меньшую ценность, но как методы борьбы с промышленной войной они оказались скорее паллиативными, чем лечебными или профилактическими.

191. ТОРГОВОЕ СОГЛАШЕНИЕ.—В некоторых отраслях промышленности растет тенденция работодателей не только признавать профсоюз, но и заключать коллективный договор, или торговое соглашение, с объединенными в профсоюзы рабочими. Торговое соглашение может привести к созданию советов, в которых представители как рабочих, так и работодателя пытаются достичь дружественного соглашения по спорным вопросам. Торговое соглашение было особенно успешным во многих отраслях промышленности в Англии. В этой стране оно наиболее известно в индустрии добычи мягкого угля в восточной части Соединенных Штатов и в швейной промышленности Нью-Йорка. В целом торговое соглашение не было заметно успешным в Соединенных Штатах. Хотя оно сглаживает незначительные разногласия, профсоюзы по-прежнему предпочитают подкреплять свои более важные требования использованием забастовки.

192. ДОБРОВОЛЬНЫЙ АРБИТРАЖ.—С 1898 года отдельные штаты уделяют все больше внимания созданию советов по промышленному примирению, посредничеству и арбитражу. [Сноска: Слова примирение, посредничество и арбитраж используются по-разному, но следующее различие может быть полезным. Посредничество — это попытка заставить спорящие стороны собраться вместе с целью обсуждения своих жалоб. Примирение — это помощь, оказанная спорящим сторонам в фактическом урегулировании спора. Арбитраж подразумевает, что третья сторона разрешает спор и выносит решение.] Большинство штатов сейчас имеют некоторые положения о совете, в чьи обязанности входит попытка устранить промышленную войну. Полномочия и обязанности этих советов варьируются от штата к штату. В некоторых штатах совет может расследовать трудовые споры по собственной инициативе, но он не обязан проводить расследование. В других штатах расследование промышленных споров является обязательным.

Советы типа, обсуждаемого в этом разделе, не имеют полномочий принуждать спорящие стороны к арбитражному разбирательству их проблем, хотя они могут убедить вовлеченные стороны прибегнуть к арбитражу. Когда спорящие стороны соглашаются позволить государственному совету рассудить спор, и когда они также предварительно обещают подчиниться решению совета, решение государственного совета является обязательным для обеих сторон. Когда стороны спора предварительно не согласились подчиниться решению, совет не может принудить к принятию своего решения, а может только полагаться на общественное мнение, чтобы помочь добиться справедливого урегулирования.

193. ОБЯЗАТЕЛЬНЫЙ АРБИТРАЖ В НОВОЙ ЗЕЛАНДИИ И АВСТРАЛИИ.—Частый отказ труда и капитала добровольно передавать свои разногласия на арбитраж привел к развитию принципа обязательного арбитража.

В Новой Зеландии обязательный арбитраж был принят еще в 1894 году. В этой стране арбитражный орган известен как арбитражный суд, решения которого являются абсолютными и обязательными. По усмотрению суда вынесенные решения могут быть распространены на других работников или работодателей в той же отрасли, или в той же местности, или во всей стране. Нарушения решения, как со стороны труда, так и со стороны капитала, караются крупными штрафами. Еще более радикальная форма обязательного арбитража была принята в Австралии.

Из-за влияния многих осложняющих факторов статус обязательного арбитража в этих двух странах является неопределенным. Многие исследователи этого вопроса утверждают, что эта форма арбитража существенно сократила промышленную войну; с другой стороны, другие авторитеты заявляют, что обязательный арбитраж в Новой Зеландии и Австралии не заметно улучшил промышленные отношения.

194. ОБЯЗАТЕЛЬНЫЙ АРБИТРАЖ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ.—Хотя принцип обязательного арбитража был знаком американским исследователям трудовых проблем более четверти века, в этой стране до сих пор очень мало настроений в пользу его применения к промышленным спорам. Объяснение этого найти несложно. Индивидуализм настолько силен в Соединенных Штатах, что обязательный арбитраж рассматривается многими американцами как неоправданное вмешательство в частный бизнес. По-прежнему в целом верно, что как труд, так и капитал предпочитают решать свои споры в открытой борьбе. Не менее важно, возможно, ощущение того, что законы об обязательном арбитраже аннулируют конституционную гарантию того, что ни один гражданин не может быть лишен жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры. [Сноска: Объяснение этого пункта см. в главе XIX, раздел 214.]

Тем не менее, определенный шаг к обязательному арбитражу был сделан, когда в 1920 году штат Канзас создал Суд по промышленным отношениям «с целью сохранения общественного мира, защиты общественного здоровья, предотвращения промышленных раздоров, беспорядков и расточительства, а также обеспечения регулярного и упорядоченного ведения бизнеса, непосредственно влияющего на условия жизни людей». Закон 1920 года объявил незаконной приостановку работы в тех отраслях, которые определены как существенные и необходимые для жизни общества. Промышленные споры, возникающие в таких отраслях, подлежат обязательному арбитражу судом. Достоинства этого суда все еще обсуждаются. Некоторые авторитеты заявляют, что суд уже доказал свою ценность, но другие наблюдатели утверждают, что до сих пор этот трибунал не работал на снижение трудовых проблем в Канзасе.

195. СТАТУС ТРЕБОВАНИЙ ТРУДА.—В течение ряда лет отношение труда было явно агрессивным, в то время как отношение капитала имело тенденцию к сопротивлению. Ввиду этого факта самый простой способ рассмотрения достоинств промышленной ситуации — это изучение требований труда. Справедливость этих требований здесь не может быть рассмотрена, но несколько слов общего применения могут быть полезны.

Правильное определение заработной платы зависит, конечно, от конкретных обстоятельств. Нельзя установить общее правило, за исключением самого очевидного: заработная плата не может постоянно оставаться настолько высокой, чтобы уничтожить прибыль в отрасли, но и не настолько низкой, чтобы сделать невозможным для рабочих обеспечить достойную жизнь.

Постоянное улучшение условий жизни и труда желательно и является вызовом любому прогрессивному обществу.

Более короткие рабочие часы желательны везде, где сокращение рабочего дня не слишком сильно затрудняет производство. Многие экономисты считают, что восьмичасовой рабочий день принесет социальную выгоду только в том случае, если будет введен постепенно. Они считают, что его следует вводить пропорционально тому, как растет промышленная производительность страны, чтобы компенсировать сокращение рабочего дня.

Противодействие внедрению трудосберегающих машин является одновременно бесполезным и недальновидным. Официальные лица большинства профсоюзов теперь советуют рабочим не противодействовать внедрению машин, а скорее приспосабливаться к работе на них.

Вопрос о закрытом или открытом цехе — это в значительной степени вопрос мнения. Проблема, вероятно, будет оставаться спорной еще долгое время. Многие исследователи условий труда считают, что закрытый цех оправдан только тогда, когда он сопровождается открытым профсоюзом. Под открытым профсоюзом понимается профсоюз, в который свободно принимаются все рабочие, компетентные выполнять работу. Там, где принят принцип открытого профсоюза, отмечает профессор Тауссиг, закрытый цех больше не является монополистическим устройством для исключения конкуренции и повышения заработной платы для небольшой группы. Вместо этого он становится средством содействия взаимной помощи и коллективным переговорам.

Многие работодатели по-прежнему отказываются признавать принцип коллективных переговоров, но с социальной точки зрения коллективные переговоры желательны. Во многих случаях это настолько укрепляет положение рабочих, что они могут конкурировать с работодателем почти на равных условиях. В таких условиях конкуренция на рынке труда находится в здоровом состоянии. Трудность, конечно, заключается в том, что некоторые профсоюзы могут воспользоваться своим усиленным положением, чтобы навязать работодателю чрезмерно суровые условия.

196. ПЕРСПЕКТИВЫ.—Хотя вероятно, что промышленные разногласия будут сохраняться долго, мы имеем право ожидать, что будет достигнут постоянный прогресс в мирном урегулировании этих споров. Многие считают, что обязательный арбитраж является наиболее эффективным методом обеспечения промышленного мира, но по причинам, уже приведенным, расширение этой формы арбитража в этой стране, вероятно, будет медленным. Английский опыт показал бы, что мы еще не исчерпали возможности торгового соглашения, но хотя это устройство становится все более известным в Соединенных Штатах, как американский рабочий, так и американский работодатель по-прежнему склонны решать свои разногласия с помощью забастовки, локаута и подобных видов оружия.

Нынешний век — это век промышленного напряжения и перемен, и возможно, что окончательное решение споров между трудом и капиталом еще не было предложено. Однако, исходя из имеющихся данных, многие утверждают, что трудовые споры должны быть в конечном итоге искоренены посредством развития промышленной демократии. Промышленная демократия подразумевает совместное руководство промышленной политикой работодателем и работниками, работающими вместе гармонично и в духе равенства. Когда промышленная демократия будет достигнута, согласно этому взгляду, взаимное доверие и дух дружественного сотрудничества позволят труду и капиталу урегулировать свои разногласия мирно и экономично, без диктата со стороны любого внешнего источника.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Почему мы привыкли говорить о труде и капитале как о двух главных факторах производства?

2. Почему возникли трудовые организации?

3. Назовите некоторые ассоциации работодателей.

4. Противопоставьте цели профсоюза целям ассоциации работодателей.

5. Обсудите методы промышленной войны.

6. Почему промышленная война нежелательна?

7. Каково отношение американской демократии к промышленной войне?

8. Назовите некоторые второстепенные методы промышленного мира.

9. Обсудите характер торгового соглашения.

10. Различайте примирение, посредничество и арбитраж.

11. Обсудите обязательный арбитраж в Новой Зеландии и Австралии.

12. Каково значение Канзасского суда по промышленным отношениям?

13. Каковы перспективы промышленного мира в этой стране?

14. Определите промышленную демократию.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, Чтения по американской демократии, глава XVIII.

Или все из следующего:

2. Буллок, Элементы экономики, глава XIII.

3. Карлтон, История и проблемы организованного труда, глава V.

4. Эли, Очерки экономики, глава XXII.

5. Феттер, Современные экономические проблемы, глава XX.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Каковы три типа трудовых организаций? (Феттер, страница 299.)

2. Кем были Рыцари труда? (Буллок, страница 316.)

3. Каково экономическое обоснование профсоюза? (Эли, страницы 445-446.)

4. Очертите историю Американской федерации труда. (Карлтон, страницы 74-82.)

5. Каковы некоторые из второстепенных функций профсоюза? (Феттер, страницы 298-299.)

6. Среди каких групп рабочих профсоюз силен? Среди каких групп он слаб? (Феттер, страница 300.)

7. Какой эффект оказал юнионизм на заработную плату? (Феттер, страницы 306-307.)

8. Что подразумевается под ограничением выпуска продукции? (Эли, страницы 449-450.)

9. Что такое стандартная заработная плата? (Буллок, страницы 320-321.)

10. Каков правовой статус забастовки? (Буллок, страницы 328-329.)

11. Что такое научный менеджмент? (Буллок, страницы 339-340.)

12. Каким, вероятно, будет будущее развитие профсоюза? (Эли, страницы 468-469.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДА

1. Происхождение и рост профсоюзного движения в вашем районе.

I

2. Выберите какой-нибудь один профсоюз для изучения. Получите информацию по следующим пунктам, либо с помощью литературы, выпущенной профсоюзом, либо путем личного интервью с профсоюзными чиновниками:

(а) Цели профсоюза.

(б) Страховые пособия.

(в) Политическая деятельность профсоюза.

(г) Процедура забастовки.

(д) Отношение к арбитражу.

3. Выберите для изучения ассоциацию работодателей в вашей местности. Получите информацию по следующим пунктам. (Если ассоциации нет, проконсультируйтесь с дружественным работодателем):

(а) Отношение работодателя к профсоюзному движению.

(б) Отношение к закрытому цеху.

(в) Что делает работодатель, когда против него начинается забастовка.

(г) Использование судебного запрета.

(д) Отношение работодателя к арбитражу.

4. Если возможно, исследуйте реальную забастовку и сделайте о ней доклад.

5. Законы вашего штата в отношении посредничества, примирения и арбитража. Считаете ли вы целесообразным дальнейшее законодательство по этому вопросу?

6. История профсоюзного движения в Соединенных Штатах. (Проконсультируйтесь с любым доступным текстом по трудовым проблемам. См. также Карлтон, Организованный труд в американской истории.)

II

7. Рыцари труда. (Любой стандартный текст по трудовым проблемам или энциклопедия.)

8. Политика профсоюзов. (Буллок, Избранные чтения по экономике, страницы 589-613.)

9. Программа Американской федерации труда. (Любой стандартный текст по трудовым проблемам или энциклопедия.)

10. Теория изменения цен. (Тауссиг, Принципы экономики, том I, глава XXII.)

11. Проблема приведения заработной платы в соответствие с ценами. (Блумфилд, Избранные статьи по проблемам труда, страницы 56-75.)

12. Сокращение текучести кадров. (Анналы, том LXXI, страницы 1-81.)

13. Научный менеджмент. (Любой стандартный текст по трудовым проблемам. См. также Хокси, Научный менеджмент и труд.)

14. Инкорпорация профсоюза. (Блумфилд, Избранные статьи по проблемам труда, страницы 262-267. Коммонс, Профсоюзное движение и трудовые проблемы, глава VI.)

15. Ассоциации работодателей. (Любой стандартный текст по трудовым проблемам.)

16. Принципы промышленных отношений, сформулированные Торговой палатой Соединенных Штатов Америки. (Напишите в штаб-квартиру Палаты, Вашингтон, округ Колумбия, для получения копий. Также перепечатано в Иди, Текущие социальные и промышленные силы, страницы 346-381.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

17. Закрытый цех против открытого цеха.

18. Должны ли профсоюзы быть обязаны инкорпорироваться?

19. В какой степени обязательный арбитраж является неоправданным вмешательством в частный бизнес?

20. Сокращение рабочего дня.

21. Влияние Мировой войны на отношения между трудом и капиталом.

ГЛАВА XIX

ЗДОРОВЬЕ В ПРОМЫШЛЕННОСТИ

197. ПРОМЫШЛЕННОСТЬ И ЗДОРОВЬЕ.—Везде, где промышленная революция продвинулась дальше начальных стадий, наблюдается огромный рост богатства и процветания. В то же время серьезные пороки сопровождали переход от относительно простой сельскохозяйственной стадии к стадии, в которой доминирует фабричная система. Тенденция к перенаселенности в быстрорастущих городах, трудности поддержания нормальной семейной жизни, когда мать или дети работают на фабриках, а также опасность перенапряжения, несчастных случаев и болезней в промышленных занятиях — все эти факторы делают проблему здоровья в промышленности очень важной.

Хотя здоровье в промышленности — это лишь одна фаза общей проблемы здоровья, здесь невозможно исчерпать даже эту одну фазу. Мы, соответственно, ограничимся обсуждением трех вопросов: во-первых, детский труд; во-вторых, занятость женщин в промышленных занятиях; и в-третьих, страхование нашего промышленного населения от несчастных случаев, болезней, старости и безработицы.

198. ДЕТСКИЙ ТРУД: МАСШТАБЫ И ПРИЧИНЫ.—В этой стране более двух миллионов детей в возрасте от десяти до пятнадцати лет заняты на оплачиваемой работе. Во всех частях страны большое количество детей занято в сельском хозяйстве, эта отрасль, как правило, находится вне сферы действия законов о детском труде. Занятость детей на фабриках, шахтах, карьерах, мельницах и в магазинах, с другой стороны, теперь значительно ограничена законом. Это верно для всех частей страны. Однако детский труд по-прежнему широко распространен в Соединенных Штатах из-за большого количества детей, занятых в сельском хозяйстве, домашнем обслуживании, уличных профессиях, магазинах, курьерской службе и надомной работе в многоквартирных домах.

Из непосредственных причин детского труда одной из самых важных является бедность родителей. Там, где родители сами являются поденщиками, часто считается необходимым или желательным увеличить заработок семьи, заставляя детей работать.

С точки зрения работодателя детский труд становится возможным и даже желательным благодаря развитию видов работ, легко выполняемых маленькими детьми. Во многих случаях тенденция родителей заставлять маленьких детей работать поощряется слабым администрированием законов о посещаемости школ. Эта тенденция также поощрялась безразличием общественности к пагубным последствиям детского труда.

199. ПОСЛЕДСТВИЯ ДЕТСКОГО ТРУДА.—Исследователи проблемы детского труда единодушно осуждают практику систематического использования труда маленьких детей вне дома. Там, где низкооплачиваемые дети конкурируют с мужчинами и женщинами, они служат либо для вытеснения взрослых, либо, путем конкуренции, для снижения заработной платы взрослых.

Последствия для самих детей являются вредными. Изуродованные, искалеченные и больные тела — результат постоянной работы в слишком нежном возрасте. Школьное обучение прерывается, поэтому дети-работники, как правило, превращаются в неграмотных и неэффективных взрослых. Когда детей принуждают к оплачиваемой работе в раннем возрасте, семейная жизнь разрушается, и надлежащее домашнее воспитание становится трудным, если не невозможным. Еще одним фактором является больший соблазн к пороку и преступности, с которым сталкивается ребенок вне дома.

200. ЗАКОНЫ О ДЕТСКОМ ТРУДЕ.—С 1870 года растущая острота проблемы детского труда вместе с пробужденным общественным мнением способствовала увеличению количества законов, ограничивающих детский труд. В настоящее время сорок пять штатов запрещают занятость в определенных отраслях детей в возрасте до четырнадцати лет.

Федеральный закон о детском труде был принят в 1916 году, но два года спустя эта мера была объявлена неконституционной Верховным судом. [Сноска: Объяснение этого пункта см. в разделе 214 этой главы.] В 1919 году был принят новый Федеральный закон. Чтобы избежать обвинения в неконституционности, эта мера атакует детский труд косвенно. Закон взимает акцизный налог в размере десяти процентов на всю чистую прибыль, полученную от продажи всех продуктов любой шахты, карьера, мельницы, консервного завода, мастерской, фабрики или производственного предприятия, которое использует детский труд вопреки определенным спецификациям по возрасту и часам. Эффект этого десятипроцентного налога заключается в том, чтобы настолько снизить прибыль затронутых работодателей, что это фактически запрещает детский труд. Таким образом, закон запрещает детский труд в нескольких важных группах промышленных предприятий.

Трудность с законом заключается в том, что он затрагивает только около пятнадцати процентов из наших двух миллионов детей-работников. Он не затрагивает, например, большое количество детей, занятых в сельском хозяйстве, домашнем обслуживании, уличных профессиях, магазинах и ресторанах, курьерской службе и надомной работе в многоквартирных домах.

201. МИНИМАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ХОРОШЕГО ЗАКОНА О ДЕТСКОМ ТРУДЕ.—Принятие более всеобъемлющих законов о детском труде пропагандируется рядом социальных агентств, в частности Национальным комитетом по детскому труду. Минимальные положения хорошего закона о детском труде были изложены комитетом примерно следующим образом:

Как общее положение, ни один ребенок в возрасте до шестнадцати лет не должен регулярно работать на оплачиваемой работе. Должен быть еще более высокий возрастной предел для детей-работников в карьерах, шахтах и других опасных местах. Дети не должны работать более восьми часов в день. Также им не следует разрешать заниматься ночной работой, пока они не достигнут возраста, скажем, двадцати лет. Все дети, претендующие на промышленные должности, должны сначала пройти образовательные тесты и физический осмотр. Хороший закон о детском труде должен предусматривать корпус фабричных инспекторов, а также другие средства обеспечения эффективного администрирования закона. Наконец, важно, чтобы существовало тесное сотрудничество между работодателями и школьными властями в вопросе детского труда.

202. УВЕЛИЧЕНИЕ ЧИСЛА ЖЕНЩИН В ПРОМЫШЛЕННОСТИ.—Женщины всегда были в промышленности, но в последние годы доля женщин, занятых таким образом, увеличилась настолько быстро, что создала серьезную социальную проблему. От рукоделия, домашнего обслуживания и преподавания женщины быстро распространились в торговлю, коммерцию и профессии. Несколько лет назад транспорт и полицейская работа были монополизированы мужчинами, но сегодня женщины быстро входят в эти сферы. Хотя они превосходят мужчин числом только в домашнем и личном обслуживании, женщины многочисленны практически в каждом важном призвании, кроме сантехники и уборки улиц. Всего более 8 000 000 женщин заняты на оплачиваемой работе в Соединенных Штатах.

203. ПОЧЕМУ ЖЕНЩИНЫ ПОЛУЧАЮТ БОЛЕЕ НИЗКУЮ ЗАРАБОТНУЮ ПЛАТУ, ЧЕМ МУЖЧИНЫ.—Женщины, как правило, получают более низкую заработную плату, чем мужчины. Одной из причин этого является физическая слабость женщин, что делает их менее желательными во многих типах работ. Социальные условности, привязанность к дому и, часто, отсутствие духа предприимчивости объединяются, чтобы удержать женщин от перемещения в поисках улучшенных условий труда в той же степени, что и мужчин. Ожидание замужества заставляет многих молодых женщин пренебрегать повышением своей эффективности, и это, по крайней мере, предотвращает рост их заработной платы так же быстро, как у молодых людей, которые проходят последовательное обучение. Профсоюз по-прежнему мало развит среди женщин-работниц, фактор, который часто предотвращает получение более высокой заработной платы. Низкая заработная плата часто объясняется тем фактом, что на рынке труда существует избыточное предложение девушек и женщин. Большое количество девушек и женщин частично содержатся дома и способны и желают работать только за «карманные деньги». Многие работодатели пользуются этим фактом, чтобы предлагать очень низкую заработную плату.

204. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, РЕГУЛИРУЮЩЕЕ ТРУД ЖЕНЩИН.—Хотя казалось бы желательным вообще не допускать маленьких детей в промышленность, среди исследователей проблемы существует общее согласие, что труд женщин должен быть скорее дополнительно урегулирован, чем фактически запрещен. Ряд штатов уже принял законы, призванные защитить женщин в промышленности. В некоторых штатах количество рабочих часов для женщин было сокращено с одиннадцати до девяти, в то время как в других штатах максимальное количество часов, в течение которых женщины могут работать, составляет восемь. Некоторые штаты запрещают ночную работу для женщин на промышленных предприятиях. Подавляющее большинство штатов теперь предусматривают надлежащие периоды отдыха, огражденные механизмы, вентиляцию рабочих комнат и, где это практически осуществимо, места для женщин-сотрудниц. В той степени, в которой женщины действительно выполняют такой же объем и качество работы, как мужчины, растет ощущение, что мужчины и женщины должны получать равную оплату.

205. МИНИМАЛЬНАЯ ЗАРАБОТНАЯ ПЛАТА.—Закон о минимальной заработной плате — это закон, который указывает, что в определенных профессиях рабочим не может быть выплачена заработная плата ниже оговоренной. Цель минимальной заработной платы — защитить рабочего от занятости, которая в условиях свободной конкуренции не выплачивает заработную плату, достаточно высокую, чтобы гарантировать достойную жизнь.

Первый закон о минимальной заработной плате в Соединенных Штатах был принят Массачусетсом в 1912 году. Движение быстро росло, и к 1921 году более дюжины дополнительных штатов приняли законы о минимальной заработной плате. В некоторых штатах закон применяется только к указанным отраслям; в других он охватывает все профессии. В некоторых штатах закон охватывает только занятость женщин, но в большинстве случаев принцип минимальной заработной платы применяется к женщинам и несовершеннолетним в возрасте до восемнадцати или даже двадцати одного года. В некоторых зарубежных странах минимальная заработная плата также распространяется на труд мужчин, но в Соединенных Штатах мужчины везде освобождены от действия таких законов.

206. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ МИНИМАЛЬНОЙ ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ.—Чемпионы принципа минимальной заработной платы выдвигают ряд аргументов в его пользу. Утверждается, что ни одна отрасль не является социально желательной, если она не может платить прожиточный минимум, ибо когда заработная плата падает ниже определенного минимума, бедность, плохое здоровье и порок являются естественными результатами. Когда рабочие сами не могут улучшить свое экономическое положение, говорится, становится обязанностью государства гарантировать им прожиточный минимум. Другой аргумент в пользу минимальной заработной платы заключается в том, что она не только устраняет значительную бедность, но и делает возможной более здоровую и довольную рабочую силу. Утверждается, что забастовки и социальные беспорядки частично устраняются минимальной заработной платой.

207. АРГУМЕНТЫ ПРОТИВ МИНИМАЛЬНОЙ ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ.—Несмотря на быстрое распространение законодательства о минимальной заработной плате в этой стране, принцип встретил значительное сопротивление. Некоторые утверждают, что там, где бедность вызвана плохими личными привычками, простая выплата более высокой заработной платы не искоренит бедность. Также утверждается, что из-за изменения цен и из-за различных концепций уровня жизни трудно определить, что на самом деле является прожиточным минимумом. Некоторые работодатели утверждают, что минимальная заработная плата противоречит экономическому закону, поскольку она принуждает к выплате заработной платы, которую рабочий часто не зарабатывает. Обязательный характер минимальной заработной платы также оспаривается на том основании, что он представляет собой неоправданное вмешательство в индивидуальные права. [Сноска: Раньше важным аргументом против минимальной заработной платы был такой: есть большое количество людей, которые не могут заработать минимальную заработную плату, и поскольку работодатели будут склонны не нанимать их, таких лиц придется содержать за счет благотворительности. Сила этого аргумента, однако, уменьшается тем фактом, что большинство законов о минимальной заработной плате теперь предусматривают специальные положения для занятости таких лиц на неполный рабочий день.]

208. РИСКИ ПРОМЫШЛЕННОСТИ.—Несмотря на тот факт, что большинство штатов теперь имеют подробные законы, предусматривающие ограждение механизмов и надзор за опасными профессиями, полмиллиона человек ежегодно получают травмы или погибают в промышленных занятиях в Соединенных Штатах. Значительное количество случаев плохого здоровья объясняется работой с наркотиками и кислотами. Постоянная работа на пыльных мельницах и в магазинах, а также длительное воздействие чрезмерно сухой или чрезмерно влажной атмосферы, требуемой определенными производственными процессами, также порождают «профессиональные» заболевания. Старость часто приносит бедность и бедствия, несмотря на жизнь, полную тяжелой работы. Наконец, рабочий подвергается риску безработицы.

209. ПРИНЦИП СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ.—Как общее правило, рабочие не страхуют себя добровольно от болезней, безработицы, несчастных случаев или старости. Это отчасти потому, что им не хватает необходимых средств, и отчасти потому, что им не хватает дальновидности, необходимой для таких действий. Если, следовательно, риски промышленности должны быть адекватно застрахованы, инициатива должна быть взята кем-то другим, кроме рабочего. В результате этой ситуации развился принцип социального страхования. Социальное страхование, в отличие от страхования профсоюзами или частными агентствами, является обязательным и администрируется, или, по крайней мере, контролируется государственными или федеральными властями.

С точки зрения общества, социальное страхование может быть оправдано на четырех основаниях. Во-первых, риски промышленности в значительной степени находятся вне контроля отдельного рабочего, и поэтому он не должен нести полную ответственность за наказания, которые промышленность может наложить на него. Во-вторых, общество получает выгоду от усилий рабочего и, следовательно, должно чувствовать себя морально обязанным защищать его занятость. В-третьих, травма рабочего ограничивает производительность общества, калеча или удаляя одного из его производственных агентов. В-четвертых, обязательное страхование является социальной необходимостью, ибо там, где ничего не было отложено на черный день, прерывание заработка подвергает рабочего и его семью трудностям и бедствиям. Мудро администрируемое социальное страхование предотвращает большое количество бедности и бедствий, которые в противном случае составили бы дополнительное бремя для благотворительных организаций.

210. СТРАХОВАНИЕ ОТ НЕСЧАСТНЫХ СЛУЧАЕВ.—Страхование от несчастных случаев было особенностью программ социального страхования в Германии, Франции и Великобритании почти полвека, но в этой стране только в 1910 году обязательное страхование от промышленных несчастных случаев начало действовать. С 1910 года, однако, движение быстро росло, и в настоящее время большинство штатов предусматривают компенсацию рабочим за несчастные случаи, полученные в связи с их работой. Раньше наши суды довольно часто постановляли, что когда можно было доказать, что рабочий пострадал от несчастного случая из-за «личной небрежности», пострадавшее лицо не имело права на компенсацию. Согласно законам о страховании от несчастных случаев большинства штатов теперь считается, однако, что личная небрежность пострадавшего рабочего не лишает его права на получение компенсации.

В большинстве штатов стоимость страхования от несчастных случаев несет в основном работодатель.

211. СТРАХОВАНИЕ ОТ БОЛЕЗНЕЙ. [Сноска: Иногда известно как медицинское страхование.]—Обязательное страхование от болезней было высоко развито в нескольких европейских странах, но до сих пор мы оставляли страхование этого типа частным усилиям. Вопрос привлекает значительное внимание в этой стране, однако, и считается, что эта форма социального страхования скоро будет предусмотрена законом штата. В 1914 году Американская ассоциация по трудовому законодательству наметила модель закона о страховании от болезней. Такой закон предусматривал бы пособие по болезни на ряд недель, организовывал бы медицинское обслуживание и, в случае смерти, выплачивал бы пособие на погребение. Стоимость такого страхования делилась бы поровну между рабочими и работодателем, в то время как государство несло бы расходы по администрированию закона. Эта стоимость была бы значительной, потому что болезнь может быть симулирована, и поэтому потребовался бы более тщательный надзор, чем в случае страхования от несчастных случаев.

212. СТРАХОВАНИЕ ОТ СТАРОСТИ.—Обязательное страхование от старости является важной особенностью систем социального страхования в европейских странах, но оно очень мало известно в Соединенных Штатах. Мы знакомы с федеральным пенсионным обеспечением военных ветеранов и с местными пенсиями для пожарных и полицейских, а также с государственными и местными пенсиями для учителей. Такое страхование, однако, не затрагивает вопрос пожилых сотрудников в промышленных занятиях. Профсоюзы иногда предоставляют меру страхования от старости для своих членов, но доля рабочих, затронутых этой практикой, очень мала.

В 1920 году было положено начало обязательному страхованию от старости, когда федеральный закон предусмотрел обязательное страхование от старости для государственных служащих федерального правительства. Вопрос об обязательном страховании от старости также обсуждается в ряде штатов.

213. ДОЛЖНО ЛИ СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ РАСПРОСТРАНЯТЬСЯ НА БЕЗРАБОТИЦУ?—Многие утверждают, что страхование рабочих от потери работы поощряло бы безделье, и что по этой причине принцип социального страхования не должен применяться к безработице.

Очевидно, что значительная доля безработицы объясняется личной небрежностью, и, вероятно, верно, что страхование от безработицы обескуражило бы бережливость и дальновидность со стороны многих рабочих. С другой стороны, статистически было показано, что большая доля безработицы объясняется неурожаями, рыночными колебаниями и другими условиями, находящимися вне контроля рабочих. Поскольку это верно, безработица была бы в значительной степени независимо от того, застрахованы от нее или нет. Поскольку, следовательно, некоторая безработица неизбежна, и поскольку безработица во многих случаях находится вне контроля индивида, становится необходимым, или, по крайней мере, желательным, чтобы государство страховало рабочих от этого неизбежного риска.

Страхование от безработицы никогда не было опробовано в этой стране, но вероятно, что мы когда-нибудь последуем примеру ведущих европейских стран и включим этот тип защиты в нашу общую программу социального страхования.

214. ПРЕПЯТСТВИЯ ДЛЯ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА.—Трудовое законодательство типа, обсуждаемого в этой главе, делает быстрые успехи в Соединенных Штатах. Тем не менее, следует отметить, что в этой области мы отстаем от более развитых стран западной Европы. Главное объяснение этой относительной отсталости заключается в том, что расширение трудового законодательства в этой стране встретило значительное сопротивление. Причины этого сопротивления можно суммировать следующим образом:

Во-первых, дух индивидуализма настолько силен в этой стране, что эффективно сдерживает законодательство, которое кажется патерналистским. Слабое положение женщин и детей в промышленности несколько уменьшило силу этого аргумента в случае законов, призванных защитить эти две группы, но трудовое законодательство в интересах мужчин по-прежнему рассматривается подозрительно во многих кругах.

Во-вторых, трудно обеспечить единообразные законы среди отдельных штатов. Трудовое законодательство в этой стране было прежде всего заботой штатов, но отношение различных штатов к социальному страхованию, минимальной заработной плате и другим типам трудового законодательства было настолько расходящимся, что результирующие законы часто были противоречивыми. Во многих случаях штаты боятся принимать законы, которые, по их мнению, будут препятствовать местным работодателям и поощрять миграцию капитала в штаты, которые более снисходительны в этом отношении.

В-третьих, важным препятствием для трудового законодательства в Соединенных Штатах была трудность принятия законов, которые суды не объявят неконституционными. Конституционное положение [Сноска: См. пятую поправку к Федеральной конституции, Приложение.] о том, что никто не может быть лишен жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры, часто интерпретировалось судами таким образом, чтобы аннулировать законы, призванные защитить интересы рабочих классов. Например, закон, ограничивающий занятость женщин, мог быть объявлен неконституционным на том основании, что он вмешивается в «свободу» женщин работать столько часов и за такую маленькую заработную плату, сколько они выберут.

За последнее десятилетие, однако, препятствие конституционности, по-видимому, снизилось в значении. Наши Верховные суды часто отменяют свои собственные решения, а также отрицают решения нижестоящих судов, и поэтому трудно установить, какова на самом деле тенденция судебного решения. Тем не менее, многие авторитеты считают, что мы находимся на пороге эры, в которой суды будут взвешивать трудовое законодательство прежде всего в свете его социальной выгоды, и только во вторую очередь в отношении того, как оно согласуется с техническими деталями Конституции.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Какие три вопроса обсуждаются в этой главе?

2. Каков масштаб детского труда в Соединенных Штатах?

3. Каковы некоторые из причин детского труда?

4. Каковы главные результаты детского труда?

5. Обсудите федеральное законодательство в отношении детского труда.

6. Очертите минимальные положения хорошего закона о детском труде.

7. Почему женщины, как правило, получают более низкую заработную плату, чем мужчины?

8. Что подразумевается под минимальной заработной платой?

9. Каковы главные аргументы в пользу минимальной заработной платы?

10. Приведите главные аргументы против нее.

11. Что подразумевается под социальным страхованием?

12. Обсудите четыре формы социального страхования. Какие из них были применены в этой стране?

13. Каковы три великих препятствия для трудового законодательства в этой стране? Какое из них кажется вам наиболее важным? Какое кажется вам самым легким для преодоления?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XIX. Или всё из следующего:

2. Берч и Паттерсон, «Американские социальные проблемы», глава XIV.

3. Эли, «Основы экономики», глава XXVIII.

4. Феттер, «Современные экономические проблемы», глава XXIII.

5. Тауссиг, «Принципы экономики», том II, глава VIII.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Почему детский труд не всегда является самым дешевым? (Берч и Паттерсон, стр. 172.)

2. Что такое система «потогонных мастерских»? (Берч и Паттерсон, стр. 174.)

3. Каковы основные сферы занятости женщин? (Берч и Паттерсон, стр. 175.)

4. Что подразумевается под «опасными профессиями»? (Берч и Паттерсон, стр. 176-177.)

5. Каков масштаб железнодорожных происшествий в этой стране? (Берч и Паттерсон, стр. 178-179.)

6. Каковы основные причины нерегулярного заработка? (Тауссиг, стр. 323.)

7. Какая форма социального страхования была первой разработана в этой стране? (Эли, стр. 588.)

8. Изложите основные положения британского Закона о компенсациях рабочим. (Тауссиг, стр. 325.)

9. Каковы основные черты германской системы страхования по старости? (Тауссиг, стр. 331.)

10. С какими трудностями сталкивается страхование рабочих от безработицы? (Тауссиг, стр. 337-340.)

11. Что такое «принцип участия» (взносов) в социальном страховании? (Феттер, стр. 363-364.)

12. Каковы главные возражения против социального страхования? (Эли, стр. 593-594.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Масштабы детского труда в вашем штате.

2. Контроль над детским трудом согласно законам вашего штата.

3. Трудности принятия законодательства о детском труде, охватывающего занятость детей в сельском хозяйстве. Возьмите интервью у кого-либо, знакомого с условиями фермерского хозяйства, для получения данных по этой теме.

4. Связь детского труда с применением законов об обязательном школьном обучении в вашей общине.

5. Масштабы занятости женщин на промышленных предприятиях в вашей общине или штате.

6. Возьмите интервью у лояльного работодателя относительно сравнительной желательности найма мужчин и женщин.

7. Статус минимальной заработной платы в вашем штате.

8. Социальное страхование в вашем штате.

9. Возьмите интервью у представителей профсоюза относительно выплаты профсоюзом страхования по болезни.

10. Оказание неотложной помощи пострадавшим рабочим на близлежащем заводе или фабрике. Сравните это оказание помощи с методами, описанными в источниках, приложенных к теме 21.

II.

11. Причины детского труда. (Мангольд, «Проблемы благополучия детей», часть IV, глава I.)

12. Последствия детского труда. (Мангольд, «Проблемы благополучия детей», часть IV, глава III.)

13. Женщины в промышленности. (Выберите какой-либо аспект этой проблемы для доклада. Обратитесь к работам: Батлер, «Женщины и профессии»; Маклин, «Женщины-работницы и общество»; Келли, «Некоторые этические достижения через законодательство»; «Анналы», том LXV; Эббот, «Женщины в промышленности» и аналогичным трудам.)

14. Связь домашних условий с производственной эффективностью. («Анналы», том LXV, стр. 277-288.)

15. Производственная эффективность женщин в сравнении с мужчинами. (Ли, «Человеческая машина и производственная эффективность», глава X.)

16. Жилищные условия неквалифицированных рабочих. (Вуд, «Жилье для неквалифицированных наемных работников».)

17. Работа Национальной жилищной ассоциации. (Напишите в офис ассоциации в Вашингтоне, округ Колумбия, для получения описательной литературы.)

18. Резюме отчета Ирвинга Фишера о национальной жизнеспособности. («Бюллетень Комитета ста по национальному здоровью» и др., подготовленный для Национальной комиссии по охране природных ресурсов Ирвингом Фишером, Вашингтон, 1909 г.)

19. Предотвратимые заболевания. (Хатчинсон, «Предотвратимые заболевания».)

20. Профессиональные заболевания. (Оливер, «Профессиональные заболевания».)

21. Как действовать в случае несчастного случая. (Гулик, «Чрезвычайные ситуации»; Толман, «Гигиена для рабочего», глава XVI.)

22. Право на досуг. (Келли, «Некоторые этические достижения через законодательство», главы III и IV.)

23. Правовой статус компенсаций рабочим. («Анналы», том XXXVIII, № 1, стр. 117-168.)

24. Медицинское страхование. (Рубинов, «Стандарты медицинского страхования», главы III и IV.)

25. Полицейская власть. (Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава XII.)

ДЛЯ КЛАССНОЙ ДИСКУССИИ

26. Минимальная заработная плата для мужчин.

27. Следует ли сделать страхование по старости и болезни частью программы социального страхования вашего штата?

28. Следует ли выплачивать из государственных средств пенсии матерям, имеющим детей на иждивении?

29. Должно ли трудовое законодательство приниматься преимущественно федеральным правительством или правительствами штатов?

ГЛАВА XX

ИММИГРАЦИЯ И АССИМИЛЯЦИЯ

215. РАСОВЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ В НАШЕМ НАСЕЛЕНИИ. — Федеральная перепись 1920 года определила население континентальной части Соединенных Штатов в 105 710 620 человек. Примерно девять десятых этого населения составляют белые, в то время как около одной десятой — негры. Те, кто не является ни белым, ни негром, а именно американские индейцы и азиаты, вместе составляют менее половины одного процента населения.

Подавляющее большинство нашего народа — это либо европейские иммигранты, либо потомки европейских иммигрантов, прибывших в эту страну за последние полтора столетия. В отношении европейской иммиграции мы выделяем три группы: иностранцы, рожденные за рубежом; дети иммигрантов, рожденные в США; и коренные жители. К коренным жителям относятся те, чьи предки находились в этой стране два или более поколений. На основе этой классификации около одной седьмой нашего населения составляют лица, рожденные за рубежом, в то время как более одной трети — это либо лица, рожденные за рубежом, либо дети иммигрантов, рожденные в США.

Легкость, с которой иммигранты адаптировались к американской жизни, препятствует какой-либо точной классификации национальностей в нашем населении, но, вероятно, Великобритания и Ирландия, Германия, Италия, Россия (включая Польшу) и Австро-Венгрия, в указанном порядке, внесли наибольший вклад по численности.

216. «СТАРАЯ» ИММИГРАЦИЯ. — Европейскую иммиграцию в Соединенные Штаты можно разделить на две группы: «старую» и «новую». «Старая» иммиграция охватывала период с начала нашей национальной истории примерно до 1880 года и происходила главным образом из Великобритании, Ирландии, Германии и скандинавских стран. В период между 1820 годом (первый год, за который у нас есть точные записи) и 1880 годом около девяти десятых наших иммигрантов прибыли из этих стран.

Следует отметить поразительные особенности «старой» иммиграции. По сравнению с современной иммиграцией, она была относительно небольшой по объему. Учитывая обилие здесь свободных земель и, как следствие, нашу потребность в первопроходцах, небольшой объем иммиграции предотвратил возникновение какой-либо серьезной проблемы. Более того, «старая» иммиграция в значительной степени состояла из лиц, которые были схожи с первоначальными американскими колонистами по политическим идеалам, социальному воспитанию и экономическому происхождению. Поэтому «старая» иммиграция довольно легко и быстро слилась с коренным населением.

217. «СТАРАЯ» ИММИГРАЦИЯ УСТУПАЕТ МЕСТО «НОВОЙ». — В период, приходящийся примерно на 1880 год, произошел заметный сдвиг в иммиграционном движении. Если до 1880 года большинство наших иммигрантов составляли англосаксы и тевтонцы из Северной Европы, то после 1880 года большинство иммигрантов были представителями средиземноморских и славянских народов из Южной и Юго-Восточной Европы. До 1880 года около девяти десятых иностранцев, прибывавших к нашим берегам, были из Северной Европы и только одна десятая — из Южной и Юго-Восточной Европы. В период после 1880 года менее одной четверти наших иммигрантов прибыли из Северной Европы, в то время как более трех четвертей были выходцами из Южной и Юго-Восточной Европы. Основная масса этой новой иммиграции прибыла из России, Польши, Австро-Венгрии, Греции, Турции, Италии и балканских стран.

218. ВОЗРАСТАЮЩИЙ ОБЪЕМ ИММИГРАЦИИ. — Поскольку именно в связи с «новой» иммиграцией возникает современная иммиграционная проблема, будет полезно более полно изучить характер этого движения после 1880 года.

С восьмидесятых годов изменился не только характер иммиграции, но и ее объем неуклонно возрастал. Из примерно 35 000 000 иммигрантов, прибывших к нашим берегам с 1800 года, более половины прибыли за последние тридцать пять лет. Пик иммиграции пришелся на десятилетие, предшествовавшее Первой мировой войне, когда в один год в эту страну прибывало до миллиона с четвертью иммигрантов. Этот мощный поток был прерван Первой мировой войной, но после подписания перемирия осенью 1918 года вновь началась интенсивная иммиграция. [Примечание: Различные категории иммигрантов исключаются из въезда в Соединенные Штаты согласно иммиграционным законам, обобщенным в разделе 223 этой главы. В дополнение к этим законам, которые можно назвать основой нашей постоянной иммиграционной политики, президент Гардинг в мае 1921 года подписал законопроект, касающийся временного исключения иностранцев, которые в обычных условиях были бы допущены. Этот закон о временном исключении предусматривал, что в период с 1 июля 1921 года по 30 июня 1922 года число иммигрантов, въезжающих в Соединенные Штаты из любой другой страны, не должно превышать трех процентов от числа бывших иммигрантов из этой страны, находившихся в пределах Соединенных Штатов на момент последней переписи.]

219. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ «НОВОЙ» ИММИГРАЦИИ. — Одним из наиболее значимых фактов в связи с иммиграционной проблемой является то, что наше иммигрантское население распределено неравномерно. Около двух третей иммигрантов в этой стране находятся в Северо-Атлантическом дивизионе; около четверти из них расположены в Северо-Центральном дивизионе; в то время как менее одной десятой проживают в западных и южных частях страны вместе взятых. Три четверти наших иммигрантов живут в городах Северо-Атлантического и Северо-Центрального дивизионов. Сорок процентов нынешнего населения Нью-Йорка составляют лица, рожденные за рубежом, в то время как в Бостоне и Чикаго более трети населения — иностранцы. В небольших промышленных городах Северо-Атлантического дивизиона часто случается, что от половины до четырех пятых населения составляют лица, рожденные за рубежом.

220. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ИММИГРАЦИИ. — В ранний период нашей национальной истории свободных земель было в изобилии, а иммиграция была относительно небольшой по объему; после восьмидесятых годов свободные земли исчезли, а иммиграция быстро возросла. Поэтому именно к концу девятнадцатого века экономический аспект иммиграционной проблемы стал острым. В последние десятилетия того века промышленность быстро развивалась, и американские города стали важными центрами населения. Большое количество иммигрантов привлекали возможности трудоустройства в городских центрах. В дополнение к этому фактору иммигранты продолжали концентрироваться в городах отчасти из-за духа клановости, отчасти из-за исчезновения свободных земель, и отчасти из-за того, что развитие сельскохозяйственной техники снизило спрос на сельскохозяйственных рабочих. Еще одним влиянием был тот факт, что непривычная американская ферма была менее привлекательна для южноевропейского иммигранта, чем возможность выполнения неквалифицированного труда в городе. Сегодня четыре пятых наших иммигрантов — это неквалифицированные рабочие, занятые главным образом в горнодобывающей промышленности, строительстве, на транспорте и в сфере обслуживания.

С экономической точки зрения главное возражение против неограниченной иммиграции заключается в том, что она препятствует росту заработной платы американских рабочих, который мог бы быть более быстрым в иных условиях. Вновь прибывший иммигрант обычно имеет более низкий уровень жизни, чем коренной американец; то есть иммигрант довольствуется меньшим в плане питания, одежды, жилья и образования, чем коренной житель. Когда вновь прибывшие иммигранты вступают в конкуренцию с коренными рабочими, иммигрант обычно предлагает работать за более низкую заработную плату, чем коренной житель. Но хотя эта заработная плата относительно низка, она настолько выше той, к которой привык вновь прибывший иммигрант, что он чувствует себя вправе рано вступать в брак и заводить большую семью. Это увеличивает предложение неквалифицированной рабочей силы.

Чтобы конкурировать с недавним иммигрантом, коренной житель должен соглашаться на относительно низкую заработную плату. Чтобы прожить на эту относительно низкую заработную плату, коренной житель должен либо снизить свой уровень жизни, либо отложить вступление в брак. Иногда он снижал свой уровень жизни; иногда он предпочитал сохранять свой относительно высокий уровень жизни и обходиться сниженной заработной платой, либо откладывая брак, либо навсегда отказываясь от планов на нормальную семейную жизнь. Таким образом, утверждается, что избыточное предложение неквалифицированной иммигрантской рабочей силы в этой стране привело по крайней мере к двум вредным результатам. Во-первых, это не позволило уровню жизни американских рабочих расти так быстро, как это было бы возможно в противном случае. Во-вторых, это вызвало снижение рождаемости среди коренных групп населения.

221. СОЦИАЛЬНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ИММИГРАЦИИ. — Тенденция иммигрантов концентрироваться в американских городах порождает ряд серьезных социальных проблем. Городская скученность безусловно вредна. Иммигрантам, живущим в тесных помещениях, трудно или невозможно поддерживать надлежащие стандарты здоровья. Перенаселенность также не способствует здоровой морали. Лица, рожденные за рубежом, не проявляют необычной склонности к преступности, что примечательно, если учесть незнание иммигрантом наших законов, а также легкость, с которой недобросовестные лица эксплуатируют его. С другой стороны, дети иммигрантов часто проявляют сильную склонность к преступности и порокам, что объясняется плохими социальными условиями, окружающими их дома. Процент иждивенцев среди иммигрантов довольно высок. Однако это неудивительно, поскольку многим иммигрантам приходится проходить период адаптации, в течение которого отсутствие финансовых резервов, вероятно, вынудит их обращаться в благотворительные организации за временной помощью.

222. ТРУДНОСТЬ АССИМИЛЯЦИИ «НОВОЙ» ИММИГРАЦИИ. — Те, кто составлял «старую» иммиграцию, ассимилировались быстро: они были относительно похожи на коренное население по манерам и обычаям, объем иммиграции был относительно небольшим, а новоприбывшие расселялись в пограничных общинах, где постоянный контакт с коренными жителями был неизбежен.

Те, кто составляет «новую» иммиграцию, ассимилировались менее быстро: они относительно непохожи на коренное население по языку, расе и обычаям; объем иммиграции очень велик; и вместо того, чтобы быть равномерно распределенными, «новые» иммигранты склонны концентрироваться в городах, где они часто мало подвержены контакту с коренными жителями. Члены иностранных «колоний» не только склонны оставаться в неведении относительно американской жизни, но и незнание самоуправления поощряет их эксплуатацию политическими «боссами». Самые внимательные исследователи признают, что отсутствие надлежащих гражданских идеалов среди неассимилированных иностранцев в американских городах является важным элементом коррупции наших муниципальных правительств.

223. ОГРАНИЧИТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО. — Исключительный контроль над иммиграцией возложен на федеральное правительство. Во время Гражданской войны Конгресс фактически поощрял иммиграцию, но с 1882 года наша политика стала ограничительной. В этом году был принят первый общий иммиграционный акт, хотя значительное законодательство по этому вопросу уже имелось в своде законов. Время от времени принимались дополнительные законы, причем наиболее важным законодательным актом после 1900 года стал Иммиграционный акт 1917 года. Краткий обзор этого и предыдущих актов послужит для демонстрации характера и степени федерального контроля над иммиграцией.

Главная цель наших иммиграционных законов заключалась в ограничении иммиграции таким образом, чтобы защитить нас от нежелательных лиц. В интересах здоровья исключаются лица, страдающие заразными заболеваниями, такими как туберкулез и трахома — опасное глазное заболевание. Исключаются определенные лица, чей характер является явно аморальным. Исключаются многоженцы. Акт 1917 года исключает анархистов, а также запрещает въезд к нашим берегам всем преступникам, за исключением тех, кто совершил политические преступления, не признаваемые Соединенными Штатами. Чтобы уменьшить ненужное налоговое бремя, а также защитить здоровье общества, мы также исключаем душевнобольных, идиотов, эпилептиков, нищих и других лиц, которые могут стать общественным бременем. Контрактные рабочие специально исключаются, причем Акт 1917 года использует термин «контрактный труд» для включения любого, кого «склонили, поддержали, поощрили или пригласили» приехать в эту страну «посредством любого рода обещания или соглашения, явного или подразумеваемого, истинного или ложного, найти работу». Лица старше шестнадцати лет исключаются из Соединенных Штатов, если они не могут читать на английском или каком-либо другом языке. [Примечание: Определенные близкие родственники допустимых иностранцев, чисто политические преступники и лица, ищущие убежища от религиозных преследований, однако, освобождаются от этого теста на грамотность.]

Барьеры против азиатов требуют особого упоминания.

224. АЗИАТСКАЯ ИММИГРАЦИЯ. — Под азиатской иммиграцией здесь понимается китайская и японская иммиграция, иммигранты из других частей Азии относительно незначительны.

Открытие золота в Калифорнии в 1849 году вызвало миграцию большого числа китайских кули в эту страну. Эта иммиграция неуклонно росла до 1882 года, в котором въезд китайских рабочих в Соединенные Штаты был запрещен. Наша политика исключения неоднократно подтверждалась, в результате чего сегодня в этой стране насчитывается менее 70 000 китайцев. Большинство из них находятся на Тихоокеанском побережье, работая мелкими торговцами, фермерами-овощеводами или личными слугами.

Японская иммиграция в эту страну не становилась заметной примерно до 1900 года. Однако после этой даты объем японской иммиграции настолько встревожил штаты Тихоокеанского побережья, что политика исключения японцев была сформулирована еще в 1907 году. В настоящее время единственными категориями японцев, которым разрешено постоянно проживать в этой стране, являются «бывшие жители», «родители, жены или дети жителей» или «осевшие земледельцы», причем последние — это японцы, уже владеющие здесь землей. В настоящее время в этой стране насчитывается менее 120 000 японцев. Большинство из них находятся на Тихоокеанском побережье, занимаясь профессиями, аналогичными профессиям китайцев в том же районе. [Примечание: Китайским и японским студентам, желающим учиться в этой стране, разрешен въезд в Соединенные Штаты по специальной договоренности.]

Те, кто наиболее знаком с ситуацией, практически единодушно высказываются за продолжение исключения китайских и японских иммигрантов. В случае обеих рас уровень жизни настолько ниже, чем у коренных американцев, что открытая конкуренция между вновь прибывшим азиатом и коренным американцем привела бы к вытеснению последнего с рынка труда. Самая важная социальная причина исключения этих двух рас заключается в том, что различия в расе и религии, существующие между азиатами и коренными американцами, делают ассимиляцию китайцев и японцев крайне трудной, если не невозможной.

225. БУДУЩЕЕ ИММИГРАЦИИ. — Полвека назад было распространено убеждение, что иммиграционная политика не нужна, поскольку источники иммиграции со временем иссякнут. Источники «старой» иммиграции несколько иссякли, но открылись новые источники в Южной и Юго-Восточной Европе. Иммиграция — это насущная социальная проблема, и вполне вероятно, что в будущем она станет еще более острой. Американская граница исчезла, и наши границы установлены. Урбанизация идет быстрыми темпами, промышленность становится все более сложной, общественное мнение все настойчивее требует решения таких социальных проблем, как иммиграция.

226. КАКИМ ДОЛЖНО БЫТЬ НАШЕ ОТНОШЕНИЕ К ИММИГРАЦИИ? — Нет веских причин, по которым иммиграция должна быть полностью запрещена. С другой стороны, самые общественно активные исследователи этого вопроса считают, что тщательное ограничение иммиграции является обязательным. Очевидно, наш долг — принимать только тех иммигрантов, которые подают надежды стать способными и эффективными американскими гражданами. Также очевидно наш долг — принимать даже этот тип иммигрантов только в таком количестве, которое мы можем удобно ассимилировать. Мы не должны быть эгоистичны по отношению к Америке, но нас не должно вводить в заблуждение утверждение, что любой человек в Европе имеет «право» сделать эту страну своим домом. Те, кто приезжает в эту страну, лично выигрывают, без сомнения, но неограниченная иммиграция может снизить тон американской жизни и навсегда повредить нашим социальным и политическим институтам. Америка предназначена для нынешнего поколения, но она также предназначена для потомства. Миллионы нерожденных имеют такое же право на учет, как и миллионы, сейчас взывающие у наших ворот. По этой причине «право» индивида на миграцию в Америку должно интерпретироваться в свете того, что он будет значить для будущего этой страны.

227. ПОМОЩЬ ИММИГРАНТУ В ЕГО НОВОМ ДОМЕ. — Переадаптация, ассимиляция или «американизация» иммигранта — это проблема жизненной важности. Термин «американизация» интерпретируется по-разному и должен использоваться с осторожностью. Американизация не должна принуждать иммигранта отказываться от своего родного языка или обычаев своей старой родины. Это должен быть взаимно полезный процесс, посредством которого коренные американцы помогали бы иммигранту приспособиться к его новой среде, в то время как иммигранту, в свою очередь, было бы позволено и предложено внести свой собственный вклад в американскую жизнь. Поскольку иммигрант имеет мало или вообще не имеет возможности внести вклад в американскую жизнь, пока он не приспособился к своему новому дому, из этого следует, что самая фундаментальная часть программы американизации — это помощь иммигранту в решении его проблем.

При осуществлении этой части программы американизации важно, чтобы вновь прибывший иностранец был защищен от недобросовестных лиц, стремящихся его эксплуатировать. Адекватные законы должны быть дополнены работой обществ помощи иммигрантам и других частных организаций, чьим долгом было бы защищать иммигрантов от нечестных пансионов, мошенников, ненадежных банков и других форм принуждения. Дружеская помощь такого типа сделает многое для поощрения и вдохновения иностранца в его новой жизни.

Улучшение экономического статуса иммигранта — важная часть программы американизации. Чрезмерная концентрация иммигрантов в городах не только означает плохое здоровье и большой соблазн к преступности и порокам, но иммигранты-рабочие иногда получают в городах более низкую заработную плату, чем они получали бы в более редко населенных частях страны. Поэтому значительный интерес представляет недавняя разработка планов по перераспределению иммигрантов в сельские и малонаселенные районы. [Примечание: Движение по переводу иммигрантов в сельские районы не является безусловно хорошим; действительно, оно может принести больше вреда, чем пользы. Об опасностях этого движения см. главу XXV.] С 1907 года Отдел информации в Бюро статистики труда проделал ценную работу по поиску работы для иммигрантов в сельских районах. Однако многое еще предстоит сделать.

Школа, конечно, является важным агентом американизации. Независимо от того, сохраняет ли иммигрант язык своей старой родины, он должен научиться говорить, читать и писать по-английски. Школа также является важным средством обучения новоприбывших и их детей основам американской истории и правительства. Там, где школа используется как настоящий общественный центр, учреждение становится поистине методом приобщения иностранцев к повседневной деятельности американской жизни. Растущий акцент на расовых чертах различных иммигрантских групп с целью поощрения уникального вклада в культуру общины заслуживает особого внимания.

Меры по американизации того типа, который затронут в этом разделе, помогают строить нацию на прочном фундаменте дружественного и разумного сотрудничества.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Какая доля нашего населения рождена за рубежом? Какая доля является коренной?

2. Различайте «старую» и «новую» иммиграцию.

3. Опишите возрастающий объем иммиграции.

4. Изложите распределение иммигрантов в этой стране.

5. Каковы экономические последствия иммиграции?

6. Объясните связь иммиграции с заработной платой и уровнем жизни американских рабочих.

7. Каковы социальные последствия иммиграции?

8. Какие факторы препятствуют ассимиляции «новых» иммигрантов?

9. Какие категории иностранцев исключаются из въезда в эту страну? Что такое «контрактный труд»?

10. Каков характер азиатской иммиграции? Почему азиаты исключаются?

11. Кажется ли вероятным, что иммиграционная проблема будет более или менее острой в будущем? Почему?

12. Каким должно быть наше отношение к иммиграции?

13. Какова главная цель хорошей программы американизации?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XX.

Или всё из следующего:

2. «Анналы Американской академии политических и социальных наук», том XCIII, стр. 134-138, 156-161.

3. Берч и Паттерсон, «Американские социальные проблемы», главы IX и X.

4. Эллвуд, «Социология и современные социальные проблемы», глава X.

5. Робертс, «Проблема американизации», главы III и IV.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Дайте определение иностранца. («Анналы», стр. 135.)

2. В чем заключается теория иммиграции профессора Уокера? (Берч и Паттерсон, стр. 95-96.)

3. Сравните «старую» и «новую» иммиграцию в 1882 году. (Эллвуд, стр. 217.)

4. Сравните «старую» и «новую» иммиграцию в 1907 году. (Эллвуд, стр. 218.)

5. Какие три наиболее важные группы иммигрантов существуют в настоящее время? (Берч и Паттерсон, стр. 108-111.)

6. Каков масштаб неграмотности среди иммигрантского населения? (Берч и Паттерсон, стр. 115-116.)

7. Обсудите профессиональное распределение иммигрантов. (Эллвуд, стр. 223-224.)

8. В чем заключается «расовый» аргумент против неограниченной иммиграции? (Эллвуд, стр. 234-235.)

9. Как средний гражданин может помочь в движении американизации? (Робертс, стр. 45-47.)

10. Почему работник по американизации должен ознакомиться с условиями, в которых работает иммигрант? (Робертс, стр. 48-53.)

11. Каково значение клубной жизни иммигрантских групп? (Робертс, стр. 57-61.)

12. Какова важность «консультативного совета» в работе по американизации? (Робертс, стр. 86-87.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Классифицируйте жителей вашей общины в зависимости от того, являются ли они (а) лицами, рожденными за рубежом, (б) детьми иммигрантов, рожденными в США, или (в) коренными жителями.

2. Изучите вашу общину с целью определения того, изменился ли характер ее иммигрантского класса за последние двадцать пять лет.

3. Классифицируйте иммигрантские группы вашей общины по роду занятий. Обратите внимание, в частности, на долю иммигрантов, занятых в сельском хозяйстве и в квалифицированных профессиях.

4. Посетите близлежащую иностранную колонию и доложите классу о своих наблюдениях.

5. Возьмите интервью у представителей профсоюза о влиянии неограниченной иммиграции на заработную плату.

6. Составьте рабочий план по перераспределению иммигрантов в вашем штате.

7. Составьте план обследования по американизации в вашем штате. (Напишите в Бюро образования Министерства внутренних дел США для получения Бюллетеня 1919 года № 77 по американизации штатов.)

8. Расовые элементы в населении американских колоний. (Коммонс, «Расы и иммигранты в Америке», глава II.)

9. История иммиграции в Соединенные Штаты. (Любой стандартный учебник по иммиграции.)

10. Путешествие в Америку. (Эббот, «Иммигрант и община», глава I; Штайнер, «По следам иммигранта»; Антин, «Те, кто стучится в наши ворота». См. также книгу мисс Антин «Земля обетованная».)

11. Содействуемая иммиграция. (Р. Майо Смит, «Эмиграция и иммиграция», глава IX.)

12. Географическое распределение иммиграции. (Семпл, «Американская история и ее географические условия», глава XV.)

13. Экономические аспекты иммиграции. (Обратитесь к любому стандартному учебнику по иммиграции.)

14. «Перелетные птицы». (Обратитесь к любому стандартному учебнику по иммиграции.)

15. Иммиграция и профсоюзы. (Карлтон, «История и проблемы организованного труда», глава XI. См. также любой стандартный учебник по иммиграции.)

16. Социальные аспекты иммиграции. (Обратитесь к любому стандартному учебнику по иммиграции.)

17. Политические аспекты иммиграции. (Обратитесь к любому стандартному учебнику по иммиграции.)

18. Китайская иммиграция. (Кулидж, «Китайская иммиграция»; Холл, «Иммиграция», глава XV; Дженкс и Лаук, «Иммиграционная проблема», стр. 231-237; «Анналы», том XCIII, стр. 7-13; Гулик, «Американская демократия и азиатское гражданство».)

19. Японская иммиграция. («Анналы», том XCIII, часть I; Дженкс и Лаук, «Иммиграционная проблема», стр. 241-252; Штайнер, «Японское вторжение»; Гулик, «Американская демократия и азиатское гражданство».)

20. Американизация. («Анналы», том XCIII, часть III; Вудс, «Американцы в процессе»; Штайнер, «От иностранца к гражданину»; Богардус, «Основы американизации»; Робертс, «Проблема американизации».)

ДЛЯ КЛАССНОЙ ДИСКУССИИ

21. Является ли содействуемая иммиграция злом?

22. Могут ли иммигранты быть эффективно перераспределены государственными органами?

23. Следует ли нам сохранить тест на грамотность как часть нашей иммиграционной политики?

24. В настоящее время многие иностранцы пересекают Атлантику только для того, чтобы обнаружить, что по разным причинам они не могут быть допущены в эту страну. Как можно избежать возникающего разочарования и потери времени и денег?

ГЛАВА XXI

ПРЕСТУПНОСТЬ И ИСПРАВЛЕНИЕ

228. ПРИРОДА ПРЕСТУПЛЕНИЯ. — Преступление — это действие, наказуемое по закону, поскольку оно считается вредным для общества. Если бы обычный человек был отшельником, живущим в полном одиночестве, его действия затрагивали бы только его самого, и он был бы подвержен малому контролю или вообще не подвергался бы контролю со стороны какого-либо общества. Но обычный человек является членом высокоцивилизованного общества, и то, что он делает или чего не делает, часто глубоко затрагивает других людей. Поэтому члены общества договариваются о стандартах поведения, которым индивиды должны соответствовать. [Примечание: Там, где демократия не существует или развита лишь частично, законы могут навязываться группе извне. Однако в такой стране, как Соединенные Штаты, правовые стандарты поведения являются преимущественно результатом взаимных соглашений, свободно заключенных.] Именно несоблюдение этих стандартов составляет преступление и влечет за собой наказание по закону.

Что составляет преступление, зависит, конечно, от уровня цивилизации, достигнутого обществом, и от интерпретации, которую оно придает правильному поведению. Поступок, считающийся героическим в одну эпоху, может считаться преступлением в более позднем столетии. Во времена рыцарства, например, иногда считалось героическим грабить или даже убивать злых дворян, чтобы раздать их богатство бедным. В настоящее время, конечно, такие действия составляли бы преступление.

229. ПРИЧИНЫ ПРЕСТУПНОСТИ. — Причины преступности настолько разнообразны и сложны, что их точная классификация невозможна. Но некоторый свет на этот предмет может быть пролит, если мы будем рассматривать преступность как подверженную влиянию экономических, социальных, личных и политических факторов.

Рассматривая преступность с экономической точки зрения, очевидно, что бедность часто сопровождает преступность. Во многих случаях, как утверждается, такие преступления, как кража, подделка документов и грабеж, напрямую связаны с бедностью. Аналогично, говорят, что безработица и производственные травмы могут подтолкнуть индивидов к преступлению. Многие авторитеты, однако, утверждают, что, хотя плохие экономические условия сопровождают и часто поощряют преступность, такие условия сами по себе не являются прямой причиной преступности. Согласно этому последнему взгляду, бедность, например, не заставит человека совершить преступление, если он не является слабоумным, морально развращенным или иным образом дефектным по характеру.

Хотя существует много споров о том, является ли бедность прямой причиной преступности, довольно общепризнано, что плохая экономическая ситуация порождает социальные условия, которые могут быть определенно связаны с преступностью. Напряженность и искусственность городской жизни, вместе с трудностью получения недорогого и полезного отдыха в бедных районах крупных городов, имеют тесную связь с преступностью. Перенаселенность, столь распространенная в многоквартирных районах, делает трудным или невозможным поддержание высоких моральных стандартов. Там, где мать или дети постоянно работают вне дома, молодые люди часто лишены надлежащего домашнего воспитания. Развод, дезертирство или смерть кормильца могут разрушить семью и косвенно привести к неграмотности, пороку и преступности.

Часто неотличимыми от социальных причин являются личные причины преступности. Там, где алкоголизм или порочные привычки называются причиной преступности, может быть невозможно сказать, что является первичным — социальный или личный дефект. Неграмотность, поверхностно являющаяся личной причиной преступности, часто может быть прослежена до плохой социальной среды. Таким образом, индивид может быть неграмотным, потому что его родители не хотели или не могли отправить его в школу, или потому что злые товарищи отговорили его от учебы. Такие личные причины, как психический дефект, чрезвычайно важны; действительно, многие исследователи утверждают, что плохие экономические и социальные условия являются незначительными причинами преступности, если они не встречаются в сочетании с низким интеллектом и развращенным моральным чувством.

Последними среди причин преступности мы можем рассмотреть дефекты в правительстве. Законы общества могут быть настолько многочисленными или настолько неразумно сформулированными, что даже ответственные лица нарушают их, не понимая природы своего действия. После того как дети совершают мелкие правонарушения по неосторожности или из чувства озорства, суровость полиции может настолько озлобить или настроить против себя виновных, что их преступные наклонности усиливаются. Важной причиной преступности является обычай, все еще распространенный во многих штатах, заключать молодых и впервые совершивших правонарушение лиц в окружные тюрьмы, где им позволяют общаться с закоренелыми и развращенными преступниками и учиться у них преступности.

230. СРЕДСТВА ОТ ПРЕСТУПНОСТИ. — Причины преступности подсказывают природу средств борьбы с ней. Там, где плохие экономические условия прямо или косвенно поощряют преступность, средством является, конечно, облегчение или искоренение бедности. Эта проблема уже обсуждалась.

Поскольку плохие социальные условия часто являются результатом бедности, любые меры, которые уменьшат бедность, также устранят многие из так называемых социальных причин преступности. Образование, защита дома, конструктивная благотворительность и подобные меры также помогут устранить социальные причины преступности. Эти вопросы обсуждаются в других местах этого текста и здесь не требуют рассмотрения.

Улучшение экономических и социальных условий в конечном итоге поможет устранить плохую наследственность, пороки и другие личные причины преступности.

С пониманием того, что искоренение экономических, социальных и личных причин преступности обсуждается в других местах, мы можем здесь ограничиться вопросом предотвращения преступности путем исправления дефектов правительства.

231. ПРАВОСУДИЕ КАК ИДЕАЛ. — Правосудие составляло один из основных идеалов англоязычных народов со времен Великой хартии вольностей. «Никому не будем продавать, никому не будем отказывать или замедлять в праве или правосудии», — провозглашал этот великий документ. Эта концепция была позже прославлена в идеал, который, просуществовав четыре столетия в Англии, был принесен в Новый Свет английскими колонистами. Первые десять поправок к Федеральной конституции и Билль о правах, содержащийся в конституциях отдельных штатов, были названы лордом Брайсом «законными детьми Великой хартии вольностей». Таким образом, с самого начала нашей истории великим краеугольным камнем американской демократии была концепция здравого и справедливого закона, беспристрастно и эффективно применяемого.

232. ОТРИЦАНИЕ ПРАВОСУДИЯ. — За последнее десятилетие мы пришли к осознанию того, что во многих уголовных судах этой страны правосудие является скорее идеалом, чем фактом. «Отправление уголовного правосудия во всех штатах этого Союза», — сказал главный судья Тафт несколько лет назад, — «является позором для цивилизации».

Наше уголовное право применяется несправедливо двумя способами.

Во-первых, оно иногда позволяет богатым, хитрым и влиятельным преступникам избежать наказания за свои преступления. Во многих штатах судебные списки дел настолько перегружены, что влиятельные преступники не осуждаются годами, если вообще осуждаются. Богатые заключенные могут быть освобождены под залог, и рассмотрение их дела настолько затягивается, что доказательства исчезают. Общественный интерес переключается на новые дела, и в конечном итоге дело может быть тихо закрыто. Г-н Тафт отмечает, что мы лидируем в мире по количеству тяжких преступлений, которые остаются безнаказанными. Апелляции допускаются почти как само собой разумеющееся, так что во многих процессах по тяжким уголовным делам первоначальный вердикт — это только начало дела.

Во-вторых, закон, который часто позволяет влиятельным и хитрым избежать наказания, может действовать так, чтобы отказывать в правосудии бедным. Невежественные заключенные во многих случаях настолько сбиты с толку громоздкой и технической судебной процедурой, что позволяют своим делам быть решенными без адекватной защиты своих прав. Часто у них нет никого, кто мог бы посоветовать им относительно их конституционных прав и привилегий. Если они не только невежественны, но и бедны, они обнаруживают, что не могут нанять надлежащего адвоката. Конституция действительно признает право обвиняемого иметь адвоката, но во многих штатах, если человек слишком беден или слишком невежествен, чтобы обеспечить себе адвоката, он обязан предстать перед судом без кого-либо, кто представлял бы или советовал его. В некоторых штатах суд назначает адвоката для представления таких подсудимых. Иногда назначенный адвокат нечестен, и слишком часто его главная цель — получить гонорар, а не обеспечить правосудие для своего клиента. Обычно назначенный таким образом адвокат неопытен и, следовательно, не является соперником для способного и опытного прокурора, чья репутация может зависеть от количества обвинительных приговоров, которые он обеспечивает.

233. РЕФОРМА УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА. — Реформа уголовного процесса приобретает большое значение как проблема американской демократии. Во многих штатах существует требование более широкого и энергичного использования систем Бертильона и отпечатков пальцев для идентификации преступников. Из-за того факта, что в наших крупных городах высокий процент преступлений совершается без последующего ареста преступника, растет требование улучшения наших полицейских систем. Наше уголовное право нуждается в упрощении, чтобы правосудие не задерживалось техническими деталями, долгими спорами о допустимости доказательств и злоупотреблением правом на апелляцию. Вероятно, многих задержек и технических сложностей судебной процедуры можно было бы избежать, если бы на суде судья осуществлял больший контроль над ходом процесса.

Реформа уголовного процесса имеет двойную цель. Во-первых, она направлена на реорганизацию и совершенствование уголовного процесса, чтобы лица, совершившие правонарушение, были задержаны и всегда несли наказание за свои преступления. К достижению этого идеала мы пока сделали очень мало. Мы все еще прискорбно отстаем от такой страны, как Англия, где правосудие отправляется с относительной быстротой и уверенностью. Во-вторых, реформа уголовного процесса направлена на то, чтобы закон не давил чрезмерным бременем на бедных и невежественных. Здесь мы добиваемся большего прогресса. Давайте заметим, что делается для гарантии правосудия лицам, которые не способны адекватно защитить свои собственные законные права.

234. ОБЩЕСТВО ПРАВОВОЙ ПОМОЩИ. — Ценным институтом является общество правовой помощи, которое возникло в Нью-Йорке в 1876 году и с тех пор распространилось на другие части страны. Из сорока обществ правовой помощи, существующих сейчас в этой стране, некоторые из наиболее известных расположены в Нью-Йорке, Лос-Анджелесе, Канзас-Сити, Бостоне и Чикаго. Общество правовой помощи обычно является частной организацией, созданной и поддерживаемой общественно активными гражданами, которые верят, что бедным и невежественным следует предоставлять юридическую консультацию бесплатно или за номинальную плату. Эти общества предоставляют консультации как по гражданским, так и по уголовным делам. Общество правовой помощи существенно помогает обеспечить правосудие, знакомя индивида с его законными правами и выступая в качестве его адвоката в суде. Такие организации особенно ценны в защите прав и привилегий иммигрантов в крупных городах. Общее число лиц, которым ежегодно помогают общества правовой помощи в Соединенных Штатах, превышает 100 000.

235. ОБЩЕСТВЕННЫЙ ЗАЩИТНИК. — Движение за введение института общественных защитников возникло из убеждения в несправедливости того, что суд назначает неопытного, а порой и ненадежного адвоката для защиты неимущего заключенного, в то время как обвинение поддерживает квалифицированный окружной прокурор. Несмотря на презумпцию невиновности заключенного до тех пор, пока его вина не будет доказана, подобная практика фактически действует так, будто заключенный считается виновным.

В 1912 году Оклахома попыталась исправить это зло, назначив общественного защитника, в обязанности которого входила помощь в защите лиц, не способных нанять адвоката. В следующем году город Лос-Анджелес назначил общественного защитника, который, будучи присяжным государственным адвокатом с опытом и безупречной репутацией, взял на себя обязанность бесплатно защищать неимущих заключенных. Несколько лет спустя Портленд (штат Орегон) и Омаха (штат Небраска) назначили аналогичных должностных лиц. С 1916 года многие другие города и несколько штатов предусмотрели ту или иную форму института общественного защитника, хотя во многих случаях эти меры пока еще недостаточны. Во всех городах, где этот план был опробован, общественный защитник способствовал обеспечению правосудия для бедных и повышению морального уровня уголовного процесса. Устранив многие ненужные задержки в ходе уголовного разбирательства, общественный защитник также помог сократить судебные расходы.

236. ИЗМЕНЕНИЕ ИДЕАЛОВ В ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СИСТЕМЕ. — На ранних этапах развития общества дух мести, по-видимому, был главным мотивом наказания преступников, хотя стремление предотвратить преступление также должно было играть свою роль. С прогрессом цивилизации месть утратила свое значение, и наказание преступника стало осуществляться главным образом с целью предотвращения будущих преступлений. Длительные сроки тюремного заключения, бесчеловечные наказания и частое применение смертной казни были характерны для такого отношения к преступности. Как ни странно, наказания назначались в соответствии с тяжестью совершенного преступления, без учета характера и потребностей самого преступника.

В последние годы теория наказания претерпела дальнейшие изменения. Во-первых, мы начали сомневаться в том, что наказание всегда служит полезной цели. Наказание не всегда удерживает преступников от совершения правонарушений, и по этой причине вполне вероятно, что от смертной казни и других жестоких и бесчеловечных методов наказания можно отказаться без последующего роста уровня преступности. Во-вторых, у наказания появилась новая цель. Мы все больше приходим к убеждению, что оно должно назначаться не в соответствии с тяжестью совершенного преступления, а в зависимости от того, какое наказание необходимо конкретному преступнику для его исправления. Это новое отношение основано на предположении, что преступник — это человек, не приспособленный к условиям современной жизни, и что главная цель властей должна состоять в том, чтобы перевоспитать его и сделать полезным членом общества. В случае, если исправление кажется невозможным, преступник должен быть изолирован в специальном учреждении.

237. ИНДИВИДУАЛИЗИРОВАННЫЙ ПОДХОД К ПРАВОНАРУШИТЕЛЯМ. — Акцент, который сейчас делается на исправлении, сделал необходимым изменение точки зрения общественности. Мы начинаем использовать массу данных, предоставляемых физиологией, психологией и социологией, и на основе этих данных подвергать заключенных индивидуализированному лечению. Вместо того чтобы сгонять всех правонарушителей в одно учреждение, такое как окружная тюрьма или исправительная колония, мы начинаем задаваться вопросом, прежде всего, нельзя ли воздействовать на заключенного более эффективно вне тюремных стен. Для тех правонарушителей, которые, по-видимому, нуждаются в институциональном лечении, мы разрабатываем целую серию учреждений, предназначенных для работы с особыми типами отклонений. Промышленные и сельскохозяйственные колонии для мелких правонарушителей и случайных преступников, больницы и колонии для умственно отсталых, промышленные школы и исправительные учреждения для определенных типов несовершеннолетних правонарушителей, а также тюрьмы для закоренелых преступников — все это включено в исправительную систему наиболее прогрессивных штатов.

238. ЗАМЕНА ТЮРЕМНОГО ЗАКЛЮЧЕНИЯ. — Растет убеждение, что молодых правонарушителей, лиц, совершивших преступление впервые, и тех, кто совершил мелкие правонарушения, часто можно исправить без реального тюремного заключения. Все более распространенной становится система пробации, суть которой заключается в приостановлении исполнения приговора суда при соблюдении определенных условий. Правонарушитель передается под надзор сотрудника суда, который выступает в роли друга и опекуна, чтобы контролировать его поведение и попытаться добиться его исправления. Успех системы пробации во многом зависит от тщательности и рассудительности, с которыми сотрудники пробации контролируют своих подопечных.

Заслуживает упоминания применение штрафов. Как правило, наказанием за мелкое правонарушение является штраф, а в качестве альтернативы, если заключенный не в состоянии его выплатить, — тюремное заключение. Осознавая разлагающее влияние тюремного заключения на лиц, совершивших преступление впервые или совершивших незначительные проступки, судебные чиновники во многих городах делают выплату штрафа менее обременительной. В Буффало, Индианаполисе, Чикаго и других городах в некоторых случаях принято разрешать выплату штрафа в рассрочку. Это в конечном итоге обеспечивает выплату штрафа, оказывает дисциплинарное воздействие на правонарушителя и позволяет ему избежать тюрьмы.

239. УМСТВЕННО ОТСТАЛЫЕ ЛИЦА. — Недавние достижения в медицине и психологии показали, что многие преступники являются умственно отсталыми. Такие лица не несут полной ответственности за свои действия, и нет никакой пользы от их заключения в тюрьму. Они нуждаются в специальном лечении в учреждениях для душевнобольных, слабоумных и других лиц с отклонениями. Признавая этот факт, уголовные суды наших крупных городов сейчас широко используют экспертов-психопатологов. В обязанности этих экспертов входит определение психического состояния заключенного и, в случае обнаружения умственной отсталости, рекомендация необходимого типа лечения.

Это замечательное развитие событий, при условии, что принимаются меры для предотвращения злоупотребления ссылкой на невменяемость со стороны влиятельных преступников, которые, будучи психически нормальными, стремятся уклониться от ответственности за свои преднамеренные преступления.

240. НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИЙ ПРАВОНАРУШИТЕЛЬ. — Доказано, что значительный процент закоренелых преступников начинают свою карьеру с какого-либо неосторожного или озорного поступка, за который их сурово или неразумно наказали. Раньше с несовершеннолетними правонарушителями обращались почти так же, как со взрослыми преступниками; в последнее время мы приходим к убеждению, что детей не следует помещать в исправительные учреждения, а скорее следует ставить на пробацию или направлять в исправительные учреждения особого типа. По возможности следует избегать институционального лечения любого рода, поскольку преступления детей явно относятся к иной категории, нежели преступления взрослых. В Нью-Йорке несколько лет назад, например, половина детей, доставленных в суд, оказались там из-за отсутствия условий для отдыха. Мелкие кражи и хулиганство часто объясняются плохим влиянием дома и неестественной обстановкой города. Эти обстоятельства, в сочетании с тем фактом, что незрелые дети часто не осознают серьезности своих противоправных действий, оправдывают особое отношение к несовершеннолетним правонарушителям.

241. СУД ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ. — Суд по делам несовершеннолетних был создан для удовлетворения особых потребностей юных правонарушителей. Одно из первых учреждений такого рода было создано в Чикаго в 1889 году. Вскоре после этого Денвер учредил суд по делам несовершеннолетних, и с тех пор многие другие города подхватили эту идею. В некоторых штатах окружные судьи уполномочены приостанавливать действие обычных процессуальных норм, если подсудимому меньше восемнадцати лет.

Типичный суд по делам несовершеннолетних предусматривает отдельных судей и отдельные слушания для юных заключенных. Он избегает огласки, расследует домашнюю жизнь юного правонарушителя и пытается путем доброго обращения направить его обратно к здоровой, честной жизни. В некоторых случаях провинившихся детей отправляют обратно в школу, в других случаях их помещают на пробацию, в третьих — предоставляют специальное институциональное лечение. Прилагаются все усилия, чтобы оградить несовершеннолетних правонарушителей от общения с закоренелыми преступниками. Цель суда состоит не в том, чтобы наказать правонарушителя за конкретный проступок, а в том, чтобы взвесить все обстоятельства, повлиявшие на его жизнь, и исправить его неправильные наклонности. Работа такого типа является профилактической в самом полном смысле этого слова.

242. НЕОПРЕДЕЛЕННЫЙ ПРИГОВОР. — Осознание того, что наказание должно соответствовать преступнику, а не преступлению, привело к появлению неопределенного приговора. Хотя эта реформа еще не получила широкого применения, она привлекает все больше внимания. Логическое применение неопределенного приговора потребовало бы заключения преступников в тюрьму не на определенный срок, а на неопределенный период. Фактическая продолжительность тюремного срока зависела бы от тюремного досье конкретного лица и от того, насколько он обещает стать полезным и нормальным гражданином в случае освобождения. Согласно этому плану, случайные преступники и лица, вовлеченные или принужденные к совершению правонарушения, имели бы право на освобождение (независимо от характера преступления), как только стало бы очевидно, что они не повторят правонарушение. Закоренелые преступники, с другой стороны, могли бы оставаться в тюрьме постоянно, даже если они были осуждены за пустяковое правонарушение. Безусловно, мы не должны продолжать заключать в тюрьму и повторно заключать закоренелых преступников на короткие сроки, когда их прошлое поведение доказывает, что у них нет ни намерения, ни способности должным образом использовать свою свободу.

243. ФУНКЦИЯ СОВРЕМЕННОЙ ТЮРЬМЫ. — В дополнение к принципу неопределенного приговора современная пенология одобрила целый ряд дополнительных мер. Идеальная тюрьма наших дней — это не мрачное подземелье, а огромное предприятие, которое пытается превратить преступников в полезных граждан с помощью школы, часовни, мастерской, гимнастического зала, библиотеки и даже театра. Дисциплина, фундаментальная слабость нарушителей закона, является краеугольным камнем тюремной жизни. Все больше тюрем принимают систему заслуг, согласно которой заключенные оцениваются и получают дополнительные привилегии на основе своего поведения. Во многих тюрьмах эти привилегии могут включать «систему чести» и «самоуправление заключенных». Тюрьма пытается восполнить недостатки раннего воспитания осужденного. Заключенных учат заботиться о своем теле. Их обучают полезным ремеслам в соответствии с их способностями. Если они неграмотны, они могут посещать тюремную школу. Религиозные упражнения и нравственное наставление используются для развития чувства моральных ценностей.

Когда последовательное хорошее поведение и искреннее усердие в выполнении тюремных обязанностей указывают на то, что заключенный заслуживает еще одного шанса во внешнем мире, он может быть условно-досрочно освобожден, то есть освобожден на определенных условиях. Как правило, заключенные не освобождаются условно-досрочно, пока не будет найден человек, который гарантирует им трудоустройство. Во многих штатах работа комиссии по условно-досрочному освобождению умело дополняется неофициальными обществами помощи заключенным, которые помогают освобожденному человеку вновь приспособиться к свободной жизни. После определенного периода удовлетворительного поведения на условно-досрочном освобождении заключенный имеет право на полное и безусловное освобождение. Вся цель системы условно-досрочного освобождения состоит в том, чтобы контролировать действия заключенного, не добавляя ему раздражения или унижения, но с достаточной строгостью, чтобы уберечь его от искушения и вернуть в тюрьму, если он окажется недостойным оказанного ему доверия.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Что такое преступление?

2. Каким образом плохие экономические условия могут быть связаны с преступностью?

3. Каковы социальные причины преступности? Каковы личные причины?

4. Каким образом недостатки государственного управления связаны с преступностью?

5. Обобщите средства борьбы с преступностью.

6. Проследите влияние Великой хартии вольностей на наш идеал правосудия.

7. Как отправление нашего уголовного правосудия часто приводит к несправедливости?

8. Почему необходимо реформировать нашу уголовно-процессуальную систему?

9. Какова природа и функция общества юридической помощи?

10. Кто такой общественный защитник? Как он помогает обеспечить правосудие?

11. Проследите развитие теории наказания.

12. Какова цель «индивидуализированного подхода к правонарушителям»?

13. Какова функция системы пробации?

14. Как следует обращаться с умственно отсталыми преступниками?

15. Опишите работу суда по делам несовершеннолетних.

16. Изложите цель неопределенного приговора.

17. Каковы основные функции современной тюрьмы?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава xxi.

Или все из следующего:

2. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава xiii.

3. Льюис, «Правонарушитель», часть iii, глава i.

4. Смит, «Правосудие и бедные», страницы 105-127.

5. Уайнс, «Наказание и исправление», глава ii.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Различайте преступление, порок и грех. (Уайнс, страница 11.)

2. Дайте определение уголовного права. (Уайнс, страница 12.)

3. В чем различие между публичными и частными правонарушениями? (Гитто, страницы 140-141.)

4. Каковы первые шаги в уголовном процессе? (Гитто, страницы 142-143.)

5. Что такое обвинительный акт? (Гитто, страница 143.)

6. Опишите этапы уголовного процесса. (Гитто, страницы 144-146.)

7. Что такое закон о роскоши? (Уайнс, страница 7.)

8. Каковы восемь различных видов защиты, предоставляемых нашим уголовным правом? (Смит, страница 108.)

9. В чем заключается главный недостаток этих видов защиты? (Смит, страница 111.)

10. Что можно сказать о будущем развитии движения за институт общественного защитника? (Смит, страница 127.)

11. Средний возраст правонарушителей снижается или растет? (Льюис, страница 254.)

12. Какова связь школы с преступностью? (Льюис, страницы 262-270.)

13. Какова связь условий для отдыха с преступностью? (Льюис, страницы 276-285.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Составьте классификацию уголовных судов вашего штата.

I

2. Использование экспертов-психопатологов в уголовных судах вашего штата.

3. Изучите ближайшую окружную тюрьму. (Сравните собранные данные с работой Куина «Уход окружной тюрьмы».)

4. Бюро юридической помощи в вашем штате.

5. Система условно-досрочного освобождения в вашем штате.

6. Классифицируйте исправительные учреждения в вашем штате. Какие типы правонарушителей направляются в каждое из них?

7. Возьмите интервью или напишите тюремному чиновнику в вашем штате относительно практичности неопределенного приговора.

8. Уголовно-процессуальное право в Англии. («Анналы», том lii, страницы 200-207; Кей, «Чтения по гражданскому управлению», страницы 328-335.)

II

9. Уголовно-процессуальное право в Соединенных Штатах. (Бирд, «Американское правительство и политика», страницы 568-577.)

10. Недостатки в обеспечении соблюдения закона. (Рейнш, «Чтения по правительству штатов Америки», страницы 173-181.)

11. Суды и преступник. (Осборн, «Общество и тюрьмы», глава ii; Льюис, «Правонарушитель», часть i, глава iii.)

12. Реформа уголовного процесса в Соединенных Штатах. («Анналы», том lii, страницы 102-107.)

13. Окружная тюрьма. (Куин, «Уход окружной тюрьмы».)

14. Предотвращение преступности с точки зрения полиции. (Вудс, «Предотвращение преступности»; Льюис, «Правонарушитель», часть ii, глава ii; «Анналы», том lii, страницы 56-60.)

15. Перенаселенность в связи с преступностью. (Риис, «Битва с трущобами»; Аддамс, «Дух молодежи и городские улицы».)

16. Преступность среди несовершеннолетних. (Мангольд, «Проблемы благосостояния детей», часть V.)

17. Юниорская республика. (Джордж, «Юниорская республика».)

18. Работа судьи Бена Линдси из Денвера. (Проконсультируйтесь с энциклопедией.)

19. Общество юридической помощи. (Смит, «Правосудие и бедные», часть iii.)

20. Общественный защитник. (Смит, «Правосудие и бедные», страницы 105-130.)

21. Пробация и условно-досрочное освобождение. (Льюис, «Правонарушитель», часть i, глава v.)

22. Джуки. (Дагдейл, «Джуки».)

23. Семья Калликак. (Годдард, «Семья Калликак».)

24. Криминальные теории Ломброзо. (Проконсультируйтесь с энциклопедией.)

25. Современные тюремные системы. (Хендерсон, «Современные тюремные системы». Отдельным студентам может быть поручено изучение тюремных систем конкретных стран.)

26. Промышленное обучение в тюрьме. (Льюис, «Правонарушитель», часть i, главы x и xii; «Анналы», том xlvi.)

27. Освобожденный осужденный. (Бут, «После тюрьмы, что?»)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

28. Растет ли преступность в Соединенных Штатах?

29. Практичность неопределенного приговора.

30. Следует ли отменить смертную казнь?

31. Преимущества и недостатки «системы чести» в тюрьме.

ГЛАВА XXII

НЕГРЫ

244. ПРОИСХОЖДЕНИЕ АМЕРИКАНСКИХ НЕГРОВ. — В начале XVII века нехватка рабочей силы в американских колониях привела к ввозу африканских негров в качестве рабов. В ответ на спрос на рабский труд на южных плантациях ввоз негров неуклонно рос в течение следующего столетия. Работорговля была номинально отменена в 1808 году, но негров продолжали ввозить вплоть до периода Гражданской войны. В сентябре 1862 года президент Линкольн провозгласил отмену как работорговли, так и института рабства в Соединенных Штатах. Законность этого акта была подтверждена в 1865 году Тринадцатой поправкой к Федеральной конституции.

245. ВОЗНИКНОВЕНИЕ НЕГРИТЯНСКОЙ ПРОБЛЕМЫ. — Прокламация об освобождении рабов, за которой последовала Тринадцатая поправка, даровала свободу четырем миллионам рабов. В 1868 году Четырнадцатая поправка сделала освобожденных негров гражданами Соединенных Штатов, а в 1870 году Пятнадцатая поправка предоставила им избирательные права. Во многом в результате этих мер проблема раба переросла в нынешнюю негритянскую проблему. Расовые различия между белыми и неграми, а также деморализующие последствия рабства обещали сделать адаптацию негров к американской жизни трудной. Ситуация усугублялась внезапностью эмансипации и тем фактом, что право голоса было предоставлено неграм до того, как большинство из них были к этому готовы. Экономические, социальные и политические потрясения, вызванные войной на Юге, вместе с горечью, с которой многие белые южане относились к недавно освобожденным неграм, также способствовали сложности ситуации. Наконец, негры стали проблемой из-за отсутствия национальной программы в их поддержку.

246. ЧИСЛЕННОСТЬ И РАССЕЛЕНИЕ. — В 1920 году федеральная перепись показала, что негритянское население Соединенных Штатов составляет 10 463 131 человек. Согласно этим цифрам, негры составляют чуть менее одной десятой части нашего общего населения. Восемьдесят пять процентов негров живут на Юге. В Миссисипи и Южной Каролине негры численно превосходят белое население, в то время как в нескольких других южных штатах негры составляют от одной четверти до половины общей численности населения.

Около трех четвертей наших негров живут в сельской местности. Однако существует важное миграционное движение, которое способствует снижению этого процента. Наблюдается растущая тенденция южных негров покидать сельские районы и переселяться в города. Главным образом из-за экономических преимуществ городской жизни многие сельские негры переезжают в южные города; в поисках социального равенства, а также больших экономических возможностей многие южные негры мигрируют в города Севера.

247. АДАПТИВНОСТЬ НЕГРОВ. — С одной важной точки зрения цивилизация — это процесс лада с окружающей средой, отчасти путем изменения этой среды, а отчасти путем адаптации к внешним условиям. Важной характеристикой негра, которую обычно не принимают во внимание, является его адаптивность. Наша цивилизация преимущественно белого человека, и мы привыкли думать о негре как об индивиде, которому более или менее трудно вписаться в наш образ жизни. И все же одна из причин полагать, что негр обладает способностью к современной цивилизации, заключается в том, что он выжил до настоящего времени. Сравните негра в этом отношении с американским индейцем, который, несмотря на многие свои благородные черты, плохо приспособился к цивилизации белого человека. Индейцы Кубы, например, были настолько гордыми и несгибаемыми, что вымерли под гнетом рабства, навязанного им ранними испанцами; негр же, благодаря своей обучаемости и пассивной силе, не только пережил рабство, но и выдержал свободу в очень невыгодных обстоятельствах.

