Transcriber’s Note:

Сноски собраны в конце каждой главы и снабжены ссылками для удобства использования.

Все иллюстрации, диаграммы, таблицы и графики сопровождаются отдельной пояснительной страницей, расположенной до или после них. Ни те, ни другие не включены в общую нумерацию страниц. Они были перемещены к ближайшему логическому абзацному отступу и отделены горизонтальными линиями, которые не отображаются в основном тексте. Диаграмма «План комиссии» (The Commission Plan), расположенная напротив стр. 195, отсутствует в списке карт, диаграмм и схем.

Незначительные ошибки, допущенные типографией, были исправлены. Пожалуйста, ознакомьтесь с примечанием транскриптора в конце этого текста для получения подробной информации о том, как решались любые текстовые проблемы, возникшие в процессе подготовки.

Любые исправления отмечены подчеркиванием. При наведении курсора на исправление появится всплывающее окно с исходным текстом.

Любые исправления оформлены в виде гиперссылок, которые перенаправляют читателя к соответствующей записи в таблице исправлений в примечании в конце текста.

ГРАЖДАНОВЕДЕНИЕ

Books by William Bennett Munro

The Government of the United States

The Government of American Cities

The Government of European Cities

Principles and Methods of Municipal Administration

JUSTICE

By Edward Simmons

Этот фронтиспис является репродукцией знаменитой настенной росписи в здании уголовного суда Нью-Йорка.

На заднем плане изображен дверной проем зала уголовного суда. Перед входом стоит Правосудие, держа в одной руке традиционные весы как символ беспристрастности, а в другой — земной шар, символизирующий мир. Через ее левое плечо перекинут государственный флаг. Осуждение и Оправдание олицетворены двумя детьми, один из которых держит меч, а другой — голубя мира.

Обычно богиню Правосудия изображали с завязанными глазами в знак ее невосприимчивости к внешнему влиянию. Однако г-н Симмонс изобразил Правосудие с открытыми глазами, поскольку считал, что «Правосудие должно смотреть широко открытыми глазами — особенно в Нью-Йорке».

Моделями для этой картины послужили жена и двое детей художника.

ПРАВОСУДИЕ. Эдвард Симмонс. Авторское право Эдварда Симмонса. С гравюры Copley Print, авторское право Curtis & Cameron, Бостон. Воспроизведено с разрешения.

SOCIAL CIVICS

BY

WILLIAM BENNETT MUNRO

PROFESSOR OF MUNICIPAL GOVERNMENT

IN HARVARD UNIVERSITY

AND

CHARLES EUGENE OZANNE

TEACHER OF CIVICS

IN THE CENTRAL HIGH SCHOOL, CLEVELAND, OHIO

NEW YORK

THE MACMILLAN COMPANY

1922

All rights reserved

PRINTED IN THE UNITED STATES OF AMERICA

Copyright, 1922

By THE MACMILLAN COMPANY

Set up and electrotyped. Published June, 1922

ПРЕДИСЛОВИЕ

Для преподавания гражданского права уже существует множество отличных учебников. Зачем добавлять к ним еще один? Чем эта книга отличается от остальных? Каковы ее отличительные особенности?

План. Эта книга охватывает более широкий круг вопросов, чем большинство учебников. Она включает не только обзор структуры и функций правительства, но и многие темы, которые обычно рассматриваются в рамках экономики, социологии и международных отношений. Целесообразность включения таких тем в наши дни вряд ли требует защиты, поскольку старые границы между общественными науками быстро стираются. Проблемы нашей сложной современной цивилизации не считаются с техническими границами. Они являются общим продуктом политических, социальных и экономических сил. Никто не сможет понять их, если будет мыслить однобоко. Хорошо организованный курс по гражданскому праву или по проблемам демократии должен познакомить учащегося с великими институтами, отношениями и принципами, которые определяют жизнь общества. Для достижения этой цели курс должен охватывать настолько широкий спектр вопросов, насколько это необходимо.

Метод. Тем не менее, главной темой этой книги является американское правительство. Независимо от того, какая тема обсуждается, авторы старались связать ее с направленностью и целями правительственных действий и политики. Эта тесная и постоянная связь между общественными проблемами и государственной политикой является центральной концепцией книги; это та нить, которая связывает различные главы воедино. В широкой области общественных наук много извилистых дорог, но рано или поздно все они ведут через сферу государственного управления.

Авторы не пытались обсудить каждую возможную фазу своего предмета. Вопросы исключительной важности получили приоритет; второстепенные вопросы были вынесены в сноски или вовсе опущены. Те, кто желает получить разъяснения по частным вопросам государственного управления или экономики, могут найти их в энциклопедии. Основная цель заключалась в том, чтобы связать факты с принципами и поставить принципы в правильную перспективу. По этой причине значительное место уделено проблемам, которые, хотя и носят международный характер, имеют огромное значение для народа Соединенных Штатов.

Структура. Похоже, ни один из авторов учебников не может прийти к согласию относительно правильного порядка расположения материала. Но последовательность глав, в конце концов, не имеет большого значения. Никто не чувствует себя обязанным закончить чтение Второзакония, прежде чем начать читать Деяния Апостолов. Учитель, который предпочитает начинать с гражданской деятельности, а не с организации правительства, не должен колебаться в своем выборе. В этой книге, во всяком случае, каждый из крупных разделов предмета рассматривается независимо и не зависит от других. Некоторые школы посвящают полгода гражданскому праву, а полгода — экономике. Материал, адаптированный к такой структуре, можно получить путем небольшой перестановки глав.

Дополнительный материал. Более ста страниц посвящено спискам общих источников, групповым задачам, кратким исследованиям, вопросам и темам для дискуссий. Конечно, не предполагается, что учитель сможет найти время использовать их все; но была предпринята попытка обеспечить достаточное разнообразие для выбора. Среди общих источников включены не только некоторые из наиболее авторитетных и недавних публикаций, но и некоторые элементарные книги, которые обычно можно найти в небольших школьных и публичных библиотеках. Групповые задачи предназначены для особой помощи тем учителям, которые используют «проектный метод» обучения; но в любом случае практика привлечения групп учащихся к работе над комплексными проблемами полезна для каждого учителя. Некоторые из этих групповых задач являются «проектами» в строгом смысле этого слова; другие — просто исследовательские темы элементарного характера. Некоторые включают полевую работу; некоторые — нет. Вопросы разработаны не для проверки памяти, а для обеспечения основы для социализированных занятий, провоцирования дискуссий и поощрения у учащихся привычки формировать собственное мнение. Многочисленные и разнообразные темы для дискуссий были включены с целью поощрения одного из наиболее эффективных методов повышения интереса к общественным проблемам.

Точка зрения. При рассмотрении спорных вопросов, которых в области гражданского права очень много, авторы старались сохранять справедливость и давать возможность выслушать обе стороны. Возможно, им не всегда это удавалось; если так, они могут лишь сослаться на бессознательную предвзятость, свойственную всем людям. В любом случае эти главы были написаны с искренним желанием способствовать формированию более сознательного гражданства, с непоколебимой верой в достоинства американского правительства и с убеждением, что народ Соединенных Штатов окажется вполне способным решить свои многочисленные проблемы традиционным путем примирения свободы с законом.

Иллюстрации. Помимо ряда диаграмм, иллюстративный материал взят из шедевров американской монументальной живописи. Они символизируют лучшее в нашей цивилизации; они могут послужить для того, чтобы дать учащимся мимолетное знакомство с несколькими творческими работами непреходящей ценности; и они обладают определенными художественными достоинствами, которых нет у большинства иллюстраций в учебниках. За подбор этих иллюстраций и пояснительные подписи к ним я благодарен своей жене.

Слово благодарности. Этой книгой г-н Озанн обязан значительной частью той ценности, которой она может обладать. Он проделал большую работу по организации материалов и методам подачи. Каждая страница прошла его неоднократную проверку. Для меня большое удовольствие иметь в этой работе тесное сотрудничество с человеком, который обладает не только мастерством в предмете, но и редким мастерством в методах преподавания в классе.

WILLIAM BENNETT MUNRO.

Harvard University,

February 22, 1922.

CONTENTS

|  | PAGE
| Preface | v
PART I
THE AMERICAN ENVIRONMENT
CHAPTER |  |
I. | Human Society | 1
II. | The People, Races, and Racial Problems of the United States | 19
III. | Economic Factors and Organization | 37
PART II
THE ORGANIZATION OF GOVERNMENT
THE FOUNDATIONS OF GOVERNMENT
IV. | The Nature and Forms of Government | 62
V. | The Citizen: His Rights and Duties | 78
VI. | Popular Control of Government | 94
THE ELECTORAL SYSTEM
VII. | Suffrage and Elections | 118
VIII. | Party Organization and Practical Politics | 145
LOCAL AND STATE GOVERNMENT
IX. | Counties and Rural Communities | 166
X. | City Government | 182
XI. | Municipal Problems of Today | 203
XII. | State Government in Outline | 226
NATIONAL GOVERNMENT
XIII. | The National Constitution | 246
XIV. | Congress at Work | 266
XV. | The President and his Cabinet | 286
XVI. | The Courts and the Law | 308
PART III
THE CIVIC ACTIVITIES
ECONOMIC
XVII. | Natural Resources and Conservation | 326
XVIII. | The Agricultural Interests | 339
XIX. | The Encouragement and Regulation of Commerce | 356
XX. | The Organization and Control of Industry | 383
XXI. | Labor and Labor Problems | 400
XXII. | Currency, Banking, and Credit | 424
XXIII. | Taxation and Public Finance | 450
XXIV. | Public Utilities and Public Ownership | 474
SOCIAL
XXV. | Education | 492
XXVI. | Public Health and Sanitation | 514
XXVII. | Poor-Relief, Correction, and Other Welfare Problems | 540
INTERNATIONAL
XXVIII. | The National Defence | 563
XXIX. | Foreign Relations | 587
XXX. | The United States as a World Power | 606
XXXI. | The United States and the League of Nations | 625
XXXII. | Political and Social Reconstruction | 646
APPENDIX
| The Constitution of the United States | 665
INDEX

СПИСОК ИЛЛЮСТРАЦИЙ

Justice. By Edward Simmons | Frontispiece
|  | PAGE
The Family. By Charles Sprague Pearce | Facing | 12
The Melting Pot. By Vesper L. George | ” | 33
Thrift and Prosperity. By Frederick Dielman | ” | 50
Liberty, Fraternity, Equality. By Edward Simmons | ” | 78
Government. By Elihu Vedder | ” | 118
Good Administration. By Elihu Vedder | ” | 145
Washington at the Constitutional Convention. By Violet Oakley | ” | 255
Science Revealing the Treasures of the Earth. By Edwin A. Abbey | ” | 329
The Spirit of Vulcan. By Edwin A. Abbey | ” | 383
The Crowning of Labor. By John W. Alexander | ” | 400
The Evolution of the Book. By John W. Alexander | ” | 492
Justice and Mercy. By A. R. Willett | ” | 554
The Spirit of Light. By Edwin A. Abbey | ” | 606
The Graduate. By Edwin H. Blashfield | ” | 646

СПИСОК КАРТ, ДИАГРАММ И СХЕМ

|  | PAGE
The Center of Population | Facing | 21
The Growth of American Cities | ” | 183
The City Manager Plan | ” | 197
Municipal Administrative Departments | ” | 205
Traffic Zones | ” | 210
Simplified State Administration | ” | 241
Land Regions of the United States | ” | 340
The Relation of Money and Prices | ” | 443
The National Debt, 1860-1920 | ” | 467
The Control of Education | ” | 500
The Rise of Prices in War Time | ” | 582

SOCIAL CIVICS

ГЛАВА I. ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ ОБЩЕСТВО

Цель этой главы — объяснить, почему люди объединились в общество, указать на некоторые основные факторы, влияющие на их действия в организованных группах, и показать, что правительство является величайшим из органов, посредством которых сегодня поддерживаются совместные действия людей.

The supremacy of man.

Место человека на Земле. — Нынешняя организация общества находит свое объяснение в природе человека. Человек по своей природе — существо социальное; он обладает интеллектом и способностью к организации. Среди живых существ человек отнюдь не первый по физической силе — он не так силен, как лев, и не так быстр, как северный олень. Но он доминирует на Земле, потому что с лихвой компенсирует своим умственным и моральным превосходством все, чего ему может не хватать в физической мощи. Мы не знаем, когда человечество впервые начало утверждать свое господство над всеми другими формами жизни на Земле, но это было очень давно. Превосходный интеллект дал человеку преимущество, а способность к организации позволила ему закрепить победу. Сегодня он является верховным правителем на суше, на море и в воздухе.

Evolution.

Принцип развития. — Человеческое общество не возникло сразу; оно выросло до своей нынешней формы в результате медленного процесса времени. Везде мы видим принцип развития в действии — среди индивидов и среди институтов. Все до сих пор находится в постоянном процессе изменения, и, несомненно, так было на протяжении многих тысяч лет. Или, говоря иначе, новые формы жизни и институты постоянно развиваются из старых форм.

Darwin and his work.

Чтобы понять этот принцип постоянного изменения и развития, необходимо знать кое-что о доктрине эволюции. Эта доктрина обычно ассоциируется с именем Чарльза Дарвина, ибо, хотя многие другие намекали на эту идею, именно он первым изложил ее, подкрепив научными доказательствами. Теория Дарвина была сильно искажена; в невежественном сознании она часто сводится к утверждению, что «человек произошел от обезьяны». Но Дарвин ничего подобного не говорил, и он никогда не отрицал существование Бога как контролирующего фактора в жизни Вселенной. Теория эволюции Дарвина утверждала, что все формы жизни, существующие сейчас на Земле, произошли от нескольких простых, примитивных типов, и что человеческая жизнь является эволюцией одной из этих ранних форм. Человеческие институты, точно так же, не возникли мгновенно, а развились из простых и примитивных начал в свою сложную структуру сегодняшнего дня.

Soundness of Darwin’s theory.

Доказательства, на которых основывается доктрина эволюции, слишком обширны и технически сложны, чтобы их можно было даже кратко изложить здесь, но большинство ученых считают их достоверными. В течение пятидесяти лет они изучались, обсуждались и проверялись учеными, в результате чего образованные люди теперь склонны принимать эту доктрину в том, что касается ее основных принципов, хотя они и расходятся во мнениях по поводу различных деталей.

Удивительно, как мало мы, в конце концов, знаем о начале вещей. Мы не знаем, когда и как началась жизнь на Земле. Мы не знаем точного происхождения человека. Но мы знаем, что все формы жизни и институты выросли; они не были созданы в том виде, в котором мы имеем их сейчас. Все общие законы жизни, которые применимы к растениям и животным, применимы и к человеку. Подобно им, они рождаются, питаются, созревают и производят потомство, подобное себе.

The principle of “natural selection” and the struggle for existence.

Метод эволюции, согласно теории Дарвина, основан на принципе естественного отбора. Хорошо известный закон природы гласит, что «подобное порождает подобное», другими словами, что потомство напоминает родительское поколение, хотя могут быть некоторые индивидуальные различия. Если бы это было не так, определенный вид никогда бы не сохранился. Более того, все формы жизни размножаются более или менее обильно. Говорят, что потомство одной морской звезды превышает полмиллиона в год. Даже слоны, которые размножаются медленнее всех животных, производят достаточно многочисленное потомство, чтобы заполонить всю Африку, если бы каждый молодой слон доживал до зрелости.

Но нигде все потомство каких-либо организмов, будь то растения, животные или люди, не доживает до полного взросления. Если бы каждый желудь становился дубом, со временем на поверхности Земли не осталось бы места ни для чего другого. Если бы каждый головастик становился лягушкой, в водах Земли не осталось бы места ни для чего другого. Вся жизнь, однако, — это борьба за существование, безжалостная конкуренция за воздух, солнечный свет, влагу и почву со стороны растений, и за пищу и кров со стороны животных. Чем ниже мы опускаемся по шкале жизни, тем ожесточеннее становится эта борьба за существование; мелкие животные поедают растения; крупные животные питаются мелкими. Выше по шкале борьба не так остра, а среди человечества она наименее напряженная из всех.

В этой борьбе за существование какие растения и животные выживают? Ответ заключается в том, что те, которые лучше всего приспособлены к своей среде, продолжают существовать и размножаться, в то время как те, которые хуже приспособлены к своей среде, выбывают из гонки и исчезают. Выживание наиболее приспособленных. Другими словами, естественный отбор, или выживание наиболее приспособленных, считался Дарвином принципом, определяющим ход эволюции. Неприспособленные погибают, а приспособленные выживают, и все зависит от относительного успеха организма в адаптации к условиям, в которых он пытается жить. Неуклюжий мастодонт вымер; его кости теперь являются реликвиями в музеях; но лошадь, будучи быстрой в беге, сумела выжить. Приспособленные организмы — растения, животные или люди — выжили и сохранили вид. Они передали своему потомству черты или качества, которые позволили им самим выжить. Таким образом, каждое поколение организмов становилось немного лучше приспособленным к своей среде, чем предыдущее поколение. Это, конечно, медленный процесс для людей, ибо требуется двадцать лет или более, чтобы произвести новое поколение людей, тогда как новые поколения птиц, рептилий и низших животных появляются каждые несколько месяцев. Более того, принцип естественного отбора не полностью объясняет форму, которую приняла эволюция. Другие факторы также действовали, но ученые еще не пришли к согласию относительно их природы или важности.

Natural selection as applied to the human race.

А как же человеческая раса во всем этом? Человечество также всегда находилось в необходимости адаптироваться к своей среде, и на ранних этапах человеческой истории те, кто не смог успешно адаптироваться, рано уходили в могилу. В течение столетия за столетием естественный отбор и другие факторы укрепляли расу. По мере того как раса становилась сильнее в интеллекте, человек брался за покорение своей среды, а не за то, чтобы быть покоренным ею, и в значительной мере преуспел. Он открыл искусство разведения огня и сделал этот элемент своим слугой в борьбе с холодом. Он одомашнил диких животных, заставил их обеспечивать его молоком и мясом и заставил их нести свои бремена. Шаг за шагом он овладевал природными условиями, которые его окружали. Это он сделал благодаря своей способности работать со своими собратьями. Благодаря этой силе сотрудничества он создал групповые организации — общество, государство и правительство.

Today the strong assist the weak.

Борьба за существование среди людей теперь, следовательно, не является, как в первобытные дни, соревнованием не на жизнь, а на смерть за пищу и кров. Индивиды стали признавать права друг друга и искать даже свою собственную выгоду путем сотрудничества, а не путем борьбы. Ассоциация индивидов в семье и общине служит для сохранения слабых, которых острая борьба за существование устранила бы. Вся наша система помощи бедным, больниц и заботы о неполноценных основана на идее предоставления справедливого шанса тем, кто в противном случае был бы полностью вытеснен из борьбы за существование. Конкуренция сегодня идет не столько между индивидами, сколько между группами, малыми или большими, включая конкуренцию между целыми народами людей.

The relative influence of inheritance and environment.

Факторы социального прогресса. — Два фактора оказали большое влияние на ход социальной эволюции или социального прогресса. Эти факторы — наследственность и среда. Под наследственностью мы понимаем качества, физические и умственные, которые каждое поколение наследует от предыдущего поколения. Под средой мы понимаем общие условия, физические и социальные, в которых живут люди. Человечество в значительной степени влияет на эти условия и формирует их под свои нужды, но в свою очередь также находится под их влиянием. Все, что характерно для человека, является результатом этих двух сил, наследственности и среды. В некоторых вещах первое важнее, в других — второе. Например, в нормальных условиях рост мужчины или женщины определяется почти полностью наследственностью, ибо никто, размышляя, не может добавить локоть к своему росту. Интеллект, точно так же, в значительной степени является унаследованным качеством. Но мораль, манеры, образование и личные привычки определяются гораздо больше средой, чем наследственностью.

Which is the more potent influence?

Соответствующие влияния наследственности и среды, однако, не могут быть во всех случаях четко разделены. Оба часто работают для достижения одного и того же результата, как когда человек, который наследует сильное тело и здоровый ум, имеет счастье быть помещенным в среду, где и тело, и ум развиваются благодаря жизни на свежем воздухе и хорошему образованию. Иногда они работают в противоположных направлениях, как когда ребенок начинает жизнь с сильным телосложением и хорошим природным интеллектом, но вырастает в переполненном многоквартирном доме среди убогих условий, которые ослабляют одно и не дают возможности для развития другого. Мы не можем, следовательно, сказать, что один фактор всегда сильнее или слабее другого. Социальный прогресс расы продвигается путем улучшения обоих влияний. Среда особенно может быть улучшена человеческими усилиями. Контроль человека над своей наследственностью далеко не так полон, но все, что способствует улучшению здоровья или образования и способствует более высокой морали, является шагом к улучшению ее влияния.

The two forms of inheritance.

Физическая и социальная наследственность. — Влияние наследственности оказывается с двух сторон, которые можно различить, назвав их физической и социальной. (а) Физическая. Под первой мы понимаем влияние, оказываемое на людей телесными и умственными чертами, которые передаются им их собственными родителями. Не все характеристики родителей передаются их детям, а в основном те, которые сами родители унаследовали. Черты или качества, которые были приобретены родителями в течение их собственной жизни, обычно не передаются их детям. Родители, которые рождаются слабоумными, по всей вероятности, будут иметь слабоумных детей; но родители, которые приобретают благодаря образованию высокую степень знаний и культуры, не могут передать ничего из этого своим детям по наследству. Нет королевской дороги к знаниям. Некоторые из нас рождаются с лучшими или худшими возможностями, чем другие, но все мы рождаемся неграмотными.

(b) Social.

Другая форма унаследованного влияния называется нашим социальным наследием, потому что она представляет собой все накопление знаний, привычек и способов, которые дошли до нас через социальный процесс преподавания и обучения. Каждое поколение человечества в огромной степени зависит от своего социального наследия; без него все, что мы сейчас называем цивилизацией, рухнуло бы в очень короткое время. Каждое поколение принимает все знания, которыми обладало предыдущее; каждое поколение добавляет что-то к этому запасу знаний, привычек и способов для блага поколения, которое идет после него. Каждое поколение, если оно хочет жить счастливо, должно адаптировать это социальное наследие к своим собственным конкретным нуждам.

The two kinds of environment:

Физическая и социальная среда. — Другое большое влияние — это влияние среды. Под физической средой мы понимаем условия природы и общества, в которых человек живет, движется и существует. Физическая среда включает географические, климатические и другие природные условия, которые окружают людей. (а) Физическая. Эти условия оказывают важное влияние на ход человеческого развития, и они, по большей части, не находятся под контролем человека. Человек должен адаптировать себя и свои способы жизни к ним. В холодном климате он должен носить теплую одежду, обеспечивать искусственное тепло в домах и потреблять согревающую пищу. Группы людей должны везде приспосабливать свои занятия к характеру почвы, природным ресурсам и другим условиям физической среды, в которой они живут. Именно из-за различий в физической среде южные штаты развили хлопководство в больших масштабах и использовали рабский труд, в то время как северные штаты уделяли внимание сельскому хозяйству и промышленности со свободным трудом.

Физическая среда, более того, определяет в некоторой мере отношения различных рас с их соседями. Люди будут находиться под влиянием соседних групп людей в той мере, в какой физические особенности делают общение легким или трудным. Раса людей, которые живут на отдаленном острове или в любом другом закрытом регионе, не будет так легко находиться под влиянием соседних рас, как если бы они жили посреди плодородной равнины. В некоторой степени, как было сказано, человек способен преодолеть трудности, которые физическая среда ставит перед прогрессом. Если выпадает недостаточное количество осадков, он может разработать систему орошения и вести определенные формы сельского хозяйства так же успешно, как если бы количество осадков было обильным. С помощью железных дорог, пароходов и электрической или радиосвязи он может находиться в постоянном контакте с другими людьми, которые отделены от него физическими препятствиями. Но как бы ни контролировались условия природы, они все равно оказывают большое влияние на человеческий прогресс.

(b) Social.

Социальная среда — это совсем другое дело. Под ней мы понимаем условия, совершенно отличные от географических или природных особенностей, которые влияют на повседневную жизнь человечества. Мы включаем в социальную среду такие вещи, как семейная жизнь, школы, церкви, организация и методы промышленности, форма правления — все, что общество развивает в виде институтов. Многие из них, как было указано, являются естественными образованиями, но разум человека также сыграл большую роль в формировании их курса.

How customs and laws create a social environment.

Большинство вещей, которые мы делаем, будь то как группа людей или как индивиды, являются лишь результатом обычая или общей привычки. Почему мужчины стригутся коротко, а женщины отращивают длинные волосы? Почему люди носят черное, когда они в трауре? В некоторых странах носят белое. Ответ заключается просто в том, что каждая нация, благодаря долгой привычке, развивает свои собственные способы делать вещи и продолжает делать их таким образом, независимо от какой-либо текущей причины. Восточные люди, когда едят, сидят на корточках на полу; европейцы и американцы садятся за стол. Арийцы пожимают руки, когда встречаются; эскимосы держат руки высоко над головой в знак приветствия. Джентльмен сегодня, когда приветствует даму на улице, приподнимает шляпу. Это не особенно изящный обычай, и в дождливую погоду не совсем гигиеничный; но он был в моде среди народов западной Европы на протяжении многих столетий. Он восходит к дням рыцарства, когда рыцарь в доспехах поднимал забрало, чтобы показать свое лицо и раскрыть свою личность.

Первобытные расы управляются в основном обычаями, и пока раса не покажет себя восприимчивой к влиянию обычая, она не готова к управлению законами. Законы отличаются от обычаев тем, что они имеют определенную санкцию, другими словами, принуждаются какой-либо официальной властью. Институты и практики, которые составляют социальную среду, могут быть результатом давнего обычая, как, например, система суда присяжных; или они могут быть приведены в существование законом, как, например, допуск женщин к голосованию или установление национального запрета. Заявленная цель всех человеческих институтов — способствовать наибольшему благу наибольшего числа людей, другими словами, обеспечить наилучшую социальную среду.

Некоторые важные социальные силы. — Основой обычая является привычка. Обычаи, другими словами, — это привычки, которые распространяются на все общество и получают его одобрение. Мы не всегда осознаем, какую большую роль играет привычка в нашей повседневной жизни. Без нее нельзя было бы выполнить дневную работу. Благодаря привычке мы ходим, едим, одеваемся и совершаем многие другие обычные действия. Только подумайте, сколько времени потребовалось бы новичку, чтобы собрать различные части часов; но часовщик, привыкший к задаче, может сделать это за час. Основой привычки является подражание. Один человек делает что-то успешно; другие следуют его примеру; развивается привычка, и общей практикой или обычаем может быть конечный результат. Влияние обычая обычно консервативно, ибо когда обычай однажды твердо установлен, он нелегко уступает место. Возьмем, к примеру, обычай курения табака. Европейцы обнаружили его в моде среди индейцев, когда впервые прибыли в Америку; они переняли его и сохраняли более четырехсот лет. Иногда, однако, привычка или обычай имеют лишь короткую продолжительность, и в этом случае мы обычно называем это модой. Мода приходит и уходит. Столетие назад мужчины использовали нюхательный табак, а женщины пудрили волосы; но эти вещи сегодня полностью вышли из моды.

Ход социального прогресса. — Рассмотрев различные социальные факторы и силы (развитие, наследственность, среда, обычай и так далее), мы теперь в состоянии задать и ответить на следующий вопрос: в соответствии с каким принципом развивалось человеческое общество?

Было время, когда даже образованные люди воображали, что такие организации, как государство, планировались заранее, что индивиды просто собирались вместе в доисторические дни и соглашались после спокойного обсуждения установить гражданское правительство. Это, конечно, была абсурдная идея. Сегодня мы осознаем, что один шаг в социальной организации постепенно вел к другому, что институты не создавались, а эволюционировали, что различные социальные факторы и силы оказывали влияние на их развитие, и что сильнейшие институты выживали, в то время как более слабые исчезали.

Institutions that have succumbed in the struggle for existence.

В ходе человеческой истории возникали ассоциации всех типов; многие продолжают процветать, в то время как другие просто жили свой короткий час и уходили. Организации, которые мы имеем сегодня, включая семью, школу, церковь, общину, государство, относятся к числу тех, что выжили. Те, что погибли во время долгого путешествия сквозь века, составили бы внушительный список. Кто слышит в наши дни о тотемном родстве, клане или роде? Где мы теперь находим трибунов, преторов, авгуров и триумвираты? Абсолютная монархия, как форма правления, когда-то господствовала над большей частью мира. Но демократическое правительство вступило в конкуренцию с ней, и поскольку места для обоих не хватало, одно вытеснило другое со сцены. Великий средневековый институт феодализма доминировал в сельской жизни Европы более пятисот лет, но последние реликвии феодального владения практически все были сметены. Ремесленные гильдии старых времен, ордена дворянства, короны и диадемы, прорицатели и алхимики — все они исчезли или быстро исчезают. Пляжи истории усеяны обломками социальных и политических институтов. Некоторые другие, как наследственные пэрства нескольких европейских стран, едва могут держаться на плаву. Институты, которые выживают и процветают, — это те, которые оказались наиболее приспособленными к выживанию.

Importance of the family.