248. ПРОГРЕСС ПОСЛЕ ГРАЖДАНСКОЙ ВОЙНЫ. — Негры добились значительного прогресса после Гражданской войны. Многие негры стали независимыми фермерами и ремесленниками, владея значительным количеством собственности. Несмотря на отсталость негритянских школ, был достигнут большой прогресс в деле снижения неграмотности среди негров. В то время как к концу Гражданской войны около девяноста процентов негров были неграмотными, менее трети нашего нынешнего негритянского населения неграмотны. В искусстве, литературе и науке негры уже добились приемлемых результатов. В целом вполне вероятно, что среди негров развивается способное и конструктивное руководство.

249. НЫНЕШНЕЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОСТОЯНИЕ. — Несмотря на существенный прогресс, достигнутый после Гражданской войны, нынешнее экономическое состояние негров неудовлетворительно. Подавляющее большинство негров — это неквалифицированные рабочие с нерадивым характером. Поскольку он часто не является ни надежным, ни эффективным работником, средний негр, как правило, получает низкую заработную плату. Негр не обладает навыками в производственных или механических отраслях, и его не допускают к более высокооплачиваемым профессиям и ремеслам из-за неграмотности и социальных барьеров. Очень часто южный негр — это фермер-арендатор, небрежно обрабатывающий небольшой участок земли и закладывающий свой урожай, чтобы обеспечить самые необходимые средства к существованию. Большие семьи, не имеющие достаточной поддержки и воспитанные в антисанитарных условиях, характерны для южных негров. Неумение копить деньги и неспособность защитить себя от эксплуатации со стороны недобросовестных белых людей являются характерными слабостями многих негров.

250. НЫНЕШНЕЕ СОЦИАЛЬНОЕ СОСТОЯНИЕ. — Хотя неграмотность среди негров неуклонно снижается, она все еще высока. Это серьезное зло. Неграмотность не только закрывает неграм доступ к образованию и обучению, в которых они так нуждаются, но и позволяет недобросовестным лицам обманывать и эксплуатировать их. Негры составляют аномально большую долю нашего тюремного населения. Является ли это отчасти результатом расовых характеристик или нет, но несомненно, что плохие экономические и социальные условия, окружающие жизнь негров, ведут к высокому уровню преступности. Справедливости ради следует отметить, что во многих общинах негров задерживают и осуждают чаще, чем белых преступников. Действия, которые остались бы безнаказанными или даже незамеченными, если бы их совершили белые люди, часто вызывают возмущение общественности и ведут к суровому наказанию, когда их совершают негры. Статистика преступности среди негров также зависит от того факта, что бедность негра часто заставляет его попасть в тюрьму, в то время как белый правонарушитель отделывается штрафом.

Серьезным злом является расовое смешение между неграми и белыми. Это продолжается с колониальных времен, и в настоящее время, вероятно, более половины негров в Соединенных Штатах имеют ту или иную степень белой крови. Такие смешения, хотя, вероятно, и не являются катастрофическими с биологической точки зрения, имеют прискорбные последствия в социальном плане. Как правило, потомство мулатов вынуждено оставаться членами негритянской группы, где они подвергаются социальному воздействию, которое слишком часто поощряет болезни, пороки и вырождение. Большинство штатов сейчас имеют законы, запрещающие браки между неграми и белыми. Как белые, так и негритянские лидеры согласны с тем, что расовое смешение должно быть прекращено.

251. НЫНЕШНЕЕ ПОЛИТИЧЕСКОЕ СОСТОЯНИЕ. — Пятнадцатая поправка гласит, что «право граждан Соединенных Штатов на голосование не должно быть отрицаемо или ограничиваемо Соединенными Штатами или любым штатом по признаку расы, цвета кожи или предыдущего состояния рабства». Тем не менее во многих южных штатах неграм закрыт доступ к избирательным урнам. Во многих северных городах, где неграм разрешено голосовать, их невежество и безответственность делают их добычей политических «боссов», которые контролируют их голоса. Вопрос о негритянском избирательном праве будет рассмотрен позже; [Сноска: См. главу XXXIII.] здесь мы можем ограничиться тем, что отметим, что право негров на голосование часто ограничивается. На Юге, по крайней мере, также верно, что негры имеют мало участия как в принятии законов, так и в их исполнении.

252. ОСТРОТА НЕГРИТЯНСКОЙ ПРОБЛЕМЫ. — Негритянская проблема никогда не была более актуальной, чем сегодня. Неграмотность все еще опасно высока, преступность среди негров становится все более серьезной, а тенденция к переселению в города увеличивает их восприимчивость к болезням и порокам. Несмотря на запретительные законы, расовое смешение продолжается, и проблема смешанной крови становится все более острой. Социальное недовольство среди масс южных негров растет. Мировая война создала новые цели и стремления среди тысяч негров. Появляются новые лидеры, проповедующие расовое равенство для негров; старые лидеры во многих случаях становятся все более нетерпеливыми к отношению белого населения.

253. НЕРЕШИТЕЛЬНОСТЬ В РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМЫ. — Американский народ был удивительно отсталым в попытках справиться с проблемой включения десяти миллионов негритянских граждан в ткань американской демократии. Одно из объяснений этой отсталости заключается в том, что до недавнего времени многие полагали, что негры вымрут на свободе. Это ожидание не оправдалось, ибо, хотя негритянское население растет менее быстро, чем белое, оно тем не менее растет. Негры не вымирают. Их также нельзя депортировать в Либерию или другие колонии, как часто предлагалось в прошлом столетии. Негры здесь, чтобы остаться, и их проблемы должны быть решены.

254. НЕОБХОДИМОСТЬ ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОЙ ПРОГРАММЫ. — Многие учреждения и отдельные лица с мужеством и успехом атаковали различные аспекты негритянской проблемы, но нам нужна единая и всеобъемлющая программа, а не серия несвязанных усилий. Прежде всего, что нужно, так это не страстное мнение или панацеи, а скорее разработка здравой и всеобъемлющей программы, которая будет атаковать проблему с нескольких сторон одновременно. Такая программа должна иметь двойную цель: во-первых, должны быть удовлетворены насущные потребности негров; во-вторых, мы должны позволить неграм обучаться для достижения положения, в котором они смогут играть полезную и достойную роль в нашей национальной жизни. Таким образом, великая всеобъемлющая цель этой программы — помочь неграм адаптироваться к американской жизни, помочь им вписаться в наши экономические, социальные и политические институты и поощрять их вносить свой вклад в развитие американской культуры в меру своих способностей.

255. ОБРАЗОВАНИЕ. — Образование является наиболее важным элементом любой программы, призванной помочь неграм. Умение читать и писать, привычка к учебе, обучение правильному мышлению — все это имеет такую базовую ценность, что трудно понять, почему мы так долго пренебрегали образованием негров. Мы тратим в три или четыре раза больше на образование белого ребенка на душу населения, чем на образование негритянского ребенка. Негритянские школы распределены редко; они плохо оснащены и печально ограничены нехваткой компетентных учителей. Очевидно, что мы должны тратить огромные суммы на образование негров, если мы хотим ожидать заметного улучшения социального и экономического положения негров. Мы не можем ожидать, что негры перестанут быть проблемой, пока они не будут обучены основам гражданственности. «Неадекватное обеспечение образования негров», — говорит Южная университетская расовая комиссия, — «является чем-то большим, чем несправедливость по отношению к ним; это вред для белого человека. Юг не может реализовать свою судьбу, если одна треть его населения неразвита и неэффективна».

256. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ АДАПТАЦИЯ. — Нельзя ожидать, что негр станет бережливым, ответственным гражданином, пока он не станет способным зарабатывать на достойную жизнь производительным трудом. Он должен приобрести привычку работать стабильно и эффективно в рамках системы свободного контракта. Эта экономическая перестройка, как полагают многие исследователи негритянской проблемы, будет достигнута в значительной степени через промышленное образование. У нас уже есть несколько отличных школ промышленного обучения для негров, включая Хэмптон и Таскиги. Последняя стала знаменитой благодаря Букеру Т. Вашингтону, бывшему рабу, который посвятил свою жизнь экономической перестройке своего народа.

В этом направлении нужно сделать гораздо больше. Несмотря на отличные начинания, сделанные в Хэмптоне и Таскиги, не более одного процента наших негров имеют привилегию промышленного образования. Необходимо более адекватное обучение методам сельского хозяйства и животноводства, различным ремеслам и тем профессиям, к которым негры кажутся приспособленными. Юг остро нуждается в рабочей силе, но он не может эффективно использовать свои миллионы негров, пока они не превратятся в компетентных и надежных работников. Негр, по-видимому, имеет мало способностей к механической работе или к работе на мельницах и фабриках. Диверсифицированное сельское хозяйство в малых масштабах кажется наиболее перспективной отраслью для него, и той, в которой его следует последовательно поощрять.

257. НЕОБХОДИМОСТЬ СОТРУДНИЧЕСТВА. — Никакое постоянное решение трудностей негров не может быть достигнуто без дружественного сотрудничества всех заинтересованных сторон. Большинство наших негров живут на Юге, но негры — это не более чисто южный вопрос, чем японская иммиграция — чисто калифорнийская проблема. Мы — одна нация, и проблемы одной части — это проблемы целого. Юг не должен быть оставлен в одиночестве, чтобы либо пренебрегать неграми, либо бороться с их трудностями как может. Щедрая помощь должна быть оказана ему Севером, Востоком и Западом, прежде чем мы сможем ожидать решения негритянского вопроса.

Более того, должно быть сотрудничество между лидерами негритянской и белой рас, иначе энергия будет потрачена впустую, а межрасовая горечь создана. Очень многообещающие начинания в этом направлении были недавно сделаны на Юге. Тем не менее, следует сожалеть, что многие лидеры, как белые, так и негры, все еще склонны предлагать «средства» для негритянской проблемы, которые служат их собственным интересам, но которые проявляют мало или вообще не проявляют уважения к правам другой группы или к благополучию нации.

Прежде всего, должна быть твердая решимость работать в направлении справедливого решения и искреннее желание быть справедливыми и гуманными. Жесткие и неприятные факты нельзя опровергнуть, но, по крайней мере, к ним можно относиться рационально. Никакое решение не может быть достигнуто иначе, как через закон и порядок. Ни насилие, ни обман не могут решить эту или любую другую проблему. Расовые бунты и линчевания являются доказательством того, что те, кто участвует в них, не пригодны для продолжения работы американской демократии.

258. ПЕРСПЕКТИВЫ НЕГРОВ. — Существует много дискуссий о том, является ли негритянская раса просто отсталой или это низшая раса. Те, кто утверждает, что негр только отсталый, верят, что в конечном итоге он может быть вписан в ткань американской жизни; те, кто настаивает на том, что он низший, заявляют, что все попытки адаптировать негра к американской жизни окажутся тщетными.

Академические дискуссии такого рода не по существу. Относительно того, является ли негр отсталым или низшим, и относительно того, что именно подразумевает каждый из этих терминов, всегда будет много споров. Для практических целей достаточно признать, что негр сейчас не может делать многие вещи, которые может делать средний белый человек, и что, поскольку это верно, негр менее эффективен как гражданин.

В то же время следует откровенно признать, что негр показал себя способным к существенному прогрессу. Будет более уместно обсуждать неполноценность негра, когда он не сможет отреагировать на самую всеобъемлющую, разумную и последовательную программу, которую мы способны составить. Этого мы еще не сделали, и пока это не будет сделано, у нас будет меньше оснований отказывать неграм в способности к цивилизации, чем у негров будет оснований жаловаться на наше бесполезное отношение к ним. Насколько мы сейчас знаем, нет никаких научных оправданий для веры в то, что массы американских негров не могут в конечном итоге быть обучены полезной сфере в американской жизни.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Как негры были впервые завезены в эту страну?

2. Когда возникла современная негритянская проблема?

3. Какую долю нашего населения составляют негры?

4. Где находится большинство наших негров?

5. Что имеется в виду под утверждением, что негр адаптивен?

6. В каких деталях негры добились существенного прогресса после Гражданской войны?

7. Каково нынешнее экономическое состояние негров?

8. Почему социальное состояние негров неудовлетворительно?

9. Что можно сказать о нынешнем политическом состоянии негров?

10. Почему мы отложили разработку всеобъемлющего плана по удовлетворению потребностей негров?

11. Какова важность образования негров?

12. Почему важна экономическая перестройка негров?

13. Обсудите необходимость сотрудничества в решении проблем негров.

14. Каковы перспективы американского негритянского гражданина?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава xxii.

Или все из следующего:

2. «Анналы Американской академии политических и социальных наук», том xlix, «Прогресс негров за пятьдесят лет», страницы 47-58.

3. Вашингтон, «Таскиги и его люди», глава i.

4. Уильямсон, «Социология американских негров», главы xii, xvi и xxvii.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Обсудите недавнее снижение неграмотности среди негров. (Уильямсон, глава xii.)

2. С какой трудностью сталкиваются при применении ментальных тестов к неграм? (Уильямсон, глава xii.)

3. Опишите результаты ментальных тестов негров. (Уильямсон, глава xii.)

4. Обобщите основные характеристики негритянской расы. (Уильямсон, глава xvi.)

5. Какие недостатки негров можно превратить в достоинства? (Уильямсон, глава xvi.)

6. Обсудите роль лидера-мулата. (Уильямсон, глава xvi.)

7. Что такое Институт Таскиги? (Вашингтон, страница 19.)

8. Каковы основные цели Института Таскиги? (Вашингтон, страница 21.)

9. Какова была концепция образования Букера Т. Вашингтона? (Вашингтон, страницы 28-30.)

10. Какой прогресс в образовании негров был достигнут с 1880 года? («Анналы», страницы 51-52.)

11. Какие четыре силы замедляют экономическое развитие негров на Юге? («Анналы», страница 55.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Африканское происхождение американских негров. (Уильямсон, «Социология американских негров», часть i.)

II

2. Рабство. (Харт, «Социальные и экономические силы в американской истории», глава xix; Каллендер, «Избранное из экономической истории Соединенных Штатов», страницы 768-793; Уильямсон, «Социология американских негров», глава v.)

3. Приобретения и потери при рабстве. (Уильямсон, «Социология американских негров», глава xxiv.)

4. Негры в бизнесе. (Публикации Атлантского университета, № 4.)

5. Негры в профессиональных занятиях. («Анналы», том xlix, страницы 10-18.)

6. Негры как неквалифицированные рабочие. «Анналы», том xlix, страницы 19-28.

7. Негры как квалифицированные рабочие. (Публикации Атлантского университета, № 17.)

8. Система аренды негров. («Анналы», том xlix, страницы 38-46.)

9. Негры в городе. (Вульф, «Чтения по социальным проблемам», глава xviii; «Анналы», том xlix, страницы 105-119.)

10. Негритянская семья. (Публикации Атлантского университета, № 13; Тиллингхаст, «Негры в Африке и Америке», часть iii, глава iii; «Анналы», том xlix, страницы 147-163.)

11. Негритянские организации. («Анналы», том xlix, страницы 129-137.)

12. Негритянская церковь. (Публикации Атлантского университета, № 8; Тиллингхаст, «Негры в Африке и Америке», часть iii, глава iii; Вашингтон, «История негров», том ii, глава xiii.)

13. Мулаты. (Уильямсон, «Социология американских негров», главы xx, xxi и xxii.)

14. Расовые отношения на Юге. («Анналы», том xlix, страницы 164-172; Стори, «Проблемы сегодняшнего дня», глава iii.)

15. Образование негров. («Анналы», том xlix, часть iv; Вульф, «Чтения по социальным проблемам», страницы 769-783; Вашингтон, «История негров», том ii, глава v; Тиллингхаст, «Негры в Африке и Америке», часть iii, глава iv.)

16. Работа Букера Т. Вашингтона. (Вашингтон, «Восхождение из рабства». См. также энциклопедию.)

17. Институт Таскиги. (Вашингтон, «Таскиги и его люди».)

18. Роль негров в развитии Юга. («Анналы», том xxxv, страницы 124-133; Вашингтон, «Будущее американских негров».)

ГЛАВА XXIII

СЕМЬЯ

259. ЗНАЧЕНИЕ СЕМЬИ. — С какой бы стороны мы ни подходили к обществу, семья является конечной единицей и основой. Вся ткань цивилизации, рассматриваемая ли с экономической, социальной или политической точки зрения, зависит от целостности семьи и от благополучия домашней жизни, сосредоточенной вокруг отца, матери и детей. Дом — это питомник наших фундаментальных институтов: это источник наших физических и ментальных наследственных черт; это центр нашего обучения для частной и общественной жизни; это моральный и религиозный источник, который питает идеалы и убеждения, формирующие наши жизни и наш характер. Нация, построенная на распадающихся домах, обречена на гибель; нация, состоящая из нормальных процветающих семей, находится на верном пути к самосохранению. Поэтому величайшее значение имеет то, чтобы мы исследовали характер и тенденции американской семьи.

260. СЕМЬЯ В СРЕДНИЕ ВЕКА. — Чтобы полностью оценить природу современной семьи, мы должны знать кое-что о семье, какой она существовала в Европе в Средние века.

Единство было поразительной характеристикой средневековой семьи. Экономически она была почти полностью самодостаточной, то есть большая часть пищи, одежды и других предметов первой необходимости, потребляемых ею, готовилась членами семьи. Очень мало в плане образования и отдыха существовало за пределами семейного круга. В религиозной деятельности семья играла важную роль, семейное богослужение под руководством отца было обычной домашней функцией. Средневековая семья была стабильной, отчасти потому, что юридическая и религиозная власть была сосредоточена в руках отца, отчасти потому, что члены семьи были экономически взаимозависимы, и отчасти потому, что социальные и религиозные интересы членов семьи имели тенденцию совпадать. Развод был необычным явлением, и дети, как правило, оставались в доме до достижения совершеннолетия.

261. СЕМЬЯ В НОВОЕ ВРЕМЯ. — Мы уже видели, что с конца Средних веков, и особенно в течение последних двух столетий, в цивилизованном обществе происходили важные экономические, социальные и политические изменения. Наряду с другими социальными институтами, семья подверглась сильному влиянию этих изменений. Семья, которую мы описали как средневековый тип, была либо разрушена, либо сильно видоизменена, и развивается новый тип. Вероятно, этот новый тип семьи будет представлять существенные достижения по сравнению с семьей Средних веков, тем не менее период перехода чреват опасностью. Большая проблема американской демократии — помочь в социальной перестройке семьи. Чтобы мы были компетентны помочь в этой перестройке, давайте выясним, каким образом семья была видоизменена экономическими, социальными и политическими изменениями, упомянутыми выше.

262. ПРОМЫШЛЕННАЯ РЕВОЛЮЦИЯ И СЕМЬЯ. — Мы довольно подробно рассмотрели влияние промышленной революции на нашу экономическую жизнь; остается отметить, что это же явление глубоко затронуло характер нашего важнейшего социального института — семьи.

Прямо или косвенно промышленная революция повлияла на семейную жизнь всех слоев населения. В некоторой степени капитализм породил класс праздных богачей, живущих на доходы от долгосрочных инвестиций и прибегающих к расточительству и легкомысленному образу жизни, чтобы занять свое время. Это развитие событий вдвойне прискорбно. Во-первых, оно затрудняет поддержание нормального домашнего очага среди праздных богачей. Во-вторых, склонность определенных типов людей подражать праздным богачам и завидовать им поощряет ложные стандарты и ведет к развращению моральных чувств.

Для тех классов, которые поставляют большинство наших специалистов, сложное разделение труда принесло серьезную опасность. Потребность в специализированной подготовке среди этих групп настолько велика, что брак часто откладывается до возраста старше тридцати лет. В этом случае человек находится в лучшем положении для содержания семьи, но зачастую его привычки настолько укоренились, что ему трудно адаптироваться к семейной жизни.

Возможно, еще более важными оказались последствия промышленной революции для массы наемных работников. Люди, получающие низкую заработную плату, часто не могут вступить в брак, или, если они берут на себя эту ответственность, они не в состоянии должным образом содержать свои семьи. Несмотря на то, что капитализм значительно увеличил наше материальное благосостояние, зависимость большого числа людей от поденной оплаты труда увеличивает риски семейной жизни. Производственные травмы, профессиональные заболевания или перерывы в заработке из-за забастовок и безработицы — любая из этих неприятностей может стать тяжелым испытанием для семьи наемного работника. Бедность может привести к использованию детского труда, лишить семью полноценного питания и других предметов первой необходимости, а также замедлить образование детей. Наконец, она может настолько усилить элементы напряжения и беспокойства, что родители будут не в состоянии уделять должное внимание воспитанию своих детей.

263. ФАБРИЧНАЯ СИСТЕМА И ДОМ. — Промышленная революция снизила экономическое значение дома. Типичная современная семья больше не является самодостаточной, а зависит от фабричной системы во многих товарах, которые раньше изготавливались в домашнем кругу. Прядение, ткачество, пошив одежды, изготовление обуви, мыловарение и другие производства переместились из дома на фабрику. Даже приготовление пищи все чаще становится функцией внешних по отношению к дому агентств. Особенно в городах наблюдается устойчивое развитие ресторанов, гастрономических магазинов и фабрик, занимающихся крупномасштабным производством хлеба, консервированных супов и других продуктов питания.

Таким образом, дома приходится делать меньше работы, чем раньше; в то же время развитие нашей индустриальной жизни заметно увеличило объем работы, которую необходимо выполнять вне дома. Результатом действия этих двух взаимодополняющих сил стало то, что не только отец, но часто и мать, и подросшие дети оказались вовлечены в промышленность. В результате этого развития экономическая взаимозависимость семьи была разрушена, и был открыт путь к распаду домашнего очага. Социальные контакты между членами семьи сократились, в то время как специализированный характер повседневной работы индивида привел к разрушению общих интересов, которые члены семьи раньше имели вне дома.

264. ОТСУТСТВИЕ ПОДГОТОВКИ К ВЕДЕНИЮ ДОМАШНЕГО ХОЗЯЙСТВА. — Фабричная система затруднила подготовку наших мальчиков и девочек к ведению домашнего хозяйства. Там, где мальчики рано начинают работать и лишаются домашнего воспитания в подростковом возрасте, ни отец, ни мать не имеют возможности должным образом познакомить их с характером и обязанностями ведения домашнего хозяйства. Девочки очень часто вырастают без достаточных знаний о кулинарии, шитье и других домашних искусствах. Это частично объясняется передачей многих домашних функций специалистам вне дома, а частично тем фактом, что, когда девушки идут работать в промышленность, они проводят большую часть своего времени вне дома. Как в случае с мальчиками, так и с девочками, сокращение времени, проводимого дома, не только препятствует надлежащему воспитанию со стороны родителей, но и подчеркивает внешние интересы, которые слишком часто противоречат домашним идеалам. Многие родители либо позволяют, либо поощряют своих детей приобретать легкомысленные привычки. В результате всех этих факторов как молодые люди, так и молодые женщины часто вступают в брак, не будучи должным образом подготовленными к обязанностям ведения домашнего хозяйства.

265. ТРУДНОСТИ ВЕДЕНИЯ ДОМАШНЕГО ХОЗЯЙСТВА В ПЕРЕНАСЕЛЕННЫХ ГОРОДАХ. — С развитием производства все большая доля нашего населения стала жить в крупных городах. Многим городская жизнь принесла расширенные возможности для образования и отдыха, тем не менее, в перенаселенном городе трудно поддерживать нормальную семейную жизнь. Городская жизнь в высшей степени искусственна. Простые и полезные развлечения встречаются реже, чем дорогостоящие и вредные формы отдыха. Шум и суета городской жизни часто приводят к напряжению и измотанным нервам. Нехватка и высокая стоимость жилья для многих горожан являются неизбежным злом. Бедняки ютятся в маленьких, неудобных многоквартирных домах, в то время как даже состоятельные люди часто живут в переполненных доходных домах. В таких обстоятельствах дом часто становится лишь местом для ночлега. Социальная жизнь развивается вне дома, а не внутри него. У детей бедняков часто нет двора и нет надлежащих условий для отдыха. Среди богатых условия несколько лучше, хотя в модных многоквартирных домах соседи часто возражают против детей, или же домовладельцы запрещают их проживание.

266. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ НЕЗАВИСИМОСТЬ ЖЕНЩИН. — До недавнего времени замужняя женщина была экономически зависима от своего мужа. Но одним из последствий промышленной революции стало то, что многие женщины стали экономически независимыми. Женщины с большой быстротой входят в промышленную сферу, и их присутствие там теперь воспринимается как нечто само собой разумеющееся. Многие женщины сейчас избегают брака, отчасти потому, что домашние интересы их не привлекают, а отчасти потому, что они стали искренне интересоваться промышленностью. Там, где домашний уют является конечной целью, многие женщины откладывают брак, потому что самообеспечение делает их способными и желающими сохранять свою независимость в течение значительного периода времени.

Семейное спокойствие иногда нарушается тем фактом, что жены раньше были работающими девушками. В большинстве случаев жены зависят от своих мужей в денежных вопросах, ситуация, которая склонна раздражать женщин, которые ранее были самодостаточными. Муж часто склонен оценивать обобщенный характер работы по дому как менее важный, чем его собственная узкоспециализированная работа. Раздражение жены по этому поводу может усиливаться тем фактом, что часто она сама также считает, что ее домашние обязанности менее достойны и менее ценны, чем ее прежняя работа.

Прежняя независимость жены не только сделала ее менее терпимой к домашним обидам и пренебрежению, но и осознание того, что она может содержать себя, часто побуждает ее добиваться развода. Искушение сделать этот шаг усиливается тем фактом, что общественное мнение теперь редко осуждает разведенную женщину. Это разительно контрастирует с ситуацией двухсотлетней давности, когда большинство разведенных женщин были не только не в состоянии содержать себя, но и подвергались социальной остракизму.

267. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЭМАНСИПАЦИЯ ЖЕНЩИН. — До недавнего времени женщины были юридически и политически подчинены мужчинам. Еще столетие назад женщинам в ведущих странах мира не разрешалось ни голосовать, ни заключать долги от своего имени, ни владеть или завещать имущество.

Но за последнее столетие женщины были политически эмансипированы. Имущественные права были распространены на них; рост женского движения привел к завоеванию избирательных прав для женщин. Экономическая независимость и социальная свобода в сочетании с политической эмансипацией подчеркнули дух индивидуализма среди женщин. Политика и клубная работа в глазах многих жен и матерей стали более привлекательными, чем домашние заботы, что привело к пренебрежению домом. Высшее образование для женщин, включая более широкое знание правовых вопросов, познакомило женщин с их законными правами и привилегиями, а также сделало их осведомленными о шагах, необходимых для получения развода.

268. ИНДИВИДУАЛИЗМ МОЖЕТ БЫТЬ ПРЕУВЕЛИЧЕН. — Американский народ славится своим ярко выраженным индивидуалистическим характером. Эта черта тесно связана с инициативой и уверенностью в себе, которые способствовали нашему промышленному успеху; с другой стороны, индивидуализм может доходить до эгоизма. Желательно, конечно, чтобы и мужчины, и женщины поддерживали высокие стандарты жизни и развивали свои личности. Однако следует отметить, что брак часто откладывается или вовсе избегается из-за эгоистичных амбиций и желания жить беззаботной и эгоцентричной жизнью. Настойчивость, с которой многие молодые люди отстаивают личные права, поощряет убеждение, что брак предназначен для удобства мужчины и женщины, а не для создания нормальных домов и развития общественной жизни. Слишком во многих браках договаривающиеся стороны эгоистично отказываются идти на взаимные уступки, необходимые в супружеской жизни, и тем самым разрушают свое семейное счастье.

269. ЗЛО РАЗВОДА. — Семейная нестабильность усилилась под влиянием деморализующих факторов, которые мы обсуждали. Знакомым симптомом семейной нестабильности является уровень разводов. Один из каждых восьми или девяти браков в Соединенных Штатах расторгается разводом. Мы не только имеем больше разводов, чем весь остальной мир вместе взятый, но и наш уровень разводов растет в три раза быстрее, чем наше население.

На ценность этой статистики влияют два фактора. Во-первых, значительная часть семейного несчастья не выражается в раздельном проживании мужа и жены. Или, если такое разделение все же происходит, оно может не проходить через суд по разводам. Среди городских бедняков, например, оставление семьи встречается в четыре раза чаще, чем развод. Таким образом, уровень разводов указывает лишь на часть семейной нестабильности.

Второй смягчающий фактор, однако, снижает силу нашей статистики разводов. Высокий уровень разводов следует интерпретировать осторожно. Наш уровень разводов выше, чем в европейских странах, но следует помнить, что в тех странах, где обычаи, законы и религиозные убеждения относительно консервативны, семьи могут юридически сохраняться, несмотря на то, что они уже распались. Таким образом, семейная жизнь может быть столь же нестабильной в стране, где уровень разводов низок, как и в стране, где уровень разводов высок.

270. ЛЯХОСТЬ НАШИХ ЗАКОНОВ О РАЗВОДЕ. — Хотя развод иногда может быть необходим, ясно, что во многих штатах Союза законы о разводе слишком мягкие. Практика штатов в отношении развода различна: в Южной Каролине развод абсолютно запрещен; в остальных штатах существует различное количество оснований, на которых может быть получен развод. Разводы часто проводятся через суды в спешке, отчасти из-за перегруженности судов по делам о разводах, а отчасти из-за того, что общественное мнение терпит мягкое применение законов о разводе. В некоторых штатах разводы были получены за пятнадцать минут, будучи предоставленными без какой-либо попытки торжественности, без надлежащего расследования и с многочисленными возможностями для сговора между вовлеченными сторонами. Эффект этой мягкости заключался в поощрении распада семьи по тривиальным и ненадлежащим причинам.

271. ВОПРОС О БОЛЕЕ СТРОГИХ ЗАКОНАХ О РАЗВОДЕ. — В настоящее время ведется агитация за единообразные законы о разводе среди различных штатов. Основные положения таких законов могут быть изложены следующим образом: Желательно иметь суд по семейным делам, который должен тщательно и мудро попытаться примирить мужа и жену, прежде чем прибегать к бракоразводному процессу. Заявители на развод должны быть добросовестными жителями штата, в котором подается иск, и должны быть обязаны проживать в штате два года, прежде чем будет вынесено решение об окончательном разводе. По крайней мере, в некоторых штатах количество оснований, на которых может быть получен развод, должно быть сокращено. Должно быть проведено надлежащее расследование, как для определения справедливости иска, так и для предотвращения сговора. Первоочередной целью законов о разводе должно быть предоставление облегчения от порочного и безнадежно разрушенного союза, но в то же время предотвращение злоупотребления статутами безответственными и недобросовестными лицами.

272. ЛЯХОСТЬ НАШИХ ЗАКОНОВ О БРАКЕ. — Тот факт, что неразумные браки являются непосредственной причиной развода, возвращает нас к вопросу о наших законах о браке. Законы о браке часто допускают соединение пар, непригодных для ведения домашнего хозяйства. В некоторых штатах власти не слишком заботятся о предотвращении брака лиц, которые являются умственно отсталыми. Среди различных штатов нет согласия относительно законного возраста вступления в брак и нет согласия относительно родства, в пределах которого брак запрещен. Поспешные союзы поощрялись отсутствием торжественности, которая характеризует гражданский брак. Брак все больше становится гражданским контрактом, лишенным религиозных санкций и духовных ассоциаций. Многие рассматривают брак как гражданское отношение, не радикально отличающееся от любого другого контракта. Эффект этого изменившегося отношения заключался в поощрении принятия мягких законов о браке и небрежном применении разумных законов о браке.

273. ВОПРОС О БОЛЕЕ СТРОГИХ ЗАКОНАХ О БРАКЕ. — Более строгие законы о браке пропагандируются во многих штатах. Мы знаем слишком мало о евгенике, чтобы гарантировать предсказание относительно типа людей, наиболее приспособленных для создания нормальных домов, но совершенно очевидно, что желательно запретить брак всех умственно отсталых. Существуют также веские причины для ограничения брака несовершеннолетних, лиц, между возрастами которых существует большая разница, и лиц, являющихся представителями широко расходящихся рас. Вероятно, это сдержало бы поспешные браки, если бы увеличить время, истекающее между выдачей разрешения на брак и совершением церемонии. Если бы современные браки были более отчетливо на религиозной основе, вполне вероятно, что многие люди, которые сейчас бездумно бросаются в брак, были бы побуждены серьезно задуматься о значении этого шага.

274. ЗАКОН НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ОКОНЧАТЕЛЬНЫМ СРЕДСТВОМ ОТ СЕМЕЙНОЙ НЕСТАБИЛЬНОСТИ. — Тщательное принятие и мудрое применение разумных законов о браке и разводе, несомненно, сократит число несчастливых и неудачных браков. Тем не менее, закон не является окончательным средством от семейной нестабильности. Чрезмерно ограничительные законы о браке могут привести к ненормальным тенденциям среди определенных слоев населения, в то время как суровые запреты на развод могут помешать людям получить освобождение от безнадежно разрушенного брака. Развод — это лишь симптом более глубоко лежащих зол. Чтобы действительно устранить опасности, угрожающие целостности семьи, мы должны пойти глубже, чем законодательство.

275. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ И СОЦИАЛЬНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА. — Одним из фундаментальных методов защиты семьи является противодействие вредным последствиям промышленной революции. Бедность должна быть уменьшена или устранена, чтобы люди могли вступать в брак и достойно содержать семьи. Зло перенаселенности должно быть атаковано в интересах нормальной семейной жизни. Материнские пенсии и социальное страхование являются желательными методами защиты семьи рабочего от рисков промышленности. Запрет детского труда и защита женщин в промышленности также будут способствовать сохранению семьи и позволят обеспечить надлежащее домашнее воспитание. Короче говоря, любые меры, которые помогут людям приспособиться к экономическим и социальным изменениям нынешнего века, обеспечат более прочный и твердый фундамент для нормальной семейной жизни.

276. ОБРАЗОВАНИЕ И СЕМЬЯ. — Гораздо более фундаментальным, чем законодательство о браке и разводе, является подготовка молодых людей к более полному пониманию обязанностей ведения домашнего хозяйства. В проблеме семейной нестабильности законы воздействуют на симптомы, в то время как образование атакует причины. Под образованием здесь понимается не просто формальное обучение в школе, а формирование характера любого типа. Это включает в себя воспитание в семье, в школе и в церкви. Только когда мальчики и девочки получат надежную подготовку от этих различных агентств, они будут должным образом подготовлены к созданию домов.

Вся наша образовательная система должна подчеркивать важность чистой и здоровой семейной жизни. Святость брачных уз, серьезность семейных обязанностей и долг вырастить нормальную здоровую семью должны быть внушены каждому мальчику и девочке. Молодых людей следует учить рассматривать подростковый возраст как период подготовки к созданию дома. В этот период долг мальчика — подготовить себя к надлежащему содержанию семьи, в то время как девушка должна чувствовать себя обязанной ознакомиться с задачами и обязанностями ведения домашнего хозяйства. Выбор мужа или жены должен быть сделан не на основе мимолетного увлечения, а с учетом жизни взаимного служения. Крайний индивидуализм должен быть подавлен; личное удовольствие должно интерпретироваться в свете брака как партнерства. Прежде всего, к браку следует подходить с осознанием того, что он требует адаптации и уступок со стороны как мужа, так и жены. Взаимное внимание и уважение должны преобладать в будущей американской семье, в то время как дух нетерпения и эгоизма должен быть устранен.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Каково значение семьи?

2. Каковы были основные характеристики средневековой семьи?

3. Почему современная семья находится в периоде перехода?

4. Опишите влияние промышленной революции на семью.

5. В какой степени фабрика вытеснила дом как промышленный центр?

6. Обсудите трудности ведения домашнего хозяйства в перенаселенных городах.

7. Каким образом многие группы женщин стали экономически независимыми?

8. Обсудите политическую эмансипацию женщин.

9. Каков масштаб разводов в этой стране? Какие два фактора необходимо учитывать при интерпретации этих цифр?

10. В какой степени наши законы о разводе и браке являются мягкими?

11. Какие предложения были сделаны по исправлению этого зла?

12. Почему закон не является окончательным лекарством от семейной нестабильности?

13. Какова важность экономической и социальной перестройки в проблеме семьи?

14. Каковы должны быть главные цели образования в отношении подготовки к ведению домашнего хозяйства?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XXIII.

Или все из следующего:

2. Берч и Паттерсон, «Американские социальные проблемы», глава XXII.

3. Эллвуд, «Социология и современные социальные проблемы», главы V, VI, VII и VIII.

4. Гудселл, «Семья как социальный и образовательный институт», главы XI, XII и XIII.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Обсудите происхождение человеческого брака. (Эллвуд, страницы 97-108.)

2. Различайте материнский и отцовский типы семьи. (Эллвуд, страницы 110-128.)

3. Каков был характер ранней римской семьи? (Эллвуд, страницы 132-138.)

4. Какое влияние оказало христианство на семью? (Эллвуд, страницы 142-144.)

5. Обобщите способы, которыми промышленность может разрушить семью. (Гудселл, страницы 461-464.)

6. Каково происхождение высшего образования для женщин в этой стране? (Гудселл, страницы 439-441.)

7. Обсудите уровень разводов в этой стране. (Эллвуд, страницы 148-154; Берч и Паттерсон, страницы 315-321; Гудселл, страницы 457-459.)

8. Назовите различные основания, на которых может быть получен развод. (Эллвуд, страницы 154-157; Берч и Паттерсон, страницы 321-322.)

9. Почему наш уровень разводов растет? (Берч и Паттерсон, страницы 322-327.)

10. Какое предложение было сделано относительно единообразного закона о разводе? (Берч и Паттерсон, страницы 327-328.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДА

1. Возьмите интервью у пожилого друга с целью выяснить, сколько товаров, ныне производимых вне дома, изготавливалось в семейном кругу полвека назад.

I

2. Составьте список преимуществ, которые город предлагает по сравнению с сельской местностью или небольшим городом. Составьте другой список, показывающий, в чем труднее поддерживать нормальный дом в городе, чем в более малонаселенных районах страны.

3. Степень, в которой девушки и женщины в вашем сообществе идут в промышленные занятия.

4. Законы о браке вашего штата.

5. Законы о разводе вашего штата.

6. Какие поправки, если таковые имеются, вы бы предложили к законам о браке и разводе вашего штата?

7. Первобытная семья. (Гудселл, «Семья как социальный и образовательный институт», глава II.)

II

8. Семья на ранних стадиях цивилизации. (Берч и Паттерсон, «Американские социальные проблемы», глава VI.)

9. Влияние христианства на семью. (Гудселл, «Семья как социальный и образовательный институт», глава VI.)

10. Семья в Средние века. (Гудселл, «Семья как социальный и образовательный институт», глава VII.)

11. Английская семья в XVII и XVIII веках. (Гудселл, «Семья как социальный и образовательный институт», глава IX.)

12. Семья в американских колониях. (Гудселл, «Семья как социальный и образовательный институт», глава X.)

13. Феминистское движение. («Анналы», том LVI, часть I.)

14. Дом в перенаселенном городе. (Риис, «Опасность и сохранение дома».)

15. Оставление семьи. (Колкорд, «Разрушенные дома».)

16. Статистика разводов. (Уиллкокс, «Проблема развода», исследование в статистике; Лихтенбергер, «Развод», глава V.)

17. Единообразные законы о разводе. (Вулф, «Чтения по социальным проблемам», глава XV.)

18. Образование для создания семьи. («Анналы», том LXVII, страницы 47-53.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

19. Следует ли предоставить Конгрессу право, посредством конституционной поправки, принимать федеральный закон о разводе?

20. Следует ли требовать от мужчин наличия минимального дохода перед выдачей разрешения на брак?

21. Является ли домоводство более или менее важным сейчас, чем оно было столетие назад?

22. Являются ли шансы на успешный брак большими или меньшими, если брак заключается после того, как обе стороны достигли возраста двадцати пяти лет?

ГЛАВА XXIV

ЗАВИСИМОСТЬ: ЕЕ ОБЛЕГЧЕНИЕ И ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ

277. СРЕДНЕВЕКОВОЕ СОСЕДСТВО. — На протяжении большей части средневекового периода большинство простых людей Западной Европы жили в небольших сельскохозяйственных общинах. Торговля или путешествия были развиты слабо, так как территория, охватывающая деревню или феодальное поместье, была относительно самодостаточной. Интересы людей были сосредоточены почти исключительно на местном соседстве, в котором они родились, жили и умирали. Жизнь была стабильной, а повседневная работа крестьян несла мало рисков. Когда из-за болезни или несчастного случая люди временно не могли содержать себя, им оказывалась неформальная помощь соседями и друзьями. В случае более серьезной зависимости, возникающей, например, из-за физического или умственного дефекта, помощь, оказываемая соседями, могла быть дополнена помощью от феодала. Немногие странники в общине всегда находили монастыри открытыми для них, независимо от характера их нужды.

278. РАСПАД СРЕДНЕВЕКОВОГО СОСЕДСТВА. — Во второй половине средневекового периода и в начале современного периода ряд факторов объединились, чтобы разрушить этот ранний тип соседства. Крестовые походы, упадок феодализма и Возрождение нарушили стабильную, изолированную и самодостаточную жизнь средневекового соседства. Открытие Америки и рост городов стимулировали торговлю и путешествия. Люди стали больше перемещаться, в общину приходили незнакомцы, семейные контакты и дружеские связи разрывались, а общественная жизнь становилась более безличной. Для многих людей смена места жительства или рода занятий увеличивала риски жизни, в то время как упадок духа соседства делал неформальную помощь соседей и друзей менее доступной. Чтобы удовлетворить растущие потребности зависимых классов, Церковь расширила и улучшила свою систему милостыни. В большей степени, чем когда-либо прежде, монастыри стали убежищами для беспомощных и одиноких. Духовенство не только само раздавало милостыню, но и поощряло богатых мирян делать то же самое.

К сожалению, однако, целью милостыни в этот период было не столько помочь зависимому человеку вернуться к самообеспечению, сколько увеличить благочестие индивида, раздающего милостыню. Нищенство рассматривалось как неизбежное, и моральный эффект на дающего, как правило, был важнее, чем то, как нуждающиеся использовали полученную милостыню.

279. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ГОРОДСКОГО СОСЕДСТВА. — Распад средневекового соседства был завершен промышленной революцией. Фабричная система привлекла большое количество сельских жителей в города. Здесь они работали долгие часы в антисанитарных мастерских и жили в перенаселенных многоквартирных домах, лишенных многих улучшений, которые мы сейчас считаем необходимыми для здоровья и комфорта. Семейная жизнь была нарушена, а соседские связи были разорваны в процессе приспособления сельскохозяйственных рабочих к фабричной системе. Средневековое соседство начало вытесняться новым типом соседства, преимущественно городским и безличным по характеру. Этот новый тип соседства принес с собой большие риски для бедных и в то же время предложил меньше возможностей для взаимной помощи между соседями. В таких обстоятельствах проблема зависимости стала все более серьезной.

280. МАСШТАБЫ ЗАВИСИМОСТИ В СОВРЕМЕННОЕ ВРЕМЯ. — Одной из жизненно важных проблем американской демократии является надлежащая забота о тех людях, которые не способны ни содержать себя, ни иным образом защитить себя от рисков современной жизни. Степень, в которой люди зависят от помощи агентств вне своего семейного круга, неизвестна. Статистика скудна, а сложная природа зависимости затрудняет ее измерение. Возможно, разумная оценка зависимости в Соединенных Штатах заключается в том, что в какой-то момент в течение года около пяти процентов населения ищет благотворительной помощи. Общая сумма, ежегодно расходуемая на заботу о зависимых классах в Соединенных Штатах, составляет более полумиллиарда долларов.

281. ПРИЧИНЫ ЗАВИСИМОСТИ. — Причины зависимости в современном обществе трудно проанализировать. Как правило, проситель благотворительности находится в состоянии зависимости не из-за одной изолированной причины, а из-за ряда объединенных причин, переплетающихся самым запутанным образом. В попытке пролить свет на эту запутанную ситуацию, давайте кратко рассмотрим проблему с экономической, социальной, личной и политической точек зрения.

С экономической точки зрения большая часть зависимости является результатом диспропорций в промышленности. Большинство рабочих имеют мало или совсем не имеют сбережений, поэтому, когда безработица, забастовки, производственные травмы или кризисы прерывают их заработок, они вскоре вынуждены прибегать к благотворительности. Экономические причины фигурируют в пятидесяти-восьмидесяти процентах случаев благотворительности, либо как второстепенные, либо как основные факторы. В большинстве этих случаев безработица или другое препятствие рабочего обусловлены промышленными диспропорциями, которые он не в силах контролировать.

Тесно связаны с экономическими причинами зависимости социальные причины. Скученность большого количества рабочих в городах приводит к ненормальным условиям жизни, которые поощряют плохое здоровье, болезни и пороки. Среди неквалифицированных рабочих бедность и большое количество детей часто мешают молодым людям получить полезный объем образования. Отсутствие здоровых и недорогих развлечений, а также существование дорогостоящих и вредных форм развлечений поощряют неразумное расходование сбережений и, в этой степени, могут влиять на зависимость. Детский труд и занятость матерей в промышленности препятствуют нормальной семейной жизни и могут быть тесно связаны с неграмотностью, низкими моральными стандартами и нищенством.

Часто неотличимыми от социальных причин являются личные причины зависимости. Лень, безответственность и расточительность фигурируют в десяти-пятнадцати процентах случаев благотворительности. Безденежная старость часто является результатом плохих личных привычек в молодости и зрелом возрасте. Праздность, азартные игры и другие порочные привычки являются важными причинами нищенства. Болезнь является фактором по крайней мере в трети случаев благотворительности, в то время как болезнь фигурирует в семидесяти пяти процентах таких случаев. Физический или умственный дефект имеет большое значение в зависимости, часто сопровождая плохие личные привычки как причина или следствие. Слабоумные, эпилептики и душевнобольные представляют собой серьезное бремя для общества.

Дефекты в правительстве в некоторых случаях либо поощряли зависимость, либо увековечивали ее. Поскольку мы пренебрегали законодательством, направленным на снижение силы промышленных диспропорций, можно сказать, что политические факторы заметно влияют на зависимость. Наша медлительность в защите труда женщин и детей, безусловно, ответственна за часть зависимости. Наша неспособность принять комплексную программу социального страхования увеличила бремя благотворительности. Жилищный вопрос получает все больше внимания в наших городах, однако жилые помещения во многих районах продолжают оставаться источниками плохого здоровья и порока. Вероятно, мы устраним часть зависимости, когда создадим комплексную систему государственных и федеральных бюро по трудоустройству. Мудрое ограничение иммиграции также важно, как и вопрос профессионального образования для неквалифицированных классов.

282. РАЗДАЧА МИЛОСТЫНИ. — До периода Реформации в Европе раздача милостыни духовенством и благочестивыми мирянами была главным методом борьбы с проблемой зависимости. Затем Реформация подорвала светскую власть Церкви, и церковная раздача милостыни снизилась в значении. Место, ранее занимаемое Церковью, было заполнено частично государственными богадельнями или работными домами, а частично неразборчивой и неорганизованной раздачей милостыни со стороны добросердечных людей. Люди раздавали милостыню главным образом зависимым лицам, с которыми они были лично знакомы и чьи нужды могли быть эффективно удовлетворены без их удаления в учреждение. Странствующие зависимые лица и несчастные, чьи нужды были относительно серьезными и постоянными, содержались в богадельне. Это последнее учреждение развилось очень рано в Англии и появилось в колониальной Америке в XVII веке. Примерно до 1850 года это было часто единственное учреждение в американских общинах, которое заботилось о беспомощном взрослом зависимом лице. Богадельня, какой она существовала в этой стране несколько десятилетий назад, была описана как благотворительный сборник, в который были набиты нищие, душевнобольные, слабоумные, слепые, сироты и другие типы зависимых лиц.

283. РАЗДАЧА МИЛОСТЫНИ ОКАЗЫВАЕТСЯ НЕДОСТАТОЧНОЙ. — Попытка решить проблему современной зависимости исключительно путем раздачи милостыни иллюстрирует трудность применения древнего и простого метода лечения для болезни, которая стала в высшей степени сложной.

Раздача милостыни частными лицами очень часто превращает человека в нищего, а не помогает ему помочь самому себе. Когда доминирующей целью дающего милостыню является удовлетворение себя в своем благочестии, только случайно милостыня действительно помогает получателю. Очень часто то, что нужно, — это не деньги или материальная помощь в другой форме, а мудрое руководство и дружеский совет. Все еще существует много неразумной и неразборчивой раздачи милостыни частными лицами, но распространение новых идеалов социальной помощи, вероятно, сокращает ее объем.

Богадельня, какой она существовала в прошлом веке, была источником многого зла. Очень часто управляющим позволялось вести эти учреждения для личной выгоды, практика, которая допускала эксплуатацию и пренебрежение подопечными. Практика сгона в это обобщенное учреждение каждого типа зависимого лица имела большие недостатки. Специализированный уход и лечение были невозможны. Болезнь передавалась, а порок поощрялся из-за неспособности должным образом изолировать различные типы зависимых лиц. Подопечным во многих случаях разрешалось входить и выходить из учреждения по своему желанию, привилегия, которая поощряла праздность и непредусмотрительность.

284. ЭВОЛЮЦИЯ НОВЫХ ИДЕАЛОВ. — После середины прошлого века наше отношение к зависимым классам начало быстро меняться. Произошел постепенный отказ от раздачи милостыни как единственного метода борьбы с зависимостью. Растущие стандарты поведения способствовали развитию новых идеалов, некоторые из них теперь довольно хорошо установлены, а некоторые все еще находятся в процессе формирования. Общее содержание этих новых идеалов может быть кратко описано следующим образом:

Первоочередной целью тех, кто вступает в контакт с зависимыми классами, должно быть оказание помощи этим классам, а не удовлетворение благочестивых стремлений или потакание сентиментальным побуждениям. Вместо того чтобы верить, что милостыня полезна, потому что она благодарно принимается, мы должны сначала обнаружить, что поможет зависимому, а затем обучить себя и его находить удовлетворение в том, что является полезным.

Бедность не должна приниматься как должное. Она не является ни неизбежной, ни неисправимой. Это социальная болезнь, которую мы должны атаковать с целью уничтожения.

Когда люди оказываются в чрезвычайной ситуации, им должна быть оказана помощь, независимо от личных заслуг. Оказание помощи в случае пожара, наводнения или другого несчастного случая — это лишь акт человечности.

Другой и более продуктивной формой помощи является реабилитационная работа. Этот тип работы часто сопровождает и следует за работой по оказанию помощи. Она является корректирующей, например, поиск работы для одинокого человека или медицинское лечение больного человека — это реабилитационная работа.

Еще более высокой формой социальной работы является профилактическая. Рука об руку с предоставлением работы одиноким людям и лечением больных людей, например, мы должны предпринять меры, которые предотвратят повторение безработицы, с одной стороны, и болезни, с другой. Профилактическая работа часто является косвенной, но в конечном итоге это самый важный тип социальной работы.

В последнее время наблюдается реакция против раздачи милостыни или чистой благотворительности и отчетливая тенденция к развитию того, что можно назвать концепцией социального обслуживания. Благотворительность слишком часто занимается классом нищих; социальное обслуживание — это более широкий термин, включающий не только то, что раньше было известно как благотворительность, но также благополучие детей, работу в поселениях, народные танцы и другие социализирующие виды деятельности, которые полезны в современном обществе, но не имеют ничего общего с милостыней. Благотворительность слишком часто превращает в нищих и унижает; социальное обслуживание поощряет самопомощь и самовыражение в жизненно важных социальных отношениях. Раньше благотворительность была почти исключительно функцией благочестивых и сочувствующих; нынешняя тенденция заключается в том, что социальное обслуживание становится отдельной профессией, управляемой высококвалифицированными специалистами.

285. СТАДИЯ СПЕЦИАЛИЗАЦИИ. — Одним из признаков того, что мы признаем растущую потребность в индивидуализированном лечении зависимых лиц, является степень, в которой наши агентства социального обслуживания становятся специализированными. Лечение зависимого лица может принимать либо институциональную, либо неинституциональную форму. Давайте кратко заметим специализацию в каждой из этих форм.

Богадельня, почти универсальная столетие назад, быстро вытесняется рядом специализированных учреждений. В большинстве штатов сейчас существуют отдельные учреждения для лечения нищих, больных, слепых, глухих, душевнобольных, слабоумных и других зависимых лиц. Подопечные этих учреждений получают специальное лечение от экспертов. Когда дефект был устранен, пациент освобождается; в случае, если исправление невозможно, индивид изолируется и ему оказывается гуманное и сочувственное обращение в течение остальной части его жизни. Это предотвращает невыразимый вред от выпуска дефектных и безответственных людей в общество. Учреждения такого характера в значительной степени находятся под государственным контролем и предназначены прежде всего для лиц, которые не могут быть должным образом вылечены в своих домах.

Зависимые лица, которые лишь незначительно или временно ограничены в возможностях, или которые не нуждаются в специальном лечении, могут быть лучше всего обеспечены в своих домах и частными лицами или ассоциациями. В этой неинституциональной форме социального обслуживания также существует высокая степень специализации. На смену случайному раздатчику милостыни пришла целая серия агентств социального обслуживания. Возникли общества помощи заключенным, бюро по трудоустройству, общества помощи иммигрантам, миссии цветов, клубы американизации, центры отдыха, жилищные клубы, клубы общественного сестринского дела и множество других организаций. В каждом крупном городе Соединенных Штатов есть несколько сотен таких организаций, каждая из которых атакует социальные проблемы особого типа.

286. НЕОБХОДИМОСТЬ КООРДИНАЦИИ. — За специализацией в социальном обслуживании последовало развитие средств координации различных специализированных агентств.

На то, что существует острая необходимость в такой координации, неоднократно обращалось наше внимание. Все еще верно, что часто учреждения для зависимых классов в пределах одного штата преследуют разные методы и ограничивают свои отдельные поля деятельности так, что многие типы зависимых лиц получают неадекватную заботу.

Среди большого числа частных агентств наблюдалась большая трата времени и энергии. Тот факт, что каждое общество независимо от своих собратьев, означал, что в некоторых областях социального обслуживания усилия дублировались, в то время как другие области игнорировались. Случаи, требующие лечения несколькими агентствами, не могли получить адекватную заботу из-за отсутствия корреляции между такими агентствами. Нищие часто навязывались ряду различных обществ, принимая разные имена. Каждое общество имело свои периоды кампаний по сбору средств, практика, которая означала избыток дней сбора и кампаний, а также трату времени и энергии со стороны социальных работников.

287. КООРДИНАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ. — Координация государственных учреждений для зависимых и дефектных классов быстро продвигалась после 1880 года. В настоящее время ситуация в различных штатах выглядит примерно следующим образом:

Фактическое управление местными учреждениями обычно находится в руках городских или окружных властей. Крупные города, однако, часто имеют систему институциональной помощи, отдельную от той, что находится в округе, в котором они расположены. Во многих штатах местные власти подлежат некоторой мере центрального надзора со стороны государственного совета, который называется разными именами. В большинстве случаев это лишь консультативный совет с правом инспектировать государственные учреждения и давать рекомендации губернатору или законодательному собранию штата. В последнее время наблюдается тенденция идти еще дальше и реорганизовать и консолидировать различные государственные учреждения, чтобы поставить их непосредственно под контроль государственного совета или комиссии. В нескольких штатах совет уже является органом контроля, то есть он имеет право не только инспектировать различные учреждения штата, но и право назначать их управляющих и, в целом, управлять институциональной помощью штата.

288. КООРДИНАЦИЯ ЧАСТНЫХ АГЕНТСТВ. — Движение за координацию агентств социального обслуживания частного характера было относительно медленным и неудовлетворительным. Это было связано отчасти с большим количеством вовлеченных обществ, а отчасти с отсутствием какого-либо централизованного органа для надзора за такими организациями. В некоторых крупных городах наблюдалась значительная степень консолидации среди обществ, которые являются чисто благотворительными, но среди большого числа организаций социального обслуживания, которые не являются чисто благотворительными, процесс координации не вышел за пределы функциональной стадии. На этой стадии различные агентства социального обслуживания города остаются отдельными и отличными друг от друга, но могут стать членами совета или федерации, которая служит для координации их различных функций. [Сноска: В этой функциональной координации «консолидированные» или «объединенные» благотворительные организации города обычно выступают как единая организация.]

Целью этой функциональной координации является обеспечение максимально возможной степени сотрудничества без фактического объединения сотрудничающих агентств. Навязывание со стороны нищих маловероятно, потому что клиринговая палата информации держит различные агентства в курсе работы друг друга. Путем периодического обращения к централизованной системе карточных индексов различные общества могут быть информированы о том, какие типы социальной работы дублируются и какие линии усилий игнорируются. Там, где агентства социального обслуживания города таким образом скоординированы, проситель обращается в центральное агентство и затем направляется в организацию, наиболее подходящую для удовлетворения его нужд. Такие координирующие агентства подчеркивают необходимость научной работы, которая поможет в адаптации личных отношений и поможет обеспечить максимум результата с минимумом затрат.

289. СОСЕДСТВО БУДУЩЕГО. — Маленькое, стабильное и относительно непрогрессивное соседство раннего европейского периода исчезло перед лицом важных экономических, социальных и политических изменений последних пяти столетий. Типичное соседство современного времени больше, более склонно состоять из транзитных и несхожих типов людей и более безлично. Оно более прогрессивно, но более вероятно, что оно будет содержать риски для среднего индивида. Весь период после промышленной революции был периодом соседской перестройки, фазами которой являются многие аспекты проблем преступности, семьи и зависимости. Новый тип соседства, вероятно, пришел, чтобы остаться, но есть признаки того, что жизнь в общине будущего окажется все менее и менее рискованной. Развитие профессионального социального обслуживания, выросшее из благотворительного движения, но теперь охватывающее общественную работу любого вида, вероятно, уменьшит зло современного соседства и сохранит его желательные черты.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Опишите характер средневекового соседства.

2. Какие факторы способствовали распаду средневекового соседства?

3. Какое влияние промышленная революция оказала на соседство?

4. Каков масштаб зависимости в современное время?

5. Каковы экономические причины зависимости?

6. Каковы социальные причины зависимости?

7. Каковы личные причины зависимости?

8. Как дефекты в правительстве могут способствовать зависимости?

9. Обсудите раздачу милостыни в ранней Европе.

10. Почему раздача милостыни неадекватна как метод лечения зависимости?

11. Опишите новые идеалы, которые недавно начали влиять на лечение зависимого лица.

12. Какова природа социального обслуживания?

13. Обсудите специализацию в социальном обслуживании.

14. Почему координация является необходимым шагом, когда агентства социального обслуживания стали высокоспециализированными?

15. Что можно сказать о характере соседства будущего?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Хрестоматия по американской демократии», глава XXIV.

Или всё из следующего списка:

2. Девайн, «Нищета и её причины», глава V.

3. Девайн, «Принципы оказания помощи», глава II.

4. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава XIV.

5. Уорнер, «Американская благотворительность», переработанное издание, главы III и XXII.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Почему трудно классифицировать причины бедности? (Девайн, «Нищета и её причины», стр. 167–169.)

2. Каковы объективные причины иждивенчества? (Уорнер, стр. 41.)

3. Каковы субъективные причины иждивенчества? (Уорнер, стр. 42.)

4. Что такое Общество организации благотворительности? (Уорнер, стр. 450.)

5. Почему возникло Общество организации благотворительности? (Уорнер, стр. 451.)

6. Где возникло первое общество такого типа? (Уорнер, стр. 451.)

7. Обсудите методы работы Общества организации благотворительности. (Уорнер, стр. 458.)

8. Какова природа механизмов, используемых Обществом организации благотворительности? (Уорнер, стр. 458.)

9. Каковы основы разумной политики оказания помощи? (Девайн, «Принципы оказания помощи», стр. 13.)

10. В каких обстоятельствах следует отказывать в благотворительной помощи? (Девайн, «Принципы оказания помощи», стр. 21.)

11. Что подразумевается под термином «медицинская благотворительность»? (Гитто, стр. 154.)

12. Какова главная цель социальной работы? (Девайн, «Нищета и её причины», стр. 235.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Проведите исследование вашего района по некоторым или всем из следующих пунктов: (a) Рост численности населения (b) Изменения в расовом составе населения (c) Изменения в профессиональной структуре населения (d) Изменения в духе добрососедства (e) Изменения в порядке оказания помощи иждивенцам.

I

2. Изучите причины иждивенчества в вашем сообществе с учетом влияния экономических, социальных, личных и политических факторов. (Для получения этой информации возьмите интервью у местных социальных работников.)

3. Изучите конкретный случай благотворительной помощи и составьте диаграмму или схему, показывающую количество задействованных факторов.

4. Посетите богадельню (иногда называемую приютом для бедных) и доложите классу об условиях содержания в ней.

5. Перечислите и классифицируйте типы учреждений, которые заботятся об иждивенцах в вашем штате.

6. Степень координации учреждений для иждивенцев в вашем штате.

7. Классифицируйте агентства, которые выполняют какой-либо вид профессиональной социальной работы в вашем сообществе.

8. Возьмите интервью у местного социального работника относительно его или её идеалов социальной работы. (Сравните результат с идеалами, изложенными в разделе 284 этой главы.)

9. Личные причины дегенерации. (Уорнер, «Американская благотворительность», глава IV.)

II

10. Социальные причины дегенерации. (Уорнер, «Американская благотворительность», глава VI.)

11. Оставление семьи. (Девайн, «Принципы оказания помощи», глава XI.)

12. Дети-иждивенцы. (Девайн, «Принципы оказания помощи», глава IX; Уорнер, «Американская благотворительность», глава XII.)

13. Помощь на дому. (Девайн, «Принципы оказания помощи», глава VI.)

14. Помощь при стихийных бедствиях. (Девайн, «Принципы оказания помощи», часть IV.)

15. Нищие и самозванцы. (Конингтон, «Как помочь», глава IX.)

16. Волонтерская работа в сфере благотворительной помощи. (Девайн, «Практика благотворительности», глава VI.)

17. Социальное поселение (социальный центр). (Конингтон, «Как помочь», глава XXVI.)

18. Душевнобольные и умственно отсталые. (Уорнер, «Американская благотворительность», главы XIV и XV.)

19. Медицинская благотворительность. (Кэбот, «Социальная работа»; Хендерсон, «Введение в изучение классов иждивенцев, дефективных и правонарушителей», часть II, глава VIII.)

20. Организация благотворительности в Англии. (Хендерсон, «Введение в изучение классов иждивенцев» и т. д., глава IV.)

21. Организация благотворительности во Франции. (Хендерсон, «Введение в изучение классов иждивенцев» и т. д., глава IX.)

22. Организация благотворительности в Голландии. (Хендерсон, «Введение в изучение классов иждивенцев» и т. д., глава V.)

23. Организация благотворительности в Германии. (Хендерсон, «Введение в изучение классов иждивенцев» и т. д., глава I.)

24. Дух социальной работы. (Девайн, «Дух социальной работы».)

25. Тенденции в социальной работе. (Уорнер, «Американская благотворительность», глава XXIII.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

26. В какой степени количество подопечных в учреждениях для иждивенцев является точным показателем масштабов иждивенчества в штате или стране?

27. Следует ли передать все учреждения для иждивенцев под прямой контроль органов власти штата?

28. Должны ли органы власти штата пытаться оказывать помощь иждивенцам, остающимся в своих домах?

29. Следует ли отказаться от подачи милостыни частными лицами в пользу практики решения проблемы иждивенчества исключительно через профессиональные или официальные агентства?

30. Что нам делать, когда уличные нищие просят у нас денег?

ГЛАВА XXV

СЕЛЬСКАЯ ЖИЗНЬ

290. ЗНАЧЕНИЕ СЕЛЬСКОЙ ЖИЗНИ. — Сельское хозяйство — наша старейшая и самая основная отрасль промышленности. Почти половина нашего населения проживает в сельских районах, большинство из них существуют непосредственно за счет продуктов фермерства, лесного хозяйства и животноводства. Прямо или косвенно наши города в значительной степени зависят от сельской местности. Продукты питания, потребляемые в городах, а также огромные количества сырья, используемого нашими производственными отраслями, поступают в основном из сельских районов. В некоторой степени даже наше городское население пополняется за счет выходцев из сельской местности. В целом американская сельская жизнь является вопросом жизненной важности для нации. «Наша цивилизация в своей основе, — сказал однажды Теодор Рузвельт, — зиждется на благополучии, привлекательности и полноценности, а также на процветании жизни в сельской местности».

291. ПРИРОДА СЕЛЬСКОЙ ПРОБЛЕМЫ. — Вопреки распространенному мнению, сельская проблема возникает не столько из-за фактической деградации сельского общества, сколько из-за того, что многие сельские районы не смогли развиваться так же быстро, как городские сообщества. По сравнению со своим предшественником столетней давности, сегодняшний фермер лучше питается, лучше одет и обеспечен жильем, и имеет больше возможностей получить надлежащее образование и отдых. В то же время относительно более значительные успехи, достигнутые городскими сообществами в экономической и социальной деятельности, делают улучшение сельской жизни весьма желательным. Конкретная проблема сельской жизни заключается в развитии в сельской местности экономических и социальных институтов, которые были бы специально приспособлены к нуждам фермера. Только когда это будет сделано, мы сможем поддерживать на наших фермах класс людей, способных внести максимальный вклад в американскую жизнь во всех её аспектах.

292. СЕЛЬСКАЯ ПРОБЛЕМА ИМЕЕТ НЕДАВНЕЕ ПРОИСХОЖДЕНИЕ. — Самым впечатляющим событием в американской экономической жизни стало внедрение и рост фабричной системы. Торговля и производство были важны даже в колониальный период, и в течение первой половины столетия нашей национальной истории нашим доминирующим экономическим интересом было содействие производству, внутренней торговле и транспорту. С развитием производства пришел рост городов, а с ростом городов возросло внимание к иммиграции, преступности, здоровью и связанным с ними социальным проблемам. Фермерская жизнь, столь привычная и, по-видимому, столь здоровая, не рассматривалась как национальная проблема вплоть до конца девятнадцатого века.

293. ОТТОК НАСЕЛЕНИЯ В ГОРОДА. — Полвека назад более трех четвертей нашего населения было сельским; сегодня менее половины жителей Соединенных Штатов живут в сельской местности. Как городские, так и сельские районы неуклонно увеличивались в численности населения с начала девятнадцатого века, но с 1900 года городское население росло в три раза быстрее, чем сельское. Одной из причин этого более быстрого роста городов является то, что с восьмидесятых годов большинство наших иммигрантов стекалось в города, а не в сельские районы. Однако другой причиной является то, что сельские жители устремились в города и поселки. Этот отток в города имеет важное значение для характера сельской жизни.

294. ПРИЧИНЫ ОТТОКА В ГОРОДА. — Ряд факторов объясняет тенденцию сельских жителей переезжать в города. Совершенствование и более широкое использование сельскохозяйственной техники снизили потребность в сельскохозяйственных рабочих, и излишки рабочей силы ушли в города и поселки. Тот факт, что городские отрасли предлагают более короткий рабочий день, лучшую оплату и более чистую работу, чем фермерство, привлек многих молодых сельских жителей. Изоляция фермерской жизни и её частая нехватка комфорта побудили многих сельских жителей переехать в города. Некоторые сельские жители отправились в город, чтобы быть ближе к школам и церквям, а также чтобы иметь доступ к компетентным врачам и хорошо оборудованным больницам. Стремление к более полноценной социальной жизни, чем та, которую могут предложить многие сельские районы, стало дополнительной причиной оттока в города. К сожалению, блеск городской жизни с её зрелищами и искусственными удовольствиями также стал фактором движения прочь от сельской местности.

295. В ЧЕМ ОТТОК В ГОРОДА ЯВЛЯЕТСЯ ЖЕЛАТЕЛЬНЫМ. — В некоторых отношениях отток в города является желательным явлением. Когда рабочие, которые больше не нужны на фермах, переезжают в города, этот отток может иметь благотворный эффект, перемещая таких рабочих туда, где они могут найти работу. Следует также помнить, что успешная сельская жизнь требует качеств, которых может не хватать многим людям, родившимся и выросшим в сельской местности. Поскольку отток в города состоит из таких людей, это может быть полезным движением, так как люди, не приспособленные к сельской жизни, могут найти себя в каком-то виде городской жизни. Когда ненужные и бесполезные люди удаляются из сельской местности, сельское население может стать более эффективным и процветающим, даже если оно станет относительно более редким.

296. В ЧЕМ ОТТОК В ГОРОДА ЯВЛЯЕТСЯ НЕЖЕЛАТЕЛЬНЫМ. — Поскольку отток в города приводит в город людей, не приспособленных к городским условиям, движение прочь от сельской местности может быть нежелательным. Оно, безусловно, нежелательно, когда соответствующие лица на самом деле подходят для сельской жизни. Тенденция молодых людей переезжать в города может в конечном итоге лишить сельскую местность её естественных лидеров. Безусловно, колледжи и фабрики городов часто истощают сельскую местность, забирая самых способных и амбициозных юношей и девушек. Миграция таких лиц в города может укрепить городское население, но она ослабляет сельское общество и замедляет прогресс сельских институтов.

297. СТАТУС ДВИЖЕНИЯ «НАЗАД К ЗЕМЛЕ». — Некоторые реформаторы пытались компенсировать отток в города искусственным движением «назад к земле». Поскольку оно привело бы в сельскую местность людей, действительно способных внести вклад в сельскую жизнь, это движение является желательным. Поскольку оно привело бы в сельскую местность людей, не подготовленных или не способных адаптироваться к сельским условиям, такое движение является вредным. На основе имеющихся данных мы вправе сделать вывод, что движение «назад к земле» основано на чувствах и прихотях, а не на разумных принципах. Оно атакует сельскую проблему не с той стороны. Если естественные лидеры сельской местности отталкиваются сельской жизнью и привлекаются городскими условиями, лекарство заключается не в создании искусственного движения в сторону сельской местности, а скорее в том, чтобы сделать сельскую жизнь настолько привлекательной, чтобы сельские юноши и девушки предпочитали её городской жизни. Главный вопрос, стоящий перед нами, таков: как можно сделать сельскую местность настолько привлекательной, чтобы люди, интересующиеся сельской жизнью и подходящие для неё, могли быть поощрены посвятить себя её полному развитию? Давайте посмотрим, что делается для ответа на этот вопрос.

298. КАК ФЕДЕРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО ПОМОГАЕТ СДЕЛАТЬ СЕЛЬСКУЮ ЖИЗНЬ ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОЙ. — Материальное процветание американского фермера в значительной степени обусловлено деятельностью федерального правительства. Более полувека Министерство сельского хозяйства систематически поощряет различные аспекты сельскохозяйственной отрасли. Министерство проводит исследования и эксперименты, призванные предоставить фермерам полезную информацию о почвах, зерновых, фруктах и домашнем скоте. Оно бесплатно распространяет семена и пытается поощрять научные методы среди фермеров. Министерство выпускает ежегодник, ежемесячный обзор погоды, отчет о урожае и серию бюллетеней для фермеров. Среди наиболее важных подразделений министерства — бюро животноводства, бюро почвоведения, бюро рынков и управление фермерского хозяйства. Работа Министерства сельского хозяйства умело дополняется работой Бюро мелиорации, которое под руководством министра внутренних дел повышает продуктивность бесплодных и засушливых земель.

299. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ФЕРМЕРСКИХ КРЕДИТАХ. — Растущая потребность в кредитных возможностях среди фермеров привела в 1916 году к принятию Федерального закона о фермерских кредитах. Согласно условиям этого закона, Соединенные Штаты разделены на двенадцать округов, в каждом из которых создан федеральный земельный банк. Федеральный совет по фермерским кредитам осуществляет общее руководство всей системой, но каждому банку фермерских кредитов предоставляется большая свобода в своем округе в организации местных ассоциаций фермерских кредитов. Местная ассоциация состоит из ряда владельцев ферм или лиц, собирающихся стать владельцами, которые желают взять деньги в долг. Банк не будет иметь дело с отдельным фермером, кроме как через местную ассоциацию, но когда фермер получил поручительство от этой ассоциации, он может получить от банка своего округа кредит под не более чем шесть процентов годовых. Банк разрешает кредиты на покупку или улучшение земли, на покупку домашнего скота и на возведение фермерских построек. Кредиты должны быть обеспечены первыми ипотеками, не превышающими по сумме пятьдесят процентов оценочной стоимости земли и двадцать процентов стоимости улучшений на ней, заложенных в качестве обеспечения. Срок кредитов может составлять от пяти до сорока лет, и предусмотрено постепенное погашение как основной суммы, так и процентов небольшими суммами.

300. МАРКЕТИНГОВЫЕ НУЖДЫ ФЕРМЕРА. — Проблема, жизненно затрагивающая не только фермера, но и городского потребителя, связана с маркетингом фермерской продукции. Цена на фермерскую продукцию часто удваивается или утраивается между фермой и городской кухней. Это во многом связано с громоздкой маркетинговой системой и избытком посредников. Часто фермер получает слишком мало за свою продукцию, в то время как городская домохозяйка платит за неё слишком много. Если фермер должен получать большую отдачу за свой труд, а стоимость продуктов питания в городах должна быть снижена, мы должны разработать более эффективные методы маркетинга фермерской продукции.

Среди экспертов существует общее мнение, что в маркетинге фермерской продукции должен быть какой-то метод обеспечения сотрудничества фермера, городского потребителя и правительства. Дальнейшее улучшение сельских дорог, наряду с развитием троллейбусов, автомобильных грузоперевозок и других средств транспортировки от фермы до города, снизило бы расходы на перевозку. Количество общественных рынков в городах должно быть увеличено, чтобы фермерская продукция могла продаваться потребителям без вмешательства ненужных посредников. Сортировка и стандартизация фермерских продуктов также облегчили бы продажу, сделав ненужным для потенциальных покупателей детально осматривать товары, предлагаемые фермерами. В некоторых случаях фермеры могли бы выгодно продавать свою продукцию напрямую городским потребителям. Кооперативный маркетинг фермерской продукции также имеет эффект сокращения числа посредников. [Сноска: См. главу XII, раздел 116.]

Одной из важнейших фаз маркетинговой реформы является регулирование комиссионных дилеров. Многие фермеры обычно отправляют свою продукцию комиссионным дилерам в город. Эти дилеры должны продать эту продукцию и вернуть фермеру полученные деньги за вычетом небольшой комиссии. Во многих случаях эти посредники возвращают фермеру меньшие суммы, чем те, на которые фермер имеет право согласно рыночным условиям. В то же время комиссионные дилеры часто добавляют чрезмерную сумму к цене, которую они, в свою очередь, запрашивают у розничных торговцев и потребителей. В нескольких штатах комиссионные дилеры, занимающиеся фермерской продукцией, теперь должны иметь лицензию. Они обязаны вести записи, которые позволят инспектору определить, сделали ли они ложные отчеты фермерам относительно состояния товаров по прибытии, времени продажи и полученной цены. Дилер, уличенный в нечестных методах, теряет лицензию. В будущем следует ожидать расширения этой системы лицензирования.

301. ДРУГИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НУЖДЫ ФЕРМЕРА. — Экономическое положение фермера существенно укрепилось за последние сорок лет, однако многое еще предстоит сделать, прежде чем фермерство можно будет считать вполне удовлетворительным и привлекательным занятием. Аренда в сельских районах требует тщательного изучения. Аренда не обязательно является злом, особенно там, где она является шагом к собственности, но её быстрый рост в этой стране вызвал появление многих серьезных проблем. Как с экономической, так и с социальной точки зрения желательно, чтобы фермеры владели своей землей. Арендаторы не имеют постоянного интереса в содержании фермы или в сельском сообществе. Там, где аренда широко распространена, земля и здания приходят в упадок, а развитие сельских институтов идет медленно.

Техника сокращает часы труда фермера, а научное фермерство повышает его эффективность; тем не менее, в большинстве районов страны сельская жизнь по-прежнему означает долгие часы тяжелого труда за небольшую отдачу. Многие фермеры по-прежнему работают десять часов в день зимой, двенадцать летом и от тринадцати до пятнадцати в сезон сбора урожая. Несмотря на эти постоянные усилия, скоропортящийся характер его продукта, неопределенность погодных условий и его зависимость от комиссионных дилеров слишком часто ставят под угрозу доходы фермера.

302. СЕЛЬСКОЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЕ. — Мы заметили, что в некоторых случаях люди переезжали в город, потому что в сельской местности врачи, как правило, являются редкими и плохо подготовленными, в то время как больницы часто недоступны.

В последнее время ряд факторов противодействует этой относительной отсталости. Изоляция сельского жителя исчезает перед лицом автомобиля и телефона. Во многих районах способные врачи становятся все более многочисленными. В большинстве сельских районов, расположенных недалеко от крупных городов, теперь существует эффективная система патронажных медсестер, бесплатных клиник и бюллетеней о здоровье. Кампании по охране здоровья распространяют фундаментальные принципы санитарии и во многие отдаленные районы.

Но эти меры, хотя и полезны, являются лишь началом. Особенно в более изолированных сельских районах невежество в отношении санитарных методов по-прежнему является серьезным злом. Многие сельские жители по-прежнему полагаются на традиционные, но неэффективные средства от распространенных недугов. Шарлатаны, имеющие на продажу снадобья и вредные патентованные лекарства, часто наживаются на сельских сообществах, в которых нет надлежащего обеспечения врачами, медсестрами и больницами. Сельская диета часто бывает настолько тяжелой, что способствует желудочным расстройствам. Фермерские дома во многих случаях плохо проветриваются летом и перегреваются зимой. Конюшни и загоны для скота неизменно находятся так близко к фермерскому дому, что затрудняют защиту жилища от мух и комаров.

303. СЕЛЬСКАЯ ШКОЛА. — Главным образовательным учреждением в сельских районах долгое время была небольшая районная школа, недостаточно поддерживаемая и часто неэффективно управляемая.

Но в последнее время сельское образование демонстрирует много признаков улучшения. В большинстве районов страны развитие сельскохозяйственной техники настолько сократило объем ручного труда на ферме, что сельские дети могут оставаться в школе дольше, чем раньше. Районная школа во многих случаях вытесняется консолидированной школой. Согласно плану консолидации, одна большая и хорошо оборудованная школа заменяет ряд отдельных, небольших школ, оснащенных посредственно. Когда консолидация сопровождается улучшенными средствами транспортировки детей в школу, преимущества этого плана многочисленны. Поскольку консолидация является более экономичным устройством, чем старый районный план, она позволяет предлагать более высокие зарплаты. Это, в свою очередь, позволяет сельской школе получить учителя более высокого уровня. Квалифицированного педагога также привлекает тот факт, что консолидация сельских школ позволяет стандартизировать и расширить учебные программы. Научное сельское хозяйство и смежные предметы постепенно проникают в сельскую начальную школу. Начинает появляться сельская средняя школа.

В некоторых частях страны, с другой стороны, сельская школа все еще находится в неудовлетворительном состоянии. В ряде штатов сельская школа нуждается в более разумной и последовательной поддержке со стороны налогоплательщиков, чтобы можно было обеспечить лучших учителей, большее количество и лучшие школьные здания, а также лучшее рабочее оборудование. Во многих частях страны очень мало понимания преимуществ школьной консолидации и необходимости более адекватного сельского образования. Желательно, чтобы сельские школы были более тесно связаны с замечательной работой, проводимой экспериментальными станциями и сельскохозяйственными колледжами. Сельскохозяйственная пресса могла бы вполне сотрудничать с сельскими школами в решении проблем сельской жизни. Без сомнения, учебная программа сельской школы должна уделять больше внимания практическому сельскому хозяйству и другим предметам, которые продемонстрируют достоинство и привлекательность сельской жизни. Наконец, желательно, чтобы школьное здание все чаще использовалось в качестве социального центра.

304. СЕЛЬСКАЯ ЦЕРКОВЬ. — Сельская церковь, хотя и является более старым институтом, чем сельская школа, развивается менее быстро. Во многих районах отток в города вытянул способных священников в город, оставив низших людей для продолжения работы сельской церкви. Другие сельские районы никогда не имели преимущества способного духовенства. В каждой части страны часто случается, что сельские священники не только недостаточно подготовлены, но и не интересуются сельскими проблемами.

Одной из величайших потребностей американского фермерского сообщества, следовательно, является оживленная церковь. Во многих местах сельские районы перегружены церквями, и существует большая потребность в некоторой консолидации, подобной той, которая была развита среди сельских школ. Это развитие настолько сократило бы количество необходимых священников, что можно было бы предлагать более высокие зарплаты. Это, в свою очередь, привлекло бы в сельскую местность более высококвалифицированных священников. Также желательно, чтобы сельские священники были обучены более острому пониманию экономических и социальных проблем сельской местности с целью сделать религию практической помощью в решении проблем повседневной жизни. Эффективная и оживленная церковь могла бы с пользой использоваться в качестве фокусной точки для развития каждого аспекта жизни сельского сообщества.

305. ИЗОЛЯЦИЯ — УГРОЗА СЕЛЬСКОЙ ЖИЗНИ. — Изоляцию можно назвать угрозой сельской жизни, как скученность — угрозой городской жизни. Во многих отдаленных сельских районах изоляция привела к моральной инерции и интеллектуальной тупости. Изоляция особенно тяжело давила на жену фермера. Часто её призывают не только растить большую семью, но и готовить еду и вести хозяйство для наемных рабочих, выращивать птицу и огородные продукты, и даже помогать в полях во время сезона сбора урожая. Несмотря на эту омертвляющую рутину, у неё было меньше шансов, чем у фермера, поехать в город, встретиться с людьми или иным образом получить долю социальной жизни.

306. ОБЩИННЫЙ ДУХ В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ. — Ввиду вредных последствий сельской изоляции, обнадеживает отметить зачатки подлинного общинного духа в сельских районах. В значительной степени это развитие является результатом улучшенных средств транспортировки и связи. Появление автомобиля, телефона и троллейбуса, развитие сельской бесплатной доставки, посылочной почты и сельскохозяйственной прессы — все эти факторы были важны. Фермер получил возможность все больше и больше разделять преимущества городской жизни, не покидая ферму. Еще более важно, возможно, то, что улучшенные методы транспортировки и связи стимулировали социальное общение среди фермеров. Поощрялось сотрудничество в церковной и школьной работе. Клубы и общественные центры стали более практичными там, где фермеры используют автомобиль и телефон. Ярмарка и фестиваль также оказываются замечательными методами развития духа сотрудничества в сельской жизни.

Растущее осознание среди исследователей сельской жизни того, что сильный и конструктивный общинный дух не только желателен, но и возможен, поощряет интерес к сельским проблемам. Развитие такого духа должно в конечном итоге стимулировать здоровую социальную жизнь в сельской местности, с последующим увеличением здоровья и процветания не только для фермера, но и для нации в целом.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Каково значение сельской жизни?

2. Какова природа сельской проблемы?

3. Почему сельская проблема имеет недавнее происхождение?

4. Что подразумевается под оттоком в города?

5. В какой степени этот отток желателен? В какой степени он нежелателен?

6. Что можно сказать о движении «назад к земле»?

7. Как Министерство сельского хозяйства помогает фермеру?

8. Какова цель Федерального закона о фермерских кредитах?

9. Почему маркетинг фермерских продуктов является проблемой?

10. Каковы некоторые предложения по решению этой проблемы?

11. Обсудите недавнее улучшение в сельском здравоохранении.

12. В каком смысле сельское здравоохранение все еще находится в неудовлетворительном состоянии?

13. Какова цель консолидации сельских школ?

14. Что можно сказать о состоянии сельской церкви?

15. Каков эффект изоляции на фермерскую жизнь?

16. Каков был эффект улучшенных средств транспортировки и связи на общинный дух в сельских районах?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Хрестоматия по американской демократии», глава XXV.

Или всё из следующего списка:

2. Баттерфилд, «Фермер и новый день», глава III.

3. Карни, «Сельская жизнь и сельская школа», глава I.

4. Карвер, «Сельская экономика», глава VI.

5. Эли, «Принципы экономики», глава XXXIX.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. В каком смысле сельская проблема является тройственной? (Баттерфилд, стр. 30–31)

2. Какие изменения произошли с 1850 года в отношении размера американских ферм? (Эли, стр. 596–603.)

3. Какая проблема возникает в связи с контролем над землей в этой стране? (Баттерфилд, стр. 40–41.)

4. Является ли абсентеизм землевладельцев опасностью в американской сельской жизни? (Эли, стр. 605.)

5. Как можно улучшить управление фермерским хозяйством в этой стране? (Баттерфилд, стр. 42–45.)

6. Обсудите сотрудничество среди датских фермеров. (Карвер, стр. 357–358.)

7. Обсудите сельскохозяйственный кредит в Европе. (Эли, стр. 611–613.)

8. В каком смысле сельское местное самоуправление является проблемой? (Баттерфилд, стр. 47.)

9. Назовите важный недостаток сельской церкви. (Карвер, стр. 343–344.)

10. Каковы основные организации, которые помогают в реконструкции сельского сообщества? (Карни, стр. 13.)

11. Какова важность строительства сообщества в сельской местности? (Карни, стр. 9–10.)

12. Какова важность федерации всех социальных организаций сельского сообщества? (Карни, стр. 16.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Природа оттока в города в вашем районе.

I

2. Степень, в которой существует движение «назад к земле» в вашем районе.

3. Работа Федерального банка фермерских кредитов вашего округа. Если возможно, возьмите интервью у фермера о преимуществах и недостатках системы федеральных фермерских кредитов.

4. Работа сельскохозяйственного колледжа в вашем штате.

5. Использование автомобиля фермерами в вашей местности.

6. Продовольственные рынки в вашем районе.

7. Составьте программу по снижению стоимости распределения продуктов питания в вашем районе. (Проконсультируйтесь с Кингом, «Снижение стоимости жизни в городах», глава XIII.)

8. Транспорт в сельских районах. (Вогт, «Введение в сельскую социологию», глава IV; Джиллетт, «Конструктивная сельская социология», глава IX; Во, «Сельское благоустройство», глава III.)

II

9. Маркетинг фермерских продуктов. (Велд, «Маркетинг фермерских продуктов»; «Анналы», том XLVIII, стр. 91–238; Кинг, «Снижение стоимости жизни в городах», глава X; Харрис, «Сотрудничество — надежда потребителя», глава III.)

10. Аренда. («Анналы», том XL, стр. 29–40; Вогт, «Введение в сельскую социологию», глава V.)

11. Сельская гигиена. (Огден, «Сельская гигиена»; Джиллетт, «Конструктивная сельская социология», глава XI; Вогт, «Введение в сельскую социологию», главы VII и VIII.)

12. Иммигрантские сообщества в сельской местности. («Анналы», том XL, стр. 69–80.)

13. Сельское жилье. («Анналы», том LI, стр. 110–116; Во, «Сельское благоустройство», глава X.)

14. Сельский город. (Андерсон, «Сельский город».)

15. Сельская школа. (Бейли, «Обучение фермеров», стр. 173–194; Вогт, «Введение в сельскую социологию», глава XV; Гэлпин, «Сельская жизнь», глава VII; Кинг, «Образование для социальной эффективности», главы III и IV; Баттерфилд, «Фермер и новый день», глава VII.)

16. Сельская церковь. (Баттерфилд, «Сельская церковь и сельская проблема»; Гилл и Пинчот, «Сельская церковь»; Карни, «Сельская жизнь и сельская школа», глава III; Джиллетт, «Конструктивная сельская социология», глава XV; Вогт, «Введение в сельскую социологию», главы XVII и XVIII; Гэлпин, «Сельская жизнь», глава XI; «Анналы», том XL, стр. 131–139.)

17. Грейндж (Фермерская организация). (Карни, «Сельская жизнь и сельская школа», глава IV.)

18. Фермер в политике. (Вогт, «Введение в сельскую социологию», глава XII.)

19. Клубы и организации в сельских районах. (Джиллетт, «Конструктивная сельская социология», глава XIII; Во, «Сельское благоустройство», глава V; Гэлпин, «Сельская жизнь», главы VIII, X; Вогт, «Введение в сельскую социологию», глава XIV; «Анналы», том XL, стр. 175–190.)

20. Движение за сельскую жизнь. (Бейли, «Движение за сельскую жизнь в Соединенных Штатах»; Карни, «Сельская жизнь и сельская школа», глава XIII; Джиллетт, «Конструктивная сельская социология», глава VIII.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

21. Относительные преимущества жизни в городе и жизни в сельской местности.

22. Следует ли поощрять иммигрантов селиться в сельских районах?

23. Преимущества и недостатки аренды с точки зрения сельского сообщества.

24. В какой степени сельские жители должны копировать социальные институты города, а не развивать свои собственные институты?

ГЛАВА XXVI

ОБРАЗОВАНИЕ

307. ЗНАЧЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ. — Полвека назад образование можно было определить как процесс приобретения определенных типов книжных знаний, которые способствовали культуре индивида. Совсем недавно концепция образования была расширена и углублена. Современное образование направлено не только на то, чтобы добавить к культуре индивида, но и на то, чтобы оживить сообщество. Образование больше не ограничивается классной комнатой, а включает в себя все агентства и виды деятельности, которые каким-либо образом помогают достижению более полного и ответственного гражданства. Образование больше не ограничивается младенчеством и юностью, а является пожизненным процессом. Наша образовательная система больше не предполагает, что потребности и способности всех учеников схожи, а пытается настолько разнообразить обучение, чтобы каждый индивид мог развить свои особые способности и внести вклад в американскую жизнь способом, наиболее подходящим для его индивидуальных способностей. Взятое в самом широком смысле, образование имеет семь великих целей. Это здоровье, владение фундаментальными процессами (такими как чтение, письмо и арифметика), достойное членство в семье, профессия, гражданство, достойное использование досуга и этический характер. [Сноска: Эти цели были сформулированы Национальной комиссией по реорганизации среднего образования.]

308. ОБРАЗОВАНИЕ И ДЕМОКРАТИЯ. — Два столетия назад образование масс политически было делом малой важности, ибо большинство правительств управлялось узко ограниченным классом. Но в демократии образование является фундаментальным. Идея о том, что массы должны управлять сами собой, является привлекательной, но прежде чем самоуправление станет безопасным, всеобъемлющая образовательная система должна была существенно сократить неграмотность и невежество. Гражданин демократии должен быть не только индивидуально способным, но и его способность сотрудничать со своими собратьями должна быть большой. При недемократическом правительстве люди полагаются на своих правителей; в демократии они должны полагаться на свои собственные совместные усилия. Поэтому, как с индивидуальной, так и с социальной точки зрения, демократия требует от своей образовательной системы большего, чем любая другая форма правления.

309. РАЗВИТИЕ ОБРАЗОВАНИЯ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ. — Образование было важной заботой в большинстве американских колоний, и особенно в Новой Англии. После 1800 года система общих школ быстро расширялась, районная школа двигалась на запад вместе с движением пионеров. Образовательные возможности продолжали расширяться и диверсифицироваться, пока к концу периода Гражданской войны в начальных школах этой страны было более семи миллионов детей. Период после Гражданской войны также увидел начало средней школы, характерного американского образовательного института, который возник, чтобы заменить старые латинские грамматические школы и частные академии. Нормальные школы для подготовки учителей, а также колледжи и университеты для высшего образования быстро развивались после 1880 года. Сегодня в Соединенных Штатах более трех четвертей миллиона учителей, обучающих более 25 000 000 студентов в учреждениях, начиная от детских садов и начальных школ до колледжей и университетов.

310. ЗАСЛУГИ НАШЕЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ. — Заслуги нашей образовательной системы имеют большое значение. Мы определенно привержены идеалу образованного гражданства. Политика нескольких штатов заключалась в создании и поддержании бесплатных государственных школ. Посещение школы является обязательным, на полный или неполный день, для детей до определенного возраста, возраст варьируется от штата к штату. Ни одна государственная школа не является сектантской, свобода религиозной мысли и действий, гарантированная Федеральной конституцией, была продолжена в нашей системе государственных школ. Государственные школы стимулируют демократические тенденции, собирая вместе большие массы детей из всех слоев общества. Наша школьная система также оказывает американизирующее влияние на большое количество иностранцев, потому что их дети учатся в наших государственных школах, а затем приносят в свои дома влияние школы. За последнюю четверть века наши школы значительно расширили свои функции, став во многих случаях подлинными общественными центрами.

311. ФИНАНСИРОВАНИЕ ШКОЛ. — Существенные успехи, достигнутые в американском образовании за последнее столетие, являются поводом для поздравлений. В то же время наши стандарты образования растут так быстро, что ряд образовательных проблем становится острым.

Важная проблема связана с финансовой поддержкой нашей быстро расширяющейся школьной системы. Во многих штатах школы недостаточно поддерживаются налогоплательщиками. В некоторых из этих штатов государственные школы не являются легкодоступными для большого числа детей, в то время как в школах, которые доступны, оборудование часто не соответствует предъявляемым к нему требованиям. Во многих штатах учителя по-прежнему получают недостаточные зарплаты.

Наши школы не должны страдать от нехватки средств. Наша страна — самая богатая в мире, а наша школьная система — один из самых жизненно важных и фундаментальных институтов. Часто неспособность налогоплательщиков должным образом поддерживать школы связана с одной или обеими из следующих причин: во-первых, неспособность оценить важность образования; во-вторых, отсутствие доступного богатства как основы налогообложения. Первое возражение должно быть встречено путем такого совершенствования нашей образовательной системы, чтобы налогоплательщики были убеждены, что деньги, вложенные в школы, означают большую прибыль в виде более эффективного и процветающего гражданства. Второе возражение требует реформы нашей системы налогообложения.

312. КОНТРОЛЬ ОБРАЗОВАНИЯ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ. — В Соединенных Штатах образование является функцией штата, а не национальной функцией. Не существует федерального управления школами, каждый штат имеет свою независимую систему. Каждый штат имеет систему начального образования, и почти каждый штат имеет систему среднего или высшего образования. Почти все штаты также имеют государственные университеты, в которых обучение либо бесплатное, либо доступно за номинальную плату. Государственные школы поддерживаются в основном за счет местных налогов и контролируются в основном местными властями. В большинстве штатов местные расходы дополняются в той или иной степени взносами штата. Поддержка штата почти всегда сопровождается мерой контроля со стороны штата, хотя степень этого контроля широко варьируется между несколькими штатами.

313. ВОПРОС О ЕДИНЫХ СТАНДАРТАХ. — В какой степени должна быть единообразие в нашей школьной системе? У нас нет национальной системы образования, и отсутствие координации между образовательными системами нескольких штатов имеет много нежелательных особенностей. Образовательные стандарты широко варьируются от штата к штату, и часто от округа к округу в пределах одного штата. Путаница, вытекающая из этой ситуации, породила требование систематизации или стандартизации наших школьных возможностей.

Вопрос сложный. Большинство властей считают, что образование не должно быть централизовано под федеральным правительством, а должно, скорее, оставаться функцией штата. Но даже если нежелательно позволять федеральному правительству брать на себя основные образовательные полномочия штата, многие считают, что какое-то национальное агентство могло бы оказать ценную услугу в координации образовательных программ нескольких штатов. В настоящее время многие педагоги считают, что федеральное правительство должно настаивать на минимальных стандартах образования в различных штатах Союза.

Стандартизация в каждом штате считается желательной большинством властей. Все образовательные возможности данного содружества, вероятно, должны быть скоординированы под каким-то контролирующим агентством штата. Административный идеал в образовании штата заключается в том, чтобы систематизировать школы штата так, чтобы они были связаны общей целью, направляемы тем же набором установленных принципов и направлены к тем же социальным целям.

314. ПОСЕЩАЕМОСТЬ ШКОЛ. — Серьезный недостаток нашей образовательной системы возникает в связи с посещаемостью школ. Во многих штатах законы о посещаемости школ слабо соблюдаются. Утверждается, что ни в один момент времени более трех четвертей нашего школьного населения не зачислено в школы. Из тех, кто соблюдает законы о посещаемости школ, значительный процент не может получить адекватное образование в пределах обязательного школьного периода. Только около одной трети учеников, которые поступают в первый год начальной школы, доходят до четырехлетней средней школы, и только около одного из девяти заканчивают её. Из тех, кто поступает в среднюю школу, около одной трети уходят до начала второго года, около половины уходят до начала третьего года, и менее одной трети заканчивают её.

За последнее десятилетие среди нескольких штатов наблюдалась заметная тенденция к более строгому соблюдению законов о посещаемости школ. Не менее обнадеживающим является растущее убеждение среди педагогов, что период посещаемости школы должен быть скорректирован так, чтобы каждому ребенку были гарантированы рабочие основы образования. Существует серьезное сомнение в мудрости повышения минимального возраста, в котором дети могут уйти из школы, но, по крайней мере, должны быть предприняты большие усилия, чтобы удержать детей в школе, по крайней мере, для обучения на неполный день сверх нынешнего обязательного периода. Как будет указано в настоящее время, многое уже делается в этом направлении.

315. ОБРАЗОВАНИЕ КАК ПОДГОТОВКА К ПОВСЕДНЕВНОЙ ЖИЗНИ. — Иногда говорят, что наша образовательная система пренебрегает практическими видами деятельности в пользу предметов, которые не имеют непосредственной связи с проблемами повседневной жизни. Многие граждане бездумно осуждали всю программу образования, потому что они наблюдали, что отдельные школы позволяли ученикам выходить с фондом разнообразных знаний, которые ни помогают им лучше зарабатывать на жизнь, ни помогают им в выполнении обязанностей гражданства. На основе этих и смежных соображений растет требование сделать образование более «практичным».

В отношении этого подхода можно привести немало доводов как «за», так и «против». Некоторые энтузиасты, по-видимому, заходят слишком далеко в своих требованиях «практического» образования. Растущая важность эффективности и практической подготовки в нашей промышленной жизни не должна заслонять от нас тот факт, что образование является не только профессиональным или прикладным, но и культурным. Образование человека оценивается не только по степени его успеха в практических делах, но и по тому, в какой мере он демонстрирует подготовку в области понимания моральных, художественных и литературных ценностей. Порой трудно увидеть, что изучение литературы, древних языков и подобных предметов является подготовкой к жизни, и все же разумное обучение в этих областях может оказаться столь же важным, как и дисциплины, которые более прямо и непосредственно помогают зарабатывать на жизнь.

С другой стороны, наша образовательная система должна учитывать растущую важность промышленной деятельности. Поскольку образование — это подготовка к жизни, школа должна приспосабливаться к изменениям, которые происходят сейчас в нашей экономической и социальной организации. По мере того как современное общество становится более сложным, более насыщенным промышленными элементами, все более основанным на сотрудничестве и взаимозависимости, образование должно становиться более развитым, более внимательным к профессиональным потребностям и более настойчивым в том значении, которое оно придает реальным обязанностям гражданства.

Следовательно, чем сложнее потребности повседневной жизни, тем выше необходимость смещения акцентов в образовании. Но, смещая таким образом акценты в образовании, мы должны быть осторожны, чтобы не нарушить баланс между культурными и «практическими» предметами. Различать, что следует преподавать, а что исключить из учебной программы, сохранять лучшие элементы наших культурных дисциплин, но в то же время готовить наших граждан к выполнению требований службы, мастерской и фабрики — таковы задачи педагога.

316. ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ. — Профессиональная подготовка является одним из наиболее значимых достижений современного образования. Этот тип образования предназначен для обучения молодого человека тому, как хорошо зарабатывать на жизнь в той области деятельности, к которой он, по-видимому, наиболее приспособлен. Некоторые сторонники профессионального образования считают, что эту специализированную форму обучения следует начинать очень рано и в связи с основной учебной программой. Другие полагают, что к профессиональному образованию не следует приступать до тех пор, пока ребенку не будет дано достаточно обобщенной подготовки, позволяющей ему должным образом выполнять основные обязанности гражданина.

Но независимо от его связи с учебной программой, профессиональное образование имеет огромное значение. В сочетании с профессиональной ориентацией оно не только предотвращает бесцельное дрейфование юношей или девушек к неквалифицированному труду, но и выделяет для особого внимания детей, проявляющих особые способности к определенным ремеслам и профессиям. Профессиональное образование для слепых, глухих, калек и других инвалидов — это социальное служение самого высокого и конструктивного типа.

317. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ПООЩРЕНИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. — В феврале 1917 года Конгресс принял Закон Смита-Хьюза, учредивший Федеральный совет по профессиональному образованию. Этот совет содействует профессиональному образованию в сотрудничестве с отдельными штатами и управляет федеральной помощью, предоставляемой штатам в соответствии с Законом. Каждый штат, принимающий положения Закона, должен создать государственный совет для контроля системы профессиональных училищ. Вечерние, неполного дня и курсы повышения квалификации предлагают обучение в области сельского хозяйства, промышленности, торговли, транспорта и профессий. Каждый штат также должен согласиться ассигновать, либо через штат, либо на местном уровне, сумму денег на зарплаты учителей, эквивалентную сумме, полученной от Федерального совета. Такие штаты также должны согласиться предоставить надлежащие здания и покрывать текущие расходы системы. В первый год действия этого Закона федеральные ассигнования составили более полутора миллионов долларов. Эта сумма должна ежегодно увеличиваться до 1925-1926 годов, когда штаты будут получать 7 000 000 долларов от федерального правительства на поддержку профессионального образования.

318. ОГРАНИЧЕНИЯ ОБЫЧНОГО ШКОЛЬНОГО СРОКА. — Несколько десятилетий назад типичная школа в американском городе предлагала обучение определенным классам молодежи с девяти часов утра до трех или четырех часов дня, от 150 до 180 дней в году. В остальное время здание школы пустовало.

Эта политика сильно ограничивала образование важных групп населения. Взрослые иммигранты не допускались в начальные государственные школы. Лица, желающие получить образовательное руководство в специальных областях, часто обнаруживали, что школа не предлагает им никакой помощи. Калеки, мужчины и женщины, занятые в дневное время, и другие лица, которым было невозможно или неудобно посещать школу в обычные временные рамки, были ограничены в образовательных возможностях. Многие мальчики и девочки, бросающие школу из-за необходимости идти работать, делают это до завершения своего образования. Для большинства этих категорий невозможность воспользоваться обычным школьным сроком означала отказ в получении адекватного образования.

319. БОЛЕЕ ШИРОКОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ШКОЛЬНОЙ БАЗЫ. — В последнее время движение за «более широкое использование школьной базы» помогает этим категориям получить или продолжить свое образование. Для неассимилированных иммигрантов во многих городах и поселках сейчас предусмотрены дневные и вечерние курсы по гражданственности. Во многих городах были созданы школы на время каникул для удобства детей, которые не успевают в учебе или способны и желают добиться необычного прогресса по различным предметам. Для тех, кто работает днем, часто есть шанс ходить в школу ночью. Для тех, кому нецелесообразно покидать свои дома, во многих местах существуют передвижные библиотеки и заочные курсы. В некоторых западных штатах фермер теперь имеет возможность проходить курсы повышения квалификации в университете штата в те сезоны, когда его работа наименее интенсивна. Для учеников, которые вынуждены частично или полностью содержать себя, в некоторых городах теперь есть школы неполного дня или работающие круглый год.

320. ШКОЛА КАК СОЦИАЛЬНЫЙ ЦЕНТР. — Тесно связанным с движением за расширение школьных возможностей для тех, кто обычно был их лишен, является движение за превращение школы в социальный центр. Многие городские и некоторые сельские школы теперь бесплатно предоставляют широкой публике лекции по науке, искусству, литературе и бизнесу. Кинофильмы, драматические постановки и другие формы развлечений становятся регулярной чертой такой школьной работы. Во многих школах спортивные залы доступны для публики при соблюдении разумных ограничений. В многочисленных школах поощряются народное пение и танцы. Школьные классы, отведенные днем для регулярных школьных курсов, во многих местах используются вечером для обсуждения общественных вопросов. Этим и другими способами школа становится центром жизни для общества. Она проникает в дома людей и становится инструментом общества, а не какой-то отдельной группы.

321. ОБРАЗОВАНИЕ И СОЦИАЛЬНЫЙ ПРОГРЕСС. — Мы можем подытожить проблемы, обсуждавшиеся до сих пор в этом тексте, отметив, что их решение требует трех различных типов подхода.

Во-первых, мы должны нанести удар по корню бедности, давая каждому человеку именно то, что он зарабатывает, делая возможным для каждого человека зарабатывать достаточно, чтобы достойно содержать себя и свою семью, и обучая его тратить свой доход мудро и экономно.

Во-вторых, должны быть приняты мудрые и тщательные законы с целью исправления и уменьшения социальных дефектов американской демократии.

В-третьих, необходимо полагаться на образование, чтобы сделать человека способным и готовым выполнять свой долг перед самим собой и своей страной. Мальчики и девочки сегодняшнего дня — это избиратели и создатели семей завтрашнего дня, и ответственность за подготовку этих мальчиков и девочек к эффективному ведению общественной жизни почти полностью лежит на школе. Таким образом, образование является одним из самых фундаментальных факторов социального прогресса. Ни реорганизованная экономическая система, ни самые тщательно составленные законы по социальным вопросам не решат проблемы американской демократии, пока отдельный гражданин не будет обучен надлежащему пониманию своих обязанностей перед самим собой и перед своей страной.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Каков охват образования?

2. Каково отношение образования к демократии?

3. Кратко проследите развитие образования в этой стране.

4. Перечислите главные достоинства нашей образовательной системы.

5. Какая проблема возникает в связи с финансированием школ?

6. Объясните причину неспособности некоторых налогоплательщиков должным образом поддерживать школы.

7. Обсудите контроль над образованием в этой стране.

8. Очертите проблему единых образовательных стандартов.

9. В какой степени посещаемость школ является проблемой?

10. Каковы главные задачи педагога?

11. Обсудите цель профессионального образования.

12. Какова природа закона Смита-Хьюза?

13. Каковы ограничения обычного школьного срока?

14. Что подразумевается под движением «более широкого использования школьной базы»?

15. В какой степени школа становится социальным центром?

16. Каково отношение образования к социальному прогрессу?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава xxvi. Или все из следующего:

2. Кабберли, «Меняющиеся концепции образования», полностью.

3. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава xviii.

4. Макмерри, «Как учиться», часть i.

5. Перри, «Более широкое использование школьной базы», глава i.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Кратко обсудите прогресс, достигнутый в образовании после Гражданской войны. (Кабберли, страницы 38-42.)

2. Назовите важный дефект нашей образовательной системы, каким он был в восьмидесятые годы. (Перри, страница 3.)

3. Обсудите развитие средней школы. (Гитто, страницы 174-175.)

4. В какой степени федеральное правительство помогает образованию штатов? (Гитто, страница 176.)

5. Кратко сравните четыре типа школьного управления. (Гитто, страницы 177-180.)

6. Каковы главные источники школьных доходов? (Гитто, страницы 182-183.)

7. Каково было влияние иммиграции на нашу образовательную систему? (Кабберли, страницы 14-15.)

8. Какова функция школы на время каникул? (Перри, страницы 6-7.)

9. Что подразумевается под проблемой свободного времени? (Кабберли, страница 20.)

10. Кратко очертите современные тенденции в образовании. (Кабберли, страницы 49-69.)

11. Очертите основные факторы в учебе. (Макмерри, страницы 15-23.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДА

1. Проследите развитие государственного школьного образования в вашем штате.

I

2. Классифицируйте типы школ в вашем штате.

3. Составьте список наиболее важных положений конституции вашего штата, касающихся образования.

4. Источники школьных доходов в вашей общине.

5. Государственный надзор за государственными школами в вашем содружестве.

6. Влияние закона Смита-Хьюза на образование в вашем штате.

7. Использование школы как социального центра в вашей общине.

8. Значение образования. (Батлер, «Значение образования»; Хендерсон, «Что значит быть образованным?»; Хэдли, «Образование американского гражданина»; Болдуин, «Отношение образования к гражданству».)

9. Начало американского образования. (Кабберли, «Государственное образование в Соединенных Штатах», глава ii.)

10. Реорганизация начального образования. (Кабберли, «Государственное образование в Соединенных Штатах», глава x.)

11. Образование через игру. (Кертис, «Образование через игру».)

12. Использование свободного времени. («Анналы», том lxvii, страницы 115-122.)

13. Более широкое использование школьной базы. (Кабберли, «Государственное образование в Соединенных Штатах», глава xiii; «Анналы», том lxvii, страницы 170-202. Перри, «Более широкое использование школьной базы».)

14. Отношение школы к обществу. (Дьюи, «Школы завтрашнего дня», глава vii.)

15. Физическое воспитание. (Сарджент, «Физическое воспитание».)

16. Образование Хелен Келлер. (Келлер, «История моей жизни». См. также энциклопедию.)

17. Образование ребенка-калеки. (Холл и Бак, «Ремесла для инвалидов».)

18. Образование для эффективности. (Элиот, «Образование для эффективности»; Давенпорт, «Образование для эффективности».)

19. Профессиональное образование. (Тейлор, «Справочник по профессиональной ориентации»; Блумфилд, «Профессиональная ориентация молодежи»; Лик, «Промышленное образование, его проблемы, методы и опасность».)

20. Выбор профессии. (Парсонс, «Выбор профессии».)

21. Бюро образования Соединенных Штатов и иммигрант; («Анналы», том lxvii, страницы 273-283.)

22. Образование и социальный прогресс. (Эллвуд, «Социология и современные социальные проблемы», глава xvi.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

23. Прекращают ли выпускники начальной школы, не поступившие в среднюю школу, свое образование на этом этапе из-за бедности, из-за привлекательности промышленности или из-за неудовлетворенности школой?

24. Вопрос о бесплатных учебниках.

25. Вопрос об единых учебниках по всему вашему штату.

26. На каком этапе школьной программы следует начинать профессиональное образование?

27. Как древние языки, древняя история и изобразительное искусство помогают в повседневной жизни?

28. Вопрос о более интенсивном использовании вашего школьного здания в качестве социального центра.

ЧАСТЬ IV — ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ АМЕРИКИ

A. НЕКОТОРЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА

ГЛАВА XXVII

ОБЩЕСТВЕННЫЙ ИНТЕРЕС К БИЗНЕСУ: РЕГУЛИРОВАНИЕ

322. НЕОБХОДИМОСТЬ ОБЩЕСТВЕННОГО ИНТЕРЕСА К БИЗНЕСУ. — Хотя отдельные лица ведут бизнес прежде всего ради собственных целей, экономическая деятельность людей затрагивает не только их самих, но и общество в целом. Если бы каждый человек добровольно ограничивал свое внимание теми формами бизнеса, которые укрепляют общество, а также способствуют его собственному процветанию, было бы мало необходимости в законах, регулирующих ведение бизнеса. Но поскольку опыт показал, что некоторые лица будут стремиться принести пользу себе такими способами, которые наносят ущерб обществу, становится необходимым, чтобы закон согласовывал частные и общественные интересы. Общество не может оставаться равнодушным к экономической деятельности своих граждан. Общественный интерес к бизнесу является фундаментальной необходимостью, если общество должно быть защищено от злоупотреблений свободного предпринимательства.

323. ПРИРОДА ОБЩЕСТВЕННОГО ИНТЕРЕСА К БИЗНЕСУ. — В целом, цель законов, регулирующих бизнес, состоит либо в поощрении полезных методов ведения бизнеса, либо в пресечении вредных методов ведения бизнеса. Было разработано немало законодательных актов, направленных на позитивное поощрение полезных методов ведения бизнеса, однако остается верным, что самые значимые из наших промышленных законов были направлены прежде всего на пресечение вредного бизнеса. Фундаментальный американский идеал состоит в том, чтобы обеспечить индивиду как можно больше свободы действий, насколько это совместимо с общественными интересами. Таким образом, мы считаем, что если вредный бизнес контролируется или подавляется, частной инициативе можно доверить развитие полезных методов ведения бизнеса без помощи поощряющего законодательства. Поэтому в этой и следующей главе мы можем ограничить наше внимание законодательством, направленным на пресечение вредных методов ведения бизнеса.

324. ПРИРОДА МОНОПОЛИИ. — Мы можем начать обсуждение с изучения природы и значения монополии.

В условиях открытой конкуренции свободная игра спроса и предложения между рядом производителей и рядом потенциальных потребителей определяет цену товара. В таких случаях потребители защищены от непомерных цен тем фактом, что конкурирующие производители будут перебивать цены друг друга в стремлении продать свои товары.

Но если предложение товара, скажем, пшеницы, находится не в руках нескольких конкурирующих производителей, а под контролем единой группы лиц, конкуренция между владельцами пшеницы подавляется в достаточной степени, чтобы позволить этой единой группе более близко диктовать цену, по которой должна продаваться пшеница. В таком случае говорят, что существует монополия. Полный контроль над предложением товара встречается редко, даже на короткие периоды, но современный бизнес предлагает много примеров предприятий, которые в той или иной степени носят монополистический характер.

Основная опасность монополии заключается в том, что те, кто обеспечил контроль над доступным предложением товара, будут использовать этот контроль для получения выгоды за счет общества. Объединяя свои индивидуальные предприятия, производители, которые ранее были соперниками, могут получить главное преимущество крупномасштабного управления. То есть стоимость производства на единицу продукции может быть снижена, поскольку несколько объединенных заводов могут управляться более экономично, чем несколько независимых предприятий. Если стоимость производства снижается, объединяющиеся производители могут позволить себе снизить цену на свой продукт. Но если они практически контролируют все предложение, они не будут снижать цену, если только это не отвечает их интересам. Действительно, более вероятно, что они воспользуются своей монополией, чтобы повысить цену.

325. ТИПЫ МОНОПОЛИИ. — Монополии классифицируются по-разному, но для наших целей их можно назвать либо естественными, либо искусственными.

Естественная монополия может существовать там, где по самой природе бизнеса конкуренция либо невозможна, либо социально нежелательна. Примерами этого типа монополии являются газовые и водопроводные станции, уличные железные дороги, паровые железные дороги и подобные отрасли. Они будут обсуждаться в следующей главе.

Там, где существует искусственная монополия, это происходит не потому, что существенный характер бизнеса делает его непригодным для конкурентной системы, а потому, что конкуренция была искусственно подавлена. Традиционным примером искусственной монополии является та форма крупномасштабного объединения, которая популярно известна как трест.

326. ПРОИСХОЖДЕНИЕ ТРЕСТА. — После Гражданской войны соперничество во многих отраслях было настолько интенсивным, что привело к «головорезной» конкуренции и последующему сокращению прибыли. С целью обеспечения преимуществ монополии многие ранее конкурирующие предприятия объединились. В 1882 году Джон Д. Рокфеллер организовал «Стандард Ойл Компани», первый трест в этой стране. План, разработанный г-ном Рокфеллером, предусматривал, что владельцы ряда нефтеперерабатывающих заводов должны передать свои акции в руки совета попечителей. В обмен на эти акции владельцы получали трастовые сертификаты, по которым им выплачивались дивиденды. Имея контроль над акциями, попечители могли управлять объединяющимися корпорациями как одним предприятием, тем самым поддерживая единый контроль над предложением и открывая путь к монопольным прибылям.

327. СОВРЕМЕННОЕ ЗНАЧЕНИЕ ТЕРМИНА «ТРЕСТ». — План, инициированный г-ном Рокфеллером, был настолько успешным, что другие группы отраслей приняли его. После 1890 года первоначальный трастовый механизм был запрещен законом, и трест в собственном смысле слова снизился в значении. Но продолжало существовать большое количество промышленных объединений, которые в несколько иных формах обеспечили все преимущества первоначального треста. В некоторых случаях ранее конкурирующие корпорации фактически слились; в других случаях объединяющиеся предприятия обеспечили преимущества монополии путем формирования холдинговой компании. Холдинговая компания — это корпорация, созданная с прямой целью «удержания» или контроля акций в нескольких других корпорациях. Это холдинговая компания делает путем покупки достаточного количества акций объединяющихся предприятий, чтобы обеспечить единство управления и контроля. Поскольку холдинговая компания и подобные механизмы обеспечивают главные преимущества первоначального треста, слово «трест» теперь используется для обозначения любого тесно сплоченного объединения, обладающего монополистическими преимуществами.

328. РОСТ ТРЕСТОВСКОГО ДВИЖЕНИЯ. — Трестовское движение быстро развивалось после 1882 года. Важные объединения были в нефтяной, оловянной, сахарной, сталелитейной, табачной, бумажной и других отраслях. К 1898 году было сформировано около восьмидесяти трестов с общей капитализацией около 1 000 000 000 долларов. В начале 1904 года число трестов превысило триста, а их совокупный капитал составил более 5 000 000 000 долларов. Крупнейшим отдельным трестом была «Юнайтед Стейтс Стил Корпорейшн», капитализация которой составляла почти полтора миллиарда долларов. В начале 1911 года, в котором Верховный суд США приказал распустить два важных треста, совокупный капитал трестов, вероятно, превышал 6 000 000 000 долларов.

329. ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ВЛАСТЬЮ СО СТОРОНЫ ТРЕСТОВ. — Тресты часто злоупотребляли своими монополистическими полномочиями. Они часто использовали свое богатство для подкупа законодательных органов и попыток влиять даже на суды, в стремлении предотвратить законы и судебные решения от ограничения их монополии. Коррупция железнодорожных корпораций и политических партий была частично обусловлена злым влиянием трестов. Тресты часто подавляли независимые предприятия, которые пытались конкурировать с ними. Это достигалось частично путем побуждения железных дорог к дискриминации в отношении независимых предприятий и в пользу трестов, частично путем снижения цен на конкурентных рынках до тех пор, пока независимые предприятия не были подавлены, и частично путем использования взяток, угроз и других нечестных методов. После того как конкуренция была подавлена, тресты воспользовались своей монополией, чтобы повысить цены на свою продукцию, тем самым налагая тяжелое бремя на общество.

330. АНТИТРЕСТОВСКИЙ ЗАКОН ШЕРМАНА. (1890.) — В восьмидесятые годы ряд штатов пытались контролировать трестовское движение. Но федеральное правительство обладает исключительной юрисдикцией над межштатным бизнесом, и по этой причине действия штатов ограничивались контролем относительно неважного трестовского бизнеса, находящегося полностью в пределах их соответствующих границ. Тот факт, что все большая доля трестовского бизнеса носила межштатный характер, стимулировал интерес к федеральному антитрестовскому законодательству, и в 1890 году был принят Антитрестовский закон Шермана. Этот Закон объявил незаконным «каждый контракт, объединение в форме треста или иным образом, или заговор, в ограничение торговли или коммерции между отдельными Штатами или с иностранными государствами».

331. ПРОВАЛ ЗАКОНА ШЕРМАНА. — В течение более двадцати лет после его принятия закон Шермана мало что сделал для сдерживания роста трестов, действительно, наиболее заметная тенденция к формированию трестов проявилась после 1890 года. По закону было возбуждено множество исков, но прохладное отношение судов затрудняло применение закона. После 1911 года суды постановили, что ограничение торговли является незаконным, если оно «неразумно», но можно было найти мало присяжных, которые могли бы договориться о разнице между «разумным» и «неразумным» ограничением торговли. Наконец, объединения, которые были организованы по первоначальному плану треста, не были обескуражены судебными указами об их роспуске, а реорганизовались с помощью какого-то механизма, который был практически столь же эффективен, как план треста, но который технически не нарушал закон Шермана.

332. ДАЛЬНЕЙШЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В 1914 ГОДУ. — Наконец, в 1911 году правительству удалось распустить «Стандард Ойл Компани» и «Американ Тобакко Компани», два крупнейших треста в стране. Этот успех побудил Министерство юстиции возбудить другие иски и стимулировал такой общий интерес к проблеме трестов, что в 1914 году Конгресс принял два новых Антитрестовских закона. Это были Закон Клейтона и Закон о Федеральной торговой комиссии. Общий эффект этих законов заключался в укреплении антитрестовского законодательства путем исправления некоторых фундаментальных дефектов закона Шермана и путем еще большего расширения власти федерального правительства над монополистическими объединениями.

333. Закон Клейтона 1914 года. — Закон Клейтона запрещает «неоправданную дискриминацию в ценах, взимаемых с разных лиц», а также запрещает аренду или продажу товаров, сделанную с пониманием того, что арендатор или покупатель не будет покровительствовать конкурирующим предприятиям. Закон определяет ряд других практик, которые составляют неразумные ограничения торговли. Несколько сложные ограничения наложены на перекрестные директораты, под которыми понимается практика нахождения лиц в совете директоров разных корпораций. [СНОСКА: Опасность перекрестного директората, конечно, заключается в том, что лица, являющиеся директорами в двух или более корпорациях, могут попытаться подавить конкуренцию между этими корпорациями. Это может привести к монополии.] Закон также запрещает приобретение одной корпорацией акций в другой корпорации, когда эффект может заключаться в «существенном ослаблении конкуренции» между такими корпорациями или «в стремлении создать монополию».

334. ЗАКОН О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ТОРГОВОЙ КОМИССИИ 1914 ГОДА. — Второй из двух законов 1914 года создал Федеральную торговую комиссию из пяти членов, назначаемых Президентом. Комиссия имеет право требовать ежегодные или специальные отчеты от межштатных корпораций в такой форме и по таким вопросам, которые она может предписать. По запросу Генерального прокурора Комиссия должна расследовать и отчитываться о любой корпорации, которая, как утверждается, нарушает антитрестовские законы. Самым важным полномочием Комиссии, несомненно, является издание приказов, ограничивающих использование «нечестных методов конкуренции в коммерции». Этот пункт направлен на предотвращение, а не на наказание, и если его власть будет использована мудро, он будет сдерживать монополию на ранних стадиях. Большинство авторитетов утверждают, что в этом отношении работа Комиссии уже доказала свою определенную полезность.

335. ПЕРСПЕКТИВЫ. — С 1911 года, и особенно после принятия двух законов 1914 года, ситуация с трестами существенно улучшилась. Расплывчатые и совершенно неадекватные полномочия старого закона Шермана были прояснены и дополнены более конкретными положениями законов Клейтона и Федеральной торговой комиссии. Теперь предоставлен достаточно адекватный механизм для расследования и судебного преследования трестов. Нынешние законы охватывают не только объединения, использующие старый механизм треста, но и объединения, использующие другие методы осуществления монопольного контроля. Закон о Федеральной торговой комиссии предусматривает гласность, чтобы общественное мнение имело шанс обеспечить соблюдение принципа честной игры и открытой конкуренции в бизнесе. Проблема трестов в Соединенных Штатах еще не решена, но тщательный контроль, который мы сейчас осуществляем над этим типом организации, оправдывает веру в то, что зло трестов станет менее значимым с течением времени.

336. ПРОБЛЕМА ТРЕСТОВ БУДУЩЕГО. В связи с вопросом о том, как сделать антитрестовское законодательство более эффективным, возникает новая и насущная проблема. Она связана с необходимостью различать, во-первых, законные и незаконные практики трестов [Сноска: Крупномасштабное объединение или управление позволяет применять важные экономии. Оборудование может использоваться более выгодно, надзор менее затратен, припасы могут закупаться в больших количествах и, следовательно, дешевле и т. д. Обеспечение этих экономий составляет законную черту крупномасштабного объединения или управления.]; и во-вторых, между объединениями, которые являются монополистическими, и объединениями, в которых нет элемента монополии.

Мы начинаем осознавать факт, который в Европе давно является общеизвестным, а именно, что тресты никогда не бывают полностью и безоговорочно плохими. Закон не должен стремиться уничтожить тресты, а скорее должен попытаться так регулировать их деятельность, чтобы их экономические черты были сохранены, а их вредные практики были подавлены. Законы также должны признавать тот факт, что многие крупномасштабные объединения не содержат в себе элемента монополии и что такие объединения должны быть освобождены от антитрестовского преследования. При составлении антитрестовского законодательства запреты и ограничения должны быть как можно более краткими и определенными, как для облегчения исполнения закона, так и для предотвращения трудностей, создаваемых для объединений, которые последовательно соблюдали правила честной игры в конкурентном бизнесе.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Почему необходим общественный интерес к бизнесу?

2. Какова природа общественного интереса к бизнесу?

3. Какова природа монополии?

4. Каковы два типа монополии? Приведите пример каждого.

5. Опишите происхождение треста.

6. Ясно объясните значение слова «трест», как оно используется сейчас.

7. В какой период нашей истории развитие трестов было наибольшим?

8. В каком смысле тресты злоупотребляли своей властью?

9. Какова была цель закона Шермана 1890 года?

10. Как закон работал на практике?

11. Какое важное развитие связано с периодом 1911-1914 годов?

12. Каковы основные положения закона Клейтона?

13. Какова цель закона о Федеральной торговой комиссии?

14. Очертите проблему будущего в отношении трестов.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава xxvii.

Или все из следующего:

2. Дюран, «Проблема трестов», глава i.

3. Эли, «Основы экономики», глава xiii.

4. Феттер, «Современные экономические проблемы», глава xxviii.

5. Сигер, «Принципы экономики», глава xxv.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Каковы четыре метода, с помощью которых происходили промышленные объединения? (Феттер, страницы 433-434.)

2. Каковы три типа трестов? (Дюран, страница 9.)

3. Что такое пул? (Дюран, страница 9.)

4. Назовите некоторые из важных трестов, которые были сформированы между 1890 и 1899 годами. (Феттер, страницы 435-436.)

5. Назовите некоторые из наиболее успешных трестов. (Сигер, страница 456.)

6. Каково отношение развития трестов к тарифу? (Сигер, страницы 464-465.)

7. В чем зло чрезмерной капитализации? (Сигер, страницы 465-466; Эли, страницы 221-223.)

8. Каковы главные преимущества, приписываемые тресту? (Эли, страницы 228-230; Дюран, страница 28.)

9. Каковы некоторые из устройств, используемых в «нечестной конкуренции»? (Эли, страницы 239-240.)

10. Каковы три способа борьбы со злом трестов? (Дюран, страницы 10-11.)

11. Как со злом трестов справлялись в других странах? (Эли, страницы 245-246.)

12. Что можно сказать об окончательном решении проблемы трестов? (Дюран, страница 30.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДА

1. Регистрация корпораций в вашем штате

I

2. История антитрестовского законодательства в вашем штате.

3. Очертите нынешние законы вашего штата, касающиеся монополистических объединений.

4. Развитие трестов в вашем штате или в вашей части страны.

5. Природа монополии. (Эли, «Основы экономики», глава xii; Сигер, «Принципы экономики», глава xxiii.)

II

6. Причины формирования трестов. (Ван Хайс, «Концентрация и контроль», страницы 21-25.)

7. Цели формирования трестов. (Ван Хайс, «Концентрация и контроль», страницы 25-31.)

8. Формы промышленного объединения. (Ван Хайс, «Концентрация и контроль», страницы 60-72.)

9. Текст антитрестовского закона Шермана. (Рипли, «Тресты, пулы и корпорации», страницы 484-485; Дюран, «Проблема трестов», приложение i.)

10. Ранние решения Верховного суда, касающиеся закона Шермана. (Рипли, «Тресты, пулы и корпорации», страницы 506-549.)

11. Закон Шермана в реальном действии. (Гамильтон, «Текущие экономические проблемы», страницы 433-441.)

12. «Правило разума». (Рипли, «Тресты, пулы и корпорации», страницы 606-702.)

13. Трудность регулирования трестов. (Дюран, «Проблема трестов», глава iii.)

14. Текст закона о Федеральной торговой комиссии. (Дюран, «Проблема трестов», приложение ii.)

15. Отношение Федеральной торговой комиссии к судам. («Анналы», том lxiii, страницы 24-36.)

16. Отношение Федеральной торговой комиссии к нашей внешней торговле. («Анналы», том lxiii, страницы 67-68.)

17. Предполагаемые преимущества трестов. (Дюран, «Проблема трестов», глава iv; Ван Хайс, «Концентрация и контроль», страницы 8-21.)

18. Регулирование трестов в зарубежных странах. (Ван Хайс, «Концентрация и контроль», глава iv.)

19. История какого-либо одного треста, как, например, «Американ Шугар Рефайнинг Компани», «Юнайтед Стейтс Стил Корпорейшн», «Американ Тобакко Компани» или «Интернэшнл Харвестер Компани». (Проконсультируйтесь с любой доступной литературой.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

20. Что такое разумное, в отличие от неразумного, ограничение торговли?

21. Как можно определить, когда объединение привело к монополии?

22. В какой степени сам размер промышленной организации является признаком монополии?

23. Всегда ли монополия приводит к тому, что за монополизированный товар запрашивается более высокая цена?

ГЛАВА XXVIII

ОБЩЕСТВЕННЫЙ ИНТЕРЕС К БИЗНЕСУ: СОБСТВЕННОСТЬ

337. ОСНОВА ЕСТЕСТВЕННОЙ МОНОПОЛИИ. — Наиболее важные примеры естественной монополии встречаются в тех отраслях, которые известны как общественные коммунальные службы. Общественные коммунальные службы включают газовые и электрические осветительные станции, водопроводные станции, телефонные и телеграфные установки, а также электрические и паровые железные дороги.

Эти отрасли по своей природе не подходят для конкурентной системы. Это главным образом потому, что они работают по принципу убывающих затрат, то есть чем больше объем бизнеса, обрабатываемый одним предприятием, тем меньше стоимость производства на единицу продукции. Чтобы обеспечить газом 100 000 клиентов, например, может потребоваться первоначальные затраты в 90 000 долларов на оборудование и припасы. Однако с этим же самым оборудованием газовая станция могла бы производить газа, достаточного для обслуживания более 100 000. Если позже город вырастет и число клиентов, использующих газ, удвоится, газовой станции, уже имеющей свое основное оборудование, не придется тратить еще 90 000 долларов, а только, скажем, дополнительные 30 000 долларов.

Этот принцип имеет двойной эффект: практически запрещает конкуренцию и поощряет объединение. Поскольку улицу или район можно обслуживать водой или газом дешевле одним предприятием, чем несколькими конкурирующими предприятиями, конкурирующие предприятия стремятся объединиться, чтобы обеспечить экономию, возникающую в результате убывающих затрат и крупномасштабного производства. С другой стороны, стоимость дублирования сети водопроводных магистралей или сети трамвайных путей настолько запретительна, что делает конкуренцию нежелательной как с точки зрения коммунальной службы, так и с точки зрения общества.

Эта естественная тенденция к монополии вместе с социальной важностью общественных коммунальных служб породила требование, чтобы предприятия этого типа находились в общественной собственности. Проблему общественной собственности можно рассматривать под двумя заголовками: во-первых, муниципальная собственность на местные коммунальные службы; и, во-вторых, национальная собственность на паровые железные дороги.

A. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

338. РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНЫХ КОММУНАЛЬНЫХ СЛУЖБ. — Во многих американских городах раньше было принято, чтобы городской совет предоставлял ценные привилегии корпорациям общественного обслуживания на условиях, которые неадекватно защищали общественные интересы. Предоставляя такие гранты, называемые франшизами, городские советы часто разрешали частным корпорациям бесплатное использование улиц и другой общественной собственности в течение длительных периодов времени или даже бессрочно.

Злоупотребления, вытекающие из небрежного использования права предоставления франшиз, недавно привели к более строгому надзору за франшизами корпорациям общественного обслуживания. В большинстве городов франшизы больше не являются бессрочными, а ограничены определенным и довольно коротким периодом, скажем, пятьюдесятью годами. Во все большей степени франшизы составляются экспертами, чтобы условия гранта защищали интересы общества. Во многих штатах сейчас существуют комиссии по общественному обслуживанию, которые имеют право регулировать частные коммунальные службы. Главная цель таких комиссий — быть в курсе состояния коммунальных служб и устанавливать тарифы и сборы, которые комиссия считает справедливыми и разумными.

339. АРГУМЕНТЫ ЗА МУНИЦИПАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ. — Сторонники муниципальной собственности, в отличие от регулирования, заявляют, что условия, влияющие на тарифы, меняются так быстро, что никакая комиссия по общественному обслуживанию не может установить тарифы справедливо или оперативно. Общественная собственность сэкономила бы затраты на регулирование, во многих случаях значительную статью расходов. Утверждается, что регулирование неизбежно является провалом и что, учитывая социальную важность общественных коммунальных служб, собственность является логичным и необходимым шагом.

Важные социальные выгоды приписываются муниципальной собственности. Говорят, что там, где этот план был опробован, он способствовал гражданскому интересу и привлекал более высокий тип государственного чиновника. Если бы все коммунальные службы находились в муниципальной собственности, законодательные органы штатов и городские советы больше не подвергались бы опасности коррупции со стороны частных корпораций, ищущих франшизы. Если бы коммунальные службы принадлежали муниципалитету, утверждается, идеалом стали бы обслуживание и социальное благополучие, а не прибыль. Общественное предприятие могло бы позволить себе предложить более низкие тарифы, потому что оно не было бы под необходимостью получения высокой прибыли. Наконец, обслуживание могло бы быть расширено в отдаленные или малонаселенные районы, которые сейчас игнорируются частными компаниями из-за высоких расходов и небольшой прибыли, которые возникли бы в результате такого расширения.

340. АРГУМЕНТЫ ПРОТИВ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ. — Другие исследователи проблемы считают, что общественное регулирование коммунальных служб предпочтительнее муниципальной собственности. Те, кто придерживается этого мнения, утверждают, что в целом регулирование оказалось удовлетворительным и что собственность поэтому не нужна.

Вместо улучшения общественного обслуживания путем привлечения более высокого типа государственного чиновника, утверждается, муниципальная собственность увеличила бы политическую коррупцию путем увеличения числа должностей, которые стали бы добычей политической партии, находящейся у власти. Периодические политические изменения, возникающие в результате частых выборов в городах, деморализовали бы управление коммунальными службами. При нашей нынешней системе правления муниципальная собственность означает отсутствие централизованного контроля, фактор, который уменьшил бы административную ответственность и поощрял бы неэффективность.

Противники муниципальной собственности также утверждают, что неэффективность, возникающая в результате этой формы контроля, увеличила бы стоимость управления. Эти увеличенные затраты в свою очередь потребовали бы более высоких тарифов. Более того, муниципальная собственность могла бы колоссально увеличить задолженность муниципалитета, поскольку либо частные предприятия пришлось бы покупать, либо новые предприятия возводить за общественный счет.

341. МАСШТАБЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ. — Некоторые города пробовали муниципальную собственность и отказались от этой схемы как неработоспособной. В некоторых случаях этот провал был обусловлен внутренними трудностями дела, в других случаях неэффективность городского управления препятствовала успеху. В других городах собственность на различные коммунальные службы оказалась заметно успешной.

Большинство американских городов сейчас владеют своими водопроводными станциями, и около одной трети из них владеют своими газовыми или электрическими осветительными станциями. Несколько городов владеют частью или всеми своими уличными железными дорогами. Муниципальная собственность на общественные коммунальные службы все еще находится в зачаточном состоянии, но движение растет.

342. УСЛОВИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ. — Прошлый опыт указывает на несколько ошибок, которых следует избегать при любом будущем рассмотрении проблемы муниципальной собственности.

Условия, на которых город покупает коммунальную службу, не должны быть настолько суровыми, чтобы препятствовать будущему развитию новых коммунальных служб частным предпринимательством.

Общественная собственность практически применима только тогда, когда коммунальная служба прошла экспериментальную стадию, ибо правительственные агентства не могут эффективно проводить эксперименты, ни брать на себя риски, столь существенные для развития нового предприятия.

Любое обсуждение общественной собственности должно включать рассмотрение социальных и политических факторов, а также вопросов, которые являются строго экономическими.

Вопрос о муниципальной собственности должен решаться исключительно на основе местных условий и для конкретных коммунальных служб. Успешная собственность на уличные железные дороги в одном городе не обязательно означает, что второй город может быть столь же успешным в управлении этой коммунальной службой. Также успешное управление газовой станцией одним городом не обязательно означает, что тот же город может эффективно управлять своими уличными железными дорогами.

Б. НАЦИОНАЛИЗАЦИЯ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ

343. РАЗВИТИЕ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ. — История железных дорог в Соединенных Штатах началась с открытия движения по линии «Балтимор энд Огайо» в 1830 году, однако до середины века перевозки в стране осуществлялись преимущественно гужевым транспортом, а также по рекам и каналам. После 1850 года экспансия на запад и развитие промышленности по всей стране стали мощным стимулом для железнодорожного строительства. Поощряемые щедрыми земельными грантами и другими субсидиями, предоставляемыми как властями штатов, так и федеральным правительством, железнодорожные корпорации проложили сеть железных дорог через весь континент. Местные дороги путем расширения и консолидации превращались в крупные магистральные линии протяженностью в тысячи миль. С 9021 мили в 1850 году наша железнодорожная сеть выросла до 93 267 миль в 1880 году, до 193 345 миль в 1900 году и примерно до 260 000 миль в 1922 году.

344. ПРИНЦИП УБЫВАЮЩИХ ИЗДЕРЖЕК. — Хотя стремительное развитие американских железных дорог оказало неоценимое влияние на национальное процветание, оно принесло с собой и серьезные негативные последствия. Чтобы понять природу этих проблем, отметим, что на железных дорогах, как и в случае с муниципальными коммунальными службами, стоимость единицы продукции или услуги снижается по мере увеличения общего количества предоставляемых единиц. Железная дорога должна содержать полотно, депо и терминалы независимо от того, курсирует ли один поезд или сотня, и независимо от того, идут ли грузовые или пассажирские вагоны пустыми или полными. Многие эксплуатационные расходы железной дороги также сохраняются вне зависимости от объема перевозок. Таким образом, стоимость обработки единиц трафика снижается по мере роста объема этого трафика.

Эти обстоятельства влияют на установление тарифов двумя способами. Во-первых, железные дороги могут позволить себе принимать дополнительный груз по относительно низкой ставке, поскольку перевозка дополнительного объема требует сравнительно небольших добавочных расходов. Во-вторых, тарифы в целом невозможно однозначно связать с затратами на перевозку конкретных товаров, поэтому ставки часто определяются исходя из соображений целесообразности. Это означает, что на ценные товары устанавливаются высокие тарифы, поскольку эти товары могут их оплатить, в то время как на дешевые товары устанавливаются низкие тарифы, так как они не выдержат высокой стоимости перевозки. Это называется «взиманием того, что может выдержать груз».

345. НЕГАТИВНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РАЗВИТИЯ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ. — Поскольку многие расходы железной дороги сохраняются независимо от объема перевозок, железные дороги постоянно ищут возможности для привлечения дополнительного бизнеса. Конкуренция между железными дорогами зачастую была крайне острой. Тарифные войны стали обычным явлением из-за низких предельных издержек при обработке дополнительных единиц трафика. В борьбе за клиентов железные дороги когда-то привычно предлагали низкие ставки на конкурентных направлениях, а затем компенсировали эту относительно невыгодную практику взиманием высоких ставок на неконкурентных участках. Стремление к получению дополнительного бизнеса в сочетании с давлением со стороны трестов и других крупных грузоотправителей побуждало железные дороги устанавливать тарифы, которые дискриминировали товары, местности и даже отдельных лиц. Разрушительный характер конкуренции часто приводил к монополистическим объединениям, которые начинали взимать с широкой общественности непомерные тарифы, предоставляя при этом некачественное обслуживание.

346. РАННЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ШТАТОВ. — На ранних этапах развития железных дорог их в целом рассматривали как общественных благодетелей, поскольку они существенно способствовали заселению Запада. Однако примерно после 1870 года железные дороги начали обвинять в злоупотреблении своим положением. Потребовался более высокий уровень правового контроля над дорогами.

Первые попытки регулирования железнодорожных корпораций были предприняты рядом штатов. В течение пятнадцати лет различные штаты пытались контролировать железные дороги через комиссии по делам железных дорог, наделенные широкими полномочиями. Эти комиссии устранили некоторые из наиболее вопиющих злоупотреблений железнодорожных объединений, но по ряду причин регулирование на уровне штатов было относительно неэффективным. Штаты, разумеется, не имели власти над межштатными перевозками, а большая часть доходов железных дорог извлекалась именно из этого вида деятельности. Законы штатов, регулирующие работу железных дорог, часто признавались судами неконституционными. Наконец, могущественным железнодорожным корпорациям часто удавалось подкупать законодательные органы штатов, чтобы те воздерживались от принятия мер против них. В силу этих факторов регулирование на уровне штатов в целом было признано неудачным.

347. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО. — Неспособность законов штатов эффективно контролировать железные дороги привела к принятию Конгрессом Закона о межштатной торговле 1887 года. Этот федеральный закон создал Межштатную торговую комиссию из семи членов, назначаемых Президентом, и возложил на нее обязанность по обеспечению исполнения Закона. Закон также запрещал дискриминацию и запрещал несправедливые и необоснованные тарифы. Он требовал, чтобы железные дороги делали тарифы публичными и не меняли их без надлежащего уведомления. Было запрещено создание пулов, то есть железные дороги, которые, по-видимому, конкурировали друг с другом, больше не могли объединяться или объединять свой бизнес с условием, что каждая из них получит заранее определенную долю совместной прибыли. Возражение против пулов заключалось в том, что они подавляли конкуренцию и поощряли монополию.

Однако в последующие годы Закон о межштатной торговле почти не сдерживал злоупотребления железных дорог. Механизм действия Закона был настолько несовершенным, что затруднял успешное судебное преследование нарушителей. Железнодорожные интересы оказывали пагубное влияние на государственных чиновников, пытавшихся обеспечить исполнение Закона. Применение закона также заметно затруднялось тем фактом, что суды стремились толковать Закон 1887 года таким образом, чтобы ограничивать полномочия Комиссии.

В значительной степени дискриминация и неоправданно высокие тарифы сохранялись до начала двадцатого века. Затем в 1903 году Закон Элкинса возродил некоторые из угасающих полномочий Комиссии. Три года спустя (1906 г.) Закон Хепберна увеличил численность Комиссии, усовершенствовал ее механизм и расширил и усилил ее контроль над тарифами. В 1910 году Закон Манна-Элкинса укрепил позиции Комиссии по ряду пунктов.

Несмотря на это дополнительное законодательство, довольно печальный опыт регулирования железных дорог вплоть до начала Мировой войны неоднократно поднимал вопрос о национальной собственности на железные дороги.

348. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ НАЦИОНАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ. — Аргументы в пользу национальной собственности на железные дороги схожи с теми, что выдвигаются в пользу муниципальной собственности на местные коммунальные службы.

Считается, что провал регулирования в сочетании с социальной значимостью железных дорог делает государственную собственность необходимой. Утверждается, что государственная собственность на железные дороги оказалась успешной в ряде стран Европы, особенно в Пруссии.

Многие полагают, что государственная собственность привлекла бы на службу высококлассных государственных чиновников. Также считается, что с переходом к государственной собственности прекратилась бы коррупция законодательных органов штатов со стороны железных дорог. Поскольку дороги были бы изъяты из частных рук и управлялись бы как единое целое федеральным правительством, дискриминация и другие недобросовестные практики прекратились бы.

Также утверждается, что при государственной собственности идеалом стало бы обслуживание, а не прибыль. Поскольку прибыль больше не была бы необходима, можно было бы предложить более низкие тарифы. Государственная собственность позволила бы устранить дублирующие линии в конкурентных зонах и позволила бы расширить новые линии в районы, которые не приносят немедленной прибыли. Таким образом, железные дороги, которые сейчас эксплуатируются исключительно ради частной выгоды, стали бы инструментами социального и промышленного прогресса.

349. АРГУМЕНТЫ ПРОТИВ НАЦИОНАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ. — Противники национальной собственности утверждают, что опыт Пруссии и других европейских стран не является руководством для управления железными дорогами в нашей стране. Различия в политическом устройстве между нашей страной и европейскими странами, например, делают результаты государственной собственности в Пруссии и других частях Европы ненадежными.

Многие противники государственной собственности утверждают, что устранение частного контроля увеличило бы, а не уменьшило политическую коррупцию. Различные политические интересы, по их словам, оказывали бы давление в пользу низких тарифов для своих конкретных регионов страны.

Часто утверждается, что замена частной собственности государственной подорвала бы личную инициативу, поскольку государственные чиновники проявляли бы мало искреннего интереса к железным дорогам. Говорят, что государственное управление железными дорогами отличалось бы расточительностью и неэффективностью. Это потребовало бы повышения тарифов, вместо того чтобы позволить их снизить. Большие первоначальные затраты на приобретение дорог выдвигаются против государственной собственности, как и гигантская задача управления столь обширной отраслью.

Последнее важное возражение против государственной собственности заключается в том, что она привела бы к жесткости тарифов. Тарифы устанавливались бы на относительно длительные периоды и надзорным органом, а не менялись бы автоматически в зависимости от условий ведения бизнеса, как при частной собственности. Эта жесткость заставила бы бизнес приспосабливаться к тарифам, вместо того чтобы позволить тарифам приспосабливаться к потребностям бизнеса.

350. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ НАД ЖЕЛЕЗНЫМИ ДОРОГАМИ, 1917–1920 гг. — Вскоре после нашего вступления в Мировую войну перегруженное состояние железных дорог вместе с острой необходимостью в единой транспортной системе привели к временному отказу от частного контроля. 28 декабря 1917 года президент Вильсон взял под контроль железные дороги страны, используя полномочия, предоставленные ему Конгрессом. Дороги были централизованы под руководством генерального директора Макаду, которому помогали семь региональных директоров, управлявших железными дорогами в различных частях страны.

Закон, уполномочивающий президента взять под контроль железные дороги, предусматривал, что такой контроль не должен продлеваться более чем на двадцать один месяц после заключения мирного договора с Германией. Однако в этой стране никогда не было хорошо организованного движения за государственную собственность на железные дороги, и когда после подписания перемирия в ноябре 1918 года потребовали немедленного возвращения дорог под частный контроль, серьезного сопротивления не возникло. Ряд планов, предлагавших различные комбинации государственного и частного контроля, был отклонен, и 1 марта 1920 года дороги были возвращены их прежним владельцам.

351. РЕЗУЛЬТАТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ВО ВРЕМЯ МИРОВОЙ ВОЙНЫ. — Государственный контроль над железными дорогами страны в период с 1917 по 1920 год привел к ряду важных мер по экономии. Ремонтные мастерские были скоординированы таким образом, чтобы использоваться более систематически и, следовательно, более экономично. Объединение билетных касс в городах принесло существенную экономию. Координация терминалов позволила более экономично использовать оборудование, чем это было возможно при частном контроле. Унификация различных железнодорожных систем позволила более прямо маршрутизировать грузы, чем это было бы возможно в противном случае. Также произошло сокращение некоторых неоправданно высоких управленческих зарплат.

С другой стороны, качество обслуживания железных дорог при государственном контроле снизилось. Личная эффективность многих типов железнодорожных работников также снизилась. Самое главное, произошло резкое повышение как грузовых, так и пассажирских тарифов.

Период военного контроля был ненормальным, поэтому показатели работы дорог под государственным контролем в этот период нельзя считать полностью показательными для того, что произошло бы при постоянном государственном контроле в мирное время. Но следует отметить, что в целом показатели работы Управления железных дорог в период с 1917 по 1920 год были хорошими. То, что вышеупомянутая экономия была достигнута, нельзя отрицать. Более того, снижение уровня обслуживания и эффективности, а также повышение тарифов, по крайней мере частично объясняются ненормальными условиями, на которые Управление железных дорог не могло повлиять. Зима 1917–1918 годов была самой суровой в истории железных дорог. Это обстоятельство в сочетании с необычайно высокими требованиями к перевозке военного оборудования способствовало дезорганизации обслуживания с самого начала периода государственного контроля. В течение ряда лет до 1917 года наблюдалась острая нехватка крытых вагонов и другого оборудования, что также помогает объяснить низкое качество обслуживания, предоставляемого во время войны. Рабочая сила была дезорганизована призывом на военную службу многих квалифицированных железнодорожников. (Утверждается, что некоторые железнодорожные чиновники стремились дискредитировать государственный контроль, препятствуя управлению дорогами, но это обвинение не может быть доказано.)

352. ЗАКОН О ТРАНСПОРТЕ 1920 ГОДА. — Государственный контроль в военное время выявил истинное положение дел на железных дорогах, как ничто другое. Стало ясно, что до периода Мировой войны федеральное законодательство по железным дорогам в некоторых случаях было слишком снисходительным, а в других — настолько суровым, что создавало трудности для дорог. Чтобы проложить путь к более справедливому и эффективному регулированию железных дорог страны, был принят Закон о транспорте 1920 года. В настоящее время железные дороги находятся в частной собственности, но регулируются государством Межштатной торговой комиссией в соответствии с положениями Закона о межштатной торговле 1887 года, Закона Элкинса 1903 года, Закона Хепберна 1906 года, Закона Манна-Элкинса 1910 года и Закона о транспорте 1920 года.

353. КРАТКИЙ ОБЗОР ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГАХ. — В настоящее время любая несправедливая дискриминация, как правило, запрещена. Но теперь признается, что при определенных условиях дискриминация может быть экономически оправдана. Поэтому, когда невозможность введения дискриминационного тарифа создала бы трудности для железной дороги, Комиссия уполномочена приостановить действие правила. Создание пулов также, как правило, запрещено, но и здесь Комиссия может разрешить эту практику по своему усмотрению. Наложены ограничения на право железных дорог перевозить товары, в которых они заинтересованы как производители.

Все межштатные тарифы должны быть справедливыми и разумными, и Комиссия уполномочена определять, что составляет справедливые и разумные тарифы. Чтобы предотвратить тарифные войны, Комиссия теперь уполномочена устанавливать как минимальные, так и максимальные тарифы. Закон 1920 года также дает Комиссии право устанавливать внутриштатные тарифы, если такие тарифы несправедливо дискриминируют межштатную или внешнюю торговлю. Внутриштатный тариф, конечно, — это тариф, который касается только грузовых или пассажирских перевозок, начинающихся и заканчивающихся в пределах одного штата.

Закон 1920 года расширил государственный контроль над железными дорогами по ряду важных пунктов. Для пресечения определенных финансовых злоупотреблений Комиссия теперь осуществляет надзор за выпуском железнодорожных ценных бумаг. С целью повышения социальной значимости железных дорог страны Закон 1920 года предписывает Комиссии планировать консолидацию существующих дорог в ограниченное число систем. Другой пункт Закона 1920 года предусматривает, что ни одна железная дорога не может закрывать линии, строить новые или расширять старые без согласия Комиссии. Более того, в периоды чрезвычайного положения Комиссия может направлять маршрутизацию грузов страны без учета принадлежности задействованных линий. Наконец, Закон 1920 года предусматривает создание постоянного арбитражного совета для урегулирования трудовых споров в железнодорожной отрасли.

354. ПЕРСПЕКТИВЫ. — Учитывая несовершенный характер регулирующего законодательства до 1900 года, государственная собственность на железные дороги не казалась маловероятной. Но после принятия законов 1903, 1906 и 1910 годов, и особенно после принятия Закона о транспорте 1920 года, появились такие большие надежды на эффективное регулирование, что движение в сторону государственной собственности было сведено к минимуму. Теперь не только старые злоупотребления с большей вероятностью будут устранены, но и Межштатная торговая комиссия уполномочена избавить дороги от многих незаслуженных обременений. Особенно остро Комиссия осознает необходимость стабилизации кредита железных дорог. Пока это не будет сделано, инвестирующая общественность будет иметь мало доверия к железнодорожному бизнесу, и дороги будут по-прежнему недостаточно финансироваться.

Пожалуй, самая большая проблема, стоящая сейчас перед Комиссией, — это завершение «физической оценки» железных дорог, начатой в 1913 году. Эта оценка направлена на то, чтобы с помощью расследований, проводимых экспертами-оценщиками, выяснить фактическую стоимость всей железнодорожной собственности в Соединенных Штатах на данный момент. На основе этой оценки Комиссия полагает, что сможет оценить вероятную сумму инвестированного капитала, который представляют собой железные дороги. После этого Комиссия сможет рассчитать, какие тарифы должны взимать железные дороги, чтобы получать справедливые дивиденды на свои средства. Завершение этой физической оценки, следовательно, необходимо, если Межштатная торговая комиссия хочет установить тарифы, которые являются справедливыми и разумными как с точки зрения общественности, так и с точки зрения железных дорог.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Какова экономическая основа естественной монополии?

2. Опишите регулирование местных коммунальных служб.

3. Назовите основные аргументы в пользу муниципальной собственности.

4. Какие аргументы выдвигаются против муниципальной собственности?

5. Каков масштаб муниципальной собственности в этой стране?

6. Назовите некоторые фундаментальные условия муниципальной собственности.

7. Кратко опишите развитие железных дорог в этой стране.

8. Как принцип убывающих издержек применяется к железным дорогам?

9. Обсудите негативные последствия, возникшие в результате развития железных дорог.

10. Почему регулирование на уровне штатов не смогло устранить эти негативные последствия?

11. Обсудите характер и последствия Закона о межштатной торговле.

12. Назовите основные аргументы в пользу национальной собственности на железные дороги.

13. Каковы основные аргументы против этого шага?

14. Когда и почему железные дороги были взяты под контроль Правительством?

15. Четко объясните характер результатов государственного контроля над железными дорогами.

16. Перечислите законы, на основании которых Межштатная торговая комиссия в настоящее время осуществляет управление железными дорогами.

17. Обобщите действующее железнодорожное законодательство в отношении

(а) дискриминации,

(б) тарифов и

(в) расширения федерального контроля, санкционированного Законом 1920 года.

18. Какая проблема является сейчас самой важной для Комиссии?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава xxviii.

Или все из следующего:

2. Эли, «Основы экономики», глава xxvii.

3. Феттер, «Современные экономические проблемы», главы xxvii и xxx.

4. Кинг, «Регулирование муниципальных коммунальных служб», глава i.

5. Сиджер, «Принципы экономики», страницы 419–431 и глава xxiv.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Что понимается под транспортной экономикой? (Эли, стр. 557.)

2. Четко объясните, почему коммунальные службы являются естественными монополиями. (Сиджер, стр. 419–426.)

3. Каково происхождение права регулировать коммунальные службы в интересах общественности? (Кинг, стр. 4.)

4. Почему муниципальные коммунальные службы должны регулироваться или контролироваться? (Кинг, стр. 11–16.)

5. Какова связь между нерегулируемыми муниципальными коммунальными службами и плохой политикой? (Кинг, стр. 17–19.)

6. Каковы юридические обязанности корпораций, контролирующих муниципальные коммунальные службы? (Кинг, стр. 10.)

7. Какие формы может принимать муниципальная собственность? (Феттер, стр. 461–462.)

8. Как однородность продукта способствует монополии? (Феттер, стр. 463.)

9. Почему железные дороги получали щедрую помощь от правительств штатов и федерального правительства в период развития железных дорог? (Феттер, стр. 413.)

10. Различайте местную и личную дискриминацию. (Феттер, стр. 416–417.)

11. Обсудите характер ранних комиссий штатов по железным дорогам. (Феттер, стр. 420–422.)

12. В каких аспектах Закон о межштатной торговле был изменен законодательством 1903, 1906 и 1910 годов? (Сиджер, стр. 442–443.)

13. Какова была природа Торгового суда? (Сиджер, стр. 444.)

14. Каков самый убедительный аргумент против государственной собственности на телеграф и телефон? (Сиджер, стр. 445.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДА

1. Составьте список естественных монополий в вашей местности.

I

2. В какой степени коммунальные службы в вашей местности контролируются (а) муниципалитетом, (б) штатом, (в) федеральным правительством?

3. Орган, предоставляющий франшизы в вашем штате.

4. Регулирование местных коммунальных служб в вашем муниципалитете.

5. Масштаб муниципальной собственности в вашем регионе. Если возможно, посетите муниципальную коммунальную службу и сделайте отчет о ней.

6. Возьмите интервью у чиновника местной коммунальной службы о желательности муниципальной собственности на эту службу.

7. История развития железных дорог в вашем регионе.

8. Очертите наиболее важные законы, принятые законодательным органом вашего штата в отношении железных дорог.

9. Обслуживание и тарифы в вашей местности в период государственного контроля, 1917–1920 гг.

10. Регулирование местных коммунальных служб через франшизу. (Кинг, «Регулирование муниципальных коммунальных служб», часть ii.)

II

11. Регулирование местных коммунальных служб через комиссию по коммунальным услугам. (Кинг, «Регулирование муниципальных коммунальных служб», часть iii.)

12. Стандарты обслуживания для местных коммунальных служб. («Анналы», том liii, стр. 292–306.)

13. Аргументы в пользу муниципальной собственности. (Кинг, «Регулирование муниципальных коммунальных служб»; Томпсон, «Муниципальная собственность»)

14. Аргументы против муниципальной собственности. (Кинг, «Регулирование муниципальных коммунальных служб»; Портер, «Опасности муниципальной собственности».)

15. Раннее развитие железных дорог в Соединенных Штатах. (Коман, «Промышленная история Соединенных Штатов», стр. 232–248; Богарт, «Экономическая история Соединенных Штатов», главы xxiv и xxv; «Уроки общественной и национальной жизни», серия C, стр. 217–233.)

16. Географическое распределение железных дорог. (Семпл, «Американская история и ее географические условия», глава xvii.)

17. Объединения в железнодорожной отрасли. («Уроки общественной и национальной жизни», серия A, стр. 219–224; Богарт, «Экономическая история Соединенных Штатов», глава xxix; Джонсон, «Американский железнодорожный транспорт», глава iii.)

18. Установление тарифов. (Джонсон, «Американский железнодорожный транспорт», глава xx; Буллок, «Элементы экономики», стр. 212–217.)

19. Физическая оценка железных дорог. («Анналы», том lxiii, стр. 182–190.)

20. Регулирование железных дорог и суды. (Джонсон, «Американский железнодорожный транспорт», глава xxvii.)

21. Военный контроль над железными дорогами в Соединенных Штатах. («Анналы», том lxxxvi, весь; Диксон, «Военное управление железными дорогами в Соединенных Штатах и Великобритании», часть i.)

22. Отчет Межштатной торговой комиссии о желательности государственной собственности на железные дороги в Соединенных Штатах. (Кливленд и Шафер, «Демократия в реконструкции», стр. 382–396.)

23. Военный контроль над железными дорогами в Великобритании. (Диксон, «Военное управление железными дорогами в Соединенных Штатах и Великобритании», часть ii.)

24. Управление железными дорогами в Англии и Франции. (Джонсон, «Американский железнодорожный транспорт», глава xxiii.)

25. Управление железными дорогами в Италии и Германии. (Джонсон, «Американский железнодорожный транспорт», глава xxiv.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

26. Успешность регулирования коммунальных служб в вашем сообществе.

27. Следует ли еще больше ограничить право на предоставление франшиз в вашем штате?

28. Успешность муниципальной собственности в вашей местности.

29. Связь «раздувания капитала» или «перекапитализации» с высокой прибылью. (См. Тауссиг, «Принципы экономики», том ii, стр. 385.)

30. Является ли государственная собственность на железные дороги более осуществимой при демократической или при автократической форме правления?

ГЛАВА XXIX

ТАРИФ

355. ПРИНЦИП ОБМЕНА. — В главах VII и VIII указывалось, что когда люди разделяют свой труд так, что каждый становится узкоспециализированным работником, происходит рост производительности сообщества. Аналогичным образом, когда одна часть страны приспособлена преимущественно к производству, а другая — к сельскому хозяйству, возникает выигрыш в национальной производительности, когда каждая из этих областей специализируется на тех видах деятельности, которые она может осуществлять наиболее эффективно, и довольствуется торговлей, чтобы получить выгоду от отраслей, специализирующихся в других местах. Что касается экономического принципа, то существует также выигрыш, когда разные страны специализируются на тех формах производства, в которых их граждане наиболее эффективны, и довольствуются получением через международную торговлю продуктов специализации других стран.

356. ПРИРОДА ТАРИФА. — Но хотя все цивилизованные нации допускают и даже поощряют разделение труда среди своих граждан и между различными областями в своих границах, многие страны ограничивают степень, в которой их граждане могут обменивать свои излишки продукции на излишки продукции иностранных производителей. В Соединенных Штатах, например, Конгресс имеет право взимать пошлину или тариф на товары иностранного производства, которые ввозятся в эту страну для продажи.

Этот тариф может взиматься прежде всего для увеличения национального дохода, и в этом случае ставка пошлины, как правило, слишком низка, чтобы удержать иностранные товары от наших рынков. Когда тариф является чисто фискальной мерой, говорят о существовании «свободной торговли». С другой стороны, тариф может быть настолько высоким, что отечественные товары будут защищены на наших рынках от конкуренции со стороны товаров иностранного производства аналогичного качества. В этом случае говорят о существовании протекционистского тарифа, хотя такая мера также приносит доход. Большинство тарифных мер, действительно, содержат как «фискальные», так и «протекционистские» элементы, и только когда тарифный акт является прежде всего протекционистской мерой, мы называем его протекционистским тарифом.

357. ЗНАЧЕНИЕ «ПРОТЕКЦИИ». — Давайте убедимся, что мы точно понимаем, что подразумевается под «протекцией». Предположим, что при отсутствии протекционистского тарифа обувь английского производства может быть произведена и доставлена в эту страну по общей стоимости 3,00 доллара. Предположим, что эта обувь конкурирует на американском рынке с обувью американского производства аналогичного качества, но производство которой по разным причинам стоит 3,50 доллара. Предположим далее, что и английский, и американский производитель должны получать прибыль в размере 0,50 доллара за пару обуви, иначе они разорятся. В результате соперничества английская обувь может продаваться за 3,50 доллара и приносить прибыль. Конкуренция заставила бы американского производителя также продавать свою обувь за 3,50 доллара, но поскольку это не принесло бы ему прибыли, он был бы вынужден уйти с рынка. В таком случае американский производитель мог бы добиться принятия протекционистского тарифа на этот тип обуви, так что за ввоз английской обуви в эту страну для продажи здесь взималось бы 0,75 доллара. Это довело бы общую стоимость английской обуви до 3,75 доллара, и чтобы получить прибыль, обувь должна была бы продаваться за 4,25 доллара. Но поскольку американская обувь может продаваться за 4,00 доллара, английская обувь вытесняется с рынка. [Сноска: Если бы в этом примере пошлина составляла, скажем, 0,25 доллара, иностранная обувь могла бы продолжать поступать на наши рынки и конкурировать с американской обувью. В этом случае тариф был бы фискальной, а не протекционистской мерой.]

Тарифный вопрос возникает прежде всего в связи с вопросом о протекции и может быть сформулирован следующим образом: должен ли Конгресс вмешиваться в международную торговлю путем введения протекционистских пошлин на импорт; и если да, то как именно и в какой степени такие пошлины должны взиматься?

358. ТАРИФНАЯ ИСТОРИЯ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ. — Первой тарифной мерой в нашей национальной истории был Закон 1789 года. Это была фискальная мера, хотя она давала некоторую степень защиты американским отраслям. Вплоть до окончания войны 1812 года наш тариф был в основном фискальным. После окончания этой войны была введена высокая пошлина на иностранные изделия из железа и текстиля с целью защиты отечественных производителей от дешевых английских товаров, которые наводняли наши рынки. После 1816 года нашей политикой стало сочетание в одном тарифном акте высоких протекционистских пошлин с фискальными пошлинами. В 1824 году общий уровень пошлин был повышен. В 1828 году Конгресс попытался установить тариф, который устроил бы все части страны, но попытка не удалась.

В период между 1828 и 1842 годами тариф постепенно снижался. Между 1842 и 1861 годами наша тарифная политика была неустойчивой, но в последнем году внутренние потрясения, вызванные Гражданской войной, привели к принятию тарифа, который оказался весьма протекционистским. В период, непосредственно следовавший за Гражданской войной, тариф оставался очень высоким, главным образом из-за давления со стороны промышленных интересов, которые обеспечили себе защиту за счет военных ставок. Несмотря на попытки реформ в 1870, 1873 и 1883 годах, тариф оставался весьма протекционистским.

В 1894 году демократы несколько снизили тариф, а в 1909 году республиканцы попытались удовлетворить народный спрос на более низкие ставки принятием Закона Пэйна-Олдрича. Эта мера снизила некоторые ставки, но недостаточно, чтобы удовлетворить общественное мнение. В 1912 году демократы вернулись к власти, а в следующем году приняли Закон Андервуда-Симмонса, снизив ставки на многие категории товаров и включив ряд важных статей в список беспошлинных товаров. В 1920 году Республиканская партия снова получила контроль над правительством, и тариф был повышен. В настоящее время наш тариф является весьма протекционистским.

359. КОМПРОМИССНЫЙ ХАРАКТЕР ТАРИФА. — Наша тарифная история полна противоречий. Маятник качался то к низким пошлинам, то к крайне высоким. Ни один тариф не удовлетворил все вовлеченные интересы; действительно, ни один другой вопрос, за возможным исключением рабства, не вызывал столько политических раздоров, как тариф. Каждый тариф по сути является компромиссом, ибо пошлина практически на любой товар, который мы могли бы выбрать, принесет пользу некоторым нашим гражданам, в то время как другим лицам она либо не принесет никакой пользы, либо фактически нанесет ущерб. Движимые личным интересом, фермер, лесоруб, шахтер или производитель — каждый желает протекционистской пошлины на товар, который он производит, и низкой ставки или вообще отсутствия пошлины на товары, которые он потребляет. В результате тариф стал региональной проблемой, при решении которой конгрессмены слишком часто считали первостепенными экономические интересы той конкретной местности, которую они представляют.

360. ПРИРОДА ТАРИФНОГО СПОРА. — Тарифный вопрос обычно делит людей на два лагеря: тех, кто выступает за «свободную торговлю», и тех, кто требует пошлин, которые являются весьма протекционистскими. С точки зрения экономики, самый важный аргумент против протекции заключается в том, что нет фундаментальной причины, по которой между нациями не должно быть свободной торговли. Протекция экономически расточительна, потому что она отвлекает капитал и труд из отраслей, в которых мы относительно эффективны, в отрасли, в которых наша производительность относительно низка. Таким образом, высокая протекция снижает национальную производительность и налагает бремя на потребителя, не позволяя ему покупать более дешевые товары иностранного производства.

В свете этих фактов сторонник свободной торговли утверждает, что в той мере, в какой тариф является экономическим предложением, бремя доказательства лежит на протекционисте. Если это утверждение принято, тарифный спор состоит из попыток протекциониста перевесить вышеупомянутый экономический аргумент в пользу свободной торговли путем выдвижения экономических аргументов в пользу протекции, а также путем развития социальных и политических причин для протекционистского тарифа.

361. БОЛЕЕ РАННИЙ ТАРИФНЫЙ АРГУМЕНТ. — Раньше одним из самых важных аргументов в пользу протекции была теория внутреннего рынка. Эта теория была выдвинута в 1824 году Генри Клеем. В попытке привлечь сельскохозяйственные интересы к протекции Клей утверждал, что протекционистский тариф на промышленные товары будет развивать городские центры, и что это увеличит покупательную способность городских жителей. Эта возросшая покупательная способность, заявлял Клей, обеспечит фермеру устойчивый внутренний рынок не только для его основных продуктов, но и для скоропортящихся товаров, которые нельзя было отправлять в зарубежные страны.

Хотя этот аргумент все еще слышен в тарифных дискуссиях, сейчас он оказывает меньшее влияние, чем раньше. Усовершенствованные средства транспорта способствовали тому, чтобы поставить внутренние и внешние рынки в равные условия. Более того, население наших городов выросло настолько быстрее, чем производительность наших ферм, что нет необходимости искусственно создавать внутренний рынок для фермерской продукции.

362. АРГУМЕНТ О ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЕ. — В настоящее время одним из самых важных аргументов в пользу протекционистского тарифа является то, что он либо создает, либо поддерживает относительно высокий уровень заработной платы для рабочих, занятых в защищаемых отраслях. Те, кто выдвигает этот аргумент, полагают, что свободная торговля снизила бы заработную плату и ухудшила бы уровень жизни для больших групп рабочих.

Сторонник свободной торговли утверждает, что высокая заработная плата не зависит от протекции, и это по трем причинам: во-первых, одинаково высокая заработная плата часто выплачивается как в защищаемых, так и в незащищаемых отраслях; во-вторых, высокая заработная плата действительно существует в ряде защищаемых отраслей, но многие из этих отраслей также платили высокую заработную плату до того, как была обеспечена протекция; в-третьих, в протекционистском тарифе нет ничего, что заставляло бы работодателей платить больше, чем текущая заработная плата. Вместо того чтобы повышать заработную плату, профессор Тауссиг утверждает: «протекция ограничивает географическое разделение труда, заставляет промышленность поворачиваться к менее выгодным каналам, снижает производительность труда и, таким образом, стремится снизить общий уровень заработной платы».

363. АРГУМЕНТ О ПРИОБРЕТЕННЫХ ПРАВАХ. — Важным аргументом в пользу продолжения протекции является то, что введение свободной торговли разорило бы ценные производственные предприятия, которые были созданы при протекции и которые не готовы или не способны поддерживать себя в условиях иностранной конкуренции. В случае таких отраслей, утверждается, отмена протекции может привести к экономической катастрофе. Фабрики пришлось бы закрыть, инвестиции обесценились бы, и многочисленные рабочие остались бы без работы.

В этом аргументе есть большая сила. Даже самый ярый сторонник свободной торговли признает, что внезапная отмена тарифных пошлин может быть деморализующей для отраслей, давно привыкших к протекции. Тем не менее, аргумент о приобретенных правах является не столько аргументом в пользу продолжения протекции, сколько причиной того, почему должна быть постепенная, а не внезапная отмена протекционистских пошлин. Если бы протекция была постепенно и разумно снижена, нет причин, по которым капитал, инвестированный в отрасли, неспособные выдержать иностранную конкуренцию, не мог бы быть постепенно переведен в отрасли, не затронутые иностранной конкуренцией.

364. ТАРИФНЫЕ АРГУМЕНТЫ, ПОДЧЕРКНУТЫЕ МИРОВОЙ ВОЙНОЙ. — Три аргумента в пользу протекции приобрели большее значение из-за Мировой войны.

Одним из них является аргумент против демпинга. С точки зрения американского тарифа, демпинг — это практика, которую некоторые иностранные производители используют для временной продажи своих излишков товаров в этой стране по аномально низкой цене. [Сноска: Некоторые американские производители, в свою очередь, «демпингуют» на иностранных рынках, но эта практика нас здесь не касается.] Если бы демпинг был постоянным, мы бы выиграли, потому что получали бы товары по гораздо более низкой цене, чем могли бы их произвести. Зло демпинга проистекает из того факта, что он стремится вытеснить отечественных производителей из бизнеса. Затем позже иностранное предложение может уменьшиться, и в этом случае мы пострадаем от нехватки товаров. Если иностранные производители продолжат поставлять товары на американский рынок, они могут воспользоваться тем фактом, что американские конкуренты были вытеснены из бизнеса, и требовать монопольных цен. Сторонник свободной торговли признает силу аргумента против демпинга и соглашается с тем, что острая экономическая конкуренция, возникшая в результате Мировой войны, сделала желательными тарифные ставки, которые защищали бы отечественных производителей от демпинга.

Другой протекционистский аргумент, который усилился из-за войны, — это аргумент об «инфантильных отраслях». Протекционисты утверждают, что отрасли, действительно адаптированные к этой стране, могут не возникнуть здесь из-за их неспособности, находясь еще на экспериментальной стадии, встретить сильную конкуренцию со стороны хорошо зарекомендовавших себя иностранных производителей. Когда отрасль находится на экспериментальной стадии, стоимость производства относительно высока, и цена будет соответственно высокой. Хорошо зарекомендовавшие себя и экономически управляемые предприятия могут продавать товары дешевле, чем эти экспериментальные или «инфантильные» отрасли. Поэтому для таких «инфантильных» отраслей ищется протекция до тех пор, пока они не смогут выдержать иностранную конкуренцию. Сторонник свободной торговли обычно отвечал, что такая протекция может быть желательна в некоторых случаях, но настаивает на том, что следует проявлять осторожность, чтобы сделать такую протекцию как умеренной, так и временной, иначе протекция увековечит отрасли, для которых мы на самом деле не подходим. Во время Мировой войны американские производители начали производить красители и химикаты, ранее импортируемые из Германии. Промышленная важность этих продуктов придала вес убеждению, что новые отрасли, возникшие в этой стране во время войны, имеют право на защиту от иностранной конкуренции.

Третий протекционистский аргумент, который был усилен Мировой войной, — это аргумент о военной или самодостаточности. Протекционисты давно утверждали, что высокие тарифные пошлины поощряют развитие в этой стране всех отраслей, производящих предметы первой необходимости, а также всех поставок, которые жизненно важны в военное время. Высокая протекция таким образом защищалась на том основании, что она позволяла Соединенным Штатам быть национально самодостаточными, тем самым позволяя нам быть относительно независимыми от других стран, особенно в военное время. До Мировой войны многие сторонники свободной торговли насмехались над этим аргументом как основанным на неоправданном страхе войны, но это отношение изменилось из-за опасностей, которым мы подверглись из-за прерывания нашей внешней торговли во время войны. В настоящее время аргумент о военной или самодостаточности имеет большое значение.

365. ТЕНДЕНЦИЯ К ПРОТЕКЦИИ. — Поэтому в последние годы в этой стране наблюдается отчетливая тенденция к протекции. Страх перед демпингом, желание защитить инфантильные отрасли, созданные во время Мировой войны, и возросшая важность аргумента о военной или самодостаточности были факторами этой тенденции. Другим фактором было то, что Республиканская партия, традиционно приверженная политике высокой протекции, вернулась к власти в 1920 году. Последним важным влиянием была возросшая потребность в федеральных доходах. Мировая война не только увеличила нашу задолженность, но и введение национального сухого закона в 1919 году отрезало источник федеральных доходов, ранее очень важный.

366. ТАРИФНЫЕ ПОТРЕБНОСТИ. — С точки зрения практической политики, одной из величайших потребностей нашего времени является разумное и общественно ориентированное решение тарифных проблем. Тариф — это технический и весьма сложный вопрос, по которому политики до сих пор имели слишком много сказать, а квалифицированные экономисты — слишком мало. Слишком часто расплывчатые заявления и политическая пропаганда имели больший вес, чем факты.

Многие утверждают, что тариф никогда нельзя вывести из политики, но это, пожалуй, слишком сильное утверждение. В этой связи интересным событием стало создание в 1916 году Тарифной комиссии Соединенных Штатов. Эта Комиссия состоит из шести членов, назначаемых Президентом на двенадцать лет. Не более трех членов могут принадлежать к одной политической партии. В обязанность Комиссии входит расследование условий, влияющих на тариф, и представление своих выводов Конгрессу. Есть надежда, что этот план предоставит в распоряжение Конгресса научные данные, на которых можно основывать тарифное законодательство. Пока что Комиссия существенно не уменьшила влияние политики на тарифное законодательство, хотя, возможно, еще слишком рано ожидать результатов.

Иногда говорят, что наша тарифная политика должна быть менее изменчивой. Несомненно, наша тарифная история полна противоречий и иррациональных колебаний. Но вопрос о тарифной политике — тернистый. Очевидно, что бизнес не должен быть вынужден приспосабливаться к чисто политическим манипуляциям с тарифом; напротив, тариф должен варьироваться в зависимости от изменений в деловых условиях внутри страны и за рубежом. Что бы ни подразумевалось под тарифной «политикой», также несомненно, что тариф должен в некоторой степени приспосабливаться к потребностям в доходах. Однако, помимо этих довольно общих утверждений, вряд ли безопасно говорить о том, что должно быть базовыми элементами национальной тарифной политики.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Объясните выигрыш от обмена.

2. Что понимается под тарифом? Различайте фискальный и протекционистский тариф.

3. Сформулируйте тарифную проблему.

4. Кратко опишите тарифную историю Соединенных Штатов.

5. Почему тариф практически всегда является компромиссом?

6. Обсудите аргумент о внутреннем рынке.

7. Что можно сказать за и против аргумента о заработной плате?

8. Что такое аргумент о приобретенных правах?

9. Какое влияние Мировая война оказала на аргумент против демпинга?

10. Что такое аргумент о военной или самодостаточности?

11. Как война повлияла на аргумент об инфантильных отраслях?

12. Почему после Мировой войны наблюдалась тенденция к протекции?

13. Какова природа и цель Тарифной комиссии Соединенных Штатов?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава xxix.

Или все из следующего:

2. Карвер, «Элементарная экономика», глава xxvii.

3. Феттер, «Современные экономические проблемы», глава xv.

4. Сиджер, «Принципы экономики», глава xxii.

5. Томпсон, «Элементарная экономика», глава xix.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Каков масштаб протекционистского тарифа во всем мире? (Феттер, стр. 218.)

2. Проведите различие между специфической и адвалорной пошлиной. (Феттер, стр. 219-220.)

3. Что подразумевается под списком товаров, не облагаемых пошлиной (free list)? (Феттер, стр. 220-221.)

4. В чем заключается основной тезис сторонника свободной торговли? (Карвер, стр. 244; Томпсон, стр. 262-263.)

5. Что представляет собой аргумент «не покупай — не продавай»? (Томпсон, стр. 263.)

6. Что представляет собой аргумент о торговом балансе? (Карвер, стр. 245.)

7. Каково происхождение современной тарифной системы? (Сиджер, стр. 394-395.)

8. В чем заключается политический аргумент в дискуссиях о тарифах? (Сиджер, стр. 397.)

9. Какова связь между тарифами и политической коррупцией? (Сиджер, стр. 405.)

10. Каков был характер тарифа Пейна-Олдрича 1909 года? (Феттер, стр. 233-234.)

11. Каков был характер тарифа Андервуда 1913 года? (Феттер, стр. 234-236.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Аргумент о внутреннем рынке применительно к условиям вашего региона.

I

2. Аргумент о «молодых отраслях» применительно к условиям вашего региона.

3. Товары, необходимые для процветания вашего сообщества, которые импортируются из-за рубежа.

4. Отношение вашего региона страны к тарифам. Изменилось ли это отношение за последние пятьдесят лет?

5. Напишите своему представителю в Конгрессе, чтобы узнать его мнение о необходимости «фиксированной тарифной политики».

6. Возьмите интервью у нескольких дружелюбно настроенных деловых людей об их отношении к тарифам.

7. Возьмите интервью у члена Демократической партии об отношении его партии к тарифам.

8. Возьмите интервью у члена Республиканской партии об отношении его партии к тарифам.

9. Принцип международной торговли. (Тауссиг, «Принципы экономики», том 1, глава xxxiv; Феттер, «Современные экономические проблемы», глава xiii.)

II

10. Выгода от международной торговли. (Тауссиг, «Принципы экономики», том 1, глава xxxv.)

11. Аргумент о «молодых отраслях» применительно к американской промышленности. (Тауссиг, «История тарифов в Соединенных Штатах», часть 1, глава i.)

12. Тарифы времен Гражданской войны. (Тауссиг, «История тарифов в Соединенных Штатах». Обратитесь также к любой экономической истории Соединенных Штатов или любому стандартному учебнику по экономике.)

13. Тарифное администрирование. («Энциклопедия американского правительства».)

14. Политические аспекты тарифов. (Тарбелл, «Тарифы в наше время», глава xii.)

15. История любого важного тарифа со времен Гражданской войны. (Обратитесь к Тауссигу, «История тарифов в Соединенных Штатах»; Феттеру, «Современные экономические проблемы», глава xv; любой стандартной работе по экономической истории Соединенных Штатов или любой энциклопедии по статье «Тариф».)

16. Тарифы в Германии. (Эшли, «История современных тарифов», часть i.)

17. Тарифы во Франции. (Эшли, «История современных тарифов», часть iii.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

18. Почему аргумент о заработной плате приобрел большее значение за последние полвека?

19. Как можно было бы отменить наш протекционистский тариф, не подвергая опасности существующие инвестиции в защищаемые отрасли?

20. Вопрос о национальной тарифной политике.

21. В какой степени при разработке наших тарифных актов следует учитывать пожелания иностранных производителей, желающих продавать свои товары в этой стране?

ГЛАВА XXX

ОХРАНА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

367. ОТНОШЕНИЕ ПЕРВЫХ ПОСЕЛЕНЦЕВ К ПРИРОДНЫМ РЕСУРСАМ. — Главной заботой первых американских поселенцев было как можно быстрее и легче превратить девственный континент в место для жизни. В течение XVII, XVIII и большей части XIX века наши природные ресурсы были очень обильными, в то время как рабочая сила и капитал были относительно дефицитными. Поэтому, по мере того как поселенцы распространялись за Аппалачи и на великий Запад, следовало ожидать, что домохозяин будет использовать рабочую силу и капитал как можно бережнее, а такие ресурсы, как леса, водная энергия и плодородие почвы, будет использовать щедро. Первых поселенцев трудно винить за такое отношение; более того, они действовали в соответствии с разумным экономическим законом. Этот экономический закон гласит, что при любом конкретном наборе обстоятельств факторы производства следует использовать бережно по мере их дефицитности и щедро по мере их изобилия.

368. РЕЗУЛЬТАТ: РАСТУЩИЙ ДЕФИЦИТ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ. — Быстрое заселение Запада было необходимо для нашего национального единства и развития. Тем не менее, экстенсивное и даже расточительное использование природного богатства со времен колонизации в последнее время привлекло внимание к дефициту ресурсов, которые ранее считались сверхдостаточными.

Более трех четвертей наших первоначальных лесных площадей были прорежены, вырублены или сожжены со времен колонизации. Методы массовой лесозаготовки оголили огромные территории, лишив их ценной древесины. Небрежная рубка привела к потере четверти наших запасов древесины. На лесопильном заводе около 40 процентов всего объема бревен теряется из-за расточительных методов работы. С 1870 года лесные пожары ежегодно уничтожают древесины на сумму более 50 000 000 долларов. В целом наши запасы древесины сокращаются в три-четыре раза быстрее, чем мы их восполняем.

Удерживая дерн на месте, леса создают губчатый резервуар, который впитывает дождевую воду, а затем удерживает ее в достаточной степени, чтобы гарантировать, что она будет отдаваться лишь постепенно. Процесс вырубки лесов, называемый обезлесением, разрушает дерн, из-за чего ручьи, ранее питавшиеся из лесных массивов в результате устойчивого процесса, в определенные сезоны становятся опасно полноводными, а в другое время сильно мелеют. Одним из последствий этого чередования паводков с аномально засушливыми периодами является потеря устойчивой и надежной водной энергии.

Обезлесение также оказывает пагубное влияние на сельское хозяйство. Когда сильные дожди смывают ценный поверхностный слой почвы с вершин и склонов холмов, эти оголенные участки становятся менее ценными для выпаса скота, в то время как избыток верхнего слоя почвы в долинах затрудняет эффективную обработку земли. Сельское хозяйство также страдает от того, что ручьи, которые обычно обеспечивали бы устойчивый запас воды для орошения, часто либо находятся в состоянии разлива, либо практически пересыхают.

Несмотря на отличную работу, проделанную Министерством сельского хозяйства, американские методы ведения сельского хозяйства во многих частях страны являются как небрежными, так и расточительными. Изобилие земли в прошлые годы, казалось, оправдывало наше свободное ее использование, однако такое использование во многих случаях привело к серьезной потере плодородия. Небрежная обработка почвы и несоблюдение севооборота привели к тяжелой потере азота, калия, фосфора и других необходимых почвенных элементов.

До сих пор мы использовали уголь очень расточительно. Часто терялось столько же угля, сколько добывалось. Горнодобывающие корпорации часто пренебрегали низкосортными залежами угля и забрасывали шахты, не извлекая предварительно весь доступный высококачественный уголь. Несовершенное сгорание, как в жилых домах, так и на промышленных предприятиях, как говорят, растрачивает более трети нашего угля, а также создает дорогостоящее и вредное задымление. Наше потребление угля удваивается каждые десять лет. Учитывая тот факт, что наши запасы угля ограничены, это растущее потребление является серьезным явлением.

Железо также использовалось расточительно. Болотные железные руды Атлантического побережья были исчерпаны до 1800 года, и в результате интенсивного промышленного развития после 1850 года запасы высококачественных руд быстро сокращаются. Нефть и газ использовались расточительно, а в некоторых случаях даже преднамеренно растрачивались.

369. ВЫСОКИЕ ЦЕНЫ. — Расточительное использование природных ресурсов, которое характеризовало американский народ со времен колонизации, стало важным фактором стоимости жизни. В ранние времена существовало изобилие ресурсов и мало людей, чтобы их использовать; в настоящее время запасы многих наших ресурсов значительно сократились, и появилось гораздо больше населения, стремящегося их использовать. В случае с каждым природным ресурсом предложение либо ограничено, либо не увеличивается так быстро, как растут потребности в нем. Результатом являются более высокие цены на уголь, дерево, железо, нефть, газ и подобные товары. По крайней мере частично из-за тяжелого истощения наших ресурсов стоимость строительства домов, их отопления, обеспечения продовольствием населения и ведения разнообразной деятельности американской промышленности неуклонно растет.

370. МОНОПОЛИЯ. — На протяжении всей истории наших природных ресурсов наблюдалась сильная тенденция к монополии. Природные ресурсы должны охраняться на благо народа в целом, однако большая часть нашего природного богатства была монополизирована отдельными лицами. Четыре пятых наших лесных угодий находятся в частной собственности, и из этих четырех пятых около половины контролируется 250 компаниями. Две трети освоенной водной энергии в этой стране контролируются небольшой группой энергетических интересов. Дефектные земельные законы, слабое администрирование хороших законов и экстравагантные земельные гранты железным дорогам позволили накопить частные состояния без соразмерной выгоды для общества. Залежи угля и нефти контролируются в основном несколькими корпорациями, в то время как значительный процент наших залежей меди и железа находится в частных руках.

371. ДВИЖЕНИЕ ЗА ОХРАНУ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ. — После середины XIX века растущий дефицит многих природных ресурсов привлек внимание к необходимости их сохранения. Охрана ресурсов означает их экономичное использование, а не накопление. Это означает, кроме того, что ресурсы должны использоваться так, чтобы как нынешнее, так и будущие поколения получали надлежащую выгоду от великих природных даров Америки. Таким образом, охрана ресурсов стремится, как однажды сказал г-н Ван Хайс, к «наибольшему благу для наибольшего числа людей и на самое долгое время». Зарождение идеи охраны ресурсов стимулировало реакцию против небрежного управления природными ресурсами. К концу XIX века наблюдалось увеличение количества законодательных актов, поощряющих законное использование природных ресурсов, с одной стороны, и подавляющих монополию — с другой. После начала XX века интерес к охране ресурсов возрос. В 1908 году президент Рузвельт созвал конференцию губернаторов различных штатов с целью рассмотрения этой жизненно важной проблемы, и с этой встречи берет начало определенная и общенациональная политика охраны ресурсов в этой стране.

Некоторые последствия этого меняющегося отношения к природным ресурсам можно отметить сейчас.

372. ЛЕСА И ВОДНАЯ ЭНЕРГИЯ. — В 1891 году федеральный закон предусматривал создание системы национальных лесных резерваций. Эти резервации в настоящее время включают значительную часть наших лесов и неуклонно расширяют свои границы. С 1897 года существует Бюро лесного хозяйства, которое оказывает неоценимые услуги. Лесные пожары были сокращены, оголенные участки были засажены лесом, лесозаготовки были взяты под контроль, и была разработана конструктивная программа лесоводства. Лесные резервы под контролем отдельных штатов в настоящее время составляют более 10 000 000 акров. В последние годы наблюдается растущее использование плотин и водохранилищ для хранения паводковых вод и развития водной энергии. Это регулирование рек обеспечивает равномерный поток воды как для навигации, так и для целей орошения.