Фундаментальная социальная группа. — В человеческом обществе фундаментом является семья. Люди социальны по своей природе; мотив, который объединяет людей, настолько универсален, что мы называем его естественным инстинктом. Индивиды не живут в изоляции. Никто не ведет жизнь отшельника, если может этого избежать. Робинзон Крузо не был на своем маленьком острове, потому что хотел там быть. Даже среди наименее цивилизованных рас людей, среди диких племен, существует группировка мужчин, женщин и детей на основе кровного родства. Семья, как единица, старше государства или общины. Это фундамент, на котором были построены другие группы и организации, поэтому ее справедливо называют «социальным микрокосмом» или основой общества.

The function of the family.

Первичная функция семьи — поддерживать существование человеческой расы. Ее первая обязанность — воспитание детей, чтобы новое поколение могло занять место старого. Другие обязанности, которые принадлежат семье, могут быть переданы школе (обязанность светского образования) или церкви (обязанность религиозного обучения); но первичная функция семьи, функция продолжения рода, является той, которую нельзя передать.

Весь поток человеческой жизни течет через семейную организацию. Те же добродетели, которые способствуют гармонии в доме — послушание, сотрудничество, лояльность и служение — являются теми, которые отмечают хорошее гражданство; поэтому дом — это начальная школа всех гражданских добродетелей. По этой причине крах дома и домашней жизни был бы не чем иным, как человеческой катастрофой.

СЕМЬЯ. Чарльз Спрэг Пирс. С гравюры Copley Print, авторское право Curtis & Cameron, Бостон. Воспроизведено с разрешения.

THE FAMILY

By Charles Sprague Pearce

С настенной росписи во входном павильоне Северного зала Библиотеки Конгресса.

Это древняя семья. Отец только что вернулся с охоты. Мать поднимает ребенка, чтобы поприветствовать его, а его маленькая дочь обнимает его. На каменных скамьях по обе стороны от группы сидят бабушка и дедушка, последний с видом патриарха. Рядом с ним лежит свиток. Три поколения помещены вместе в идиллической среде, о которой так часто писали поэты.

The clan.

Другие социальные группы. — Из семьи вырос клан, или группа семей, объединенных узами родства. В ранние дни клан был странствующей группой, как цыганские группы сегодня; но в конечном итоге каждый клан поселился на земле и стал общиной. В этих общинах люди стали обучаться ручному труду; они развили обычаи и зачатки деревенского управления.

Затем наступил следующий этап — несколько деревенских общин объединились для защиты от своих общих врагов. Сначала это была свободная конфедерация, но со временем эта группа общин стала государством, обычно с вождем или монархом во главе. В других случаях одна деревенская община выросла в размерах до такой степени, что стала городом-государством, как Афины или Спарта. Наиболее примечательный пример этого развития дает Древний Рим, где небольшая община выросла в Мировую Империю. Семья, клан, община, конфедерация общин, государство и, в конечном итоге, нация — таков общий ход политической эволюции, хотя эта линия развития не во всех случаях точно соблюдалась.

Но эволюция не ограничивалась только политическими институтами. Развивались также социальные и экономические группы и институты. Разнообразие потребностей вызывало один институт за другим: церковь, школу, клуб, промышленную организацию. Каждый имеет свою собственную функцию в организованном обществе.

Government is the guiding hand.

Роль правительства. — Доминирующим фактором в социальной и экономической жизни сегодня, однако, является политическое сообщество (нация, государство и муниципалитет), действующее через орган, который мы называем правительством. Правительство — это великий координирующий фактор. День за днем мы все больше и больше смотрим на правительство в поисках лидерства, регулирования и надзора во всех наших более крупных социальных и экономических видах деятельности. В области социальных и экономических усилий все дороги ведут через правительство — это расчетная палата наших более крупных проблем. Будь то проблема банковского дела, торговли, помощи бедным, труда или обороны, мы должны считаться с рукой правительства как с одним из сильнейших среди конструктивных и гармонизирующих факторов. Правительство — это фокусная точка во всех гражданских отношениях. Оно обеспечивает нить, которая вьется вдоль каждой основной линии гражданской деятельности. Это было особенно заметно в европейских странах; но теперь это верно и для Америки. Величайшим из наших социализирующих органов является правительство.

America’s emphasis on individualism.

Индивидуальная свобода и социальный контроль. — В Соединенных Штатах всегда делался сильный акцент на индивидуальной свободе, и справедливо, потому что поощрение индивидуальной инициативы необходимо для прогресса в новой стране. Эксплуатация огромных природных ресурсов требовала, чтобы люди получали поощрение к первопроходству и не сдерживались слишком большим правительственным вмешательством. «То правительство лучше, которое меньше всего вмешивается» — было общим представлением. Упор делался на процветание индивида, а не на благополучие всего народа. Эта доктрина крайнего индивидуализма, несомненно, служила полезной цели в дни, когда самой большой проблемой страны было увеличение производства и завоевание для себя места среди сильных наций мира.

The influence of the frontier.

В значительной степени этот акцент на индивидуализме был обусловлен влиянием фронтира. С момента первого заселения страны и примерно до 1880 года американский народ был занят задачей неуклонного продвижения на запад, покоряя дикую природу по мере продвижения. Это овладение огромным доменом требовало качеств предприимчивости, инициативы и индивидуальной смелости. Оно развивало уверенность людей в своих собственных силах и делало их полагающимися на свои собственные усилия. В старых странах естественная тенденция заключается в том, чтобы индивид смотрел на государственные органы в поисках лидерства, руководства и надзора; на великом американском фронтире пионеры должны были прокладывать свой собственный путь. Они предшествовали государству и общине. Этот акцент на индивидуальной инициативе оставался по мере того, как фронтир двигался на запад, и глубоко повлиял на весь социальный темперамент страны.

The nature and scope of social control.

Со временем пришла реакция. Развился социальный контроль. Чем гуще населена страна, тем сложнее становятся отношения индивидов и тем больше потребность в общем ограничении. Социальный контроль, однако, не является просто негативным по своей цели. Его объект — не просто ограничить индивидов в их свободе действий, но поощрить их в том, чего требует общее благосостояние. Правительство — это главный орган, через который осуществляется социальный контроль, но это отнюдь не единственный. Религиозные, братские, профессиональные и благотворительные организации делают многое в том же общем направлении. Их функция — продвигать коллективные интересы в отличие от интересов индивидов; они защищают коллективные интересы от алчности или эгоизма индивидов. Правительство осуществляет социальный контроль с помощью законов и административных распоряжений; другие организации осуществляют его с помощью своих собственных правил или обычаев, которым подчиняются члены.

The limits of social control.

Всегда существует опасность, конечно, что социальный контроль может зайти слишком далеко. Цель правительства и социальных организаций не в том, чтобы загнать всех людей в одну форму, делая их простыми автоматами без индивидуальности или инициативы. Правительство должно стремиться дать достаточный простор каждому индивиду для использования своих способностей наилучшим образом. Контроль над действиями и усмотрением индивидов оправдан только там, где такой контроль способствует, в долгосрочной перспективе, благополучию наибольшего числа индивидов. Государство не является самоцелью. Общество не является самоцелью. Индивид — это цель. Общество и государство — это лишь средства для продвижения общего благосостояния и благополучия индивида. Их деятельность в плане осуществления социального контроля не должна выходить за рамки этого.

General References

Ч. Х. Кули, «Социальная организация», стр. 3-22;

Г. Уэллс, «Очерк истории», том I, стр. 3-103;

Ч. А. Эллвуд, «Социология и современные социальные проблемы», стр. 7-59;

Ф. С. Чапин, «Социальная эволюция», стр. 3-101;

Вернон Келлогг, «Дарвинизм сегодня», стр. 10-57; 129-157;

Дж. А. Томсон, «Дарвинизм и человеческая жизнь», стр. 181-237;

Д. С. Джордан и В. Л. Келлогг, «Эволюция и жизнь животных», стр. 1-56;

Т. Н. Карвер, «Социология и социальный прогресс», стр. 174-270;

Э. А. Росс, «Социальный контроль», стр. 1-105.

Group Problems

1. Насколько общество должно контролировать поведение индивидов? Почему осуществляется социальный контроль. Степень социального контроля в старых странах — Великобритании, Франции и Германии. Его рост в Америке. Причины этого роста. Точка, в которой он перестает быть оправданным. Иллюстрации. Последствия слишком большого акцента на индивидуализме. Последствия слишком большого социального ограничения. Отношение социального контроля к социализму. Ссылки: Э. А. Росс, «Социальный контроль», стр. 49-76; Г. Уэллс, «Новые миры для старых», стр. 1-55; Т. Н. Карвер, «Социология и социальный прогресс», стр. 788-808; Ibid, «Принципы национальной экономики», стр. 740-749.

2. Что такое прогресс? Ссылки: Ф. С. Марвин, «Прогресс и история», стр. 8-10; Джон Дьюи, «Прогресс» в «Международном журнале этики», xxvi, 312-318 (1916); Джеймс Брайс, «Эссе и обращения в военное время», стр. 84-102 (Война и прогресс); Джордж Нэсмит, «Социальный прогресс и дарвиновская теория».

Краткие исследования

1. Прошлое в настоящем. Х. Р. Берч и С. Х. Паттерсон, «Американские социальные проблемы», стр. 33-43.

2. Начало цивилизации. Г. Уэллс, «Очерк истории», том I, стр. 183-208.

3. Более ранние формы семьи. Ч. А. Эллвуд, «Социология и современные социальные проблемы», стр. 108-130.

4. Развитие племени в общину. Дж. К. Дили, «Государство и правительство», стр. 24-45.

5. Американская семья как экономическая единица. Мэри К. Симхович, «Мир городского рабочего», стр. 1-21.

6. Отношение досуга к семейной жизни. Флоренс Келли, «Некоторые этические достижения через законодательство», стр. 105-125.

7. Влияние среды. Ф. С. Чапин, «Социальная эволюция», стр. 121-170.

8. Привычка. Уильям Джеймс, «Психология», I, стр. 104-127.

9. Влияние условий фронтира на развитие американского общества. Ф. Дж. Тернер, «Фронтир в американской истории», стр. 1-38.

10. Индивидуализм. Герберт Спенсер, «Социальная статика», стр. 100-136; Ч. У. Элиот, «Конфликт между индивидуализмом и коллективизмом в демократии», стр. 1-42.

Questions

1. Как бы вы определили «общество»? Является ли оно организмом? Какие сходства с организмом оно имеет?

2. Объясните следующие термины: инстинкт; импульс; естественный отбор; социальное наследие; социальная среда; привычка; обычай; мода; толпа; институт; социальный контроль. Приведите примеры каждого.

3. Как физическая среда повлияла на идеи американского народа в отношении (а) национальной обороны; (б) формы правления; (в) социального контроля? Как физическая среда Англии повлияла на идеи английского народа по тем же вопросам?

4. Какие расовые характеристики вы находите наиболее ярко выраженными у (а) шотландцев; (б) ирландцев; (в) скандинавов; (г) итальянцев; (д) евреев; (е) японцев?

5. Назовите любые институты, помимо тех, что приведены в тексте, которые служили человечеству некоторое время и были отброшены.

6. Можете ли вы вспомнить какие-либо обычаи, которые являются универсальными во всем мире? Какие-либо, которые преобладают в Соединенных Штатах, но не в других местах? Какие-либо, которые преобладают в некоторых частях Соединенных Штатов, но не в других?

7. Оказывают ли американцы в целом слишком большое уважение к обычаям? Есть ли основания для европейской идеи о том, что в американской жизни «слишком много единообразия»?

8. Склонны ли толпы быть более консервативными или более радикальными, чем индивиды, которые их составляют? Приведите свои причины. В чем разница между толпой, сборищем, собранием и совещательным органом?

9. Семья, как организация, отличается не только размером, но и природой от всех других социальных организаций, таких как община, государство и нация. Покажите, как это так.

10. Каким образом общество пострадало бы, если бы семья как социальная единица была разрушена?

11. В какой степени общество имеет право регулировать, как меру самозащиты, институт брака?

12. Почему мы делали акцент на индивидуализме в этой стране? Объясните, почему этот акцент неуклонно уменьшается.

13. Должен ли социальный контроль осуществляться над (а) методами сельского хозяйства; (б) маркетингом древесины; (в) производством и продажей табака; (г) тарифами, взимаемыми компаниями электрического освещения; (д) ценой хлеба в розничных пекарнях; (е) часами труда для мужчин; (ж) часами труда для женщин; (з) видом картин, показываемых в театрах; (и) диетой людей; (к) часами, в которые молодые люди могут находиться на улицах после наступления темноты; (л) религиозными убеждениями людей? Скажите почему или почему нет в каждом случае. Оправдана ли большая степень социального контроля над определенными классами населения, чем над другими? Оправдана ли она в определенные времена, а не в другие?

14. Если общество осуществляет слишком мало контроля над индивидом, какие зло возникают? Если оно осуществляет слишком много контроля, каковы последствия (а) для индивида; (б) для самого общества?

Topics for Debate

1. Физическая среда оказала более важное влияние, чем расовые характеристики, в определении установления и поддержания демократических институтов в Соединенных Штатах.

2. Томас Джефферсон был прав, когда сказал: «То правительство лучше, которое меньше всего управляет».

3. Общество обязано обеспечить каждому трудолюбивому человеку достойную жизнь.

ГЛАВА II. ЛЮДИ, РАСЫ И РАСОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ

Цель этой главы — объяснить, как росло население Соединенных Штатов, как оно распределено, из каких разнообразных рас оно состоит и какие расовые проблемы создала иммиграция.

How the national population has grown.

Мы, народ Соединенных Штатов. — Национальная конституция начинается со слов: «Мы, народ Соединенных Штатов». Но кто эти люди? Никто не хочет держать в голове кучу цифр, и большинство людей думают, что статистика неинтересна; но есть некоторые цифры, которые каждый должен знать, и, более того, есть некоторая статистика, которая далека от того, чтобы быть сухой или утомительной. Цифры, относящиеся к населению Соединенных Штатов, его росту и распределению, интересны, потому что они изображают то, чего мир никогда не видел раньше и, вероятно, никогда не увидит снова — страну, удвоившую свое население четыре раза всего за одно столетие. Это то, что сделали Соединенные Штаты за сто лет с 1790 по 1890 год. В 1790 году все население составляло менее четырех миллионов. (Сегодня в одном только городе Нью-Йорке людей больше, а в Чикаго почти столько же.) Население удвоилось в 1813 году и удвоилось снова в 1838 году, когда оно превысило шестнадцать миллионов. В 1864 году, всего двадцать четыре года спустя, оно удвоилось еще раз (32 000 000). Оно перешагнуло отметку в шестьдесят четыре миллиона в 1891 году и, по всей вероятности, удвоится в пятый раз около 1940 года. В 1920 году, когда проводилась последняя национальная перепись, население превысило 105 000 000 человек.

Will this increase continue? If so, with what results?