373. ЗЕМЛЯ. — Стремление поощрять домохозяев долгое время было движущей силой нашей политики в отношении государственных земель, но, к сожалению, многие из наших ранних земельных законов не помешали спекулянтам и крупным корпорациям мошенническим путем получить контроль над землей, предназначенной для добросовестных или настоящих поселенцев. За последнюю четверть века наши земельные законы были реорганизованы с двойной целью: восстановить справедливость по отношению к этому типу поселенцев и подавить спекуляцию и монополию. В результате расследований Земельного управления в 1913 году более 800 000 акров были возвращены в общественное достояние на том основании, что они были получены путем мошенничества.

Министерство сельского хозяйства неуклонно расширяло сферу своей деятельности. Лучшие методы обработки почвы, уроки по химии почвы и эксперименты с новыми и специальными культурами помогли сохранить ресурсы земли. С 1887 года была создана сложная система экспериментальных станций. Бюро погоды при Министерстве сельского хозяйства ежегодно спасает имущество на миллионы долларов, рассылая предупреждения о заморозках, штормах и наводнениях.

Мелиорация становится все более важной. Разрабатываются новые культуры для полузасушливых районов Запада. Болотистые земли на Востоке и Юге осушаются. Дамбы и волнорезы вдоль Миссисипи помогают предотвратить потерю пахотных земель из-за изменения русла реки.

Еще более важным является движение за орошение. В 1894 году Закон Кэри дал федеральную поддержку нескольким западным штатам в проектах по орошению, а в 1902 году Закон о мелиорации предусматривал строительство ирригационных сооружений под руководством министра внутренних дел. План, предусмотренный Законом 1902 года, является самоокупаемым, расходы на строительство и улучшение ирригационной системы покрываются за счет продажи государственных земель. Администрирование Закона о мелиорации уже привело к тому, что миллионы акров были введены в сельскохозяйственный оборот.

374. МИНЕРАЛЫ. — До 1873 года угольные земли распределялись практически на тех же условиях, что и сельскохозяйственные земли. Но после этой даты законы, ограничивающие покупку угольных земель, стали становиться все более строгими. В 1910 году Конгресс изъял из публичной продажи почти 100 000 000 акров угольных, нефтяных и фосфатных земель. В настоящее время обнаружение угля на земле, полученной поселенцами для чисто сельскохозяйственных целей, дает правительству право распоряжаться залежами угля на особых условиях. Существует также тенденция правительства требовать более высоких цен от лиц, покупающих государственные угольные земли.

В некоторых кругах существует требование, чтобы все угольные земли сдавались в аренду, а не продавались. Федеральное правительство еще не уступило этому требованию, но Колорадо и Вайоминг теперь сдают свои угольные земли в аренду, а не продают их. Согласно системе аренды в этих штатах, штат сохраняет право собственности, но позволяет частным лицам получать определенную комиссию за тонну добытого угля. Система аренды также пропагандируется в случае земель, содержащих залежи железа, нефти и газа, на том основании, что она защищает интересы общества и в то же время позволяет горнодобывающим корпорациям получать справедливую прибыль.

375. ПРИЧИНЫ ДЛЯ ОПТИМИЗМА. — Несмотря на ужасающее расточительство, которое было характерно для нашего управления природными ресурсами, перспективы явно обнадеживающие. Ресурсы, использованные прошлыми поколениями, ушли навсегда, но, наконец, мы делаем быстрые шаги в сохранении того, что осталось. Мало того, мы совершенствуем планы по увеличению предложения тех ресурсов, которые можно восполнить.

Адмирабельная работа нашей Лесной службы обещает не только сократить нынешние потери древесной продукции, но и фактически увеличить запасы древесины. Служба заслуживает высокой похвалы как за свою работу по спасению и восполнению лесов, так и за мудрое решение лесных проблем, затрагивающих другие ресурсы. «Благодаря разумной бережливости, — говорится в отчете Лесной службы, — мы можем производить постоянный запас древесины, превышающий наши текущие потребности, и вместе с этим сохранить полезность наших рек для орошения, водоснабжения, навигации и энергетики».

Мы теперь, по-видимому, полностью осознали не только необходимость защиты того, что осталось от общественного достояния, но и необходимость повышения продуктивности низкокачественных земель. В этой стране все еще остается более 300 000 000 акров нераспределенных и незарезервированных земель. Три четверти этой площади в настоящее время пригодны только для выпаса скота, но быстрое развитие кафрского зерна, твердой пшеницы, персидского клевера и других культур, подходящих для сухих почв, сулит значительное увеличение продуктивности этой земли.

Незаменимый характер наших минеральных залежей, вместе с тенденцией крупных промышленных интересов монополизировать минералы, значительно стимулировал охрану этих ресурсов. Ценным шагом вперед стала реклассификация государственных земель, позволяющая применять особый подход к землям, содержащим минеральные залежи. Уголь по-прежнему используется расточительно, но девять десятых наших первоначальных залежей все еще существуют. Более того, развиваются водная энергия, электричество и другие заменители угля. Наши высококачественные железные руды будут исчерпаны через несколько десятилетий, но дефицит железа может быть предотвращен более тщательной добычей, использованием низкосортных руд и использованием заменителей.

376. РАЗНЫЕ РЕСУРСЫ ТРЕБУЮТ РАЗНОГО ПОДХОДА. — Мудрая политика охраны ресурсов примет к сведению тот факт, что разные ресурсы требуют разных типов обращения. Уголь, нефть, нефтепродукты и газ ограничены в объеме и практически невосполнимы. Их следует извлекать из земли и использовать как можно более экономично. То же самое верно и для металлических минералов, таких как железо и медь, хотя здесь использование заменителей имеет большее значение, чем в случае с неметаллическими минералами.

Воду лучше всего сохранять путем мудрого развития площадок для водной энергии и тщательного использования рек.

Леса могут быть возобновлены, но медленно. Их охрана требует предотвращения пожаров, сокращения отходов при рубке и распиловке, использования побочных продуктов и научного лесовосстановления.

Почвенные элементы также могут быть возобновлены, хотя медленно и с трудом. Лесовосстановление предотвращает эрозию и тем самым сохраняет плодородие почвы. Ценными являются системы севооборота, предназначенные для удержания азота, калия и фосфора.

377. НЕКОТОРЫЕ ПОТРЕБНОСТИ В ОХРАНЕ РЕСУРСОВ. — Вышеуказанные соображения указывают на некоторые из наших потребностей в охране ресурсов. Большинство исследователей охраны ресурсов считают, что федеральные лесные владения должны быть расширены и консолидированы. Существует потребность в более строгих правилах пожарной безопасности в лесах, особенно в случае частных лесов. Чтобы засадить лесом оголенные участки и выращивать древесину научно, можно было бы принять какой-то такой план, как немецкая система лесоводства. Существует острая необходимость в систематическом развитии наших внутренних водных путей. Строительство большего количества плотин и водохранилищ, дноуглубительные работы на реках и в гаванях, координация каналов и внутренних водных путей, а также улучшение системы Миссисипи — Великие озера — все это были бы полезными мерами. Ирригационные и другие мелиоративные проекты, включая осушение болотистых земель, должны развиваться систематически. Американские методы ведения сельского хозяйства должны быть еще более улучшены. Мы нуждаемся в законах, наказывающих за расточительные методы добычи полезных ископаемых и запрещающих неэкономичные методы сгорания. Вероятно, систему аренды, а не продажи минеральных земель следует расширить.

Последней жизненно важной потребностью в охране ресурсов является сотрудничество между государственными и федеральными органами, а также между частными лицами и государственными учреждениями. Это имеет большое значение. Там, где реки протекают через несколько штатов, и где лесные пожары в одном районе угрожают прилегающим лесным массивам, необходимо обеспечить сотрудничество. Конференция губернаторов 1908 года стимулировала сотрудничество между штатами и федеральным правительством, и с 1909 года Национальная ассоциация охраны ресурсов является средством координации работы всех лиц и агентств, заинтересованных в охране ресурсов. Однако все еще мало сотрудничества между штатами или федеральными правительствами, с одной стороны, и частными владельцами — с другой. Особенно прискорбно, что, хотя четыре пятых наших лесов находятся в частной собственности, как предотвращение пожаров, так и научное лесоводство мало развиты в частных владениях.

378. ВОПРОС ОБ АДМИНИСТРИРОВАНИИ. — Хотя со всех сторон признается, что наши природные ресурсы должны использоваться экономично, существует много дискуссий о том, должны ли штаты или федеральное правительство доминировать в движении за охрану ресурсов.

Те, кто выступает за расширение федерального контроля над охраной ресурсов, указывают на то, что лесной контроль, ирригация, охрана водной энергии и подобные проекты носят отчетливо межштатный характер и, таким образом, являются надлежащей федеральной функцией. Федеральное администрирование, как говорят, необходимо для обеспечения справедливого отношения к различным местностям. Наконец, утверждается, что штаты либо пренебрегали вопросом охраны ресурсов, либо решали его в своих собственных интересах, а не с учетом национального благосостояния.

Сильная партия утверждает, с другой стороны, что охрана ресурсов является прежде всего функцией штата. Движение, как говорят, слишком велико для того, чтобы федеральное правительство могло с ним справиться. Утверждается, что в Конституции нет специального полномочия для федерального контроля над охраной ресурсов. Также утверждается, что федеральное администрирование природных ресурсов сопровождалось расточительством и неэффективностью. Охрана ресурсов, как говорят, является местным вопросом, который лучше всего администрируется теми, кто наиболее заинтересован в этой проблеме и, в силу своей близости к ней, наиболее знаком с ней.

Проблема администрирования — сложная. В ряде случаев требования за и против федерального контроля очевидно обоснованы. Но с точки зрения общественности весь этот вопрос имеет второстепенное значение: проблема администрирования должна решаться на основе того, что лучше в конкретных обстоятельствах. Некоторые фазы охраны ресурсов, вероятно, лучше всего решаются штатами, другие — федеральным правительством, третьи — штатами и федеральным правительством совместно. Проблема конфликтующих полномочий должна быть как-то решена. Охрана ресурсов — слишком жизненно важный вопрос, чтобы его сдерживал вопрос о методе или средствах.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Каким было отношение первых поселенцев к природным ресурсам?

2. Обсудите растущий дефицит природных ресурсов.

3. Какова связь между расточительным использованием природных ресурсов и стоимостью жизни?

4. Какую роль сыграла монополия в истории наших природных ресурсов?

5. Опишите происхождение и раннее развитие движения за охрану ресурсов.

6. Очертите охрану лесов и водной энергии.

7. Как сохраняется земля?

8. Какова цель Закона о мелиорации 1902 года?

9. Какие меры были недавно приняты для защиты наших минеральных залежей?

10. Почему нынешние перспективы охраны ресурсов можно назвать оптимистичными?

11. Очертите наши потребности в охране ресурсов.

12. Почему сотрудничество необходимо для движения за охрану ресурсов?

13. Приведите основные аргументы за и против федерального администрирования охраны ресурсов.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава xxx.

Или все из следующего:

2. Коман, «Промышленная история Соединенных Штатов», глава xi.

3. Рид, «Форма и функции американского правительства», глава xxxiii.

4. Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов в Соединенных Штатах», Введение.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. На какие два класса можно разделить природные ресурсы? (Ван Хайс, стр. 1.)

2. Обсудите продажу общественного достояния по ранним земельным законам. (Рид, стр. 382.)

3. Очертите уничтожение пушных зверей первыми поселенцами. (Коман, стр. 377.)

4. Объясните последствия истощения пастбищ на Западе. (Коман, стр. 381-382.)

5. Каковы цели движения за внутренние водные пути? (Коман, стр. 394.)

6. Какую роль сыграл Гиффорд Пинчо в движении за охрану ресурсов? (Ван Хайс, стр. 4-5.)

7. Каково происхождение Национальной комиссии по охране ресурсов? (Ван Хайс, стр. 7-8.)

8. Какова природа Североамериканской конференции по охране ресурсов? (Ван Хайс, стр. 9.)

9. Опишите характер Национальной ассоциации охраны ресурсов. (Ван Хайс, стр. 12-13.)

10. Почему движение за охрану ресурсов должно продвигаться как можно быстрее? (Ван Хайс, стр. 14.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Возьмите интервью у старого жителя относительно относительного изобилия лесов, дешевой земли и дичи в вашей местности полвека назад.

I

2. Масштабы и использование лесов в вашем штате.

3. Составьте комплексный план по предотвращению лесных пожаров.

4. Масштабы неиспользуемой земли в вашем штате. Что делается для того, чтобы сделать эту землю более продуктивной?

5. Классифицируйте минеральные залежи вашего штата. Кем они контролируются?

6. Перечислите площадки для водной энергии в вашей местности. Составьте план лесовосстановления, который включал бы конструктивные меры по охране земли и водной энергии, а также лесов.

7. Если возможно, посетите лесозаготовительный лагерь или шахту и понаблюдайте за методами работы.

8. Очертите план местного клуба охраны ресурсов, который будет связан с Национальной ассоциацией охраны ресурсов.

9. Принципы охраны ресурсов. (Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов», стр. 359-362.)

II

10. Отношение населения к охране ресурсов. (Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов», стр. 375-380.)

11. Использование наших лесов. (Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов», стр. 218-260.)

12. Водная энергия. (Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов», стр. 106-185; Хантингтон и Кушинг, «Принципы человеческой географии», глава ix.)

13. Ирригация. (Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов», стр. 185-202; Хантингтон и Кушинг, «Принципы человеческой географии», глава xvii.)

14. Внутренние водные пути. (Хантингтон и Кушинг, «Принципы человеческой географии», глава vi.)

15. Федеральный контроль над водой в Швейцарии: («Анналы», том xxxiii, № 3, стр. 113-121.)

16. Земельные законы Соединенных Штатов. (Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов», стр. 279-297.)

17. Правовые проблемы мелиорации. («Анналы», том xxxiii, № 3, стр. 180-192.)

18. Работа Гиффорда Пинчо. (Обратитесь к энциклопедии.)

19. Конгресс губернаторов, 1908 г. (Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов», приложение i.)

20. Североамериканская конференция по охране ресурсов. (Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов», приложение ii.)

21. Национальная ассоциация охраны ресурсов. (Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов», приложение iii.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

22. В какой степени правительства штатов должны регулировать частные леса? (Обратитесь к «Анналам», том xxxiii, № 3, стр. 26-37.)

23. Следует ли все минеральные земли сдавать в аренду, а не продавать?

24. Оправдано ли экономически принятие программы научного лесоводства в настоящее время?

25. Возможно ли по нашим нынешним законам эффективно координировать работу по охране ресурсов штатов и федерального правительства?

26. Являются ли более высокие цены эффективным сдерживающим фактором для чрезмерного использования лесных и минеральных продуктов?

27. Администрирование охраны ресурсов: штаты против федерального правительства. (Обратитесь к серии «Справочник для дебатов».)

ГЛАВА XXXI

КРЕДИТ И БАНКОВСКОЕ ДЕЛО

379. НЕКОТОРЫЕ ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ. — Деньги можно определить как все, что свободно переходит из рук в руки в качестве средства обмена. Деньги бывают двух типов: во-первых, монета, включая золотые, серебряные, никелевые и медные монеты; и во-вторых, бумажные деньги, включая несколько видов сертификатов и банкнот. Оба типа денег, монеты и бумажные деньги, называются «наличными». Кредит относится к обещанию выплатить деньги или их эквивалент в будущем. Банк — это учреждение, которое делает своим особым делом операции с деньгами и кредитом. Чек — это письменный приказ, предписывающий банку выплатить определенную сумму денег указанному лицу. Банкнота — это бумажная денежная единица или валюта, которая представляет собой обещание банка выплатить монетой и по требованию, без процентов, сумму, указанную на лицевой стороне банкноты. Резервный фонд — это сумма денег или ценных бумаг, которую банк обычно держит под рукой в качестве частичной гарантии того, что он сможет выполнить свои обязательства.

380. ТИПЫ БАНКОВ. — Из нескольких типов банков сберегательный банк, пожалуй, наиболее знаком молодым людям. Сберегательный банк принимает вклады в размере одного доллара или более и выплачивает проценты на эти суммы. Но сберегательный банк не выплачивает деньги по чекам, выписанным на вклады. Более того, он может потребовать официального уведомления за несколько дней до того, как вклады могут быть сняты.

Во многих штатах существуют трастовые компании. Помимо выполнения функций коммерческого банка, трастовые компании заботятся о ценных бумагах, исполняют трасты и завещания, а иногда гарантируют права собственности на землю.

Инвестиционный банк обычно является частным учреждением, действующим главным образом в интересах определенных крупных промышленных организаций.

Четвертый тип банка — это коммерческий банк, с которым в основном связана эта глава. Коммерческий банк получил свое название от того факта, что он имеет дело главным образом с деловыми людьми. Если классифицировать их на основе их уставов, а не на основе функций, коммерческие банки могут быть либо национальными, либо государственными, либо частными банками.

381. ПЕРВИЧНАЯ ФУНКЦИЯ КОММЕРЧЕСКОГО БАНКА. [Сноска: На протяжении остальной части этой главы слово «банк» следует понимать как относящееся к коммерческому банку.] — Первичная функция коммерческого банка заключается в получении вкладов от лиц, которые сэкономили суммы денег, для которых у них нет немедленного использования, и в предоставлении кредитов лицам, которые в них нуждаются. Конечно, те, кто внес суммы в банк, могут снимать средства со своих счетов в любое время, либо сами требуя суммы у банка, либо направляя банк посредством чеков выплатить указанные суммы другим. Но опыт научил банк, что если он держит под рукой резервный фонд, равный от пяти до примерно тридцати пяти процентов от сумм, по которым он несет обязательства перед вкладчиками, он обычно сможет удовлетворить все требования о наличных деньгах, которые вкладчики, вероятно, предъявят к нему. Затем банк может ссужать деловым людям остальную часть денег, внесенных в него. Это не только поощряет производство, но и позволяет банку получить вознаграждение за свои услуги. Это вознаграждение принимает форму процентов, выплачиваемых теми, кто берет кредиты в банке.

382. ПРИРОДА БАНКОВСКОГО КРЕДИТА. — Когда физическое лицо фактически вносит в банк 100 долларов наличными, банк становится владельцем этих 100 долларов и, в свою очередь, записывает в своих книгах обещание выплатить вкладчику, по его указанию, суммы на общую сумму 100 долларов. Вкладчик получает чековую книжку и может снимать часть или все 100 долларов, как ему угодно.

Теперь может случиться так, что физическое лицо может пожелать увеличить свой чековый счет в банке, но у него нет наличных денег для внесения в банк. В этом случае он может дать банку свой вексель вместе с акциями, облигациями или другими формами богатства, которые банк держит в качестве обеспечения. Взамен банк зачисляет ему «вклад». Это означает, что банк распространяет свой кредит на физическое лицо, обязуясь оплачивать чеки на суммы, фактически не полученные от вкладчика.

Банк получил ценное обеспечение от заемщика и поэтому чувствует себя оправданным в предоставлении ему депозитного кредита. Но почему банк чувствует себя в безопасности, обязуясь выплачивать суммы денег, которых у него на самом деле нет в хранилищах? Ответ заключается в том, что банк пытается держать под рукой резервный фонд, достаточный для удовлетворения всех требований о наличных деньгах, которые могут быть к нему предъявлены. Если резервный фонд относительно велик, банк обычно будет свободно ссужать свой кредит. Если денежный резерв относительно низок, консервативный банк может отказать в дальнейших кредитах на том основании, что его денежный резерв слишком низок, чтобы оправдать принятие дополнительных обязательств. Единственная безопасная альтернатива этому — для банка каким-то образом увеличить свой резервный фонд, а затем приступить к расширению объема кредита, оправданного этим увеличенным резервом.

383. ОПАСНОСТИ БАНКОВСКОГО КРЕДИТА. — Целостность этих различных операций основывается на доверии, которое люди испытывают к способности банка выполнять свои обещания. Доверие к депозитному кредиту банка существует, когда прошлый опыт вкладчиков научил их, что данный банк будет обычно обменивать либо монеты, либо банкноты на чеки. Банкноты обычно принимаются вместо монет, потому что люди верят, что кредит банка, выпускающего эти банкноты, настолько прочно установлен, что банк будет способен и готов обменять монеты на свои банкноты по требованию. Банк способен выполнять эти обязательства быстро, следует помнить, потому что он держит под рукой, против требований вкладчиков, резервный фонд наличных денег или ценных бумаг, которые по закону ему разрешено считать наличными. Если бы все вкладчики банка внезапно и одновременно потребовали полную сумму своих вкладов в монетах, банк был бы не в состоянии удовлетворить их; на самом деле, деловые люди обычно оставляют в банке ту часть своих вкладов, которая им на самом деле не нужна. Пока люди доверяют банку, они будут предпочитать чеки и банкноты менее удобным монетам, если только им не нужны монеты для какой-то специальной цели.

При правильном управлении банк является прибыльным бизнесом для всех заинтересованных сторон. Но даже при правильном управлении банк может иногда оказаться в шатком положении. Есть немного вопросов, которые средний человек понимает так смутно, как банковское дело, и немного вещей, которые больше жизненно интересуют его, чем безопасность его денег. Эти два факта в совокупности делают банковское дело чрезвычайно чувствительным к каждому слуху о ненадежности. Поэтому необходимо тщательное регулирование банковской деятельности законом.

384. НАЦИОНАЛЬНАЯ БАНКОВСКАЯ СИСТЕМА. — Гражданская война ввергла наше правительство в серьезные финансовые затруднения. Чтобы улучшить финансы федерального правительства, в 1863 году была создана система национальных банков. Первоначальный закон 1863 года до сих пор является основой нашей банковской системы, хотя с тех пор он неоднократно изменялся, особенно в 1913 году.

Мы говорим о «национальной банковской системе», но на самом деле этот термин неточен. С самого начала своей истории так называемые национальные банки были «национальными» только в том смысле, что они были зарегистрированы федеральным правительством и подлежали проверке федеральными инспекторами. Эти национальные банки не составляли никакой определенной системы: они совершали сделки так же, как и другие банки, у них не было филиалов, и они мало имели общего друг с другом. Было мало командной работы и никакого эффективного руководства, так что во время угрозы паники различные части «системы» работали вразнобой, а не как единое целое.

385. ПОЧЕМУ БАНКОВСКАЯ СИСТЕМА ДОЛЖНА БЫТЬ ЭЛАСТИЧНОЙ. — Хорошая банковская система будет эластичной, т.е. она будет быстро реагировать на меняющиеся потребности бизнеса. Деньги и кредит составляют механизм, с помощью которого ведется бизнес, точно так же, как рабочая сила фабрики составляет средство обработки выпуска фабрики. Если выпуск фабрики увеличивается, требуется большая рабочая сила; если выпуск сокращается, требуется меньше рабочих. Точно так же, если объем бизнеса увеличивается, необходимо увеличенное количество денег и кредита для обработки увеличенного объема бизнеса. Если, с другой стороны, бизнес сокращается, объем денег и кредита должен сокращаться также. В противном случае в обращении будет так много денег и кредита по отношению к количеству товаров, что это приведет к высоким ценам.

Высокие цены возникнут по следующей причине: деньги и кредит используются для обмена на товары. Как общее положение, все доступные товары в сообществе находятся в процессе обмена на все доступные деньги и кредит в сообществе. Если товаров относительно мало, а денег и кредита относительно много, небольшое количество товаров может требовать большого количества денег и кредита, т.е. товары будут продаваться по высоким ценам. Здоровая банковская система, следовательно, позволит расширение денежных и кредитных инструментов, когда бизнес процветает, и позволит сокращение механизма обмена, когда бизнес становится вялым.

Старая национальная банковская система была неэластичной в двух отношениях: во-первых, она обеспечивала неэластичное предложение депозитного кредита; во-вторых, она обеспечивала неэластичное предложение валюты или банкнот.

386. НЕЭЛАСТИЧНОСТЬ ДЕПОЗИТНОГО КРЕДИТА (РЕЗЕРВЫ). — Напомним, что сумма кредитов, которые может выдать банк, зависит от поддержания адекватного резервного фонда. Из этого следует, что чем больше резервный фонд, тем больше кредитов банк будет считать оправданным выдавать. Точно так же, если резервный фонд сокращается, здоровое банковское дело требует сокращения кредитов. Имея в виду эти факты, существовали две причины, по которым предложение депозитного кредита было неэластичным до 1913 года.

Во-первых, отдельные банки держали лишь часть своих резервов фактически в своих хранилищах. Остальная часть, а иногда и большая часть их резервов, поддерживалась в форме вкладов в других банках. Банки в городах и небольших городах обычно держали часть своих резервов в форме вкладов в банках крупных городов, а последние, в свою очередь, держали часть своих резервов в банках Нью-Йорка, финансового центра страны. Следовательно, денежные резервы страны имели тенденцию собираться в Нью-Йорке, где они использовались нью-йоркскими банками в качестве основы для выдачи кредитов.

Это была опасная договоренность. Осенью года большие суммы наличных требовались на Западе, чтобы платить сельскохозяйственным рабочим и иным образом «перемещать урожай». В такие времена небольшие западные банки должны были требовать свои вклады в более крупных банках, в то время как последние, в свою очередь, должны были требовать свои вклады в нью-йоркских банках. Нью-йоркские банки часто оказывались в затруднительном положении из-за этих требований, потому что они практиковали полное использование средств, оставленных у них, в качестве основы для выдачи кредитов. Требование наличных на Западе означало сокращение этих кредитов с последующей деморализацией восточных денежных рынков.

Во-вторых, отдельные банки были не в состоянии выдавать кредиты клиентам сверх того уровня, который оправдывался суммой резервов в их хранилищах или внесенных на их счет в других банках. Банк с общим резервом в 10 000 долларов мог считать оправданным ссужать свой кредит в размере 100 000 долларов, но в случае, если к нему предъявлялись требования о дополнительных кредитах, здоровая банковская практика обязывала бы его отказать в предоставлении средств. В противном случае он мог позже обнаружить, что не в состоянии получить достаточно наличных, чтобы выплатить по требованиям, предъявленным в форме чеков. Эта практика сокращения кредитов при истощении резервов была деморализующей для бизнеса, поскольку разочарованный клиент мог обнаружить, что весь его бизнес заблокирован, а это, в свою очередь, доставило бы неудобства или серьезно навредило всем тем, кто был связан с ним в деловом отношении. До 1913 года каждый банк стоял как единица, и когда его резервы истощались, он не мог получить временную помощь от других банков. Не было централизованного контроля и никакого метода, с помощью которого национальные банки могли бы получить помощь друг от друга.

387. НЕЭЛАСТИЧНОСТЬ ВАЛЮТЫ (БАНКНОТ). — Мы видели, что увеличенный объем бизнеса требует увеличенного объема денег и кредита. В предыдущем разделе было отмечено, что до 1913 года объем депозитного кредита в этой стране был неэластичным. Мы должны теперь заметить, что банкноты, или бумажная валюта, являются такой же частью объема денег и кредита, как и депозитный кредит, и мы должны также заметить, что точно так же, как депозитный кредит был неэластичным до 1913 года, так и выпуск банкнот был неэластичным. До 1913 года часто случалось, что предложение банкнот было наименьшим, когда бизнес расширялся, и что выпуск банкнот увеличивался в периоды вялого бизнеса. Это утверждение требует некоторого объяснения.

Закон 1863 года предусматривал, что национальные банки могут выпускать банкноты только после внесения в Федеральное казначейство суммы облигаций правительства Соединенных Штатов, достаточной для того, чтобы сделать банкноты абсолютно безопасными. Естественно, банки делали крупные закупки облигаций, когда рынок облигаций был подавлен, и имели тенденцию покупать относительно мало облигаций, когда эти ценные бумаги были высоки в цене. Поскольку единственной причиной покупки облигаций было предоставление банкам возможности выпускать банкноты, больше банкнот выпускалось, когда облигации были низки в цене, и меньше выпускалось, когда облигации были высоки. К сожалению, те же общие условия, которые стимулировали бизнес, также имели тенденцию повышать цену облигаций, в то время как причины вялого бизнеса часто действовали на понижение цен облигаций. Это означает, что когда бизнес расширялся и требовалось больше банкнот, облигации были настолько дорогими, что их покупалось мало, и, следовательно, выпускалось мало банкнот. Точно так же, когда бизнес был вялым, покупалось больше облигаций и выпускалось больше банкнот.

388. ПАНИКА 1907 ГОДА. — Паника 1907 года привлекла внимание к этим двум великим дефектам старой национальной банковской системы, т.е. неэластичности депозитного кредита и неэластичности валюты. Осенью 1907 года рекордный урожай вызвал у западных банков необычно большие требования о наличных деньгах к нью-йоркским банкам. К сожалению, это истощение резервов произошло именно в то время, когда спрос на кредиты к нью-йоркским банкам был наибольшим. Таким образом, на нью-йоркские банки оказывалось повышенное давление с целью получения кредитов, но было меньше оправданий для их предоставления. В ответ на давление с целью получения кредитов некоторые нью-йоркские банки чрезмерно расширили свой кредит. В октябре неспособность нескольких видных банков выплатить наличными все предъявленные к ним требования положила начало серии банковских «набегов». Даже платежеспособные учреждения не могли быстро выполнить свои обязательства, и произошло много банкротств. Большое количество банков были технически неплатежеспособными, то есть их активы были инвестированы в формы, которые препятствовали их немедленному превращению в наличные, так что на тот момент требования о наличных не могли быть удовлетворены. Отсутствие эффективной банковской системы помешало этим банкам получить временную помощь от банков, находящихся в более благоприятном положении.

389. РЕФОРМА.—Паника 1907 года побудила финансовых экспертов попытаться устранить недостатки нашей банковской системы. В 1908 году была назначена валютная комиссия для изучения банковского опыта внутри страны и за рубежом. В результате этого расследования было признано целесообразным создать систему, которая обеспечила бы некоторые преимущества таких централизованных банковских систем, какие уже давно существовали во многих европейских странах. Первоначально эксперты рекомендовали создать единый центральный государственный банк, но это было сочтено политически нецелесообразным. Ввиду этого факта было решено прибегнуть к компромиссу между централизованной и децентрализованной системами. Этот компромисс был реализован посредством Закона о Федеральной резервной системе 1913 года.

390. СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНОЙ РЕЗЕРВНОЙ СИСТЕМЫ.—Закон 1913 года находится в ведении Совета Федеральной резервной системы, состоящего из министра финансов и контролера денежного обращения (по должности), а также пяти других членов, назначаемых Президентом сроком на десять лет. Страна разделена на двенадцать округов, в каждом из которых расположен банк Федеральной резервной системы. В каждом округе каждый национальный банк обязан подписаться на акции банка Федеральной резервной системы в размере шести процентов от своего капитала и резервного фонда, тем самым становясь «банком-членом». Банки штатов и трастовые компании могут при выполнении определенных условий стать банками-членами. Каждый банк Федеральной резервной системы управляется советом из девяти директоров, шестеро из которых избираются банками-членами своего округа, а трое назначаются Советом Федеральной резервной системы. Банки Федеральной резервной системы — это банки для банкиров, то есть они, как правило, не работают напрямую с частными лицами, а только с банками-членами.

391. ЭЛАСТИЧНОСТЬ ДЕПОЗИТНОГО КРЕДИТА (РЕЗЕРВЫ).—Накопление банковских резервов в Нью-Йорке невозможно в рамках системы Федеральной резервной системы. Резервы любого банка-члена, как правило, не выходят за пределы округа, поскольку банк-член может учитывать в качестве законного резерва только те средства, которые он разместил на депозите в банке Федеральной резервной системы своего округа. Существует то, что можно назвать окружной централизацией резервов; иными словами, все законные резервы всех банков-членов конкретного округа сосредоточены в банке Федеральной резервной системы этого округа и могут использоваться этим банком как единое целое. Если в периоды напряженности общих резервов округа оказывается недостаточно, Совет Федеральной резервной системы может организовать временный перевод излишков средств из одного округа Федеральной резервной системы в другой. Это обеспечивает одно из важнейших преимуществ центрального банка без фактической централизации.

Эластичность депозитного кредита также обеспечивается с помощью «механизма переучета». Банк учитывает коммерческий вексель, когда выдает частному лицу, скажем, 980 долларов под залог векселя на сумму 1000 долларов. 20 долларов представляют собой сумму, которую банк вычитает, или учитывает, в качестве оплаты за услугу. Дальнейшая операция, давно известная в Европе как переучет, была разрешена Законом 1913 года. Когда резервы банка-члена слишком малы, чтобы оправдать дальнейшее расширение депозитного кредита, банк может отправить определенные виды учтенных векселей в банк Федеральной резервной системы своего округа и получить взамен либо депозитный кредит, либо особую форму бумажной валюты, называемую банкнотами Федеральной резервной системы.

392. ЭЛАСТИЧНОСТЬ ВАЛЮТЫ (БАНКНОТЫ).—Когда в обмен на учтенные коммерческие векселя банк Федеральной резервной системы предоставляет банку-члену депозитный кредит, депозитный кредит банка-члена становится более эластичным. С другой стороны, когда банк Федеральной резервной системы направляет банку-члену банкноты Федеральной резервной системы в обмен на учтенные векселя, результатом становится определенная эластичность валюты.

Банкноты Федеральной резервной системы — это новый тип валюты. Они обеспечены поддержанием в хранилищах банков Федеральной резервной системы сорокапроцентного золотого резерва для их погашения. Поскольку эти банкноты выпускаются банкам-членам в обмен на переучтенные векселя, расширение деловой активности и, как следствие, тенденция банков-членов направлять учтенные векселя в банк Федеральной резервной системы для переучета приводят к увеличению объема банкнот Федеральной резервной системы. Когда потребность в дополнительной валюте спадает, существует механизм, позволяющий изымать из обращения определенное количество банкнот Федеральной резервной системы. Это важно, поскольку, если количество денег в обращении остается огромным после спада деловой активности, это приводит к инфляции и высоким ценам. По-настоящему эластичная банковская система требует как расширения, так и сжатия.

393. ПЕРСПЕКТИВЫ.—В целом представляется, что Федеральная резервная система является удачным компромиссом между централизованными банковскими системами Европы и крайне децентрализованной системой, существовавшей в нашей стране до 1913 года. Федеральная резервная система позволяет нам получить основные преимущества крупного центрального банка без политических трудностей, сопутствующих существованию такого банка. Она многое делает для того, чтобы сделать наше предложение денег и кредита эластичным. Совет Федеральной резервной системы может мобилизовать всю банковскую мощь страны в периоды напряженности, так что сила одного банка-члена становится силой всей системы. Поскольку Совет Федеральной резервной системы контролирует не только значительную долю банковских резервов страны, но и право выпуска банкнот под обеспечение переучтенных векселей, он может управлять банками-членами как единым целым. Возможно, система и не устранит паники, но вполне можно ожидать, что она сократит их число и уменьшит их остроту.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Проведите различие между деньгами и кредитом.

2. Назовите четыре типа банков и проведите между ними различие.

3. Какова основная функция коммерческого банка?

4. Четко объясните природу банковского кредита.

5. Если денежный резерв банка невелик, а банк сталкивается с требованиями о выдаче кредитов, какими двумя способами он может распорядиться этими требованиями?

6. Какие опасности сопутствуют расширению банковского кредита?

7. Опишите национальную банковскую систему.

8. Почему банковская система должна быть эластичной?

9. Объясните неэластичность депозитного кредита до 1913 года.

10. Обсудите неэластичность выпуска банкнот в рамках старой национальной банковской системы.

11. В чем заключалось значение паники 1907 года?

12. Опишите структуру Федеральной резервной системы.

13. Подробно объясните, как Закон 1913 года обеспечивает эластичность депозитного кредита.

14. Объясните «механизм переучета».

15. Как Закон 1913 года обеспечивает эластичность выпуска банкнот?

16. Каковы текущие перспективы в отношении нашей банковской системы?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XXXI.

Или все из следующего:

2. Эли, «Основы экономики», глава XV.

3. Феттер, «Современные экономические проблемы», глава IX.

4. Сигер, «Принципы экономики», глава XX.

5. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава XXX.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Опишите финансовые полномочия Конгресса. (Гитто, стр. 361.)

2. Опишите Первый и Второй банки Соединенных Штатов. (Гитто, стр. 369-370.)

3. Каковы были основные функции национальных банков? (Гитто, стр. 371-373.)

4. Что такое обеспеченные кредиты? (Сигер, стр. 346-347.)

5. Каковы ограничения на использование банковского кредита? (Сигер, стр. 352-353.)

6. Каким образом защищены вкладчики в национальных банках? (Сигер, стр. 358-359.)

7. Что такое система независимого казначейства? (Эли, стр. 297-298.)

8. Объясните связь между «перевозкой урожая» и банковским кредитом. (Эли, стр. 298-299.)

9. Как Банк Англии обеспечивает эластичность резервов? (Эли, стр. 302.)

10. Что такое Закон Олдрича-Вриланда? (Эли, стр. 305-306.)

11. Перечислите некоторые полномочия банков Федеральной резервной системы. (Феттер, стр. 121.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Напишите в несколько банков в вашей местности с просьбой предоставить литературу, описывающую разнообразные услуги, которые они предлагают населению.

I

2. Опишите некоторые из наиболее важных банковских законов вашего штата.

3. Каковы границы округа Федеральной резервной системы, в котором вы живете? В каком городе расположен резервный банк? Как вы думаете, почему он расположен именно в этом городе?

4. Перечислите банки в вашей местности, которые являются членами системы Федеральной резервной системы.

5. Возьмите интервью у сотрудника банка, входящего в систему Федеральной резервной системы, о преимуществах такого членства.

6. Возьмите интервью у дружелюбного сотрудника банка, который не входит в систему. Постарайтесь выяснить причины, по которым этот банк не является членом Федеральной резервной системы.

7. Природа и функция денег. (Эли, «Основы экономики», глава XIV; Феттер, «Современные экономические проблемы», глава III.)

II

8. Функции банка. (Уайт, «Деньги и банковское дело», часть III, глава I; Феттер, «Современные экономические проблемы», глава VII; Фиск, «Современный банк», глава IV.)

9. Банковская выписка. (Уайт, «Деньги и банковское дело», часть III, глава II.)

10. Расчетная палата. (Уайт, «Деньги и банковское дело», часть III, глава III; Фиск, «Современный банк», глава X.)

11. Кредитный отдел современного банка. (Фиск, «Современный банк», глава XVII.)

12. Банковские резервы. (Фиск, «Современный банк», глава XXII.)

13. Гринбеки. (Уайт, «Деньги и банковское дело», часть II, глава III.)

14. Чековая система. (Данбар, «Теория и история банковского дела», глава IV.)

15. Колониальные финансы. (Дьюи, «Финансовая история Соединенных Штатов», глава I.)

16. Первый банк Соединенных Штатов. (Уайт, «Деньги и банковское дело», часть III, глава VI.)

17. Второй банк Соединенных Штатов. (Уайт, «Деньги и банковское дело», часть III, глава VII.)

18. Национальная банковская система. (Уайт, «Деньги и банковское дело», часть III, глава XIV; Дьюи, «Финансовая история Соединенных Штатов», глава IV; Феттер, «Современные экономические проблемы», глава VIII.)

19. Паника 1907 года. (Коман, «Промышленная история Соединенных Штатов», стр. 335-337; Нойес, «Сорок лет американских финансов», глава XV; Уайт, «Деньги и банковское дело», часть III, глава XVIII.)

20. Банк Англии. (Данбар, «Теория и история банковского дела», глава VIII.)

21. Банк Франции. (Данбар, «Теория и история банковского дела», глава IX.)

22. Германский банк. (Данбар, «Теория и история банковского дела», глава X.)

23. Организация Федеральной резервной системы. («Анналы», том LXIII, стр. 88-97.)

24. Закон о Федеральной резервной системе и внешняя торговля. («Анналы», том LXIII, стр. 132-141; Кеммерер, «Азбука Федеральной резервной системы», глава IX.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

25. Следует ли нам принять централизованную банковскую систему, подобную той, что существует в Англии, Франции и Германии? (См. серию «Справочник для участников дебатов».)

26. Следует ли обязать все банки штатов и трастовые компании по закону стать членами Федеральной резервной системы?

27. Каков был бы наилучший метод ознакомления широкой общественности с фундаментальными принципами банковского дела?

ГЛАВА XXXII

НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ

394. РАСТУЩАЯ СТОИМОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.—В Соединенных Штатах, как и в других современных цивилизованных странах, стоимость государственного управления неуклонно растет. Освоение Великого Запада, истощение природных ресурсов и переход от примитивной к индустриальной экономике вынудили наше правительство выплачивать все большие суммы за услуги государственных чиновников, а также за материалы и товары, используемые для общественных нужд. Рост наших городов и усложнение нашей промышленной жизни значительно увеличили число видов деятельности, которые нам выгоднее осуществлять не индивидуально, а коллективно или через государственные органы. Распространение альтруизма и расширение концепции социального обслуживания привели к расширению деятельности правительства в таких новых областях, как социальное страхование, отдых и общественное здравоохранение. В целом наши общие государственные расходы более чем в семнадцать раз превышают расходы полувековой давности, в то время как расходы на душу населения увеличились более чем в пять раз.

395. ИСТОЧНИКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОХОДОВ.—Авторы, пишущие о налогообложении, обычно перечисляют в качестве источников государственных доходов государственные предприятия, государственные земли, дары, конфискации, сборы, специальные оценки, штрафы и налоги. В разное время и в разных странах мира все они имели важное значение, но в Соединенных Штатах в настоящее время налоги являются, безусловно, самым важным источником государственных доходов.

Налог можно определить как обязательный взнос, взимаемый правительством с физического лица с целью покрытия расходов, понесенных на общее благо. Правительство не возвращает индивидуальному налогоплательщику конкретный товар или услугу. В обмен на налоги правительство действительно оказывает множество ценных услуг, таких как государственное образование, охрана здоровья и защита от внутренних беспорядков и иностранных войн. Но из-за коллективного характера этих услуг не делается попыток соразмерить платеж, взимаемый с индивида, с той выгодой, которую он как индивид получает.

До недавнего времени наше национальное правительство получало большую часть своих доходов за счет налогов на импорт, а также акцизов или внутренних налогов на такие товары, как табак и спиртные напитки. С момента вступления в силу национального «сухого закона» (1919 г.) федеральные доходы поступают в основном от налогов на импорт, подоходных налогов и налогов на наследство, а также налогов на корпорации.

Более трех четвертей поступлений правительств штатов и местных органов власти приходится на общий налог на имущество, при этом суммы, собираемые из других источников, пока относительно незначительны. Предполагается, что общий налог на имущество взимается со всего имущества, находящегося во владении налогоплательщиков, хотя, как мы увидим чуть позже, этот налог работает очень плохо. Старый «подушный» налог ранее был важен, но в настоящее время менее двух третей одного процента доходов штатов и местных органов власти поступает из этого источника. В большинстве штатов от него отказываются из-за его низкой доходности, а также из-за сложности и дороговизны его сбора.

А. НЕДОСТАТКИ АМЕРИКАНСКОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

396. ОТСУТСТВИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ.—Фундаментальным недостатком американского налогообложения является отсутствие четкой и скоординированной системы. Налоговое законодательство большинства штатов радикально изменилось за последние несколько десятилетий и все еще находится в процессе развития. Во многих штатах старые налоги изменяются или отменяются, а новые принимаются. Но слишком часто это делается без учета налоговых реформ других штатов или федерального правительства. В результате налоговое бремя распределяется неравномерно между различными классами, а между штатами или между штатом и федеральным правительством происходит дублирование налоговых полномочий. Следствием этого дублирования является создание чрезмерной путаницы и дезорганизация как налоговых чиновников, так и налогоплательщиков.

397. ПРАВОВЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ.—Серьезным недостатком американского налогообложения является отсутствие соответствия между налоговыми полномочиями и фискальными потребностями. Давайте разберемся в этом.

Федеральное правительство должно выполнять важные функции, но обладает практически неограниченными налоговыми полномочиями. Что касается национального правительства, то проблема поиска источников дохода относительно проста.

Функции, возложенные на правительства штатов, пока относительно немногочисленны и недороги, в то время как право штата на налогообложение лишь незначительно ограничено Федеральной конституцией. Штатам относительно легко сводить концы с концами.

Местные органы власти, и особенно муниципальные органы власти, выполняют большое количество функций, которые становятся все более важными. Из общих государственных расходов в этой стране около 35 процентов приходится на федеральное правительство, 10 процентов — на правительства штатов и 55 процентов — на местные органы власти. Но в то время как федеральные правительства и правительства штатов обладают относительно адекватными налоговыми полномочиями, налоговые полномочия местных органов власти узко ограничены конституцией и законами штата. Такие местные функции, как здравоохранение, государственное школьное образование и отдых, постоянно требуют больших расходов, однако местные органы власти пока имеют мало возможностей для получения необходимых средств.

398. НЕДОСТАТКИ НАЛОГОВОЙ ОЦЕНКИ.—Недостатки налоговой оценки наглядно иллюстрируются работой общего налога на имущество, называемого некоторыми авторитетами худшим налогом в цивилизованном мире. Основой взимания является работа местных оценщиков, которые, как правило, являются выборными лицами. Оценщики оценивают стоимость имущества на миллионы долларов, и их оценки являются основой налоговых ставок не только для поселка и округа, но, как правило, и для штата в целом. Некомпетентные и нечестные оценщики часто совершают несправедливость, занижая стоимость одних видов имущества и завышая стоимость других. Кроме того, на оценщика оказывается политическое давление, чтобы заставить его занизить стоимость имущества поселка или округа в целом, чтобы местная единица несла относительно небольшую долю налогов штата.

Оценки местных оценщиков обычно подлежат исправлению советом по выравниванию округа, а иногда и штата. Обязанность такого совета — сделать оценки единообразными и справедливыми, но, несмотря на усилия этих органов, неравные и несправедливые оценки сохраняются.

399. ТРУДНОСТЬ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ НЕМАТЕРИАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА.—Там, где налогообложение основано на оценке, часто случается, что налоговое бремя ложится неравномерно на различные виды имущества. Имущество в материальной форме, такое как земля, скот и дома, легко обнаруживается, и поэтому его нелегко скрыть от уплаты налогов. Но нематериальное имущество, такое как облигации, акции или ипотечные кредиты, можно легко скрыть, поэтому владельцы этого типа имущества часто уклоняются от своей доли налогового бремени.

Это уклонение часто практикуется в случае общего налога на имущество, который призван охватить как материальное, так и нематериальное имущество. Общий налог на имущество хорошо работал столетие назад, когда большая часть богатства существовала в материальной форме, потому что местные оценщики могли легко обнаружить такие вещи, как земля и скот. Но быстрое развитие корпораций, повлекшее за собой быстрый рост доли нематериальных форм имущества, сделало общий налог на имущество крайне несправедливым. Оценщики общего налога на имущество не могут легко обнаружить нематериальное имущество, если налогоплательщики не сотрудничают с ними. Слишком частое отсутствие такого сотрудничества приводит к тому, что непропорционально большая доля налогового бремени ложится на материальное имущество. Общий налог на имущество является случайным, неэффективным и деморализующим как для налоговых чиновников, так и для налогоплательщиков.

400. ДВОЙНОЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ.—Под двойным налогообложением понимается налогообложение физического лица или разных лиц дважды за одно и то же. Двойное налогообложение бывает двух видов.

Первый тип двойного налогообложения иллюстрируется налогообложением как материального имущества, так и бумажного требования на это имущество. Например, штат может облагать налогом землевладельца на его землю, а также облагать налогом другого жителя штата на ипотеку, которую он держит на эту землю. Или может случиться так, что штат будет облагать налогом землю, здания и другое материальное оборудование корпорации и в то же время облагать налогом тех своих жителей, которые владеют акциями этой корпорации, т.е. лиц, владеющих бумажным свидетельством права собственности на материальное оборудование корпорации. Однако, как правило, этот тип двойного налогообложения возникает, когда владелец бумажного требования проживает в одном штате, а материальное имущество находится в другом штате. В таком случае обычно один штат облагает налогом бумажное требование, а другой штат облагает налогом само имущество. Этот тип двойного налогообложения явно несправедлив и часто налагает разорительное бремя на имущество.

Второй тип двойного налогообложения иллюстрируется дублированием аналогичных налогов между штатами или между федеральным правительством и правительством штата. Поскольку большинство штатов практикуют поиск доходов без учета налоговой деятельности других штатов или федерального правительства, может случиться так, что корпорации, доходы или наследства облагаются налогом более чем одним государственным органом. Если бы научно обоснованная и скоординированная налоговая система намеренно предусматривала это, можно было бы предположить, что такое налогообложение является разумным и справедливым, поскольку оно призвано ложиться с равным весом на все формы имущества в налогооблагаемом классе. Но поскольку такое налогообложение является случайным, оно ложится с неравным весом на корпорации и частных лиц и поэтому является несправедливым.

Более того, это поощряет уклонение от налогового бремени. Физические лица и корпорации иногда мигрируют из населенных пунктов или штатов, в которых они подлежат двойному налогообложению, в населенные пункты или штаты, в которых опасность такого налогообложения меньше. Это, в свою очередь, имеет пагубный эффект, побуждая штаты и муниципалитеты пренебрегать налогами на корпорации, доходы и наследства ради привлечения богатых частных лиц и крупных промышленных организаций из соседних районов.

Б. НЕКОТОРЫЕ ПРЕДЛАГАЕМЫЕ НАЛОГОВЫЕ РЕФОРМЫ

401. ИДЕАЛЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ.—Обобщая взгляды наиболее общепризнанных авторов по вопросам налогообложения, можно сказать, что основными идеалами налогообложения являются следующие:

Налоги должны забирать у людей как можно меньше, при этом удовлетворяя потребности правительства. Налоги должны быть единообразными, то есть все налогооблагаемые предметы одного класса должны облагаться по одной и той же ставке. Также важно, чтобы время, способ и сумма налога не были произвольными, а учитывалось удобство физического лица в отношении условий оплаты. С точки зрения правительства, налоги должны быть простыми в администрировании и экономичными в сборе.

Хорошая налоговая система будет эластичной, чтобы налоги можно было легко увеличивать или уменьшать в зависимости от изменения потребностей правительства в доходах. Способность платить должна оказывать некоторое влияние на степень налогообложения физического лица. Налоги должны в некоторой степени адаптироваться к местным настроениям относительно того, что является целесообразным или социально желательным.

Наконец, налоговая политика должна быть систематизирована и скоординирована.

402. ОСНОВЫ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ.—Построение идеальной налоговой системы в этой стране потребовало бы трех шагов.

Во-первых, каждая ветвь власти должна иметь возможность получать доходы, действительно необходимые для оправданных целей. В этом отношении наибольшая потребность заключается в расширении налоговых полномочий наших муниципалитетов. Это крайне важно, если города будущего должны должным образом заботиться о своих гражданах.

Второй фундаментальный шаг касается разделения налоговых полномочий. Каждая ветвь власти должна довольно четко ограничить использование своих налоговых полномочий определенными типами налогооблагаемого богатства. Федеральное правительство, например, могло бы получать большую часть своих доходов за счет импортных пошлин, акцизов, подоходного налога и различного рода гербовых сборов. Многие эксперты по налогообложению считают, что штаты должны ограничиться в основном лицензионными, корпоративными, наследственными и, возможно, подоходными налогами. Местные органы власти могли бы получать большую часть своих доходов за счет налогов на франшизы, лицензии и недвижимость. Такое разделение налоговых полномочий могло бы помочь в приведении фискальных потребностей в соответствие с налоговыми полномочиями, а также помочь устранить зло двойного налогообложения. Однако полное разделение налоговых полномочий не обязательно желательно, и, безусловно, оно не является практически осуществимым, поскольку существует растущая тенденция к дублированию подоходных, наследственных и других налогов. В настоящее время, например, не только федеральное правительство, но и многие штаты взимают подоходные налоги и налоги на наследство.

Третьим фундаментальным шагом была бы координация местных, штатных и федеральных налоговых органов. Центральной целью такой координации должно быть такое распределение налогового бремени, чтобы ни одна форма налогооблагаемого богатства не избежала своего справедливого бремени и чтобы ни одна форма богатства не подвергалась чрезмерно тяжелому налогообложению. Растет ощущение, что для предотвращения двойного налогообложения и подобных зол все местные налоговые органы должны быть скоординированы под руководством властей штата, в то время как по аналогичным причинам федеральное правительство должно иметь некоторую меру руководства или контроля над той долей налогообложения штатов, которая имеет межштатные последствия.

403. РЕФОРМА ИЛИ ОТМЕНА ОБЩЕГО НАЛОГА НА ИМУЩЕСТВО.—Реформа налогообложения штатов и местных органов власти логически начинается с общего налога на имущество.

Во многих штатах предпринимаются попытки реформировать этот налог. В некоторых случаях нанимаются «налоговые сыщики» для обнаружения уклоняющихся от уплаты налогов, что легко может привести к коррупции и фаворитизму. В других штатах растет убеждение, что местные выборные оценщики должны быть заменены постоянным корпусом государственных оценщиков, назначаемых по системе заслуг. Это уменьшило бы опасность неравных и несправедливых оценок.

В других штатах существует тенденция к полной отмене общего налога на имущество. В Нью-Йорке, Массачусетсе, Пенсильвании и других штатах наблюдается заметная тенденция передавать общий налог на имущество местным органам управления. В таких случаях предполагается, что штат будет зависеть в получении большей части своих доходов от подоходных, корпоративных, наследственных и лицензионных налогов.

Будущее, несомненно, увидит более широкую тенденцию к реформе или отмене общего налога на имущество. Однако в некоторых штатах такие изменения в налоговой системе требуют внесения поправок в конституцию, а внесение поправок в конституцию часто является медленным и утомительным процессом.

404. РЕФОРМА ЗЕМЕЛЬНОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ.—Вместе с планами реформы или отмены общего налога на имущество выдвигаются предложения о реформе земельного налогообложения. Основная цель этих предложений, некоторые из которых содержат элементы доктрины единого налога, заключается в обеспечении более правильной оценки стоимости земли. Во многих случаях штат в настоящее время не облагает налогом держателя ипотеки, когда заложенная земля также находится в пределах штата и, таким образом, непосредственно подлежит налогообложению. Это желательное развитие событий, но мы должны пойти еще дальше, чтобы держатель ипотеки не облагался налогом независимо от того, живет ли он в том же штате, что и владелец земли. Ипотека, очевидно, не является общественным богатством, а представляет собой бумажное требование на богатство, и это богатство не должно облагаться налогом дважды.

Некоторые авторитеты считают, что налоговая ставка на землю должна быть существенно увеличена, когда становится очевидно, что такая земля удерживается в спекулятивных целях. Для поощрения улучшений также предлагается временно освобождать от налогообложения определенные постоянные улучшения на земле. Наконец, представляется социально желательным взимать специальные налоги на городские участки, чтобы обеспечить обществу некоторую долю будущего незаработанного прироста стоимости.

405. ПОДОХОДНЫЙ НАЛОГ.—Все налоги в конечном итоге выплачиваются из дохода, но когда мы говорим о подоходном налоге, мы имеем в виду прямой сбор с дохода по мере его возникновения, главным образом в форме заработной платы, окладов и прибыли. Федеральный подоходный налог взимался во время Гражданской войны, но в девяностые годы Верховный суд постановил, что такой налог нарушает конституционное положение о том, что Конгресс не должен устанавливать прямые налоги, за исключением случаев, пропорциональных численности населения штатов. В 1913 году Шестнадцатая поправка к Конституции разрешила Конгрессу устанавливать и собирать налоги на доходы без распределения между отдельными штатами и без учета какой-либо переписи или исчисления населения.

С 1913 года Конгресс принял несколько законов о подоходном налоге, и ряд штатов также приняли эту форму налогообложения. Основные черты этих законов следующие. Доходы ниже определенной суммы освобождаются от налогообложения. Предел необлагаемого налогом дохода повышен для супружеских пар, проживающих вместе. При расчете своего чистого дохода физические лица могут делать вычеты на долги, деловые расходы и некоторые другие статьи. На весь налогооблагаемый доход сверх определенного минимума затем взимается фиксированная ставка, составляющая «нормальный» налог. Там, где доходы превышают определенную сумму, взимается дополнительный налог. Таким образом, подоходный налог называют «прогрессивным», то есть чем выше доход, тем выше налоговая ставка.

Многие преимущества приписываются подоходному налогу. Он ложится на тех, кто наиболее способен платить, и его нелегко избежать или переложить на другое лицо, с которого он взимается. Он эластичен и может быть легко увеличен или уменьшен в зависимости от изменения потребностей в доходах. Его прогрессивный характер является чертой, которая считается социально желательной.

Основные недостатки подоходного налога — два. Во-первых, эффективность налога зависит от готовности физического лица декларировать свой полный доход. Это делается не всегда, особенно там, где подоходный налог рассматривается как чрезмерное вмешательство в частные дела индивида. Во-вторых, богатые люди часто мигрируют в штаты, где либо нет подоходного налога, либо он относительно легкий. Этот последний недостаток, конечно, относится только к подоходному налогу штата.

406. НАЛОГ НА НАСЛЕДСТВО.—Налоги на наследство приобрели известность с начала двадцатого века. С 1916 года федеральное правительство взимает налог на наследство. В настоящее время большинство штатов также взимают эту форму налога на имущество, переходящее по завещанию или в соответствии с законами штата о наследовании. Основные черты налога везде одинаковы. Небольшие наследства, как правило, освобождаются от налогов. Наследства прямым наследникам либо освобождаются от налогов, либо облагаются по более низкой ставке, чем наследства боковым наследникам. Ставки прогрессивны, то есть они увеличиваются с размером наследства.

Многие преимущества приписываются налогу на наследство. Он приносит большой доход и ложится на тех, кто наиболее способен платить. Налог нельзя переложить на другое лицо, и его нелегко избежать. Он легко оценивается и собирается, поскольку все завещания должны проходить через суд по делам о наследстве. Считается, что государство имеет социальное право на имущество лица, накопившего богатство под защитой его законов, и что это имущество не должно передаваться в целости тем, кто не помогал в его накоплении.

Если зайти слишком далеко, налог на наследство, несомненно, будет препятствовать накоплению богатства, но налоговые органы уже принимают меры против этой опасности. В целом налог на наследство является важным дополнением к нашей налоговой системе. Его сфера применения быстро расширяется: ставки повышаются, принцип прогрессии применяется все чаще, а льготы, предоставляемые прямым наследникам, сокращаются. Налог все чаще используется в попытках перераспределить незаработанное богатство, хотя степень, в которой это верно, очень сильно зависит от местных настроений.

407. НАЛОГИ НА КОРПОРАЦИИ.—Быстрый рост американской промышленности сопровождался огромным увеличением числа и важности промышленных корпораций. Надлежащее налогообложение этих органов сейчас привлекает внимание как штатов, так и федерального правительства.

Трудности налогообложения корпораций заключаются в двух аспектах: во-первых, как предотвратить ту форму двойного налогообложения, которая возникает из-за того, что несколько штатов могут взимать налоги разной тяжести с межштатных корпораций. Во-вторых, как предотвратить ту форму двойного налогообложения, которая налагает бремя как на материальное имущество корпорации, так и на акции и облигации, представляющие право собственности на это материальное имущество.

Ряд экспертов по налогообложению предлагают решить последнюю из названных трудностей путем освобождения от налогообложения акций, облигаций и других ценных бумаг и введения вместо этого налога непосредственно на капитализацию самой корпорации. В случае корпораций, которые являются местными и умеренного размера, это могло бы быть осуществлено путем реформы налогового законодательства в рамках одного штата. Там, где, с другой стороны, корпорации имеют отчетливо межштатный характер, такая реформа потребовала бы либо тщательной координации налогового законодательства нескольких штатов, либо корпоративного налога, который был бы чисто федеральным по своему характеру.

Первая упомянутая выше трудность также должна была бы быть решена либо путем координации налоговых систем штатов, либо путем разрешения взимания налогов с межштатных корпораций исключительно федеральным правительством.

Некоторые экономисты утверждают, что фактическая невозможность эффективной координации налогового законодательства различных штатов делает обязательным, чтобы все межштатные корпорации облагались налогом исключительно федеральным правительством. В таком случае федеральное правительство облагало бы налогом межштатные корпорации частично в свою пользу, а частично в качестве агента различных штатов. Также говорится, что такой федеральный налог должен взиматься с корпораций у источника, т.е. с капитализации, а не с акций и облигаций. Применяемый у источника, он охватил бы все формы корпоративного богатства. Он был бы простым и экономичным в администрировании. Что касается корпораций, чисто федеральный налог на межштатные корпорации мог бы предотвратить обе формы двойного налогообложения.

Однако, даже если бы штаты согласились на чисто федеральный налог на межштатные корпорации, правительствам штатов и федеральному правительству могло бы оказаться трудно договориться о справедливом распределении совместных доходов, полученных от такого налога.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Почему стоимость государственного управления растет?

2. Назовите некоторые источники государственных доходов.

3. Что такое налог?

4. В чем заключается фундаментальный недостаток американского налогообложения?

5. Каким образом в американском правительстве существует неадекватное распределение налоговых полномочий в соответствии с фискальными потребностями?

6. В чем заключается главная трудность налоговой оценки?

7. Почему трудно облагать налогом нематериальное имущество?

8. Перечислите фундаментальные недостатки общего налога на имущество.

9. Проведите различие между двумя формами двойного налогообложения.

10. Опишите некоторые фундаментальные идеалы налогообложения.

11. Какие три шага необходимы при формулировании удовлетворительной налоговой системы в этой стране?

12. В какой степени общий налог на имущество реформируется или отменяется?

13. Обсудите реформу земельного налогообложения.

14. Опишите природу подоходного налога.

15. Каковы преимущества и недостатки такого налога?

16. Опишите налог на наследство. Каковы его преимущества? Каковы его опасности?

17. Каковы две трудности на пути налогообложения корпораций? Каковы некоторые предлагаемые методы решения этих трудностей?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XXXII.

Или все из следующего:

2. Буллок, «Элементы экономики», глава XV.

3. Эли, «Основы экономики», глава XXXIV.

4. Феттер, «Современные экономические проблемы», глава XVI.

5. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава XVII.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Классифицируйте цели государственных расходов. (Гитто, стр. 187-188.)

2. Что такое «полицейская функция» правительства? (Феттер, стр. 241).

3. Что такое налог на франшизу? (Гитто, стр. 201-202.)

4. Что такое заблуждение о «волшебном фонде»? (Буллок, стр. 370.)

5. Проведите различие между пропорциональным, регрессивным и прогрессивным налогообложением. (Буллок, стр. 373.)

6. Что такое налог на сверхприбыль? (Буллок, стр. 382-383.)

7. Какова важность лицензионного налога? (Буллок, стр. 392-393).

8. Проведите различие между прямым и косвенным налогообложением. (Эли, стр. 710-711.)

9. Что такое «налоги на сделки»? (Эли, стр. 719-720.) 10. Что подразумевается под переложением или бременем налогообложения? (Феттер, стр. 252-253.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Составьте список предприятий, поддерживаемых за счет государственных средств и предоставляющих услуги бесплатно всем, независимо от уплаты налогов.

I

2. Узнайте, какие из следующих налогов взимаются в вашем штате: общий налог на имущество, подоходный налог, налог на наследство, подушный налог, лицензионный налог, налог на сделки, налог с продаж, налог на роскошь, налог на ипотеку, налог на франшизу, налог на сверхприбыль.

3. Назначаются или избираются налоговые оценщики в вашей местности? Есть ли в вашем штате окружные или государственные советы по выравниванию? Как выбираются эти советы?

4. Возьмите интервью у дружелюбного налогового оценщика относительно трудностей определения стоимости имущества. Считает ли он, что люди систематически занижают стоимость своего имущества? Какие предложения он вносит по реформе нынешнего метода оценки?

5. Возьмите интервью у дружелюбного налогоплательщика. Каково его отношение к подушному налогу? общему налогу на имущество? подоходному налогу? Какие предложения он вносит по реформе налогообложения в вашем штате?

6. Общий налог на имущество в вашем штате.

7. Статус подоходного налога в вашем штате.

8. Статус налога на наследство в вашем штате.

9. Налогообложение корпораций в вашем штате.

10. Федеральные доходы. (Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава XXIX.)

II

11. Государственные расходы. (Эли, «Основы экономики», глава XXXI; Сигер, «Принципы экономики», глава XXVI; Плен, «Введение в государственные финансы», часть II, глава I; Буллок, «Избранные статьи по государственным финансам», глава III; Форд, «Стоимость нашего национального правительства».)

12. Полномочия Конгресса по налогообложению. (Янг, «Новое американское правительство и его работа», глава V; Бирд, «Американское правительство и политика», глава XIII.)

13. Налогообложение в американских городах. («Анналы», том XXVIII, стр. 155-172.)

14. Личные налоги. (Феттер, «Современные экономические проблемы», глава XVIII.)

15. Подушный налог. (Буллок, «Избранные статьи по государственным финансам», глава X.)

16. Крах общего налога на имущество. (Тауссиг, «Принципы экономики», том II, глава LXIX.)

17. Защита от ненадлежащего налогообложения штатов. (Янг, «Новое американское правительство и его работа», глава XXV.)

18. Двойное налогообложение. (Селигман, «Очерки по налогообложению», глава IV.)

19. Корпоративный налог. (Селигман, «Очерки по налогообложению», главы VI и VII.)

20. Разделение доходов штатов и местных органов власти. (Селигман, «Очерки по налогообложению», глава XI; Буллок, «Избранные статьи по государственным финансам», стр. 445-460.)

21. Акцизы. (Плен, «Введение в государственные финансы», глава VI.)

22. Таможенные пошлины. (Плен, «Введение в государственные финансы», глава VII.)

23. Налог на сверхприбыль. («Анналы», том LXXVII, стр. 147-159.)

24. Бремя налогообложения. (Плен, «Введение в государственные финансы», глава XI.)

25. Финансирование Соединенных Штатов в Мировой войне. (Плен, «Введение в государственные финансы», часть IV; «Анналы», том LXXVII, все.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

26. Что важнее как принцип налогообложения: уплата налогов в соответствии с полученной выгодой или уплата в соответствии со способностью?

27. Каково средство правовой защиты, когда физические лица скрывают от налоговых органов размер своего нематериального богатства?

28. Является ли подоходный налог чрезмерным вмешательством в частные дела индивида?

29. В какой степени налог на наследство имеет тенденцию препятствовать накоплению богатства?

30. В какой степени должны облагаться налогом бедные?

31. Можно ли обеспечить адекватное налогообложение корпораций, не прибегая к корпоративному налогу, который был бы чисто федеральным по своему характеру?

32. Следует ли выплачивать национальный долг? (См. Буллок, «Избранные статьи по государственным финансам», глава XXIV.)

Б. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ГЛАВА XXXIII

КТО ДОЛЖЕН УЧАСТВОВАТЬ В УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВОМ?

408. РАЗЛИЧИЕ МЕЖДУ ГРАЖДАНСТВОМ И ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ПРАВОМ. Гражданство подразумевает принадлежность к нации. Гражданин обязан хранить верность своему правительству и взамен имеет право на фундаментальные преимущества организованного государственного устройства, такие как защита жизни, свободы и собственности внутри страны и за рубежом. Избирательное право, с другой стороны, является привилегией участия в управлении государством посредством голосования. Большинство избирателей также являются гражданами, однако менее трети граждан Соединенных Штатов обладают правом голоса. Гражданство определяется федеральными властями; Конституция провозглашает, что все лица, родившиеся в Соединенных Штатах или прошедшие процедуру натурализации, являются их гражданами. Избирательное право — это привилегия, которая регулируется отдельными штатами с учетом определенных норм, установленных федеральным правительством.

409. ЗНАЧЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА. В представительной демократии, такой как Соединенные Штаты, вопрос об избирательном праве имеет фундаментальное значение. Государственные чиновники — это агенты, избранные для ведения государственных дел. Каждый государственный чиновник в Соединенных Штатах либо избирается непосредственно народом, либо назначается агентами, которые сами были выбраны в ходе голосования. Таким образом, право голоса — это право на участие в управлении государством. При этом избиратели не только создают правила и нормы для собственного управления, но и управляют теми гражданами, которым избирательное право не было предоставлено. Именно из-за этой двойной ответственности, лежащей на американском избирателе, фундаментальная проблема эффективного государственного управления связана с избирательным правом.

410. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО В XVII И XVIII ВЕКАХ. В колониальные времена американское избирательное право было узко ограничено. Хотя теория о том, что все люди свободны и равны, была известна в политических кругах, реальное управление государством находилось преимущественно в руках имущих классов. За редким исключением, неграм не разрешалось голосовать. Как правило, женщины также были лишены избирательного права. Даже взрослые белые мужчины не могли воспользоваться правом голоса, если не соответствовали определенным имущественным и религиозным цензам.

Декларация независимости сделала акцент на принципе, согласно которому правительства черпают свои законные полномочия из согласия управляемых. Тем не менее, этот принцип не считался применимым к внутренней политике американских штатов, и поэтому в то время не было широкого убеждения, что все взрослые имеют равное право на участие в управлении. В важном смысле Американская революция велась за утверждение принципа, что Англия не может управлять колониями без их согласия. Но здесь опять же следует отметить, что ни один из штатов, добившихся независимости, не истолковал этот принцип как означающий, что все их свободные взрослые граждане имеют право управлять собой посредством голосования. Колониальные стандарты избирательного права в значительной степени перешли в нашу раннюю национальную историю, и в 1789 году избирателями, вероятно, были менее пяти процентов американского населения. В контексте избирательного права американская демократия все еще оставалась крайне ограниченной.

411. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО КАК ЕСТЕСТВЕННОЕ ПРАВО. Согласно доктрине естественных прав, все люди рождаются свободными и равными и имеют право на определенные фундаментальные права, которых они не могут быть лишены. Многие колонисты были знакомы с этой теорией, но только после 1800 года она стала важным основанием для утверждения, что все взрослые белые мужчины имеют право на избирательное право. Однако после начала XIX века среди неимущих людей стало более распространенным мнение, что подобно тому, как они имеют естественное право на жизнь, свободу и стремление к счастью, они имеют и естественное право на участие в голосовании. Принцип, согласно которому правительства черпают свои законные полномочия из согласия управляемых, многими интерпретировался как означающий, что люди, владеющие собственностью, не имеют права управлять людьми, которые не соответствуют имущественным цензам, сопутствующим избирательному праву. Лозунг «Нет налогообложения без представительства» также выдвигался в интересах взрослых белых мужчин, которые платили налоги, но не были допущены к голосованию.

412. РАСШИРЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА В XIX ВЕКЕ. В течение первых трех четвертей XIX века избирательное право неуклонно расширялось. Религиозные цензы практически исчезли к 1850 году. После длительной борьбы большинство восточных штатов практически устранили имущественный ценз из своих законов об избирательном праве. Это изменение было в значительной степени обусловлено влиянием доктрины естественных прав. Конечно, существовали и дополнительные факторы. Например, во многих местах вдоль Атлантического побережья расширение избирательного права было отчасти ответом на влияние доктрины естественных прав, но отчасти оно также было вызвано экономическим давлением, оказываемым растущим числом безземельных рабочих, стекавшихся в промышленные города и поселки.

Расширение избирательного права в этот период тесно связано с освоением Запада. В то время как восточные штаты отменили имущественные и религиозные цензы только после борьбы, многие западные штаты вводили мало ограничений или не вводили их вовсе, с самого начала придерживаясь принципа равенства на выборах. Доктрина о том, что правительства черпают свои законные полномочия из согласия управляемых, была популярна на Западе; более того, именно здесь эта доктрина была впервые применена к проблеме избирательного права определенным и практическим образом. В более редко заселенных частях страны физически крепкие мужчины были важнее социальных различий и религиозных связей, настолько, что некоторые западные штаты привлекали поселенцев, предоставляя право голоса иностранцам, объявившим о своем намерении стать гражданами. После Гражданской войны некоторые южные штаты пошли на аналогичные шаги в отношении европейских иммигрантов.

После Гражданской войны движение за избирательные права подверглось глубокому влиянию «негритянского вопроса». Тринадцатая поправка, принятая в 1865 году, лишь отменила рабство. В последующей дискуссии о статусе негров некоторые белые люди утверждали, что теория естественных прав дает освобожденным неграм право на участие в голосовании. Эта точка зрения встретила сопротивление со стороны многих, особенно на Юге. Тем не менее, в 1868 году Четырнадцатая поправка к Конституции установила, что любой штат, отказывающий любому из своих взрослых граждан мужского пола в праве голоса, может подвергнуться сокращению своего представительства в Конгрессе. Два года спустя (1870 г.) Пятнадцатая поправка пошла еще дальше и провозгласила, что право граждан Соединенных Штатов на голосование не может быть отрицаемо или ограничено по признаку расы, цвета кожи или прежнего состояния рабства.

XIX век также стал свидетелем возросшего интереса к избирательному праву женщин. Это предложение было известно еще в колониальные времена, но ранние конституции и законы штатов почти неизменно исключали женщин из участия в голосовании. После середины века движение за избирательные права женщин быстро росло, стимулируемое в значительной степени движением за отмену рабства и избирательные права негров. В 1852 году Сьюзен Б. Энтони возглавила движение за избирательные права женщин, а в 1875 году она разработала проект поправки к Федеральной конституции, которая обеспечила бы избирательное право для женщин по всей стране. Территория Вайоминг предоставила женщинам полное избирательное право в 1869 году, а десятилетие спустя право голоса на школьных выборах было предоставлено женщинам Мичигана, Миннесоты и нескольких других штатов. К 1896 году Колорадо, Айдахо и Юта предоставили женщинам полное избирательное право.

413. ЗАКАТ ТЕОРИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ ПРАВ. Во второй половине XIX века доктрина естественных прав утрачивала свое значение как основа избирательного права. Эта доктрина была нелогичной, ибо даже ее самые ярые сторонники не заходили так далеко, чтобы утверждать, что нищие и психически неполноценные люди имеют неотъемлемое право голоса. Никто также не утверждал, что лица моложе двадцати одного года обладают таким правом.

Со временем связь между избирательным правом и доктриной естественных прав казалась все более отдаленной. Люди постепенно пришли к убеждению, что избирательное право — это не право, а привилегия, и что способность индивида использовать голос в общественных интересах является тем фактором, который должен определять, следует ли ему пользоваться избирательным правом. Эта изменившаяся точка зрения отразилась в нескольких важных сдвигах в движении за избирательные права.

414. СДВИГИ В ДВИЖЕНИИ ЗА ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВА. В значительной степени упадок доктрины естественных прав сопровождался усилением ограничений права голоса. Мы отмечали, что многие западные и некоторые южные штаты ранее практиковали предоставление права голоса иностранцам, объявившим о своем намерении стать гражданами. После семидесятых годов в таких штатах появилась тенденция отменять эту привилегию и делать гражданство обязательным условием для голосования. Одной из причин такого изменения отношения было то, что со временем спрос на труд иммигрантов на Западе и Юге снизился. Еще одним фактором, однако, стали злоупотребления при голосовании среди неассимилированных групп иммигрантов в наших городах.

После середины XIX века возникло растущее чувство, зародившееся в Новой Англии и распространившееся на запад, что неграмотные избиратели представляют угрозу для разумного управления. Соответственно, в ряде штатов были введены образовательные цензы. Эти цензы, как правило, требуют, чтобы избиратели умели читать и писать.

Предоставление избирательных прав неграм сопровождалось реакцией. Осуществление избирательного права невежественными неграми, внезапно допущенными к полному избирательному праву, привело к грубым злоупотреблениям политической властью. В результате многие южные штаты в конечном итоге приняли законы, которые фактически лишают права голоса большую часть потенциального негритянского электората. В некоторых случаях белые избирательные чиновники применяют образовательный ценз настолько строго, что исключают большинство негров. В других случаях имущественный или подушный налог использовался для исключения больших групп неимущих негров. В еще других случаях «дедушкина оговорка» в конституции штата освобождает от образовательного ценза всех, кто является потомком лиц, голосовавших до Гражданской войны. Это позволяет голосовать неграмотным белым, но исключает неграмотных негров.

С другой стороны, дело избирательного права женщин было значительно стимулировано упадком доктрины естественных прав и ростом теории о том, что гражданская дееспособность должна определять избирательное право. Особенно после 1900 года агитация приобрела национальное значение. Была организована национальная Ассоциация избирательного права женщин, и на лиц, обладающих политическим влиянием, было оказано мощное давление. В период между 1910 и 1912 годами Вашингтон, Калифорния, Орегон, Канзас и Аризона были завоеваны для дела избирательного права женщин. Наконец, в августе 1920 года поправка, которую мисс Энтони разработала в 1875 году, была ратифицирована и объявлена вступившей в силу. Женщинам теперь разрешено голосовать на тех же условиях, что и мужчинам.

415. СОВРЕМЕННЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА ГОЛОСА. Избирательное право в различных штатах в настоящее время можно резюмировать следующим образом:

В каждом штате избиратели должны быть не моложе 21 года. В нескольких штатах право голоса предоставляется иностранцам, заявившим о своем намерении стать гражданами. В каждом штате от избирателей требуется определенный период проживания, обычно составляющий от шести месяцев до года. Образовательные цензы введены примерно в трети штатов. Ряд южных и несколько северных штатов требуют, чтобы избиратели были обложены подушным налогом. Практически в каждом штате такие ненормальные лица, как слабоумные, душевнобольные, нищие, находящиеся в приютах, и определенные типы преступников, исключаются из избирательного права. Не облагаемые налогом индейцы, а также иностранцы китайского и японского происхождения не пользуются избирательным правом.

416. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ДВИЖЕНИЯ ЗА ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВА. Движение за избирательные права неуклонно увеличивало число потенциальных избирателей, и в настоящее время в Соединенных Штатах насчитывается более 30 000 000 человек, имеющих право голоса. Важные группы взрослого населения получили избирательные права, но движение за избирательные права по-прежнему включает в себя важные проблемы. В свете нашего меняющегося отношения к избирательному праву мы сталкиваемся с четырьмя безответными вопросами:

Во-первых, следует ли снизить существующие ограничения на избирательное право? Во-вторых, следует ли сделать их более строгими? В-третьих, учитывая тот факт, что натурализация автоматически делает многих лиц избирателями, в какой степени предоставление гражданства должно определяться перспективами индивида как избирателя? В-четвертых, каково должно быть наше отношение к избирательному праву негров?

Давайте резюмируем фундаментальные соображения, которые необходимо учитывать при обсуждении четырех проблем, предложенных выше. Сделав это, мы можем кратко рассмотреть наиболее насущный из этих вопросов, а именно тот, который касается избирательного права негров.

417. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО — ЭТО ПРИВИЛЕГИЯ, А НЕ ПРАВО. Значение различия между гражданством и избирательным правом должно быть четко понято. Гражданство — это фундаментальный вопрос. В обмен на верность своему правительству гражданин может считаться имеющим право на ту меру защиты, которая считается необходимой для его безопасности и благополучия. Но хотя мы свободно говорим о «праве» на избирательное право, избирательное право — это привилегия, а не право. Индивид не может требовать его как следствие гражданства. Также простое проживание в демократической стране не дает индивиду права на бюллетень. Безопасность и благополучие гражданина не обязательно зависят от его участия в голосовании. Действительно, неспособным лицам может быть лучше, если они будут исключены из избирательного права, при условии, конечно, что голосующий класс считает себя ответственным за управление исключенными группами. Только пригодность оправдывает избирательное право.

418. ЧТО СОСТАВЛЯЕТ ПРИГОДНОСТЬ? Бюллетень не может использоваться непригодными лицами, не подвергая опасности всю структуру правительства. Но каков стандарт пригодности? История избирательного права в Соединенных Штатах проливает некоторый свет на этот вопрос. В колониальные времена доводом имущих классов было то, что пригодность — это прежде всего вопрос расового происхождения, владения собственностью или церковной принадлежности. Согласно теории естественных прав, пригодность смутно ассоциировалась с мужественностью и гражданством. В последнее время мы пришли к убеждению, что, хотя многие факторы влияют на дееспособность избирателя, такие факторы, как религия, расовое происхождение и владение значительным количеством собственности, не являются жизненно важными. Определенный стандарт пригодности никогда не был установлен, но, по крайней мере, мы можем сказать, что пригодность означает как желание, так и способность служить государству посредством честного и разумного использования бюллетеня.

419. ВОПРОС ОБ ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРАВЕ НЕГРОВ. Мы начинаем подозревать, что внимание, привлекаемое избирательным правом негров, объясняется не столько несправедливостью лишения негров избирательных прав, сколько впечатляющими обстоятельствами, окружающими американских негров. Конечно, несправедливо исключать негров из голосования только из-за их расы. Но исключение негров, не квалифицированных для разумного использования бюллетеня, не более несправедливо, чем образовательные цензы, введенные многими северными штатами. Исключать неграмотных негров из голосования и в то же время позволять неграмотным белым голосовать, с другой стороны, явно несправедливо. Но гораздо более полезным, чем обсуждение этой несправедливости, является попытка подготовить негров к голосованию как необходимое условие для его осуществления. Во время этой подготовки негр должен иметь перед собой стимул получить бюллетень, когда он достигнет достаточного прогресса в образовании и гражданской ответственности.

420. ПРОБЛЕМА РАЗУМНОГО ЭЛЕКТОРАТА. Проблема создания разумного электората порождает два дополнительных вопроса: Во-первых, как можно обучить электоральные классы полному осознанию их гражданских обязанностей? Во-вторых, в какой степени разумное голосование зависит от фактического осуществления избирательного права? Первый вопрос был рассмотрен в другом месте, и мы можем закончить эту главу кратким рассмотрением второго вопроса.

Некоторые утверждают, что никто не должен быть допущен к избирательному праву, кто предварительно не продемонстрировал свою способность разумно использовать голос. Другие отвечают, что эта способность приходит только через фактическое осуществление голосования. Решение этой проблемы, вероятно, заключается в разумном сочетании теории и практики. Мальчик не может научиться плавать, стоя на берегу и вечно слушая теоретические инструкции; с другой стороны, может оказаться фатальным толкнуть его в глубокую воду без подготовки к этому шагу. Инструкция и практика должны идти рука об руку, мудро переплетаясь и гармонизируя.

Точно так же, по-видимому, один из способов обеспечить разумный электорат — это допускать индивидов к избирательному праву только тогда, когда они демонстрируют минимальную способность к гражданскому служению, но в то же время признавать, что полное моральное развитие может прийти только через фактическое осуществление голосования.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Различайте гражданство и избирательное право.

2. Почему избирательное право важно в представительной демократии?

3. Обсудите избирательное право в колониальные времена.

4. Каков был вероятный охват избирательным правом в 1789 году?

5. Что такое доктрина естественных прав?

6. Как эта доктрина применялась к вопросу об избирательном праве?

7. Почему избирательное право в восточных штатах было расширено в XIX веке?

8. Обсудите избирательное право на новом Западе.

9. Опишите предоставление избирательных прав неграм.

10. Очертите раннее развитие движения за избирательные права женщин.

11. Обсудите упадок теории естественных прав.

12. Очертите некоторые недавние сдвиги в движении за избирательные права.

13. Перечислите современные ограничения права голоса.

14. Каково современное состояние движения за избирательные права?

15. Что имеется в виду под утверждением, что избирательное право — это привилегия, а не право?

16. Что имеется в виду под утверждением, что «пригодность» является основой избирательного права?

17. Что можно сказать по вопросу об избирательном праве негров?

18. В какой степени разумное голосование зависит от фактического осуществления избирательного права?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XXXIII.

Или все из следующего:

2. Бирд, «Американское гражданство», глава VI.

3. Кливленд, «Организованная демократия», главы X и XII.

4. Портер, «История избирательного права в Соединенных Штатах», глава I.

5. Сеймур, «Как голосует мир», том I, главы I и II.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Какова связь политической свободы с гражданской? (Бирд, стр. 64-65.)

2. Назовите некоторые группы людей, которые были исключены из избирательного права в колониальные времена. (Портер, стр. 5.)

3. Каковы были некоторые из ранних аргументов в пользу предоставления права голоса неимущим мужчинам? (Бирд, стр. 66-67.)

4. Что такое восстание Дорра? (Бирд, стр. 69.)

5. Каково значение «иностранного голоса»? (Бирд, стр. 73-74.)

6. Каковы четыре теории избирательного права? (Сеймур, стр. 1-2.)

7. В какой форме избирательное право вошло в американские колонии? (Сеймур, стр. 9.)

8. Какая теория избирательного права вытеснила теорию естественных прав? (Сеймур, стр. 13-14.)

9. Какое влияние оказывает избирательное право на индивида? (Сеймур, стр. 15-16.)

10. Обсудите образовательный ценз. (Кливленд, стр. 172-174.)

11. В какой степени ношение оружия против страны является дисквалификацией для голосования? (Кливленд, стр. 176.)

12. Какова цель обязательного голосования? (Кливленд, стр. 176-178.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Гражданские права, гарантированные конституцией вашего штата.

I

2. История избирательного права женщин в вашем штате.

3. Гражданство как необходимое условие для голосования в вашем штате.

4. Современные ограничения права голоса в вашем штате.

5. Перечислите группы или классы людей в вашем сообществе, которым не разрешено голосовать. Какова доля этих классов в общей численности населения сообщества? Какой процент этих исключенных классов составляют иностранцы? Каково основание для исключения в каждом случае? Вы бы поддержали расширение права голоса на любую из этих групп? Объясните.

6. Колониальное избирательное право. (Маккинли, «Избирательное право в тринадцати английских колониях в Америке»; Кливленд, «Организованная демократия», глава X.)

II

7. Восстание Дорра. (Проконсультируйтесь с любым стандартным текстом по американской истории или энциклопедией.)

8. Избирательное право и фронтир. (Сеймур, «Как голосует мир», том I, глава XI.)

9. Имущественные и налоговые цензы в XIX веке. (Портер, «История избирательного права в Соединенных Штатах», главы II-IV.)

10. Избирательное право женщин в XIX веке. (Проконсультируйтесь с Портером, Сеймуром или «Энциклопедией американского правительства». [Сноска: На протяжении остальной части этого текста студент найдет для себя преимущество в частом использовании «Энциклопедии американского правительства», отредактированной в трех томах А. К. Маклафлином и А. Б. Хартом. Нью-Йорк, 1914. Appleton and Company. Эта энциклопедия предоставит значительный материал для студентов, ищущих как общую информацию по политическим вопросам, так и специальную информацию для работы над темами.])

11. История Девятнадцатой поправки. (Проконсультируйтесь с «Американскими ежегодниками», а также с газетными архивами за август 1920 года.)

12. Влияние Четырнадцатой и Пятнадцатой поправок на избирательное право. (Кей, «Чтения по гражданскому управлению», стр. 113-116.)

13. Избирательное право негров. (Проконсультируйтесь с энциклопедией или любой стандартной работой по американскому правительству.)

14. Типы лиц, исключенных из избирательного права. (Кливленд, «Организованная демократия», глава XII.)

15. Обязанности американского избирателя. (Форман, «Американская демократия», стр. 14-15.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

16. В какой степени доктрина естественных прав все еще влияет на американские политические дискуссии?

17. Поддерживаете ли вы поправку к Федеральной конституции, предусматривающую, что ни один штат не может предоставлять избирательное право лицам, не являющимся гражданами Соединенных Штатов?

18. Как долго потенциальный избиратель должен проживать в штате, прежде чем ему будет разрешено воспользоваться правом голоса?

19. В какой степени образовательный ценз показывает пригодность индивида к правильному использованию своего голоса?

20. Следует ли лишать всех осужденных преступников права голоса на всю оставшуюся жизнь?

21. Что именно составляет пригодность к избирательному праву?

ГЛАВА XXXIV

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ

421. ПРИРОДА ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ. Политическую партию можно определить как добровольное объединение избирателей, созданное с целью влияния на выборы на государственные должности. Индивиды, составляющие партию, имеют определенные общие широкие политические принципы, и их они стремятся посредством организованных усилий применить к реальному управлению государством. Подобно тому, как люди различаются в вопросах бизнеса или религии, человеческой природе свойственно, чтобы избиратели сообщества формировали различные мнения о природе, функциях и методах управления. И подобно тому, как люди склонны отдаляться от тех, с чьими мнениями они не согласны, так они склонны сближаться с теми, с кем они согласны и с чьим сотрудничеством они могут продвигать принципы взаимного интереса. Именно эта естественная склонность людей, во-первых, расходиться друг с другом, а во-вторых, формировать объединения для продвижения взаимных целей, привела к формированию политических партий.

422. РАЗВИТИЕ ПАРТИЙ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ. Американская политическая партия старше самой нации. Различия в политических взглядах разделили американских колонистов на вигов и тори. Позже партийный дух проявился в формировании революционных комитетов корреспонденции. Борьба вокруг Конституции 1787 года разделила людей на федералистов и антифедералистов. Вопрос о широком или строгом толковании конституции, тарифы и проблема рабства на территориях — вот лишь несколько великих национальных проблем, которые повлияли на партийные линии. До Гражданской войны партийный дух распространился на все части страны, проявляясь в ряде партийных организаций. Многие из этих организаций оказались временными, но после Гражданской войны партийные линии стали относительно фиксированными. Более полувека существуют две великие партии: Демократическая и Республиканская. Третьи партии были либо временными, либо относительно неважными.

423. ПАРТИЙНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ. Не существует конституционной основы или положения для американских политических партий, тем не менее каждая из великих партий создала мощную организацию, которая координирует членов партии во всех частях страны. Практически в каждом городке, деревне, избирательном округе и городском районе есть партийные агенты и местные комитеты, чья работа заключается в продвижении интересов партии как во время выборов, так и между ними. Местные партийные работники составляют связующее звено между отдельными избирателями и окружными или штатными комитетами, в то время как эти последние группы, в свою очередь, связаны с национальным комитетом партии.

Работа всех тех, кто официально связан с этой централизованной организацией, заключается в том, чтобы привлекать сторонников к партийному знамени, ставить вопросы перед избирателями, стимулировать интерес к кандидатам, организовывать собрания и клубы, собирать средства для поддержки партии, обеспечивать регистрацию избирателей и следить за тем, чтобы они приходили на избирательные участки. Партийное мнение формируется посредством личных контактов, предвыборной литературы, речей, парадов и всякого рода пропаганды. Партийное мнение официально выражается через кокус, праймериз, конвенцию и регулярные выборы. (См. разделы 435-438.)

424. УСЛУГИ, ОКАЗЫВАЕМЫЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИЕЙ. Политическая партия оказывает три великие услуги. [Сноска: Следующая классификация услуг политической партии была предложена мне профессором У. Б. Манро из Гарвардского университета. Для более полного обсуждения см. главу XXII его книги «Правительство Соединенных Штатов», The Macmillan Company, Нью-Йорк, 1919.]

Первая из них заключается в том, что партия предоставляет механизм, который преодолевает разрывы между местным, штатным и национальным правительством. Точно так же она часто служит для приведения исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти в гармонию друг с другом. Система сдержек и противовесов так разделяет власть в американском правительстве, что во многих отношениях различные ветви и подразделения правительства нескоординированы. Партия облегчает работу американского правительства, потому что члены партии, связанные с одним подразделением правительства, будут склонны сотрудничать с членами той же партии, которые могут контролировать другие подразделения правительства. Например, губернатор-демократ склонен сотрудничать с членами-демократами законодательного собрания штата. Точно так же президент-республиканец будет склонен работать в гармонии с теми членами своей партии, которые контролируют чисто государственное управление.

Вторая великая услуга, оказываемая партией, заключается в том, что она формулирует общественные проблемы и представляет их в конкретной форме избирателям. Точно так же, как в промышленности функцией предпринимателя является координация других факторов производства, так и в правительстве функцией политика является выступать в качестве координатора. Действительно, президент Лоуэлл называет политика брокером, без услуг которого народное правительство было бы невозможно. Если бы избиратели приходили на избирательные участки без предварительного согласия относительно кандидатов или проблем, а каждый был бы полон решимости голосовать за кого угодно, на бюллетене могли бы оказаться тысячи имен. Если бы для избрания требовалось большинство, ни один индивид не был бы выбран. Таким образом, партия оказывает ценную услугу, формулируя те принципы, которые привлекут наибольшее число избирателей, и определенно связывая эти принципы с конкретными кандидатами. Эти проблемы и этих кандидатов партия ставит прямо перед электоратом, исключая второстепенные проблемы и неважных кандидатов. Таким образом, партия — это средство, с помощью которого демократия принимает решение и выражает это решение с минимумом путаницы и беспорядка.

Третья великая услуга политической партии заключается в том, что она предоставляет средство коллективной и постоянной ответственности в политике. Если бы кандидат не был связан ни с какой политической партией, ненадлежащее поведение на посту могло бы привести к его смещению или к его неудаче в обеспечении переизбрания. Но здесь ответственность заканчивалась бы. Когда, с другой стороны, партия выбирает, поддерживает и ручается за кандидата, партия представляет собой определенное и постоянное обязательство перед избирателями. Таким образом, партия стимулируется тщательно выбирать своих кандидатов, чтобы их некомпетентность или нечестность фатально не повредили репутации партии. Прошлые подвиги партии присваиваются для будущих кампаний; наоборот, неудача или ненадлежащее поведение чиновника будут указаны его политическими врагами как типичные для партии, к которой принадлежит этот несчастный человек.

425. ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ПАРТИЙНОЙ ВЛАСТЬЮ. Хотя партийное правительство приносит существенные выгоды, также верно и то, что властью политической партии часто злоупотребляли. Американские партийные организации возникли молча и развивались в значительной степени без правового контроля. Увеличение власти сопровождалось размытой ответственностью; увеличение власти и размытая ответственность привели к злоупотреблению властью. Злоупотребления партии многочисленны, и в этом тексте можно обсудить только те, которые имеют фундаментальное значение. Некоторые из этих зол появятся в последующих главах; некоторые могут быть рассмотрены здесь. В каждом случае следует помнить, что основной дефект партийного правительства заключается в том, что партия склонна использовать свою власть прежде всего для частных, а не общественных целей.

426. ВЗНОСЫ НА КАМПАНИЮ. На протяжении большей части нашей национальной истории одно из великих зол политической партии было связано со взносами в фонд кампании. Несколько десятилетий назад у партий было принято не только принимать крупные суммы денег от особых интересов, но и фактически требовать существенных взносов от железных дорог и других корпораций под угрозой недружественного законодательства, когда партия приходила к власти. В наших городах игорные дома и другие порочные интересы привычно вносили вклад в фонд кампании партии с пониманием того, что партия, получившая такую поддержку, в случае успеха на выборах будет защищать эти незаконные предприятия. Крупные суммы также были получены от чиновников, которые боялись навлечь на себя немилость партии, отказываясь вносить вклад в фонд кампании. Огромные суммы, собранные из этих различных источников, использовались для финансирования избирательных кампаний, причем пик был достигнут, когда на президентских выборах 1896 года Республиканская партия, как говорят, потратила более 7 000 000 долларов. Источник большей части этой суммы был неизвестен широкой публике.

К счастью, недавнее законодательство устранило значительную часть зол, сопровождающих неограниченные взносы в фонд кампании. Законы теперь запрещают партийным агентам искать взносы от лиц, занимающих должности на федеральной гражданской службе. В 1910 и 1911 годах Конгресс принял акты, предусматривающие, что кандидат в представители в Конгресс не может тратить более 5000 долларов на свое избрание, в то время как сенатор Соединенных Штатов не может тратить более 10 000 долларов на аналогичную цель. Другие законы определяют цели, на которые могут быть потрачены деньги кампании. На президентских и конгрессиональных выборах казначей национального комитета каждой партии теперь должен отчитываться обо всем фонде кампании, внесенном и потраченном, указывая имя каждого индивида, внесшего более 1000 долларов, а также предоставляя постатейный отчет обо всех расходах свыше 10 долларов. Этот отчет подается клерку Палаты представителей и открыт для общественности.

Нет сомнений в том, что эти и подобные законы действовали так, чтобы лишить фонд кампании многих его незаконных черт. Большая часть денег, расходуемых сейчас партиями, получается из большого числа небольших взносов. Это не только уменьшает контроль над партийной политикой со стороны особых интересов, но и служит для того, чтобы сделать партию более ответственной перед рядовыми членами организации.

427. ПАРТИЙНОЕ ДОМИНИРОВАНИЕ НОМИНАЦИЙ И ВЫБОРОВ. Большая проблема партийного правительства заключается в том, чтобы предотвратить чрезмерное влияние партий на выбор государственных чиновников. Оставляя на потом общий вопрос о номинациях и выборах, здесь можно указать, что очень часто весь вес партийной власти направлен на обеспечение избрания на должность кандидатов, желательных для партийной машины. Политический «босс» последовательно использовал свою власть для манипулирования кокусом или праймериз, чтобы продвигать свои собственные интересы за государственный счет. Кокусы проводились без надлежащего уведомления, а партийные приспешники нанимались для работы на внутреннюю клику или группу. Раньше списки членов партии пополнялись именами умерших или отсутствующих людей. Слишком часто выборы характеризовались набиванием избирательных урн, запугиванием или подкупом избирателей и практикой голосования более одного раза. Эффект этих и подобных практик заключался в том, чтобы сорвать волю большинства членов партии и поставить личный интерес выше общего благосостояния.

Последние несколько десятилетий американской политической истории характеризовались рядом законов, призванных обезопасить процесс номинации и выборов. Практически в каждом штате Союза существуют законы о коррупционных практиках, которые направлены не только на предотвращение нецелевого использования фонда кампании, но и на контроль над партией в других отношениях. Во всех штатах, кроме двух, регистрация является обязательным условием для голосования. Введение в этой стране австралийского бюллетеня и его быстрое распространение среди штатов после 1890 года сделали голосование тайным. Предотвращая запугивание избирателя и иным образом защищая его права на избирательных участках, реформа бюллетеня устранила многие злоупотребления, которые ранее приводили к незаконным и непредставительным выборам. Подкуп и незаконное голосование больше не являются вопиющими злоупотреблениями. Сейчас общей практикой для законов штатов является обеспечение определенных избирательных участков и охрана приема и подсчета бюллетеней.

428. СИСТЕМА ДОБЫЧИ (ПАТРОНАЖ). В течение первых сорока лет нашей национальной жизни считалось само собой разумеющимся, что подчиненные исполнительные чиновники должны оставаться на посту при хорошем поведении, независимо от смены администрации. Однако после первого срока президента Джексона стало общей практикой для приходящей партии использовать должности для вознаграждения партийных сторонников. Оригинальное заявление сенатора Марси о том, что «победителю принадлежит добыча», было принято как Демократической, так и Республиканской партиями. Каждая партия, приходя к власти, привычно увольняла назначаемых чиновников, помещенных на должность оппозиционной партией. Должности, ставшие таким образом вакантными, заполнялись индивидами из рядов победившей партии.

Система добычи — это серьезное зло, за которое партийный дух должен нести ответственность. В силу своего патронажа партийные лидеры оказывали чрезмерное влияние на рядовых членов партии. Часто кандидат назывался на должность не потому, что он обладал заметной способностью к государственной службе, а потому, что он подавал надежды быть хорошим сборщиком голосов во время выборов. Поэтому очень часто чиновники получали свои должности как вознаграждение за партийную поддержку, а не из-за заслуг. Система добычи поощряла держателей исполнительных должностей уделять больше внимания политическим судьбам своей партии, чем своим государственным обязанностям. Зная, что со сменой администрации они, вероятно, будут вытеснены, чтобы освободить место для сторонников конкурирующей партии, чиновники были искушаемы использовать государственную должность для личных целей.

Система добычи все еще представляет собой дефект в американском правительстве. Тем не менее, кое-что было сделано для устранения ее худших черт. Закон о гражданской службе 1883 года предусматривал, что более 12 000 федеральных исполнительных должностей должны заполняться посредством конкурсных экзаменов, а не политических назначений. Федеральная система гражданской службы была впоследствии расширена, и в настоящее время около двух третей административных должностей в федеральном правительстве заполняются по плану заслуг. Во многих частях страны план заслуг также использовался для заполнения должностей штатов и муниципальных должностей. Хотя пока ограниченный в охвате, по-видимому, будущее увидит устойчивое расширение плана заслуг в местном и штатном, а также в национальном правительстве.

Существенной чертой этой системы, будь то в местном, штатном или национальном правительстве, является то, что чиновники получают свои должности на основе индивидуальных заслуг. По крайней мере в теории, они мало подвержены изменениям администрации. Как сохранение должности, так и продвижение по службе основаны на заслугах, хотя стандарты, по которым оцениваются назначаемые лица, еще не были усовершенствованы.

429. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ УСЛУГ ОСОБЫМ ИНТЕРЕСАМ. Тенденция политической партии предоставлять особые услуги частным корпорациям представляла собой серьезное зло в американской политике. В некоторых случаях мощные корпорации коррумпировали партийную политику; в других случаях партийные организации шантажировали корпорации под угрозой недружественного законодательства; во многих других случаях виноваты были как партия, так и корпорации. В каждом случае, однако, существенным фактом является то, что часто партия использовалась для продвижения особых интересов, а не для содействия общему благосостоянию. Неблагоприятное законодательство выкупалось, а благоприятные законы обеспечивались трестами, корпорациями общественных услуг и другими крупными промышленными интересами. Освобождение от судебного преследования покупалось игорными домами и другими незаконными предприятиями. Корпорации общественных услуг обеспечивали ценные франшизы за неадекватное вознаграждение. Контракты на мощение и другие общественные работы много раз присуждались не фирмам, предлагающим лучшую работу по самой низкой цене, а некомпетентным или нечестным корпорациям. Такие контракты были обеспечены этими корпорациями из-за фаворитизма, проявленного к ним партийными приспешниками, занимающими должности в рамках системы добычи.

Заметный прогресс был достигнут в сдерживании этих зол. Регулирование железных дорог Межштатной торговой комиссией затрудняет для железнодорожных корпораций чрезмерное влияние на партийную политику. Антитрестовское законодательство аналогичным образом сдерживало политическую деятельность других крупных промышленных объединений. Существует растущая тенденция штатов принимать законы, запрещающие или ограничивающие содержание лобби в законодательных залах. Многие недавние конституции штатов узко ограничивают власть предоставления франшиз. Законы о коррупционных практиках запрещают партийные взносы от корпораций. Система гражданской службы делает менее легким несправедливое присуждение государственных контрактов частным корпорациям.

430. ЗАКАТ ПАРТИЙНЫХ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЙ. Ясно, что развитие партийного правительства в этой стране сопровождалось важными выгодами и серьезными золами. Но лучшие авторитеты соглашаются, что достоинства партийной системы перевешивают ее дефекты. Следовательно, наша проблема заключается не в том, как уничтожить систему, а в том, как регулировать ее так, чтобы мы могли получить выгоду от ее услуг и избежать злых результатов ее дефектов. Опыт последнего полувека обнадеживает, и следует признать не только то, что партийные злоупотребления сократились, но и то, что есть веские основания полагать, что они будут продолжать сокращаться. В нашем отношении к политической партии мы должны различать, как различал Берк, между законной формой партии и ее извращенной формой. Извращенные формы партийной организации требуют порицания и атаки; законные черты партии заслуживают нашей признательности и поддержки.

431. ДОЛГ ПАРТИЙНОЙ ПОДДЕРЖКИ. Партии кажутся неизбежными, ибо никто еще не показал, как представительное правительство может осуществляться без них. Поскольку средний избиратель не может сделать свое влияние ощутимым иначе, как через организацию и массовые действия, как правило, так же бесполезно для индивида отдавать свой голос независимо от партийной принадлежности, как и для солдата сражаться без учета армейской дисциплины и организации. Партии — это результат компромиссов, и индивид должен быть готов отложить второстепенные проблемы ради объединения со своими товарищами по жизненно важным проблемам. Обычно индивид лучше всего выполнит свои гражданские обязанности, присоединившись к какой-либо политической партии.

Но мы начинаем верить, что необходимость партийной поддержки на национальных выборах и выборах штатов не означает, что партийная поддержка необходима на местных выборах. В национальной политике каждая партия обычно имеет определенную политику в отношении налогообложения, тарифов, вооружений и других спорных вопросов. Поддержка партии для реализации ее программы по этим вопросам может быть оправданной; с другой стороны, лояльность партии в местной политике может быть злом. Нет демократического способа очистки улицы и нет республиканского метода борьбы с пожаром. Таким образом, тот же гражданин, который может быть под моральным обязательством поддерживать какую-то партию в национальной политике и политике штата, может быть под аналогичным обязательством сделать свой выбор местных кандидатов независимым от партии. Желательным развитием в этом отношении является недавняя тенденция некоторых муниципальных выборов решаться независимо от партийной принадлежности кандидатов.

432. ЦЕЛОСТНОСТЬ ВЫШЕ ПАРТИИ. Молодым людям обычно советуют присоединяться к той политической партии, которая кажется наиболее адекватно выражающей их политические идеалы. Но хотя это метод сохранения политической энергии, ни один гражданин не должен поддерживать партию, которая перестала представлять его по вопросам, которые он считает жизненно важными. Когда партийная машина устанавливает себя как цель, а не как средство, и когда она подчеркивает выгоду для немногих, а не выгоды для партии в целом, тогда пришло время честным людям оставить свою партию. Целостность выше партии. Лозунг «Моя партия, права она или нет» не только глуп, но и предательский. Пусть гражданин будет стремиться сотрудничать со своими товарищами для продвижения общих политических взглядов, но пусть коррумпированная партия будет оставлена.

433. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ИНДИВИДА ЗА ПАРТИЙНЫЕ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ. Ничто не может быть более ошибочным, чем вера в то, что дефектное правительство связано прежде всего с существованием сущности, известной как политическая партия. Партия — это просто объединение индивидов, и если она коррумпирована, то это из-за коррупции индивидов, составляющих ее. Пора политическим пессимистам перестать винить партию за дефекты партийного правительства, и пора им начать видеть, что безразличие и близорукость отдельного избирателя лежат в основе проблемы. Одним из величайших источников коррупции в американской жизни является знание политических боссов о том, что многие из их сторонников будут следовать партийному знамени независимо от его платформы и независимо от характера его кандидатов. Партийный босс получает возможность, когда индивиды пренебрегают выполнением своих гражданских обязанностей. Неспособность голосовать или служить на должности, когда представляется возможность, неспособность либо протестовать против кандидатов, выбранных несправедливо, либо требовать отчета от чиновников, означают коррупцию и неэффективность в правительстве.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Определите политическую партию. Почему возникли партии?

2. Кратко проследите развитие партий в Соединенных Штатах.

3. Очертите организацию политической партии.

4. Четко объясните три великие выгоды партийной организации.

5. В чем заключается основной дефект партийного правительства?

6. Что можно сказать о взносах в фонд кампании политических партий?

7. Назовите некоторые методы, с помощью которых партийный босс может доминировать на праймериз и выборах. Опишите некоторые законы, призванные обеспечить честность праймериз и выборов.

8. Что такое система добычи (патронаж) и когда она возникла?

9. Какое влияние оказал план заслуг на систему добычи?

10. Партийные злоупотребления сокращаются или растут?

11. Проведите различие между долгом партийной поддержки на национальных и, возможно, выборах уровня штата, и долгом такой поддержки на местных выборах.

12. При каких обстоятельствах человек должен покинуть свою партию?

13. В какой степени индивид несет ответственность за партийные злоупотребления?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава xxxiv.

Или все из следующего:

2. Брайс, «Современные демократии», том i, глава ii; том ii, глава xl.

3. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава xxxvi.

4. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», главы xxii и xxiii.

5. Вудберн, «Политические партии и партийные проблемы», глава xv.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Каково было мнение Вашингтона о политической партии? (Манро, страница 313.)

2. Кем были федералисты? (Гитто, страницы 455-456.)

3. Обсудите принципы Демократическо-республиканской партии. (Гитто, страницы 456-457.)

4. Каково было происхождение Национально-республиканской партии? (Гитто, страницы 457-458.)

5. Каково было происхождение Демократической партии? (Гитто, страница 457.)

6. Какую роль играли третьи партии в нашей истории? (Гитто, страницы 459-460.)

7. Какие три группы людей существуют в каждой партии? (Брайс, том i, страницы 126-127.)

8. Каковы три вклада Соединенных Штатов в политическую науку? (Брайс, том ii, страница 27.)

9. Каковы две цели партийной организации? (Брайс, том ii, страница 32.)

10. Каково отношение партии к национальному единству? (Брайс, том ii, страницы 43-44.)

11. Каким образом партия стабилизирует народное правительство? (Брайс, том ii, страницы 44-45.)

12. Каково отношение постоянства и верности к безопасности Республики? (Вудберн, страница 338.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Какая партия занимает доминирующее положение в политической жизни вашего сообщества? Выясните, почему она занимает это положение.

I

2. История третьих партий в вашем регионе, т.е. партий, отличных от Демократической и Республиканской.

3. Организация любой политической партии, имеющей официальных представителей в вашем сообществе.

4. Работа местных политических комитетов в вашем сообществе непосредственно перед выборами.

5. Законы о коррупционной практике в вашем штате.

6. Система гражданской службы в вашем штате.

7. Изучите различные политические партии с целью определить, к какой из них вы предпочли бы присоединиться.

8. Происхождение и рост партий в Соединенных Штатах. (Бирд, «Американское правительство и политика», страницы 103-108; Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава xxxvi; Брайс, «Американское содружество», том ii, главы liii и liv; Форд, «Возникновение и рост американской политики», глава vii.)

II

9. Характеристики политической партии. (Рэй, «Введение в политические партии и практическую политику», глава i.)

10. Недоверие к партиям в нашей ранней истории. (Джонс, «Чтения о партиях и выборах в Соединенных Штатах», страницы 28-36.)

11. Система добычи. (Брайс, «Американское содружество», том ii, главы lxv и lxvii; Рэй, «Введение в политические партии и практическую политику», глава xiv.)

12. «Почему лучшие люди не идут в политику». (Брайс, «Американское содружество», том ii, глава lviii.)

13. Взносы на избирательные кампании. (Брукс, «Коррупция в американской политике и жизни».)

14. Партийная клика. (Брайс, «Американское содружество», том ii, главы lxiii и lxiv.)

15. Босс штата. (Рейнш, «Чтения по правительству американских штатов», страницы 432-434; Рэй, «Введение в политические партии и практическую политику», глава xvi.)

16. Как работает партийная машина. (Форд, «Возникновение и рост американской политики», страницы 294-333; Кей, «Чтения по гражданскому управлению», страницы 373-377; Джонс, «Чтения о партиях и выборах в Соединенных Штатах», страницы 175-178; Лоуэлл, «Общественное мнение и народное правительство», глава vi.)

17. Партийное правительство в Англии и Соединенных Штатах. (Джонс, «Чтения о партиях и выборах в Соединенных Штатах», страницы I-II.)

18. Необходимость сильных партий в Соединенных Штатах. (Джонс, «Чтения о партиях и выборах в Соединенных Штатах», страницы 20-27.)

19. Борьба за хорошее правительство. (Хэммонд и Дженкс, «Великие американские проблемы», глава v.)

20. Гражданин и партия. (Брайс, «Препятствия на пути к хорошему гражданству», полностью; Хьюз, «Условия прогресса в демократическом правительстве», лекции iii и iv; Рут, «Обращение о правительстве и гражданстве», страницы 1-77.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

21. Служат ли третьи партии полезной цели?

22. Следует ли нам принять законы, ограничивающие общую сумму, которую любой политический кандидат может потратить на кампанию по выдвижению и выборам?

23. Каковы преимущества и недостатки размещения партийных эмблем в верхней части избирательных бюллетеней?

24. В какой степени гражданское образование поможет исправить пороки системы добычи?

25. Как вы определите, к какой партии вы предпочтете примкнуть, когда достигнете совершеннолетия?

26. Как бы вы определили, должен ли человек покинуть свою партию? Предположим, что человек разорвал связи с партией, которую, как он имел основания полагать, была коррумпирована. При каких обстоятельствах ему следует вернуться в ряды этой партии?

ГЛАВА XXXV

ВЫБОР АГЕНТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВА

434. ПРОБЛЕМА. — В важном смысле хорошее правительство — это вопрос приведения к власти правильных людей, поэтому одна из самых жизненно важных проблем американской демократии связана с выбором государственных чиновников. В любой представительной демократии выдвижение кандидатов и выборы должны быть сложным и трудным делом; в Соединенных Штатах проблема удваивается из-за огромных размеров страны и быстроты роста ее населения. В этой стране сотни тысяч государственных чиновников ежегодно назначаются на должности, причем все они либо избираются на голосовании, либо выбираются агентами, которые сами являются выборными лицами.

Стоящая перед нами проблема включает четыре вопроса: Во-первых, как мы можем усовершенствовать механизм, с помощью которого выбираются должностные лица правительства? Во-вторых, как мы можем избирать чиновников, которые представляют большинство, а не относительное большинство [Сноска: См. раздел 444.] тех, кто фактически голосует? В-третьих, как можно помочь избирателям сделать осознанный выбор на избирательных участках? В-четверых, как мы можем побудить квалифицированных избирателей к систематическому использованию избирательного права?

435. ВЫДВИЖЕНИЕ КАНДИДАТОВ ЧЕРЕЗ КОВКУС. — Одним из самых ранних методов выбора партийных кандидатов в этой стране был ковкус. Ковкус представлял собой неформальное собрание, на котором местные члены политической партии выдвигали кандидатов на городские и окружные должности. Кандидаты на должности штата назывались законодательным ковкусом, на котором законодатели, принадлежащие к одной партии, собирались вместе и определяли свои соответствующие номинации. Законодательный ковкус распространился на все штаты, а в 1800 году был перенесен в Конгресс как способ выдвижения президента и вице-президента.

После 1825 года значение ковкуса снизилось. В законодательных органах как нации, так и штатов продолжает существовать законодательный ковкус, но его влияние на выбор государственных чиновников значительно уменьшилось. За пределами законодательных органов штатов и нации ковкус теперь встречается только в городах, избирательных округах и других небольших районах. В этих районах он используется для выдвижения кандидатов на местные должности и для избрания делегатов на съезды по выдвижению кандидатов. Следует отметить, что, за исключением некоторых частей Новой Англии, этот местный ковкус теперь обычно называют первичными выборами (праймериз).

436. ВОЗНИКНОВЕНИЕ СЪЕЗДА ПО ВЫДВИЖЕНИЮ КАНДИДАТОВ. — После 1825 года ковкус был в значительной степени вытеснен съездом. Съезд — это относительно большое собрание партийных делегатов, выбранных с прямой целью принятия решений о партийной политике и кандидатах. Механизм съезда был разработан отчасти потому, что партийные боссы стали доминировать в ковкусе, а отчасти потому, что растущее население страны требовало более крупных собраний членов партии. Съезд стал возможен благодаря улучшенным средствам передвижения, которые позволяли относительно большим группам людей собираться вместе для совещательных целей. К 1850 году все политические партии приняли план съезда для выдвижения кандидатов на большинство местных, штатных и национальных должностей.

437. УПАДОК СЪЕЗДА. — Съезд был улучшением по сравнению с ковкусом, поскольку позволял большему числу членов партии участвовать в выдвижении кандидатов. К сожалению, делегаты на съезд продолжали выбираться на местных ковкусах, где партийная «клика» или машина обычно определяла выбор делегатов. Боссы готовили «списки», подкупали делегатов и иным образом манипулировали тем, что должно было быть выражением партийной воли на съезде. Во многих случаях съезд становился просто формальным делом, на котором члены партии ратифицировали номинации, заранее согласованные партийными лидерами.

Во второй половине девятнадцатого века, и особенно после 1900 года, эти недостатки стимулировали разработку мер, направленных на уменьшение или устранение злоупотреблений системой съездов. Самой важной из этих реформаторских мер являются прямые праймериз.

438. ПРИРОДА ПРЯМЫХ ПРАЙМЕРИЗ. — Термины «ковкус», «первичные выборы» и «прямые праймериз» легко перепутать. Мы видели, что местный ковкус теперь обычно называют первичными выборами. Существенная разница между этим ковкусом или первичными выборами и прямыми праймериз заключается в следующем: на прямых праймериз члены партии голосуют непосредственно за кандидатов партии на предстоящих выборах; с другой стороны, на ковкусе или первичных выборах члены партии не голосуют непосредственно за наиболее важных из этих кандидатов, а вместо этого голосуют за делегатов на съезд. Позже эти делегаты встречаются на съезде и там голосуют непосредственно за партийных кандидатов. Таким образом, прямые праймериз — это, по сути, выборы внутри партии, проводимые с целью позволить членам партии выбрать кандидатов, которые будут представлять партию на приближающихся регулярных выборах. При принятии прямые праймериз упраздняют съезд, позволяя членам партии подавать свои бюллетени непосредственно за кандидатов своей партии. Номинируются те лица, которые получают относительное большинство всех поданных голосов.

В большинстве штатов прямые праймериз недавно были поставлены под детальный правовой контроль. Такие законы обычно предписывают время и место проведения прямых праймериз, квалификацию тех, кто может участвовать, а также организацию и общее управление этими партийными выборами. Предусмотрены избирательные участки, официальные бюллетени и избрание должностных лиц, точно так же, как предусмотрен аналогичный механизм на регулярных выборах, которые следуют за прямыми праймериз.

439. МАСШТАБЫ ПРЯМЫХ ПРАЙМЕРИЗ. — Провозглашенные лекарством от недостатков съезда, прямые праймериз быстро распространились после 1900 года. К 1919 году каждый штат Союза принял их в той или иной форме, и около сорока штатов применяли праймериз в масштабах штата. Сначала прямые праймериз использовались только для выдвижения кандидатов на местные должности, но в настоящее время этим методом часто номинируются должностные лица штата и даже федеральные сенаторы и представители. Более чем в трети штатов избирателям на прямых праймериз разрешается выражать свое предпочтение непосредственно одному из кандидатов на президентскую номинацию. В целом, прямые праймериз в значительной степени вытеснили съезд примерно в трех четвертях штатов.

440. ПРЕИМУЩЕСТВА, ПРИПИСЫВАЕМЫЕ ПРЯМЫМ ПРАЙМЕРИЗ. — Прямым праймериз приписывается ряд важных преимуществ. Говорят, что этот механизм уменьшает власть партийного босса и обеспечивает демократический контроль внутри партии. Члены партии больше заинтересованы в прямых праймериз, чем в местном ковкусе или первичных выборах, потому что на прямых праймериз они фактически помогают в непосредственном выборе партийных кандидатов. Местный ковкус или первичные выборы, с другой стороны, не выбирают непосредственно наиболее важных партийных кандидатов, а могут только выбирать делегатов на съезд по выдвижению кандидатов. Поскольку прямые праймериз увеличивают контроль индивида над партийной политикой, это поощряет активную политическую работу со стороны рядовых членов. Утверждается, что прямые праймериз привлекают большее количество голосов, чем это было бы возможно в противном случае. Утверждается, что с помощью прямых праймериз обеспечиваются лучшие кандидаты, потому что выдвижение лиц зависит от представления их требований избирателям, а не от завоевания благосклонности партийных боссов.

441. ВОЗРАЖЕНИЯ ПРОТИВ ПРЯМЫХ ПРАЙМЕРИЗ. — Противники плана утверждают, что прямые праймериз имеют серьезные недостатки. Говорят, что, вытеснив съезд, прямые праймериз затруднили обмен мнениями и взглядами между членами партии. Заявляется, что прямые праймериз дезорганизовали партию и, следовательно, разрушили партийную ответственность. Утверждается, что прямые праймериз не устранили босса, ибо вместо того, чтобы голосовать непосредственно за кандидатов по своему выбору, избиратели должны сделать выбор из списка кандидатов, заранее составленного партийными лидерами. Все эти кандидаты могут быть неприемлемы для избирателя. Также указывается, что многие достойные кандидаты не имеют денег, чтобы покрыть расходы на конкуренцию на прямых праймериз. Часто «клика» выдвигает ряд кандидатов, чтобы разделить избирателей, в то время как приспешники клики концентрируют свои голоса на одном человеке. Наконец, указывается, что чрезмерное количество кандидатов, подлежащих выбору, делает невозможным для среднего человека сделать разумный выбор. В таком случае средний человек посещает прямые праймериз только для того, чтобы подтвердить выбор партийных лидеров.

442. ПЕРСПЕКТИВЫ ПРЯМЫХ ПРАЙМЕРИЗ. — Хотя многое можно сказать как за, так и против прямых праймериз, укрепляется убеждение, что этот механизм не предлагает окончательного решения проблемы, которая привела к его созданию. После исчерпывающего изучения предмета профессор Манро заключает следующее: «Одним словом, праймериз, по-видимому, обеспечивают защиту от худшего недостатка съезда, который заключался в частом выборе неспособных и коррумпированных кандидатов по указке нескольких политических лидеров. Но за двадцать или более лет опыта они не продемонстрировали, что могут достичь положительных результатов удовлетворительного характера. Они не избавили штат от господства боссов; они увеличили расходы, которые должен нести каждый кандидат, и дают заметное преимущество человеку, чье имя хорошо известно избирателям, независимо от того, является ли он профессиональным политиком или нет. Сказать, что праймериз обеспечивают в среднем несколько лучшие результаты, чем старый съезд, может быть правдой, но это не является высокой похвалой».

443. ВЫДВИЖЕНИЕ КАНДИДАТОВ ПО ПЕТИЦИИ. — Система выдвижения кандидатов по петиции вошла в употребление между 1880 и 1890 годами. Она предусматривает, что кандидаты могут быть выдвинуты путем подачи некоторому указанному должностному лицу документов о выдвижении, или петиций, подписанных определенным числом квалифицированных избирателей. Подача этих документов дает право кандидатам, названным в них, напечатать свои имена в официальном бюллетене. Достоинство этого механизма заключается в том, что он не позволяет партийной машине диктовать выбор кандидатов и позволяет выдвигать независимых кандидатов. С другой стороны, это поощряло распространение петиций за плату.

В целом этот метод выдвижения кандидатов становится все более популярным на местных выборах. Он кажется хорошо приспособленным к потребностям муниципалитетов, поскольку сводит партийность к минимуму. Говорят, что в некоторых случаях он практически исключает национальную политику из местных выборов. Сторонников выдвижения по петиции становится все больше, и теперь предлагается применять его ко всем местным и штатным номинациям. В таком случае прямые праймериз были бы радикально изменены или даже упразднены.

444. ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО БОЛЬШИНСТВА. — Как мы можем убедиться, что номинированный или избранный индивид представляет большинство тех, кто голосует? Когда есть только два кандидата, тот, кто получает наибольшее количество голосов, получает и относительное большинство, и абсолютное большинство. Но когда кандидатов несколько, часто случается, что индивид, получающий наибольшее количество голосов, не получает абсолютного большинства. Предположим, например, что подано 100 000 голосов, и что А получает 20 000, Б 25 000, В 30 000 и Г 25 000. Обычно В будет объявлен успешным, потому что он получил относительное большинство поданных голосов. Но он не получил абсолютного большинства поданных голосов. Этот обычай объявлять успешным кандидата, получившего относительное большинство, представляет собой дефект в нашей представительной системе, поскольку кандидат, получивший относительное большинство, может представлять лишь небольшое меньшинство тех, кто фактически голосует.

Было предпринято несколько попыток исправить этот дефект. В некоторых южных штатах существует практика требовать абсолютного большинства для избрания. Если ни один претендент не получает большинства, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, стоящим выше всех в списке. В ряде северных городов со злом голосования на основе относительного большинства боролись с помощью механизма преференциального голосования. Эта система голосования позволяет избирателю обозначить не только свой первый, но и второй и третий выбор. Если какой-либо кандидат получает явное большинство голосов первого выбора, он объявляется избранным. Но если никто не получает такого большинства, вторые выборы добавляются к первым. Если этот дальнейший расчет не дает ни одному кандидату большинства, прибегают к третьим выборам. В городах, где этот план был опробован, преференциальное голосование, как говорят, оказалось заметно успешным.

445. ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО МЕНЬШИНСТВА. — Связанной с вопросом обеспечения того, чтобы успешные кандидаты представляли большинство голосующих, является проблема адекватного представительства меньшинства. Самая печально известная фаза этой проблемы выросла из нашего обычая избирать одного национального представителя от каждого из избирательных округов Конгресса, на которые разделен каждый штат. Часто прибегают к джерримендерингу [Сноска: Происхождение и природа «джерримендеринга» обсуждаются в главе XLII, разделы 542 и 543.], то есть избирательные округа Конгресса устраиваются так, чтобы дать партии меньшинства подавляющее большинство в нескольких округах, в то время как доминирующей партии позволяется побеждать в остальных округах с очень небольшим перевесом. Результатом является грубое искажение представительства в Конгрессе, поскольку партия, имеющая простое большинство, часто получает большой процент представителей, в то время как меньшинство представлено очень неадекватно.

Такое искажение представительства также проявляется в связи с выбором представителей в законодательные органы штатов.

В попытке исправить этот тип искажения представительства были выдвинуты различные планы пропорционального представительства. В Иллинойсе члены нижней палаты законодательного собрания штата долгое время избирались следующим образом: Каждый сенаторский округ штата получает право избрать трех членов собрания. Каждый избиратель в округе имеет право подать три голоса, по одному за трех разных лиц, или два голоса за одного кандидата и один за другого, или все за одного кандидата. Концентрируя свои голоса на одном кандидате, среднее меньшинство может быть уверено по крайней мере в одном представителе в каждом округе. План, применяемый в нескольких других штатах, также направлен на то, чтобы дать каждой политической партии представительство, пропорциональное количеству голосов, поданных партией, независимо от того, является ли это число меньшинством или большинством. Принцип пропорционального представительства, если он будет полностью разработан и сделан достаточно простым для понимания средним избирателем, обеспечил бы правление большинства и в то же время позволил бы адекватное представительство меньшинств.

446. ПРЕПЯТСТВИЯ ДЛЯ ОСОЗНАННОГО ГОЛОСОВАНИЯ. — Несколько препятствий для осознанного голосования в этой стране тесно связаны с длинным бюллетенем. [Сноска: Термин «длинный бюллетень» относится к тому факту, что так много должностных лиц являются выборными, что бюллетень, в котором появляются их имена, часто бывает очень длинным. Термин «короткий бюллетень» относится к сокращению длины этого бюллетеня путем уменьшения числа выборных должностных лиц.] Волна демократии, захлестнувшая страну в прошлом веке, имела двойной эффект: увеличение числа выборных должностей и сокращение сроков, в течение которых должностным лицам разрешалось занимать должности. Значительно удлиненный бюллетень, вместе с большой частотой выборов, сделал невозможным для среднего избирателя выносить правильное суждение на избирательных участках. Трудность изучения достоинств многочисленных кандидатов или даже ознакомления с их именами отбила у многих желание голосовать. Из тех, кто все еще претендует на принятие независимых решений относительно кандидатов и вопросов, значительное число на самом деле полагается на руководство и советы профессиональных политиков. Длинный бюллетень — враг демократии, поскольку он позволяет политикам, а не массам, контролировать реальное правительство.

447. СОКРАЩЕНИЕ БЮЛЛЕТЕНЯ. — Главным средством от этих зол является короткий бюллетень. Основные черты плана короткого бюллетеня следующие: Народные выборы должны использоваться только для выбора тех должностных лиц, которые имеют дело с государственной политикой. Например, избиратели штата должны выбирать только губернатора, вице-губернатора и членов законодательного органа; городские избиратели должны выбирать только мэра и совет; [Сноска: Там, где эта форма муниципального управления все еще используется.] в то время как избиратели округа должны ограничить свое внимание небольшой группой комиссаров или супервайзеров округа. Все остальные должностные лица должны назначаться либо непосредственно главными исполнительными должностными лицами, либо с помощью плана заслуг. Наряду с сокращением бюллетеня мы должны быть все более готовы позволить должностным лицам занимать должности в течение более длительных сроков. Дополнительной чертой большой ценности было бы создание таких средств народного контроля, которые защищали бы общественность от злоупотребления властью должностными лицами, которым были продлены эти более длительные сроки.

448. ДОСТОИНСТВА КОРОТКОГО БЮЛЛЕТЕНЯ. — Не может быть сомнений в том, что радикальное сокращение бюллетеня принесло бы значительное улучшение нашей избирательной системе. Если бы подавляющее большинство должностных лиц стали назначаемыми, избиратель мог бы уделять больше времени и внимания рассмотрению нескольких важных выборных должностных лиц. Короткий бюллетень уменьшил бы возможности манипуляций со стороны клик и боссов. Несомненно, интерес избирателя был бы оживлен, поскольку его влияние на политическую жизнь его сообщества было бы более очевидным. И короткий бюллетень не только сделал бы правительство более представительным, но и помог бы сделать его более ответственным.

Если бы большинство административных должностных лиц, которые сейчас избираются, стали назначаемыми, ответственность за их поведение на должности могла бы быть сосредоточена на главном исполнительном должностном лице, назначающем их.

449. ПРЕНЕБРЕЖЕНИЕ ГОЛОСОВАНИЕМ. — Последний из жизненно важных вопросов, возникающих в связи с выбором государственных чиновников, — это вопрос поощрения электоральных классов к использованию избирательного права. Длинный бюллетень и доминирование партийной политики кликами и боссами отбивают у многих желание голосовать, тем не менее, вероятно, верно, что вялость индивида является главной причиной, по которой избиратели пренебрегают использованием бюллетеня. Эта вялость может принимать форму личной лени, или безразличия к гражданскому долгу, или поглощенности грузом личных дел. Когда люди заняты своими частными делами, время, необходимое для осознанных политических действий, часто жалеют. Опять же, долг голосовать не всегда является обязательным. Когда долг разделяется с бесчисленным множеством других людей, он кажется менее личным долгом; когда индивид замечает, что его сограждане пренебрегают этим долгом, поощряется его собственная склонность к вялости. В демократии, как отмечает лорд Брайс, «дело каждого становится ничьим делом».

450. ВАЖНОСТЬ ГРАЖДАНСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ. — Совершенствование нашего механизма выдвижения кандидатов и выборов, вместе с сокращением бюллетеня, делает многое для пробуждения интереса к правильному использованию голоса. Но проблемы демократии не могут быть решены чисто механическими средствами. Если наши избиратели должны рассматривать использование бюллетеня как гражданский долг, мы должны в значительной степени полагаться на гражданское образование. Молодые люди, которые скоро станут избирателями, должны быть проникнуты ответственностью демократии. Их нужно научить жизненной важности использования голоса. В Бельгии и Испании принято наказывать лиц за пренебрежение голосованием, но идея обязательного голосования противна американскому духу. Более того, закон сам по себе не может ни создать, ни поддержать индивидуальную мораль. Средством от безразличия к бюллетеню, по-видимому, является не закон, а воспитание избирателей в духе их морального обязательства перед правительством, под которым они живут.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Какие четыре вопроса возникают в связи с выбором государственных чиновников?

2. Опишите выдвижение кандидатов через ковкус. В какой степени этот метод используется до сих пор?

3. Почему возник съезд по выдвижению кандидатов?

4. Какие силы были ответственны за упадок съезда?

5. Какова природа и цель прямых праймериз?

6. В какой степени прямые праймериз используются в этой стране?

7. Каковы главные преимущества этого механизма?

8. Какие недостатки выдвигаются против прямых праймериз?

9. К какому выводу приходит профессор Манро относительно ценности прямых праймериз?

10. Что такое выдвижение кандидатов по петиции?

11. В чем заключается проблема представительства большинства?

12. Обсудите природу и цель механизма преференциального голосования.

13. Какова цель джерримендеринга?

14. Какова природа и цель пропорционального представительства?

15. Каково отношение гражданского образования к правильному использованию бюллетеня?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава xxxv.

Или все из следующего:

2. Брайс, «Американское содружество», том ii, глава lxvi.

3. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава xxxvii.

4. Рэй, «Введение в политические партии и практическую политику», глава iv.

5. Рид, «Форма и функции американского правительства», глава vii.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Является ли число выборных должностных лиц в Соединенных Штатах большим или меньшим, чем в Европе? (Брайс, страница 146.)

2. Как ковкус используется в настоящее время? (Рэй, страница 75.)

3. Что такое «самовыдвинутый» кандидат? (Рэй, страница 75.)

4. Опишите работу механизма «выдвижения по петиции». (Рэй, страница 76.)

5. Какие пороки сопровождают нерегулируемый ковкус или первичные выборы? (Рэй, страницы 80-83.)

6. Опишите работу съезда по выдвижению кандидатов штата. (Гитто, страницы 467-468.)

7. Опишите процедуру на национальном съезде. (Гитто, страницы 471-472.)

8. Каковы два главных типа австралийского бюллетеня? (Рид, страницы 82-84.)

9. В чем заключается главная слабость прямых праймериз? (Рид, страница 87.)

10. Назовите некоторые штаты, в которых используются президентские праймериз по предпочтениям. (Рид, страница 87.)

11. Как проводятся типичные президентские праймериз по предпочтениям? (Рид, страница 87.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Использование ковкуса или первичных выборов в вашем сообществе.

I

2. Съезд по выдвижению кандидатов в вашем штате.

3. Прямые праймериз в вашем штате или сообществе.

4. Правовой контроль прямых праймериз в вашем штате.

5. Степень, в которой выдвижение по петиции используется в вашем штате.

6. Представительство меньшинств в законодательном органе вашего штата.

7. Недавняя реформа избирательных бюллетеней в вашем штате.

8. Структура съезда. (Форд, «Возникновение и рост американской политики», глава xvi; Рэй, «Введение в политические партии и практическую политику», глава v; Вудберн, «Политические партии и партийные проблемы в Соединенных Штатах», главы xi-xiii.)

II

9. Съезд по выдвижению кандидатов в работе. (Брайс, «Американское содружество», том ii, глава lxx; Рэй, «Введение в политические партии и практическую политику», глава viii.)

10. Структура прямых праймериз. (Рэй, «Введение в политические партии и практическую политику», глава vi.)

11. Как работают прямые праймериз. (Кливленд, «Организованная демократия», глава xvii; Вудберн, «Политические партии и партийные проблемы в Соединенных Штатах», глава xxi.)

12. Влияние прямых праймериз на партийную организацию. (Холкомб, «Правительство штата в Соединенных Штатах», страницы 193-204.)

13. Прямые номинации. (Рейнш, «Чтения по правительствам американских штатов», страницы 383-394)

14. Тирания большинства. (Брайс, «Американское содружество», том ii, глава lxxxiv.)

15. Обеспечение прав меньшинства. (Геттелл, «Чтения по политической науке», страницы 322-325.)

16. Природа пропорционального представительства. (Джонс, «Чтения о партиях и выборах в Соединенных Штатах», страницы 164-168; Коммонс, «Пропорциональное представительство».)

17. Возражения против принципа пропорционального представительства. (Геттелл, «Чтения по политической науке», страницы 324-325.)

18. Преференциальное голосование. (Бюллетени Конституционного конвента Массачусетса, 1917 г.)

19. Джерримендер. (Вудберн, «Политические партии и партийные проблемы в Соединенных Штатах», глава xx.)

20. Короткий бюллетень. (Чайлдс, «Принципы короткого бюллетеня»; Бюллетени Конституционного конвента Массачусетса, 1917 г.)

21. Какая доля квалифицированных избирателей фактически использует бюллетень? (Харт, «Практические эссе об американском правительстве», № 2.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

22. Желательность расширения прямых праймериз в вашем штате.

23. Закрытые против открытых праймериз.

24. Преимущества и недостатки выдвижения по петиции.

25. Преимущества и недостатки проведения местных, штатных и национальных выборов в разное время.

ГЛАВА XXXVI

ЧЕСТНОСТЬ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ НА ДОЛЖНОСТИ

451. МАСШТАБ ПРОБЛЕМЫ. — Как мы можем обеспечить честное и эффективное управление американским правительством? Гражданское образование и совершенствование механизмов выдвижения кандидатов и выборов сделают многое для достижения этой цели, но остается сложный вопрос. Он связан с реорганизацией нашего законодательного и административного аппарата, чтобы государственные чиновники могли быть допущены или поощрены к выполнению своих обязанностей ответственным и эффективным образом.

Проблема огромна, и для ее адекватного рассмотрения потребовались бы тома. Поэтому в этой главе необходимо ограничить обсуждение несколькими наиболее насущными аспектами проблемы. Из них, пожалуй, наиболее важными являются следующие: во-первых, недостатки в законодательной процедуре; во-вторых, реорганизация администрации штата; в-третьих, бюджетная реформа; и в-четвертых, реформа муниципального управления.

А. НЕДОСТАТКИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ПРОЦЕДУРЕ

452. АМЕРИКАНСКИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ПЕРЕГРУЖЕНЫ. — Часто указывалось, что в Соединенных Штатах как законодательные органы штатов, так и национальный законодательный орган перегружены работой. Одной из причин этого является то, что расширение государственного контроля над промышленными корпорациями сделало законодательство более сложным и объемным. Развитие общественного интереса к здоровью, образованию и смежным областям в последние годы заметно увеличило объем законодательства. Обычай многих законодателей пытаться получить как можно больше специального законодательства для своих соответствующих округов также увеличил количество законов в сводах законов. Наконец, следует помнить, что на протяжении всей нашей истории мы склонны были верить, что законодательство — это панацея от пороков американской жизни. Такое отношение привело к чрезмерному количеству законов по вопросам, которые в европейских странах обычно оставляются на усмотрение административных должностных лиц.

Совокупный эффект этих событий привел к тому, что наши законодательные органы столкнулись с таким количеством дел, что честное и эффективное законодательство стало чрезвычайно трудным.

453. КОМИТЕТСКАЯ СИСТЕМА. — Главные недостатки американского законодательства проявляются в связи с комитетской системой, которая существует как в национальном, так и в законодательных органах штатов. Комитетская система — это практика разделения законодательного органа на большое количество небольших групп или комитетов, в чьи обязанности входит рассмотрение различных видов законодательных дел. Огромное достоинство этого механизма заключается в том, что он ускоряет дела. Действительно, состав наших законодательных органов стал настолько большим, а объем законодательных дел увеличился настолько быстро, что трудно представить, как можно было бы обойтись без комитетской системы. Без такого разделения труда возникли бы хаос и бесконечные задержки. [Сноска: О роли комитетской системы в фактическом создании закона см. главу XLIII.]

В то же время комитетская система имеет многочисленные недостатки. Как отметил лорд Брайс, она разрушает единство законодательного органа, разбивая его на ряд небольших групп, между которыми нет заметной степени координации. Комитетская система ограничивает дебаты. Поскольку большинство дел комитетов рассматривается на закрытых заседаниях, общественность лишается света на общественные дела. Комитетская система настолько детально разделяет законодательный труд, что даже самый важный законодательный акт не может привлечь внимание лучших людей. Существует распыление ответственности, когда различные комитеты работают над связанными проблемами без учета работы, выполняемой друг другом. Наконец, комитетская система передает власть, не сопровождаемую адекватной ответственностью, в руки председателя комитета.

454. ЛОГРОЛЛИНГ. Логроллинг — это торговля голосами между отдельными законодателями. Многие пороки наших законодательных органов штатов и нации связаны с этой практикой. Некоторые законодатели настолько стремятся обеспечить принятие законопроектов, в которых они лично заинтересованы, что готовы голосовать за любимые законопроекты коллеги-законодателя, независимо от их достоинств, при условии, что этот законодатель ответит взаимностью. Таким образом, специальное законодательство часто вытесняет законопроекты, которые составлены в более широких интересах, — налогообложение, образование и другие жизненно важные вопросы игнорируются, чтобы члены могли преследовать личные цели.

Пока нет предела количеству законопроектов, которые могут быть внесены законодателями штатов или нации. В результате существует большое количество ненужных и поспешно составленных законопроектов, за которые никто не несет определенной ответственности. Предполагается, что обязанностью всех законодателей является отсеивание плохо составленных законопроектов или тех, которые предназначены для продвижения особых интересов. Но в этом случае дело каждого становится ничьим делом. Такие машинообразные формальности, как повторные чтения законопроекта и серия отчетов комитетов по нему, обычно заменяются индивидуальным изучением меры.

455. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ РЕФОРМА. — Реформа законодательной процедуры привлекает все больше внимания среди исследователей американской политики. Многие недавние конституции штатов детально определяют полномочия и процедуру законодательного органа штата. Значительное число штатов теперь имеют бюро законодательных справок, которые позволяют законодателям следить за законодательством в других штатах, а также иметь готовый доступ к важным данным, касающимся их собственных проблем. Существует растущая тенденция законодательных органов штатов нанимать экспертов по составлению законопроектов для разработки законов по техническим и весьма сложным вопросам. Эксперт по составлению законопроектов и законодательное бюро существенно помогают уменьшить количество дефектных и неразумных законов в сводах законов.

Однако многое еще предстоит сделать. Важные общественные законопроекты должны неизменно рассматриваться законодателями в первую очередь, вместо того чтобы, как это все еще часто бывает, откладываться до конца сессии, чтобы дать время для логроллинга. Филибастерство и другие тактики, отнимающие время, должны быть ограничены, потому что они препятствуют законодательству. Многие исследователи правительства выступают за расширение плана, уже принятого в Массачусетсе и нескольких других штатах, согласно которому все законопроекты проходят публичное слушание. Также ясно, что должен быть разработан какой-то метод, с помощью которого работа различных комитетов, занимающихся связанными вопросами, могла бы быть скоординирована и гармонизирована. Наконец, любые меры, которые уменьшат количество ненужных и необдуманных законов, должны оказаться весьма ценными.

Б. РЕОРГАНИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАЦИИ ШТАТА

456. НЕДОСТАТКИ В АДМИНИСТРАЦИИ ШТАТА. — Первоначально администрация штата состояла из губернатора и нескольких выборных должностных лиц, в частности секретаря штата, казначея и генерального прокурора. С быстрым развитием страны образование, здравоохранение, зависимость, корпорации и подобные вопросы требовали все большего внимания со стороны правительств штатов. Для выполнения множества новых функций администрация штата расширилась, включив многочисленных комиссаров, советы и департаменты, некоторые из них избираются народом, а некоторые назначаются губернатором.

Это развитие было хаотичным, а не упорядоченным и спланированным. В результате административный департамент в большинстве штатов представляет собой запутанную и спутанную массу советов и комиссий, департаментов и отдельных офисов, часто дублирующих работу друг друга и в значительной степени работающих без какой-либо заметной степени координации. В большинстве штатов многочисленные административные должностные лица являются выборными, а не назначаемыми. Эта ситуация имеет два недостатка: во-первых, выборные должностные лица не подотчетны никому, кроме народа в целом, и поэтому эти должностные лица не могут эффективно направляться или контролироваться губернатором. Во-вторых, ни одно определенное лицо или лица не могут нести ответственность за поведение этого многочисленного органа выборных административных должностных лиц.

457. РЕФОРМА АДМИНИСТРАЦИИ ШТАТА. — Реорганизация и консолидация административных офисов штата привлекает все больше внимания. В Нью-Джерси, Массачусетсе, Иллинойсе и нескольких других штатах администрация была заметно упрощена и систематизирована. Административный кодекс Иллинойса 1917 года, например, консолидировал работу более чем ста административных офисов в девять основных департаментов. Каждый департамент возглавляется директором, назначаемым губернатором, и каждый департамент подотчетен губернатору. Координация такого типа экономит время и энергию и сберегает деньги штата за счет сокращения числа оплачиваемых должностных лиц. Централизация всей администрации под руководством губернатора не только позволяет осуществлять эффективный надзор, но и позволяет народу держать это должностное лицо строго подотчетным за администрацию.

Потребность в реформе администрации штата признается во всем Союзе, но в большинстве штатов реорганизация административных офисов сдерживается двумя способами: во-первых, движение встречает сопротивление со стороны чиновников, которые опасаются, что их должности будут упразднены в результате консолидации департаментов; во-вторых, во многих штатах консолидация административных офисов невозможна без существенных поправок к конституции штата.

В. БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА

458. ВОПРОС О БЮДЖЕТЕ. — В отличие от ведущих стран Европы, наше национальное правительство до самого недавнего времени не имело бюджетной системы. Некоторые из смет подготавливались административными департаментами под руководством президента, в то время как другие сметы подготавливались различными комитетами в Палате представителей. В Конгрессе было мало или совсем не было координации между различными комитетами, рассматривающими различные ассигнования. Также эти комитеты не были должным образом скоординированы с административными департаментами, которые несли ответственность за первоначальные сметы.

После того как ассигнования были предоставлены, Конгресс не имел контроля над фактическим расходованием денег. Таким образом, административные департаменты могли растратить свои ассигнования, а затем обеспечить принятие законопроектов о дефиците, чтобы восполнить нехватку. Ни в один момент различные департаменты и комитеты, рассматривающие ассигнования, не принимали во внимание сумму государственных доходов. По этой причине было чистой случайностью, если ассигнования оставались в пределах, установленных доступными доходами.

Подобная ситуация ранее преобладала во многих штатах. Различные административные департаменты передавали в законодательный орган смету того, что каждому требовалось на предстоящий год. Эти сметы, вместе с неограниченным количеством законопроектов об ассигнованиях, внесенных отдельными членами, передавались в различные комитеты. Будут ли предоставлены конкретные ассигнования, зависело не от суммы доходов штата, а от политического давления, оказанного в пользу этих мер. Как и в Конгрессе, ни исполнительная, ни законодательная ветви власти, ни конкретные комитеты, ни отдельные законодатели не могли нести полную ответственность за любую меру по ассигнованиям. Результатом была чрезмерная растрата государственных средств.

459. БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА. — Последние два десятилетия ознаменовались растущим спросом на национальный бюджет. Под руководством президента Тафта комиссия исследовала общий вопрос об ответственности при управлении федеральными финансами. Отчет комитета высказался в пользу национального бюджета, но недружелюбное отношение Конгресса приостановило это движение. Интерес к национальному бюджету возрос в течение двух сроков президента Вильсона, чему способствовала, в частности, волна послевоенной экономии, охватившая страну после подписания перемирия в ноябре 1918 года. Весной 1921 года законопроект об установлении бюджетной системы для национального правительства был принят обеими палатами Конгресса, и 10 июня 1921 года законопроект стал законом после подписания президентом Гардингом. Ожидается, что эта система заметно улучшит состояние федеральных финансов.

Практически неизвестное несколько лет назад, бюджетное движение среди штатов распространилось так быстро, что в настоящее время почти все штаты имеют ту или иную бюджетную систему. Среди различных штатов встречаются три метода подготовки бюджета. В некоторых штатах, как, например, в Нью-Йорке, составление бюджета находится в руках законодательного органа; в других штатах, как в Висконсине, в составлении бюджета участвуют как законодательная, так и исполнительная власть; в третьих штатах, как в Иллинойсе, за подготовку бюджета отвечает только исполнительная власть. Многие авторитетные специалисты утверждают, что последний тип подготовки бюджета является предпочтительным, однако во многих штатах против него возражают, поскольку он дает слишком много власти исполнительной власти.

D. РЕФОРМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

460. МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА: ИЗМЕНЕНИЯ В СИСТЕМЕ «МЭР-СОВЕТ». — До начала XX века практически каждый американский город управлялся в соответствии с тем, что известно как система «мэр-совет». Этот план предусматривает наличие совета для принятия законов и мэра, выполняющего функции исполнительной власти. Раньше совет в крупных городах очень часто состоял из двух палат — совета олдерменов и общего совета, но в последние годы однопалатный совет становится все более распространенным.

Система «мэр-совет» по-прежнему преобладает в большинстве американских городов, особенно в крупных муниципалитетах. Но повсюду растущий спрос на честность и эффективность в управлении ведет к реформированию этой системы. Чтобы сократить длину избирательного бюллетеня, расширяются полномочия мэра по назначению на должности. В интересах экономии и ответственности административные ведомства во многих городах консолидируются, координируются и централизуются под руководством мэра. Чтобы предотвратить злоупотребление финансовой властью, во многих штатах существует тенденция к ограничению конституциями и законами штатов полномочий городских советов по принятию долговых обязательств и предоставлению концессий.

461. МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА: КОМИССИОННАЯ СИСТЕМА. — В сентябре 1900 года приливная волна серьезно дезорганизовала форму правления «мэр-совет» в Галвестоне, штат Техас. Чтобы справиться с чрезвычайной ситуацией, законодательное собрание штата санкционировало создание нового типа управления, известного как комиссионная система. Вместо выбора мэра и членов совета избиратели Галвестона теперь выбирают комиссию из пяти должностных лиц. Все эти комиссары равны в своих полномочиях, за исключением того, что один из них председательствует в качестве мэра-президента. Комиссионная форма правления быстро распространилась, главным образом среди небольших городов, и к 1921 году насчитывалось более 300 муниципалитетов, управляемых по этому плану. В каждом случае комиссия обладает как законодательными, так и исполнительными полномочиями. Коллективно комиссары действуют как законодательный орган города, индивидуально они возглавляют различные административные департаменты.

Комиссионной форме городского управления приписывается ряд важных преимуществ. Ответственность больше не разделена между мэром и членами совета, а может быть четко возложена на небольшую группу комиссаров. Многие полагают, что комиссионное управление обеспечивает большую гармонию действий, чем это возможно при системе «мэр-совет». Наконец, заявляется, что группа из пяти или семи комиссаров может управлять городским хозяйством более эффективно, чем мэр и многочисленный совет.

Противники комиссионного управления, с другой стороны, утверждают, что этот план является недемократичным и олигархическим, поскольку он концентрирует огромную власть в руках небольшой группы. Говорят, что этот план увеличивает опасность коррупции, поскольку полномочия по ассигнованию и расходованию средств сосредоточены в одних руках. Противники этой формы правления также утверждают, что она облегчает коррупцию в городской администрации, поскольку партийные боссы могут легко получить контроль над несколькими комиссарами. Последнее, и, возможно, самое серьезное возражение заключается в том, что комиссионное управление не доводит до логического завершения концентрацию ответственности. В администрации нет главы, и нет способа предотвратить распыление ответственности между комиссарами. Ревность между комиссарами часто приводила к трениям и работе вразрез друг с другом. [Сноска: В последние годы ряд городов отказались от комиссионного управления в пользу системы «мэр-совет» или системы «сити-менеджера».]

462. МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА: СИСТЕМА «СИТИ-МЕНЕДЖЕРА». — Недавней модификацией комиссионного управления является система «сити-менеджера». Она предусматривает небольшую выборную комиссию, которая сама не управляет городом, а выбирает вместо этого опытного исполнителя или сити-менеджера. Сити-менеджер должен быть беспартийным экспертом, в обязанности которого входит управление городом в соответствии с принципами бизнеса. Будучи агентом комиссии, выбравшей его, сити-менеджер обеспечивает исполнение всех постановлений, готовит ежегодные сметы и назначает всех других городских чиновников и служащих. Он также принимает на себя полную ответственность за управление делами города.

Первым городом, применившим систему «сити-менеджера», был Дейтон, штат Огайо, который начал эксперимент 1 января 1914 года. С этой даты план или некоторые его вариации были внедрены примерно в ста городах. Система «сити-менеджера» является улучшением по сравнению с комиссионной системой, поскольку она позволяет добиться большей концентрации ответственности. Еще одним преимуществом перед комиссионным управлением является то, что система «сити-менеджера» обеспечивает высокий уровень профессионализма на вершине городской администрации. План, по-видимому, хорошо работает в небольших городах, при условии, что можно найти менеджера высокого класса, а также при условии, что его положение может быть защищено от коррумпирующего политического влияния.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Какие четыре вопроса обсуждаются в этой главе?

2. Почему американские законодательные органы перегружены работой?

3. Каковы достоинства и недостатки системы комитетов?

4. Что такое логроллинг и почему он вызывает возражения?

5. Какова цель законодательного бюро?

6. Какова функция эксперта по составлению законопроектов?

7. Каковы основные недостатки государственного управления?

8. Что было сделано для исправления этих недостатков?

9. Обсудите движение в сторону национального бюджета.

10. Каковы три формы составления бюджета в правительстве штата?

11. Что такое система «мэр-совет» и какие изменения в ней происходят?

12. Что такое комиссионная система городского управления? Как она возникла? Что можно сказать «за» и «против» нее?

13. Сравните комиссионную систему с системой «сити-менеджера».

14. В чем заключается главное достоинство системы «сити-менеджера»?

Обязательная литература

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XXXVI.

Или все из следующего:

2. Брайс, «Американское содружество», том I, глава XLV.

3. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XXXI.

4. Рид, «Форма и функции американского правительства», глава XLI.

5. Комитет Иллинойса по эффективности и экономии, Отчет, 1915 г., страницы 18-24 и 74-77.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Каковы основные недостатки управления штатов в целом? (Брайс, стр. 556.)

2. Что такое книга смет? (Рид, стр. 483.)

3. Опишите процедуру в Конгрессе в отношении законопроектов об ассигнованиях. (Рид, стр. 484.)

4. Как в некоторых штатах обходятся положения против специального законодательства? (Брайс, стр. 559.)

5. Перечислите и кратко охарактеризуйте основные административные должности в различных штатах. (Манро, стр. 447-457.)

6. Каковы две отличительные черты управления штатов? (Манро, стр. 457-458.)

7. Каковы основные недостатки управления штатов? (Отчет Иллинойса, стр. 18-24.)

8. Обобщите преимущества реорганизованного и консолидированного управления штата. (Отчет Иллинойса, стр. 74-77.)

9. Какова цель системы «государственного аудита»? (Рид, стр. 489.)

10. Объясните необходимость единообразного учета для городов и округов? (Рид, стр. 491-492.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Возьмите интервью у любого гражданина вашего сообщества, который работал в законодательном собрании штата. Попросите его высказать личное мнение относительно объема законодательной работы, которую необходимо выполнить, работы системы комитетов и практики логроллинга.

I

2. Статус эксперта по составлению законопроектов и законодательного справочного бюро в вашем штате. Если эти механизмы не были приняты, возьмите интервью или напишите члену законодательного собрания штата относительно его мнения об этих законодательных вспомогательных средствах.

3. Принятие законопроектов об ассигнованиях в законодательном собрании вашего штата.

4. Развитие административного департамента в вашем штате.

5. Составьте диаграмму, показывающую отношения различных советов и комиссий, входящих в административный департамент вашего штата. Укажите случаи дублирования и отсутствия координации. Составьте план консолидации этих советов и комиссий.

6. Бюджет в вашем штате.

7. Форма правления в вашем муниципалитете.

8. Деятельность Конгресса. (Макколл, «Деятельность Конгресса».)

II

9. Недостатки законодательных собраний штатов. (Кей, «Чтения по гражданскому управлению», стр. 282-295.)

10. Законодательное справочное бюро. (Рейнш, «Чтения по правительству штатов Америки», стр. 63-74.)

11. История управления штатов. (Бюллетени Конституционного конвента Иллинойса, 1920 г., стр. 623-709.)

12. Реорганизация правительства штата. (Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XXXVI.)

13. Национальный бюджет. (Кливленд и Бак, «Бюджет и ответственное правительство», главы XVIII-XX.)

14. Бюджеты штатов. (Кливленд и Бак, «Бюджет и ответственное правительство», часть III; Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 466-469.)

15. Доходы и расходы городов. (Бирд, «Американское городское управление», глава V.)

16. Местное самоуправление для городов. (Бирд, «Американское городское управление», глава II.)

17. Система «мэр-совет». (Манро, «Правительство американских городов», главы VIII и IX.)

18. Комиссионная система городского управления. (Манро, «Правительство американских городов», глава XII; Бюллетени Конституционного конвента Массачусетса.)

19. Система «сити-менеджера». (Манро, «Правительство американских городов», глава XV; Бюллетени Конституционного конвента Массачусетса.)

20. Государственная служба как карьера. (Фолтц, «Федеральная государственная служба как карьера».)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

21. Улучшило бы качество законодательства сокращение продолжительности законодательной сессии? (См. Брайс, «Американское содружество», том I, глава XLV.)

22. Следует ли ограничить количество законопроектов, которые может внести законодатель?

23. Методы координации комитетов в законодательном собрании вашего штата.

24. Преимущества и недостатки комиссионной формы правления. (См. серию «Справочник для участников дебатов».)

25. Преимущества и недостатки системы «сити-менеджера». (См. серию «Справочник для участников дебатов».)

ГЛАВА XXXVII

РАСШИРЕНИЕ НАРОДНОГО КОНТРОЛЯ

463. ОСНОВА НАРОДНОГО КОНТРОЛЯ. — Тот факт, что наше правительство является представительной демократией, дает избирателям право выбирать, направлять и контролировать государственных чиновников, которые действуют от имени народа в целом. Мы обсудили несколько методов, с помощью которых можно было бы улучшить механизм выдвижения кандидатов и выборов; теперь мы должны сделать шаг вперед и изучить средства, с помощью которых можно контролировать должностных лиц.

Предполагается, что чиновники выбираются потому, что люди верят в их способность и желание выполнять государственные обязанности честно и эффективно. Но после того, как чиновники вступили в должность, может выясниться, что они получили свои должности нечестными путями, или что они нечестны, или что они неэффективны или иным образом неудовлетворительны. Везде, где выясняется, что должностные лица больше не пользуются одобрением народа, подлинно представительное правительство невозможно, если не найден какой-либо метод эффективного народного контроля.

A. КОСВЕННЫЕ МЕТОДЫ КОНТРОЛЯ

464. ОТКАЗ В ПЕРЕИЗБРАНИИ. — Если избиратели недовольны поведением своих представителей, они могут выразить свое неодобрение, отказавшись переизбирать этих представителей. Это обеспечивает определенную меру контроля, даже если она является негативной, а не немедленной.

465. СНЯТИЕ С ДОЛЖНОСТИ ОРГАНОМ, ПРОИЗВОДЯЩИМ НАЗНАЧЕНИЕ. — Если подчиненные административные чиновники, получившие должность путем назначения, не работают удовлетворительно, такие чиновники могут быть сняты с должности органом, назначившим их. Полномочия президента, губернатора или мэра назначать на должность, как правило, влекут за собой право снимать с должности. Такое снятие может происходить по инициативе назначающего органа или в ответ на народное требование. Однако с точки зрения избирателей в целом этот метод снятия с должности является косвенным и часто неэффективным.

466. ИМПИЧМЕНТ. — Неудовлетворительные чиновники иногда снимаются с должности в процессе импичмента. В различных штатах часть или все законодательное собрание может выступать в качестве суда по импичменту для суда над определенными важными чиновниками, обвиняемыми в серьезных преступлениях. В национальном правительстве Палата представителей может инициировать процедуру импичмента против президента, вице-президента и всех других гражданских должностных лиц Соединенных Штатов. В таких случаях Сенат выступает в качестве суда.

Тем не менее, как метод народного контроля импичмент неудовлетворителен. Он косвенный, поскольку часть или все законодательное собрание действует от имени народа. Он медленный и громоздкий. Он не распространяется на весь список государственных чиновников, ни на весь спектр правонарушений.

467. КОНТРОЛЬ ЧЕРЕЗ ПРОЦЕСС ВНЕСЕНИЯ ПОПРАВОК. — Полномочия и обязанности государственных чиновников могут частично контролироваться через формальный процесс внесения поправок. Во всех штатах, кроме Нью-Гэмпшира, конституция может быть изменена посредством законодательных действий, впоследствии ратифицированных народным голосованием. Около двух третей штатов также предусматривают внесение поправок конституционным конвентом, состоящим из делегатов, избранных избирателями. В ряде штатов, как мы увидим чуть позже, внесение поправок в конституцию также может быть обеспечено посредством народной инициативы и референдума.

Федеральная конституция может быть формально изменена четырьмя различными способами. Два наиболее важных метода: во-первых, голосованием двух третей голосов в каждой палате Конгресса, и во-вторых, конвентом, созванным Конгрессом по заявлению законодательных собраний двух третей штатов. В любом случае поправка должна быть ратифицирована законодательными собраниями трех четвертей штатов.

Формальный процесс внесения поправок является важной частью нашего правительственного механизма, но как метод народного контроля он открыт для ряда критических замечаний. Он медленный. Он косвенный, ибо люди должны полагаться главным образом на свои законодательные собрания. Конституционная поправка не может исправить все злоупотребления властью. Более того, это слишком радикальное и далеко идущее средство для многих мелких злоупотреблений властью.

B. ПРЯМЫЕ МЕТОДЫ КОНТРОЛЯ

468. НАРОДНАЯ ИНИЦИАТИВА. — Более чем в трети штатов народное недовольство законодательным собранием штата, наряду с растущей уверенностью избирателей в своих силах, привело к принятию народной инициативы. Народная инициатива — это механизм, с помощью которого любое лицо или группа лиц может составить законопроект и, собрав подписи определенного процента избирателей, принудить чиновников штата вынести эту меру на народное голосование. Если при этом голосовании мера получает требуемое народное одобрение, она становится законом.

Когда мера выносится на голосование избирателей непосредственно после выполнения требований петиции, этот механизм известен как прямая народная инициатива. Когда после прохождения стадии петиции мера поступает в законодательное собрание и не выносится на народное голосование, если законодательное собрание не принимает ее, этот механизм известен как непрямая народная инициатива. В дюжине штатов, главным образом на Западе, народная инициатива также используется для предложения поправок к конституции штата.

469. РЕФЕРЕНДУМ. — В начале нашей национальной истории стало установленным принципом, что предлагаемые конституции или поправки к конституции должны передаваться избирателям для ратификации. В последние годы около трети штатов, главным образом на Западе, распространили механизм референдума на обычное законодательство. Этот тип референдума можно определить как план, согласно которому небольшой процент избирателей может потребовать, чтобы практически любой закон, принятый законодательным собранием, был вынесен на голосование избирателей и одобрен указанным большинством, прежде чем вступит в силу. [Сноска: Некоторые типы законов не подлежат референдуму.]

Референдум применяется по-разному. При обязательном референдуме, который является наиболее распространенной формой, мера должна быть вынесена на народное голосование всякий раз, когда установленное число избирателей подает петицию о принятии этого шага. Факультативный референдум позволяет законодательному собранию штата решать, следует ли выносить принятую меру на народное голосование. Статутный референдум применяется только к предлагаемым законам, в то время как конституционный референдум ограничен предлагаемыми поправками к конституции штата.

470. ПРЯМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО. — Народная инициатива и референдум встречаются вместе более чем в дюжине штатов. Эти два механизма являются взаимодополняющими: народная инициатива — это позитивный инструмент, который может быть использован для того, чтобы запустить колеса прямого законодательства; референдум — это негативная мера, которая дает людям потенциальное право вето на законы, принятые законодательным собранием. Народная инициатива и референдум коллективно известны как прямое законодательство, то есть законодательство, осуществляемое непосредственно народом, в отличие от законодательства, принятого исключительно через законодательный орган.

471. ПРЕИМУЩЕСТВА, ПРИПИСЫВАЕМЫЕ ПРЯМОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ. — Прямому законодательству приписываются важные преимущества. Заявляется, что народная инициатива и референдум не позволяют законодательному процессу находиться под доминированием особых интересов. Поскольку это является сдерживающим фактором для конституционных конвентов и законодательных собраний штатов, прямое законодательство, как говорят, делает правительство более отзывчивым к общественному мнению. Утверждается, что прямое законодательство не вытесняет, а скорее дополняет, улучшает и делает более демократичным формальный законодательный механизм. В нескольких штатах, и особенно в Орегоне, утверждается, что этот механизм стимулирует политический интерес со стороны избирателей. В Орегоне власти печатают брошюру, содержащую изложение предлагаемых законов и резюме аргументов как сторонников, так и противников каждой меры. За несколько недель до того, как мера должна быть решена на голосовании, эта брошюра рассылается за государственный счет каждому зарегистрированному избирателю в штате.

472. ВОЗРАЖЕНИЯ ПРОТИВ ПРЯМОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. — Критики народной инициативы и референдума утверждают, что прямое законодательство имеет много серьезных недостатков. Заявляется, что, разрушая и ослабляя законодательное собрание штата, этот тип законодательства угрожает целостности структуры правительства, установленной конституцией штата. Указывается, что прямое законодательство переносит законотворчество от определенной группы (законодательного собрания штата) к большой и неопределенной группе лиц (избирателям как классу), на которых нельзя возложить ответственность. Лишая законодательный орган власти и ответственности, народная инициатива и референдум, как говорят, скорее деградируют, чем улучшают этот орган: лучший класс людей не привлекается в законодательный орган, который был лишен достоинства и влияния, и если люди полагаются на народную инициативу и референдум, избиратели считают менее необходимым выбирать честных, способных законодателей.

Также утверждается, что народная инициатива и референдум не способствуют независимости политического мышления, поскольку от избирателей требуется только механическое «Да» или «Нет». Во всех штатах, где применяется прямое законодательство, говорят, что так мало людей фактически голосуют, что законодательство на самом деле определяется небольшим меньшинством избирателей. Опять же, легкость, с которой можно запустить народную инициативу и референдум, позволяет выносить на рассмотрение народа так много мер, что они не могут голосовать по ним разумно. Также говорят, что прямое законодательство является прежде всего инструментом пропагандиста, потому что во многих случаях чудаки и профессиональные агитаторы монополизируют привилегию распространения петиций.

Серьезным недостатком прямого законодательства является то, что составление многих законов требует детальной и технической информации, которую средний избиратель не в состоянии получить. В нескольких штатах, особенно в Мэне, признание этой трудности привело к принятию модифицированной народной инициативы. Согласно этому плану, законодательное собрание штата может изучить любую меру, предложенную избирателями, принять альтернативную меру собственного производства и представить обе на народное одобрение. Избиратели решают между ними. Трудность этого плана заключается в том, что он не только дорогостоящий, но и, удваивая количество мер, которые нужно взвесить и изучить, налагает дополнительное бремя на избирателя на голосовании.

473. ОТЗЫВ. — Отзыв — это механизм, с помощью которого определенные выборные должностные лица, которые не удовлетворили своей работой, могут быть принуждены к переизбранию до окончания срока их полномочий. Отзыв запускается, когда петиция была должным образом подписана указанным процентом избирателей, обычно не менее двадцати пяти процентов. Отзыв не может быть применен, пока соответствующее должностное лицо не проработало в должности определенный период, чтобы у него была возможность удовлетворить своей работой, прежде чем стать объектом отзыва. Обвиняемые чиновники могут предотвратить отзыв, подав в отставку, когда против них запускается петиция, в противном случае они должны идти на переизбрание. Бюллетень, который идет к людям, содержит, вкратце, возражения против чиновника, а в некоторых штатах также ответ обвиняемого должностного лица. В случае поражения на голосовании обвиняемый чиновник должен уйти с должности; в случае оправдания он продолжает работать в должности в течение оставшегося срока.

Принцип отзыва был признан в правительстве американских штатов до конца восемнадцатого века, но в своем нынешнем применении он намного моложе. В своей современной форме отзыв был впервые использован в 1903 году, когда город Лос-Анджелес применил его к выборным муниципальным чиновникам. Пять лет спустя Орегон принял его для всех должностных лиц штата, и с 1908 года он распространился на ряд других штатов, большинство из которых находятся в западной части страны. Отзыв использовался главным образом против городских чиновников, хотя в нескольких штатах он может быть применен к большинству как местных, так и государственных чиновников. В Орегоне, Калифорнии, Аризоне, Колорадо и Неваде отзыв также может быть использован против судей.

474. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ ОТЗЫВА. — Сторонники отзыва утверждают, что это естественное и законное выражение права на снятие неудовлетворительных чиновников. Указывается, что отзыв позволяет увеличить сроки полномочий выборных чиновников, ибо если избиратели знают, что они могут использовать отзыв для снятия чиновников, которые оказались неудовлетворительными, они будут чувствовать себя в безопасности, выбирая этих чиновников на относительно длительные сроки. Сокращая количество выборов, этот механизм облегчает бремя избирателя. Говорят, что отзыв является полезным напоминанием о предвыборных обещаниях. Также утверждается, что, поскольку отзыв является угрозой, он поощряет должностных лиц быть честными и эффективными.

475. ВОЗРАЖЕНИЯ ПРОТИВ ОТЗЫВА. — В ответ на вышеуказанные аргументы противники отзыва утверждают, что этот механизм поощряет чиновников заискивать перед народной благосклонностью, независимо от государственного долга. Он также может поставить чиновников во власть народной страсти и каприза. Когда он применяется к судьям, отзыв угрожает целостности и независимости ветви власти, которая должна быть удалена от народного шума и предрассудков. Последнее является серьезным возражением, ибо может случиться так, что судьи, подлежащие отзыву, будут колебаться выносить решения, которые могут оказаться непопулярными, какими бы справедливыми эти решения ни были. По этой причине расширение отзыва на судей решительно сопротивляется. Даже самые ярые сторонники этого механизма начинают признавать, что отзыв более применим к административным чиновникам, чем к судьям.

476. СТАТУС ОТЗЫВА. — Удовлетворительное решение о достоинствах отзыва затруднительно, потому что это столь недавнее развитие и до сих пор так мало используется, что доступно мало данных. Отзыв в масштабах штата существует уже несколько лет, однако немногие чиновники штата были сняты с его помощью. Лос-Анджелес использовал отзыв для смещения мэра в 1904 и 1909 годах, а в 1911 году этот механизм был использован против мэра Сиэтла. Но отзыв — это прежде всего угроза, и он редко используется. Ввиду этого факта аргументы «за» и «против» этого механизма основываются на теории, а не на реальном опыте. Отзыв имеет большие возможности для блага, если он мудро администрируется, но он может стать злым влиянием, если его использовать небрежно или из мести.

477. ЗНАЧЕНИЕ НАРОДНОГО КОНТРОЛЯ. — Развитие народной инициативы, референдума и отзыва указывает на растущее нетерпение по отношению к злоупотреблениям партийной властью, порокам длинного бюллетеня, а также коррупции и неэффективности многих законодательных органов. Примечательно, что прямой народный контроль сопровождал широко распространенное движение за реформирование муниципального управления и что он играет все более важную роль в движении за реформирование управления штатов.

До настоящего времени народная инициатива, референдум и отзыв были ограничены главным образом Западом, где политические проблемы менее остры, чем на Востоке, и где также всегда была заметна тенденция к прямому участию в управлении. Тем не менее, есть некоторые признаки того, что будущее увидит расширение прямого народного контроля не только на Западе, но и в других частях страны. Является ли это расширение желательным или нет, мы сейчас сказать не можем. Но, безусловно, это интересное и важное развитие, требующее тщательного изучения и зрелого обдумывания со стороны тех, кто стремится сделать американское правительство высокоэффективным.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Что является основой народного контроля?

2. Назовите несколько методов косвенного контроля и укажите возражения против каждого из них.

3. Что такое народная инициатива?

4. Различайте прямую и непрямую народную инициативу.

5. Что такое референдум?

6. Каков масштаб референдума в этой стране?

7. Что такое прямое законодательство?

8. Обобщите аргументы в пользу прямого законодательства.

9. Какие возражения выдвигаются против прямого законодательства?

10. Что такое отзыв?

11. В какой степени отзыв был принят в этой стране?

12. Какие аргументы используются для оправдания использования отзыва?

13. Каковы основные возражения против отзыва?

14. Каков нынешний статус отзыва?

15. Каково значение прямого народного контроля?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XXXVII.

Или все из следующего:

2. Бирд, «Американское правительство и политика», глава XXIII.

3. Бюллетени Конституционного конвента Массачусетса (1917), № 6.

4. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XXV.

5. Лоуэлл, «Общественное мнение и народное правительство», главы XIII, XIV и XV.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Обобщите принципы, лежащие в основе народной инициативы и референдума. (Бирд, стр. 469-471.)

2. Назовите некоторые штаты, в которых были установлены народная инициатива и референдум. (Бирд, стр. 463.)

3. Опишите работу народной инициативы. (Манро, стр. 506.)

4. Опишите работу референдума. (Манро, стр. 507-508.)

5. В какой степени предпринимались попытки применить народную инициативу и референдум к национальному законодательству? (Бирд, стр. 465-466.)

6. Каким образом прямое законодательство устанавливает систему правления меньшинства? (Манро, стр. 515.)

7. В какой степени прямое законодательство задерживает законотворчество? (Лоуэлл, стр. 226-228.)

8. Каков характер законов, принятых народной инициативой? (Лоуэлл, стр. 205-206.)

9. Каково было отношение судов к народной инициативе и референдуму? (Бюллетень Массачусетса, стр. 41-43.)

10. Перечислите формы отзыва. (Бирд, стр. 472-473.)

11. Какую роль играл отзыв в ранней американской истории? (Манро, стр. 516.)

12. Опишите выборы по отзыву. (Манро, стр. 520.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Доля государственных чиновников вашего муниципалитета, которые могут быть сняты с должности назначающим органом.

I

2. Импичмент в вашем штате. (Проконсультируйтесь с конституцией штата.)

3. Степень, в которой конституция вашего штата была изменена.

4. Народная инициатива в вашем штате.

5. Референдум в вашем штате.

6. Степень, в которой народная инициатива и референдум встречаются вместе в вашем штате.

7. Отзыв в вашем штате. Если этот механизм не был принят в вашем штате, выясните, ведется ли агитация за его принятие.

8. Развитие прямого законодательства в Соединенных Штатах. (Манро, «Народная инициатива, референдум и отзыв», глава IV.)

II

9. Представительное против прямого законодательства. (Манро, «Народная инициатива, референдум и отзыв», главы VII и VIII.)

10. Народная инициатива и референдум в Орегоне. (Кей, «Чтения по гражданскому управлению», стр. 295-303; Манро, «Народная инициатива, референдум и отзыв», главы IX и X.)

11. Народная инициатива в Швейцарии. («Анналы», том XLIII, стр. 110-145.)

12. Референдум в Швейцарии. («Анналы», том XLIII, стр. 110-145; Лоуэлл, «Общественное мнение и народное правительство», глава XII.)

13. Развитие отзыва. (Манро, «Народная инициатива, референдум и отзыв», глава XII.)

14. Отзыв в Лос-Анджелесе. (Манро, «Народная инициатива, референдум и отзыв», глава XIV.)

15. Отзыв в Орегоне. (Манро, «Народная инициатива, референдум и отзыв», глава XI.)

16. Отзыв в Сиэтле. (Манро, «Народная инициатива, референдум и отзыв», глава XV.)

17. Отзыв в Швейцарии. («Анналы», том XLIII, стр. 110-145.)

18. Судебный отзыв. («Анналы», том XLIII, часть III.)

19. Судебные решения, касающиеся народной инициативы, референдума и отзыва. (Бирд и Шульц, «Документы по народной инициативе, референдуму и отзыву в масштабах штата», главы XXXI-XXXVI.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

20. Следует ли применять народную инициативу и референдум к национальному законодательству?

21. Увеличивают ли народная инициатива и референдум бремя избирателя?

22. Влияние народной инициативы и референдума на характер законодательного собрания штата.

23. Следует ли применять отзыв к судьям?

24. Достоинства и недостатки таких форм прямого народного контроля, которые существуют в вашем штате.

25. Будущее развитие прямого народного контроля в Соединенных Штатах.

ГЛАВА XXXVIII

ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ

478. ПРИРОДА ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ. — Одним из самых мощных влияний в любом сообществе является то неосязаемое нечто, которое мы называем общественным мнением. Хотя каждый знаком с ним, термин «общественное мнение» трудно определить. Общественное мнение тесно связано с мнением индивида, и все же это нечто большее, чем просто сумма индивидуальных мнений.

У каждого человека есть набор мнений или убеждений, которые характерны для его врожденных инстинктов, домашнего воспитания и других влияний, которые помогли сформировать его личность. Везде, где люди общаются, мнения каждого человека влияют на мнения его товарищей и подвергаются их влиянию. В результате этого взаимодействия мы думаем об общественном мнении как о состоящем из ряда различных течений, каждое из которых воплощает взгляд, убеждение или доктрину. Когда многие люди поддерживают данный взгляд с умеренной интенсивностью, или когда небольшая группа чувствует очень сильно по данной теме, мы говорим, что сформировалось общественное мнение.

Общественное мнение можно определить как определенный фокус индивидуальных мнений, которые являются либо многочисленными, либо достаточно интенсивными, чтобы представлять собой узнаваемую силу и оказывать заметное влияние на жизнь сообщества.

479. ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ И ЗАКОН. — Характерно для человеческого разума, что мы воспринимаем конкретные и осязаемые вещи легче, чем понимаем абстрактные и неосязаемые силы. Закон — это определенная, конкретная, почти осязаемая вещь; мы воспринимаем его очертания, узнаем его различные формы и понимаем его природу и значение. Но менее легко понять, что закон может быть лишь симптомом общественного мнения, лишь конкретным выражением неосязаемых общественных настроений. Существует взаимодействие между законом и общественным мнением, но последнее является более фундаментальным и более мощным. Общественное мнение, которое является энергичным и хорошо организованным, может принудить к принятию закона; с другой стороны, закон, который идет вразрез с преобладающим состоянием общественного мнения, может перестать быть эффективным, потому что люди не будут сотрудничать в его исполнении. Закон наполовину ведет, наполовину следует за общественным мнением, и когда законодатели искусны в распознавании и влиянии на ментальные установки людей, закон и общественное мнение довольно хорошо идут в ногу друг с другом.

480. ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ В ДЕМОКРАТИИ. — Убеждения и мнения масс были важной силой даже в самых абсолютных монархиях; в представительных демократиях общественное мнение еще более важно. При демократической форме правления отношение масс имеет тенденцию быть отношением исследования, уверенности в себе и самовыражения по общественным вопросам. Лорд Брайс указал, что, поскольку демократия разрешает и поощряет свободу дискуссий, общественное мнение в такой стране, как Соединенные Штаты, становится намного более мощным, чем в менее демократических странах.

И не только общественное мнение более мощно в демократии, но демократия невозможна без регулярного осуществления хорошо информированного и разумного мнения большинством ее граждан. Демократия подчеркивает управление *народом*, а не управление *над народом*. Таким образом, если подлинная демократия должна быть развита и поддержана, люди должны культивировать отношение постоянной бдительности против гражданского безразличия. Выдвижение кандидатов и выборы — это фокусные периоды в правительстве, но правительство — это постоянное обязательство, которое требует постоянного, а не прерывистого внимания. Там, где гражданский интерес не является ни сильным, ни последовательным, добродетели демократии могут быть рассеяны в слепых и лишенных лидеров блужданиях.

481. РАЗВИТИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ. — Даже если они никогда не сфокусированы или не выражены определенно, смутные убеждения, фантазии и предрассудки индивидов могут влиять на общественные дела, заставляя лидеров сообщества чувствовать, что «народ» будет или не будет терпеть предполагаемую линию действий.

Но оказываемое влияние будет намного больше, если мнения индивида определенны, и если существует какой-то метод прояснения, координации и выражения мнений групп индивидов по данному предмету. Если мнения индивида должны быть определенными и конкретными, он должен привычно вступать в контакт с сильными личностями и институтами; если мнения различных индивидов должны быть скоординированы и выражены, должна существовать либо физическая близость между людьми, либо адекватные средства транспорта и связи.

Теперь мы можем рассмотреть несколько сил, которые служат для того, чтобы сделать мнения индивидов определенными и организовать их.

482. ДОМ. — Конечно, ни один институт не оказывает более мощного влияния на убеждения и мнения индивида, чем дом. Наши основные идеалы и традиции передаются из поколения в поколение через непрерывность семейной жизни. В течение пластичного и впечатлительного периода младенчества ребенок постоянно находится под влиянием родителей. Сначала сформированные в значительной степени родителями, убеждения и настроения растущего ребенка позже модифицируются контактом с другими членами семьи. Когда дети выходят в школу, церковь или мастерскую, убеждения и установки, встреченные вне дома, взвешиваются в свете семейных учений. Когда молодые люди создают свои собственные дома, они, в свою очередь, запечатлевают на своих детях комплекс традиций и мнений, который является компромиссным результатом их собственного семейного воспитания, модифицированным влияниями, позже встреченными вне семейного круга.

483. ШКОЛА. — Дополняющим, а в некоторых отношениях вытесняющим влияние дома, является влияние школы. Пока ребенок еще находится в пластичной стадии, он отдается формирующим влияниям учителя и соучеников. Устанавливаются новые контакты, встречаются новые мнения, новые пути мысли и действия открываются для молодого и растущего разума. В последние годы тенденция школы идентифицировать себя более тесно с практической жизнью сообщества увеличивает силу и влияние этого института. Школа доказывает подлинное средство перехода между относительно локализованным влиянием дома и более широко распространенными влияниями сообщества.

484. ЦЕРКОВЬ. — Тесно связанной со школой как детерминантом мнения является церковь. На ранних стадиях социального развития дом был в равной степени центром интеллектуальной и религиозной жизни, но в последнее время церковь и школа стали отдельными, хотя и связанными институтами. Ребенок проводит больше времени в школе, чем в компании религиозных наставников, кроме своих родителей, но принадлежность к церкви часто продолжается на протяжении всей жизни индивида, в то время как средний ребенок покидает школу в относительно раннем возрасте. С точки зрения общественного мнения, первостепенная важность церкви заключается в том, что она оказывает мощное влияние на идеалы и поведение как молодых, так и старых. И, как в случае со школой, это влияние углубляется все более тесной связью между церковью и практической жизнью сообщества.

485. ТЕАТР. — Театр всегда был жизненно важным влиянием в эстетической и эмоциональной жизни человека. Драма, опера, комедия и бурлеск — это различные формы, но они схожи в том, что влияют на аудиторию. В последнее десятилетие кино значительно увеличило силу и влияние театра. Низкая цена кино приносит театр миллионам, которые ранее были исключены из какой-либо значительной степени театральных развлечений. Ежедневная посещаемость кино в десять миллионов человек, стимулирующий эффект музыки, сильная эмоциональная привлекательность, нежный возраст многих зрителей и растущее использование кино в качестве пропаганды — все это в совокупности делает фильм мощным фактором в формировании общественного мнения.

486. ПРЕССА. — Пресса — это нервная система нации. Дополненная другими средствами связи и поддерживаемая агентствами транспорта, пресса координирует индивидов, не находящихся в физической близости, и, таким образом, позволяет им действовать сообща. Она дает всем знать, что думают все остальные, или, по крайней мере, что они должны думать. Формы печатной страницы бесконечно разнообразны: ежедневные газеты, еженедельники, ежемесячники, брошюры и книги — все они становятся все более многочисленными. Государственные деятели, учителя, реформаторы, пропагандисты и профессиональные писатели объединяются, чтобы выпускать тонны печатных материалов в день. Картинки, шутки, конкурсы и истории используются для привлечения внимания. Редакционные статьи, рекламные объявления и новостные статьи являются одними из используемых средств выражения. Печатный материал не ждет, пока индивид будет искать его, а вместо этого идет к нему. В различных формах он встречает его на улице, смотрит на него из витрин магазинов и рекламных щитов, навязывает себя его вниманию в трамваях и стучится в дверь его частного жилища. Во всех своих формах, следует помнить, доминирующая цель печатной страницы — повлиять на индивида, заставить его сделать что-то или воздержаться от чего-то.

487. РАСТУЩЕЕ ЗНАЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ. — Несмотря на значительный приток европейских иммигрантов в эту страну, американские идеалы и институты делают наше население все более однородным, а значит, и более восприимчивым к объединяющим влияниям. Повышающаяся доступность транспорта и средств связи повсеместно затрудняет изоляцию. Не только школа, церковь, пресса и театр расширяют сферу своего охвата и усиливают свое влияние, но и развиваются новые формы выражения мнений. Растет число частных организаций, выступающих за социальные, экономические или политические реформы. Популяризация психологии способствовала возникновению бесчисленных форм пропаганды, призванной влиять на мнение общества и нации. Профессиональные и социальные группы повсеместно организуются, проясняют свои взгляды и выражают общие принципы в стремлении повлиять на общественное сознание. Все эти факторы в совокупности повышают значение общественного мнения в современной американской жизни.

488. ОПАСНОСТИ НЕКОНТРОЛИРУЕМОГО ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ. — Растущая сила общественного мнения несет с собой как расширение возможностей во благо, так и расширение возможностей во зло. В определенном смысле это век пропагандистов, фанатичных реформаторов и субсидируемых газет, век агитаторов, распространяющих ложь через анонимные письма, не подписанные листовки и безответственные слухи. Индивид должен постоянно быть начеку перед лицом этого потока; он должен осознавать, что общественное мнение часто бывает капризным и что внезапная истерия может нанести неисчислимый вред. Мораль толпы ниже морали индивидов, составляющих эту толпу, поскольку в толпе доминирует чувство силы, а чувство ответственности подавлено. Собственно говоря, толпа зависит от физической близости, но координирующее влияние быстрого транспорта и связи может создать дух толпы между людьми, не находящимися в физическом контакте. Когда пропаганда разжигает страсти групп людей в широко разнесенных районах, демократия становится самой опасной из всех форм правления: нет твердой руки на руле, народ управляет массово, и в порыве страсти люди могут разрушить социальное наследие столетий.

489. СВОБОДА КАК ЧАСТИЧНАЯ ЗАЩИТА ОТ НЕЗДОРОВОГО ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ. — Хотя демократия способствует созданию духа толпы, она также несет в себе по крайней мере частичное средство защиты от нездорового общественного мнения. Мнения людей бесконечно разнообразны: то же самое общество, которое порождает фанатика или непрактичного идеалиста, обычно порождает и здравомыслящих, практичных людей. В политике люди повсюду склонны делиться на радикальную и консервативную группы, между которыми колеблется контроль над правительством.

Там, где разрешена свобода выражения мнений, существование этих двух антагонистических лагерей автоматически является защитой общественного благосостояния. Любая из множества групп людей могла бы погубить страну, если бы была предоставлена сама себе. Но они не предоставлены самим себе. Их оппоненты постоянно критикуют и сдерживают их. Когда фанатики начинают пропаганду, консервативные критики начинают контрпропаганду; когда особые интересы пытаются повлиять на общественное сознание, общественно активные индивиды или организации выносят обе стороны вопроса на суд общественности. Когда государственные чиновники пренебрегают своими обязанностями, тысячи проницательных людей готовы прокричать об этом с крыш домов. Хотя партия большинства получает контроль над правительством, меньшинство никогда не бездействует. Напротив, оно постоянно наблюдает, ждет, мобилизует мнение против большинства, привлекая внимание общественности к ошибкам своих оппонентов и агитируя за смену администрации.

490. РУКОВОДСТВО ОБЩЕСТВЕННЫМ МНЕНИЕМ. — Давайте кратко рассмотрим вопрос о руководстве или направлении формирования здорового общественного мнения. В свободной стране такое руководство иногда может оказаться опасным, и все же тщательное управление формированием общественного мнения оправдано двумя фактами: во-первых, формированию здорового мнения препятствует большая трудность получения адекватной информации по великим проблемам современной цивилизации. Здесь индивиду нужна некоторая помощь. Во-вторых, каждый, кто может отличить вседозволенность от свободы, должен согласиться с тем, что мы должны ограничивать влияние индивидов и институтов, которые подавляют мнение меньшинства и искажают факты в попытке извратить общественное мнение.

Эти соображения предполагают два различных направления действий.

Во-первых, мы можем помочь в формировании здорового мнения, облегчив индивиду получение данных и информации по актуальным темам. Расширение и совершенствование почтовой службы, улучшение нашей транспортной системы, распространение школ и библиотек и, возможно, бесплатное распространение литературы, посвященной природе и функциям правительства, — эти и подобные меры оказались бы полезными.