Если вы возьмете данные внизу страницы и произведете расчет до 2000 года (с учетом постепенного замедления роста), каким тогда будет население Соединенных Штатов? [7] Оно составит около трехсот миллионов человек, что превышает численность белого населения всего мира на сегодняшний день. Даже в этом случае страна не была бы заселена так плотно, как некоторые европейские страны сейчас. Сегодня в Соединенных Штатах приходится около тридцати пяти человек на квадратную милю. Однако в Англии на квадратную милю приходится 700 человек, а в Бельгии — 658, что делает их двумя из самых густонаселенных стран в настоящее время. [8] Триста миллионов человек в Соединенных Штатах, если цифра достигнет такого общего значения к концу двадцатого века, составили бы менее ста человек на квадратную милю. На каждого мужчину, женщину и ребенка в стране все еще приходилось бы по шесть акров земли. Будет ли продовольствия достаточно для обеспечения столь большого населения — это другой вопрос, и ответить на него не так просто.

THE CENTER OF POPULATION

То, как центр народонаселения неуклонно перемещался на запад, показано на этой карте. Следует отметить, что в своем движении на запад он тесно придерживался 39-й параллели. С другой стороны, медианная точка оставалась практически неизменной в течение последних тридцати лет.

Местоположение медианной точки определяется следующим образом: возьмите параллель, которая делит страну таким образом, что половина населения находится к северу от этой параллели, а половина — к югу от нее; аналогично возьмите меридиан, который делит страну таким образом, что половина населения находится к востоку от него, а половина — к западу; пересечение этой параллели и этого меридиана называется медианной точкой.

ЦЕНТР НАРОДОНАСЕЛЕНИЯ ПРИ КАЖДОЙ ПЕРЕПИСИ: С 1790 ПО 1920 ГОД. МЕДИАННАЯ ТОЧКА С 1880 ПО 1920 ГОД. ☆ ЦЕНТР НАРОДОНАСЕЛЕНИЯ Δ МЕДИАННАЯ ТОЧКА

Some areas are more densely populated than others.

Как распределено население страны. — Население Соединенных Штатов распределено по территории страны очень неравномерно. Обширные территории, особенно на Западе, имеют лишь несколько человек на квадратную милю, в то время как в переполненных районах крупнейших городов на акр приходится многие сотни. Даже сельские районы некоторых штатов заселены плотно, тогда как в других люди живут редко и на большом расстоянии друг от друга. Род-Айленд заселен почти так же плотно, как Бельгия: около 566 человек на квадратную милю, в то время как многие штаты горного региона Запада имеют лишь семь или восемь жителей на квадратную милю территории. Причины такого неравномерного распределения носят преимущественно географический характер. Штаты, население которых росло наиболее быстро, — это не обязательно старейшие штаты, а те, которые обладают наибольшими природными преимуществами в виде плодородных почв, минеральных ресурсов, гаваней и водных путей или благоприятного климата. Люди селятся в тех регионах, где они могут лучше всего обеспечить свое существование.

Climate affects the density of population.

Благоприятные климатические условия оказывают сильное влияние на привлечение населения. Интересен тот факт, часто отмечаемый исследователями истории, что, хотя цивилизация развивалась раньше всего в тропических и субтропических зонах, повсюду она достигла наибольшего прогресса в регионах с умеренными температурами и количеством осадков. Если взять широкую полосу страны, которая лежит между тридцать седьмой и сорок пятой параллелями, то окажется, что почти четыре пятых всего населения сосредоточено в этой среднеширотной области Соединенных Штатов. И это та область, которая, по всей вероятности, продолжит оставаться наиболее густонаселенной.

The center of population in 1920.

Центр народонаселения в 1920 году находился в Уайтхолле, округ Оуэн, штат Индиана, небольшом городке с сорока тремя жителями, который внезапно стал известным, когда бюро переписи населения объявило его центром нации. Под центром народонаселения понимается точка, до которой наибольшее количество людей могло бы добраться с наименьшими затратами на дорогу. Эта точка при каждой последующей переписи неуклонно перемещалась на запад, очень точно следуя тридцать девятой параллели. В 1790 году она находилась в Балтиморе, в 1840 году — в Западной Виргинии, в 1880 году — в Огайо, а с 1890 года она перемещается на запад через Индиану. [9] Центр народонаселения находится далеко от центра площади территории, который расположен в Северном Канзасе недалеко от границы с Небраской.

Дрейф населения в города. — На распределение людей также повлиял рост крупных городов. В 1790 году было всего пять населенных пунктов с населением более 8000 человек, а именно: Нью-Йорк, Филадельфия, Бостон, Балтимор и Чарлстон. В общей сложности в них проживало всего 130 000 жителей, то есть только один человек из каждых тридцати жил в этих городах. Но так быстро возникали различные поселения и города по всей стране, что ко времени Гражданской войны их было уже почти 150 с населением более 8000 человек, а сегодня их почти тысяча. Ни один американский город не имел населения в 70 000 человек в 1790 году; сегодня таких городов более ста.

The chief causes of city growth.

Этот примечательный дрейф населения в города, который начался в начале девятнадцатого века и продолжается с тех пор, не подает признаков замедления. Это объясняется многими причинами, включая огромный спрос на промышленный труд в городах, привлекательность городской жизни для молодых мужчин и женщин из сельских районов (см. стр. 351) и тенденцию иммигрантов селиться в переполненных центрах. Там, где процветают промышленность и торговля, там будут строиться и расти города. Половина населения Соединенных Штатов сейчас проживает в городах и поселках с населением более 2500 человек. Если дрейф в города продолжится нынешними темпами, к 1980 году девяносто процентов людей будут жить в городах и поселках, и только десять процентов — в сельских районах. В Англии это уже так. [10] Каждый седьмой англичанин живет в Лондоне. Это кажется очень поразительным фактом, пока мы не вспомним, что каждый десятый американец живет в Нью-Йорке, Чикаго или Филадельфии. В Нью-Йорке сейчас почти шесть миллионов человек; через пятьдесят лет, при нынешних темпах роста, он станет городским гигантом с населением пятнадцать миллионов или более.

Why most immigrants go to the cities.

Почему иммигранты едут в города, а не в сельские районы? Главная причина в том, что большинство иммигрантов приезжают в Соединенные Штаты, чтобы найти работу, а работу легче всего найти в больших городах. Подавляющее большинство иммигрантов не освоили никакой профессии до приезда в Америку, поэтому они вынуждены искать работу, не требующую большого мастерства или подготовки. Другая причина заключается в том, что иммигранты хотят быть рядом с теми, кто говорит на их родном языке. В каждом крупном городе создаются такие иностранные колонии или поселения — итальянские, польские, еврейские и так далее. Приезжий, естественно, предпочитает жить в одной из таких колоний, пока не выучит английский язык, но, привыкнув к городу, он редко покидает его. Среди многих миллионов иммигрантов, приехавших в Америку за последние пятьдесят лет, подавляющее большинство отправилось в города, особенно в крупные. Нью-Йорк, например, сегодня содержит более двух миллионов человек, которые не родились в этой стране. Тем не менее, города строились не только иммигрантами. Большое количество коренных американцев покинули сельские районы и помогли увеличить население городских центров.

Приливы и отливы иммиграции. — Соединенные Штаты были плавильным котлом наций. Ни одна другая страна никогда не приветствовала у своих берегов так много миллионов людей со всех концов света. Сто лет назад в стране было относительно мало лиц иностранного происхождения. Но вскоре начали прибывать волны иммиграции, и число прибывающих иностранцев, которое составляло менее десяти тысяч в 1790 году, поднялось до более чем четырехсот тысяч в некоторые годы, предшествовавшие Гражданской войне. Иммигранты в этот период были по большей части из Англии, Ирландии и Германии. Во время Гражданской войны приток уменьшился, но когда война закончилась, он быстро начал расти снова и продолжался, с различными взлетами и падениями, до начала Мировой войны в 1914 году.

Where the immigrants have come from.

В некоторые годы в этот период после 1865 года число иммигрантов опускалось до 200 000; в другие годы оно превышало миллион. Почти каждая европейская раса была представлена в этом притоке, хотя некоторые прибывали в гораздо больших количествах, чем другие. Примерно до 1880 года большинство приезжих были из Ирландии, Англии, Шотландии, Германии, скандинавских стран и других регионов Северной Европы. Но с этой даты источник иммиграции неуклонно смещался. За последние сорок лет гораздо большая доля прибывает из Италии, Австрии, Венгрии, Польши, Греции и некоторых других небольших стран. [11] Это привело к появлению многих миллионов людей, которые не принадлежат к кельтскому или тевтонскому племени.

Effects of the war on immigration.

С началом великого европейского конфликта в 1914 году поток иммиграции быстро уменьшился, а пока длилась война, он практически прекратился вовсе. Это было отчасти связано с нежеланием европейских стран отпускать своих людей, а отчасти с нехваткой судов, так как все доступные суда были заняты перевозкой войск, боеприпасов и припасов. Однако сразу после окончания военных действий исход из Европы возобновился, и в 1920 году цифры иммиграции снова поднялись до сотен тысяч. Несмотря на строгие правила, введенные правительством Соединенных Штатов, огромное количество людей в Польше, Италии, Венгрии и других странах начали подавать заявления на получение разрешения на миграцию. Американские консульские учреждения в Европе были осаждены длинными очередями людей, ожидающих весь день паспорта в Землю обетованную. Перед лицом этого угрожающего потока Конгресс почувствовал необходимость поставить всю иммиграцию под строгие ограничения, как будет объяснено через несколько абзацев.

Считается, что за сто лет с 1820 по 1920 год в Соединенные Штаты прибыло более тридцати миллионов иммигрантов, что является крупнейшей миграцией в истории. [12] Это правда, что значительное число этих иммигрантов в конечном итоге вернулось на свою родину, но большая часть из них осталась здесь навсегда.

The various factors which have caused Europeans to leave their own countries.

Причины иммиграции. — Причины иммиграции в эту страну многообразны. Первой по значимости среди них является экономическая привлекательность Соединенных Штатов. Дешевая земля, равные возможности, легкость, с которой любой трудолюбивый мужчина или женщина может заработать на жизнь, — вот те магниты, которые притянули миллионы людей через Атлантику в девятнадцатом веке. Но были и другие причины, а именно наличие в различных частях Европы условий, которые побуждали людей эмигрировать. Религиозные преследования были одной из первых вещей, которые гнали мужчин и женщин в Америку. Они привели пилигримов в Массачусетс в ранние времена, квакеров в Пенсильванию и английских католиков в Мэриленд. Политическое угнетение в середине девятнадцатого века отправило несколько миллионов немцев в Соединенные Штаты, особенно на Средний Запад. Угнетение, как религиозное, так и политическое, сыграло важную роль в изгнании евреев за моря. Перенаселенность как в городах, так и в сельских регионах Европы и, как следствие, неспособность людей получить собственные земли, стали причиной значительной части дрейфа в Америку. Истощение почвы в Ирландии, неурожаи и последовавший за ними голод привели к миграциям ирландцев, хотя недовольство политическими условиями также было фактором в этом случае. Более того, в значительной степени иммиграции способствовали те иностранцы, которые уже обосновались в этой стране. Иммигранты прибывали в эту страну и благодаря упорному труду вскоре становились процветающими. Затем они присылали деньги на проезд своим друзьям и родственникам, пока целые группы семей не получали возможность приехать в Америку таким образом. Пароходные компании также рекламировали привлекательность Америки во всех частях Европы; они держали агентов во многих странах и были важным фактором в содействии иммиграции.

The economic factors have been the most important.

Тем не менее, глубинные причины иммиграции носят экономический характер. Иммигранты прибывают в больших количествах, когда в Америке царит процветание, чем в периоды делового спада. Это указывает на то, что высокая заработная плата и обилие рабочих мест — это то, что оказывает наибольшее влияние на их приезд сюда. Демократические институты Америки, несомненно, сыграли свою роль, и относительное социальное равенство, существующее среди жителей Соединенных Штатов, было привлекательным для тех, кому в их собственных странах в таком равенстве отказывают. Но равенство экономических возможностей, открытая карьера, шанс хорошо зарабатывать на жизнь и даже составить состояние — это, в конце концов, были и остаются побудительными силами.

How the immigrant has affected American life.

Последствия иммиграции. — Массовая иммиграция обязательно имеет далеко идущие последствия, особенно если приезжие принадлежат к совершенно другой расе. Она, безусловно, имела далеко идущие последствия в Соединенных Штатах. Возьмем ввоз негров как самый яркий пример. Прибытие нескольких сотен тысяч человек с африканской кровью в годы, предшествовавшие 1808 году, привело к появлению цветного населения численностью более десяти миллионов человек в самом сердце страны белого человека, со всеми социальными, экономическими и политическими проблемами, которые подразумевает эта ситуация. Это повлияло на сельскохозяйственную систему южных штатов, послужило основой причин Гражданской войны и глубоко повлияло на политику Соединенных Штатов вплоть до сегодняшнего дня. Проблема, представленная иммиграцией различных европейских рас, была совершенно иной, потому что эти расы могут быть ассимилированы, тогда как негры — нет. Даже в этом случае европейская иммиграция представила свои собственные проблемы, и прибытие этих многих миллионов оказало глубокое влияние на каждую отрасль американской жизни.

The making of a composite race.

Социальные последствия. — Социальные последствия заключаются главным образом во внедрении естественных черт или качеств, которых не было у американского народа в ранний период. Иммиграция привела к созданию космополитического населения, которое не является однородным по темпераменту или вкусам и может стать таковым только в результате длительного процесса ассимиляции. Это отсутствие однородности в некотором смысле является преимуществом, а не недостатком. Это может дать нам в долгосрочной перспективе более энергичное население, чем то, которое когда-либо могло быть получено в результате развития одного типа. Будет ли новая композитная раса, которая в конечном итоге выйдет из плавильного котла, превосходить или уступать исходному материалу — это то, что может сказать только будущее. Одна разочаровывающая черта заключается в том, что многие из этих иммигрантов уступают среднему коренному американцу в телосложении, менталитете и моральной стойкости. Иногда утверждается, что иммигрантское население несет ответственность за более чем свою долю преступлений, но до сих пор не было представлено удовлетворительных доказательств, подтверждающих это утверждение. Однако фактом является то, что бедность и неграмотность более распространены среди иностранцев, чем среди коренного белого населения. Вполне вероятно, что новая среда сделает многое для исправления этого состояния и что второе поколение, благодаря работе государственных школ, может сравняться с коренными жителями. Эти государственные школы являются самой мощной из всех сил в работе американизации. Именно от них мы должны зависеть, чтобы сделать конечные социальные последствия ассимиляции полезными для страны.

Immigration in its relation to industry and labor.