Во-вторых, закон и нравственное воспитание должны сотрудничать в подавлении влияний, которые сознательно стремятся отравить или извратить общественное сознание. Свобода слова — бесценный элемент демократии, но так же, как мы должны гармонизировать индивидуальную свободу с интересами группы, мы должны предотвращать использование свободы слова в преступных целях. Особенно следует поощрять прессу и школу к освещению обеих сторон спорных вопросов. Действительно, каждое агентство, имеющее дело с проблемами американской жизни, должно быть осторожным, чтобы не искажать эти проблемы путем подавления или неправильного использования фактов. Прежде всего, мы должны быть осторожны, чтобы не потакать низким идеалам, подчеркивая негативную и разрушительную сторону наших проблем.

491. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ИНДИВИДА. — Прогрессирующая цивилизация дает индивиду все больше преимуществ, но его долг и ответственность растут с такой же скоростью. Как однажды сказал Теодор Рузвельт: «Нетрудно быть добродетельным в уединенном и пассивном смысле», но честно и эффективно выполнять обязательства гражданства в сложном обществе гораздо труднее. И все же потребность в индивидуальной ответственности бесконечно выше в современном обществе, чем среди членов изолированной и самодостаточной группы. Когда небольшие изолированные деревни были доминирующей формой американского поселения, нерадивость одной группы не затрагивала жизненно важные интересы других групп. Но современные граждане Соединенных Штатов настолько переплетены, что действия одного индивида могут жизненно повлиять на национальное благополучие. Небрежность производителя консервов на тихоокеанском побережье может стоить жизни семье на атлантическом побережье; мошенничество, зародившееся на Востоке, может деморализовать людей по всей стране. Обязательства гражданства стали как национальными, так и местными; в мыслях и действиях индивид должен функционировать не только в рамках своей местности, но и в рамках всей нации.

492. СИЛА ИНДИВИДА. — Сравнивая себя с более чем сотней миллионов своих сограждан, средний американский гражданин может быть подавлен кажущейся тщетностью и бессилием своих личных мнений. И все же сила нации — это лишь результат совокупного влияния ее отдельных граждан. Вся власть принадлежит индивиду. Как бы абсолютная монархия ни подавляла индивида, в условиях демократии он может стать жизненно важной силой в правительстве. Мы слишком любим проводить переписи населения, с одной стороны, и полагаться на правительственные механизмы — с другой. Индивид является хозяином своей судьбы, и он является конечным определителем правительства. Если правительство здорово, неправомерное поведение индивида может погубить его; если правительство несовершенно, принятие ответственности индивидом должно в конечном итоге реформировать его. Нам не нужно правительство, защищенное от дурака, нам гораздо нужнее активные, ответственные индивиды, чтобы управлять тем правительством, которое у нас уже есть. «Как долго просуществует американская демократия?» — однажды спросил европейский государственный деятель. «Ровно столько, — мог бы быть ответ, — сколько американцы будут честно и разумно бороться с проблемами, стоящими перед ними, считая себя лично ответственными за действия правительства и последовательно стремясь оказывать влияние на свою общественную жизнь, которое будет конструктивным и вдохновляющим».

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Дайте определение общественного мнения.

2. Каково отношение общественного мнения к закону?

3. В чем заключается важность общественного мнения в демократическом обществе?

4. Почему мнения индивидов должны быть прояснены и организованы?

5. Опишите важность домашней жизни в этом отношении.

6. Как школа влияет на мнения индивидов?

7. Каково значение церкви в отношении общественного мнения?

8. Каково влияние театра на общественное мнение?

9. Четко объясните отношение прессы к общественному мнению.

10. Каковы опасности неконтролируемого общественного мнения?

11. Каким образом свобода является защитой от нездорового общественного мнения?

12. Какие два факта оправдывают руководство общественным мнением?

13. Обсудите отношение общественного мнения к индивиду.

14. Что можно сказать о силе индивида?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава xxxviii.

Или все из следующего:

2. Брюэр, «Американское гражданство», глава v.

3. Брайс, «Современные демократии», том i, глава xv; том ii, глава xliv.

4. Лоуэлл, «Народное правительство и общественное мнение», глава iii.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Каково отношение однородности населения к общественному мнению? (Лоуэлл, страницы 34-35.)

2. Почему меньшинство должно быть свободно выражать свое несогласие? (Лоуэлл, страницы 36-37.)

3. Как определить направление общественного мнения? (Брайс, том i, страницы 155-156.)

4. Каково отношение общественного мнения к голосованию? (Брайс, том i, страницы 159-161.)

5. Сравните общественное мнение в Соединенных Штатах с общественным мнением в других странах. (Брайс, том ii, страницы 112-113.)

6. Сравните прессу Соединенных Штатов с прессой Европы. (Брайс, том ii, страница 118.)

7. Каково отношение общественного мнения к местному самоуправлению? (Брайс, том ii, страницы 115-116.)

8. Каково отношение общественного мнения к социальному законодательству? (Брайс, том ii, страница 126.)

9. В чем заключается главный недостаток общественного мнения? (Брайс, том i, страница 162.)

10. Какова одна великая ясная цель в гражданской жизни? (Брюэр, страницы 120-121.)

11. Какими качествами мы должны обладать, чтобы достичь этой цели? (Брюэр, страницы 120-121.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Составьте список некоторых ваших убеждений и мнений относительно недавней Мировой войны и попытайтесь в каждом случае проследить происхождение каждого убеждения или мнения.

I

2. К какой политической партии вы склоняетесь? В какой степени эта склонность обусловлена

(а) влиянием ваших родителей;

(б) тем, что вы прочитали в газетах;

(в) тем, что вы лично наблюдали?

3. Составьте список мнений, которые вы первоначально приобрели дома и которые с тех пор были изменены тем, что вы изучали в школе.

4. В какой степени ваши личные стандарты поведения прослеживаются в том, что вы видели в театре?

5. Перечислите частные организации в вашем сообществе, которые существуют с целью пропаганды реформ различного рода.

6. Изучите формы пропаганды, используемые в одном экземпляре любой столичной газеты.

7. В какой степени ваша местная пресса освещает обе стороны спорных вопросов?

8. Природа общественного мнения. (Лоуэлл, «Общественное мнение и народное правительство», главы i и ii.)

II

9. Отношение общественного мнения к закону. (Форман, «Американская демократия», страницы 235-238.)

10. Управление посредством общественного мнения. (Брайс, «Американское содружество», том ii, глава lxxvii.)

11. Тип вопросов, к которым может быть применено общественное мнение. (Лоуэлл, «Общественное мнение и народное правительство», глава iv.)

12. Отношение традиции к общественному мнению. (Брайс, «Современные демократии», том i, глава xiii.)

13. Частные ассоциации для продвижения групповых интересов. (Янг, «Новое американское правительство и его работа», глава xxvii.)

14. Тирания большинства. (Брайс, «Американское содружество», том ii, главы lxxxiv и lxxxv.)

15. Отношение индивида в демократическом обществе. (Спир и Норрис, «Проблемы и идеалы Мировой войны», страницы 170-182.)

16. Обязательства гражданства. (Кливленд, «Организованная демократия», глава viii; Брюэр, «Американское гражданство», главы i-iv.)

17. Препятствия на пути к хорошему гражданству. (Брайс, «Препятствия на пути к хорошему гражданству».)

18. Лидерство в демократическом обществе. (Брайс, «Современные демократии», том ii, глава lxxvi.)

19. Отношение между свободой и ответственностью. (Хэдли, «Отношение между свободой и ответственностью в эволюции демократического правительства».)

20. Влияние идеалов на гражданское поведение. (Адамс, «Сила идеалов в американской истории».)

21. В чем общественное мнение терпит неудачу. (Брайс, «Американское содружество», том ii, глава lxxxvi.)

22. В чем общественное мнение преуспевает. (Брайс, «Американское содружество», том ii, глава lxxxvii.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

23. Предположим, что общественные дороги в вашей местности находятся в плохом состоянии. Как бы вы поступили, чтобы исправить ситуацию?

24. Что оказывает большее влияние на мнение людей: школа или пресса?

25. Являются ли народная инициатива и референдум адекватными методами установления преобладающего состояния общественного мнения?

26. Является ли свобода слова адекватной защитой прав меньшинств?

27. В какой степени, если вообще следует, федеральные и штатные органы должны распространять бесплатную литературу о природе и функциях американского правительства?

28. Как можно способствовать сотрудничеству в изучении гражданских проблем в вашем сообществе?

ЧАСТЬ V — МЕХАНИЗМ ПРАВИТЕЛЬСТВА

А. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО

ГЛАВА XXXIX

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СИСТЕМА ПРАВИТЕЛЬСТВА

А. ПРЕДПОСЫЛКИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНСТИТУЦИИ [Примечание: Более полное обсуждение предпосылок Федеральной конституции см. в главах II и III.]

493. КОЛОНИАЛЬНЫЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА. — Можно классифицировать американские колонии как хартии, королевские и частновладельческие, и указать на важные различия между этими тремя типами.

Но эти различия меркнут перед лицом широких и фундаментальных сходств, существовавших между колониями. Подобно тому, как среди колоний существовало значительное единство расы, языка и религии, так же существовало базовое сходство в политических институтах. Все колонии находились под относительно одинаковой степенью контроля со стороны Англии, и, следовательно, все они имели примерно одинаковую степень свободы в управлении своими собственными делами. В каждой колонии губернатор выступал в качестве главного исполнительного лица. В каждой колонии, аналогично, существовал законодательный орган. В большинстве колоний этот законодательный орган состоял из двух палат, нижняя из которых избиралась народом. Колониальная юриспруденция повсеместно основывалась на общем праве Англии. В каждой колонии существовала система судов, в значительной степени следовавшая английской судебной процедуре. В местном самоуправлении существовало немало различий между колониями, но везде следовали английской модели, и везде принцип местной автономии утверждался и отстаивался.

494. РАННИЕ ПОПЫТКИ ОБЪЕДИНЕНИЯ. — Эти фундаментальные сходства, наряду с возникновением общих проблем и давлением внешних врагов, поощряли федерацию между колониями. Заметная попытка объединения была предпринята в 1643 году, когда Массачусетс-Бэй, Плимут, Коннектикут и Нью-Хейвен объединились в лигу дружбы, прежде всего для взаимной защиты от индейцев. Эта лига оказывала эффективную службу в течение сорока лет своего существования. В 1754 году делегаты от семи колоний встретились в Олбани и приняли план объединения, предложенный Бенджамином Франклином. Проект так и не был осуществлен, но он значим как показатель тенденции к объединению. Еще позже (1765 г.) Конгресс по закону о гербовом сборе показал, что делегаты по крайней мере девяти колоний могут объединиться в протесте против налоговой политики Англии. Два Континентальных конгресса также можно рассматривать как шаги к объединению. Первый из них (1774 г.) занимался главным образом декларацией прав и жалоб, но второй (1775-1781 гг.) зашел так далеко, что принял и осуществлял революционные полномочия.

495. СТАТЬИ КОНФЕДЕРАЦИИ. — Побуждаемый необходимостью единого фронта против Англии, Второй Континентальный конгресс стремился придать силу Декларации независимости, разработав всеобъемлющий план объединения. Этот план, воплощенный в Статьях Конфедерации, был введен в действие 1 марта 1781 года. Новое правительство было конфедерацией или лигой штатов, а не федеральным правительством, подобным тому, которое мы имеем сегодня. Штаты отказались от таких важных полномочий, как право объявлять войну и право занимать и чеканить деньги, но Статьи прямо провозглашали, что «каждый штат сохраняет свой суверенитет, свободу и независимость, а также всякую власть, юрисдикцию и право, которые не делегированы этой федерацией Соединенным Штатам, собравшимся в Конгрессе».

Правительство Конфедерации было серьезно дефектным. Не было национального исполнительного органа и судебной власти. Вся власть была сосредоточена в однопалатном конгрессе, делегаты которого полностью находились под контролем законодательных органов штатов, которые их выбирали. Центральное правительство не имело реальной власти или полномочий. Его конгресс мог воздействовать на индивида только через действия правительств штатов, а их он не мог принудить. Правительство Конфедерации сумело провести штаты через последние два года войны, а затем быстро пришло в упадок в плане власти и влияния. Конгресс не мог заставить штаты сотрудничать друг с другом в вопросах национального интереса. Неспособность центрального правительства либо выплачивать проценты по национальному долгу, либо заставить штаты соблюдать договоры, которые мы заключали с иностранными державами, стоила нам уважения Европы. «Нас запугивала Англия, — пишет Джон Фиск об этом периоде, — оскорбляла Франция, а в Голландии на нас смотрели косо».

Дефекты Статей нельзя было исправить, поскольку поправки принимались только при единогласном согласии, и каждый раз, когда предлагалась поправка, один или несколько штатов отказывались от своего согласия. К 1786 году большинство американских государственных деятелей были убеждены, что если страну нужно спасти от анархии и краха, центральное правительство должно быть реорганизовано.

496. КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНВЕНТ 1787 ГОДА. — В мае 1787 года делегаты от каждого штата, кроме Род-Айленда, собрались в Филадельфии, чтобы рассмотреть «средства, необходимые для того, чтобы сделать Конституцию Федерального правительства адекватной потребностям Союза».

В начале сессии Эдмунд Рэндольф представил то, что было названо Вирджинским планом. Он призывал к отказу от Статей Конфедерации и требовал создания сильного национального правительства. Вирджинский план благоприятствовал более крупным и густонаселенным штатам, предусматривая национальный Конгресс из двух палат, в обеих из которых представительство должно было осуществляться на основе численности населения.

Из нескольких других планов, представленных на Конвенте, наиболее примечательным был план, предложенный Уильямом Патерсоном из Нью-Джерси. Сторонники этого плана хотели сохранить Статьи Конфедерации. Статьи должны были быть пересмотрены так, чтобы дать большие полномочия центральному правительству, но в большинстве практических вопросов штаты должны были оставаться суверенными. План Нью-Джерси выступал против идеи двухпалатного законодательного органа, в котором штаты были бы представлены на основе численности населения. Если бы представительство в обеих палатах Конгресса осуществлялось на основе численности населения, заявлялось, что более крупные и густонаселенные штаты смогли бы доминировать в Национальном правительстве, а права меньших штатов были бы недостаточно защищены.

После долгих дебатов был принят компромиссный план. Было решено, что должно быть создано сильное национальное правительство, но достаточно сдерживаемое конституционными положениями, чтобы защитить права штатов. Национальный законодательный орган должен был состоять из двух палат. В верхней палате штаты должны были быть представлены в равной степени, в то время как в нижней палате представительство должно было осуществляться на основе численности населения.

497. НОВОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО. — Конвент завершил работу над Конституцией 17 сентября 1787 года, и документ был немедленно представлен штатам. К лету 1788 года необходимое количество штатов ратифицировало Конституцию, и 30 апреля 1789 года новое правительство начало работу под руководством Джорджа Вашингтона в качестве первого президента.

Английский государственный деятель Гладстон намекал, что наша Конституция была оригинальным творением, «созданным в определенное время мозгом и волей человека». Но на самом деле Конституция была не столько результатом политической оригинальности, сколько тщательным отбором из британского и колониального опыта. Испытание правительства Конфедерации оказалось особенно ценным, и при разработке Федеральной конституции члены Конституционного конвента старались избегать дефектов Статей Конфедерации. Самое фундаментальное различие между правительством Конфедерации и новым Федеральным правительством заключалось в том, что Федеральная конституция предусматривала адекватный исполнительный и судебный органы для обеспечения исполнения Федеральных законов непосредственно в отношении индивида. Правительство Конфедерации, как мы помним, было вынуждено полагаться на штаты для исполнения всех законов.

Б. СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

498. ТЕОРИЯ ОГРАНИЧЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА. — Новая Конституция создала систему Федерального правительства, которая сохраняет преимущества местного самоуправления для штатов, но в то же время обеспечивает силу, которая является результатом союза. Правительство Соединенных Штатов — это компромисс между централизацией и децентрализацией, баланс между этими двумя крайностями поддерживается довольно сложной системой сдержек, противовесов и ограничений.

Эти сдержки, противовесы и ограничения мы можем рассмотреть по пяти пунктам: во-первых, частные права по Федеральной конституции; во-вторых, трехчастное разделение властей в Федеральном правительстве; в-третьих, разделение властей между Федеральным правительством и правительствами штатов; в-четвертых, межштатные отношения; и в-пятых, верховенство Федерального закона.

499. ЧАСТНЫЕ ПРАВА ПО ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНСТИТУЦИИ. [Примечание: О запретах для штатов в пользу частных прав см. главу XLV.] — Конституционные ограничения Федерального правительства в пользу частных прав делятся на две группы: те, которые предназначены для защиты личной свободы, [Примечание: Некоторые из ограничений в пользу личной свободы, перечисленные в этом разделе, содержатся в первых десяти поправках к Конституции, принятых в совокупности в 1791 году.] и те, которые предназначены для защиты прав собственности.

Во многих важных деталях Федеральная конституция защищает личную свободу от произвольного вмешательства со стороны Национального правительства. Конгресс не может принимать законы, устанавливающие или запрещающие какую-либо религию, или ограничивающие свободу слова или свободу прессы. Право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями о возмещении ущерба не должно быть нарушено. Привилегия судебного приказа habeas corpus не должна быть приостановлена. Конгресс не может определять государственную измену. Конгрессом не могут быть приняты ни билль об опале, ни закон ex post facto. Суд присяжных, справедливый залог, а также свобода от чрезмерных штрафов и жестоких и необычных наказаний гарантируются Конституцией. Ни жизнь, ни свобода, ни собственность не могут быть отняты без надлежащей правовой процедуры.

Федеральная конституция также защищает права собственности индивида от Федеральной агрессии. Только правительства штатов могут определять собственность. Конгресс не может облагать налогом товары, экспортируемые из любого штата. Все прямые налоги должны распределяться в соответствии с численностью населения. [Примечание: Шестнадцатая поправка освобождает подоходный налог от этого правила.] Все пошлины, сборы и акцизы должны быть единообразными, то есть они должны ложиться на один и тот же товар с одинаковым весом, где бы он ни находился. В рамках права на принудительное отчуждение Федеральное правительство может изымать частную собственность для общественного пользования, но в таком случае владелец должен быть справедливо компенсирован.

500. ТРЕХЧАСТНОЕ РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ. — Второй отличительной чертой нашей системы правления является то, что Федеральная власть распределена между тремя отдельными ветвями: исполнительной, законодательной и судебной. Это часть общей системы «сдержек и противовесов», с помощью которой авторы Конституции стремились предотвратить получение какой-либо ветвью или подразделением правительства чрезмерного контроля над правительственным механизмом.

Основное достоинство этого трехчастного разделения властей заключается в том, что оно защищает каждую ветвь правительства от агрессии со стороны двух других ветвей. И все же это разделение властей отнюдь не является настолько полным, чтобы три ветви не работали вместе. Например, как полномочия по назначению, так и полномочия по заключению договоров Президента разделяются с Сенатом. Президент участвует в законодательстве через свое право вето, а также через свое право направлять послания в Конгресс. Сенат имеет право подвергать импичменту всех гражданских должностных лиц Соединенных Штатов и может даже оказывать некоторый контроль над Верховным судом через свое право определять количество его судей и размер их жалования. Судебная власть, с другой стороны, обладает уникальным правом выносить решения о конституционности актов двух других ветвей правительства.

501. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ И ПРАВИТЕЛЬСТВАМИ ШТАТОВ. — Еще одной особенностью системы сдержек и противовесов является то, что власть разделена между Федеральным правительством и правительствами штатов. Десятая поправка гласит, что «полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные ею для штатов, сохраняются за штатами». Таким образом, мы говорим о Национальном правительстве как о обладающем делегированными или перечисленными полномочиями, в то время как правительства штатов обладают остаточными или неперечисленными полномочиями. Федеральное правительство должно показать какое-то конкретное или подразумеваемое предоставление полномочий для всего, что оно делает, но правительствам штатов нужно лишь показать, что Федеральная конституция не запрещает им делать все, что они сочтут нужным.

Это разделение властей между Федеральным правительством и правительствами штатов имеет несколько явных преимуществ. Например, оно позволяет Федеральному правительству и правительствам штатов выступать в качестве сдержки друг для друга. Более того, это устройство замечательно разделяет правительственный труд: Федеральному правительству дается контроль над вопросами, по существу национальными, в то время как штаты остаются ответственными за дела, которые по своему характеру являются отчетливо штатными или местными.

502. МЕЖШТАТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ. — Чтобы дополнительно гарантировать целостность Федеральной системы, Конституция определяет фундаментальную природу межштатных отношений. Штаты независимы друг от друга и равны в Федеральном праве. Законы штата не имеют силы, а их государственные чиновники не имеют полномочий за пределами границ штата.

Конституция прямо предусматривает, что «полное доверие и уважение должны оказываться в каждом штате публичным актам, записям и судебным разбирательствам каждого другого штата». Это не означает, что законы конкретного штата являются обязательными для лиц в других штатах. Это означает, однако, что суды каждого штата должны стремиться придавать ту же силу законам соседнего штата, какую эти законы имели бы в судах законодательствующего штата.

Чтобы предотвратить дискриминацию в отношении граждан других штатов, Федеральная конституция предусматривает, что граждане каждого штата «имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в различных штатах». Это означает, что гражданин одного штата может переехать в соседний штат и там пользоваться теми же гражданскими правами, которыми пользуются граждане последнего штата.

Для того чтобы беглые преступники могли быть судимы и наказаны, Конституция далее предусматривает, что «лицо, обвиненное в любом штате в государственной измене, тяжком преступлении или ином преступлении, которое скроется от правосудия и будет найдено в другом штате, должно по требованию исполнительной власти штата, из которого оно скрылось, быть выдано для препровождения в штат, имеющий юрисдикцию в отношении данного преступления».

503. ВЕРХОВЕНСТВО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА. — Последней отличительной чертой нашей системы правления является то, что Федеральный закон является верховным. Конституция гласит: «Эта Конституция и законы Соединенных Штатов, которые будут приняты в соответствии с ней, и все договоры, заключенные или которые будут заключены под властью Соединенных Штатов, должны быть верховным законом страны». Штаты являются верховными в своей сфере деятельности; тем не менее, когда утверждается, что существует конфликт между законом штата и Федеральным законом, последний превалирует. Федеральный закон является верховным законом страны, и, в конечном счете, именно Верховный суд Соединенных Штатов является толкователем этого закона. Решения Верховного суда являются обязательными для Федерального правительства, для отдельных штатов и для частных лиц.

С. РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНСТИТУЦИИ

504. ФОРМАЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС ВНЕСЕНИЯ ПОПРАВОК. — Конституция Соединенных Штатов может быть формально изменена любым из четырех способов. Во-первых, поправка может быть предложена двумя третями голосов каждой палаты Конгресса и ратифицирована законодательными органами трех четвертей штатов. Во-вторых, поправка может быть предложена двумя третями голосов каждой палаты Конгресса и ратифицирована конвентами в трех четвертях штатов. В-третьих, поправка может быть предложена национальным конвентом, созванным Конгрессом по просьбе законодательных органов двух третей штатов, и ратифицирована законодательными органами трех четвертей штатов. Четвертый метод напоминает третий, за исключением того, что ратификация осуществляется конвентами в трех четвертях штатов.

505. ПОПРАВКИ I-XIX. — К Федеральной конституции было принято девятнадцать поправок. [Примечание: Полный текст этих поправок см. в Приложении.]

Из них первые десять были приняты в совокупности в 1791 году, чтобы удовлетворить тех, кто опасался, что новая Конституция недостаточно защищает права индивида или штатов от Федеральной агрессии. Поправки I-VIII предназначены для защиты фундаментальных прав индивида. Девятая и десятая выражают принцип, согласно которому Федеральное правительство является правительством с перечисленными полномочиями, в то время как те полномочия, которые прямо не предоставлены Федеральному правительству Конституцией, сохраняются за штатами или за народом.

Одиннадцатая поправка, принятая в 1798 году, предусматривала, что Федеральная судебная власть не должна толковаться как распространяющаяся на любой иск против штата со стороны граждан другого штата или со стороны граждан или подданных любого иностранного государства.

Двенадцатая поправка, принятая в 1804 году, предусматривала, что президентские выборщики должны подавать отдельные бюллетени за Президента и Вице-президента.

Тринадцатая поправка (1865 г.) отменила рабство, четырнадцатая (1868 г.) определила гражданство и стремилась предотвратить дискриминацию штатами определенных классов граждан, в то время как пятнадцатая поправка (1870 г.) провозгласила, что право граждан Соединенных Штатов голосовать не должно быть отказано или ограничено по признаку расы, цвета кожи или предыдущего состояния рабства.

В 1913 году Шестнадцатая поправка уполномочила Конгресс облагать налогом доходы без распределения между отдельными штатами и без учета какой-либо переписи или исчисления.

В том же году Семнадцатая поправка предусматривала прямые выборы сенаторов Соединенных Штатов.

В 1919 году Восемнадцатая поправка запретила производство, продажу или транспортировку опьяняющих напитков внутри Соединенных Штатов, их ввоз в Соединенные Штаты или вывоз из них.

Девятнадцатая поправка была принята в 1920 году. Она провозгласила, что право голоса не должно быть отказано любому гражданину Соединенных Штатов по признаку пола.

506. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ ЧЕРЕЗ СУДЕБНОЕ ТОЛКОВАНИЕ. — Федеральная конституция также была изменена и развита через судебное толкование. Верховный суд Соединенных Штатов придерживается мнения, что Федеральное правительство обладает не только теми полномочиями, которые прямо предоставлены Конституцией, но и теми полномочиями, которые включены в прямо предоставленные полномочия или подразумеваются из них. Это либеральное толкование санкционировано самой Конституцией, ибо последний пункт в Разделе VIII Статьи Первой этого документа гласит, что Конгресс имеет право «принимать все законы, которые будут необходимы и надлежащие для приведения в исполнение» его перечисленных полномочий. Согласно этой доктрине подразумеваемых полномочий, влияние Национального правительства было заметно расширено, главным образом в отношении военных полномочий, полномочий по регулированию межштатной торговли, а также полномочий по взиманию налогов и заимствованию денег.

507. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ ЧЕРЕЗ ОБЫЧАЙ. — Федеральная конституция также была изменена силой обычая и политической практики. Примеры силы обычая изменять Конституцию многочисленны, но нескольких будет достаточно, чтобы проиллюстрировать принцип. Обычай ограничил Президента Соединенных Штатов двумя сроками. В соответствии с давно установившимся обычаем президентские выборщики не осуществляют независимое суждение, а лишь регистрируют голос своих соответствующих избирателей. Хотя Конституция предусматривает, что полномочия Президента по назначению должны осуществляться с совета и согласия Сената, обычай фактически запрещает Сенату оспаривать назначения Президента в Кабинет. С другой стороны, многие исполнительные назначения второстепенной важности определяются исключительно членами Конгресса. Обычай постановляет, что только Президент может смещать должностных лиц, которых он назначил с совета и согласия Сената. Наконец, система законодательных комитетов, а также весь механизм политической партии являются результатом обычая. Относительно этих важных инструментов практической политики Конституция молчит.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Укажите некоторые сходства между американскими колониальными правительствами.

2. Опишите некоторые из более ранних попыток объединения.

3. Какова была природа правительства Конфедерации?

4. С какой конкретной целью был созван Конституционный конвент?

5. Что такое Вирджинский план? План Нью-Джерси?

6. В чем заключалось фундаментальное различие между правительством Конфедерации и новым Федеральным правительством?

7. Что такое теория ограниченного правительства?

8. Какие два класса частных прав защищены Федеральной конституцией?

9. Какова природа и цель трехчастного разделения властей?

10. В какой степени Конституция разделяет полномочия между Федеральным правительством и правительствами штатов?

11. Очертите природу межштатных отношений, как это предусмотрено Федеральной конституцией.

12. Что означает утверждение, что Федеральный закон является верховным?

13. Какими четырьмя методами может быть изменена Федеральная конституция?

14. Перечислите и кратко охарактеризуйте девятнадцать поправок к Федеральной конституции.

15. В какой степени Федеральная конституция была изменена судебным толкованием?

16. Как Конституция может быть изменена обычаем? Приведите несколько примеров.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Бирд, «Американское правительство и политика», глава iii.

2. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава xviii.

3. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава v.

4. Перечитайте главы ii, iii и iv текста.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Каковы были главные полномочия Конфедерации Новой Англии? (Гитто, страница 208.)

2. Какова была природа Конгресса по закону о гербовом сборе? (Гитто, страницы 208-209.)

3. Какова была самая фатальная слабость правительства Конфедерации? (Гитто, страница 212.)

4. Очертите движение за конституционный пересмотр. (Бирд, страницы 42-44.)

5. Обсудите состав Конституционного конвента. (Бирд, страницы 44-45.)

6. Очертите дефекты Статей Конфедерации, которых избежали при разработке Федеральной конституции. (Бирд, страницы 53-56.)

7. Каковы были некоторые возражения против ратификации Федеральной конституции? (Бирд, страницы 56-58.)

8. Сравните английскую и американскую конституции в отношении гибкости. (Манро, страницы 57-58.)

9. Какое влияние оказало конституционное развитие на разделение властей? (Манро, страницы 69-70.)

10. Сделало ли развитие Федеральной конституции правительство более или менее демократичным? (Манро, страница 70.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Защита вашей личной свободы по Федеральной конституции.

I

2. Защита ваших прав собственности по Федеральной конституции.

3. Сравните первые восемь поправок к Федеральной конституции с биллем о правах в конституции вашего штата.

4. Сравните Федеральную конституцию с конституцией вашего штата в отношении длины, количества рассматриваемых предметов и сложности языка.

5. Процесс экстрадиции между вашим штатом и соседними содружествами.

6. Эволюция государства. (Геттелл, «Проблемы политической эволюции», глава i.)

II

7. Природа Федерального правительства. (Геттелл, «Чтения по политологии», страницы 268-270.)

8. Преимущества и недостатки Федерального правительства. (Геттелл, «Чтения по политологии», страницы 276-280.)

9. Колониальные истоки Федеральной конституции. (Бирд, «Американское правительство и политика», глава i; Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава i; Рид, «Форма и функции американского правительства», глава i.)

10. Предварительные условия национального правительства. (Бирд, «Американское правительство и политика», глава ii; Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава ii.)

11. Значение слов «Мы, народ Соединенных Штатов» в Преамбуле к Конституции. (Тафт, «Народное правительство», глава i.)

12. Суверенитет. (Геттелл, «Введение в политологию», глава viii; Ликок, «Элементы политологии», глава iv.)

13. Отношение правительства штата и Федерального правительства. (Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава xxi.)

14. Верховенство Федерального закона. (Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава iv.)

15. Система сдержек и противовесов. (Геттелл, «Чтения по политологии», страницы 332-336; Форман, «Американская республика», глава iv.)

16. Разделение властей. (Бирд, «Американское правительство и политика», страницы 152-155; Геттелл, «Введение в политологию», глава xvii; Ликок, «Элементы политологии», часть ii, глава i.)

17. Межштатные отношения. (Ликок, «Элементы политологии», глава vi.)

18. Личная свобода и правительство. (Кливленд, «Организованная демократия», глава vii; Геттелл, «Введение в политологию», глава ix.)

19. Доктрина подразумеваемых полномочий. (Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава xx.)

20. Эволюция Федеральной конституции. (Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», глава ii.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

21. Слишком ли трудно вносить поправки в Федеральную конституцию? Слишком ли легко она изменяется?

22. Достаточно ли Конституция защищает правительства штатов от Федеральной агрессии?

23. Оказалось ли судебное толкование Конституции полезным или вредным?

24. Оказалось ли конституционное изменение через обычай полезным или вредным?

ГЛАВА XL

ПРЕЗИДЕНТ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ

А. ВЫБОР ПРЕЗИДЕНТА

508. ПЕРВОНАЧАЛЬНЫЙ МЕТОД ВЫБОРА ПРЕЗИДЕНТА. — Федеральная конституция стремилась защитить пост главы государства от народных страстей, предусмотрев непрямые выборы Президента. Согласно Конституции, каждый штат должен был назначить «таким образом, как может указать законодательный орган штата», число выборщиков, равное совокупной квоте сенаторов и представителей штата в Конгрессе. Эти выборщики должны были встретиться, каждая группа в своем штате, и проголосовать бюллетенями за двух лиц. Затем эти бюллетени должны были быть переданы в запечатанном виде в Конгресс, где Президент Сената должен был вскрыть и подсчитать их в присутствии обеих палат. Лицо, получившее наибольшее число голосов, должно было быть объявлено Президентом, в то время как индивид, получивший следующее по величине число голосов, должен был занять пост Вице-президента.

509. ИЗМЕНЕНИЯ В ПЕРВОНАЧАЛЬНОМ ПОРЯДКЕ ВЫБОРОВ ПРЕЗИДЕНТА.— В первоначальный порядок выборов Президента были внесены три важных изменения.

В начале нашей национальной истории легислатуры штатов сами выбирали выборщиков Президента, но с распространением демократии легислатуры постепенно передали право выбора этих выборщиков народу. Сегодня выборщики Президента в каждом штате избираются всенародным голосованием по общему списку кандидатов от штата.

После выборов 1800 года стало очевидно, что для предотвращения ситуации, при которой кандидат в вице-президенты мог бы победить кандидата в президенты, необходимо проводить раздельное голосование по каждой из этих должностей. В 1804 году была принята Двенадцатая поправка к Конституции, предусматривающая, что отныне выборщики Президента должны подавать отдельные бюллетени за Президента и за Вице-президента.

Партийная политика привела к третьему изменению в первоначальном методе выбора Президента. Конституция, очевидно, предполагала, что выборщики Президента должны быть людьми с высокой репутацией и что они должны выбирать главу исполнительной власти страны в результате зрелого обсуждения и независимого суждения. Однако уже к третьим президентским выборам (1796 г.) стало ясно, что выборщики будут лишь фиксировать мнение своих избирателей. Формально выборщики по-прежнему выбирают Президента; фактически же они не проявляют никакой самостоятельности, а лишь выражают решения, ранее принятые их соответствующими избирателями.

510. СОВРЕМЕННЫЙ ПОРЯДОК ВЫБОРОВ ПРЕЗИДЕНТА.— Сегодня Президент Соединенных Штатов избирается следующим образом:

Каждая политическая партия выдвигает кандидата на пост президента на национальном съезде, проводимом в июне или июле года президентских выборов. Примерно в то же время различные партии в каждом штате выдвигают квоту выборщиков Президента, на которую имеет право данный штат. Народ голосует за этих выборщиков во вторник, следующий за первым понедельником ноября каждого високосного года. В каждом штате выборщики, получившие относительное большинство голосов, собираются в столице штата во второй понедельник января после их избрания и голосуют непосредственно за Президента и Вице-президента. Затем эти голоса заверяются и направляются Президенту Сената. Во вторую среду февраля это должностное лицо вскрывает их и в присутствии обеих палат Конгресса подсчитывает их, объявляя избранным того кандидата, который получил большинство голосов выборщиков. Если ни один из кандидатов не набрал большинства, Палата представителей избирает одного из трех ведущих кандидатов, при этом представители от каждого штата имеют один голос. В 1800 году и снова в 1824 году президентские выборы решались таким образом Палатой представителей.

511. КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ ТРЕБОВАНИЯ.— Все лица, имеющие право голоса на выборах в наиболее многочисленную палату легислатуры штата, имеют право голоса и на президентских выборах. [Сноска: Об ограничениях избирательного права в различных штатах см. главу XXXIII, раздел 415.]

Ни один выборщик Президента не может занимать какую-либо доверенную или оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов. По обычаю, выборщики также являются жителями того округа, от которого они избраны.

Президент Соединенных Штатов должен быть гражданином Соединенных Штатов по рождению и должен быть не моложе тридцати пяти лет. Он также должен проживать в Соединенных Штатах не менее четырнадцати лет.

512. ВОЗНАГРАЖДЕНИЕ.— Жалованье Президента определяется Конгрессом, но его размер не может быть ни увеличен, ни уменьшен в течение текущего президентского срока. В период с 1789 по 1873 год президентское жалованье составляло 25 000 долларов, а в 1873 году оно было увеличено до 50 000 долларов в год. С 1909 года Президент получает ежегодное жалованье в размере 75 000 долларов, плюс пособие на командировочные расходы и содержание Белого дома или Исполнительного особняка.

513. СРОК ПОЛНОМОЧИЙ И ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ.— Избранный Президент вступает в должность 4 марта после своего избрания и служит до 4 марта четыре года спустя. По обычаю, хотя и не по закону, он ограничен двумя сроками.

Конституция предусматривает, что в случае отстранения Президента от должности в порядке импичмента, его смерти, отставки или неспособности исполнять обязанности, его функции переходят к Вице-президенту. В 1886 году Закон о преемственности президентской власти установил, что в случае неспособности исполнять обязанности как Президента, так и Вице-президента, члены Кабинета наследуют полномочия в следующем порядке: Государственный секретарь, Министр финансов, Военный министр, Генеральный прокурор, Генеральный почтмейстер, Министр военно-морского флота и Министр внутренних дел. Ни один член Кабинета никогда не становился Президентом, но президенты Тайлер, Филлмор, Джонсон, Артур и Рузвельт ранее были вице-президентами, которые вступили на пост Президента из-за смерти главы исполнительной власти.

514. ВИЦЕ-ПРЕЗИДЕНТ.— Вице-президент Соединенных Штатов избирается таким же образом и теми же выборщиками, что и Президент, за одним исключением: если ни один из кандидатов в вице-президенты не получает большинства голосов выборщиков, Вице-президент избирается Сенатом из двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов выборщиков. Квалификационные требования к Вице-президенту такие же, как и к Президенту. Жалованье Вице-президента составляет 12 000 долларов в год.

Помимо того факта, что он может сменить Президента, о Вице-президенте мало что можно сказать. Он председательствует в Сенате, но не является членом этого органа. Он не может ни назначать комитеты, ни даже голосовать, за исключением случаев равенства голосов. Вице-президенты, как правило, оказывали незначительное влияние на государственные дела. Во время второго срока президента Вильсона ни длительное отсутствие Президента в Европе, ни его серьезная болезнь дома не привели к усилению влияния Вице-президента. Однако при администрации президента Гардинга Вице-президент Кулидж получил значительное признание, включая привилегию присутствовать на заседаниях Кабинета Президента.

Б. ОБЯЗАННОСТИ И ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА

515. ОБЩИЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА.— Президент Соединенных Штатов выступает в качестве главы исполнительной ветви власти. Поскольку исполнительная власть независима от двух других ветвей, Президент не подлежит контролю ни со стороны легислатуры, ни со стороны судебной власти. Президент не может быть арестован ни по какой причине. Ни один обычный суд не обладает юрисдикцией в отношении главы государства, хотя проступки могут привести к его импичменту Сенатом Соединенных Штатов.

Президент обладает обширными полномочиями, некоторые из которых перечислены в Конституции [Сноска: Статья II], а другие он приобрел в силу обычая. Эти полномочия делятся на четыре группы, которые можно рассмотреть в следующем порядке: военные полномочия, полномочия в отношении иностранных дел, административные полномочия и законодательные полномочия.

516. ВОЕННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА.— Раздел II статьи II Конституции предусматривает, что Президент является «главнокомандующим армией и флотом Соединенных Штатов и ополчением отдельных штатов, когда оно призывается на действительную службу Соединенных Штатов». В соответствии с этим полномочием Президент контролирует и направляет военные и военно-морские силы страны и назначает всех армейских и военно-морских офицеров. [Сноска: В военное время Президент может увольнять этих офицеров по своему усмотрению; однако в мирное время они отстраняются от должности военным трибуналом.] Исполнение военного законодательства, регулирующего деятельность армии и флота, также направляется Президентом. Президент может призвать ополчение штатов, когда, по его суждению, такие действия необходимы для подавления восстания, отражения вторжения или обеспечения исполнения законов. В случае войны с иностранными государствами Президент как главнокомандующий берет на себя полное руководство военными действиями.

Пока он действует в рамках международного права, Президент может делать все, что считает необходимым для ослабления мощи врага. Осуществляя это право, президент Линкольн блокировал южные порты во время Гражданской войны, приостановил действие приказа о хабеас корпус, объявил военное положение во многих округах и освободил рабов прокламацией. Во время Мировой войны (1917-1921 гг.) полномочия президента Вильсона были значительно расширены. С целью успешного завершения борьбы с Германией Конгресс наделил Президента широкими полномочиями по контролю над продовольствием, топливом, судостроением и экспортной торговлей. Железнодорожные, телеграфные и беспроводные системы были взяты под контроль правительством в рамках военных полномочий Президента.

Важной фазой военных полномочий Президента является конституционная обязанность заботиться о том, чтобы законы исполнялись добросовестно. Обычно отправление правосудия — это мирный процесс, но когда гражданские власти оказываются бессильными перед лицом лиц, нарушающих федеральный закон, Президент может использовать свою военную власть для восстановления порядка. В трех примечательных случаях Президент обеспечивал исполнение законов путем использования или демонстрации военной силы. В 1794 году президент Вашингтон призвал ополчение четырех штатов для подавления «Восстания из-за виски». Во время Гражданской войны президент Линкольн прибег к военной силе для исполнения законов. В 1894 году президент Кливленд использовал регулярные войска, чтобы помешать железнодорожным забастовщикам в Чикаго препятствовать работе федеральной почты.

517. КОНТРОЛЬ НАД ИНОСТРАННЫМИ ДЕЛАМИ.— Конституция наделяет Президента правом вести переговоры о заключении договоров и соглашений с иностранными государствами. На практике Президент обычно действует через Государственного секретаря. В процессе переговоров принято, чтобы Президент консультировался с сенатским комитетом по иностранным делам, а также с лидерами сенатского большинства. Такая консультация является мудрым шагом, поскольку ни один договор не может стать законом, если он не ратифицирован Сенатом.

Президент принимает дипломатических представителей иностранных государств. Это в значительной степени церемониальная обязанность, но она может иметь серьезные последствия. Когда независимость иностранного государства вызывает сомнения или когда представитель какой-либо страны лично неприемлем для нашего правительства, Президент может отказать в приеме иностранному представителю. В случае, если отношения между нашей страной и иностранным государством становятся напряженными, или если представитель иностранной державы виновен в неправомерных действиях, Президент может потребовать отзыва или даже выслать иностранного представителя. Этот разрыв дипломатических отношений может привести к войне.

Президент обладает дальнейшим полномочием назначать дипломатических представителей в иностранные государства. Мы направляем послов в более важные страны, постоянных поверенных в делах в большинство стран, чрезвычайных посланников или полномочных министров в несколько стран и комиссаров для специальных целей. В отсутствие постоянного дипломатического представителя временное руководство берет на себя младший сотрудник, известный как временный поверенный в делах (chargé d'affaires ad interim). Все дипломатические назначения Президента должны быть подтверждены Сенатом, но Президент, действуя единолично, может отозвать любого дипломатического сотрудника. Такое увольнение производится по усмотрению Президента. Срок пребывания в должности дипломатических представителей не установлен законом, но из-за влияния системы добычи (патронажа) он часто заканчивается, когда новый Президент вступает в должность.

Помимо дипломатических сотрудников, на которых возложены политические обязанности, наша внешняя служба включает различные ранги консулов, или торговых представителей. Президент и Сенат также выбирают консульских должностных лиц, но из списков лиц, прошедших квалификацию в соответствии с системой заслуг. Продление по службе и увольнение определяются правилами гражданской службы.

518. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА.— Главная административная функция Президента заключается в приведении в исполнение законов Соединенных Штатов. При исполнении этой обязанности Президенту помогает большое число подчиненных должностных лиц, которые прямо или косвенно подотчетны ему как главе администрации. Всего на гражданской службе в исполнительных органах Соединенных Штатов насчитывается более полумиллиона чиновников.

В отношении назначения этих многочисленных должностных лиц Президент обладает различной степенью контроля.

Он единолично назначает нескольких исполнительных чиновников, таких как его личный секретарь и члены его Кабинета. Последние номинально выбираются Президентом и Сенатом, но на практике Сенат повсеместно одобряет назначения в Кабинет, представленные Президентом. Должностные лица этой первой группы могут быть уволены только Президентом.

Президент и Сенат вместе выбирают около 12 000 наиболее важных исполнительных должностных лиц. К ним относятся дипломатические агенты, федеральные судьи, большинство армейских и военно-морских офицеров, сборщики таможенных пошлин и внутренних налогов и многие другие. В случае замещения второстепенных должностей в пределах избирательного округа Конгресса Президент обычно консультируется с представителем от этого округа, если этот представитель принадлежит к партии Президента. Если такой представитель не принадлежит к партии Президента, кандидат на должность фактически выбирается сенаторами от соответствующего штата. [Сноска: При условии, конечно, что эти сенаторы принадлежат к той же политической партии, что и Президент.] Более важные должности в этой группе заполняются сенаторами от штата, в котором имеется вакансия, а Президент ратифицирует такие выборы как нечто само собой разумеющееся. Должностные лица этой второй группы могут быть уволены только Президентом.

Более 300 000 второстепенных исполнительных должностей в настоящее время заполняются Комиссией по гражданской службе. Лица, поступающие на должность через систему заслуг, могут быть уволены только по причине, которая будет способствовать повышению эффективности службы.

В дополнение к своим административным обязанностям Президент имеет право предоставлять отсрочки исполнения приговора и помилования за преступления против Соединенных Штатов, за исключением случаев импичмента. Помилование полностью освобождает лицо от наказания, наложенного на него законом; отсрочка исполнения приговора, с другой стороны, является просто временной приостановкой исполнения приговора.

519. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА.— Хотя Президент является прежде всего исполнительным должностным лицом, он обладает важными полномочиями в отношении законодательства.

Президент может созывать одну или обе палаты Конгресса в чрезвычайных случаях. Например, он может созвать внеочередную сессию Конгресса для рассмотрения таких вопросов, как тарифы, валютная реформа или договор.

Президент имеет право время от времени направлять послания в Конгресс в течение срока своих полномочий. Рекомендации, содержащиеся в этих посланиях, оказывают некоторое прямое влияние на законодательство и важны для формирования общественного мнения вне Конгресса.

Косвенно Президент оказывает значительное влияние на законодательство, оказывая политическое давление на лидеров Конгресса от своей партии. Он также оказывает некоторое влияние на законодательство путем использования патронажа, который сопровождает его право назначения. Это влияние важно для разрушения барьеров между исполнительной и законодательной ветвями власти.

Президент может издавать указы, имеющие силу закона. Как главнокомандующий армией и флотом, он может издавать указы по их регулированию. В соответствии с обязанностью обеспечивать исполнение законов, Президент может издавать указы, предписывающие единообразные средства обеспечения исполнения статутов. Он может издавать указы для конкретных целей, как, например, в 1912 году Конгресс уполномочил Президента издавать законодательные указы для управления зоной Панамского канала.

Очень важно право вето Президента. Президент может наложить вето на любой законопроект или совместную резолюцию, принятую Конгрессом, за исключением совместных резолюций, предлагающих поправки к Конституции. Но Президент должен наложить вето на законопроект в целом, а не на отдельные пункты. Даже если Президент наложил вето, законопроект все равно может стать законом, будучи принятым двумя третями голосов в каждой палате Конгресса. Несмотря на эти ограничения, Президент оказывает значительное влияние на законодательство путем использования вето или угрозы его применения. Большинство авторитетных лиц рассматривают право вето как полезный сдерживающий фактор против вредного и неразумного законодательства.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Опишите первоначальный метод выбора Президента.

2. Перечислите три важных изменения, которые произошли в первоначальном методе выбора Президента.

3. Опишите современный метод выбора Президента.

4. Каковы квалификационные требования к выборщикам Президента? К Президенту?

5. Каково вознаграждение Президента?

6. Какова природа Закона о преемственности президентской власти?

7. Обсудите пост Вице-президента.

8. На какие четыре группы можно разделить полномочия Президента?

9. Перечислите основные военные полномочия Президента.

10. Каков объем полномочий Президента по заключению договоров?

11. Опишите обязанности Президента в отношении назначения и приема иностранных представителей.

12. Какова главная административная функция Президента?

13. Обсудите право Президента предоставлять помилования и отсрочки исполнения приговора.

14. Объясните право Президента издавать указы.

15. Каков объем права вето Президента?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Бирд, «Американское правительство и политика», глава X.

2. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава XXV.

3. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава VIII.

4. Рид, «Форма и функции американского правительства», глава XIX.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Опишите работу национального съезда. (Рид, стр. 228-229.)

2. Опишите президентскую кампанию. (Рид, стр. 233-234.)

3. Почему президентские выборы 1876 года были спорными? (Гитто, стр. 288-289.)

4. Опишите церемонию инаугурации. (Гитто, стр. 292.)

5. Каково происхождение права Президента увольнять назначенных им должностных лиц? (Бирд, стр. 193.)

6. Как президенту Рузвельту однажды удалось выполнить условия международного соглашения без согласия Сената? (Бирд, стр. 197-198.)

7. Почему право вето было первоначально предоставлено Президенту? (Бирд, стр. 202.)

8. Что такое правило сенатской вежливости? (Манро, стр. 107.)

9. Что такое «карманное вето»? (Манро, стр. 118.)

10. Каково отношение Президента к судам? (Манро, стр. 124-125.)

11. Каков метод импичмента Президента? (Рид, стр. 237-238.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДА

1. Роль, которую сыграл ваш штат в последних президентских выборах.

I

2. Степень, в которой Президент Соединенных Штатов использовал ополчение вашего штата.

3. Сравните полномочия Президента Соединенных Штатов с полномочиями губернатора вашего штата.

4. Члены Кабинета, прошлые или настоящие, которые были уроженцами вашего штата.

5. Перечислите некоторые должности в пределах вашего штата, которые заполняются, прямо или косвенно, Президентом Соединенных Штатов.

6. Биография одного из президентов. (Проконсультируйтесь с энциклопедией, стандартными трудами по американской истории и специальными биографиями.)

II

7. История одних важных президентских выборов. (Проконсультируйтесь со стандартной историей Соединенных Штатов.)

8. Инаугурация президента. (Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 1-5.)

9. Военные полномочия Президента. (Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 22-32.)

10. Федеральное вмешательство в чикагскую забастовку 1894 года. (Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 32-46.)

11. Полномочия по заключению договоров. (Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 79-127.)

12. Президентское право назначения. (Тафт, «Наш глава государства и его полномочия», глава III.)

13. Право помилования Президента. (Тафт, «Наш глава государства и его полномочия», глава V.)

14. Президентское вето. (Тафт, «Наш глава государства и его полномочия», глава I.)

15. Президент за работой. (Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 5-10.)

16. Президент как партийный лидер. (Джонс, «Чтения по партиям и выборам в Соединенных Штатах», стр. 205-211.)

17. Отношения исполнительной и законодательной ветвей власти национального правительства. (Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 205-214.)

18. Импичмент президента Джонсона. (Проконсультируйтесь с любой общей работой по американской истории или энциклопедией.)

19. «Почему великие люди не избираются президентами». (Брайс, «Американское содружество», том I, глава VIII.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

20. Был бы предпочтительнее один президентский срок в шесть лет, чем нынешний обычай избирать Президента не более чем на два четырехлетних срока?

21. Должен ли Президент избираться непосредственно народом, без обращения к коллегии выборщиков?

22. Осуществляет ли Конгресс слишком слабый контроль над выбором Кабинета Президента?

23. Преимущества и недостатки права вето. (См. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 119.)

24. Следует ли разрешить Президенту накладывать вето на отдельные пункты законопроекта?

ГЛАВА XLI

НАЦИОНАЛЬНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ

520. РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.— Президент является главой федеральной исполнительной власти, но при выполнении своих многочисленных административных обязанностей ему помогает ряд подчиненных должностных лиц.

Конституция не устанавливала напрямую исполнительные департаменты, но этот документ, очевидно, предполагает их существование, поскольку в нем четко указано, что Президент «может требовать мнения в письменном виде от главного должностного лица в каждом из исполнительных департаментов по любому вопросу, касающемуся обязанностей их соответствующих должностей». [Сноска: Статья II, раздел II Конституции.]

Президент Вашингтон был уполномочен Конгрессом назначить трех помощников: Государственного секретаря, Министра финансов и Военного министра. С развитием правительственных функций были созданы дополнительные департаменты. Конгресс учредил Почтовый департамент в 1794 году, Военно-морской департамент в 1798 году, Департамент внутренних дел в 1849 году, Департамент юстиции в 1870 году, Департамент сельского хозяйства в 1889 году, Департамент торговли в 1903 году и Департамент труда в 1913 году. Таким образом, в настоящее время существует десять федеральных исполнительных департаментов, все они находятся под прямым контролем Президента.

521. КАБИНЕТ.— Главы этих десяти департаментов назначаются Президентом, номинально с согласия Сената. Они могут быть уволены только Президентом, и им по своему усмотрению. Ни в Конституции, ни в статутах Конгресса нет положения о Кабинете, но в результате обычая, который формировался со второго срока Вашингтона, главы федеральных исполнительных департаментов стали составлять в своей совокупности Кабинет Президента. Заседания Кабинета обычно проводятся дважды в неделю или чаще, по желанию Президента.

Американский Кабинет не следует путать с Кабинетом в Великобритании и других европейских странах. В Европе Кабинет обычно является парламентским министерством, то есть группой лиц, выбранных из партии большинства в легислатуре. Эти члены Кабинета, или министры, заседают в легислатуре, предлагают законы и защищают свои меры на заседаниях. Они несут ответственность за национальную администрацию. Это означает, что когда большинство легислатуры перестает их поддерживать, они должны уйти в отставку, чтобы оппозиционная партия могла сформировать новый Кабинет.

Совершенно иным является американский Кабинет. Этот орган носит лишь совещательный характер, и Президент может игнорировать советы любого или всех его членов. Кабинет в этой стране подотчетен только Президенту. Отношение Конгресса к членам Кабинета не имеет никакого отношения к сроку пребывания в должности этих глав исполнительной власти. Члены Кабинета не заседают в Конгрессе; они не вносят и не защищают законодательство в качестве членов Кабинета; и они не несут ответственности за администрацию.

522. ГЛАВЫ ДЕПАРТАМЕНТОВ КАК АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА.— Коллективно главы десяти исполнительных департаментов действуют как Кабинет Президента; индивидуально они управляют своими соответствующими департаментами. Хотя они подотчетны Президенту и всегда работают под его руководством, главам департаментов предоставляется широкая свобода действий. Главы департаментов могут назначать и увольнять по своему усмотрению большое число второстепенных должностных лиц в своих соответствующих департаментах, хотя в последние годы это право было значительно ограничено правилами гражданской службы. Точный объем работы различных департаментов в значительной степени определяется законом. В установленных таким образом пределах глава департамента волен издавать правила, влияющие на ведение дел департамента. Для ускорения работы деятельность каждого департамента разделена и подразделена между многочисленными бюро, советами и комиссиями, функционирующими под общим руководством главы департамента.

523. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДЕПАРТАМЕНТ.— Без сомнения, самым важным из подчиненных исполнительных должностных лиц является Государственный секретарь. Его самая неотложная обязанность — вести иностранные дела в соответствии с пожеланиями Президента. В соответствии с этой обязанностью Государственный секретарь издает инструкции дипломатическим и консульским сотрудникам, выдает паспорта американским гражданам, выезжающим за границу, и иным образом осуществляет контроль над вопросами, касающимися иностранных отношений.

Важные внутренние обязанности возложены на Государственного секретаря. Когда Президент желает связаться с губернаторами отдельных штатов, он действует через Государственного секретаря. Секретарь является хранителем Большой печати Соединенных Штатов. Именно он контролирует публикацию федеральных статутов. Государственный секретарь также отвечает за архивы, содержащие оригиналы всех законов, договоров и иностранной переписки.

Большая часть работы Государственного департамента выполняется через бюро, названия которых указывают на их соответствующие функции. Из этих бюро наиболее важными являются: дипломатическое бюро, консульское бюро, бюро счетов, бюро индексов и архивов, бюро списков и библиотеки, бюро назначений и бюро гражданства. Каждое из этих бюро возглавляется начальником, который непосредственно подотчетен Государственному секретарю. В дополнение к этим начальникам бюро, Секретарю помогают три помощника государственного секретаря.

524. МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ.— Надзор за национальными финансами является главной задачей Министра финансов. Секретарь ежегодно представляет Конгрессу сметы вероятных доходов и расходов и контролирует сбор таможенных пошлин и внутренних налогов. Он также выдает ордера на все денежные средства, выплачиваемые из казны.

Объем работы департамента можно проиллюстрировать перечислением его главных должностных лиц. К ним относятся сам Секретарь, три помощника секретаря, шесть аудиторов, казначей, контролер казначейства, директор монетного двора, регистратор, контролер валюты, комиссар внутренних налогов, директор бюро гравировки и печати, начальник секретной службы, капитан-командор береговой охраны, суперинтендант спасательной службы, главный хирург службы общественного здравоохранения, главный архитектор и комиссар по сельскохозяйственным займам.

525. ВОЕННОЕ МИНИСТЕРСТВО.— Национальная оборона является главной заботой Военного министра. Береговые укрепления, надзор за судоходством, а также улучшение рек и гаваней входят в сферу деятельности департамента. Наши островные владения находятся в ведении Военного министра. В обязанность этого должностного лица также входит подготовка смет расходов своего департамента, надзор за всеми расходами на содержание и транспортировку армии, а также руководство изданием приказов о передвижении войск. Кроме того, он отвечает за Военную академию в Вест-Пойнте и рекомендует все назначения и повышения по службе в армии.

При Военном министре сгруппирован ряд административных бюро, каждое из которых возглавляется армейским офицером, прикомандированным на срок четыре года. Из этих должностных лиц наиболее важными являются: генеральный инспектор, генерал-квартирмейстер, генерал-адъютант, главный хирург, главный инженер, начальник артиллерийского снабжения, главный офицер связи, начальник береговой артиллерии, главный судья-адвокат, главный профос-маршал и начальник бюро по делам островных территорий.

526. МИНИСТЕРСТВО ВОЕННО-МОРСКОГО ФЛОТА.— Министерство военно-морского флота также занимается национальной обороной. Хотя оно менее важно, чем Военное министерство, Министерство военно-морского флота неуклонно набирает престиж. Департамент возглавляет Секретарь, которому помогает помощник секретаря. В обязанность Министерства военно-морского флота входит руководство строительством и вооружением военных судов, а также осуществление надзорного контроля над военно-морской службой. Военно-морская академия в Аннаполисе и Военно-морской колледж в Ньюпорте находятся в ведении Министерства военно-морского флота.

Административная работа департамента осуществляется семью бюро, большинство из которых возглавляют строевые офицеры ВМФ, работающие непосредственно под руководством Секретаря. Эти бюро следующие: бюро навигации, бюро артиллерийского вооружения, бюро верфей и доков, бюро снабжения и счетов, бюро паровой техники, бюро медицины и хирургии, а также бюро строительства и ремонта.

527. ДЕПАРТАМЕНТ ЮСТИЦИИ.— Этот департамент возглавляет Генеральный прокурор, который выступает в качестве главного юридического советника национального правительства. В его обязанность входит представление интересов правительства во всех делах, стороной в которых являются Соединенные Штаты. Именно он ведет разбирательства против корпораций или лиц, нарушающих федеральные законы. Генеральный прокурор осуществляет общий надзор за всеми федеральными окружными прокурорами и маршалами. Это должностное лицо также проверяет правоустанавливающие документы на земли, которые правительство намеревается приобрести. Генеральный прокурор осуществляет надзор за исправительными и пенитенциарными учреждениями, которые являются федеральными по своему характеру. Заявления о помиловании Президентом расследуются Генеральным прокурором. Еще одной его обязанностью является руководство кодификацией федеральных уголовных законов.

В этих различных обязанностях Генеральному прокурору помогает подчиненный, известный как генеральный солиситор.

528. ПОЧТОВЫЙ ДЕПАРТАМЕНТ.— Этот департамент, возглавляемый Генеральным почтмейстером, осуществляет общее руководство почтовой службой. Генеральный почтмейстер заключает контракты на перевозку почты и руководит управлением внутренней и внешней почтовой службой. Обработка денежных переводов, система посылочной почты и почтовые сберегательные банки находятся под контролем Генерального почтмейстера. Большое значение имеет право этого должностного лица запрещать пересылку по почте публикаций, которые являются мошенническими или иным образом нежелательными.

Под руководством Генерального почтмейстера работают четыре помощника генерального почтмейстера, каждый из которых осуществляет общее руководство группой служб внутри департамента.

529. ДЕПАРТАМЕНТ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ.— При содействии двух помощников секретаря Министр внутренних дел выполняет ряд важных функций. Он отвечает за все государственные земли, включая национальные парки. Управление делами индейцев является одной из его обязанностей. Территории Аляска и Гавайи находятся под прямым надзором этого департамента.

Многие разнообразные функции выполняются различными бюро внутри департамента. Патенты, пенсии и геологическая съемка входят в сферу ведения департамента. Министр внутренних дел отвечает за распределение правительственных ассигнований различным образовательным учреждениям. Этот чиновник также осуществляет общий надзор за рядом благотворительных учреждений в округе Колумбия.

530. ДЕПАРТАМЕНТ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА.— Все вопросы, касающиеся сельского хозяйства в самом широком смысле, являются заботой Департамента сельского хозяйства. Под руководством Секретаря департамент выпускает большое количество научных и технических публикаций, включая Сельскохозяйственный ежегодник, серию бюллетеней для фермеров, Ежемесячный обзор погоды и Репортер урожая. Карантинные станции для импортируемого скота, а также инспекция отечественного мяса и импортируемых пищевых продуктов являются заботой различных бюро внутри департамента. Большое значение имеет работа бюро погоды по рассылке предупреждений о штормах, наводнениях, заморозках и засухах.

Все более важной фазой работы департамента является Лесная служба, работа которой была описана в главе XXX. Важным бюро является бюро животноводства, которое борется с болезнями животных и дает советы относительно лучших пород птицы и скота. Бюро растениеводства обыскивает мир в поисках новых сельскохозяйственных культур, подходящих для наших почв, и дает садоводам и фермерам советы относительно растительных паразитов. Вредители насекомых являются заботой отдела энтомологии. Дополнительные функции Департамента сельского хозяйства можно проиллюстрировать перечислением некоторых из наиболее важных его оставшихся бюро и отделов. К ним относятся бюро химии, бюро почвоведения, бюро статистики, бюро оценки урожая, управление общественных дорог и сельского строительства, Федеральный садоводческий совет и бюро рынков.

531. ДЕПАРТАМЕНТ ТОРГОВЛИ.— В 1913 году то, что в течение десяти лет было известно как Департамент торговли и труда, было разделено на два отдельных департамента: Департамент торговли и Департамент труда.

Главная обязанность Департамента торговли заключается в содействии внешней и внутренней торговле Соединенных Штатов. Поэтому содействие нашим горнодобывающей, обрабатывающей и рыболовной отраслям, а также развитие наших транспортных средств являются одними из целей этого департамента. Перепись, береговая съемка и маяки, а также инспекция пароходов являются заботой Департамента торговли. Объем деятельности департамента, который быстро растет, можно проиллюстрировать перечислением наиболее важных бюро, сгруппированных в нем. К ним относятся бюро внешней и внутренней торговли, бюро переписи населения, бюро маяков, бюро береговой и геодезической съемки, служба инспекции пароходов, бюро навигации, бюро стандартов и бюро рыболовства.

532. ДЕПАРТАМЕНТ ТРУДА.— Хотя в настоящее время функции Департамента труда меньше, чем у других департаментов, они быстро расширяются за счет расширения интереса правительства к промышленности. Департамент занимается практически всеми вопросами, которые влияют на условия труда в Соединенных Штатах.

Департамент труда собирает и публикует информацию по всем вопросам, связанным с трудом и капиталом, часами и оплатой труда, а также методами улучшения положения рабочего класса. Он стремится поощрять промышленную добрую волю и мирно урегулировать трудовые споры. Важным бюро внутри департамента является бюро иммиграции, которое под руководством генерального комиссара по иммиграции занимается администрированием наших иммиграционных законов. Бюро натурализации ведет учет иммигрантов и контролирует их натурализацию. Растущее значение имеет детское бюро, которое расследует вопросы, связанные с детским трудом, младенческой смертностью, сиротством и работой судов по делам несовершеннолетних.

533. РАЗЛИЧНЫЕ СОВЕТЫ И КОМИССИИ.— В дополнение к исполнительным департаментам, которые были кратко обсуждены, федеральная администрация включает множество независимых советов, бюро и комиссий, которые выполняют обязанности, не возложенные ни на один из десяти департаментов. Эти агентства были созданы время от времени в соответствии с полномочиями статутов Конгресса. Начальники бюро и члены советов и комиссий назначаются Президентом и Сенатом, большинство из них на срок от шести до двенадцати лет. Эти должностные лица в значительной степени являются экспертами, которые, к счастью, достаточно освобождены от системы добычи (патронажа), чтобы иметь хорошие шансы пережить смену администрации.

Среди наиболее важных из этих советов и комиссий следующие: Федеральный резервный совет, Федеральный совет по сельскохозяйственным займам, Федеральный совет по профессиональному образованию, Федеральная торговая комиссия, Межштатная торговая комиссия, Комиссия по тарифам Соединенных Штатов и Комиссия по гражданской службе. Природа и функции большинства этих административных агентств были обсуждены в других местах текста и здесь не требуют рассмотрения.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Кратко проследите развитие федеральных исполнительных департаментов.

2. Какова природа Кабинета Президента?

3. Противопоставьте американский кабинет европейскому.

4. Какую функцию выполняют главы департаментов индивидуально?

5. Каковы главные функции Государственного секретаря?

6. Перечислите наиболее важных должностных лиц, работающих под руководством Министра финансов.

7. Опишите работу Военного министерства.

8. Каковы главные функции Министра военно-морского флота?

9. Каковы главные обязанности Генерального прокурора?

10. Опишите работу Почтового департамента.

11. Какие виды работ являются заботой Департамента внутренних дел?

12. Кратко обсудите работу Департамента сельского хозяйства.

13. Какова функция Департамента торговли? Департамента труда?

14. Назовите некоторые из наиболее важных советов и комиссий, которые независимы от десяти исполнительных департаментов.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Бирд, «Американское правительство и политика», глава II.

2. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава XXVII.

3. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава IX.

4. Рид, «Форма и функции американского правительства», глава XXIV.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Опишите обязанности, которые являются общими для глав всех исполнительных департаментов. (Бирд, стр. 216-218.)

2. Противопоставьте национальную администрацию администрации штата. (Рид, стр. 286-287.)

3. Какова цель Библиотеки Конгресса? (Рид, стр. 298-299.)

4. Опишите работу Главного земельного управления при Департаменте внутренних дел. (Гитто, стр. 318-319.)

5. Какова функция Комиссара по патентам? (Гитто, стр. 319.)

6. Каковы обязанности Комиссара по образованию при Министре внутренних дел? (Гитто, стр. 320.)

7. Назовите некоторые из наиболее важных советов и комиссий, созданных во время Мировой войны. (Гитто, стр. 325-326.)

8. Сравните наш Департамент внутренних дел с Департаментом внутренних дел во Франции. (Манро, стр. 136-137.)

9. Что имеется в виду под утверждением, что национальная администрация децентрализована? (Манро, стр. 142.)

10. Кратко опишите работу Комиссии по гражданской службе. (Бирд, стр. 222-224.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДА

1. Состав Кабинета Президента в настоящее время.

2. Биография одного из членов Кабинета Президента.

3. Работа какого-либо бюро или департамента в национальной администрации. (Отчеты о работе различных департаментов можно получить, написав в соответствующие департаменты в Вашингтоне, округ Колумбия. См. также Фэрли, «Национальная администрация Соединенных Штатов Америки».)

4. Сравните национальную администрацию с административным департаментом в вашем штате в отношении

(а) Объем работы

(б) Централизация

(в) Эффективность

(г) Контроль со стороны народа.

5. Эволюция исполнительной власти. (Геттелл, «Введение в политическую науку», глава XIX.)

II

6. Функции федеральной исполнительной власти. (Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», глава X.)

7. История Кабинета Президента. (Проконсультируйтесь с энциклопедией.)

8. Состав Кабинета. (Фэрли, «Национальная администрация Соединенных Штатов», глава IV.)

9. Взгляд англичанина на американский Кабинет. (Брайс, «Американское содружество», том I, глава IX.)

10. Государственный департамент. (Фэрли, «Национальная администрация Соединенных Штатов», глава VI.)

11. Министерство финансов. (Фэрли, «Национальная администрация Соединенных Штатов», главы VII и VIII.)

12. Военное министерство. (Фэрли, «Национальная администрация Соединенных Штатов», глава IX.)

13. Министерство военно-морского флота. (Фэрли, «Национальная администрация Соединенных Штатов», глава X.)

14. Департамент юстиции. (Фэрли, «Национальная администрация Соединенных Штатов», глава XI.)

15. Почтовый департамент. (Фэрли, «Национальная администрация Соединенных Штатов», глава XII.)

16. Министерство внутренних дел. (Фэрли, «Национальное управление Соединенных Штатов», главы xiii и xiv.)

17. Министерство сельского хозяйства. (Фэрли, «Национальное управление Соединенных Штатов», глава xv.)

18. Министерство торговли. (Фэрли, «Национальное управление Соединенных Штатов», глава xvi.)

19. Министерство труда. (Фэрли, «Национальное управление Соединенных Штатов», глава xvi.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

20. Сравнение американского кабинета министров с английским кабинетом. (См. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», страницы 143-145.)

21. Должен ли Президент быть обязан действовать в соответствии с пожеланиями большинства членов своего кабинета?

22. В какой степени продвижение по службе на государственной гражданской службе должно основываться на выслуге лет? В какой степени продвижение должно определяться периодическими аттестациями?

23. Вы поддерживаете создание нового исполнительного департамента, который назывался бы Министерством общественного благосостояния?

ГЛАВА XLII

ПРИРОДА И ПОЛНОМОЧИЯ КОНГРЕССА

534. КОНГРЕСС СОСТОИТ ИЗ ДВУХ ПАЛАТ.— Национальный законодательный орган, или Конгресс, состоит из Сената, или верхней палаты, и Палаты представителей, или нижней палаты.

Существует несколько факторов, обусловливающих такое разделение Конгресса на две палаты. Несомненно, на авторов Конституции повлиял тот факт, что британский парламент и почти все колониальные законодательные органы состояли из двух палат. Второй фактор заключается в том, что, по мнению «отцов-основателей», двухпалатный законодательный орган позволил бы каждой палате выступать в качестве сдержки для другой. Наконец, создание двухпалатного законодательного органа было необходимо для примирения противоречивых желаний крупных и малых штатов. В ходе Конституционного конвента две противоборствующие фракции были объединены путем создания двухпалатного законодательного органа, в верхней палате которого штаты были представлены в равной степени, а в нижней палате представительство основывалось на численности населения.

А. СЕНАТ

535. СРОК ПОЛНОМОЧИЙ И КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К СЕНАТОРАМ.— От каждого штата избираются два сенатора, независимо от численности населения. Срок полномочий сенатора составляет шесть лет. Чтобы сделать Сенат постоянным органом, состав его формируется таким образом, что одна треть сенаторов уходит в отставку каждые два года. Федеральная конституция предусматривает, что сенаторам должно быть не менее тридцати лет. Кроме того, сенатор должен быть гражданином Соединенных Штатов в течение девяти лет и должен быть жителем того штата, от которого он избирается. Только Сенат является судьей квалификации своих членов.

В отношении Сената Федеральной конституцией установлены два ограничения. Никто, занимающий федеральную должность, не может баллотироваться на пост сенатора. Также никто не может стать сенатором, если он принимал участие в мятеже против Соединенных Штатов после того, как принес присягу в качестве государственного служащего о поддержке Конституции.

536. ВЫБОРЫ СЕНАТОРОВ.— До 1913 года сенаторы избирались законодательными собраниями штатов в соответствии с положениями Федеральной конституции. [Сноска: Статья I, Раздел III.] Этот метод оказался неудовлетворительным. В законодательных собраниях штатов часто происходили деморализующие политические баталии при попытке выбрать сенаторов штата в Конгресс. Иногда даже после долгой борьбы ни один кандидат не мог получить большинства, и возникал тупик. Таким образом, с одной стороны, штат мог быть лишен представительства в Сенате на недели или месяцы, в то время как, с другой стороны, внимание законодательного собрания было настолько отвлечено сенаторской борьбой, что страдали чисто интересы штата. В результате длительной агитации, вызванной этими пороками, в Федеральную конституцию была внесена поправка (1913 г.), разрешающая прямые выборы сенаторов.

Таким образом, с 1913 года любой человек, который в соответствии с законами своего штата имеет право голоса на выборах членов более многочисленной палаты законодательного собрания штата, может голосовать непосредственно за сенатора. Когда по какой-либо причине в представительстве какого-либо штата в Сенате возникает вакансия, губернатор штата издает указ о проведении выборов для заполнения этой вакансии. При условии, что законодательное собрание штата предоставляет такие полномочия, губернатор также может назначить лицо на должность сенатора до тех пор, пока вакансия не будет заполнена путем всенародного голосования. Сенаторы, как правило, переизбираются, и в настоящее время средний срок службы составляет не шесть, а около двенадцати лет.

537. ПРИВИЛЕГИИ И ИММУНИТЕТЫ СЕНАТОРОВ.— Согласно условиям Конституции, сенаторам выплачивается из национальной казны сумма, определяемая законом. В настоящее время как сенаторы, так и члены Палаты представителей получают 7500 долларов в год, плюс пособие на транспортные расходы, наем клерков и канцелярские принадлежности. За исключением случаев государственной измены или нарушения общественного порядка, сенаторы и представители обладают иммунитетом от ареста во время участия в сессиях своих соответствующих палат, а также при следовании на них и возвращении обратно. И сенаторы, и представители также пользуются свободой слова и дебатов в своих соответствующих палатах. В любой из палат только сама палата может призвать членов к ответу за их заявления во время законодательной сессии. Ни один член Конгресса не может быть привлечен к ответственности в судах за клевету или оскорбление в связи с заявлениями, сделанными в Конгрессе, или за официальную публикацию того, что он сказал во время законодательной сессии.

Б. ПАЛАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ

538. СОСТАВ ПАЛАТЫ.— Поскольку Сенат состоит из двух сенаторов от каждого штата, его состав был относительно стабильным. В течение ряда лет в Сенате было 96 сенаторов, по два от каждого из сорока восьми штатов Союза.

Состав Палаты представителей, напротив, постоянно увеличивается, поскольку он основан на численности населения. Количество представителей, на которое имеет право любой штат, зависит от численности его населения, устанавливаемой каждые десять лет федеральной переписью. После каждой переписи Конгресс определяет количество представителей, из которых должна состоять Палата. Население Соединенных Штатов затем делится на это число, и полученное частное принимается в качестве нормы представительства. Население каждого штата затем делится на эту норму, чтобы определить количество представителей, на которое он имеет право. В качестве единственного исключения из этого правила Конституция предусматривает, что каждый штат должен иметь по крайней мере одного представителя, независимо от численности населения. Таким образом, Невада, Аризона, Вайоминг и Делавэр имеют право на одного представителя, тогда как согласно вышеуказанному правилу им сейчас было бы отказано в представительстве.

Текущий состав Палаты представителей составляет 435 человек.

539. КТО МОЖЕТ ГОЛОСОВАТЬ ЗА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ.— Федеральная конституция предусматривает, что члены Палаты представителей должны избираться лицами, которые в своих соответствующих штатах имеют право голоса на выборах членов более многочисленной палаты законодательного собрания штата. Большинство граждан мужского и женского пола старше двадцати одного года могут голосовать за членов этой более многочисленной палаты, а следовательно, и за представителей в Конгресс. Однако в ряде штатов установлены образовательные, имущественные и другие квалификационные требования. Определенные категории преступников, душевнобольные и другие лица с ограниченными возможностями регулярно исключаются из числа избирателей. [Сноска: Более полное обсуждение избирательного права см. в главе XXXIII.]

540. КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К ПРЕДСТАВИТЕЛЯМ.— Федеральная конституция гласит, что представитель должен быть не моложе двадцати пяти лет. Он должен быть гражданином в течение не менее семи лет и на момент выдвижения своей кандидатуры должен также быть жителем того штата, от которого он избирается. Палата сама определяет, соблюдены ли эти требования. Ни один штат не может добавлять к конституционным требованиям свои собственные, но в силу обычая представитель почти всегда является жителем того округа, который он выбран представлять.

541. ВЫБОРЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ.— Федеральная конституция разрешает законодательным собраниям отдельных штатов регулировать время, порядок и место проведения выборов своих представителей в Конгресс.

Однако Конституция оставляет за Конгрессом право изменять эти правила по своему усмотрению. Это право использовалось несколько раз. Статут Конгресса предусматривает, что представители должны избираться во вторник, следующий за первым понедельником ноября четных лет, и что выборы должны проводиться путем подачи письменных или печатных бюллетеней. Также в соответствии со статутом Конгресса представители выбираются по окружной системе: по одному представителю от каждого избирательного округа в штате. Конгресс, кроме того, постановил, что эти округа должны быть по возможности с равной численностью населения и что они должны состоять из «компактной и смежной территории».

542. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ОКРУГ В КОНГРЕСС.— С учетом вышеуказанных ограничений законодательное собрание каждого штата может определять границы своих избирательных округов в Конгресс. Законодательное собрание штата считает необходимым пересмотреть границы округов, если десятилетняя перепись показывает, что население штата увеличилось неравномерно в различных секторах, или в случае, если закон Конгресса о распределении мест меняет представительство штата.

Во многих случаях штаты пересматривали границы своих территорий по нелегитимным причинам. Федеральное положение относительно смежной территории интерпретировалось свободно: во многих случаях территория считается смежной, если она соприкасается с округом в любой точке. Требование о том, чтобы округа имели почти равную численность населения, часто игнорировалось вовсе. Поскольку законодательное собрание штата контролируется политической партией, имеющей большинство, доминирующая партия может организовать границы округов так, чтобы обеспечить партийное большинство в максимально возможном количестве округов. Это делается путем концентрации голосов оппозиции в нескольких округах, которые при любых обстоятельствах были бы враждебными, и группировки оставшихся голосов таким образом, чтобы обеспечить доминирующей партии большинство во многих округах.

543. ДЖЕРРИМЕНДЕРИНГ.— Результатом такого нелегитимного пересмотра границ стало создание округов с большой степенью нерегулярности. В 1812 году, когда Элбридж Джерри был губернатором Массачусетса, Республиканская партия контролировала законодательное собрание штата. При распределении округов в штате таким образом, чтобы выиграть для себя как можно больше округов, республиканцы придали одному из избирательных округов в Конгресс драконоподобный вид. На предположение известного художника, что это похоже на саламандру, местный острослов ответил, что это больше похоже на «Джерримендер». Термин «джерримендеринг» с тех пор продолжает использоваться для обозначения этого типа нелегитимного пересмотра границ. [Сноска: О связи джерримендеринга с проблемой представительства меньшинств см. главу XXXV.]

544. СРОК ПОЛНОМОЧИЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ.— Представители избираются на два года, причем законный срок начинается 4 марта после выборов. За исключением случаев специальной сессии, фактическая работа представителей не начинается до первого понедельника декабря, через тринадцать месяцев после выборов. Члены часто переизбираются, средний срок составляет около четырех лет. Когда по какой-либо причине в представительстве от какого-либо штата возникает вакансия, губернатор может, на основании полномочий Федеральной конституции, издать указ о проведении выборов для заполнения вакансии. Затем в округе, в котором возникла вакансия, проводятся специальные выборы, и выбранный таким образом представитель служит оставшуюся часть срока. [Сноска: Привилегии и иммунитеты представителей аналогичны привилегиям сенаторов. См. раздел 537 этой главы.]

В. ПОЛНОМОЧИЯ КОНГРЕССА

545. СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ СЕНАТА.— Из трех полномочий, осуществляемых исключительно Сенатом, право утверждать договоры является одним из самых важных. Все договоры, заключенные Президентом, должны быть одобрены двумя третями голосов Сената, прежде чем они станут законом. Договор может быть одобрен или отклонен в целом, или он может быть отклонен частично, с рекомендацией дополнительных статей в качестве поправок. Если форма или содержание договора изменены Сенатом, договор не становится законом до тех пор, пока и Президент, и иностранная держава не согласятся с поправкой или изменением.

Чтобы стать действительными, большое количество президентских назначений должно получить одобрение Сената. [Сноска: См. главу XL, раздел 518.]

Сенат осуществляет особую судебную функцию, заключающуюся в том, что он может заседать в качестве суда по импичменту для суда над лицами, которых Палата представителей официально обвинила в государственной измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках. За исключением офицеров армии и флота, которые судятся военным трибуналом, а также за исключением членов Конгресса, которые подчиняются только правилам своих соответствующих палат, все федеральные должностные лица подлежат импичменту. Импичмент требует двух третей голосов присутствующих сенаторов. Снятие с должности и лишение права занимать любую должность в Соединенных Штатах — это самое суровое наказание, которое может быть наложено на подвергнутое импичменту должностное лицо.

546. СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПАЛАТЫ.— Палата также обладает тремя специальными полномочиями.

Одним из них является право избирать Президента Соединенных Штатов в случае, если ни один кандидат не получил большинства голосов выборщиков. Это случалось только дважды: в 1800 и в 1824 годах.

Федеральная конституция предусматривает, что все законопроекты о доходах должны исходить из нижней палаты. Однако Сенат стал разделять это полномочие через свое право вносить поправки в такие законопроекты.

Палата представителей обладает исключительным правом выдвигать обвинения в импичменте, то есть представлять то, что можно назвать обвинительным актом против обвиняемого должностного лица. Затем дело рассматривается в Сенате, при этом Палата назначает комитет из числа своих членов для выполнения функций обвинительного органа.

547. ОБЩИЙ ОБЗОР ПОЛНОМОЧИЙ КОНГРЕССА.— Полномочия Конгресса, т.е. двух палат, действующих совместно, бывают двух видов: во-первых, выраженные полномочия, под которыми понимаются те, что прямо перечислены в Федеральной конституции; и, во-вторых, подразумеваемые полномочия, под которыми понимаются те, что вытекают из выраженных полномочий и необходимы для их исполнения. Основой доктрины подразумеваемых полномочий является конституционная статья [Сноска: Статья I, Раздел VIII Конституции.], которая уполномочивает Конгресс принимать все законы, «необходимые и надлежащие» для осуществления полномочий, предоставленных ему Федеральной конституцией.

Группируя выраженные и подразумеваемые полномочия вместе, более важные полномочия Конгресса можно резюмировать следующим образом:

Доходы и расходы. Конгресс имеет право устанавливать и собирать налоги, пошлины, импортные сборы и акцизы, а также ассигновать деньги для того, чтобы «оплачивать долги и обеспечивать общую оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов». Но косвенные налоги должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов, а все прямые налоги, за исключением подоходных, должны распределяться между штатами пропорционально численности населения. Дальнейшее ограничение состоит в том, что Конгресс не может облагать налогом экспорт из любого штата, а также вводить налоги на «необходимые инструменты» любого правительства штата.

Национальная оборона. Здесь полномочия Конгресса практически неограниченны, за исключением конституционных положений о том, что Президент является главнокомандующим и что военные ассигнования не могут производиться на срок более двух лет. Конгресс может создавать и содержать армии, создавать и поддерживать флот, а также обеспечивать организацию и использование ополчения штатов. Конгресс также может объявлять войну и устанавливать правила относительно захватов на суше и на море.

Внешние сношения. Конгресс как орган имеет мало прямого контроля над внешними сношениями, хотя Сенат разделяет с Президентом право заключения договоров. Но Конгресс имеет право создавать дипломатические и консульские посты, а также «определять и наказывать за пиратство и тяжкие преступления, совершенные в открытом море, и правонарушения против права наций». Конгресс также осуществляет контроль над иммиграцией и натурализацией.

Экономические интересы. Конгресс может регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами. Исключительное право чеканить монету и иным образом контролировать денежную систему принадлежит Конгрессу. Конгресс может принимать единообразные законы о банкротстве на всей территории Соединенных Штатов и устанавливать стандарты мер и весов. Учреждение почтовых отделений и почтовых дорог, а также защита авторов и изобретателей посредством законодательства о патентах и авторских правах также являются функциями Конгресса.

Территории. Конгресс имеет право распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам, и принимать все необходимые правила и положения в отношении них. Конгресс также осуществляет исключительный контроль над округом Колумбия и над всеми местами, приобретенными федеральным правительством для возведения фортов, арсеналов и подобных зданий. Конгресс также имеет право определять прием в Союз новых штатов и «распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам, и принимать все необходимые правила и положения в отношении них».

Преступность. В уголовных делах полномочия Конгресса незначительны. Например, он не может сказать, что составляет государственную измену, поскольку это преступление определено Конституцией. Однако Конгресс может предусмотреть наказание для фальшивомонетчиков и лиц, совершающих преступления в открытом море или правонарушения против международного права. Он также может определять определенные преступления против федерального закона и устанавливать за них наказания.

Контроль над судебной властью. Судебная власть является независимой ветвью правительства, но Конгресс может определять количество судей Верховного суда, устанавливать их зарплаты в определенных пределах и определять их апелляционную юрисдикцию. Конгресс также может определять юрисдикцию и определять процедуру низших федеральных судов.

Подразумеваемые полномочия. Последним среди полномочий Конгресса является право, предоставленное ему Конституцией, принимать все законы, которые будут сочтены необходимыми и надлежащими для исполнения полномочий, прямо предоставленных Конгрессу Конституцией. Именно на основании этой статьи подразумеваемые полномочия Конгресса были так значительно расширены.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Какие влияния обусловили тот факт, что Конгресс является двухпалатным органом?

2. Обсудите срок полномочий и квалификационные требования к сенаторам.

3. Как избирались сенаторы до 1913 года? Как они избираются в настоящее время?

4. Каковы основные привилегии и иммунитеты сенаторов?

5. Обсудите состав Палаты представителей.

6. Какова природа избирательного округа в Конгресс?

7. Каковы квалификационные требования к представителям?

8. Кто может голосовать за представителей?

9. Что такое джерримендеринг?

10. Какие три полномочия осуществляются исключительно Сенатом?

11. Каковы специальные полномочия Палаты?

12. По каким двум направлениям можно классифицировать общие полномочия Конгресса?

13. Кратко опишите основные полномочия Конгресса.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Бирд, «Американское правительство и политика», глава xiii.

2. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», главы xxii и xxiii.

3. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава xiv.

4. Рид, «Форма и функции американского правительства», глава xxi.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Что такое Коннектикутский компромисс? (Гитто, страницы 248-249.)

2. Почему Конституция предусматривает, что одна треть Сената должна уходить в отставку каждые два года? (Рид, страница 255.)

3. Какая критика высказывалась в адрес принципа равного представительства штатов в Сенате? (Гитто, страница 249.)

4. Сравните рост Сената с ростом Палаты представителей. (Рид, страница 258.)

5. Каково относительное положение двух палат Конгресса? (Рид, страницы 257-258.)

6. Что такое право «франкирования»? (Рид, страница 258.)

7. Что такое «дополнительные» полномочия Конгресса? (Манро, страница 217.)

8. Каковы полномочия Конгресса в отношении мер и весов? (Бирд, страница 259.)

9. Каково было отношение Джефферсона к полномочиям Конгресса? (Манро, страница 209.)

10. Каков объем подразумеваемых полномочий Конгресса? (Манро, страница 214.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Избирательные округа в Конгресс в вашем штате.

I

2. Биография одного из сенаторов, представляющих ваш штат в Конгрессе.

3. Изучите своих представителей в Конгрессе в отношении их возраста, срока службы, политических принципов и отношения к таким национальным вопросам, как тарифы, военная оборона и налогообложение.

4. Краткое сравнение Конгресса с законодательным собранием вашего штата.

5. Место Сената в нашем национальном правительстве. (Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», страницы 127-134.)

II

6. Палата представителей в Соединенных Штатах в сравнении с британской Палатой общин. (Кей, «Чтения по гражданскому управлению», страницы 149-155.)

7. Джерримендеринг. (Бирд, «Чтения по американскому правительству и политике», страницы 219-220; см. любой другой стандартный текст по американскому правительству.)

8. Иммунитеты членов Конгресса. (Кливленд, «Организованная демократия», глава xxvii.)

9. Отношение двух палат Конгресса. (Брайс, «Американское содружество», том i, глава xviii.)

10. Сенат как судебный орган. (Брайс, «Американское содружество», том i, глава x.)

11. Конституционные ограничения полномочий Конгресса. (Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава xx.)

12. Отношение Конгресса к Президенту. (Брайс, «Американское содружество», том i, глава xx.)

13. Военные полномочия Конгресса. (Любой стандартный текст по американскому правительству.)

14. Налоговые полномочия Конгресса. (Любой стандартный текст по американскому правительству.)

15. Другие финансовые полномочия Конгресса. (Любой стандартный текст по американскому правительству.)

16. Полномочие регулировать торговлю. (Любой стандартный текст по американскому правительству. Отличным справочником является Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава xvii.)

17. Почтовые полномочия Конгресса. (Янг, «Новое американское правительство и его работа», глава xiii.)

18. Контроль Конгресса над территориями. (Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», глава xxii. См. также любую другую стандартную работу по американскому правительству.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

19. Прямые против непрямых выборов сенаторов.

20. В какой степени, если вообще должны, члены Конгресса рассматривать нужды своего местного округа как более важные, чем нужды нации в целом?

21. Следует ли сократить интервал между выборами представителей и созывом Конгресса?

22. Должны ли мы сохранить равное представительство штатов в Сенате, или этот принцип следует отбросить как «недемократичный»?

ГЛАВА XLIII

КОНГРЕСС В ДЕЙСТВИИ

А. ОРГАНИЗАЦИЯ КОНГРЕССА

548. СЕССИИ КОНГРЕССА.— Федеральная конституция требует, чтобы Конгресс собирался не реже одного раза в год, и Конгресс постановил, что датой созыва должен быть первый понедельник декабря. В дополнение к таким специальным сессиям, которые могут быть созваны либо Президентом, либо самим Конгрессом, существуют две регулярные сессии. Одна из них — длинная сессия, с декабря каждого нечетного года до тех пор, пока Конгресс не уйдет на перерыв, обычно где-то в течение следующего лета. Другая — короткая сессия, начинающаяся, когда Конгресс собирается в декабре каждого четного года, и заканчивающаяся в полдень 4 марта следующего года.

Две палаты Конгресса совместно устанавливают время для перерыва, но в случае, если они не могут договориться по этому вопросу, Президент имеет право отложить их заседание на такое время, которое он считает нужным. Во время сессии Конгресса ни одна из палат не может без согласия другой отложить заседание более чем на три дня, а также в любое другое место, кроме того, в котором заседают обе палаты. С 1800 года сессии Конгресса регулярно проводятся в Вашингтоне, округ Колумбия, национальной столице.

549. ВНУТРЕННЯЯ ОРГАНИЗАЦИЯ.— Каждая палата Конгресса имеет право определять свои собственные правила практики, наказывать членов за нарушение порядка и, двумя третями голосов, исключать члена. Члены, виновные в актах насилия или оскорбительных выражениях, могут быть наказаны вотумом порицания или могут быть обязаны принести извинения палате. За совершение тяжкого правонарушения член Конгресса может быть исключен из палаты, в которую он был избран.

Конституция требует, чтобы «каждая палата вела журнал своих заседаний и время от времени публиковала его, за исключением тех частей, которые, по их мнению, требуют секретности; и голоса «за» и «против» членов любой из палат должны, по желанию одной пятой присутствующих, заноситься в журнал». Цель этого — обеспечить постоянную запись законодательных действий, а также гласность заседаний. Голосование «за» и «против» фиксирует ответственность за свой голос на каждом члене, делая его предметом публичной записи. «Congressional Record», официальный отчет о дебатах и заседаниях Конгресса, выходит ежедневно во время сессий Конгресса. Предполагается, что это дословный отчет о том, что говорится в каждой палате, но на самом деле членам разрешается редактировать и пересматривать свои замечания перед их публикацией. В случае с Палатой представителей многие из опубликованных речей никогда не произносились вовсе.

550. ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА КОНГРЕССА.— В Палате представителей главным должностным лицом является Спикер, или председательствующий. Спикер выбирается из числа членов Палаты самим этим органом. Как будет указано в ближайшее время, этот чиновник является важной персоной.

В Сенате председательствующим является Вице-президент Соединенных Штатов. В отсутствие Вице-президента, или в случае, если этот чиновник вступает в должность Президента, Сенат сам выбирает временного председателя (president pro tempore), чтобы занять кресло. Председательствующий в Сенате гораздо менее могущественен, чем Спикер Палаты, фактически он немногим больше, чем председатель или модератор.

Существует ряд дополнительных должностных лиц Конгресса, которые выбираются соответствующими палатами из числа лиц, не являющихся их членами. Эти должностные лица включают клерка, который в Сенате называется секретарем; привратника; сержанта по оружию; почтмейстера; и капеллана. Номинально эти должностные лица выбираются каждой палатой, но на практике выбор делается кокусом (партийным собранием) партии большинства, который проводится за несколько дней до организации каждой палаты.

551. СПИКЕР ПАЛАТЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ.— За несколько дней до организации Палаты кокус партии большинства определяет свой выбор Спикера. Выбранный кандидат неизменно получает солидарное голосование своей партии в Палате, поскольку правилом кокуса является то, что члены партии, участвующие в его дискуссиях, должны придерживаться его решений.