Экономические последствия. — Иммиграция имела важные экономические результаты. Она поддерживала рынок труда в хорошем состоянии и на протяжении последних трех четвертей века способствовала великой промышленной экспансии страны. Американская промышленность и торговля не могли бы вырасти до таких размеров без рабочей силы, которая была получена в таких огромных количествах из Европы. Мы использовали огромное количество иностранцев при строительстве железных дорог страны, в шахтах и сталелитейных заводах, в мастерских и на фабриках. С другой стороны, поток иммиграции временами оказывался слишком сильным. Он иногда служил причиной избыточного предложения рабочей силы, что, в свою очередь, вызывало падение заработной платы. Лидеры профсоюзов утверждают, что постоянный поток иммигрантов препятствовал росту уровня жизни американского рабочего, который в противном случае имел бы место. Организованный труд хотел бы установить защитную пошлину на иммигрантов. Если бы приезжих можно было равномерно рассеять по всей стране вместо того, чтобы концентрировать их в городских районах, эта опасность перенасыщения предложения труда была бы очень мала. В любом случае, как уже отмечалось, ситуация имеет тенденцию к саморегулированию, потому что иммиграция всегда сокращается, когда деловой спад вызывает замедление спроса на рабочую силу.

Ways in which the immigrant has influenced American politics.

Политические последствия. — Точные политические последствия иммиграции трудно определить. Следует помнить, что большинство наших иммигрантов приехали из стран, где им не предоставлялось никаких политических возможностей, или почти никаких. До своего прибытия в Соединенные Штаты они не имели опыта работы с демократическими институтами. Тем не менее, мы свободно предложили им, после пяти лет проживания, привилегию стать гражданами и избирателями. Остальной мир всегда смотрел на это как на очень опасный эксперимент в демократическом управлении; тем не менее, его результаты вовсе не были катастрофическими. Верно, что приезжие часто эксплуатировались недобросовестными политиками, и они иногда позволяли вводить себя в заблуждение, поддерживая некомпетентных или коррумпированных кандидатов, особенно в больших городах. Но иностранный иммигрант не несет полной или даже главной ответственности за плохое управление, которое мы время от времени имели в различных частях страны. Некоторые из худших политических злоупотреблений процветали в штатах и городах, где доля граждан иностранного происхождения относительно невелика. Политические реформаторы яростно нападают на несправедливость «боссов иностранного происхождения», но факт в том, что большинство наших печально известных политических боссов были коренными жителями. Несмотря на допуск многих миллионов иностранцев ко всем правам американского гражданства, можно справедливо утверждать, что американское правительство в своих различных ветвях, национальных, штатных и местных, является таким же честным и эффективным, как и правительство любой другой страны.

The gradual stiffening of the regulations.

Ограничение иммиграции. — Примерно до сорока лет назад практически не было никаких ограничений на приезд иностранцев в Соединенные Штаты, но в 1882 году Конгрессом были приняты законы об исключении нищих, преступников и душевнобольных. Все рабочие монгольской расы также были лишены права въезда. Три года спустя, в 1885 году, было предусмотрено, что ни один иммигрант любой расы не должен быть допущен в Соединенные Штаты, если он находится по контракту на выполнение работы в этой стране. И с этой даты по настоящее время ограничения постепенно ужесточались. В 1917 году Конгресс установил тест на грамотность для всех иммигрантов старше шестнадцати лет, а в 1921 году он сделал дальнейшее положение о том, что число иммигрантов, допускаемых каждый год из любой европейской страны, не должно превышать трех процентов от числа уроженцев этой страны, уже находящихся в Соединенных Штатах, согласно данным переписи 1910 года. Налог в восемь долларов с человека взимается сейчас с каждого иммигранта.

Should immigration be altogether forbidden?

Есть некоторые, кто считает, что было бы разумно запретить иммиграцию вовсе, во всяком случае, до тех пор, пока условия как в Европе, так и в Америке не станут более стабильными. Они утверждают, что у нас уже есть столько иностранцев, сколько мы можем американизировать в течение некоторого времени; что иммиграция в настоящее время увеличивает безработицу, и что качество иммигрантов сейчас значительно ниже, чем оно было раньше. С другой стороны, утверждается, что промышленный рост Соединенных Штатов требует большего предложения рабочей силы, чем может быть обеспечено без иммиграции, и что, предоставляя надлежащие условия для отбора, мы можем быть уверены в получении только правильного типа иммигранта.

Наши расовые проблемы. — У нас в стране есть несколько серьезных расовых проблем, включая проблему европейских иммигрантов на Востоке (особенно в городах), негров на Юге и японцев на тихоокеанском склоне. Большой процент европейских иммигрантов в восточных городах уже упоминался, и проблемы, которые создает их присутствие в этих городах, были упомянуты. Европейский иммигрант может быть ассимилирован, но процесс требует времени, потому что большая его часть должна быть достигнута через образование. Если бы иммигрантов можно было убедить рассеяться по стране вместо того, чтобы собираться в городах со своими собратьями-иммигрантами, проблема превращения их в настоящих американцев за короткое время была бы упрощена.

Extent of the negro population.

Негры. — Проблема негров еще более старая и сложная. Они принадлежат к расе, настолько далекой от белого населения Соединенных Штатов, что нет никакой надежды на то, что они когда-либо будут ассимилированы. Они были привезены сюда десятками тысяч без какого-либо адекватного понимания проблемы, которую их присутствие в конечном итоге создаст, и они образуют неплавкую массу в плавильном котле американского общества. К началу Гражданской войны цветное население Соединенных Штатов, большинство из которых были тогда рабами, насчитывало менее пяти миллионов, или около одной десятой от общей численности населения всей страны. Сейчас их около десяти миллионов. Другими словами, негры увеличились в численности чуть более чем вдвое за шестьдесят лет. Это гораздо более медленный темп естественного прироста, чем тот, который был достигнут за те же шестьдесят лет белым населением. Высокий уровень смертности, особенно в городах, является главной причиной этого.

Economic status of the negro.

Главным домом негров по-прежнему является, как это было с самого начала, Юг. Почти девять десятых цветного населения Соединенных Штатов живет ниже линии Мейсона-Диксона, особенно на великой сельскохозяйственной равнине, которая простирается от Виргинии на юго-запад до Техаса. В двух штатах, Миссисипи и Южной Каролине, чернокожие превосходят по численности белых; в трех других, Алабаме, Джорджии и Флориде, они почти равны им. Большинство южных негров живут в сельских районах и занимаются возделыванием почвы; те, кто пробрался в северные штаты, более миллиона человек в общей сложности, живут главным образом в городах. За последние несколько лет негры прибывают на север в больших количествах.

Can the negro problem be solved?

Проблема негров имеет много фаз: политическую, социальную и экономическую. Политическая проблема возникает из того факта, что, хотя неграм гарантировано конституцией право голоса, они тем или иным способом лишены права голоса практически во всех южных штатах. Экономические проблемы были вызваны, в основном, отсутствием образовательных возможностей для негров, и особенно отсутствием возможностей для профессионального образования. Этот недостаток сейчас исправляется в некоторой степени распространением профессиональных школ, из которых Таскиги и Хэмптонский институт являются наиболее известными примерами. Социальное разделение между белой и цветной расами, особенно в южных штатах, является таким же абсолютным, как и всегда, и нет оснований думать, что это разделение когда-либо будет преодолено. Когда две расы в одном сообществе должны жить своей жизнью полностью отдельно, неизбежно возникает некоторое взаимное подозрение и недоверие. В любом случае, проблема негров в ее различных фазах должна быть решена белым населением южных штатов, если она вообще должна быть решена.

The “gentlemen’s agreement”.

Японцы на тихоокеанском склоне. — Несколько лет назад приток японцев в штаты тихоокеанского склона породил опасение, что у Дальнего Запада вскоре появится большая расовая проблема, если эта иммиграция будет продолжаться бесконтрольно. Один из этих штатов, Калифорния, принял законы, призванные предотвратить владение или аренду земли японцами, и на Конгресс было оказано давление с целью полного закрытия страны для японцев. В конце концов, путем дипломатических переговоров было заключено «джентльменское соглашение» между американским и японским правительствами, по которому последнее пообещало не выдавать больше паспортов, позволяющих своим гражданам эмигрировать в Соединенные Штаты, за исключением случаев с торговцами, студентами и другими лицами, чье проживание в этой стране будет временным. Японское правительство соблюдает букву этого соглашения, но это не предотвратило приезд в Соединенные Штаты большого количества японцев под тем или иным предлогом. Западные штаты полны решимости, чтобы их территория оставалась «страной белого человека»; с другой стороны, японское правительство не желает соглашаться путем формального договора на исключение своих собственных людей из любой другой страны. Как великая и могущественная нация, цивилизованная и прогрессивная, Япония чувствует, что такой договор был бы унижением. Так что на этом вопрос пока и остается. Японцам не запрещено въезжать в Соединенные Штаты; мы просто полагаемся на неформальное обещание японского правительства не допускать их приезда сюда.

THE MELTING POT

By Vesper L. George

С настенной росписи в средней школе Макклейн, Гринфилд, Огайо.

С гигантского парохода слева выходит процессия, включающая мужчин, женщин и детей многих рас. Каждый иммигрант, будь то грек или русский, еврей или язычник, приносит какой-то дар искусства или мастерства, чтобы положить его к ногам Америки, своей новой родины. Плавильный котел — это не огромный котел, в который нужно вылить всю индивидуальность, чтобы она стала однородной и заурядной массой, а тигель, в котором золото характера и личности должно быть обнаружено и очищено для обогащения всех.

Справа — сыновья и дочери этих иммигрантов. Они добились успеха в ремеслах и профессиях; они и их дети получили образование; они вносят свою долю в богатство, управление, оборону и процветание нации. Картина воплощает дух истинного американизма.

ПЛАВИЛЬНЫЙ КОТЕЛ. Автор: Веспер Л. Джордж. Авторское право: Веспер Л. Джордж. С гравюры Копли, авторское право: Curtis & Cameron, Бостон. Воспроизведено с разрешения. На колонне слева слова «Равенство» и «Свобода» указывают на то, что иммигранты ищут в Америке. На колонне справа слова «Возможность» и «Процветание» указывают на то, что они находят. На пьедестале выгравированы волнующие слова, с которыми Павел обратился к жителям Афин почти девятнадцать сотен лет назад.

Американизация. — Среди европейских иммигрантов, находящихся сейчас в Соединенных Штатах, есть много тысяч тех, кто не может говорить на английском языке, кто никогда не становился гражданином, ничего не знает о том, как осуществляется американское правительство, и не имеет понимания американских политических или социальных идеалов. Эта ситуация не была полностью осознана до начала Мировой войны. За последние несколько лет была предпринята серьезная попытка как государственными органами образования, так и частными организациями американизировать этих людей, помогая им выучить язык, получить знания по американской истории, стать натурализованными и приобрести правильное представление о том, что подразумевает американская демократия. Это не означает, конечно, что мы желаем, чтобы все люди, какой бы расы они ни были, обладали одинаковыми темпераментными чертами, или придерживались одинаковых мнений, или имели одинаковую точку зрения. Разнообразие в индивидуальных качествах, физических, умственных и моральных, не является нежелательным при условии, что различия не настолько велики, чтобы помешать различным элементам адекватно понимать друг друга. Под американизацией мы, следовательно, не подразумеваем, что каждый приезжий в эту страну должен растворить свою индивидуальность в общей массе, отбросить свои унаследованные черты и надеть налет американизма. Скорее, это подразумевает, что те, кто являются детьми этой земли, коренные жители, должны проявлять «Золотое правило» по отношению к незнакомцу, который приходит в наши ворота, и должны стремиться показать ему, действиями, а также словами, значение хорошего гражданства в демократии.

General References

Т. Н. Карвер, Принципы национальной экономики, стр. 123-140;

Дж. Р. Коммонс, Расы и иммигранты в Америке, стр. 1-38; 63-106;

Дж. У. Дженкс и У. Джетт Лаук, Иммиграционная проблема, стр. 1-39; 40-66;

Мэри Антин, Земля обетованная, стр. 180-240;

Эдвард А. Штайнер, По следам иммигранта, стр. 292-333;

Питер Робертс, Новая иммиграция, стр. 124-172; 173-199;

Э. А. Росс, Старый мир в новом, стр. 228-281 и далее;

Букер Т. Вашингтон, Восхождение из рабства, стр. 1-62;

Л. Х. Гьюлик, Американо-японская проблема, стр. 3-27; 118-183.

Group Problems

1. Следует ли еще больше ограничить иммиграцию? История иммиграции. Что иммигранты сделали для Соединенных Штатов. Экономические, социальные и политические недостатки иммиграции. Нынешние ограничения. Цифры, показывающие вероятный приток иммигрантов по процентной системе в течение следующих десяти лет. Какие дальнейшие ограничения улучшили бы качество иммиграции? Как можно было бы обеспечить соблюдение этих ограничений? Можно ли было бы проводить отбор в порту отплытия? Выводы. Ссылки: П. Ф. Холл, Иммиграция, стр. 121-138; Дж. У. Дженкс и У. Дж. Лаук, Иммиграционная проблема, стр. 135-197; Э. А. Росс, Старый мир в новом, стр. 282-304; Питер Робертс, Новая иммиграция, стр. 341-359; Серия справочников для дебатов, Иммиграция, стр. 69-81; 148-163 (аргументы с обеих сторон); Ф. Дж. Уорн, Волна иммиграции, стр. 313-361.

2. Иностранное население вашего собственного сообщества. Возьмите какую-нибудь книгу, например, Ф. А. Буши «Этнические факторы в населении Бостона», или Х. Б. Вулстона «Исследование населения Манхэттенвилля», или Роберта А. Вудса «Американцы в процессе», и отметьте план, которому следовали при изучении характеристик групп иностранного происхождения. Некоторые отличные предложения можно получить из брошюры Кэрол Ароновичи «Знание собственного сообщества». Примените этот план к обзору вашего собственного города или поселка. Некоторые данные можно получить из отчетов национальной и штатной переписи в случае крупных городов; в небольших сообществах материал должен быть собран путем полевой работы.

3. Эффективная программа американизации. Ссылки: Ф. С. Богардус, Американизация, стр. 186-225; Питер Робертс, Проблема американизации, особенно стр. 45-108.

Short Studies

1. Экономические последствия иммиграции. Э. А. Росс, Старый мир в новом, стр. 195-227.

2. Иммигрант в американской политике. М. К. Симхович, Мир городского рабочего, стр. 181-209; П. Ф. Холл, Иммиграция, стр. 183-198; Р. А. Вудс, Американцы в процессе, стр. 147-189.

3. Немецкий иммигрант. А. Б. Фауст, Немецкий элемент в Соединенных Штатах, стр. 357-390.

4. Итальянский иммигрант. Р. Ф. Форстер, Итальянская иммиграция нашего времени, стр. 374-411.

5. Славянский иммигрант. Э. Г. Балч, Наши славянские сограждане, стр. 349-377.

6. Наше отношение к иммигранту. Джейкоб А. Риис, Создание американца, стр. 58-100; Э. А. Штайнер, От иностранца к гражданину, стр. 53-71; 122-168.