Как председатель Палаты, Спикер выполняет обычные обязанности председательствующего. Он открывает и закрывает заседания Палаты, поддерживает порядок и решает вопросы парламентского права. Спикер выступает в качестве официального представителя Палаты в ее коллективном качестве и удостоверяет все официальные заседания своей подписью. Именно он объявляет порядок ведения дел, ставит вопрос и объявляет результаты голосования. Он также имеет право назначать председателя комитета полного состава. Спикер принимает участие в дебатах, а также может голосовать.

552. ВЛАСТЬ СПИКЕРА НАД ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ.— Помимо выполнения обычных обязанностей председательствующего, Спикер обладает важными полномочиями в отношении законодательства. Несовершенная организация Палаты и отсутствие эффективного руководства, а также огромный объем дел, поступающих на ее рассмотрение, способствовали централизации значительной части законодательной власти Палаты в руках этого чиновника.

Спикер Палаты имеет право определять, в какой комитет должен быть направлен законопроект. Таким образом, он может определить судьбу меры, направив ее в комитет, который, как он знает, враждебен законопроекту, или в дружественный комитет, как ему угодно.

Именно Спикер решает, когда член имеет право на выступление, и никакое предложение или речь не могут быть сделаны, кроме как членом, который был должным образом признан председателем. Существует ряд неписаных правил в этом отношении, но в конечном счете Спикер может признавать только тех лиц, которым он желает дать слово. Таким образом, члены Конгресса, не принадлежащие к партии Спикера, могут быть лишены возможности быть услышанными по важным мерам. Когда законопроект находится на рассмотрении Палаты, председатель комитета, отвечающего за меру, обычно передает Спикеру список членов Конгресса, которые должны быть выслушаны. Признавая только тех, чьи имена появляются в этом списке, Спикер может ограничить дискуссию членами, которые пользуются его расположением и расположением его партии.

Спикер имеет право решать вопросы порядка и иным образом справляться с такими препятствиями для законодательной деятельности, как тактика филибастера (затягивания дебатов) со стороны партии меньшинства. Часто это право осуществляется в связи с кворумом. Кворум, или количество членов, которые должны присутствовать для того, чтобы дела могли рассматриваться, установлен Конституцией как большинство каждой палаты. Раньше у членов меньшинства была привычка хранить молчание при перекличке, так что если несколько членов партии большинства отсутствовали, могло случиться так, что кворум не наберется. В таком случае законодательная деятельность была бы заблокирована. Но в 1890 году Спикер Рид принял практику, ставшую с тех пор неизменной, подсчитывать как присутствующих членов, фактически находящихся в Палате, независимо от того, отвечают они на свои имена при перекличке или нет. Спикер также пресекает филибастер, игнорируя все предложения и апелляции, которые, по его мнению, сделаны просто с целью воспрепятствовать законодательной деятельности.

553. КОМИТЕТ ПО ПРАВИЛАМ.— Большое значение в Палате имеет комитет по правилам. Этот комитет имеет право принимать решения о порядке рассмотрения законопроектов и определять продолжительность дебатов. Он также определяет время, когда должно состояться голосование. Это он делает путем «представления правила», то есть путем представления отчета о времени и условиях, при которых Палата должна рассмотреть меру. Этот отчет имеет приоритет перед всеми другими делами. Таким образом, судьба законопроекта может быть определена комитетом по правилам.

До 1910 года этот комитет состоял из Спикера и двух членов большинства и двух членов меньшинства, назначенных Спикером. Но в 61-м Конгрессе произошла так называемая «революция 1910 года». Эта «революция» выступила против политики Спикера Кэннона использовать в личных и партийных целях свою власть назначать других членов комитета по правилам. В результате бурной агитации Палата наконец наложила заметные ограничения на контроль Спикера над комитетом. Состав комитета по правилам был увеличен сначала до десяти, а затем до двенадцати человек. Из этих двенадцати членов восемь принадлежат к партии большинства, а четыре — к меньшинству. Комитет больше не выбирается Спикером, а выбирается самой Палатой. Спикер даже исключен из членства в комитете.

554. СИСТЕМА КОНГРЕССИОНАЛЬНЫХ КОМИТЕТОВ. [Сноска: Обсуждение преимуществ и недостатков системы комитетов см. в главе XXXVI.]— В обеих палатах Конгресса собрание разделено на ряд комитетов, каждый из которых отвечает за рассмотрение законодательства, касающегося определенных предметов. До 1911 года Спикер назначал все комитеты Палаты, но с этой даты все комитеты выбираются Палатой как органом, хотя на практике решения принимаются кокусами партий большинства и меньшинства, проводимыми непосредственно перед организацией Палаты. Аналогичным образом Сенат выбирает свои собственные комитеты из списков, составленных кокусами двух политических партий. В любой палате партия меньшинства имеет такое представительство в комитетах, которое партия большинства считает возможным допустить. В Палате представителей более пятидесяти таких комитетов, в то время как в Сенате их число еще больше. В Палате представителей наиболее важными комитетами являются комитеты по правилам, путям и средствам, ассигнованиям, судебной власти, банковскому делу и валюте, межштатной и внешней торговле, а также рекам и гаваням.

Б. ПРИНЯТИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА [Сноска: Более подробный отчет о процессе законотворчества можно найти в работе Рида «Форма и функции американского правительства», глава XXII.]

555. КАК ИНИЦИИРУЕТСЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО.— Ход конгрессионального законодательства можно проиллюстрировать, проследив законопроект через Палату представителей.

Любой член Палаты может внести законопроект, подав его клерку. Название законопроекта печатается в «Журнале и Записях», что составляет первое «чтение». Затем законопроект передается Спикеру, который направляет его в соответствующий комитет. Как только законопроект передан в комитет, его судьба в значительной степени зависит от этого органа. Комитет может совещаться с определенными административными должностными лицами, выслушивать лиц, заинтересованных в предмете, вызывать и допрашивать других лиц, а затем принимать решение по законопроекту. Комитет может вносить в законопроект поправки по своему усмотрению. Если комитет не одобряет меру, он может представить по ней неблагоприятный отчет или сделать это слишком поздно для законодательных действий. Действительно, он может даже вообще не представить отчет. Теоретически Палата может отменить решение комитета по законопроекту, но рекомендации комитета настолько повсеместно следуют Палатой, что неблагоприятные действия комитета фактически убивают законопроект.

556. ЗАКОНОПРОЕКТ ПРЕДСТАВЛЯЕТСЯ ПАЛАТЕ.— Давайте предположим, что комитет представляет законопроект обратно в Палату. Мера затем помещается в календарь и здесь ожидает своей очереди, если только комитет по правилам не сочтет нужным направить на нее немедленное внимание Палаты. Второе чтение — это фактическое и полное чтение законопроекта с целью позволить внести поправки. После второго чтения, которое может привести к принятию поправок, Спикер ставит вопрос: «Должен ли законопроект быть оформлен и прочитан в третий раз?» Затем дебаты в порядке. Если последующее голосование утвердительное, законопроект читается в третий раз, но только по названию. Вопрос о принятии ставится Спикером сразу после третьего чтения.

557. ДЕБАТЫ ПО ЗАКОНОПРОЕКТУ.— Дебаты в Палате представителей имеют мало влияния на большинство законопроектов, судьба меры практически определяется комитетом, рассматривающим ее. Большинство речей откровенно предназначены для политических целей и для распространения в «Congressional Record», а не как фактические и позитивные влияния на законопроект, который обсуждается.

Дебаты в Палате ограничены несколькими способами. Ни один член не может тратить более часа на дебаты по любому вопросу, за исключением члена, отвечающего за законопроект. Этот член может иметь дополнительный час в конце. В комитете полного состава речи ограничены пятью минутами. Ни один член не может выступать более одного раза по одному и тому же предмету без специального разрешения председателя. Единственным исключением из этого правила является член, который внес законопроект. Перед началом дебатов председатель комитета, отвечающего за законопроект, составляет в консультации со Спикером список членов, которые должны быть выслушаны по законопроекту. Никакие другие члены обычно не признаются Спикером в последующих дебатах.

После определенного количества дискуссий член, отвечающий за законопроект, обычно вносит предложение о предыдущем вопросе, чтобы сократить дебаты и привести Палату к прямому голосованию по вопросу.

558. ГОЛОСОВАНИЕ.— В Палате голосование может проводиться одним из трех методов. Голосование может проводиться «голосом». В этом случае Спикер по очереди призывает к «за» и «против» и решает по громкости звука, было ли предложение принято или отклонено. Это обычно метод, используемый первым, но любой из двух других методов может быть потребован до или после того, как было использовано голосование голосом.

Голосование может проводиться счетчиками. Когда это решено, члены проходят между счетчиками, назначенными Спикером — те, кто «за», первыми — и подсчитываются. Этот метод требует требования одной пятой кворума.

Голосование может проводиться поименно. В этом случае клерк вызывает по списку, и каждый член, когда доходит до его имени, отвечает «за» или «против», после чего голос записывается. Конституция предусматривает, что одна пятая присутствующих членов может потребовать поименного голосования. Поскольку вызов по списку Палаты занимает много времени, требования о поименном голосовании часто используются меньшинствами с намерением воспрепятствовать законодательной деятельности.

559. ЗАКОНОПРОЕКТ ИДЕТ В СЕНАТ.— Законопроект, отклоненный в Палате, конечно, никогда не доходит до Сената.

Но если он получает большинство голосов в Палате, он оформляется и отправляется в Сенат. Здесь законопроект проходит практически те же стадии, что и в Палате. [Сноска: В Сенате, однако, дебаты неограниченны.] Если Сенат отклоняет законопроект, мера мертва. Если Сенат принимает законопроект без поправок, он возвращается в Палату и заносится на пергамент для подписи Президентом. Если Сенат вносит поправки в законопроект, законопроект и приложенные поправки возвращаются в Палату. Если Палата не согласна с предложенными изменениями, она может либо попросить о межпалатной конференции, либо просто отправить уведомление о своем несогласии в Сенат. В последнем случае Сенат либо пересматривает свои поправки, либо просит о конференции. В случае конференции каждая палата назначает равное количество «менеджеров», которые приходят к какому-то компромиссу и воплощают это в отчете. Этот отчет рассматривается каждой палатой на отдельном заседании.

560. ЗАКОНОПРОЕКТ ИДЕТ К ПРЕЗИДЕНТУ.— Законопроекты, убитые в Конгрессе, никогда не доходят до Президента, но мера, должным образом одобренная обеими палатами, затем отправляется главному исполнительному лицу для его одобрения. Если он подписывает его, законопроект становится законом. Если он не одобряет его, он может вернуть его со своими возражениями в палату, в которой он возник. Если эта палата голосует за принятие меры двумя третями голосов, и если это действие поддерживается другой палатой, мера становится законом вопреки вето Президента. Если Президент не подписывает и не возвращает меру в течение десяти дней, она автоматически становится законом. Однако меры, доходящие до Президента в течение последних десяти дней сессии Конгресса, становятся законом только в том случае, если они подписаны им. Его отказ подписать законопроект, дошедший до него при этих обстоятельствах, представляет собой «карманное вето».

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Различайте две регулярные сессии Конгресса.

2. Опишите внутреннюю организацию палат Конгресса.

3. Назовите и кратко охарактеризуйте главных должностных лиц Конгресса.

4. Каковы обычные обязанности Спикера Палаты?

5. Какими средствами Спикер влияет на законодательство?

6. Какова природа и функция комитета по правилам? Какие изменения в характере этого комитета произошли в 1910 году?

7. Опишите организацию системы конгрессиональных комитетов.

8. Как законопроект может быть внесен в Палату представителей?

9. Опишите шаги по принятию федерального закона.

10. Обсудите природу и пределы президентского вето.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Бирд, «Американское правительство и политика», глава xiv.

2. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава xxiv.

3. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава xxi.

4. Рид, «Форма и функции американского правительства», глава xii.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Каково отношение партийной организации к лидерству в Конгрессе? (Бирд, страницы 267-269.)

2. Обсудите конституционные права меньшинства в Палате представителей. (Бирд, страницы 288-289.)

3. Каково влияние Сената на нашу национальную финансовую политику? (Манро, страницы 307-308.)

4. Каковы главные преимущества системы комитетов? (Гитто, страницы 275-276.)

5. Каковы главные недостатки этой системы? (Гитто, страницы 275-276.)

6. Какой эффект оказала практика неограниченных дебатов в Сенате на законодательную деятельность? (Бирд, страницы 275-276.)

7. Каков один из самых важных недостатков законодательства Конгресса? (Манро, страницы 310-311.)

8. Что такое «утренний час»? (Рид, страница 273.)

9. Что делается с законопроектом, который подписал Президент? (Рид, страница 277.)

10. В какой степени Конгресс реагирует на общественное мнение? (Манро, страница 299.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Сравните внутреннюю организацию Конгресса с организацией законодательного собрания вашего штата.

I

2. Сравните должностных лиц Конгресса с должностными лицами легислатуры вашего штата.

3. Сравните систему комитетов Конгресса с системой комитетов в легислатуре вашего штата.

4. Сравните практику ведения дебатов в Национальной Палате представителей с практикой ведения дебатов в нижней палате легислатуры вашего штата.

5. Сравните Конгресс с легислатурой вашего штата в отношении объема законодательной деятельности.

6. Деятельность Конгресса. (Макколл, «Деятельность Конгресса».)

7. Регламент Сената. («Справочник Сената».)

8. Работа Сената. (Брайс, «Американская республика», том I, глава XII.)

9. Регламент Палаты представителей. («Справочник Палаты представителей».)

10. Спикер Палаты представителей. (Фоллетт, «Спикер Палаты представителей».)

11. Лидерство в Палате представителей. (Бирд, «Американское правительство и политика», страницы 280–286.)

12. Карьера спикеров Клея, Блейна, Рида или Кэннона. (Обратитесь к энциклопедии или специальным биографиям этих спикеров.)

13. Работа Палаты представителей. (Брайс, «Американская республика», том I, глава XIV.)

14. Финансы Конгресса. (Брайс, «Американская республика», том I, глава XVII.)

15. Система комитетов в Конгрессе. (Брайс, «Американская республика», том I, глава XV; Макколл, «Деятельность Конгресса», главы III и V.)

16. Взгляд англичанина на законодательный процесс в Конгрессе Соединенных Штатов. (Брайс, «Американская республика», том I, глава XVI.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В АУДИТОРИИ

17. Следует ли лишить спикера Палаты представителей права передавать законопроекты в любой комитет по своему выбору?

18. Следует ли расширить полномочия председательствующего в Сенате?

19. Не слишком ли сильно ограничены дебаты в Палате представителей?

20. Следует ли ограничить привилегию бесплатной почтовой пересылки («франкирования»)?

21. Следует ли расширить право вето Президента на законопроекты? Следует ли его ограничить?

ГЛАВА XLIV

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ СУДЫ

А. СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНЫХ СУДОВ

561. КОНСТИТУЦИОННАЯ ОСНОВА ФЕДЕРАЛЬНОЙ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ. — Федеральная Конституция лишь вкратце упоминает структуру федеральных судов. В ней лишь предусматривается, что судебная власть Соединенных Штатов должна быть возложена на один Верховный суд и на такие нижестоящие суды, которые Конгресс может время от времени предписывать и учреждать.

В соответствии с этим положением Конгресс в 1789 году принял Закон о судоустройстве, который до сих пор составляет основу нашей федеральной судебной системы. Закон о судоустройстве предусматривал организацию Верховного суда, а также создал систему окружных и районных судов. Он также распределил федеральную юрисдикцию между тремя уровнями судов, учредил должность Генерального прокурора и предусмотрел должность федерального маршала в каждом судебном округе. Чтобы освободить Верховный суд от части его апелляционной юрисдикции, Конгресс в 1891 году создал девять окружных апелляционных судов. В 1912 году Конгресс упразднил окружные суды, которые были созданы Законом 1789 года.

Таким образом, в настоящее время существует три уровня федеральных судов: Верховный суд, девять окружных апелляционных судов и восемьдесят один районный суд. Кроме того, существует несколько специальных федеральных судов.

562. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ СУДЕБНЫЕ АГЕНТЫ. — Все федеральные судьи назначаются Президентом при условии утверждения Сенатом. Они занимают свои должности пожизненно или до тех пор, пока ведут себя надлежащим образом. Поскольку федеральные судьи могут быть отстранены от должности только в порядке импичмента, они относительно независимы как от назначающей власти, так и от народной воли.

Судьи получают жалование, которое может быть увеличено, но не может быть уменьшено в течение срока их пребывания в должности. Каждый из восьми помощников судьи Верховного суда получает годовое жалование в размере 14 500 долларов, в то время как Председатель Верховного суда получает 14 900 долларов в год. Окружные судьи получают жалование в размере 7000 долларов в год. Каждый судья районного суда получает 6000 долларов в год. По достижении семидесятилетнего возраста любой федеральный судья, занимавший свою должность не менее десяти лет, может уйти в отставку и продолжать получать полное жалование до конца своей жизни.

Можно упомянуть некоторых дополнительных судебных агентов. В каждом федеральном судебном округе есть маршал Соединенных Штатов, на которого возложена обязанность по исполнению распоряжений суда. В каждом округе также есть федеральный прокурор, который носит титул прокурора Соединенных Штатов по округу. Именно этот должностное лицо возбуждает дела против лиц, нарушающих федеральное законодательство. Как маршалы, так и окружные прокуроры работают под руководством Генерального прокурора Соединенных Штатов.

563. ВЕРХОВНЫЙ СУД. — Во главе федеральной судебной системы стоит Верховный суд. Этот трибунал проводит свои ежегодные сессии в Вашингтоне, округ Колумбия, обычно с октября по май. Безусловно, наиболее важные дела, рассматриваемые этим судом, касаются вопросов конституционного права. [Сноска: Юрисдикция по вопросам конституционности является формой апелляционной юрисдикции. Кроме того, Верховный суд обладает первоначальной юрисдикцией в отношении (1) дел, затрагивающих дипломатических и консульских представителей, и (2) дел, стороной в которых является штат. На практике, однако, первоначальная юрисдикция Верховного суда была относительно незначительной.] Дела, связанные с вопросами конституционности, всегда поступают в Верховный суд либо из нижестоящих федеральных судов, либо из судов штатов. Дела такого рода передаются в Верховный суд либо в порядке апелляции, либо по судебному приказу об исправлении ошибки (writ of error).

Когда дело передается в Верховный суд, каждый судья изучает его независимо, после чего проводится совещание, на котором обсуждаются различные стороны вопроса и принимается решение. Затем Председатель Верховного суда просит одного из своих коллег подготовить «мнение суда», содержащее выводы, к которым пришло большинство. По важным делам несогласное меньшинство готовит «особое мнение», излагая свои причины, по которым они считают, что дело должно было быть решено иначе. Однако это особое мнение не влияет на законность решения, принятого большинством судей.

564. ОКРУЖНОЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД. — Соединенные Штаты разделены на девять округов, в каждом из которых осуществляет юрисдикцию окружной апелляционный суд. Окружной суд состоит из трех судей. Как правило, этот суд обладает апелляционной юрисдикцией для пересмотра решений районных судов, но в некоторых случаях дела могут быть переданы из районных судов непосредственно в Верховный суд Соединенных Штатов. В делах, где юрисдикция обусловлена тем, что иск подан между американским гражданином и иностранцем или между гражданами разных штатов Союза, решение окружного апелляционного суда, как правило, является окончательным. Юрисдикция этого суда также является окончательной по всем делам, возникающим в соответствии с законами Соединенных Штатов о доходах, патентах и авторском праве.

565. РАЙОННЫЙ СУД. — Низшим из обычных федеральных судов является районный суд. Один из таких судов существует в каждом из восьмидесяти одного района, на которые разделена страна. Для каждого районного суда обычно назначается отдельный районный судья, который проводит заседания в одном или нескольких местах в пределах района.

Вопросы, которые могут быть переданы в федеральный районный суд, разнообразны. Помимо прочего, юрисдикция суда распространяется на все преступления и правонарушения, подлежащие рассмотрению в соответствии с полномочиями Соединенных Штатов, дела, возникающие в соответствии с законами о внутренних доходах, почтовыми законами и законами об авторском праве, дела о банкротстве, все иски и разбирательства, возникающие в соответствии с любым законом, регулирующим иммиграцию, а также все иски и разбирательства, возникающие в соответствии с любым законом о защите торговли и коммерции от монополий.

566. СПЕЦИАЛЬНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ СУДЫ. — Помимо трех групп федеральных судов, описанных выше, Конгресс время от времени создавал ряд специальных судов.

Суд по претензиям был создан в 1855 году. Он состоит из пяти судей, заседающих в Вашингтоне и осуществляющих юрисдикцию по делам, связанным с претензиями к Соединенным Штатам.

В 1911 году Конгресс создал Апелляционный таможенный суд, состоящий из пяти судей, которые могут пересматривать решения Совета генеральных оценщиков в отношении классификации и налогообложения импорта.

Конгресс также предусмотрел систему территориальных судов для рассмотрения дел, возникающих на территориях и в округе Колумбия.

Военные трибуналы для суда по военным и морским преступлениям также были предусмотрены актом Конгресса.

Б. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ СУДЫ В ДЕЙСТВИИ

567. ЮРИСДИКЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ СУДОВ. — Федеральные суды осуществляют ограниченную, а не общую юрисдикцию. Это означает, что они имеют право рассматривать только те дела, которые специально отнесены к их юрисдикции Конституцией или актом Конгресса. Дела, подпадающие под юрисдикцию федеральных судов, можно разделить на две группы: во-первых, дела, затрагивающие определенных лиц, и, во-вторых, дела, касающиеся определенных вопросов.

К первой группе можно отнести дела, затрагивающие послов, других дипломатических представителей и консулов. В ту же группу входят споры, стороной в которых являются Соединенные Штаты, споры между двумя или более штатами, споры между штатом и гражданами другого штата, споры между гражданами разных штатов, а также споры между штатом или его гражданами и иностранными государствами, их гражданами или подданными.

Ко второй группе относятся три типа дел: во-первых, споры между гражданами одного и того же штата, претендующими на земли по грантам разных штатов. Во-вторых, дела адмиралтейской и морской юрисдикции, и в-третьих, дела по праву или справедливости, возникающие в соответствии с Конституцией или законами Соединенных Штатов, либо договорами, заключенными в соответствии с их полномочиями.

568. СУДЕБНЫЙ ПРИКАЗ HABEAS CORPUS. [Сноска: За общую структуру материала в разделах 568–570 я признателен профессору Бирду и его книге «Американское правительство и политика», на которую здесь делается ссылка.] — При осуществлении своих судебных функций федеральные суды имеют право издавать три важных судебных приказа, затрагивающих права граждан.

Из них самым известным является приказ habeas corpus. Этот приказ предназначен для обеспечения любому заключенному права на немедленное предварительное слушание с целью выяснения причины его задержания. Если приказ издан надлежащим образом, заключенный доставляется в суд для краткого разбирательства. Если выясняется, что он был задержан в нарушение закона, он освобождается; если нет, он остается под стражей до суда.

Федеральные судьи не могут издавать приказы habeas corpus без разбора. Приказ может быть издан только в следующих случаях: во-первых, когда заключенный находится в тюрьме под федеральным надзором или властью; во-вторых, когда лицо находится в тюрьме за какое-либо действие или бездействие, совершенное во исполнение закона Соединенных Штатов или приказа, процесса или постановления какого-либо федерального суда или судьи; в-третьих, когда лицо было задержано из-за нарушения Конституции или какого-либо закона или договора Соединенных Штатов; и в-четвертых, когда гражданин иностранного государства утверждает, что он заключен в тюрьму за какое-либо действие, совершенное с санкции его правительства.

569. СУДЕБНЫЙ ПРИКАЗ MANDAMUS. — Судебный приказ mandamus может быть использован против государственных чиновников, частных лиц и корпораций с целью принуждения их к выполнению какой-либо обязанности, требуемой от них законом. При надлежащем использовании приказ mandamus приводится в действие, чтобы заставить исполнительных чиновников выполнить какую-либо административную обязанность. Однако суд не будет вмешиваться, если обязанность является чисто дискреционной, а ее выполнение зависит либо от усмотрения чиновника, либо от его толкования закона. Обычно заявитель на получение приказа mandamus должен доказать, что у него нет другого адекватного средства правовой защиты и что он имеет четкое законное право на то, чтобы указанное действие было выполнено чиновником.

570. СУДЕБНЫЙ ПРИКАЗ ИЛИ СУДЕБНЫЙ ЗАПРЕТ (INJUNCTION). — Этот приказ может быть нескольких различных типов. Он может принимать форму обязательного приказа, предписывающего какому-либо лицу или корпорации поддерживать status quo путем выполнения определенных действий. Например, бастующим работникам железной дороги может быть приказано продолжать выполнять свои обычные и привычные обязанности, оставаясь на службе у своего работодателя.

Судебный запрет может принимать форму временного ограничительного приказа, запрещающего стороне изменять существующее положение вещей до тех пор, пока не будут решены вопросы по существу дела. Это часто используется в трудовых спорах.

Иногда приказ принимает форму постоянного судебного запрета, предписывающего стороне не совершать какое-либо действие, последствия которого не могут быть устранены никаким судебным разбирательством. Это также часто использовалось в трудовых спорах.

571. СУДЕБНОЕ ТОЛКОВАНИЕ ЗАКОНОВ. — Венцом американской судебной системы является ее право выносить решения о конституционности законов штатов и федеральных законов. Конституция не дает судам права объявлять законы штатов или федеральные законы недействительными на том основании, что они противоречат Федеральной Конституции, но в знаменитом деле «Мэрбери против Мэдисона» в 1803 году Председатель Верховного суда Маршалл продемонстрировал, что в соответствии с Конституцией Верховный суд должен обладать правом объявлять законы недействительными, когда они противоречат основному закону страны. Принимая решение против законности закона, суд официально не аннулирует его, а лишь отказывается применять этот закон в конкретном деле, рассматриваемом судом. После этого исполнительные чиновники, на которых может быть возложено исполнение этого конкретного закона, перестают его применять.

572. ОБЩАЯ ПОЛИТИКА ФЕДЕРАЛЬНЫХ СУДОВ. — Федеральные суды последовательно отказываются решать абстрактные вопросы, не представленные в форме конкретного дела между сторонами реального судебного процесса. Верховный суд, например, не будет обращать внимание на закон до тех пор, пока вопрос о его конституционности не возникнет в форме конкретного дела.

Федеральные суды последовательно отказываются вмешиваться в чисто политические вопросы, решение которых лежит на исполнительных или законодательных органах. Например, суд не будет касаться вопросов состояния войны или мира, или принятия нового штата в Союз.

При принятии решения на суды влияют две силы. Во-первых, на решение влияет характер предыдущих решений по аналогичным или сходным делам. Во-вторых, важное значение придается требованиям справедливости или беспристрастности в конкретном рассматриваемом деле, независимо от прецедента. В целом судебные решения занимают промежуточное положение между этими двумя крайностями.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Что говорит Федеральная Конституция о структуре федеральных судов?

2. Какой закон составляет основу нашей федеральной судебной системы?

3. Как выбираются федеральные судьи и каково их жалование?

4. Назовите некоторых судебных агентов, помимо судей.

5. Какова природа и функции Верховного суда?

6. Какова природа и функции окружного апелляционного суда? По каким делам он обладает юрисдикцией?

7. Какие вопросы могут быть переданы в районный суд?

8. Какова цель Суда по претензиям?

9. Назовите некоторые другие специальные федеральные суды.

10. Какие два класса дел подпадают под юрисдикцию федеральных судов?

11. Какова природа и цель судебного приказа habeas corpus?

12. Какова цель судебного приказа mandamus?

13. Какие три формы может принимать судебный приказ или судебный запрет?

14. Что является венцом американской судебной системы?

15. Изложите общую политику федеральных судов.

16. Какие две силы помогают определить решение?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Бирд, «Американское правительство и политика», глава XV.

2. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава XXVIII.

3. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XXIV.

4. Рид, «Форма и функции американского правительства», глава XXIII.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. На какие две ветви можно разделить право? (Манро, страница 355.)

2. Что такое справедливость (equity)? (Манро, страница 351.)

3. Каковы судебные функции Генерального прокурора Соединенных Штатов? (Бирд, страница 300.)

4. Какие различные уровни права применяются в федеральных судах? (Гитто, страница 338.)

5. Обсудите роль партийной политики в судебных решениях. (Бирд, страницы 310–312.)

6. Какие категории людей освобождаются от службы в присяжных? (Манро, страница 354.)

7. Различайте первоначальную и апелляционную юрисдикцию Верховного суда. (Гитто, страницы 334–335.)

8. Как дела представляются в Верховный суд? (Бирд, страница 296.)

9. В чем значение дела «Мэрбери против Мэдисона»? (Рид, страница 284.)

10. Назовите некоторые другие исторические решения, вынесенные Верховным судом. (Гитто, страницы 339–340.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Изучите федеральный судебный округ, в котором вы живете, в отношении территории, охватываемой округом, имен и полномочий федеральных судебных агентов и т. д.

I

2. Если возможно, посетите близлежащий федеральный суд и понаблюдайте за ходом судебного разбирательства.

3. Американская доктрина судебного верховенства. (Хейнс, «Американская доктрина судебного верховенства».)

II

4. Американская система судов в сравнении с европейской системой судов. (Брайс, «Американская республика», том I, глава XXV.)

5. Ограничения для судебных чиновников в Соединенных Штатах. (Кливленд, «Организованная демократия», глава XXXIII.)

6. Процедура в Верховном суде Соединенных Штатов. (Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», страницы 716–717.)

7. Суды и Конституция. (Бирд, «Верховный суд и Конституция»; Брайс, «Американская республика», том I, глава XXIII.)

8. Конституционность государственного регулирования торговли. (Гудноу, «Социальная реформа и Конституция», глава VI.)

9. Отношение судов к социальному законодательству. (Гудноу, «Социальная реформа и Конституция», глава VIII.)

10. Дело «Мэрбери против Мэдисона». (Обратитесь к энциклопедии.)

11. Дело Дартмутского колледжа. (Обратитесь к энциклопедии.)

12. Жизнь Джона Маршалла. (Обратитесь к энциклопедии.)

13. Характеристики хорошего судьи. (Кей, «Чтения по гражданскому управлению», страницы 247–250.)

14. Эволюция судебной власти. (Геттелл, «Введение в политологию», глава XX.)

15. Отношение судебной власти к исполнительной ветви власти. (Геттелл, «Введение в политологию», глава XX.)

16. Отношение судебной власти к законодательной ветви власти. (Геттелл, «Введение в политологию», глава XX.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В АУДИТОРИИ

17. Должны ли федеральные судьи занимать должности пожизненно, или сроки их службы должны быть ограничены определенным количеством лет?

18. Намеревались ли авторы Конституции, чтобы Верховный суд выносил решения о конституционности актов Конгресса? (См. Бирд, «Верховный суд и Конституция».)

19. Считаете ли вы, что должны быть какие-либо ограничения на нынешнее право Верховного суда выносить решения о конституционности актов Конгресса?

20. В ведущих европейских странах то, что соответствует нашему Верховному суду, разделено на несколько секций. Считаете ли вы, что наш Верховный суд должен быть реорганизован по аналогичному плану? (См. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», страница 369.)

Б. ПРАВИТЕЛЬСТВО ШТАТА И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

ГЛАВА XLV

КОНСТИТУЦИОННАЯ ОСНОВА ПРАВИТЕЛЬСТВА ШТАТА [Сноска: Для более полного обсуждения конституционной основы правительства штата см. главу XXII книги Бирда «Американское правительство и политика».]

573. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВ ШТАТОВ. — Согласно Статьям Конфедерации штаты обладали практически суверенными полномочиями; в интересах сильного национального правительства Конституция, принятая в 1789 году, четко ограничила сферу деятельности правительства штата. Федеральная Конституция передала многие важные полномочия от штатов федеральному правительству и наложила определенные конкретные ограничения на правительства штатов. Наиболее важные из этих ограничений заключаются в следующем:

Ни один штат не может без согласия Конгресса вводить или взимать налоги и пошлины на экспорт и импорт. Единственным исключением из этого конституционного запрета является то, что штат может вводить такие импортные или иные пошлины, которые абсолютно необходимы для исполнения его инспекционных законов. Ни один штат не может вводить тоннажный сбор без согласия Конгресса.

Ни один штат не может облагать налогом собственность, законные агентства или инструменты федерального правительства. Это не является конституционным ограничением, а было выведено Председателем Верховного суда Маршаллом из природы федеральной системы. Однако в последние годы эта доктрина была изменена и стала означать, что ни один штат не может облагать налогом федеральный инструмент, если такой налог подорвет его эффективность в выполнении функции, для которой он был предназначен.

Штаты могут принимать законы, касающиеся местных коммерческих вопросов, но ни один штат не может вмешиваться в межштатную торговлю. Ни один штат не может принимать закон, нарушающий обязательства по контрактам. Штаты практически не имеют контроля над денежной системой. Они не могут чеканить монету, выпускать кредитные билеты или делать законным платежным средством что-либо, кроме золотых и серебряных монет. Однако штаты могут учреждать и регулировать банки штатов, а также могут разрешать банку штата выпускать банкноты для обращения.

Ни один штат не может принимать или приводить в исполнение закон, который ущемляет привилегии или иммунитеты граждан Соединенных Штатов. Ни один штат не должен принимать билль об опале (bill of attainder), под которым понимается законодательный акт, налагающий наказание на какое-либо лицо без обычного судебного разбирательства. Также ни один штат не может принимать закон ex post facto, то есть закон, который налагает наказание за действие, которое не было юридически наказуемым в то время, когда оно было совершено. Наконец, ни один штат не может лишить какого-либо гражданина жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры, а также отказывать любому лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите закона.

574. ПОЛНОМОЧИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВ ШТАТОВ. — Федеральный закон является высшим законом страны, и ни одна конституция штата, закон штата или местный закон или постановление не могут противоречить ему. Но за пределами этого ограничения власть штата является верховной. Подобно тому, как правительство штата должно подчиняться федеральной власти, так и местное самоуправление подчиняется власти штата. Подобно тому, как Верховный суд штата может объявить неконституционным любой исполнительный или законодательный акт национальных, государственных или местных органов власти, так и Верховный суд любого штата может объявить недействительными акты государственных или местных органов власти, которые противоречат его конституции. Хотя они ограничены Федеральной Конституцией в вопросах, которые являются преимущественно национальными, штаты сохраняют за собой огромный объем полномочий. Почти все обычные виды деятельности контролируются правительствами штатов или местными органами власти, а не федеральным правительством.

575. КЛАССИФИКАЦИЯ КОНСТИТУЦИЙ ШТАТОВ: ПО ВОЗРАСТУ. — Каждый из сорока восьми штатов Союза имеет письменную конституцию. Чтобы выявить фундаментальные сходства и различия между различными конституциями штатов, эти документы можно классифицировать двумя способами: во-первых, по возрасту, и во-вторых, в свете демократического развития.

Если конституции штатов классифицировать по возрасту, можно заметить, что конституции Массачусетса, Коннектикута, Род-Айленда и других штатов Новой Англии демонстрируют признаки сильного влияния колониальных прецедентов. Затем идут конституции, которые по форме и общему содержанию занимают промежуточное положение между более ранними конституциями Новой Англии и конституциями более поздних лет. Примерами являются конституции Нью-Йорка (1894), Пенсильвании (1873), Индианы (1851), Висконсина (1848), Кентукки (1891), Миннесоты (1857) и Айовы (1857). Затем идут конституции южных штатов, которые были пересмотрены за последнюю четверть века. Наконец, можно отметить, что Калифорния, Орегон, Оклахома и несколько других западных штатов недавно разработали новые конституции, в которых произошел более или менее радикальный отход от прецедентов, установленных в старых содружествах.

576. КЛАССИФИКАЦИЯ КОНСТИТУЦИЙ ШТАТОВ: В СВЕТЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ. — Между 1776 и 1800 годами конституции американских штатов были в целом краткими и консервативными. Между 1800 и 1860 годами растущая тенденция к демократическому контролю привела к формированию конституций штатов, которые становились все более либеральными. В этот период страх перед массами был вытеснен недоверием к исполнительной власти и безграничной верой в народ, действующий в своем коллективном качестве. Избирательное право было расширено, губернатор и часто судьи штатов стали избираться прямым голосованием, а полномочия легислатуры штата были расширены.

После 1860 года произошло обратное движение. Это было отчасти связано с растущей верой в исполнительную власть, а отчасти с реакцией на злоупотребление властью легислатурами штатов. В частности, более поздние конституции штатов ограничили власть легислатуры штата, увеличили власть исполнительной власти, предусмотрели централизацию управления штатом и сократили бюллетень. Нынешняя тенденция среди конституций штатов заключается в продолжении движения в направлении вышеупомянутых реформ.

А. ЧАСТИ КОНСТИТУЦИИ ШТАТА

577. БИЛЛЬ О ПРАВАХ. — Важной частью конституции штата является билль о правах, примерно соответствующий первым десяти поправкам к Федеральной Конституции. Как правило, билль о правах подтверждает принцип республиканского правления, утверждает, что все полномочия присущи народу, и провозглашает, что всякое свободное правительство формируется властью народа. Типичный билль о правах также предусматривает, что законы штата не должны приостанавливаться, кроме как законодательным собранием, и включает традиционные ограничения в интересах частных прав. К ним относятся право на свободу слова; право на суд присяжных; свободное отправление религиозных обрядов; право мирно собираться и обращаться к правительству с петициями о возмещении ущерба; привилегия судебного приказа habeas corpus, за исключением случаев восстания, вторжения или общественной опасности; запрет на чрезмерные залоги и жестокие и необычные наказания; а также компенсация за частную собственность при изъятии для общественных нужд.

578. СТРУКТУРА ПРАВИТЕЛЬСТВА. — Вторая часть типичной конституции штата касается распределения полномочий, ограничений для должностных лиц штата и других элементов структуры правительства. Особенно в более поздних конституциях форма правительства штата изложена довольно подробно. Помимо обеспечения системы сдержек и противовесов путем разделения исполнительной, законодательной и судебной властей правительства штата, эта часть конституции определяет и ограничивает избирательное право, предусматривает организацию легислатуры штата и предписывает ограничения, в рамках которых должна действовать легислатура. Предусмотрены выборы губернатора и других важных должностных лиц штата, а также отношения сельского и муниципального управления с правительством штата. Эта часть конституции также создает судебную систему штата, хотя регулирование деталей в отношении юрисдикции, процедуры и апелляций, как правило, остается на усмотрение легислатуры штата.

579. ФИНАНСЫ ШТАТА. — Третий раздел типичной конституции штата накладывает ряд ограничений на финансовые полномочия легислатуры штата. Эти положения часто являются подробными и сложными, поэтому их трудно обобщить. Однако их общая цель состоит в том, чтобы установить предел долга, за который легислатура не может выйти, и обязать этот орган принять адекватные меры для выплаты процентов и основной суммы долга в случае возникновения задолженности.

580. КОНТРОЛЬ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ. — Более поздние конституции штатов довольно подробно предусматривают регулирование экономических интересов внутри штата. Деятельность промышленных организаций часто узко ограничена. Во многих штатах конституция предусматривает создание корпоративной комиссии с широкими полномочиями по регулированию ставок и сборов, а также общему надзору за корпоративным бизнесом. Многие недавние конституции определяют условия, на которых женщины и дети могут быть заняты на промышленных предприятиях.

581. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕГО БЛАГОСОСТОЯНИЯ. — Все более важная часть конституции штата касается общего благосостояния. Рассматриваются такие жизненно важные вопросы, как система государственных школ. Например, в типичном западном штате конституция требует, чтобы легислатура обеспечивала бесплатное обучение в обычных школах штата для всех лиц в возрасте от пяти до двадцати пяти лет. Тот же документ выделяет определенные доходы на образовательные цели. Охрана общественного здоровья и подробные положения о создании и содержании государственных учреждений для зависимых, дефектных и правонарушающих классов являются другими заботами этой части конституции штата.

582. ПОЛОЖЕНИЕ О ПОПРАВКАХ. — Примерно в двух третях штатов конституция предусматривает внесение в нее поправок конституционным конвентом, состоящим из делегатов, избираемых избирателями штата. Метод конвента повсеместно используется, когда требуется новая конституция. Иногда конституция штата предусматривает проведение таких конвентов через регулярные промежутки времени, но обычно инициатива остается за легислатурой. Когда этот орган голосованием или резолюцией высказывается в пользу конвента, предложение выносится на рассмотрение избирателей. Если большинство из них поддерживает проект, легислатура организует выборы делегатов и устанавливает время и место проведения сессий конвента. После того как конвент завершит свою работу, принято, чтобы новая конституция представлялась народу для одобрения.

Другой распространенный способ внесения поправок в конституцию штата, существующий в каждом штате, кроме Нью-Гэмпшира, — это законодательный акт, впоследствии ратифицированный всенародным голосованием. Этим методом могут быть приняты отдельные конституционные поправки, не требующие полной переработки конституции. Такие индивидуальные поправки обычно предлагаются легислатурой, а затем выносятся на всенародное голосование. В некоторых штатах для предложения поправок требуется только большинство голосов легислатуры, но обычно требуется специальное большинство в две трети или три четверти голосов членов каждой палаты. В нескольких штатах поправки не могут быть рассмотрены до тех пор, пока они не будут предложены двумя последовательными легислатурами. После того как поправка была предложена во второй раз, она должна быть ратифицирована на выборах.

За последнее десятилетие несколько штатов, особенно на Западе, приняли более прямой метод внесения поправок в конституцию. Это происходит через народную инициативу и референдум. [Сноска: Общий вопрос о народной инициативе и референдуме рассматривается в главе XXXVII.] Например, в Орегоне 8 процентов законных избирателей могут подать петицию о предложенной поправке к конституции. Затем предложение выносится на голосование избирателей, и если оно получает большинство всех поданных голосов, оно становится частью конституции штата. Аризона, Арканзас, Калифорния, Колорадо, Мичиган, Миссури, Небраска, Невада, Северная Дакота и другие штаты допускают такой тип конституционной поправки.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Каковы основные ограничения, наложенные на правительства штатов Федеральной Конституцией?

2. Обсудите диапазон полномочий, которыми обладают правительства штатов.

3. Классифицируйте конституции штатов по возрасту.

4. Обсудите классификацию конституций штатов в свете демократического развития.

5. Какова природа «билля о правах»?

6. Обсудите структуру правительства, как это предусмотрено в конституции штата.

7. Какие положения о финансах штата содержит типичная конституция штата?

8. Каковы некоторые положения в конституциях штатов, касающиеся экономических интересов?

9. Как конституция штата может обеспечить общее благосостояние?

10. Опишите три способа, которыми могут быть изменены конституции штатов.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Бирд, «Американское правительство и политика», глава XXII.

2. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава VIII.

3. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XXVIII.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. В чем значение «революционных конституций»? (Гитто, страница 86.) 2. Каково отношение современных конституций штатов к первоначальным колониальным хартиям? (Манро, страница 404.) 3. Различайте «учредительную» и «законотворческую» власть. (Манро, страница 405.) 4. На какие две части можно разделить ранние конституции штатов? (Гитто, страница 86.) 5. Обсудите систему сдержек и противовесов, предусмотренную в конституциях различных штатов. (Гитто, страница 89.) 6. Какой орган контролирует принятие новых штатов в Союз? (Бирд, страницы 443–445.) 7. Что говорит конституция Оклахомы о судебном приказе habeas corpus? (Бирд, страница 449.) 8. Опишите процедуру в конституционном конвенте. (Манро, страницы 410–411.) 9. Каково отношение конституции штата к судам штата? (Бирд, страницы 452–453.) 10. Перечислите принципы, которые обычно определяют отношение судов штата к актам легислатуры штата. (Бирд, страницы 452–453.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. История вашей нынешней конституции штата.

I

2. Билль о правах в конституции вашего штата.

3. Структура правительства, как это предусмотрено в конституции вашего штата.

4. Методы, с помощью которых конституция вашего штата может быть изменена.

5. Классифицируйте и кратко охарактеризуйте поправки, которые были добавлены к конституции вашего штата.

6. Значение термина «конституция». (Геттелл, «Чтения по политологии», страницы 282–283.)

II

7. Типы конституций. (Геттелл, «Чтения по политологии», страницы 284–285; Кимбалл, «Правительство штата и муниципальное управление в Соединенных Штатах», глава II.)

8. Методы внесения поправок в конституции. (Геттелл, «Чтения по политологии», страницы 299–300.)

9. Трудности внесения конституционных поправок в Соединенных Штатах. (Геттелл, «Чтения по политологии», страница 301.)

10. Процедура в конституционном конвенте штата. (Бюллетени Конституционного конвента Массачусетса, № 1. Хоар, «Конституционные конвенты».)

11. Недавние изменения в конституциях. (Дили, «Рост американских конституций штатов с 1776 года до конца 1914 года».)

12. Современные тенденции в конституциях штатов. (Рейнш, «Чтения по американскому правительству штатов», страницы 443–449.)

13. Конституция Оклахомы. (Рейнш, «Чтения по американскому правительству штатов», страницы 450–464.)

14. Сравнение конституционных поправок в Европе и конституционных поправок в Соединенных Штатах. (Боржо, «Принятие и внесение поправок в конституции в Европе и Америке».)

15. Британские конституции. (Геттелл, «Чтения по политологии», страницы 286–287; 292–293.)

16. Французские конституции. (Геттелл, «Чтения по политологии», страницы 297–298.)

17. Германские конституции. (Геттелл, «Чтения по политологии», страницы 298–299.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В АУДИТОРИИ

18. Не слишком ли узко Федеральная Конституция ограничивает деятельность правительств штатов?

19. Достаточно ли защищает ваши права билль о правах в конституции вашего штата?

20. Не слишком ли узко конституция вашего штата ограничивает финансовые полномочия легислатуры штата?

21. Слишком ли легко внести поправки в конституцию вашего штата? Слишком ли трудно внести поправки?

22. Недавние конституции штатов, как правило, очень длинные и подробные. Каковы преимущества и недостатки этого развития?

ГЛАВА XLVI

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ШТАТА

А. ГУБЕРНАТОР

583. ВЫБОРЫ ГУБЕРНАТОРА. — В каждом штате Союза губернатор избирается всенародным голосованием. В большинстве штатов эти выборы проходят вместе с выборами других должностных лиц штата во вторник, следующий за первым понедельником ноября. Обычно от кандидата в губернаторы требуется возраст не менее тридцати лет. Он должен быть гражданином Соединенных Штатов, а также проживать в своем штате не менее пяти лет.

Срок полномочий губернатора варьируется от двух лет в Массачусетсе до четырех лет более чем в двадцати штатах. В целом срок полномочий увеличивается. Среднее жалование, получаемое губернатором штата, составляет 5000 долларов в год.

584. ОГРАНИЧЕНИЯ ДЛЯ ГУБЕРНАТОРА. — Ряд факторов ограничивает власть губернатора штата.

Федеральная Конституция ограничивает его власть, заявляя, что лица, обвиняемые в преступлении в соседнем штате и бежавшие из него, должны быть выданы исполнительным органам штата, в котором, как утверждается, было совершено преступление.

Исполнительная власть правительства штата не сосредоточена в руках губернатора, а разделена губернатором с множеством административных чиновников. Многие из этих чиновников избираются непосредственно народом и, следовательно, не могут нести ответственность перед губернатором. Более того, фактическое исполнение законов штата возложено в первую очередь на муниципальных и других местных чиновников, и над этими должностными лицами губернатор имеет мало контроля или не имеет его вовсе. Выраженные полномочия Президента Соединенных Штатов довольно либерально интерпретировались судами, но полномочия губернатора штата обычно толковались в узком и буквальном смысле. Во многих штатах власть губернатора редко или никогда не выходит за пределы выраженных ограничений, наложенных конституцией штата.

585. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ГУБЕРНАТОРА. — Конституция штата обязывает губернатора следить за тем, чтобы законы добросовестно исполнялись. Это похоже на главную обязанность Президента Соединенных Штатов, но в то время как Президенту помогают подчиненные административные чиновники, над которыми он имеет полный контроль, губернатор должен действовать через большое количество чиновников штата и местных чиновников, над которыми он имеет мало эффективного контроля.

Однако определенную ценность имеет право губернатора осуществлять общий надзор за различными исполнительными чиновниками штата. Кроме того, он обладает правом назначать многих подчиненных административных чиновников. Обычно эти назначения должны быть утверждены верхней палатой легислатуры штата. В большинстве случаев губернатор не может отстранить назначенных таким образом чиновников без согласия сената или совета.

Губернатор является главнокомандующим вооруженными силами штата, и когда обычные представители закона не могут справиться с внутренними беспорядками, он уполномочен вызвать милицию. В этой связи губернатор имеет право приостановить действие судебного приказа habeas corpus, хотя большинство штатов заявляют, что этот приказ не может быть приостановлен, кроме как во время восстания и вторжения. Два или три штата недавно предусмотрели, что приказ habeas corpus не может быть приостановлен ни в коем случае.

586. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ГУБЕРНАТОРА. — В целом губернатор занимает такое же отношение к легислатуре штата, как Президент к Конгрессу. Таким образом, губернатор может направлять периодические послания легислатуре и может рекомендовать такие законодательные меры, которые он считает желательными. Губернатор часто общается с легислатурой относительно финансового состояния и потребностей штата. Губернатор также может созывать специальные сессии легислатуры штата для рассмотрения неотложных вопросов. В случае, если две палаты легислатуры не могут договориться о времени перерыва, губернатор может распустить легислатуру штата.

В одном отношении право вето губернатора превосходит право вето президента, поскольку примерно в двух третях штатов губернатор может наложить вето на отдельные статьи законопроектов об ассигнованиях. Этой привилегии лишен президент, который должен принять или отклонить законопроект в целом. Подобно президенту, губернатор влияет на законодательный процесс через свои отношения с лидерами своей партии в легислатуре, а также посредством права на патронаж.

587. СУДЕБНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ГУБЕРНАТОРА.—Почти в каждом штате губернатор обладает значительным контролем над изданием указов о помиловании и отсрочке исполнения приговора в отношении всех правонарушений, совершенных против штата. В некоторых штатах право издавать указы о помиловании и отсрочке исполнения приговора осуществляется с согласия легислатуры штата, в других штатах губернатор разделяет это право с советом по помилованию; в нескольких штатах губернатор может действовать единолично.

588. ТЕНДЕНЦИЯ К РАСШИРЕНИЮ ПОЛНОМОЧИЙ ГУБЕРНАТОРА.—Более ранние конституции штатов имели тенденцию ограничивать полномочия губернатора и предоставлять широкие права легислатуре штата. В последние годы злоупотребление законодательной властью способствовало росту подозрительности к легислатуре и укреплению доверия к губернатору. Как следствие, во многих штатах срок полномочий губернатора увеличивается. В стремлении сократить избирательный бюллетень и сосредоточить ответственность за администрацию штата на одном должностном лице, различные штаты расширяют право губернатора на назначения. В нескольких штатах губернатор теперь обладает полномочиями проводить специальные расследования деятельности различных исполнительных департаментов с целью пресечения неэффективных и безответственных методов работы. В некоторых штатах доля участия губернатора в составлении бюджета возрастает. В большинстве штатов общая тенденция к сокращению избирательного бюллетеня, реорганизации администрации штата и другим методам реформирования правительства штата, вероятно, продолжит расширять власть и влияние губернатора.

B. АДМИНИСТРАЦИЯ ШТАТА

589. СТАРШАЯ ГРУППА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ.—Помимо губернатора, административные должностные лица штата делятся на две группы: во-первых, старые должностные лица, которых относительно немного и которые почти всегда являются выборными; и во-вторых, новые должностные лица, советы и комиссии, которые относительно многочисленны и могут быть как выборными, так и назначаемыми.

Первая группа включает таких должностных лиц, как вице-губернатор, секретарь штата, казначей штата, аудитор или контролер и генеральный прокурор. Эти старые должностные лица обычно избираются на всеобщих выборах в штате на срок, варьирующийся от штата к штату. Эти должностные лица не находятся под контролем губернатора, а выполняют обязанности, предписанные конституцией, и подотчетны только народу и судам. Они могут принадлежать, и часто принадлежат, к другой политической партии, нежели губернатор, и, поскольку они не находятся под контролем этого должностного лица, они часто действуют вразрез с ним. Это отсутствие координации резко контрастирует с гармонией действий, существующей между президентом Соединенных Штатов и главами федеральных исполнительных департаментов.

590. НОВАЯ ГРУППА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ.—По мере усложнения управления штатом старая группа административных должностных лиц была дополнена добавлением большого числа новых должностных лиц.

Эти новые административные должностные лица довольно многочисленны, но их общий характер можно обозначить, разделив их на два класса:

Первый класс включает отдельных должностных лиц, таких как, например, суперинтендант тюрем, архитектор штата, историк штата, комиссар здравоохранения, инспектор по пищевым продуктам, геолог, комиссар по делам корпораций, комиссар банковского дела, суперинтендант общественных работ и землемер штата.

Помимо отдельных должностных лиц, новая группа административных должностных лиц включает большое количество советов и комиссий, которые были созданы легислатурой штата и наделены широкими полномочиями для изучения и контроля конкретных вопросов. Следующие советы и комиссии являются примерами этого второго класса: комиссия штата по гражданской службе, налоговая комиссия, совет по благотворительности и исправительным учреждениям, комиссия по водоснабжению, совет по выравниванию налогов, карантинная комиссия, комиссия по машинам для голосования, фармацевтический совет, дорожная комиссия и комиссия по коммунальным службам.

591. НЕДОСТАТКИ АДМИНИСТРАЦИИ ШТАТА. [Сноска: Более полное обсуждение этой проблемы см. в главе XXXVI.]—Расширение администрации штата путем создания многочисленных отдельных должностей, советов и комиссий свидетельствует о попытке правительств штатов справиться с проблемами демократии. Тем не менее, этот быстрый рост администрации штата имел серьезные последствия. Будучи созданными, многие из новых должностных лиц пытались увековечить свое существование. Легислатуры штатов подвергались давлению со стороны советов и комиссий, добивающихся ненужных ассигнований. Политики без экспертной подготовки или способностей часто назначаются в советы и комиссии, занимающиеся техническими вопросами.

Ответственное и эффективное управление штатом затрудняется неспособностью губернатора эффективно контролировать немногих выборных должностных лиц, составляющих старую группу административных должностных лиц; еще большая трудность возникает из-за создания и расширения новой группы должностных лиц. Чрезмерное количество отдельных должностных лиц, советов и комиссий ведет к неэффективному и безответственному управлению. Некоторые из этих должностных лиц избираются народом, другие назначаются губернатором. Сроки их полномочий варьируются настолько широко, что, как отметил профессор Бирд, у назначающей власти никогда нет возможности провести полную смену кадров и внедрить более эффективные административные методы. Существует мало или вовсе отсутствует координация между различными административными ведомствами, и очень мало централизации ответственности.

592. СОСТОЯНИЕ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ.—Система добычи (патронаж) долгое время составляла недостаток не только в федеральном правительстве, но и в правительстве американских штатов. [Сноска: Эта проблема более подробно обсуждается в главе XXXIV.] И, как и в случае с национальным правительством, с этим злом боролись прежде всего посредством системы заслуг. Штат Нью-Йорк возглавил этот процесс в 1883 году, приняв всеобъемлющий Закон о гражданской службе. Этот закон предусматривал создание комиссии, уполномоченной сотрудничать с губернатором в подготовке правил, классификации гражданской службы штата и проведении экзаменов для заполнения должностей. С тех пор Массачусетс, Висконсин, Колорадо, Нью-Джерси, Калифорния, Огайо, Иллинойс и другие штаты приняли ту или иную форму системы гражданской службы.

Законы о гражданской службе штатов в значительной степени смоделированы по образцу национального Закона о гражданской службе 1883 года. В большинстве законодательных штатов законы такого типа предусматривают конкурсные экзамены практического характера; они запрещают политические и религиозные вопросы; и они запрещают взимание сборов с лиц, занимающих должности на гражданской службе, в политических целях. Назначение и продвижение по службе осуществляются на основе заслуг, хотя, как и в случае с федеральной гражданской службой, стандарты оценки характера и способностей отдельных должностных лиц еще не доведены до совершенства.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Каковы требования к кандидату на пост губернатора штата?

2. Какие ограничения сдерживают власть губернатора?

3. Опишите исполнительные полномочия губернатора.

4. Каковы основные законодательные полномочия губернатора?

5. Опишите судебные полномочия губернатора.

6. Увеличивается или уменьшается власть губернатора?

7. На какие две группы можно разделить административных должностных лиц штата?

8. Назовите некоторых должностных лиц из старой группы.

9. Обсудите характер новой группы должностных лиц.

10. Назовите основные недостатки администрации штата.

11. Обсудите гражданскую службу штата.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Бирд, «Американское правительство и политика», глава XXIV.

2. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава X.

3. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», главы XXX и XXXI.

4. Рид, «Форма и функции американского правительства», глава X.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Сколько штатов избирают губернатора на два года? (Бирд, стр. 490.)

2. Как избирается губернатор Миссисипи? (Бирд, стр. 489.)

3. Какова функция вице-губернатора? (Бирд, стр. 499-500.)

4. Каковы функции казначея штата? (Бирд, стр. 500.)

5. Каковы основные обязанности генерального прокурора штата? (Бирд, стр. 500.)

6. Обсудите процесс импичмента в правительстве штата. (Бирд, стр. 508-509.)

7. Назовите некоторые прочие обязанности губернатора. (Рид, стр. 116.)

8. Каков характер посланий губернатора? (Рид, стр. 118.)

9. Как заполняется вакансия на посту губернатора? (Манро, стр. 433.)

10. Назовите некоторые штаты, в которых активно движение за консолидацию административных ведомств штата. (Гитто, стр. 112.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДА

1. Срок полномочий, требования и оклад губернатора вашего штата.

I

2. Краткая биография нынешнего губернатора вашего штата.

3. Платформа, на основе которой был избран нынешний губернатор вашего штата.

4. Сравнение влияния, оказываемого президентом Соединенных Штатов на национальную легислатуру, и влияния, оказываемого на легислатуру штата губернатором вашего содружества.

5. Классификация административных должностных лиц вашего штата.

6. История системы заслуг в вашем штате.

7. Сравнительное исследование губернаторов штатов в Соединенных Штатах. (Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 491.)

II

8. Законодательная власть губернатора. (Мэтьюз, «Принципы американской администрации штатов», глава III.)

9. Право вето губернатора. (Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 435-438.)

10. Некоторые особые функции губернатора. (Мэтьюз, «Принципы американской администрации штатов», глава V.)

11. Административная власть губернатора. (Мэтьюз, «Принципы американской администрации штатов», глава IV.)

12. Отношение губернатора к обеспечению правопорядка. (Рейнш, «Чтения по правительству американских штатов», стр. 26-40.)

13. Организация администрации штата. (Мэтьюз, «Принципы американской администрации штатов», глава VII.)

14. Работа администрации штата. (Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XXXI; Кимболл, «Правительство штатов и муниципальное правительство в Соединенных Штатах», глава IX.)

15. Отбор должностных лиц штата. (Мэтьюз, «Принципы американской администрации штатов», глава VIII.)

16. Смещение должностных лиц штата. (Мэтьюз, «Принципы американской администрации штатов», глава IX.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

18. Следует ли еще больше ограничить право вето губернатора вашего штата? Следует ли его расширить?

19. Следует ли реорганизовать и консолидировать административные ведомства в вашем штате?

20. Следует ли расширить систему заслуг в вашем штате?

21. Преимущества и недостатки выбора административных должностных лиц прямым голосованием.

ГЛАВА XLVII

ЛЕГИСЛАТУРА ШТАТА

593. СТРУКТУРА ЛЕГИСЛАТУРЫ ШТАТА.—Представительная ветвь правительства штата известна под разными названиями в различных штатах, но термин «легислатура штата» используется более или менее повсеместно.

Легислатура штата неизменно является двухпалатным органом; верхняя палата меньше и называется сенатом, в то время как нижняя и более многочисленная палата известна под разными названиями: палата представителей, палата делегатов или ассамблея.

Обычно сенат штата отличается от нижней палаты по некоторым важным пунктам. Сенаторские округа, от которых избираются члены верхней палаты, всегда больше, чем округа, от которых избираются члены нижней палаты. Сенаторы обычно избираются на более длительные сроки, чем представители. Как и в случае с Национальным сенатом, сенат (в большинстве штатов) является постоянно действующим органом благодаря положению о том, что его члены начинают свои сроки полномочий через определенные промежутки времени. В нижней палате легислатуры штата, напротив, все члены приступают к исполнению своих обязанностей одновременно.

594. ОСНОВА ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА.—Для целей избрания членов легислатуры штата практически все штаты разделены на многочисленные сенаторские и представительские избирательные округа. Некоторые штаты применяют правило, согласно которому представители в легислатуре штата распределяются между округами, содержащими практически равное число жителей.

Другие штаты, однако, предусматривают исключения из этого правила. Например, Алабама, Флорида, Нью-Йорк и другие штаты предусматривают, что каждый округ должен иметь по крайней мере одного члена в палате. Часто результатом такого устройства является то, что меньшие или более редко населенные округа чрезмерно представлены в легислатуре штата, в то время как более густонаселенные округа представлены недостаточно.

Несколько штатов, в частности Коннектикут и Вермонт, организуют представительство в легислатуре штата таким образом, что в отношении численности населения города представлены недостаточно, а сельские районы представлены чрезмерно. [Сноска: Обсуждение проблемы представительства меньшинств в легислатурах штатов см. в главе XXXV.]

595. ЧЛЕНСТВО.—Конституция штата определяет квалификационные требования для тех, кто имеет право голосовать за законодателей штата. [Сноска: Перечень этих требований см. в главе XXXIII, раздел 415.] Как правило, любой, кто имеет право голосовать за законодателя штата, также имеет право на членство. Однако лица, занимающие как федеральные, так и государственные должности, исключаются из состава легислатуры штата.

В некоторых штатах срок полномочий сенатора такой же, как и у представителя, но, как правило, сенаторы избираются на более длительный срок, чем члены нижней палаты. Представители обычно избираются на два года, сенаторы — на четыре.

Во всех штатах членам легислатуры выплачивается либо фиксированная годовая зарплата, либо ежедневное пособие, основанное на продолжительности законодательной сессии. В большинстве штатов сенаторы и представители получают равную компенсацию.

Все законодатели штата обладают иммунитетом от ареста или гражданского преследования во время сессии. Кроме того, они пользуются обычной привилегией свободы слова при исполнении своих официальных обязанностей.

596. ОРГАНИЗАЦИЯ.—Раньше легислатуры штатов собирались ежегодно, но в настоящее время подавляющее большинство собирается только раз в два года. В стремлении сократить количество излишнего законодательства ряд конституций штатов теперь ограничивают законодательную сессию от сорока до девяноста дней. Легислатура может сама объявить перерыв для встречи позже на специальной сессии, или губернатор может созвать специальные сессии. Губернатор может распустить легислатуру, если обе палаты не могут договориться о времени перерыва.

По внутренней организации легислатура штата напоминает Конгресс. За исключением того, что вице-губернатор часто является председательствующим в сенате, каждая палата выбирает всех своих должностных лиц. Каждая палата определяет свои собственные правила процедуры и ведет журнал своих заседаний. Кроме того, каждая палата осуществляет право решать вопрос о квалификации своих членов, а также дисциплинирует и наказывает своих членов за неправомерное поведение. Как и в национальной легислатуре, работа ускоряется с помощью системы комитетов. Партия является доминирующей силой как в легислатуре штата, так и в национальной легислатуре.

597. ПОЛНОМОЧИЯ ЛЕГИСЛАТУРЫ ШТАТА.—Законотворческие полномочия легислатуры штата распространяются практически на все предметы. Предполагается, что этот орган имеет право принимать законы по любому вопросу, если только конкретные запреты не были наложены на него федеральной конституцией или конституцией штата.

Федеральная конституция запрещает любой легислатуре штата выпускать кредитные билеты, чеканить монету или принимать законы, нарушающие обязательства по контрактам. Ни билль об опале, ни законы, имеющие обратную силу, не могут быть приняты легислатурой штата. Федеральная конституция также провозглашает, что легислатуры штатов не могут ни ограничивать привилегии и иммунитеты граждан Соединенных Штатов, ни лишать лиц жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры. Ни один штат не может отказать любому лицу в пределах юрисдикции штата в равной защите законов.

Ограничения, налагаемые конституцией штата, делятся на несколько групп. Они включают ограничения в пользу суда присяжных, религиозной свободы и других привилегий, обычно закрепленных в билле о правах; положения, контролирующие предоставление особых привилегий корпорациям; ограничения финансовых полномочий легислатуры штата; положения, определяющие структуру правительства штата; и запреты на право легислатуры принимать специальные и местные законы. [Сноска: Специальный или местный закон — это закон, который применяется к какому-либо конкретному лицу или корпорации, или к какому-либо конкретному городу, округу или другой местности. Запреты на специальные и местные законы необходимы для того, чтобы предотвратить предоставление легислатурой особых привилегий конкретным лицам или местностям.]

598. КАК СОЗДАЕТСЯ ЗАКОН ШТАТА.—Законопроекты могут исходить из любой палаты легислатуры штата, за исключением того, что в большинстве штатов финансовые законопроекты должны исходить из нижней палаты.

Чтобы проиллюстрировать законотворчество в легислатуре штата, предположим, что законопроект вносится в нижнюю палату. Это может быть сделано одним из нескольких способов. Любой член палаты может опустить законопроект в ящик рядом со столом спикера. Иногда законопроект вносится по отчету комитета или даже курьером из сената. Когда законопроект внесен, он проходит первое чтение. С согласия палаты спикер затем направляет меру в соответствующий комитет. Неблагоприятный отчет комитета обычно убивает законопроект; но если законопроект получает благоприятный отчет и этот отчет одобряется палатой, законопроект ставится в порядок второго чтения и обсуждается по пунктам, если только единогласным голосованием он не переводится к третьему чтению. Если законопроект проходит второе чтение, он обычно направляется в комитет по пересмотру. Затем он оформляется, возвращается в палату для третьего чтения и окончательного голосования. Иногда голоса «за» и «против» этого окончательного голосования заносятся в журнал, чтобы ответственность могла быть возложена на каждого члена.

Затем законопроект поступает в сенат, где процедура очень похожа на процедуру палаты, за исключением того, что комитет всей палаты иногда заменяет порядок второго чтения, как это проводится в палате.

599. ЗАКОНОПРОЕКТ ПОСТУПАЕТ К ГУБЕРНАТОРУ.—В каждом штате, кроме Северной Каролины, законопроект, прошедший обе палаты легислатуры, должен затем поступить к губернатору для одобрения. Если это должностное лицо подписывает его, он становится законом. Если он не одобряет его, он возвращает его со своими возражениями в палату, в которой он возник. Несмотря на это возражение губернатора, легислатура может принять меру как закон, если достаточно большое большинство в каждой палате проголосует за законопроект. Это большинство обычно составляет две трети членов в каждой палате.

Обычно у губернатора есть десятидневный период для рассмотрения законопроектов. Если законопроект не возвращается в легислатуру с его возражениями в течение этого периода, он автоматически становится законом без его подписи, если только перерыв в работе легислатуры не препятствует его возвращению в этот орган. В большинстве штатов губернатор обладает важной привилегией накладывать вето на отдельные статьи в законопроектах об ассигнованиях, санкционируя при этом остальную часть меры.

600. НЕДОСТАТКИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ШТАТА. [Сноска: Более полное обсуждение см. в главе XXXVI.]—Среди исследователей американского правительства существует общее согласие в том, что законодательная процедура различных штатов свидетельствует о ряде серьезных недостатков.

Одним из таких недостатков является отсутствие ответственности. Любой член легислатуры штата может внести столько законопроектов, сколько захочет, но он не обязан брать на себя ответственность ни за один из них.

Другим серьезным злом является недостаток опыта и технических навыков у законодателей. Законодатели часто невежественны в отношении предмета, с которым им приходится иметь дело. Существует тенденция законодателей игнорировать влияние нового статута на существующий свод законов. Также не всегда учитывается конституционность предполагаемой меры. Результатом является необдуманное и пагубное законодательство.

Логроллинг и лоббирование составляют еще один недостаток законодательства штата. Логроллинг ведет к принятию многочисленных законопроектов без их адекватного изучения отдельными членами и без того, чтобы отдельные члены или законодательные комитеты брали на себя ответственность за эти меры. Давление, оказываемое на легислатуры штатов с целью принятия законодательства в пользу особых интересов, по-прежнему велико.

601. РЕФОРМА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ПРОЦЕДУРЫ.—Несколько штатов попытались преодолеть недостаток технических знаний у законодателей путем предоставления экспертов по составлению законопроектов. В Нью-Йорке, например, легислатура штата была обеспечена рядом компетентных составителей законопроектов, в чьи обязанности входит во время сессии легислатуры составлять законопроекты, изучать и пересматривать предложенные законопроекты и давать советы относительно правового эффекта любого законодательства. Эти составители законопроектов могут быть привлечены к работе по запросу любой палаты, или комитета, члена или должностного лица оной.

Большое количество штатов теперь имеют бюро законодательных справок, которое ведет тщательный учет законов, принятых в различных штатах Союза. Это бюро содержит библиотеку и выпускает бюллетени для руководства законодателям.

В 1909 году Висконсин создал должность ревизора. Это должностное лицо ведет систему законов на свободных листах и собирает судебные решения, затрагивающие статуты. В начале каждой сессии это должностное лицо также представляет комитетам по пересмотру каждой палаты легислатуры законопроекты, предусматривающие такую консолидацию и пересмотры, которые могут быть завершены время от времени. Ревизор контролирует подготовку, печать и переплет таких компиляций отдельных частей статутов, которые могут быть заказаны главой любого департамента штата.

Существует растущая тенденция к ограничению лоббирования в легислатурах штатов. Законы Нью-Йорка и Висконсина могут считаться типичными. Закон Нью-Йорка предусматривает, что каждое лицо, нанятое или работающее за вознаграждение в качестве адвоката или агента любым лицом, фирмой, корпорацией или ассоциацией для содействия или противодействия, прямо или косвенно, принятию любого законопроекта или резолюции, должно регистрироваться каждый год в офисе секретаря штата и должно указывать имя лица, которым оно нанято. Закон Висконсина предусматривает, что законодательные агенты или адвокаты не могут пытаться влиять на членов в частном порядке, а должны ограничиваться аргументацией перед комитетами и подачей печатных записок членам легислатуры.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Обсудите структуру легислатуры штата.

2. В чем обычно сенат отличается от нижней палаты?

3. Какова основа представительства в легислатуре штата?

4. Как определяются квалификационные требования для представителей штата?

5. Сравните срок полномочий сенатора со сроком полномочий представителя штата.

6. Опишите организацию легислатуры.

7. Сравните организацию легислатуры штата с организацией национальной легислатуры.

8. Каков объем власти, которой пользуется легислатура штата?

9. Какие ограничения налагаются на легислатуры штатов?

10. Опишите процесс создания закона штата.

11. Обсудите право вето губернатора.

12. Каковы некоторые недостатки законодательства штата?

13. Опишите некоторые попытки устранить эти недостатки.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Бирд, «Американское правительство и политика», глава XXV.

2. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава IX.

3. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XXIX.

4. Рид, «Форма и функции правительства Соединенных Штатов», глава XI.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. По каким четырем заголовкам можно сгруппировать ограничения на легислатуры штатов? (Гитто, стр. 101.)

2. Какие ограничения налагаются на легислатуры штатов республиканским характером правительства штата? (Гитто, стр. 102.)

3. В каких штатах проводятся ежегодные законодательные сессии? (Гитто, стр. 96.)

4. Почему законодательная сессия была сокращена в некоторых штатах? (Рид, стр. 123-124.)

5. По каким трем заголовкам можно классифицировать законодательную власть штата? (Гитто, стр. 100.)

6. Какое из полномочий легислатуры штата является наиболее важным? (Рид, стр. 128.)

7. Каковы не законодательные обязанности легислатуры штата? (Гитто, стр. 100-101.)

8. Что можно сказать о кадровом составе легислатуры штата? (Рид, стр. 126.)

9. Что такое «гнилой округ»? (Бирд, стр. 521.)

10. Почему законы штатов часто низкого качества? (Манро, стр. 428.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДА

1. Сравнение верхней и нижней палаты легислатуры вашего штата.

I

2. Джерримендеринг в вашем штате.

3. Занятия и профессии, представленные в составе легислатуры вашего штата.

4. Характер законодательства, недавно принятого легислатурой вашего штата.

5. Развитие законотворческого департамента. (Геттелл, «Чтения по политологии», стр. 341-342.)

II

6. Общие принципы законодательной организации. (Геттелл, «Чтения по политологии», стр. 343.)

7. Преимущества двухпалатной системы. (Геттелл, «Чтения по политологии», стр. 344.)

8. Функция легислатуры. (Геттелл, «Чтения по политологии», стр. 357.)

9. Лобби. (Рейнш, «Чтения по правительству американских штатов», стр. 79-84.)

10. Финансовая процедура в легислатурах штатов. (Рейнш, «Чтения по правительству американских штатов», стр. 56-61.)

11. Фактическая работа по созданию закона. (Рид, «Форма и функции американского правительства», глава XII.)

12. Законодательные распределения. (Рейнш, «Американские легислатуры и законодательные методы», глава VII.)

13. Препятствия на пути разумного законотворчества. (Геттелл, «Чтения по политологии», стр. 358-359.)

14. Опасность чрезмерного законодательства в Соединенных Штатах. (Геттелл, «Чтения по политологии», стр. 361.)

15. Бюро законодательных справок. (Рейнш, «Чтения по правительству американских штатов», стр. 63-73.)

16. Отношение легислатуры штата к местному правительству. (Геттелл, «Введение в политологию», глава XXII.)

17. Общественные силы, влияющие на законодательство. (Рейнш, «Американские легислатуры и законодательные методы», стр. 275-298.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

18. Улучшило бы сокращение продолжительности законодательной сессии характер законодательства в вашем штате?

19. Должны ли члены легислатуры штата быть жителями округов, от которых они избираются, или они должны избираться по общештатному списку?

20. Следует ли сделать наши легислатуры штатов однопалатными? (См. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 416-418.)

ГЛАВА XLVIII

СУДЫ ШТАТА

A. ИСТОЧНИКИ ПРАВА

602. АНГЛИЙСКОЕ ОБЩЕЕ ПРАВО.—Одним из важных источников нашей системы юриспруденции является английское общее право. Это право не содержится в принятии статутов, а состоит из судебных решений, накопленных за несколько столетий. Общее право было определено как «то правило гражданского поведения, которое возникло из общей мудрости и опыта общества» и которое «со временем стало установленным обычаем и, наконец, получило судебную санкцию и подтверждение в решениях судов последней инстанции». [Сноска: У. К. Робинсон, цитируется в «Правительстве и политике в Соединенных Штатах», У. Б. Гитто, Houghton Mifflin Co., Бостон, 1920.] Общее право начало свое развитие в ранней Англии и с заселением Америки было перенесено в эту страну. Хотя оно радикально изменено американскими конституционными и статутными актами, оно все же остается основой нашей правовой системы.

603. ПРАВО СПРАВЕДЛИВОСТИ.—Общее право имело тенденцию становиться настолько стереотипным и негибким, что в некоторых случаях применение закона приводило к несправедливости. Очень рано в английской истории эта ситуация породила новую форму юриспруденции, называемую правом справедливости. Право справедливости — это та правовая система, которая дополняет общее и статутное право, стремясь обеспечить справедливость там, где строгое применение закона привело бы к несправедливости. Право справедливости развилось в Англии после нормандского завоевания и, подобно общему праву, было перенесено в эту страну в колониальные времена. В ранней Америке был создан отдельный набор канцлерских судов или судов справедливости для отправления правосудия, но в настоящее время право справедливости отправляется теми же судьями, которые председательствуют в обычных судах штата. Как средства правовой защиты по праву справедливости, так и по общему праву могут быть получены в одном процессе.

604. СТАТУТЫ.—Другим важным источником права являются статуты, принятые легислатурой штата. Большинство законов штата касаются структуры и функций правительства, но статутное принятие также используется для регулирования нескольких отраслей частного права, включая, главным образом, вопросы, которые затрагивают общественность в целом, а также частных лиц. Примерами являются законы, касающиеся завещаний и наследования имущества, брака и развода, партнерств и корпораций.

Сфера действия статутов расширяется, и за последнее полустолетие несколько областей общего права были охвачены статутами. Уголовное право, уголовный процесс и гражданский процесс были кодифицированы в различных штатах. Некоторые штаты пытались кодифицировать все гражданское право, но опыт показал, что это может легко сделать право слишком жестким.

605. ДРУГИЕ ИСТОЧНИКИ ПРАВА.—Конституция штата, Федеральная конституция, федеральные законы и договоры с иностранными государствами являются другими источниками права штата.

Вкратце, различные виды права, которые подлежат исполнению в судах штата, можно рассматривать как образующие пирамиду, построенную вверх следующими ступенями: английское общее право, право справедливости, статуты штата, конституция штата, федеральные статуты, договоры с иностранными государствами и Федеральная конституция.

B. СТРУКТУРА СУДОВ

606. МИРОВОЙ СУДЬЯ.—Суды штата расположены в прогрессивном порядке. В нижней части этого ряда находится мировой судья, который осуществляет юрисдикцию над мелкими правонарушениями и гражданскими делами, связанными с очень небольшими суммами. Как правило, в каждом тауншипе или другом местном округе есть мировой судья. В крупных городах гражданская и уголовная юрисдикция мирового судьи обычно делится между двумя наборами судов: во-первых, муниципальные или городские суды с незначительной гражданской юрисдикцией; и во-вторых, полицейские или магистратские суды с юрисдикцией над мелкими уголовными правонарушениями. Полицейские или магистратские суды имеют право проводить предварительные расследования в случае тяжких преступлений или серьезных проступков.

607. ОКРУЖНЫЕ СУДЫ.—Над мировыми судьями в большинстве штатов существует ряд окружных судов, осуществляющих ограниченную юрисдикцию. Эти суды, иногда называемые судами по общим делам или районными судами, имеют юрисдикцию над гражданскими делами, связанными со значительными суммами, а также юрисдикцию над большинством уголовных правонарушений. Кроме того, эти суды обычно рассматривают апелляции на решения мировых судей.

608. ВЫСШИЕ ИЛИ ЦИКЛОВЫЕ СУДЫ.—В многих штатах существует высший, цикловой или районный суд непосредственно над окружными судами, хотя в некоторых штатах этот трибунал заменяет окружные суды. Высший суд имеет юрисдикцию над гражданскими делами, связанными с неограниченными суммами, а также неограниченную первоначальную юрисдикцию над уголовными делами. Он также может рассматривать все дела, над которыми низшие суды не имеют юрисдикции.

609. ВЕРХОВНЫЙ СУД.—Во главе судебной системы штата находится суд последней инстанции, известный в различных штатах под разными названиями. Он может называться апелляционным судом, судом по ошибкам и апелляциям или просто верховным судом. Практически все дела, поступающие в этот суд, обжалуются из низших судов. Обычно он имеет дело с вопросами права, а не факта.

610. СПЕЦИАЛЬНЫЕ СУДЫ.—Помимо обычных судов штата, иногда существуют специальные трибуналы для специальных целей. Примерами таких судов являются суды по делам о наследстве или суды по делам умерших для урегулирования наследства умерших лиц; детские суды для рассмотрения дел с участием детей; суды по семейным делам; и суды по искам для рассмотрения исков против штата.

611. СУДЬИ ШТАТА.—Почти во всех штатах судьи выбираются всенародным голосованием, хотя в полудюжине штатов выбор этих должностных лиц по-прежнему остается за легислатурой или губернатором, или за обоими совместно. Судьи высших судов штата обычно выбираются на длительный период времени, даже пожизненно, в то время как судьи низших судов выбираются на относительно короткие периоды. Зарплаты варьируются от практически ничего, кроме гонораров для некоторых мировых судей, до в среднем 7000 долларов в год для судей верховного суда. Квалификационные требования, предъявляемые к судьям, включают минимальный возраст от 25 до 35 лет и гражданство в течение различного количества лет. Другим общим требованием является проживание в штате или даже проживание в судебном округе. Для судей высших судов принято требовать членство в юридической профессии. Судьи могут быть смещены в порядке импичмента, а в нескольких штатах — путем использования отзыва.

612. ДРУГИЕ СУДЕБНЫЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА.—Районный или прокурор является важным должностным лицом. Как правило, он выбирается избирателями округа, хотя в некоторых случаях он избирается от более крупных территорий. Районный прокурор представляет штат во всех уголовных делах и ведет обвинение. Это должностное лицо проводит предварительное расследование преступлений и определяет, следует ли возбуждать уголовное преследование. Если решение положительное, он представляет дело в большой жюри. Если большое жюри выносит обвинительное заключение, то есть если оно требует, чтобы обвиняемый был задержан для суда, прокурор ведет обвинение на последующем судебном процессе.

Секретарь, или должностное лицо по регистрации, обычно назначается судом, хотя он может быть избран всенародным голосованием. Констебль или шериф избирается всенародным голосованием. Секретарь и констебль отвечают за исполнение всех приказов, решений и постановлений суда.

C. ПОЛНОМОЧИЯ И ПРОЦЕДУРА

613. ОТНОШЕНИЕ СУДОВ ШТАТА К ФЕДЕРАЛЬНЫМ СУДАМ.—Структура американского правительства включает двойную систему судов: федеральные суды и суды штата. Юрисдикция федеральных судов специально определена Федеральной конституцией, в то время как суды штата имеют юрисдикцию, которая ограничена только запретами конституций штата и федеральной конституции. Две системы судов независимы в осуществлении своих соответствующих полномочий и имеют отдельные юрисдикции. В некоторых случаях, однако, суды штата имеют параллельную юрисдикцию с федеральными судами, и истец имеет выбор трибуналов, перед которыми подавать иск. В большинстве исков решение верховного суда штата является окончательным, но дела, затрагивающие федеральное право, могут быть обжалованы для окончательного решения в Верховный суд Соединенных Штатов.

614. ПОЛНОМОЧИЕ ОБЪЯВЛЯТЬ СТАТУТЫ ШТАТА НЕКОНСТИТУЦИОННЫМИ.—Подобно тому, как федеральные суды являются окончательными толкователями всего внутреннего права, так и суды штата имеют право выносить суждения о конституционности статутов, принятых либо легислатурой штата, либо местными законотворческими органами. Конституция штата является фундаментальным законом штата, и обязанностью судов штата является следить за тем, чтобы все законодательные акты штата и местные законодательные акты соответствовали этому фундаментальному закону.

615. ВЛАСТЬ НАД ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМИ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ.—Посредством своего права выносить суждения о законности исполнительных актов суды штата осуществляют некоторую степень контроля над исполнительными должностными лицами. Если бы губернатор штата незаконно сместил должностное лицо с должности, например, суды могли бы восстановить последнее.

Суды штата также имеют право издавать судебные приказы о принуждении и запрете. Первый может быть использован при определенных обстоятельствах, чтобы принудить исполнительное должностное лицо выполнить свою обязанность; последний приказ может быть использован, чтобы предотвратить совершение незаконных действий как должностными лицами штата, так и частными лицами.

616. ГРАЖДАНСКАЯ ЮРИСДИКЦИЯ.—Юрисдикция судов штата является либо гражданской, либо уголовной.

Целью гражданского права является защита прав личности и возмещение причиненного ему ущерба. Личные права, которые являются предметом гражданского права, подпадают под три заголовка: во-первых, право на личную безопасность, включая право на защиту от насилия; во-вторых, право на личную свободу, включая права, изложенные в билле о правах конституции штата; в-третьих, имущественные права, включая право приобретать и владеть имуществом и право требовать выполнения контрактов, заключенных в соответствии с законом штата.

617. ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС.—Если лицо считает, что его права были нарушены, он, как истец, имеет право подать жалобу в соответствующий суд. Шериф или констебль затем вызывает ответчика в суд, а секретарь суда выдает повестку или судебный приказ всем свидетелям, которых любая сторона процесса желает вызвать для дачи показаний. Как правило, любая сторона может потребовать суда присяжных. И истец, и ответчик обычно представлены адвокатами, которые представляют разные стороны дела судье и присяжным. Судья решает, какие доказательства могут быть надлежащим образом представлены присяжным. После заключительного аргумента адвоката истца судья инструктирует присяжных по правовым вопросам, связанным с делом. Присяжные затем удаляются и пытаются достичь единогласного решения. Если они могут договориться, они возвращают вердикт либо в пользу истца, либо в пользу ответчика, и после того, как вердикт был принят судом, выносится решение. Если присяжные не смогли прийти к единогласному решению, дело обычно рассматривается с другими присяжными, хотя в нескольких штатах единогласный вердикт по гражданским делам не требуется.

Если решение суда принимается как окончательное, решение исполняется. С другой стороны, неудовлетворенная сторона может обжаловать дело в следующий вышестоящий суд на том основании, что вердикт противоречил весу доказательств или из-за ошибок права, совершенных судьей. При определенных обстоятельствах судья, рассматривающий дело, может быть склонен назначить новое судебное разбирательство.

618. УГОЛОВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ.—Целью уголовного права является наказание тех, кто совершил общественные правонарушения, т.е. правонарушения против штата или общества. Преступления бывают двух типов: во-первых, тяжкие преступления, включая такие серьезные правонарушения, как убийство, поджог, кража со взломом и воровство; и во-вторых, проступки, включая такие менее серьезные правонарушения, как взяточничество, заведомое получение краденого, клевета, нападение и побои, а также нарушение общественного порядка. Обычно тяжкие преступления наказываются либо смертью, либо длительным тюремным заключением. Проступки обычно наказываются штрафами или тюремным заключением на короткий срок.

619. УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС.—Уголовное производство обычно начинается с ареста обвиняемого лица. Как правило, хотя и не всегда, арест осуществляется в соответствии с ордером. Как можно скорее после ареста обвиняемый доставляется к магистрату для предварительного допроса. Если следственный магистрат находит, что есть вероятная причина для задержания его для суда, обвиняемый заключается в тюрьму в ожидании суда. Однако, если обвинение не связано с убийством, ответчик может быть освобожден под залог.

Если обвинение является серьезным, следующим шагом является обвинительное заключение большим жюри. Если это жюри решает, что доказательств недостаточно, обвинение отклоняется, а заключенный освобождается. Большое жюри заседает тайно и слышит только обвинения против обвиняемого. Они обычно представляются прокурором. После того, как ответчику предъявлено обвинение, заключенный доставляется в суд и ему разрешается заявить о своей позиции. Если он признает себя виновным, судья может немедленно вынести приговор, и суда не будет. Если заявлено «не виновен», организуется судебный процесс, присяжные из двенадцати человек приводятся к присяге, и судебный процесс начинается.

Судебное разбирательство открывается прокурором, поскольку обязанность государства — считать обвиняемого невиновным, пока его вина не будет доказана. Прокурор представляет своих свидетелей, каждого из которых адвокат обвиняемого имеет право подвергнуть перекрестному допросу, а затем предоставляет адвокату обвиняемого возможность представить защиту. Подсудимого не допрашивают ни на одном этапе судебного разбирательства, если только он сам не пожелает выступить в качестве свидетеля в свою пользу.

После того как прокурор и адвокат обвиняемого завершают представление своих доводов, судья подводит итог доказательствам, представленным каждой из сторон, и инструктирует присяжных относительно применимых норм права. Затем присяжные удаляются в совещательную комнату и пытаются вынести вердикт. Как правило, такой вердикт должен быть единогласным, и если этого достичь не удается, присяжные распускаются, а дело назначается к повторному рассмотрению. Если вынесен вердикт «невиновен», подсудимый освобождается; если он признан виновным, суд выносит приговор — либо немедленно, либо в более поздний срок. [Сноска: Обсуждение правовых аспектов проблемы преступности см. в главе XXI.]

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Что подразумевается под термином «общее право»?

2. Дайте определение права справедливости (equity). Как оно возникло?

3. Каково значение статутов как источника права штата?

4. Каковы другие источники права?

5. Опишите работу мирового судьи.

6. Какова юрисдикция окружных судов?

7. Какова основная функция верховного суда штата?

8. Назовите некоторые специальные суды штатов.

9. Какова функция окружного прокурора?

10. Каково соотношение судов штатов и федеральных судов?

11. Обсудите основные полномочия судов штатов.

12. Каков объем гражданской юрисдикции судов штатов?

13. Опишите гражданский процесс.

14. Какие существуют два типа преступлений?

15. Опишите этапы уголовного процесса.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Бирд, «Американское правительство и политика», глава XXVI.

2. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава XI.

3. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XXXIV.

4. Рид, «Форма и функции американского правительства», глава XIII.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Дайте определение общего права. (Гитто, стр. 115.)

2. Какова связь старого Тайного совета с происхождением английского общего права? (Гитто, стр. 116.)

3. Что такое деликт (tort)? (Бирд, стр. 558-559.)

4. Каково отношение судебной власти штата к другим ветвям правительства штата? (Рид, стр. 160.)

5. В какой степени федеральные суды вмешиваются в решения судов штатов? (Манро, стр. 492.)

6. Какими тремя способами могут избираться судьи? (Бирд, стр. 550.)

7. Назовите некоторые штаты, в которых судьи не избираются народом. Как в этих штатах выбираются судьи? (Бирд, стр. 550.)

8. Сравните жалование американских судей с жалованием европейских судей. (Бирд, стр. 552.)

9. Какими тремя способами могут быть смещены судьи? (Манро, стр. 496-497)

10. В каком штате кодификация гражданского кодекса была наиболее успешной? (Рид, стр. 168.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Положения конституции вашего штата в отношении судебной власти штата.

I

2. Порядок выбора судей в вашем штате.

3. Характеристики хорошего судьи.

4. Фактическое ведение гражданского или уголовного процесса в ближайшем суде.

5. Задержки в судебном процессе в вашем штате. (Проконсультируйтесь с дружественным адвокатом.)

6. Методы смещения судей в вашем штате.

7. Эволюция правосудия штата. (Геттел, «Чтения по политологии», стр. 384.)

II

8. Функция суда штата. (Геттел, «Чтения по политологии», стр. 387.)

9. Методы выбора судей в различных штатах. (Геттел, «Чтения по политологии», стр. 388.)

10. Процедура в судах штатов. (Кимбол, «Государственное и муниципальное управление в Соединенных Штатах», глава XV.)

11. Система апелляций в судах штатов. (Рейнш, «Чтения по американскому правительству штатов», стр. 150-158.)

12. Политика и суды штатов. (Рейнш, «Чтения по американскому правительству штатов», стр. 158-168.)

13. Недостатки в обеспечении исполнения закона. (Рейнш, «Чтения по американскому правительству штатов», стр. 173-180.)

14. Связь судебной неэффективности с преступностью. (Рейнш, «Чтения по американскому правительству штатов», стр. 181-198.)

15. Правовые иски против штата. (Рейнш, «Чтения по американскому правительству штатов», стр. 168-172.)

16. Необходимость судебной независимости. (Геттел, «Чтения по политологии», стр. 391.)

17. Значение юристов в Соединенных Штатах. (Геттел, «Чтения по политологии», стр. 390.)

18. Резюме недостатков судебной системы штатов. (Брайс, «Американское содружество», том I, глава XLII.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

19. Должны ли присяжные, заседающие в уголовном процессе, выносить единогласный вердикт или достаточно решения большинства?

20. Должны ли судьи штатов избираться непосредственно народом, выбираться законодательным органом штата или назначаться губернатором?

21. Должны ли судьи подлежать отзыву (recall)?

22. Следует ли кодифицировать все гражданское право вашего штата?

23. Преимущества и недостатки отдельных административных судов. (См. Геттел, «Чтения по политологии», стр. 392-393.)

ГЛАВА XLIX

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

А. РАЗВИТИЕ АМЕРИКАНСКОГО МУНИЦИПАЛИТЕТА [Сноска: Подробный отчет об американском муниципальном развитии см. в книге Фэрли «Муниципальное управление». Отличное резюме работы Фэрли содержится в книге Гитто «Правительство и политика в Соединенных Штатах», Houghton Mifflin Co., Бостон, 1920.]

620. БЫСТРЫЙ РОСТ АМЕРИКАНСКИХ ГОРОДОВ. — Яркой чертой американской жизни является быстрота, с которой росли наши города. Во времена первой инаугурации Вашингтона Соединенные Штаты были настолько преимущественно сельскими, что лишь около одной тридцатой части нашего населения проживало в городах. С прогрессом промышленной революции пришло беспрецедентное развитие транспорта и фабричной системы. Все больше людей находили свои дома в городах, пока к 1890 году примерно треть населения Соединенных Штатов не стала жить в городах. Согласно переписи 1920 года более половины нашего населения сосредоточено в поселках и городах.

621. АМЕРИКАНСКИЙ ГОРОД ДО РЕВОЛЮЦИИ. — Нью-Йорк, ныне крупнейший американский город, также является старейшим, получив свою хартию в 1686 году. Между этой датой и началом Революции девятнадцать других муниципалитетов получили хартии. Колониальные города моделировали свою организацию по образцу английского боро. Практически вся власть была сосредоточена в совете, состоящем из мэра, регистратора, олдерменов и членов совета, действующих как единый орган. Мэр либо назначался губернатором, либо избирался советом. Главной обязанностью мэра было председательствовать в совете и исполнять его постановления.

622. АМЕРИКАНСКИЙ ГОРОД, 1775-1825 гг. — Несколько важных изменений в характере американского города произошли за полвека, последовавшие за Декларацией независимости.

Полномочия по предоставлению хартий городам были переданы от губернатора законодательному органу штата. Это было естественным результатом растущего подозрения к исполнительной власти и соответствующего роста веры в законодательный орган штата. До конца этого периода город окончательно перешел под контроль законодательного органа штата. В отсутствие конституционных ограничений законодательный орган продолжал осуществлять почти диктаторский контроль над городами в своих границах.