7. Жизнь иммигрантов в больших городах. Р. А. Вудс, Городская пустыня, стр. 33-57; То же, Американцы в процессе, стр. 104-146.

8. Экономические проблемы негров. Букер Т. Вашингтон, Будущее негров, стр. 42-66; Карл Келси, Негр-фермер, стр. 22-28 и далее.

9. Проблема японцев на тихоокеанском побережье. Л. Х. Гьюлик, Американо-японская проблема, стр. 3-27; Х. А. Миллис, Японская проблема в Соединенных Штатах, стр. 152-196.

10. Как нас видят другие. Хьюго Мюнстерберг, Американцы, стр. 229-254.

Questions

1. Каким был относительный темп роста населения в вашем штате за последние два десятилетия? Был ли этот темп более или менее быстрым, чем в целом по стране? Каким особенностям обязана эта разница? Какие расовые элементы сильны в населении вашего штата и в каких отраслях промышленности занят каждый из этих элементов?

2. Каковы были побудительные причины иммиграции из (а) Германии; (б) Ирландии; (в) Италии; (г) России?

3. Назовите четыре причины, почему большинство иммигрантов селятся в городах.

4. Объясните основные последствия иммиграции для (а) роста промышленности; (б) уровня заработной платы; (в) муниципальной политики; (г) системы государственных школ (включая вечерние школы и т. д.).

5. Какие расы наиболее трудно ассимилировать и почему?

6. Сделайте несколько конкретных предложений о том, как условия жизни негритянской расы могут быть сделаны более терпимыми в этой стране.

7. Следует ли японцам, как и китайцам, законодательно запретить иммиграцию в Соединенные Штаты? Приведите свои причины.

8. Какие ошибки мы скорее всего совершим в нашем рвении к американизации иммигрантов, не говорящих по-английски?

Topics for Debate

1. Срок проживания, требуемый для натурализации иностранцев, должен быть продлен до более чем пяти лет.

2. Иностранцы должны быть лишены права на работу в национальных, штатных и муниципальных учреждениях.

3. Национальное правительство должно взять на себя юрисдикцию и предотвращать любую расовую дискриминацию со стороны штата.

ГЛАВА III ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ И ОРГАНИЗАЦИЯ

Цель этой главы — показать, как создается богатство и как оно распределяется среди людей.

Primitive needs and modern needs.

Экономические потребности человека. — Самые элементарные потребности человеческих существ — это потребности в пище, одежде и жилье. Пока они не удовлетворены, никакие более высокие потребности не могут развиться. На низших стадиях варварства люди довольствуются удовлетворением только этих элементарных потребностей; но по мере того, как они получают большее господство над природой и могут легче удовлетворять эти нужды, в них возникают другие и более высокие потребности. По мере того, как мужчины и женщины становятся более умными и утонченными, они начинают испытывать недовольство примитивными и грубыми видами пищи; они ищут более презентабельную одежду, чем шкуры диких животных; они заменяют свои грубые хижины добротными домами из дерева. Шаг за шагом, по мере того как человеческий род продвигался в цивилизации, его потребности становились более многочисленными и разнообразными. Когда чисто материальные требования удовлетворены, возникают другие и более высокие запросы. Появляются духовные и социальные стремления. По мере того как человечество проходит каждый этап цивилизации, оно обнаруживает, благодаря растущему контролю над природой, что чисто материальные потребности могут быть удовлетворены с все меньшими и меньшими усилиями. Люди добывают свой хлеб насущный сегодня с бесконечно меньшими усилиями, чем в первобытные времена. Главная причина в том, что они научились действовать коллективно, овладевая силами природы; другими словами, они достигли высокой степени экономической организации.

How the economic motives promote progress.

Экономические мотивы. — Самосохранение — первый закон природы. Первобытный инстинкт человека — заботиться о себе, защищать себя от голода, жажды и невзгод. Это на данный момент важнее для него, чем удовлетворение его социальных и гражданских потребностей. Следовательно, экономический мотив, инстинкт, который побуждает его искать средства к существованию, чрезвычайно силен. Этот инстинкт обладают и низшие животные, но он не выводит их за пределы удовлетворения элементарных потребностей. Птицы небесные и звери полевые никогда не расширяли и не повышали масштаб своих потребностей за пределы простых требований пищи, питья и жилья. Независимо от того, насколько легко они становятся доступными, они не продвигаются к чему-то более высокому. Но человечество, наделенное высшими умственными способностями и духовной природой, не довольствуется легким заработком на жизнь. Экономический мотив побуждает мужчин и женщин двигаться вперед, достигать богатства, приобретать предметы роскоши и получать такое счастье, которое может принести обладание мирскими благами. Этот экономический мотив, глубоко заложенный в человечестве, был великим стимулом к прогрессу в цивилизации — вероятно, величайшим из всех стимулов.

The altruistic motive.

Пусть не предполагается, однако, что, поскольку экономический мотив силен в человеке, он является совершенно эгоистичным существом. Существует также альтруистический мотив, который побуждает его помогать своим ближним, даже при личных жертвах. Люди стремятся получить богатство для себя, но, получив достаточно и даже с избытком, они часто посвящают большую его часть помощи тем, кто не был столь удачлив. Чем выше наша цивилизация, тем более выраженным становится этот дух альтруизма или экономической неэгоистичности.

Economic goods.

Предмет экономики. — Изучение экономики не касается всех возможных потребностей и стремлений людей. Оно имеет дело только с производством, распределением и потреблением тех вещей, которые удовлетворяют желание человека в (а) материальных объектах и (б) личных услугах. Другими словами, экономика — это предмет, который касается производства, распределения и потребления экономических благ, термин, который включает материальные владения, известные как богатство, а также такие личные услуги, которые имеют экономическую ценность. Не все вещи материального рода являются экономическими благами; воздух и солнечный свет, например, будучи бесплатными для всех, не требуют усилий со стороны человека для получения. Они называются свободными благами. Мы применяем термин «экономические блага» только к таким вещам и услугам, которые удовлетворяют человеческие потребности и не могут быть получены бесплатно. Требуя усилий для производства, эти экономические блага ограничены в предложении и, следовательно, имеют ценность при обмене на другие товары. По этой причине их обычно называют богатством. Определенные личные услуги, услуги врача, юриста, мастера, рабочего, также имеют экономическую ценность в том, что они ограничены в предложении, удовлетворяют материальные потребности и могут быть обменены на осязаемые товары. Эти услуги составляют часть экономической деятельности общества, очень важную часть. Поэтому изучение экономики включает и эти личные услуги.

Present and future economic goods.

Потребление богатства. — Все экономические блага производятся с целью их использования. Это использование — то, что экономист называет потреблением. Некоторые экономические блага находятся в готовом виде, готовые к немедленному потреблению в любое время; другие находятся в форме сырья или полуфабрикатов, еще не готовых к использованию. Следовательно, мы различаем настоящие и будущие экономические блага. Экономическая организация стремится управлять делами так, чтобы достаточный запас экономических благ достигал своей готовой формы вовремя, чтобы удовлетворить возникающие требования. Этот спрос со стороны потребителей определяет методы и объем производства. Если нет спроса на определенный вид экономических благ, эти товары не будут намеренно производиться. С другой стороны, активный спрос будет поощрять производство и ускорять процесс распределения.

Demand and supply.

Итак, мы возвращаемся, в конце концов, к положению, с которого начали, что целью экономической деятельности и организации является удовлетворение человеческих потребностей. Там, где чувствуется потребность, возникает спрос. Когда возникает спрос, агентства предложения, а именно производство и распределение, обычно реагируют. Одной из великих задач экономической организации, следовательно, является оценка вероятного спроса и такое влияние на производство и распределение, чтобы предложение не было ни чрезмерным, ни недостаточным. Если существует избыточное предложение какого-либо товара, цены обычно падают. Это означает, что товары могут приносить меньше, чем стоит их производство и распределение. Одна из причин организации промышленности в крупном масштабе под управлением великих корпораций заключается в том, что предложение может таким образом быть ближе к спросу. В любом случае потребитель, своим большим или меньшим спросом, фактически определяет всю деятельность производства и распределения. Он является стержнем всей экономической системы.

The factors in demand.

Будет ли спрос со стороны потребителя больше или меньше, зависит от трех факторов. Первый — это полезность товаров для него. Экономические блага не имеют одинаковой полезности для всех людей во все времена. Полезность льда в теплый летний день может быть значительной; в середине зимы она почти равна нулю. Полезность очков для близоруких людей велика; для людей с нормальным зрением они не имеют никакой полезности. Экономические блага могут, следовательно, иметь большую или меньшую полезность в зависимости от места, времени и потребителя. Имейте в виду, более того, что каждый потребитель сопоставляет полезность одного товара с полезностью других товаров, которые он находит доступными, и его спрос следует направлению большей полезности. Вторым фактором спроса является цена товаров. Когда цена растет, спрос обычно падает, потому что некоторые покупатели решат, что полезность их денег больше, чем полезность товаров по повышенной цене. Наконец, спрос зависит отчасти от покупательной способности или богатства потребителей. В процветающие времена, когда у людей много дохода, полезность товаров кажется больше, чем полезность денег; во времена депрессии и низких доходов верно обратное. Взаимодействие этих трех факторов определяет спрос.

What production means.

Экономическое производство. — Производство — это общий термин, применяемый ко всем процессам, посредством которых экономические блага адаптируются к удовлетворению человеческих потребностей. Нам часто говорят, что никто не может ни создать, ни уничтожить ни одного атома материи. Строго говоря, поэтому производство не означает создание экономических благ, а использование материалов таким образом, чтобы они могли удовлетворить требования потребителей. Это использование может включать изменение их формы, как, например, когда железо превращается в инструменты или шерсть в ткань. Шахтер, который добывает уголь из земли; фермер, который заставляет расти два колоска там, где раньше рос один; каменщик, который тешет камень для здания; пекарь, который делает хлеб из муки; производитель, который берет кожу и превращает ее в обувь — все они заняты производством. Так же заняты и такие работники, как государственные деятели, судьи, юристы, врачи и учителя. Они могут не производить товары напрямую, но их услуги необходимы для бесперебойной работы процессов производства. Единственные работники, которых не стоит называть производительными, — это воры, мошенники, фальшивомонетчики и другие паразиты. Они часто работают усерднее, чем было бы достаточно, чтобы заработать на честную жизнь; но их труд не является производительным. Они живут за счет того, что производят другие.

Natural resources, labor, capital, organization, and government.

Факторы производства. — Существует пять факторов производства, а именно: (1) природные ресурсы (включая землю); (2) труд; (3) капитал; (4) организация и управление; (5) правительство. Природные ресурсы, без приложения к ним труда, не идут далеко в удовлетворении человеческих потребностей. Люди не могут жить на почве, климате, осадках и минералах. Не могут также труд и природные ресурсы, когда один применяется к другому, преуспеть в производстве всех экономических благ, которые требуются людям на продвинутой стадии цивилизации. Капитал также необходим — капитал в форме машин или в форме денег для поддержки труда в процессе производства. Эти три вещи: природные ресурсы, труд и капитал — должны быть, кроме того, собраны вместе и работать в унисон. Вот где вступает организация, четвертый фактор производства. Она заимствует капитал, покупает сырье, ставит труд на работу и продает продукты. Правительство обычно не рассматривается как фактор производства, но оно должно им быть. Без защиты и регулирования, которые обеспечивает правительство, мы не могли бы осуществлять производство с высокой эффективностью. Именно правительство обеспечивает труду, капиталу и организации их законные доли в совместном производстве и тем самым дает им стимул делать все возможное.

Land and its resources.

Вклад природы в производство. — Природа вносит в производство экономических благ такие вещи, как земля, древесина, водные пути для транспорта, минералы, уголь и нефть, движущая сила пара — одним словом, природа обеспечивает все материалы и среду производства. Следовательно, это фундаментально самый важный из всех факторов. Если изучить историю тех наций, которые стали великими в различные периоды истории, то окажется, что основой их материального величия была практически в каждом случае щедрость природы. Цивилизация сделала свой первый шаг в плодородных долинах Евфрата и Нила. Ее прогресс с начала истории был обусловлен успехом человека в открытии и использовании природных ресурсов.

Среди вкладов природы в производство некоторые, такие как земля, могут быть переданы в частную собственность. Пока земли было много, а население было скудным, не было повода для частной собственности на землю. Когда Цезарь впервые вступил в контакт с тевтонскими племенами, он обнаружил, что земля не находится в частной собственности. Каждый брал то, что хотел; когда земля, казалось, истощалась, все племя переходило в какой-то другой регион. Но по мере того, как эти племена росли в числе, а незанятой земли становилось меньше, общая собственность уступила место частной. Англосаксы достигли этой стадии до того, как мигрировали в Англию.

Rent.

Земля, находящаяся в частной собственности, может быть куплена, продана и сдана в аренду. Когда она сдается в аренду, владелец получает за ее использование платеж, известный как рента. Ренту можно определить как доход, который получает владелец любой формы природного ресурса. Это включает не только землю, но и шахты, водные источники, форелевые ручьи и так далее. Доход, который получается за использование необработанной земли, обычно называется земельной рентой, в то время как доход, который является результатом улучшений, таких как здания на земле, заборы и дренажи, называется рентой за улучшения. Строго говоря, это не рента, а доход на инвестированный капитал. Размер земельной ренты, выплачиваемой за любой участок земли, зависит от его относительной плодородности, если он должен использоваться для сельского хозяйства, и его местоположения. Только местоположение определяет земельную ренту земли в городах и поселках.

What is labor?

Труд как фактор производства. Что такое труд? Всякое ли мышечное и умственное усилие можно назвать трудом? Альпинизм требует тяжелейших физических усилий. Туристы занимаются им ради удовольствия, а гиды — за плату. Является ли это трудом в одном случае и не является в другом? Некоторые люди играют в шахматы ради отдыха, другие зарабатывают этим на жизнь; в обоих случаях требуются значительные умственные усилия. Так где же начинается и заканчивается труд?

На этот вопрос нельзя дать точный ответ. То, что для одного человека игра, для другого — труд, например, садоводство, рыбалка или актерская игра на сцене. Однако экономисты обычно определяют труд как «человеческую деятельность или усилия, направленные на создание экономических благ». Это включает как умственные, так и физические усилия. Все, кто занят производством материальных вещей или оказанием личных услуг для удовлетворения человеческих потребностей, занимаются производительным трудом.

The economic importance of labor.

Труд, безусловно, имеет огромное экономическое значение. Природные ресурсы американского континента триста лет назад были такими же богатыми, как и сегодня, однако они были практически бесполезны для удовлетворения человеческих потребностей, поскольку коренное население не хотело и не могло приложить к ним свой труд. Белому человеку предстояло преобразовать природные ресурсы в экономические блага. Он сделал это не только с помощью мышечных усилий, но и благодаря применению интеллекта. Труд никогда не является самоцелью; это всегда средство для достижения цели, а этой целью является удовлетворение человеческих потребностей.

The simple and complex forms of division of labor.

Разделение труда. Применяя свой труд к природным ресурсам, люди вскоре обнаружили, что наилучших результатов можно достичь путем распределения различных задач между разными работниками. Это называется разделением труда, и оно стало одним из важнейших факторов прогресса в производстве. В своей простейшей форме разделение труда означало лишь то, что каждый работник ограничивался одним простым занятием и выполнял все процессы производства в данной конкретной профессии. Изготовитель ткани, сапожник, мастер по изготовлению орудий труда выполняли всю работу по производству ткани, обуви или инструментов от начала до конца. Такое простое разделение труда практиковалось в очень ранние времена. Но по мере развития мира возникло более сложное разделение труда, что является характерной чертой современного производства. В ходе этого развития отдельному работнику поручается изготовление лишь части товара. Производство ткани больше не является одной профессией, а воплощает в себе ряд профессий — чесальщика шерсти, прядильщика, ткача, валяльщика, красильщика и отделочника. На современной обувной фабрике один рабочий кроит подошву, другой обрезает ее, третий делает каблуки, четвертый пришивает верх к подошве и так далее. В производстве фабричной обуви существует более двадцати отдельных операций, каждая из которых требует от работника специальных навыков.

Говорят, что во времена Римской империи существовало всего тридцать семь различных ремесел и профессий. Сегодня их число исчисляется тысячами. Составить их полный список было бы практически невозможно. Это век специалистов. Люди больше не называют себя сапожниками, а называют закройщиками, затяжчиками, рантовщиками, подошвенниками. Даже в инженерной профессии у нас есть инженеры-электрики, инженеры-строители, инженеры-механики, инженеры-локомотивщики, инженеры стационарных установок, горные инженеры, морские инженеры и инженеры-химики.

Преимущества и недостатки разделения труда. Разделение труда принесло много экономических преимуществ. Оно позволяет работнику благодаря постоянной практике в одной операции приобрести мастерство и ловкость. Оно позволяет почти каждому работнику найти задачу, которую он способен выполнять и к которой у него есть особое влечение или склонность. Оно стимулирует изобретение новых процессов и методов, сводя каждую операцию к простейшей возможной форме, на которой она часто может быть передана машинам.

Но сложное разделение труда, которое характеризует современную промышленность, имеет и свои недостатки. Оно усиливает монотонность и утомительность труда. Оно препятствует развитию мастеров-универсалов, людей, способных взяться за разнообразные дела. Поэтому, когда работник в современной промышленности теряет свою постоянную работу, ему трудно переключиться на что-то другое. Ограничение мужчин и женщин выполнением одной простой задачи изо дня в день и из года в год ведет к их ограниченности; это, безусловно, не способствует расширению их интеллекта. Никакого великого вдохновения не получает от своей работы человек, который проводит всю жизнь, изготавливая девятнадцатую часть булавки. Разделение труда, однако, прочно вошло в жизнь, и, несмотря на все эти недостатки, мир в целом стал намного лучше благодаря его появлению. Оно сделало производство товаров настолько проще, что отказ от него сейчас отбросил бы мир к первобытным условиям и снизил бы уровень жизни.

Наша цель должна состоять в том, чтобы использовать все его преимущества, сводя при этом его негативные стороны к минимуму. Мы можем надеяться достичь этого несколькими методами: например, путем сокращения ежедневных часов труда, содействия профессиональному образованию, ограничения детского труда, лучшей организации рынка труда (см. стр. 418) и обеспечения полноценного отдыха для работников.

Labor is a service.

Является ли труд товаром? Труд как фактор производства получает свое вознаграждение в форме заработной платы. Поколение назад было принято говорить о труде как о товаре и утверждать, что работник «продает свой труд» за заработную плату. Но труд не является товаром. Продавец товаров расстается с ними при совершении сделки; работник неотделим от своего труда. Человека, который продает обувь, не заботит, кто ее носит; но для обувщика имеет значение, как, где и на кого он работает. Более того, ни один товар не является столь скоропортящимся, как труд. Труд одного дня нельзя сохранить для продажи на следующий день. Следовательно, продажи труда, если мы их так называем, носят характер вынужденных продаж. Опять же, в случае почти всех товаров предложение можно уменьшить, остановив производство, тем самым предотвратив резкое падение цены. Но предложение труда нельзя так легко сократить. Аналогия между трудом и товарами — плохая аналогия, и гораздо лучше говорить о труде как о личной услуге. Работники заключают с работодателями договор об оказании этой услуги и должны получать взамен не только заработную плату, но и различные гарантии относительно условий, на которых эта услуга будет оказываться. Конгресс Соединенных Штатов в Законе Клейтона 1914 года провозгласил, что «труд человека не является товаром или предметом торговли» и что организация работников, следовательно, не должна рассматриваться как «объединение, ограничивающее торговлю».

The factors which cause wages to rise and fall.

Заработная плата. Заработная плата труда фундаментально зависит от спроса и предложения. Но поскольку предложение труда не подвержено быстрому и неограниченному увеличению или сокращению, заработная плата зависит главным образом от спроса. Когда спрос на экономические товары возрастает из-за факторов, которые уже были объяснены (см. стр. 40), стремление работодателей получить рабочую силу становится более острым; работнику предлагаются лучшие условия; иными словами, заработная плата растет, а условия труда улучшаются. Когда спрос на экономические товары уменьшается, происходит обратное, но в этом случае снижение уровня заработной платы, как правило, не идет в ногу с уменьшением спроса. Организации работников стремятся поддерживать заработную плату на высоком уровне и часто, по крайней мере временно, преуспевают в этом. В течение 1918–1920 годов, когда спрос на экономические товары значительно расширился, заработная плата в Соединенных Штатах быстро росла по всем направлениям. Когда около середины 1920 года наступил перелом, заработная плата начала медленно падать, и ее снижение было очень постепенным. Таким образом, заработная плата имеет тенденцию следовать за общим курсом цен, но эта тенденция проявляется более четко, когда цены растут, чем когда они падают. Это вполне естественно, так как более высокая заработная плата способствует лучшему уровню жизни, и когда такой уровень достигнут, возникает возражение против любого его снижения.

Nominal and real wages.

Это говорит о том, что следует проводить различие между номинальной и реальной заработной платой. Заработная плата, конечно, не является самоцелью; это лишь средство, позволяющее работнику удовлетворять свои потребности. Реальная полезность заработной платы зависит, следовательно, от того, что на нее можно купить, а это, в свою очередь, зависит от общего уровня цен. Даже если заработная плата, исчисленная в долларах, вырастет на пятьдесят процентов, положение работника не улучшится, если общий уровень цен также вырастет на пятьдесят процентов. Номинальная заработная плата работника — это то, что он получает в долларах; его реальная заработная плата исчисляется с точки зрения покупательной способности. Поэтому уровень заработной платы всегда следует изучать в связи с ценами. Увеличение или уменьшение номинальной заработной платы может означать многое, а может означать очень мало.

The minimum wage level.

Существует предел, ниже которого реальная заработная плата не может упасть. Это точка, при которой работник может содержать себя и свою семью. Где именно находится эта точка в денежном выражении, никто сказать не может. Она варьируется в разных частях страны. До Первой мировой войны статистика показывала, что половина взрослых мужчин-работников в этой стране зарабатывала менее шестисот долларов в год, однако уровень жизни американских рабочих был выше, чем у рабочих в любой другой стране. Сегодня вполне вероятно, что эти же работники зарабатывают более тысячи долларов. Это не обязательно означает, что уровень жизни вырос, поскольку сумма номинальной заработной платы, необходимая для поддержания довоенного уровня, выше из-за роста цен.

How capital arose.

Капитал. Капитал — это третий фактор производства. В первобытной промышленности приложение труда к природным ресурсам давало прямые и почти немедленные результаты. Дикари, которые собирали орехи и ловили рыбу руками, например, получали плоды своих усилий сразу. Но эти прямые методы удовлетворения потребностей не продвинули человечество далеко вперед. Вскоре стало очевидно, что люди могут производить экономические товары легче и в большем количестве с помощью косвенных методов, то есть путем использования инструментов, приспособлений, машин и других трудосберегающих устройств. Это сделало возможным использование минералов и других природных ресурсов, которые никогда не могли бы служить потребностям человека без использования средств косвенного производства. Таким образом, по мере развития цивилизации производство стало растягиваться на значительный период времени, и сегодня часто случается, что целый год проходит между первым шагом в производстве и продажей готового изделия. Подумайте о предметах повседневного пользования — одежде, обуви, мебели, книгах — и осознайте, сколь обширен был ряд операций, необходимых для производства каждого из них! Многие работники внесли свою лепту, и каждый из них должен был получить свою заработную плату задолго до того, как товары попали в руки конечного потребителя.

What it includes.

Фактором, который позволил производству стать косвенным и растянутым во времени, является капитал. Капитал состоит из всех промежуточных вещей, которые люди используют при производстве экономических благ. Он включает здания, материалы, машины и деньги, которые выплачиваются в качестве заработной платы работникам. Использование капитала экономит труд, позволяя определенному его количеству достигать значительно лучших результатов, чем это было бы в случае отсутствия капитала. Капитал — это, по сути, накопленный труд в форме экономических благ, которые были произведены, но не потреблены. Иными словами, это результат сбережения. Если бы все, что производит мир, потреблялось немедленно, капитала бы не существовало.

How the rate of interest is determined.

Процент на капитал. Процент — это вознаграждение, выплачиваемое владельцу капитала за его участие в производстве. Это его компенсация за сбережение своих экономических благ вместо их потребления. Производительный капитал часто принимает форму материальных вещей, но его стоимость исчисляется в деньгах, и на эту стоимость выплачивается определенный процент годовых в форме процента. Если бы это было не так, у людей не было бы сильного стимула к сбережению, и капитал не был бы доступен. Ставка процента зависит, в общем смысле, от взаимодействия спроса и предложения. Если спрос на капитал превышает предложение, ставка процента обычно растет, и наоборот. Но это происходит не всегда, потому что капитал иногда получается по фиксированной ставке на длительный период, и эта ставка, какова бы она ни была, остается неизменной в течение этого периода.

Why organization is essential.

Организация и управление как фактор производства. Когда труд и капитал вступают в действие в отношении природных ресурсов, результатом является производство экономических благ. Но эти три фактора находятся в разных руках, и их необходимо привести к сотрудничеству. Владельцы земель, шахт и лесов контролируют природные ресурсы; другой класс обладает капиталом; третий находится в положении, позволяющем предоставить труд. Организация объединяет все три фактора для производства богатства.

The forms of organization.

Эта организация может принимать одну из нескольких форм. Простейшая форма организации представлена индивидуальным работодателем — человеком, который занимает капитал (или предоставляет его из собственных сбережений), закупает сырье и нанимает труд для его обработки. Он является организатором производственного процесса. Эта система единичных работодателей была почти универсальной на ранних этапах промышленности и торговли. Далее идет партнерство. Два или более человека берут на себя задачу объединения природных ресурсов, капитала и труда. Партнеры распределяют работу и совместно несут всю ответственность за убытки. Наконец, наиболее распространенной в крупномасштабном производстве в наши дни является акционерное общество или бизнес-корпорация, в которой участвуют многие лица. Каждый вносит свой вклад в организацию и берет на себя пропорциональную долю риска. Природа и работа этих корпораций объясняются в следующей главе.

БЕРЕЖЛИВОСТЬ И ПРОЦВЕТАНИЕ. Фредерик Дилман. Авторское право Фредерика Дилмана. Из гравюры Copley Print, авторское право Curtis & Cameron, Бостон. Воспроизведено с разрешения.

THRIFT AND PROSPERITY

By Frederick Dielman

С мозаичной картины в сберегательном банке Олбани, Олбани, штат Нью-Йорк.

Мозаика — это украшение, выполненное из маленьких кусочков натурального камня или эмали различных цветов, уложенных в цемент. Это украшение имеет размеры четырнадцать на семь с половиной футов, фигуры несколько больше натуральной величины.

Под фруктовым деревом на пейзаже, напоминающем хлебные поля и луга, расположена группа фигур. Центральная и главная фигура, хозяйка дома с прялкой и веретеном, олицетворяет трудолюбие и хорошее управление; позади нее, по обе стороны среди мальв, находятся ульи — традиционные эмблемы трудолюбия и бережливости.

На переднем плане слева женщина со снопом пшеницы у ног и серпом в руке поворачивается к хранителю стад. Справа коленопреклоненная девушка кладет корзину с фруктами рядом со снопом пшеницы, в то время как крепкий мужчина с теслом в руке обнажает руку для работы. Все эти фигуры символизируют различные отрасли сельского хозяйства. Дети и молодые животные олицетворяют то, как каждое молодое поколение питается трудолюбием и бережливостью своих старших.

Общее впечатление от этой картины — трудолюбие, процветание, бережливость и, благодаря этим трем качествам, счастье.

The nature of profits.

Прибыль. Вознаграждение, получаемое организаторами и управляющими производственных предприятий, обычно называется прибылью. Размер их прибыли зависит от степени успеха, с которым они могут производить товары по цене ниже продажной. Каждый работодатель или организатор берет на себя значительную долю риска. Он обязуется выплачивать определенные суммы за использование капитала, материалов и труда, независимо от стоимости готовой продукции. Если эта стоимость меньше себестоимости производства, он теряет; если больше — он выигрывает. Убытки, если они продолжаются, означают банкротство. Прибыль — это доходы, и если они постоянны, то делают его богатым. Таким образом, видно, что работодатели или организаторы производства берут на себя больше риска, чем те, кто поставляет материалы, капитал или труд. Что определяет норму прибыли? Их успех, иными словами, их норма прибыли, зависит в целом от степени управленческих и организаторских способностей, которые они проявляют; но иногда случается, что прибыль в течение некоторого времени высока во всех отраслях производства, независимо от мастерства работодателя. Цена готового продукта может вырасти без немедленного и пропорционального увеличения стоимости материалов, процентов и заработной платы. Эта ситуация, пока она продолжается, дает возможность для получения ненормальной прибыли или «спекулятивной прибыли», как ее часто называют. Ненормальная прибыль также может быть обусловлена наличием монополии в определенной форме производства.

The economic importance of government.

Правительство как фактор производства. Не было принято называть правительство одним из существенных факторов производства, но несколько минут размышлений покажут, что его роль в процессе промышленности и торговли очень важна. Прежде всего, правительство определяет, какие формы производства могут осуществляться и какими методами. Оно запрещает определенные формы, такие как производство спиртных напитков, и строго ограничивает другие, такие как производство наркотиков. Оно предоставляет некоторым лицам и корпорациям исключительное право производить определенные товары по патентам. Оно определяет формы деловых организаций, обязанности работодателей, правила, касающиеся партнерства, и полномочия корпораций. Оно устанавливает предел процентной ставки с помощью законов о ростовщичестве и через свои банки может фактически контролировать эту ставку (см. стр. 438). Правительство, кроме того, устанавливает правила охраны природных ресурсов и в некоторой степени определяет отношения между работодателем и его работниками. Временами оно даже фиксирует цены. Оно предоставляет суды и комиссии для разрешения споров, затрагивающих производство. Наконец, вся система частной собственности опирается на поддержку правительства.