Также типичным для этого периода было подчинение городских дел политике штата и национальной политике.

623. АМЕРИКАНСКИЙ ГОРОД, 1825-1850 гг. — В этот период ряд новых городов выдвинулся на первый план. Иммиграция росла, а индустриализация страны вытесняла население во все более крупные единицы.

Нью-Йорк, Бостон, Сент-Луис и другие города приняли план двухпалатного совета.

Страсть к демократическому контролю смела имущественные цензы, предписанные некоторыми ранними городскими хартиями, и практически достигла всеобщего избирательного права для мужчин. Требование народного контроля также привело к нынешней практике выбора мэра путем всенародного голосования, при этом старые методы назначения штатом или выборов советом были отброшены.

624. АМЕРИКАНСКИЙ ГОРОД, 1850-1875 гг. — В этот период появилось много насущных муниципальных проблем. Функции американского города стали более многочисленными и сложными. Были установлены полицейские и пожарные системы; были обеспечены водопроводы, канализационные системы и городские парки; развивались образование и благотворительная помощь.

Под давлением выполнения этих дополнительных функций города все чаще обращались к законодательному органу штата за специальным законодательством, предоставляющим им дополнительные полномочия. Законодательные органы штатов имели тенденцию свободно принимать такие специальные акты, в результате чего коррумпированное и пагубное законодательство стало обычным явлением во многих штатах. Особые интересы занимались лоббированием, взяточничеством и логроллингом, чтобы получить особые привилегии от законодательных органов. Корпорации общественных услуг часто получали ценные франшизы на условиях, которые не защищали должным образом общественные интересы.

625. МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА. — Период после 1875 года, и особенно после 1900 года, был отмечен сильной тенденцией к реформированию муниципального управления.

Злоупотребление властью городским советом во многих случаях лишило его уважения, с которым общественность ранее относилась к этому органу. Полномочия по назначению различных городских чиновников были переданы от совета избирателям, а многие функции, ранее выполнявшиеся советом, были доверены вновь созданным муниципальным советам.

Примерно в половине штатов конституционные положения теперь запрещают законодательному органу принимать специальные акты, касающиеся муниципалитетов. В других штатах конституция перечисляет большое количество предметов, в отношении которых законодательный орган не может принимать специальное законодательство. В некоторых штатах города штата классифицируются на две или более группы в зависимости от численности населения; законодательный орган обязан указывать группу или группы, к которым должны применяться статуты. Примерно в дюжине штатов определенным типам городов разрешено составлять и изменять свои собственные хартии при условии, что такие акты не противоречат конституции и статутам штата.

Реформа муниципальной гражданской службы имеет все большее значение, более 200 американских городов санкционировали ее в той или иной форме. Применительно к муниципальным делам система заслуг включает муниципальную комиссию, назначаемую мэром; систему конкурсных экзаменов, предназначенных для проверки характера и способностей; план, требующий от назначающего должностного лица в каждом департаменте городского управления выбирать своих подчиненных из списка подходящих кандидатов; метод смещения чиновников; и иногда систему пенсионного обеспечения сотрудников, которые состарились на службе.

Движение за народный контроль было тесно связано с муниципальным развитием. Тенденция к сокращению избирательного бюллетеня, проведение муниципальных выборов в другое время, чем выборы штата и национальные выборы, и концентрация административных чиновников под ответственным назначающим главой — это шаги в этом направлении. Во многих штатах прямые праймериз были тесно связаны с муниципальным развитием. Народная инициатива, референдум и отзыв были приняты в большом количестве городов, особенно там, где план «мэр-совет» был заменен комиссионной формой правления.

Б. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

626. ТРИ ТИПА ГОРОДСКОГО УПРАВЛЕНИЯ. — Три типа городского управления в Соединенных Штатах — это план «мэр-совет», комиссионный план и план «сити-менеджера». [Сноска: Описание комиссионного плана и плана сити-менеджера городского управления см. в главе XXXVI.] Комиссионный план — это новая форма городского управления, которая была разработана для преодоления недостатков старого плана «мэр-совет», в то время как план «сити-менеджера» является модификацией комиссионного плана. В последние годы как комиссионный план, так и план «сити-менеджера» быстро распространились, но все еще остается верным, что немногие американские города сколько-нибудь значительного размера приняли любой из этих двух планов. Старый план «мэр-совет» преобладает в большинстве американских городов, и по этой причине остальная часть этой главы будет посвящена описанию этой формы правления.

627. ГОРОДСКОЙ СОВЕТ: ОРГАНИЗАЦИЯ. — Обычно городской совет является однопалатным органом, хотя некоторые из более крупных городов время от времени экспериментировали с двухпалатным советом. В некоторых городах члены совета выбираются по общему списку, но в большинстве случаев совет состоит из одного члена от каждого округа или района, на которые разделен город. Члены совета должны быть избирателями в городе, в котором они служат, и по обычаю от них обычно требуется быть жителями округа, от которого они выбраны. Сроки полномочий членов совета варьируются от одного до четырех лет, при этом два года являются средним сроком. В небольших городах члены совета обычно не получают оплаты, но в более крупных муниципалитетах они получают установленную зарплату.

628. ГОРОДСКОЙ СОВЕТ: ПОЛНОМОЧИЯ. — Типичный американский город подчинен законодательному органу штата, полномочия городского управления перечислены в хартии, полученной от законодательного органа. Эти перечисленные полномочия довольно узко интерпретировались судами.

Совет обладает определенной мерой полицейской власти, которую он может использовать для защиты здоровья и содействия благополучию жителей города. Осуществление этой полицейской власти, однако, не должно противоречить закону штата.

Совет имеет право взимать налоги для покрытия расходов, понесенных при выполнении муниципальных функций. Конституции штатов и законодательные органы, однако, довольно узко ограничивают это право. Аналогичному ограничению подлежит право совета привлекать средства путем выпуска облигаций.

Городские советы могут выступать в качестве агентов правительства штата в вопросах, касающихся образования и благотворительной помощи.

629. ГОРОДСКОЙ СОВЕТ: ПРОЦЕДУРА. — Городской совет собирается периодически, обычно еженедельно или раз в две недели. Он определяет свои собственные правила процедуры и ведет журнал. Для ведения дел используется система комитетов. Постановления могут быть предложены любым членом совета. После внесения постановления зачитываются по названию и направляются в соответствующий комитет. Требуется второе и третье чтение на последующих заседаниях. Если постановление одобрено большинством совета, оно подписывается председательствующим и направляется мэру. Во многих городах мэр может наложить вето на любое постановление, принятое советом. В случае вето мера становится законом только в том случае, если она принята двумя третями — в некоторых городах тремя четвертями или четырьмя пятыми — голосов совета. В тех городах, где мэр не имеет права вето, постановление вступает в силу немедленно после принятия советом.

630. МЭР. — Во всех городах, где преобладает план управления «мэр-совет», главным исполнительным должностным лицом является мэр или главный магистрат. Это должностное лицо обычно избирается всенародным голосованием на срок от одного до четырех лет. Обычно срок составляет два года, хотя в Новой Англии более распространен годичный срок. Мэр получает зарплату, которая варьируется от нескольких сотен долларов в небольших городах до нескольких тысяч долларов в ряде более крупных муниципалитетов.

631. МЭР И СОВЕТ. — В обязанность мэра входит доведение до сведения городского совета не реже одного раза в год общего отчета об административном и финансовом состоянии города. Мэр также может рекомендовать городскому совету в своем ежегодном послании или иным образом принятие постановлений, которые он считает необходимыми. В небольших городах и в нескольких более крупных муниципалитетах мэр председательствует в совете и имеет решающий голос в случае равенства голосов, но в большинстве крупных городов он не является членом совета. В большинстве городов он обладает правом вето. Во многих более поздних городских хартиях мэру дается право накладывать вето на отдельные статьи в законопроекте об ассигнованиях, одобряя при этом остальную часть меры, точно так же, как некоторые губернаторы могут накладывать вето на отдельные статьи в законопроектах об ассигнованиях, принятых законодательным органом штата.

632. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ОБЯЗАННОСТИ МЭРА. — Мэр стоит во главе городской администрации, но степень его контроля варьируется от города к городу. За последнее полвека снижение популярности городского совета сопровождалось растущей тенденцией к расширению административных полномочий мэра. Во многих небольших городах мэр по-прежнему немногим больше, чем председательствующий в совете. В таких городах подчиненные исполнительные чиновники обычно выбираются всенародным голосованием или назначаются советом. В других городах мэр может назначать главных административных чиновников с согласия совета. В еще других городах, включая многие более крупные муниципалитеты, мэр может как назначать, так и смещать глав исполнительных департаментов без вмешательства со стороны совета.

633. ДРУГИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ЧИНОВНИКИ. — Такие сложные и важные вопросы, как здравоохранение, образование, парки, благотворительность, полиция, пожарная охрана и общественные работы, являются заботой многочисленных административных чиновников города. Административная работа ведется двумя методами: во-первых, система советов, при которой такие вопросы, как школы, общественное здравоохранение и полиция, управляются советами, состоящими из членов городского совета; и во-вторых, отдельные комиссары, которые более или менее находятся под контролем мэра. Система советов оказалась менее эффективной, чем план с отдельным комиссаром, и, соответственно, существует тенденция отказаться от первого плана в пользу последнего.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Опишите быстрый рост американского города.

2. Каковы были характеристики города в колониальные времена?

3. Каковы были отличительные черты американского города между 1775 и 1825 годами?

4. Что отличает муниципальное развитие между 1825 и 1850 годами?

5. Какие проблемы стали заметными в муниципальном развитии между 1850 и 1875 годами?

6. Опишите движение за муниципальную реформу.

7. Какие существуют три типа муниципального управления?

8. Опишите организацию городского совета.

9. Каковы основные полномочия городского совета?

10. Опишите процесс принятия постановления.

11. Обсудите срок полномочий и зарплату мэра.

12. Каково отношение мэра к совету?

13. Каковы основные административные обязанности мэра?

14. Назовите некоторых других административных чиновников.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Бирд, «Американское правительство и политика», глава XXVII.

2. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава IV.

3. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XLII.

4. Рид, «Форма и функции американского правительства», глава XVI.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Дайте определение города. (Гитто, стр. 38.)

2. Каков английский прототип американского города? (Гитто, стр. 39.)

3. По каким трем заголовкам можно сгруппировать полномочия мэра? (Бирд, стр. 591.)

4. В какой степени городской совет был лишен своей власти? (Бирд, стр. 588-590.)

5. Что означает фраза «муниципальное самоуправление» (municipal home rule)? (Гитто, стр. 45.)

6. Что подразумевается под муниципальной демократией? (Бирд, стр. 597-598.)

7. Что такое план Де-Мойна городского управления? (Гитто, стр. 46.)

8. Кратко опишите организацию правительства Нью-Йорка. (Рид, стр. 197-198.)

9. Обобщите функции американского муниципалитета. (Манро, стр. 602-615.)

10. Каков масштаб муниципальной собственности в Соединенных Штатах? (Манро, стр. 616.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. История вашего муниципалитета.

I

2. Текущая организация вашего муниципального управления.

3. Основные функции вашего муниципалитета.

4. Отношение вашего муниципалитета к законодательному органу штата.

5. Законодательная власть в вашем муниципалитете.

6. Полномочия по предоставлению франшиз в вашем муниципалитете.

7. Английский боро. (Фэрли, «Муниципальное управление», глава IV.)

II

8. Историческое развитие американского города. (Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XL; Кимбол, «Государственное и муниципальное управление в Соединенных Штатах», глава XX.)

9. Политические последствия роста городов. (Геттел, «Чтения по политологии», стр. 433.)

10. Отношение городской жизни к демократии. (Геттел, «Чтения по политологии», стр. 436.)

11. Эволюция муниципальной организации. (Манро, «Правительство американских городов», глава I.)

12. Отношение муниципалитета к штату. (Манро, «Правительство американских городов», глава II.)

13. Избиратели города. (Манро, «Правительство американских городов», глава III.)

14. Мэр. (Манро, «Правительство американских городов», глава IX; Фэрли, «Муниципальное управление», глава XIX.)

15. Городской совет. (Манро, «Правительство американских городов», глава VIII; Фэрли, «Муниципальное управление», глава XVII.)

16. Муниципальные административные офисы. (Манро, «Правительство американских городов», глава X; Фэрли, «Муниципальное управление», глава XVIII.)

17. Потребности городского управления. (Геттел, «Чтения по политологии», стр. 441-442.)

18. Муниципальное управление в действии. (Брайс, «Американское содружество», том I, глава LI.)

19. Муниципальные функции. (Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XLII; Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», глава VII.)

20. Муниципальные финансы. (Бирд, «Американское городское управление», глава V.)

21. Проблема франшиз. (Бирд, «Американское городское управление», глава VII.)

22. Муниципальная собственность как политическая проблема. (Бирд, «Американское городское управление», глава VIII.)

23. Комиссионный план муниципального управления. (Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XLIII; см. также любой другой стандартный текст по американскому правительству.)

24. План «сити-менеджера» муниципального управления. (Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XLIII; см. также любой другой стандартный текст по американскому правительству.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

25. Муниципальная собственность на общественные коммунальные службы в вашей общине.

26. Не слишком ли узко ограничены муниципалитеты вашего штата конституцией штата и законодательным органом штата?

27. Решение проблемы франшиз.

28. Соответствующие достоинства плана «мэр-совет», комиссионного плана и плана «сити-менеджера», с особым вниманием к вашему муниципалитету.

ГЛАВА L

СЕЛЬСКОЕ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

634. ТИПЫ СЕЛЬСКОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. — Сельские местные органы власти в Соединенных Штатах сильно различаются в зависимости от разных частей страны, но в целом они делятся на три типа. Это:

(а) тип города (town), столь распространенный в Новой Англии;

(б) тип округа (county), встречающийся главным образом на Юге, Юго-Западе и Дальнем Западе; и

(в) смешанный тип штатов Среднего Запада, Центральных и Северо-Западных штатов. Эти три общих типа будут обсуждаться в указанном порядке.

А. ТИП ГОРОДА (TOWN)

635. ПРИРОДА ГОРОДА (TOWN). — Основой сельского местного самоуправления в Новой Англии является город (town). [Сноска: Округ (county) существует в Новой Англии как совокупность городов. Округ приобрел другие функции, но он по-прежнему остается прежде всего судебным округом.] В целом город Новой Англии — это территория неправильной формы, варьирующаяся по размеру от двадцати до сорока пяти квадратных миль. Территория, составляющая типичный город, является преимущественно сельской и обычно содержит одну или несколько деревень. Хотя город является прежде всего сельской единицей, деревни в его границах могут быть настолько густонаселенными, что их можно классифицировать как города (cities). Тем не менее, эти густонаселенные общины могут, как в случае с Бруклайном, штат Массачусетс, сохранить городское управление. Другие города Новой Англии, такие как Нью-Хейвен и Хартфорд, штат Коннектикут, сохранили организацию города (town) отдельно от городского управления (city government).

636. ПРОИСХОЖДЕНИЕ ГОРОДА (TOWN). — Некоторые авторитеты полагают, что тип сельского местного самоуправления «город» можно проследить через английскую историю до ранних тевтонских племен. Верно это или нет, но несомненно, что этот принцип является древним, и что когда Новая Англия была впервые заселена, колонисты группировались вместе в небольшие компактные общины, или города, вместо того чтобы рассеиваться по большим территориям.

637. ПОЧЕМУ ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИЛОСЬ В НОВОЙ АНГЛИИ. — Несколько факторов ответственны за тенденцию поселенцев ранней Новой Англии собираться вместе в города. С экономической точки зрения бесплодная природа почвы делала обширные фермы непрактичными, в то время как, с другой стороны, возможности для рыболовства и торговли поощряли небольшие компактные поселения вдоль побережья. Враждебность многих индейцев Новой Англии также препятствовала редким поселениям и вынуждала людей селиться в тесном строю. Наконец, многие колонисты Новой Англии прибыли в Новый Свет как группы или общины, которые в своих европейских домах вращались вокруг общей церкви; в Новой Англии эти люди, естественно, предпочитали жить очень близко друг к другу.

638. ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ. — Управление городом Новой Англии возложено на городское собрание, которое состоит из ежегодной сессии избирателей города. На этом собрании избиратели принимают законы, регулирующие такие местные вопросы, как городские финансы, школы, полиция и шоссе. Вторая важная функция городского собрания — выбор городских чиновников, включая селектменов (selectmen), [Сноска: В Род-Айленде селектмены известны как совет.] городского клерка, казначея, констебля и других. Главными исполнительными чиновниками являются селектмены, число которых варьируется от трех до девяти, и которые обычно выбираются на срок в один год. Селектмены имеют общее руководство городскими делами и действуют в соответствии с полномочиями, предоставленными статутом или городским собранием. Городской клерк ведет записи, казначей распоряжается средствами города и иногда проверяет счета, в то время как констебль поддерживает мир в городе, подает судебные приказы и собирает местные налоги. Кроме того, существует ряд второстепенных чиновников, таких как налоговые оценщики, смотрители загонов, опекуны бедных, дорожные чиновники и попечители библиотек.

Б. ТИП ОКРУГА (COUNTY)

639. ПОЧЕМУ ОКРУЖНОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИЛОСЬ НА ЮГЕ. — Система окружного управления стала так же прочно укоренившейся в южных колониях, как и концепция города в ранней Новой Англии. Четыре фактора действовали, чтобы препятствовать городскому управлению и поощрять окружное управление на Юге. Во-первых, южные колонисты прибыли не небольшими семейными группами, как новоанглийцы, а скорее как отдельные лица и из разных классов общества. Во-вторых, индейцы Юга были либо слабыми, либо мирными, поэтому страх перед нападением индейцев не заставлял колонистов собираться в небольшие компактные общины. В-третьих, климат и почва Юга поощряли плантационную систему, которая привела к редкому, а не компактному населению. В-четвертых, аристократический тип общества, развивающийся из плантационной и рабской системы, предотвратил возникновение демократического городского собрания.

640. УПРАВЛЕНИЕ ЮЖНЫМ ОКРУГОМ. — Хотя окружное управление также встречается на Юго-Западе и Дальнем Западе, оно проявляется в своей чистейшей форме на Юге. Здесь округ изначально был судебным округом, или иногда также финансовым округом для облегчения сбора налогов. Функции округа постепенно увеличивались, пока такие местные дела, как школы, тюрьмы, богадельни и содержание дорог и мостов, не стали заботой южного округа. Главным административным органом в округе является либо окружной суд, либо небольшой совет комиссаров. В любом случае административный орган выбирается всенародным голосованием. Кроме того, существует ряд второстепенных чиновников, таких как казначей, налоговый оценщик и регистратор, все они выбираются всенародным голосованием на сроки, варьирующиеся от одного до четырех лет.

641. УПРАВЛЕНИЕ ОКРУГОМ ДАЛЬНЕГО ЗАПАДА. — На Дальнем Западе, точно так же, наиболее важной единицей сельского местного самоуправления является округ. Округ управляется советом, обычно состоящим из трех комиссаров. В целом чиновники округа Дальнего Запада напоминают тех, что в центральных штатах. (См. Раздел 644.)

В. СМЕШАННЫЙ ТИП [Сноска: Иногда называемый системой тауншип-округ.]

642. ПРОИСХОЖДЕНИЕ СМЕШАННОГО ТИПА. — Смешанный тип сельского местного самоуправления является гибридом, результатом неполного слияния типа города с типом округа. Северные части Центральных штатов были заселены в значительной степени иммигрантами из Новой Англии, в то время как южные части Среднего Запада были заселены пионерами из Пенсильвании и штатов к югу от реки Огайо. Иммигранты из Новой Англии привыкли к городскому управлению и стремились увековечить его в своем новом доме; поселенцы с Юга предпочитали окружную форму управления и стремились к ее принятию в своих новых домах. Результатом стал компромисс: некоторые функции сельского местного самоуправления были возложены на округ, а некоторые — на тауншип (township).

643. ДВА ПОДТИПА. — При слиянии типов управления города и округа окружная система имела тенденцию преобладать над формой управления города или тауншипа, когда поселенцы с Юга составляли большинство. В северной части страны, с другой стороны, компромиссная форма имела тенденцию включать большинство черт городского типа. Результатом стала формулировка двух подтипов.

Первый из них можно назвать пенсильванским подтипом, названным так потому, что он возник в Пенсильвании, а затем распространился с модификациями на Огайо, Индиану, Канзас, Миссури и другие штаты. В этих штатах власть города или тауншипа подчинена окружному управлению. Городского собрания нет.

Нью-йоркский подтип существует в типичной форме в Нью-Йорке, но также встречается в Нью-Джерси, Мичигане, Иллинойсе, Висконсине, Миннесоте, Дакотах и других штатах. Городское собрание встречается в этих штатах, и в пяти из них тауншипы представлены в окружном совете.

644. НЬЮ-ЙОРКСКИЙ ПОДТИП. — В штатах, обладающих нью-йоркским подтипом сельского местного самоуправления, городское собрание по-прежнему важно. Это собрание похоже на городское собрание Новой Англии, хотя оно осуществляет меньше власти. Все законные избиратели тауншипа имеют право принимать участие в этом собрании, которое проводится ежегодно и по особым случаям. На этом собрании выбираются чиновники тауншипа на следующий год. Самыми важными из них являются супервайзер, клерк, казначей, оценщик и варьирующееся число констеблей и мировых судей. Помимо избрания этих и других чиновников, городское собрание принимает законодательство в отношении таких местных вопросов, как мосты, дороги и школы.

В некоторых Центральных штатах общая исполнительная власть над делами тауншипа возложена на совет тауншипа, в то время как в других штатах административная власть разделена между советом тауншипа из трех-одиннадцати членов и супервайзером или попечителем. Помимо этих чиновников, существует ряд второстепенных чиновников, включая клерка, казначея, оценщика, смотрителей бедных, констеблей и мировых судей.

Окружной совет продолжает существовать по нью-йоркскому плану, но он гораздо менее важен, чем при пенсильванском подтипе. Функции окружного совета схожи в этих двух подтипах.

645. ПЕНСИЛЬВАНСКИЙ ПОДТИП. — В тех штатах, в которых преобладает пенсильванский подтип сельского местного самоуправления, общий контроль над правительством возложен на окружной совет. Этот совет состоит из трех комиссаров, которые избираются избирателями округа. Во всех Центральных штатах окружной совет обладает многочисленными полномочиями, но полномочия совета больше при пенсильванском, чем при нью-йоркском подтипе. По первому плану окружной совет осуществлял четыре группы полномочий: во-первых, взимание налогов и ассигнование местных средств; во-вторых, содержание дорог; в-третьих, помощь бедным; и в-четвертых, надзор за местными выборами.

Помимо членов окружного совета существует ряд других окружных чиновников. Главным исполнительным чиновником окружного суда является шериф. Прокурор — это выборное должностное лицо, в чью обязанность входит ведение уголовных преследований и выступление в качестве законного агента округа. Казначей распоряжается окружными средствами и иногда контролирует сбор налогов. Он избирается народом, обычно на двухлетний срок. Клерк или аудитор является важным окружным чиновником, как и землемер, окружной суперинтендант школ и регистратор или регистратор актов.

646. САМОУПРАВЛЕНИЕ ДЛЯ ОКРУГОВ. — Как правило, окружные власти узко ограничены конституцией штата и статутами штата. Это всегда приводило к многочисленным апелляциям к законодательному органу за специальным законодательством и в последнее время породило требование о самоуправлении для округов. В попытке уменьшить давление на специальные законы в законодательном органе конституция Мичигана 1908 года предусмотрела меру самоуправления для округов. Законодательный орган уполномочен передавать законодательные полномочия окружным советам, которые могут принимать законы и постановления, касающиеся чисто местных дел, при условии, что такие акты не противоречат закону штата, и при условии, далее, что такие акты не вмешиваются в местные дела любого тауншипа, инкорпорированного города или деревни в пределах округа. Такие законы могут быть наложены вето губернатором, но могут быть приняты вопреки его вето двумя третями голосов окружного совета. Еще один шаг к самоуправлению был сделан, когда в 1911 году Калифорния путем конституционной поправки уполномочила округа составлять свои собственные хартии и, получив народное одобрение, вводить их в действие. Однако хартия, составленная и одобренная таким образом, должна быть сначала санкционирована законодательным органом штата.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Какие существуют три типа сельского местного самоуправления?

2. Обсудите природу города (town).

3. Каково происхождение города (town)?

4. Как управляется город (town)?

5. Почему окружное управление развилось на сельском Юге?

6. Опишите управление южным округом.

7. Как возник смешанный тип сельского местного самоуправления?

8. Какие два подтипа включены в смешанный тип сельского местного самоуправления?

9. Кратко сравните эти два подтипа.

10. Обсудите природу движения за разрешение самоуправления округам.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Бирд, «Американское правительство и политика», глава XXIX.

2. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава II.

3. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XXXVII.

4. Рид, «Форма и функции американского правительства», глава XVIII.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Обобщите отношение местных институтов к правительству штата. (Гитто, стр. 15.)

2. Какие факторы ответственны за упадок городского собрания на Среднем Западе? (Бирд, стр. 651.)

3. Опишите ранний английский округ. (Гитто, стр. 18.)

4. Каковы основные подразделения округа в южных и западных частях Соединенных Штатов? (Рид, стр. 222-223.)

5. Каковы источники окружного управления? (Рид, стр. 210.)

6. Что такое «председатель города» (town chairman)? (Рид, стр. 222.)

7. Какие существуют два типа окружных советов? (Бирд, стр. 640-641.)

8. Что такое приход (parish)? (Гитто, стр. 21.)

9. Почему растет требование о том, чтобы местные институты были поставлены под надзор правительства штата? (Бирд, стр. 654-655.)

10. Каковы достоинства и недостатки автономии для сельских местных органов власти? (Манро, стр. 544-545.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Происхождение местного самоуправления в вашем регионе.

I

2. Развитие сельского местного самоуправления в вашей общине или в какой-либо соседней общине.

3. Работа налогового оценщика в сельском местном самоуправлении.

4. Исследуйте полномочия и обязанности любого другого чиновника округа, города или тауншипа.

5. Происхождение и развитие сельского местного самоуправления в Соединенных Штатах. (Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», глава II; Кимбол, «Государственное и муниципальное управление в Соединенных Штатах», глава XVI.)

II

6. Город Новой Англии. (Фэрли, «Местное самоуправление в округах, городах и деревнях», стр. 141-146.)

7. Управление тауншипом. (Фэрли, «Местное самоуправление в округах, городах и деревнях», стр. 164-185.)

8. Общая природа окружного управления. (Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XXXVIII.)

9. Организация окружного управления. (Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», глава III; Макси, «Окружное управление».)

10. Функции окружного управления. (Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», глава IV; Макси, «Окружное управление».)

11. Финансовое управление в округах. (Макси, «Окружное управление».)

12. Управление шоссе в округах. (Макси, «Окружное управление».)

13. Благотворительные и исправительные учреждения в округе. (Макси, «Окружное управление».)

14. Политика в сельском местном самоуправлении. (Бирд, «Американское правительство и политика», глава XXX.)

15. Окружное самоуправление. (Гилбертсон, «Округ», глава XV.)

16. Консолидация городов и округов. (Макси, «Администрация округа».)

17. Новые тенденции в управлении округами. (Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», глава VIII.)

18. Сельское местное самоуправление в Англии. (Рид, «Форма и функции американского правительства», глава XVII.)

19. Сельское местное самоуправление во Франции. (Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», глава I.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

20. Сравнительные достоинства городского, окружного и смешанного типов сельского местного самоуправления.

21. Проблема эффективности сельского местного самоуправления в вашем штате.

22. Проблема ответственности в сельском местном самоуправлении в вашем штате.

23. Следует ли предоставить сельским органам местного самоуправления в вашем штате большую степень самоуправления?

БИБЛИОГРАФИЯ

В следующем списке представлены все источники, упомянутые в тексте — либо в качестве обязательной литературы, либо в качестве основы для предлагаемых тем для работы. Особо следует отметить книгу Тэмса Уильямсона «Хрестоматия по американской демократии», подготовленную в качестве дополнения к данному учебнику и опубликованную в 1922 году издательством D. C. Heath & Co.

В соответствии с общим расположением материала в учебнике, источники в этом списке сгруппированы по следующим разделам: исторические, экономические, социальные и политические.

Звездочкой отмечены источники, которые могут быть полезны тем, кто желает собрать небольшую рабочую библиотеку по проблемам американской демократии. Работы особой важности предваряются двумя звездочками.

ИСТОРИЧЕСКИЕ

Адамс, Эфраим Д. «Сила идеалов в американской истории». Издательство Йельского университета, Нью-Хейвен. 1913.

** «Анналы Американской академии политических и социальных наук». Филадельфия.

Беккер, Карл Лотус. «Начала американского народа». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1915.

* Чейни, Эдвард П. «Введение в промышленную и социальную историю Англии». Macmillan, Нью-Йорк. 1901.

Кроуфорд, Мэри Кэролайн. «Социальная жизнь в старой Новой Англии». Little, Brown Co., Бостон. 1914.

* Фиске, Джон. «Критический период американской истории». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1888.

Харт, Альберт Бушнелл. «Социальные и экономические силы в американской истории».

Хантингтон, Эллсворт. «Цивилизация и климат». Издательство Йельского университета, Нью-Хейвен. 1915.

Хантингтон, Эллсворт и С. У. Кушинг. «Принципы антропогеографии». John Wiley and Sons, Нью-Йорк. 1921.

** «Международная энциклопедия». Второе издание. Dodd Mead & Co., Нью-Йорк. 1916.

** «Уроки общественной и национальной жизни», Министерство внутренних дел, Бюро образования. Серии A, B и C, Типография правительства, Вашингтон, округ Колумбия. 1918.

Маклафлин, Эндрю К. «Этапы развития американской демократии». The Abingdon Press, Нью-Йорк. 1920.

———. «Конфедерация и Конституция». Harper and Bros., Нью-Йорк. 1905.

Семпл, Эллен К. «Американская история и ее географические условия». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1903.

Osgood, Herbert L. The American Colonies in the Seventeenth Century, 3 vols. Macmillan, New York. 1904.

Спир, Моррис Э. и У. Б. Норрис. «Проблемы и идеалы мировой войны». Ginn and Co., Бостон. 1918.

** Тернер, Фредерик Дж. «Фронтир в американской истории». Henry Holt and Co., Нью-Йорк. 1920.

Уэст, Уиллис М. «Война и новая эра». Allyn and Bacon, Бостон. 1919.

Уайт, Альберт Биби. «Становление английской конституции». Putnam, Нью-Йорк. 1908.

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

Адамс, Генри К. «Описание промышленности». Henry Holt & Co., Нью-Йорк. 1918.

Эшли, Перси. «Современная история тарифов». Dutton and Co., Нью-Йорк. 1911.

* Бишоп, Авард Л. и А. Г. Келлер. «Промышленность и торговля». Ginn and Co., Бостон. 1918.

Блумфилд, Дэниел. «Избранные статьи о современных промышленных движениях». H. W. Wilson Co., Нью-Йорк. 1919.

———. «Избранные статьи о проблемах труда». H. W. Wilson Co., Нью-Йорк. 1920.

** Богарт, Эрнест Ладлоу. «Экономическая история Соединенных Штатов». Longmans, Green and Co., Нью-Йорк. 1912.

Богарт, Эрнест Ладлоу и К. М. Томпсон. «Хрестоматия по экономической истории Соединенных Штатов». Longmans, Green and Co., Нью-Йорк. 1917.

Брасол, Борис Л. «Социализм против цивилизации». Chas. Scribner's Sons, Нью-Йорк. 1920.

Брукс, Джон Грэм. «Американский синдикализм: ИРМ». Macmillan, Нью-Йорк. 1913.

Брюс, Филип А. «Экономическая история Вирджинии в XVII веке». В 2-х томах. Macmillan, Нью-Йорк. 1907.

Баллок, Чарльз Дж. «Избранные чтения по экономике». Ginn and Co., Бостон. 1907.

———. «Избранные чтения по государственным финансам». 2-е издание. Ginn and Co., Бостон. 1920.

———. «Основы экономики». Silver, Burdett and Co., Бостон. 1919.

Берритт, Артур У. при содействии Деннисона, Гэя и других. «Участие в прибылях: принципы и практика». Harper and Bros., Нью-Йорк. 1918.

Каллендер, Гай С. «Избранные материалы по экономической истории Соединенных Штатов». Ginn and Co., Бостон. 1909.

* Карлтон, Фрэнк Т. «История и проблемы организованного рабочего движения». D. C. Heath and Co., Бостон. 1911.

———. «Организованное рабочее движение в американской истории». Appleton, Нью-Йорк. 1920.

** Карвер, Томас Никсон. «Элементарная экономика». Ginn and Co., Бостон. 1920.

———. «Очерки социальной справедливости». Издательство Гарвардского университета, Кембридж, Массачусетс. 1915.

———. «Принципы сельской экономики». Ginn and Co., Бостон. 1911.

Кларк, Джон Бейтс. «Социальная справедливость без социализма». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1914.

** Коман, Кэтрин. «Промышленная история Соединенных Штатов». Macmillan, Нью-Йорк. 1917. Коммонс, Джон Р. «Тред-юнионизм и проблемы труда». Ginn and Co., Бостон. 1905.

Коултер, Джон Л. «Кооперация среди фермеров». Sturgis and Walton, Нью-Йорк. 1919.

«Журнал текущей истории», сентябрь 1920 г. «Нью-Йорк таймс», Нью-Йорк.

Дьюи, Дэвис Р. «Финансовая история Соединенных Штатов». Longmans, Green and Co., Нью-Йорк. 1915.

Диксон, Фрэнк Х. и Дж. Х. Пармели. «Военное управление железными дорогами в Соединенных Штатах и Великобритании». Издательство Оксфордского университета. Фонд Карнеги за международный мир.

** Драйер, Чарльз Р. «Элементарная экономическая география». American Book Co., Нью-Йорк. 1916.

Данбар, Чарльз Ф. «Теория и история банковского дела». 3-е издание. Putnam, Нью-Йорк. 1917.

Дюран, Эдвард Д. «Проблема трестов». Издательство Гарвардского университета, Кембридж. 1915.

Иди, Лайонел Д. «Современные социальные и промышленные силы». Boni and Liveright, Нью-Йорк. 1920.

** Эли, Ричард Т. «Основы экономики». Macmillan, Нью-Йорк. 1918.

———. «Социализм: исследование его природы, силы и слабости». Crowell, Бостон. 1895.

Фэннинг, К. Э. «Избранные статьи о сохранении природных ресурсов». Серия «Справочник для дебатов». H. W. Wilson Co., Миннеаполис. 1913.

Фэй, К. Р. «Кооперация дома и за рубежом». Macmillan, Нью-Йорк. 1910.

** Феттер, Фрэнк А. «Современные экономические проблемы». Century Co., Нью-Йорк. 1917.

Фиске, Амос К. «Современный банк». Appleton, Нью-Йорк. 1914. Форд, Джеймс. «Кооперация в Новой Англии». Нью-Йорк. 1913. * Джордж, Генри. «Прогресс и бедность». Doubleday, Page and Co., Нью-Йорк. 1916.

Гроат, Джордж Г. «Введение в изучение организованного рабочего движения в Америке». Macmillan, Нью-Йорк. 1919.

Гамильтон, Уолтон Х. «Современные экономические проблемы». Издательство Чикагского университета, Чикаго. 1915.

Хэммонд, Джон Хэйс и Дж. У. Дженкс. «Великие американские вопросы». Chas. Scribner's Sons, Нью-Йорк. 1921.

Харрис, Эмерсон П. «Кооперация — надежда потребителя». Macmillan, Нью-Йорк. 1918.

Хэйворд, Уильям Р. «Деньги: что это такое и как ими пользоваться». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1917.

Слушания подкомитета Юридического комитета Сената США. Типография правительства, Вашингтон, округ Колумбия.

Хиндс, Уильям А. «Американские общины». 2-е переработанное издание. Kerr and Co., Чикаго. 1908.

Хобсон, Джон А. «Эволюция современного капитализма». Новое переработанное издание. Лондон. 1912.

Хокси, Роберт Ф. «Научный менеджмент и труд». Appleton, Нью-Йорк. 1915.

———. «Тред-юнионизм в Соединенных Штатах». Appleton, Нью-Йорк. 1920.

* «Конституция ИРМ». Чикаго. 1905.

* Джонсон, Эмори Р. «Американские железнодорожные перевозки». Appleton, Нью-Йорк. 1912.

Кеммерер, Эдвин У. «Азбука Федеральной резервной системы». Издательство Принстонского университета, Принстон, Нью-Джерси. 1920.

Кинг, Клайд Л. «Снижение стоимости жизни в городах». Appleton, Нью-Йорк. 1915.

* ———. «Регулирование муниципальных коммунальных служб». Appleton, Нью-Йорк. 1914.

* Кинг, Уилфорд Исбелл. «Богатство и доход народа Соединенных Штатов». Macmillan, Нью-Йорк. 1919.

** Лероссиньоль, Джеймс Эдвард. «Ортодоксальный социализм». Crowell, Нью-Йорк. 1907.

* Мальтус, Томас Роберт. «Опыт о законе народонаселения».

* Маршалл, Леон К. и Л. С. Лайон. «Наша экономическая организация». Macmillan, Нью-Йорк. 1921.

* Маркс, Карл и Фридрих Энгельс. «Манифест Коммунистической партии».

«Меморандум о некоторых аспектах большевистского движения в России». Типография правительства, Вашингтон, округ Колумбия. 1919.

Майерс, Уильям Старр. «Социализм и американские идеалы». Издательство Принстонского университета, Принстон. 1919.

* Плен, Карл К. «Введение в государственные финансы». 4-е издание. Macmillan, Нью-Йорк. 1920.

Портер, Роберт П. «Опасности муниципальной собственности». Century Co., Нью-Йорк. 1907.

Пауэлл, Джордж Х. «Кооперация в сельском хозяйстве». Macmillan, Нью-Йорк. 1913.

* Прайс, Овертон У. «Земля, на которой мы живем». Small, Maynard Co., Бостон. 1919.

Рипли, Уильям З. «Тресты, пулы и корпорации». Переработанное издание. Ginn and Co., Бостон. 1916.

** Сиджер, Генри Роджерс. «Принципы экономики». Henry Holt and Co., Нью-Йорк. 1917.

Селигман, Эдвин Р. «Очерки по налогообложению». 8-е издание. Macmillan, Нью-Йорк. 1917.

———. «Принципы экономики». 6-е издание. Longmans, Green and Co., Нью-Йорк. 1914.

* Скелтон, О. Д. «Социализм: критический анализ». Houghton Mifflin Company, Бостон. 1911.

* Смит, Адам. «Исследование о природе и причинах богатства народов».

** Смит, Дж. Рассел. «Торговля и промышленность». Henry Holt and Co., Нью-Йорк. 1916.

———. «История железа и стали». Appleton, Нью-Йорк. 1908.

Сонничсен, Альберт. «Потребительская кооперация». Macmillan, Нью-Йорк. 1919.

Тарбелл, Ида М. «Тариф в наше время». Macmillan, Нью-Йорк. 1911.

** Тауссиг, Фрэнк У. «Принципы экономики». В 2-х томах. Macmillan, Нью-Йорк. 1919.

———. «Тарифная история Соединенных Штатов». Putnam, Нью-Йорк. 1916.

Томпсон, Чарльз М. «Элементарная экономика». B. H. Sanborn and Co., Нью-Йорк. 1920.

Томпсон, Карл Д. «Муниципальная собственность». B. W. Huebsch, Нью-Йорк. 1917.

Ван Хайс, Чарльз Р. «Концентрация и контроль: решение проблемы трестов в Соединенных Штатах». Macmillan, Нью-Йорк. 1912.

** ———. «Сохранение природных ресурсов в Соединенных Штатах». Macmillan, Нью-Йорк. 1918.

Уэлд, Луис Д. Х. «Маркетинг сельскохозяйственной продукции». Macmillan, Нью-Йорк. 1916.

Уайт, Хорас. «Деньги и банковское дело». Ginn and Co., Бостон. 1911.

Вуд, Томас Б. «История буханки хлеба». Putnam, Нью-Йорк. 1913.

Янг, Артур Н. «Движение за единый налог в Соединенных Штатах». Издательство Принстонского университета, Принстон. 1916.

СОЦИАЛЬНЫЕ

Эбботт, Эдит. «Женщины в промышленности». Appleton, Нью-Йорк. 1910. Эбботт, Грейс. «Иммигрант и общество». Century Co., Нью-Йорк. 1917.

Аддамс, Джейн. «Дух юности и городские улицы». Macmillan, Нью-Йорк. 1909.

Андерсон, Уилберт Ли. «Сельский город». Baker and Taylor Co., Нью-Йорк. 1906.

Энтин, Мэри. «Земля обетованная». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1912. ———. «Те, кто стучится в наши ворота». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1914.

* «Публикации Атлантского университета». Издательство Атлантского университета, Атланта, Джорджия.

Бэйли, Либерти Хайд. «Обучение фермеров». Century Co., Нью-Йорк. 1909.

Болдуин, Симеон Э. «Связь образования с гражданством». Издательство Йельского университета, Нью-Хейвен. 1912.

Блумфилд, Мейер. «Профессиональная ориентация молодежи». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1911.

Богардус, Эмори С. «Основы американизации». Издательство Университета Южной Калифорнии, Лос-Анджелес. 1919.

Бут, Мод Бэллингтон. «После тюрьмы — что?». F. H. Revell Co., Нью-Йорк. 1903.

* Брайс, Джеймс. «Препятствия на пути к доброму гражданству». Издательство Йельского университета, Нью-Хейвен. 1919.

** Берч, Генри Рид и С. У. Паттерсон. «Американские социальные проблемы». Macmillan, Нью-Йорк. 1919.

Батлер, Элизабет Б. «Женщины и профессии». Нью-Йорк, 1909.

Батлер, Николас Мюррей. «Значение образования и другие очерки». Macmillan, Нью-Йорк. 1905.

Баттерфилд, Кенион Л. «Сельская церковь и сельская проблема». Издательство Чикагского университета, Чикаго. 1911.

* ———. «Фермер и новый день». Macmillan, Нью-Йорк. 1919.

Кэбот, Ричард К. «Социальная работа: очерки о точках соприкосновения врача и социального работника». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1919.

Карни, Мейбл. «Сельская жизнь и сельская школа». Row, Peterson and Co., Чикаго. 1912.

** Карвер, Томас Никсон. «Социология и социальный прогресс». Ginn and Co., Бостон. 1905.

Кливленд, Фредерик А. и Джозеф Шафер. «Демократия в период реконструкции». Houghton Mifflin Company, Бостон. 1919.

Колкорд, Джоанна К. «Разрушенные дома: исследование проблемы оставления семьи и ее социальное решение». Фонд Рассела Сейджа, Нью-Йорк. 1919.

* Коммонс, Джон Р. «Расы и иммигранты в Америке». Macmillan, Нью-Йорк. 1911.

Конингтон, Мэри. «Как помочь». The Ronald Press, Нью-Йорк. 1906.

Кулидж, Мэри. «Китайская иммиграция». Henry Holt and Co., Нью-Йорк. 1909.

Кабберли, Эллвуд П. «Меняющиеся концепции в образовании». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1909.

* ———. «Государственное образование в Соединенных Штатах». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1919.

Кертис, Генри С. «Образование через игру». Macmillan, Нью-Йорк. 1915.

Давенпорт, Юджин. «Образование для эффективности». D. C. Heath Co., Бостон. 1909.

Министерство внутренних дел, Бюро образования. Бюллетень 1919 г., № 77. «Государственная американизация». Вашингтон, округ Колумбия. 1920.

* Девайн, Эдвард Т. «Нищета и ее причины». Macmillan, Нью-Йорк. 1909.

* ———. «Практика благотворительности». Dodd Mead and Co., Нью-Йорк. 1904.

* ———. «Принципы помощи». Macmillan, Нью-Йорк. 1904.

* ———. «Дух социальной работы». Комитет по публикациям благотворительных организаций, Нью-Йорк. 1912.

Дьюи, Джон. «Школы завтрашнего дня». Dutton, Нью-Йорк. 1915.

Дагдейл, Ричард Л. «Джуки: исследование преступности, пауперизма, болезней и наследственности». Putnam, Нью-Йорк. 1891.

Элиот, Чарльз У. «Образование для эффективности». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1909.

** Эллвуд, Чарльз А. «Социология и современные социальные проблемы». American Book Co., Нью-Йорк. 1919.

Фишер, Ирвинг. «Бюллетень Комитета ста по национальному здоровью», являющийся отчетом о национальной жизнеспособности, ее растрате и сохранении. Типография правительства, Вашингтон, округ Колумбия. 1909.

Гэлпин, Чарльз Дж. «Сельская жизнь». Century Co., Нью-Йорк. 1918.

* Джордж, Уильям Р. «Юниорская республика: ее история и идеалы». Appleton, Нью-Йорк. 1910.

Гилл, Чарльз О. и Гиффорд Пинчо. «Сельская церковь». Macmillan, Нью-Йорк. 1913.

** Джиллетт, Джон Моррис. «Конструктивная сельская социология». Sturgis and Walton, Нью-Йорк. 1913.

Годдард, Генри Х. «Семья Калликак». Macmillan, Нью-Йорк. 1912.

* Гудселл, Уиллистин. «Семья как социальный и образовательный институт». Macmillan, Нью-Йорк. 1915.

Гулик, Шарлотта Э. «Чрезвычайные ситуации». Ginn and Co., Бостон. 1909.

Гулик, Сидни Л. «Американская демократия и азиатское гражданство». Chas. Scribner's Sons, Нью-Йорк. 1919.

Хэдли, Артур Т. «Образование американского гражданина». Chas. Scribner's Sons, Нью-Йорк. 1902.

* ———. «Связь между свободой и ответственностью в эволюции демократического правительства». Chas. Scribner's Sons, Нью-Йорк. 1903.

Холл, Герберт Дж. и М. М. К. Бак. «Ремесла для инвалидов». Moffat, Yard and Co., Нью-Йорк. 1916.

** Холл, Прескотт Ф. «Иммиграция и ее влияние на Соединенные Штаты». Henry Holt and Co., Нью-Йорк. 1906.

Хендерсон, Чарльз Хэнфорд. «Что значит быть образованным?». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1914.

* Хендерсон, Чарльз Ричмонд. «Введение в изучение зависимых, дефектных и правонарушающих классов». D. C. Heath and Co., Бостон. 1908.

———. «Современные методы благотворительности». Macmillan, Нью-Йорк. 1904.

* ———. «Современные тюремные системы». Типография правительства, Вашингтон, округ Колумбия. 1903.

Хатчинсон, Вудс. «Предотвратимые болезни». Houghton Mifflin Co., Бостон, 1909.

* Дженкс, Джеремайя и У. Джетт Лаук. «Проблема иммиграции». 4-е издание. Funk and Wagnalls, Нью-Йорк. 1917.

* Келлер, Хелен. «История моей жизни». Doubleday, Page and Co., Нью-Йорк. 1903.

Келли, Флоренс. «Некоторые этические достижения через законодательство». Нью-Йорк. 1905.

Кинг, Ирвинг. «Образование для социальной эффективности». Appleton, Нью-Йорк. 1913. Лик, Альберт Х. «Промышленное образование: его проблемы, методы и опасность». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1913.

* Ли, Фредерик С. «Человеческая машина и промышленная эффективность». Longmans, Green and Co., Нью-Йорк. 1918.

** Льюис, Бердетт Г. «Правонарушитель и его отношения к закону и обществу». Harper and Bros., Нью-Йорк. 1917.

Лихтенбергер, Джеймс П. «Развод: исследование социальной причинности». Нью-Йорк. 1909.

Маклин, Энни М. «Женщины-работницы и общество». McClurg, Чикаго, 1916.

* Макмерри, Фрэнк М. «Как учиться и как учить учиться». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1909.

** Мангольд, Джордж Б. «Проблемы благополучия детей». Macmillan, Нью-Йорк. 1914.

Огден, Генри Нили. «Сельская гигиена». Macmillan, Нью-Йорк. 1911.

Оливер, Томас. «Профессиональные заболевания с законодательной, социальной и медицинской точек зрения». Лондон. 1908.

Осборн, Томас Мотт. «Общество и тюрьмы». Издательство Йельского университета, Нью-Хейвен. 1916.

* Парсонс, Фрэнк. «Выбор профессии». Houghton Mifflin Co., Бостон, 1909.

** Перри, Кларенс А. «Более широкое использование школьных помещений». Комитет по публикациям благотворительных организаций, Нью-Йорк. 1910.

Куин, Стюарт. «Уходящая окружная тюрьма». George Banta Publishing Co., Менаша, Висконсин. 1920.

* Риис, Джейкоб А. «Битва с трущобами». Macmillan, Нью-Йорк. 1902.

Риис, Джейкоб А. «Опасность и сохранение дома». G. W. Jacobs Co., Филадельфия. 1903.

* Робертс, Питер. «Проблема американизации». Macmillan, Нью-Йорк. 1920.

* Рубинов, Исаак М. «Стандарты медицинского страхования». Henry Holt & Co., Нью-Йорк. 1916.

Сарджент, Дадли А. «Физическое воспитание». Ginn and Co., Бостон, 1906.

** Смит, Реджинальд Хебер. «Правосудие и бедные». Фонд Карнеги по содействию преподаванию, Бюллетень № 13, Нью-Йорк. 1919.

* Смит, Ричард Мэйо. «Эмиграция и иммиграция». Chas. Scribner's Sons, Нью-Йорк. 1904.

* Штайнер, Эдвард А. «От чужака к гражданину». F. H. Revell Co., Нью-Йорк. 1914.

* ———. «По следам иммигранта». F. H. Revell Co., Нью-Йорк. 1906.

Штайнер, Джесси Ф. «Японское вторжение». Чикаго, 1917.

Стори, Мурфилд. «Проблемы сегодняшнего дня». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1920.

Тейлор, Джозеф С. «Справочник по профессиональному образованию». Macmillan, Нью-Йорк. 1914.

Тиллингхаст, Джозеф А. «Негры в Африке и Америке». Американская экономическая ассоциация, Нью-Йорк. 1902.

Толман, Уильям Х. «Гигиена для рабочего». American Book Co., Нью-Йорк. 1912.

Тафтс, Джеймс Х. «Настоящее дело жизни». Henry Holt and Co., Нью-Йорк. 1918.

** Фогт, Пол Л. «Введение в сельскую социологию». Appleton, Нью-Йорк. 1917.

** Уорнер, Амос Г. «Американская благотворительность». 3-е издание. Crowell, Нью-Йорк. 1919.

Вашингтон, Букер Т. «Будущее американского негра». Small, Maynard Co., Бостон. 1902.

———. «История негра». Doubleday, Page and Co., Нью-Йорк. 1909.

** ———. «Таскиги и его народ: их идеалы и достижения». Doubleday, Page and Co., Нью-Йорк. 1905.

** ———. «Восхождение из рабства». Doubleday, Page and Co., Нью-Йорк. 1901.

Во, Фрэнк А. «Сельское благоустройство» и др. Orange Judd Co., Нью-Йорк. 1914.

Уилкокс, Уолтер Ф. «Проблема разводов: статистическое исследование». Нью-Йорк. 1897.

* Уильямсон, Тэмс Росс. «Социология американского негра».

** Уайнс, Фредерик Х. «Наказание и исправление». Последнее издание.

* Вулф, Альберт. «Хрестоматия по социальным проблемам». Ginn and Co., Бостон. 1916.

Вуд, Эдит. «Жилье для неквалифицированного наемного работника». Macmillan, Нью-Йорк. 1919.

Вудс, Артур. «Предотвращение преступности». Издательство Принстонского университета, Принстон. 1918.

* Вудс, Роберт А. «Американцы в процессе». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1902.

ПОЛИТИЧЕСКИЕ

Бирд, Чарльз А. «Американское гражданство». Macmillan, Нью-Йорк. 1917.

———. «Американское городское правительство». Century Co., Нью-Йорк. 1912.

** ———. «Американское правительство и политика». Macmillan, Нью-Йорк. 1920.

———. «Экономическая интерпретация Конституции Соединенных Штатов». Macmillan, Нью-Йорк. 1913.

———. «Хрестоматия по американскому правительству и политике». Macmillan, Нью-Йорк. 1912.

———. «Верховный суд и Конституция». Macmillan, Нью-Йорк. 1912.

Бирд, Чарльз А. и Берл Шульц. «Документы о народной инициативе, референдуме и отзыве в масштабах штата». Macmillan, Нью-Йорк. 1912.

Боржо, Шарль. «Принятие и поправки к конституциям в Европе и Америке». Macmillan, Нью-Йорк. 1895.

* Брюэр, Дэвид Дж. «Американское гражданство». Chas. Scribner's Sons, Нью-Йорк. 1907.

Брукс, Роберт К. «Коррупция в американской политике и жизни». Dodd, Mead and Co., Нью-Йорк. 1910.

** Брайс, Джеймс. «Современные демократии». В 2-х томах. Macmillan, Нью-Йорк. 1921.

** ———. «Американское содружество». В 2-х томах. Macmillan, Нью-Йорк. 1914.

Чайлдс, Ричард С. «Принципы короткого бюллетеня». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1911.

** Кливленд, Фредерик Х. «Организованная демократия». Longmans, Green and Co., Нью-Йорк. 1913.

* Кливленд, Фредерик Х. и А. Э. Бак. «Бюджет и ответственное правительство». Macmillan, Нью-Йорк. 1920.

Коммонс, Джон Р. «Пропорциональное представительство». Macmillan, Нью-Йорк. 1907.

Кроли, Герберт. «Обещание американской жизни». Macmillan, Нью-Йорк. 1912.

** «Энциклопедия американского правительства». Под редакцией А. К. Маклафлина и А. Б. Харта. В 3-х томах. Appleton, Нью-Йорк. 1914.

Дили, Джеймс К. «Рост конституций американских штатов с 1776 года до конца 1914 года». Ginn and Co., Бостон. 1915. ** Данн, Артур Уильям. «Община и гражданин». D. C. Heath and Co., Бостон. 1919.

Фэрли, Джон А. «Местное самоуправление в округах, городах и деревнях». Century Co., Нью-Йорк. 1906.

———. «Муниципальное управление». Macmillan, Нью-Йорк. 1906.

** ———. «Национальное управление Соединенных Штатов Америки». Macmillan, Нью-Йорк. 1905.

Фоллетт, Мэри Паркер. «Спикер Палаты представителей». Longmans, Green and Co., Нью-Йорк. 1904.

Фолтц, Э. Б. К. «Федеральная гражданская служба как карьера». Putnam, Нью-Йорк. 1909.

Форд, Генри Джонс. «Стоимость нашего национального правительства». Издательство Колумбийского университета, Нью-Йорк. 1910.

** ———. «Возникновение и рост американской политики». Macmillan, Нью-Йорк. 1900.

Форман, С. Э. «Американская демократия». Century Co., Нью-Йорк. 1920.

Геттелл, Рэймонд Г. «Введение в политическую науку». Ginn and Co., Бостон.

———. «Проблемы политической эволюции». Ginn and Co., Бостон.

* ———. «Хрестоматия по политической науке». Ginn and Co., Бостон. 1911.

Гилбертсон, Х. С. «Округ». Национальная организация короткого бюллетеня. Нью-Йорк. 1917.

Гудноу, Фрэнк Дж. «Социальная реформа и Конституция». Macmillan, Нью-Йорк. 1911.

** Гитто, Уильям Бакус. «Правительство и политика в Соединенных Штатах». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1920.

Хейнс, Чарльз Г. «Американская доктрина судебного верховенства». Macmillan, Нью-Йорк. 1914.

Харт, Альберт Бушнелл. «Практические очерки по американскому правительству». Longmans, Green & Co., Нью-Йорк.

Хинсдейл, Мэри Л. «История кабинета президента». Энн-Арбор. 1911.

Хоар, Роджер С. «Конституционные конвенты». Little, Brown & Co., Бостон. 1917.

** Холкомб, Артур Н. «Правительство штатов в Соединенных Штатах». Macmillan, Нью-Йорк. 1916.

Хьюз, Чарльз Эванс. «Условия прогресса в демократическом правительстве». Издательство Йельского университета, Нью-Хейвен. 1910.

* «Бюллетени Конституционного конвента Иллинойса». Спрингфилд, Иллинойс. 1920.

** «Отчет об эффективности и экономии в Иллинойсе». Спрингфилд, Иллинойс. 1915.

** Джеймс, Герман Г. «Местное самоуправление в Соединенных Штатах». Appleton, Нью-Йорк. 1921.

* Джонс, Честер Л. «Хрестоматия по партиям и выборам в Соединенных Штатах». Macmillan, Нью-Йорк. 1912.

Кэй, Перси Льюис. «Хрестоматия по гражданскому управлению». Century Co., Нью-Йорк. 1910.

* Кимбалл, Эверетт. «Правительство штатов и муниципалитетов в Соединенных Штатах». Ginn and Co., Бостон. 1921.

* ———. «Национальное правительство Соединенных Штатов». Ginn and Co., Бостон. 1919.

Ликок, Стивен А. «Основы политической науки». Houghton Mifflin Co., Бостон. 1913.

** Лоуэлл, А. Лоуренс. «Общественное мнение и народное правительство». Longmans, Green & Co., Нью-Йорк. 1913.

Макколл, Сэмюэл Уокер. «Деятельность Конгресса». Издательство Колумбийского университета, Нью-Йорк. 1911.

Маккинли, Альберт Э. «Избирательное право в тринадцати английских колониях в Америке». Филадельфия. 1905.

** «Бюллетени Конституционного конвента Массачусетса». Бостон, 1917.

** Мэтьюз, Джон М. «Принципы управления штатом». Appleton, Нью-Йорк. 1917.

Макси, К. К. «Администрация округа». Macmillan, Нью-Йорк. 1919.

Мерриам, Чарльз Эдвард. «Американские политические идеи». Macmillan, Нью-Йорк. 1920.

** Манро, Уильям Беннетт. «Правительство американских городов». Macmillan, Нью-Йорк. 1920.

———. «Правительство европейских городов». Macmillan, Нью-Йорк. 1909.

** ———. «Правительство Соединенных Штатов». Macmillan, Нью-Йорк. 1919.

* ———. «Инициатива, референдум и отзыв». Appleton, Нью-Йорк. 1913.

Портер, Кирк. «История избирательного права в Соединенных Штатах». Издательство Чикагского университета, Чикаго. 1918.

** Рэй, П. Орман. «Введение в политические партии и практическую политику». Chas. Scribner's Sons, Нью-Йорк. 1913.

** Рид, Томас Харрисон. «Форма и функции американского правительства». World Book Co., Нью-Йорк. 1917.

* Рейнш, Пол С. «Американские законодательные органы и законодательные методы». Century Co., Нью-Йорк. 1913.

———. «Хрестоматия по американскому федеральному правительству». Ginn and Co., Бостон, 1909.

———. «Хрестоматия по правительству американских штатов». Ginn and Co., Бостон, 1911.

Рут, Элиу. «Речи о правительстве и гражданстве». Издательство Гарвардского университета, Кембридж. 1916.

* Сеймур, Чарльз. «Как голосует мир». В 2-х томах. C. A. Nichols Co., Спрингфилд. 1918.

Тафт, Уильям Говард. «Наш главный магистрат и его полномочия». Издательство Колумбийского университета, Нью-Йорк. 1916.

Тафт, Уильям Говард. «Народное правительство». Издательство Йельского университета, Нью-Хейвен. 1914.

* Вудберн, Джеймс Альберт. «Политические партии и партийные проблемы в Соединенных Штатах». Putnam, Нью-Йорк. 1914.

Вудберн, Джеймс Альберт и Т. Ф. Моран. «Гражданин и республика». Longmans, Green and Co., Нью-Йорк. 1920.

Янг, Джеймс Т. Новое американское правительство и его работа. Макмиллан, Нью-Йорк. 1915.

КОНСТИТУЦИЯ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ

Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного Союза, утверждения правосудия, обеспечения внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечения нам и нашим потомкам благ свободы, провозглашаем и устанавливаем настоящую КОНСТИТУЦИЮ для Соединенных Штатов Америки.

СТАТЬЯ I

РАЗДЕЛ I. Все законодательные полномочия, предоставленные настоящей Конституцией, возлагаются на Конгресс Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей.

РАЗД. II. 1. Палата представителей состоит из членов, избираемых каждые два года народом отдельных штатов; избиратели в каждом штате должны отвечать требованиям, предъявляемым к избирателям наиболее многочисленной палаты законодательного собрания штата.

2. Членом Палаты представителей может быть только то лицо, которое достигло двадцатипятилетнего возраста, является гражданином Соединенных Штатов в течение семи лет и в момент избрания проживает в том штате, от которого оно избирается.

3. Представители и прямые налоги распределяются между штатами, которые могут быть включены в состав настоящего Союза, пропорционально численности их населения, определяемой путем прибавления к общему числу свободных лиц, включая лиц, обязанных к службе в течение определенного срока, и исключая не облагаемых налогом индейцев, трех пятых всех прочих лиц. Фактическая перепись населения должна быть проведена в течение трех лет после первого заседания Конгресса Соединенных Штатов и в дальнейшем каждые десять лет в порядке, который будет установлен законом. Число представителей не должно превышать одного на каждые тридцать тысяч человек, но каждый штат должен иметь не менее одного представителя; до проведения такой переписи штат Нью-Гэмпшир имеет право избрать трех представителей, Массачусетс — восемь, Род-Айленд и плантации Провиденс — одного, Коннектикут — пять, Нью-Йорк — шесть, Нью-Джерси — четыре, Пенсильвания — восемь, Делавэр — одного, Мэриленд — шесть, Виргиния — десять, Северная Каролина — пять, Южная Каролина — пять и Джорджия — трех.

4. В случае возникновения вакансий в представительстве от какого-либо штата исполнительная власть этого штата издает указы о проведении выборов для заполнения этих вакансий.

5. Палата представителей выбирает своего спикера и других должностных лиц и обладает исключительным правом возбуждения импичмента.

РАЗД. III. 1. Сенат Соединенных Штатов состоит из двух сенаторов от каждого штата, избираемых законодательным собранием этого штата на шесть лет; каждый сенатор имеет один голос.

2. Сразу после того, как они соберутся в результате первых выборов, они должны быть разделены, насколько это возможно, на три равные группы. Места сенаторов первой группы освобождаются по истечении второго года, второй группы — по истечении четвертого года и третьей группы — по истечении шестого года, так чтобы одна треть состава могла избираться каждые два года; если в период между сессиями законодательного собрания какого-либо штата вакансии образуются в результате отставки или по иной причине, исполнительная власть этого штата может произвести временные назначения до следующего заседания законодательного собрания, которое затем заполнит эти вакансии.

3. Сенатором может быть только то лицо, которое достигло тридцатилетнего возраста, является гражданином Соединенных Штатов в течение девяти лет и в момент избрания проживает в том штате, от которого оно избирается.

4. Вице-президент Соединенных Штатов является председателем Сената, но не имеет права голоса, за исключением случаев, когда голоса разделяются поровну.

5. Сенат выбирает других своих должностных лиц, а также временного председателя на случай отсутствия Вице-президента или исполнения им обязанностей Президента Соединенных Штатов.

6. Сенат обладает исключительным правом судить по всем делам об импичменте. При заседании в этом качестве сенаторы должны принести присягу или дать торжественное обещание. Когда судится Президент Соединенных Штатов, председательствует Главный судья; ни одно лицо не может быть осуждено без согласия двух третей присутствующих членов.

7. Решение по делам об импичменте не может распространяться далее, чем на отстранение от должности и лишение права занимать и исполнять какую-либо почетную, ответственную или оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов; однако осужденное лицо тем не менее подлежит обвинению, суду, приговору и наказанию в соответствии с законом.

РАЗД. IV. 1. Время, место и порядок проведения выборов сенаторов и представителей устанавливаются в каждом штате законодательным собранием этого штата; однако Конгресс может в любое время законом установить или изменить такие правила, за исключением мест избрания сенаторов.

2. Конгресс собирается не реже одного раза в год, и такое заседание должно начинаться в первый понедельник декабря, если только законом не будет назначен иной день.

РАЗД. V. 1. Каждая палата является судьей выборов, результатов голосования и правомочности своих членов; большинство каждой палаты составляет кворум для ведения дел, однако меньшее число может откладывать заседания со дня на день и имеет право требовать присутствия отсутствующих членов в порядке и под угрозой наказаний, которые каждая палата может установить.

2. Каждая палата может устанавливать правила своих процедур, наказывать своих членов за беспорядочное поведение и с согласия двух третей исключать члена палаты.

3. Каждая палата ведет журнал своих заседаний и время от времени публикует его, за исключением тех частей, которые, по их мнению, требуют секретности; по требованию одной пятой присутствующих членов голоса «за» и «против» по любому вопросу должны быть занесены в журнал.

4. Ни одна из палат во время сессии Конгресса не может без согласия другой палаты отложить заседания более чем на три дня или перенести их в другое место, отличное от того, где заседают обе палаты.

РАЗД. VI. 1. Сенаторы и представители получают вознаграждение за свою службу, определяемое законом и выплачиваемое из казначейства Соединенных Штатов. Во всех случаях, кроме государственной измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка, они пользуются неприкосновенностью от ареста во время участия в сессии своих палат, а также при следовании к месту заседаний и возвращении оттуда; за любые выступления или дебаты в любой из палат они не могут быть привлечены к ответственности в каком-либо ином месте.

2. Ни один сенатор или представитель в течение срока, на который он был избран, не может быть назначен на какую-либо гражданскую должность на службе Соединенных Штатов, которая была создана или вознаграждение по которой было увеличено в течение этого срока; ни одно лицо, занимающее какую-либо должность на службе Соединенных Штатов, не может быть членом какой-либо из палат в период пребывания в этой должности.

РАЗД. VII. 1. Все законопроекты о повышении доходов должны исходить от Палаты представителей; однако Сенат может предлагать поправки или соглашаться с ними, как и по другим законопроектам.

2. Каждый законопроект, принятый Палатой представителей и Сенатом, прежде чем стать законом, должен быть представлен Президенту Соединенных Штатов; если он одобряет его, то подписывает, если нет — возвращает со своими возражениями в ту палату, в которой он возник, и эта палата заносит возражения в полном объеме в свой журнал и приступает к его повторному рассмотрению. Если после такого повторного рассмотрения две трети этой палаты согласятся принять законопроект, он направляется вместе с возражениями в другую палату, которой он также должен быть повторно рассмотрен, и, если он будет одобрен двумя третями этой палаты, он становится законом. Но во всех таких случаях голосование обеих палат проводится путем поименного голосования, и имена лиц, голосующих за и против законопроекта, заносятся в журнал каждой палаты соответственно. Если какой-либо законопроект не будет возвращен Президентом в течение десяти дней (за исключением воскресений) после того, как он был ему представлен, он становится законом, как если бы он его подписал, если только Конгресс своим перерывом в заседаниях не предотвратит его возвращение, и в этом случае он не становится законом.

3. Каждый приказ, резолюция или решение, для которых необходимо согласие Сената и Палаты представителей (за исключением вопроса об отсрочке заседаний), должны быть представлены Президенту Соединенных Штатов; и прежде чем они вступят в силу, они должны быть одобрены им, либо, в случае его неодобрения, должны быть приняты повторно двумя третями Сената и Палаты представителей в соответствии с правилами и ограничениями, предписанными для законопроектов.

РАЗД. VIII. Конгресс имеет право

1. Устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы для оплаты долгов, обеспечения совместной обороны и общего благосостояния Соединенных Штатов; при этом все пошлины, сборы и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов;

2. Занимать деньги под кредит Соединенных Штатов;

3. Регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами;

4. Устанавливать единообразные правила натурализации и принимать единообразные законы о банкротстве на всей территории Соединенных Штатов;

5. Чеканить монету, регулировать ее ценность и ценность иностранной монеты, а также устанавливать стандарты весов и мер;

6. Предусматривать наказание за подделку ценных бумаг и находящейся в обращении монеты Соединенных Штатов;

7. Учреждать почтовые отделения и почтовые пути;

8. Содействовать развитию науки и полезных искусств, обеспечивая на ограниченный срок авторам и изобретателям исключительные права на их соответствующие сочинения и открытия;

9. Создавать суды, подчиненные Верховному суду;

10. Определять и наказывать пиратство и тяжкие преступления, совершенные в открытом море, а также преступления против права наций;

11. Объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии, а также устанавливать правила относительно захватов на суше и на воде;

12. Формировать и содержать армии, но ассигнования на эти цели не могут превышать двух лет;

13. Создавать и содержать военно-морской флот;

14. Устанавливать правила управления и регулирования сухопутных и морских сил;

15. Предусматривать порядок созыва ополчения для обеспечения исполнения законов Союза, подавления восстаний и отражения вторжений;

16. Предусматривать порядок организации, вооружения и обучения ополчения, а также управления той его частью, которая может быть использована на службе Соединенных Штатов, сохраняя за штатами право назначения офицеров и право обучения ополчения в соответствии с дисциплиной, предписанной Конгрессом;

17. Осуществлять исключительное законодательство во всех случаях по отношению к такому округу (не превышающему десяти миль в квадрате), который в результате уступки отдельными штатами и принятия Конгрессом может стать местом пребывания правительства Соединенных Штатов, и осуществлять аналогичную власть над всеми местами, приобретенными с согласия законодательного собрания штата, в котором они находятся, для возведения фортов, складов, арсеналов, верфей и других необходимых построек; и

18. Издавать все законы, которые будут необходимы и уместны для осуществления вышеуказанных полномочий и всех других полномочий, возложенных настоящей Конституцией на правительство Соединенных Штатов или на любой его департамент или должностное лицо.

РАЗД. IX. 1. Переселение или ввоз таких лиц, которых любой из существующих ныне штатов сочтет нужным допустить, не может быть запрещен Конгрессом до 1808 года; однако на такой ввоз может быть наложен налог или пошлина, не превышающая 10 долларов за каждое лицо.

2. Привилегия судебного приказа habeas corpus не должна приостанавливаться, за исключением случаев мятежа или вторжения, когда этого требует общественная безопасность.

3. Не должны приниматься никакие акты о лишении гражданских прав (bill of attainder) или законы, имеющие обратную силу (ex post facto law).

4. Никакой подушный или иной прямой налог не может быть установлен иначе, как в пропорции к переписи или исчислению населения, проведение которых предписано выше.

5. Никакой налог или пошлина не могут быть наложены на товары, экспортируемые из любого штата.

6. Никакое предпочтение не должно отдаваться в силу какого-либо регулирования торговли или доходов портам одного штата перед портами другого; суда, направляющиеся в один штат или из него, не должны быть обязаны заходить в порты другого штата, проходить там таможенную очистку или платить пошлины.

7. Никакие денежные средства не могут быть изъяты из казначейства иначе, как в результате ассигнований, произведенных по закону; регулярный отчет о поступлениях и расходах всех государственных средств должен время от времени публиковаться.

8. Соединенные Штаты не жалуют никаких дворянских титулов; ни одно лицо, занимающее какую-либо оплачиваемую или ответственную должность на службе Соединенных Штатов, не может без согласия Конгресса принимать какие-либо подарки, вознаграждения, должности или титулы любого рода от какого-либо короля, принца или иностранного государства.

РАЗД. X. 1. Ни один штат не может заключать какие-либо договоры, союзы или конфедерации; выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии; чеканить монету; выпускать кредитные билеты; делать что-либо, кроме золотой и серебряной монеты, законным платежным средством для оплаты долгов; принимать какие-либо акты о лишении гражданских прав, законы, имеющие обратную силу, или законы, нарушающие обязательства по контрактам, либо жаловать какие-либо дворянские титулы.

2. Ни один штат не может без согласия Конгресса взимать какие-либо сборы или пошлины на импорт или экспорт, кроме тех, которые могут быть абсолютно необходимы для исполнения его инспекционных законов; чистый доход от всех пошлин и сборов, наложенных штатом на импорт или экспорт, поступает в пользу казначейства Соединенных Штатов; все такие законы подлежат пересмотру и контролю со стороны Конгресса.

3. Ни один штат не может без согласия Конгресса взимать тоннажный сбор, содержать войска или военные корабли в мирное время, заключать соглашения или договоры с другим штатом или с иностранной державой, либо вступать в войну, если только он не подвергся фактическому вторжению или не находится в такой непосредственной опасности, которая не терпит отлагательства.

СТАТЬЯ II

РАЗДЕЛ I. 1. Исполнительная власть возлагается на Президента Соединенных Штатов Америки. Он занимает свою должность в течение четырехлетнего срока и вместе с Вице-президентом, избираемым на тот же срок, избирается следующим образом:

2. Каждый штат назначает в порядке, установленном его законодательным собранием, число выборщиков, равное общему числу сенаторов и представителей, на которое штат имеет право в Конгрессе; однако ни один сенатор, представитель или лицо, занимающее ответственную или оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов, не может быть назначен выборщиком.

[Выборщики собираются в своих штатах и голосуют бюллетенями за двух лиц, из которых по крайней мере одно не должно быть жителем того же штата, что и они сами. Они составляют список всех лиц, за которых поданы голоса, и число голосов за каждого; этот список они подписывают, заверяют и направляют в запечатанном виде в место пребывания правительства Соединенных Штатов на имя Председателя Сената. Председатель Сената в присутствии Сената и Палаты представителей вскрывает все сертификаты, и голоса подсчитываются. Лицо, получившее наибольшее число голосов, становится Президентом, если это число составляет большинство от общего числа назначенных выборщиков; если таких лиц несколько и они имеют равное число голосов, то Палата представителей немедленно выбирает бюллетенями одного из них Президентом; если же ни одно лицо не получило большинства, то Палата представителей таким же образом выбирает Президента из пяти кандидатов, получивших наибольшее число голосов в списке. Но при выборе Президента голосование проводится по штатам, причем представительство от каждого штата имеет один голос; кворум для этой цели состоит из члена или членов от двух третей штатов, и для избрания необходимо большинство всех штатов. В каждом случае после выбора Президента лицо, получившее наибольшее число голосов выборщиков, становится Вице-президентом. Если же остаются два или более лиц с равным числом голосов, Сенат выбирает из них Вице-президента бюллетенями.]

3. Конгресс может определить время выбора выборщиков и день, в который они подают свои голоса; этот день должен быть единым на всей территории Соединенных Штатов.

4. Ни одно лицо, кроме гражданина Соединенных Штатов по рождению или гражданина Соединенных Штатов на момент принятия настоящей Конституции, не может быть избрано на должность Президента; также не может быть избрано на эту должность лицо, не достигшее тридцатипятилетнего возраста и не прожившее в Соединенных Штатах четырнадцать лет.

5. В случае отстранения Президента от должности, его смерти, отставки или неспособности исполнять полномочия и обязанности указанной должности, они переходят к Вице-президенту, и Конгресс может законом предусмотреть случай отстранения, смерти, отставки или неспособности как Президента, так и Вице-президента, объявив, какое должностное лицо будет тогда исполнять обязанности Президента, и такое лицо будет действовать соответствующим образом до тех пор, пока неспособность не будет устранена или не будет избран президент.

6. Президент в установленные сроки получает за свою службу вознаграждение, которое не может быть ни увеличено, ни уменьшено в течение периода, на который он был избран, и в течение этого периода он не должен получать никакого другого вознаграждения от Соединенных Штатов или любого из них.

7. Прежде чем приступить к исполнению своих обязанностей, он приносит следующую присягу или торжественное обещание: «Я торжественно клянусь (или подтверждаю), что буду добросовестно исполнять должность Президента Соединенных Штатов и в меру своих сил буду сохранять, оберегать и защищать Конституцию Соединенных Штатов».

РАЗД. II. 1. Президент является главнокомандующим армии и флота Соединенных Штатов и ополчения отдельных штатов, когда оно призывается на действительную службу Соединенных Штатов; он может требовать письменного мнения от главного должностного лица каждого из исполнительных департаментов по любому вопросу, касающемуся обязанностей их соответствующих должностей, и имеет право даровать отсрочки исполнения приговоров и помилования за преступления против Соединенных Штатов, за исключением случаев импичмента.

2. Он имеет право по совету и с согласия Сената заключать договоры, при условии, что за это проголосуют две трети присутствующих сенаторов; он назначает, по совету и с согласия Сената, послов, других полномочных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединенных Штатов, чьи назначения не предусмотрены настоящим документом иным образом и которые будут установлены законом; однако Конгресс может законом предоставить право назначения таких нижестоящих должностных лиц, каких сочтет нужным, самому Президенту, судам или главам департаментов.

3. Президент имеет право заполнять все вакансии, которые могут возникнуть в период между сессиями Сената, выдавая назначения, срок действия которых истекает по окончании их следующей сессии.

РАЗД. III. Он время от времени информирует Конгресс о состоянии Союза и рекомендует к рассмотрению такие меры, которые сочтет необходимыми и целесообразными; в чрезвычайных случаях он может созвать обе палаты или любую из них, а в случае разногласий между ними относительно времени отсрочки заседаний он может отложить их на такой срок, какой сочтет нужным; он принимает послов и других полномочных представителей; он следит за тем, чтобы законы добросовестно исполнялись, и выдает патенты всем должностным лицам Соединенных Штатов.

РАЗД. IV. Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отстраняются от должности в случае импичмента и осуждения за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки.

СТАТЬЯ III

РАЗДЕЛ I. 1. Судебная власть Соединенных Штатов возлагается на один Верховный суд и на такие нижестоящие суды, которые Конгресс может время от времени учреждать. Судьи как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои должности до тех пор, пока ведут себя безупречно, и в установленные сроки получают за свою службу вознаграждение, которое не может быть уменьшено в период их пребывания в должности.

РАЗД. II. 1. Судебная власть распространяется на все дела, основанные на праве и справедливости, возникающие в связи с настоящей Конституцией, законами Соединенных Штатов и договорами, которые заключены или будут заключены под их властью; на все дела, касающиеся послов, других полномочных представителей и консулов; на все дела адмиралтейской юрисдикции; на споры, стороной в которых являются Соединенные Штаты; на споры между двумя или более штатами; между штатом и гражданами другого штата; между гражданами разных штатов; между гражданами одного штата, претендующими на земли по пожалованиям разных штатов, и между штатом или его гражданами и иностранными государствами, гражданами или подданными.

2. По всем делам, касающимся послов, других полномочных представителей и консулов, а также тем, в которых стороной является штат, Верховный суд обладает юрисдикцией первой инстанции. По всем остальным вышеупомянутым делам Верховный суд обладает апелляционной юрисдикцией, как по вопросам права, так и по вопросам факта, с такими исключениями и в соответствии с такими правилами, которые установит Конгресс.

3. Суд по всем преступлениям, кроме случаев импичмента, осуществляется судом присяжных; такой суд должен проводиться в том штате, где были совершены указанные преступления; если же преступление совершено не в пределах какого-либо штата, суд проводится в таком месте или местах, которые Конгресс может определить законом.

РАЗД. III. 1. Государственная измена против Соединенных Штатов состоит только в ведении войны против них или в присоединении к их врагам, оказании им помощи и поддержки. Ни одно лицо не может быть осуждено за государственную измену иначе, как на основании показаний двух свидетелей об одном и том же очевидном действии или признания в открытом суде.

2. Конгресс имеет право определять наказание за государственную измену, но обвинительный приговор за измену не влечет за собой поражения в правах или конфискации имущества, кроме как при жизни осужденного лица.

СТАТЬЯ IV

РАЗДЕЛ I. В каждом штате должно оказываться полное доверие и уважение к публичным актам, записям и судебным решениям каждого другого штата. Конгресс может общими законами предписать порядок, в котором такие акты, записи и решения должны доказываться, и их юридическую силу.

РАЗД. II. 1. Граждане каждого штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в различных штатах.

2. Лицо, обвиняемое в любом штате в государственной измене, тяжком преступлении или ином правонарушении, которое бежало от правосудия и было обнаружено в другом штате, по требованию исполнительной власти штата, из которого оно бежало, должно быть выдано для препровождения в штат, обладающий юрисдикцией по данному преступлению.

3. Ни одно лицо, обязанное к службе или труду в одном штате по законам этого штата и бежавшее в другой, не может в силу какого-либо закона или постановления последнего быть освобождено от такой службы или труда, но должно быть выдано по требованию стороны, которой такая служба или труд причитаются.

РАЗД. III. 1. Новые штаты могут быть приняты Конгрессом в состав настоящего Союза; но ни один новый штат не может быть образован или создан в пределах юрисдикции какого-либо другого штата; также ни один штат не может быть образован путем объединения двух или более штатов или частей штатов без согласия законодательных собраний соответствующих штатов, а также Конгресса.

2. Конгресс имеет право распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам, и принимать все необходимые правила и положения в отношении них; ничто в настоящей Конституции не должно толковаться в ущерб каким-либо притязаниям Соединенных Штатов или любого отдельного штата.

РАЗД. IV. Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в составе настоящего Союза республиканскую форму правления и защищают каждый из них от вторжения; а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти (если законодательное собрание не может быть созвано) — от внутренних беспорядков.

СТАТЬЯ V

Конгресс, всякий раз, когда две трети обеих палат сочтут это необходимым, предлагает поправки к настоящей Конституции или по ходатайству законодательных собраний двух третей штатов созывает конвент для предложения поправок, которые в любом случае становятся действительными во всех отношениях как часть настоящей Конституции после их ратификации законодательными собраниями трех четвертей штатов или конвентами в трех четвертях штатов, в зависимости от того, какой из этих способов ратификации будет предложен Конгрессом; при условии, что никакие поправки, которые могут быть внесены до 1808 года, никоим образом не затрагивают первый и четвертый пункты девятого раздела первой статьи; и что ни один штат без его согласия не может быть лишен равного права голоса в Сенате.

СТАТЬЯ VI

1. Все долги и обязательства, принятые до принятия настоящей Конституции, остаются в силе против Соединенных Штатов при настоящей Конституции так же, как и при Конфедерации.

2. Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принятые во исполнение ее, а также все договоры, которые заключены или будут заключены под властью Соединенных Штатов, являются верховным правом страны; и судьи в каждом штате обязаны следовать этому праву, даже если в Конституции или законах любого штата содержатся иные положения.

3. Вышеупомянутые сенаторы и представители, члены законодательных собраний штатов, а также все исполнительные и судебные должностные лица как Соединенных Штатов, так и отдельных штатов, обязаны присягой или торжественным обещанием поддерживать настоящую Конституцию; при этом никакой религиозный ценз никогда не может требоваться в качестве условия для занятия какой-либо должности или ответственного поста на службе Соединенных Штатов.

СТАТЬЯ VII

Ратификации конвентами девяти штатов достаточно для установления настоящей Конституции между штатами, ратифицировавшими ее.

Совершено в Конвенте по единодушному согласию присутствующих штатов семнадцатого сентября в год Господень тысяча семьсот восемьдесят седьмой и в двенадцатый год независимости Соединенных Штатов Америки. В удостоверение чего мы ниже подписались.

[Подписано] ДЖ. ВАШИНГТОН

Президент и депутат от Виргинии

СТАТЬИ, ДОПОЛНЯЮЩИЕ И ИЗМЕНЯЮЩИЕ КОНСТИТУЦИЮ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ, ПРЕДЛОЖЕННЫЕ КОНГРЕССОМ И РАТИФИЦИРОВАННЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМИ СОБРАНИЯМИ ОТДЕЛЬНЫХ ШТАТОВ В СООТВЕТСТВИИ С ПЯТОЙ СТАТЬЕЙ ПЕРВОНАЧАЛЬНОЙ КОНСТИТУЦИИ [Примечание: Первые десять поправок были приняты в 1791 году.]

СТАТЬЯ I. Конгресс не должен издавать законов, устанавливающих религию или запрещающих ее свободное исповедание, либо ограничивающих свободу слова или печати, либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями о возмещении ущерба.

СТАТЬЯ II. Поскольку для безопасности свободного государства необходимо хорошо организованное ополчение, право народа хранить и носить оружие не подлежит нарушению.

СТАТЬЯ III. Ни один солдат в мирное время не должен размещаться в каком-либо доме без согласия владельца, а в военное время — иначе, чем в порядке, установленном законом.

СТАТЬЯ IV. Право народа на охрану личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов не подлежит нарушению; никакие ордера не должны выдаваться иначе, как при наличии достаточных оснований, подтвержденных присягой или торжественным обещанием, с подробным описанием места, подлежащего обыску, и лиц или предметов, подлежащих аресту.

СТАТЬЯ V. Ни одно лицо не должно привлекаться к ответственности за тяжкое или иное позорящее преступление иначе, как по представлению или обвинительному акту большого жюри, за исключением случаев, возникающих в сухопутных или морских силах, либо в ополчении, когда оно находится на действительной службе во время войны или общественной опасности; ни одно лицо не должно дважды подвергаться угрозе наказания за одно и то же преступление; ни одно лицо не должно принуждаться в уголовном деле быть свидетелем против самого себя; никто не может быть лишен жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры; частная собственность не должна изыматься для общественных нужд без справедливого вознаграждения.

СТАТЬЯ VI. Во всех уголовных процессах обвиняемый имеет право на скорый и публичный суд беспристрастных присяжных того штата и округа, где было совершено преступление, причем этот округ должен быть предварительно определен законом; обвиняемый имеет право быть информированным о характере и основаниях обвинения, право на очную ставку со свидетелями, показывающими против него, право на принудительный вызов свидетелей в свою пользу и право на помощь адвоката для своей защиты.

СТАТЬЯ VII. В гражданских процессах по общему праву, где цена иска превышает двадцать долларов, право на суд присяжных сохраняется, и ни один факт, рассмотренный присяжными, не может быть пересмотрен в каком-либо суде Соединенных Штатов иначе, как в соответствии с правилами общего права.

СТАТЬЯ VIII. Не должны требоваться чрезмерные залоги, налагаться чрезмерные штрафы или применяться жестокие и необычные наказания.

СТАТЬЯ IX. Перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых за народом.

СТАТЬЯ X. Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей Конституцией и не запрещенные ею для штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом.

СТАТЬЯ XI. Судебная власть Соединенных Штатов не должна толковаться как распространяющаяся на какой-либо иск, основанный на праве или справедливости, возбужденный или преследуемый против одного из Соединенных Штатов гражданами другого штата или гражданами или подданными любого иностранного государства. [Принята в 1798 г.]

СТАТЬЯ XII. Выборщики собираются в своих штатах и голосуют бюллетенями за Президента и Вице-президента, из которых по крайней мере одно лицо не должно быть жителем того же штата, что и они сами; в своих бюллетенях они указывают лицо, за которое голосуют как за Президента, и в отдельных бюллетенях — лицо, за которое голосуют как за Вице-президента; они составляют отдельные списки всех лиц, за которых поданы голоса как за Президента, и всех лиц, за которых поданы голоса как за Вице-президента, а также число голосов за каждого; эти списки они подписывают, заверяют и направляют в запечатанном виде в место пребывания правительства Соединенных Штатов на имя Председателя Сената; Председатель Сената в присутствии Сената и Палаты представителей вскрывает все сертификаты, и голоса подсчитываются; лицо, получившее наибольшее число голосов как Президент, становится Президентом, если это число составляет большинство от общего числа назначенных выборщиков; если ни одно лицо не получило такого большинства, то Палата представителей немедленно выбирает Президента бюллетенями из лиц, имеющих наибольшее число голосов, не превышающее трех, в списке тех, за кого голосовали как за Президента. Но при выборе Президента голосование проводится по штатам, причем представительство от каждого штата имеет один голос; кворум для этой цели состоит из члена или членов от двух третей штатов, и для избрания необходимо большинство всех штатов. И если Палата представителей не выберет Президента всякий раз, когда право выбора переходит к ним, до четвертого марта следующего года, то Вице-президент исполняет обязанности Президента, как в случае смерти или иной конституционной неспособности Президента. Лицо, получившее наибольшее число голосов как Вице-президент, становится Вице-президентом, если это число составляет большинство от общего числа назначенных выборщиков; если ни одно лицо не получило большинства, то Сенат выбирает Вице-президента из двух наибольших чисел в списке; кворум для этой цели состоит из двух третей от общего числа сенаторов, и для избрания необходимо большинство от общего числа. Но ни одно лицо, конституционно не соответствующее требованиям для должности Президента, не может быть избрано на должность Вице-президента Соединенных Штатов. [Принята в 1894 г.]

СТАТЬЯ XIII. Раздел 1. Ни рабство, ни подневольное состояние, кроме случаев наказания за преступление, за которое лицо было должным образом осуждено, не должны существовать в Соединенных Штатах или в любом месте, подпадающем под их юрисдикцию.

Раздел 2. Конгресс имеет право обеспечивать исполнение настоящей статьи посредством соответствующего законодательства. [Принята в 1865 г.]

СТАТЬЯ XIV. Раздел 1. Все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подпадающие под их юрисдикцию, являются гражданами Соединенных Штатов и того штата, в котором они проживают. Ни один штат не может принимать или применять законы, ограничивающие привилегии или иммунитеты граждан Соединенных Штатов; ни один штат не может лишить какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры; ни один штат не может отказать какому-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законов.

Раздел 2. Представители распределяются между штатами пропорционально численности их населения, учитывая общее число лиц в каждом штате, исключая не облагаемых налогом индейцев. Но когда право голоса на любых выборах при выборе выборщиков Президента и Вице-президента Соединенных Штатов, представителей в Конгресс, исполнительных и судебных должностных лиц штата или членов законодательного собрания штата отказывается любому из мужского пола жителей такого штата, достигших двадцатиоднолетнего возраста и являющихся гражданами Соединенных Штатов, или каким-либо образом ограничивается, за исключением участия в мятеже или ином преступлении, база представительства в нем сокращается в той пропорции, которую число таких граждан мужского пола составляет к общему числу граждан мужского пола, достигших двадцатиоднолетнего возраста в таком штате.

Раздел 3. Ни одно лицо не может быть сенатором или представителем в Конгрессе, или выборщиком Президента и Вице-президента, или занимать какую-либо должность, гражданскую или военную, на службе Соединенных Штатов или любого штата, которое, ранее принеся присягу как член Конгресса, или как должностное лицо Соединенных Штатов, или как член законодательного собрания штата, или как исполнительное или судебное должностное лицо штата в поддержку Конституции Соединенных Штатов, приняло участие в мятеже или восстании против них или оказало помощь или поддержку их врагам. Но Конгресс может голосованием двух третей каждой палаты снять такое ограничение.

Раздел 4. Правомерность государственного долга Соединенных Штатов, санкционированного законом, включая долги, возникшие в связи с выплатой пенсий и вознаграждений за службу по подавлению мятежа или восстания, не подлежит сомнению. Но ни Соединенные Штаты, ни какой-либо штат не должны брать на себя или выплачивать какой-либо долг или обязательство, возникшие в помощь мятежу или восстанию против Соединенных Штатов, или какие-либо претензии в связи с потерей или освобождением какого-либо раба; все такие долги, обязательства и претензии считаются незаконными и недействительными.

Раздел 5. Конгресс имеет право обеспечивать исполнение положений настоящей статьи посредством соответствующего законодательства. [Принята в 1867 г.]

СТАТЬЯ XV. Раздел 1. Право граждан Соединенных Штатов на голосование не должно быть отрицаемо или ограничиваемо Соединенными Штатами или любым штатом по признаку расы, цвета кожи или прежнего состояния подневольности.

Раздел 2. Конгресс имеет право обеспечивать исполнение настоящей статьи посредством соответствующего законодательства. [Принята в 1870 г.]

СТАТЬЯ XVI. Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги на доходы, из какого бы источника они ни происходили, без распределения между отдельными штатами и без учета какой-либо переписи или исчисления населения. [Принята в 1913 г.]

СТАТЬЯ XVII, Раздел 1. Сенат Соединенных Штатов состоит из двух сенаторов от каждого штата, избираемых народом этого штата на шесть лет; каждый сенатор имеет один голос. Избиратели в каждом штате должны отвечать требованиям, предъявляемым к избирателям наиболее многочисленной палаты законодательных собраний штатов.

Раздел 2. Когда возникают вакансии в представительстве какого-либо штата в Сенате, исполнительная власть такого штата издает указы о проведении выборов для заполнения этих вакансий: при условии, что законодательное собрание любого штата может уполномочить исполнительную власть этого штата производить временные назначения до тех пор, пока народ не заполнит вакансии путем выборов, как может предписать законодательное собрание.

Раздел 3. Настоящая поправка не должна толковаться как затрагивающая выборы или срок полномочий любого сенатора, избранного до того, как она станет действительной частью Конституции. [Принята в 1913 г.]

СТАТЬЯ XVIII. Раздел 1. По истечении одного года после ратификации настоящей статьи производство, продажа или транспортировка спиртных напитков внутри, ввоз их в Соединенные Штаты и все территории, подпадающие под их юрисдикцию, или вывоз их из них для питьевых целей настоящим запрещаются.

Раздел 2. Конгресс и отдельные штаты обладают совместными полномочиями по обеспечению исполнения настоящей статьи посредством соответствующего законодательства.

Раздел 3. Настоящая статья не вступает в силу, если она не будет ратифицирована в качестве поправки к Конституции законодательными собраниями отдельных штатов, как предусмотрено Конституцией, в течение семи лет с даты представления ее штатам Конгрессом. [Принята в 1919 г.]

СТАТЬЯ XIX. Раздел 1. Право граждан Соединенных Штатов на голосование не должно быть отрицаемо или ограничиваемо Соединенными Штатами или любым штатом по признаку пола.

Раздел 2. Конгресс имеет право обеспечивать исполнение настоящей статьи посредством соответствующего законодательства.

ПОЛНАЯ ЛИЦЕНЗИЯ PROJECT GUTENBERG™