Taxes as an element in cost.

Какое вознаграждение получает правительство за эти услуги производству? На первый взгляд можно сказать, что правительство получает свое вознаграждение в виде налогов. В некотором смысле это верно, ибо налоги, как и проценты, заработная плата и прибыль, должны выплачиваться из продажной цены товаров. Налоги, действительно, должны быть предусмотрены до того, как может быть определена прибыль. Но не принято, да и неточно называть налоги вознаграждением или отдачей за услуги, которые оказывает правительство. Доход в форме налогообложения необходим для того, чтобы правительство могло функционировать должным образом, однако нет тесной связи между уровнем налогообложения и объемом предоставляемых услуг. Весь этот вопрос налогообложения, в теории и на практике, будет обсуждаться далее.

Некоторые основные виды экономической деятельности

The way in which each factor in production obtains its share.

Обмен. Было показано, что несколько факторов производства имеют право на свою долю. Эта доля исчисляется в деньгах, потому что каждый производитель получает свое вознаграждение в денежном выражении. Иными словами, товары обмениваются на деньги, а деньги, в свою очередь, обмениваются на другие товары или услуги. Этот механизм обмена задействует энергию множества лиц и институтов, таких как оптовики, розничные торговцы, брокеры и банки. Экономические товары имели бы относительно небольшую ценность, если бы их нельзя было перевести в деньги и таким образом распределять из рук в руки. Никто, как правило, не может жить и процветать, потребляя только то, что он производит, и ничего больше. Он должен использовать свою долю в том, что он производит, в качестве покупательной способности, чтобы получить то, что лучше всего удовлетворяет его собственные потребности. Деньги — это смазка, которая облегчает это; одним словом, это средство обмена.

Definition of value.

Стоимость и цена. Обмен происходит на основе относительных стоимостей. Тот, кто продает товары или услуги, получает взамен нечто предполагаемой равной стоимости. Но что такое стоимость? Термин «стоимость» используется в двух разных смыслах: потребительная стоимость и меновая стоимость. Под первым мы понимаем внутреннюю полезность вещи. Воздух и солнечный свет, например, имеют высокую потребительную стоимость; они, по сути, необходимы для жизни; но они не имеют меновой стоимости. Когда экономист говорит о стоимости, он имеет в виду меновую стоимость или рыночную стоимость, то есть соотношение, в котором один товар или услуга обменивается на другие товары. Если тонну угля можно обменять на большое количество ткани, еды или труда, ее стоимость высока; если ее можно обменять лишь на небольшое количество этих других товаров, говорят, что ее стоимость низка.

Definition of price.

Но цена — это совсем другое дело. Цена товара — это соотношение, в котором он будет обмениваться не на все другие товары и услуги, а на одну конкретную вещь, а именно на деньги. Цена — это стоимость, выраженная в единицах средства обмена. Мы привычно переводим наши экономические товары в денежные единицы, прежде чем покупать или продавать их. Общий рост или падение цен вполне возможны, ибо это лишь иной способ сказать, что деньги будут покупать меньше или больше всех остальных вещей. Не имеет значения, скажем ли мы, что цены выросли или что деньги обесценились; мы имеем в виду одно и то же.

What determines the level of prices?

Конкуренция и монополия. Обмен осуществляется, по большей части, в условиях свободной конкуренции. Покупатели отдают за товары как можно меньше денег; продавцы получают как можно больше. Когда товары приносят более высокие цены, их будет производиться больше, пока цены снова не будут вынуждены упасть; если цены падают, производство сократится, пока уменьшение предложения не послужит причиной их роста. Такова теория свободной конкуренции. На практике, однако, она не всегда работает так автоматически. Некоторые вещи, такие как алмазы и платина, не могут производиться в неограниченных количествах, сколько бы труда, капитала и организации мы ни прикладывали. Другие вещи являются законными монополиями или запатентованными изделиями, которые могут производиться только одним предприятием и не подвержены прямому влиянию конкуренции. Третьи являются естественными монополиями из-за того, что по самой природе вещей только одно предприятие может производить товары или оказывать услуги. Телефонная компания, например, имеет естественную монополию. Конкуренция предполагает полное дублирование услуги. Это означает, что многим абонентам приходится устанавливать два телефона в своих магазинах или домах, чтобы иметь возможность полноценно связываться с другими пользователями телефонов. Чистые затраты на телефонную связь для клиентов не могут быть снижены таким образом. Наконец, некоторые вещи являются предметом искусственной монополии, то есть они производятся или распределяются на основе соглашений, которые ограничивают или устраняют конкуренцию (см. стр. 386–388).

The effects of monopoly.

Все эти формы монополии мешают свободной конкуренции, и они охватывают множество вещей, находящихся в общем пользовании людей. Недавние исследования показали, что количество товаров, которые полностью или в значительной степени контролируются монополистическими объединениями, больше, чем люди обычно осознают. Определенная доля законной монополии необходима для поощрения исследований и изобретений. Люди не будут стремиться изобретать новые машины и приспособления, если изобретение сразу станет общей собственностью. Естественные монополии возникают из самой природы вещей, и трудно представить, как большинства из них можно избежать. Мы не можем, например, иметь две конкурирующие уличные железные дороги на одной улице. Тогда в ней почти не останется места для чего-либо другого. Искусственные монополии часто нежелательны, потому что они позволяют нескольким лицам или корпорациям получать чрезмерные цены с населения; но даже искусственная монополия в некоторых случаях может быть выгодной. Иногда какая-либо корпорация, производя товары в очень больших масштабах, способна делать это настолько дешево, что мелкие производители вытесняются с рынка. Крупное предприятие затем обнаруживает, что стало монополией, но до тех пор, пока оно не повышает цены произвольно, обществу не наносится вреда от самого факта существования монополии.

The principle of freedom in economic relations

Свобода договора. Выдающейся характеристикой современной экономической организации является поощрение частного предпринимательства через свободу договора. По законам страны работник не принуждается к найму кем-либо; он может заключать договор с кем пожелает. Он может даже объединиться с другими работниками в профсоюз и заключить коллективный договор, то есть группа работников, большая или малая, может заключить договор с одним или несколькими работодателями или с группой работодателей. Работодатель, со своей стороны, не принуждается к найму кого-либо; он также обладает свободой договора. Конечно, верно, что эта правовая теория индивидуальной свободы не находит полного воплощения на практике. Право наемного работника на коллективные переговоры не везде признается работодателями; право работодателя нанимать нечленов профсоюза не везде признается профсоюзами (см. стр. 406). Арендодатель не обязан сдавать свой дом, а арендатор не обязан оставаться против своей воли. Оба связаны условиями своего договора и не более того. Купля-продажа осуществляются с аналогичной свободой. Все это дает большой стимул частной инициативе. Каждый зависит в своем процветании и продвижении от мастерства, с которым он может использовать свою свободу. Известный английский писатель сэр Генри Мэн однажды заявил, что прогресс цивилизации был движением от статуса к договору. Он имел в виду, что в первобытные времена карьера всех людей была фактически предопределена тем положением, в котором они родились. Ребенок дворянина становился дворянином; ребенок крестьянина оставался крестьянином всю жизнь. В современном экономическом обществе собственные усилия индивида, проявляемые через его свободу заключать договоры с другими ради собственной выгоды, значат гораздо больше в определении его конечного положения в жизни.

Why the institution of private property is maintained.

Частная собственность. Свобода договора оказалась бы слабым стимулом к прогрессу, если бы она не сопровождалась положением, позволяющим трудолюбивым людям наслаждаться плодами своего труда и бережливости. Поэтому мы гарантируем каждому человеку не только право зарабатывать, но и право сберегать часть своих доходов для будущего пользования. Эти сбережения становятся его собственностью, и в определенных пределах он может распоряжаться ими по своему усмотрению. Он может использовать свои сбережения в течение своей жизни или оставить их своим детям после смерти. Сбережения могут принимать форму частной собственности на землю и здания, или движимое имущество, или такие инвестиции, как облигации, акции, ипотечные кредиты и банковские вклады. Собственность на землю и здания обычно называется недвижимым имуществом. Все остальные формы собственности называются личной собственностью. Иногда мы различаем два вида личной собственности: материальную, которая включает все товары и движимое имущество, и нематериальную, которая включает акции, облигации, ипотечные кредиты, векселя, депозиты и другие обязательства.

Институт частной собственности является основой всей нашей экономической системы. Ни одна нация никогда не наслаждалась промышленным процветанием в течение сколько-нибудь длительного времени, не признавая права частной собственности. Уничтожьте это право, и вы отнимете то, что сейчас составляет главный стимул к труду, сбережению и промышленной эффективности. В рамках социалистической системы, которая либо отменила бы, либо значительно ограничила это право частной собственности, утверждается, что другие стимулы заняли бы место мотива, предоставляемого сейчас частной собственностью, и что люди продолжали бы работать и организовываться, даже если бы частная собственность была полностью отменена; но это большой вопрос, и его обсуждение должно быть отложено до более поздней главы.

The right of private property is subject to restrictions.

В любом случае большинство людей сейчас согласны с тем, что право частной собственности не может быть оставлено без ограничений; оно должно быть защищено от злоупотреблений. Общество не может разумно позволить ему стоять препятствием на пути к общим интересам. Даже право частной собственности, следовательно, должно склоняться перед благом общества. Людям разрешено владеть собственностью, потому что это способствует благополучию всего народа; право не должно выходить за рамки этого. Именно по этой причине мы налагаем различные ограничения на право частной собственности — ограничения в интересах общественного здоровья, или для защиты от пожаров, или для сохранения общественной морали. Никто не имеет права владеть и содержать собственность, которая представляет собой общественное неудобство, например, антисанитарный многоквартирный дом или здание, которое является пожароопасным. Право частной собственности заслуживает уважения лишь в той мере, в какой оно осуществляется в соответствии со своей главной целью, которая заключается в содействии интересам всего народа путем предоставления каждому индивиду достаточного стимула к труду и сбережению.

General References

Г. К. Адамс, «Описание промышленности», стр. 3–117; Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том I, стр. 1–110; Г. Р. Сигер, «Введение в экономику», 4-е изд., стр. 1–121; Р. Т. Эли, «Основы экономики», 3-е изд., стр. 1–98; К. Дж. Буллок, «Введение в изучение экономики», стр. 115–179; 375–431; Г. Р. Берч, «Американская экономическая жизнь», стр. 1–37; 71–80; 315–335; Т. Н. Карвер, «Принципы национальной экономики», стр. 3–46.

Group Problems

1. Последствия разделения труда и способы, которыми мы можем сохранить его преимущества, уменьшая при этом его пагубные последствия. Как возникло разделение труда. Степень, в которой оно сейчас осуществляется в промышленности. Его физические последствия. Социальные, политические и экономические последствия. Его ценность. Как можно преодолеть его недостатки. Сокращение часов работы в определенных отраслях. Профессиональное образование для работника. Ограничение детского труда. Лучшая организация рынка труда. Отдых для работников после рабочего дня. Достоинства и практические трудности каждого плана. Ссылки: Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том I, стр. 30–48; Тринадцатый ежегодный отчет Комиссара труда Соединенных Штатов о ручном и машинном труде (для иллюстративного материала); Г. Р. Сигер, «Введение в экономику», стр. 153–158; Р. Т. Эли, «Эволюция индустриального общества», стр. 398–424. См. также ссылки, приведенные в конце глав XX–XXI в этой книге.

2. Обоснование частной собственности. Ссылки: Л. К. Маршалл, «Чтения по индустриальному обществу», стр. 144–223; 947–988; Джон М. Меклин, «Введение в социальную этику», стр. 302–322; Ф. А. Кливленд и Джозеф Шефер, «Демократия в реконструкции», стр. 69–95; Герберт Спенсер, «Социальная статика», стр. 62–65.

Short Studies

1. Наши главные экономические потребности. Л. К. Маршалл, «Чтения по индустриальному обществу», стр. 9–15; 270–277; 828–833; К. Дж. Буллок, «Введение в изучение экономики», стр. 79–87.

2. Экономические идеалы. Г. Р. Берч, «Американская экономическая жизнь», стр. 17–27.

3. Является ли труд товаром? К. Дж. Буллок, «Введение в изучение экономики», стр. 432–436.

4. Связь заработной платы с уровнем жизни. Г. Р. Берч, «Американская экономическая жизнь», стр. 47–56; Дж. Х. Хэммонд и Дж. У. Дженкс, «Великие американские проблемы», стр. 83–96.

5. Как накапливается капитал. Р. Т. Эли, «Основы экономики», стр. 116–130.

6. Место капитала в современном сельском хозяйстве, промышленности и торговле. Л. К. Маршалл, «Чтения по индустриальному обществу», стр. 154–212.

7. Естественные монополии. К. Дж. Буллок, «Введение в изучение экономики», стр. 309–324.

8. Свобода договора. Л. К. Маршалл, «Чтения по индустриальному обществу», стр. 570–574.

9. Бережливость как национальное достояние. Ф. А. Кливленд и Джозеф Шефер, «Демократия в реконструкции», стр. 244–262.

10. Место роскоши в экономической жизни. Т. Н. Карвер, «Принципы национальной экономики», стр. 584–597.

Questions

1. Составьте список главных человеческих потребностей, которые существовали тысячу лет назад. Также список основных человеческих потребностей в Соединенных Штатах сегодня. Назовите те, которые свободно удовлетворяются природой.

2. Что понимается под «экономическими благами»? Какие из следующих вещей являются экономическими благами, а какие нет: грампластинка; опиум; затонувшая «Лузитания»; серебряный доллар; облигация займа «Свобода»; электричество; ораторское мастерство г-на Брайана; пустынная земля в центре Африки; сорняки на пшеничном поле; широкое знакомство среди деловых людей; десятидолларовая купюра; общественный парк; концерт оркестра; острое зрение; бочонок рома? Приведите свои доводы в каждом случае.

3. Приведите несколько примеров производства экономических благ (а) без использования труда или капитала; (б) с трудом, но без капитала; (в) с капиталом, но без труда.

4. Объясните, что можно понимать под выражением «производительное потребление богатства». Приведите несколько примеров.

5. Осуществляется ли разделение труда в сельском хозяйстве так же далеко, как в промышленности? Настолько же велики ли зло разделения труда в сельских районах, как в городах? Какие средства вы бы предложили, чтобы уравновесить монотонность промышленного труда?

6. Какие из различных факторов производства наиболее важны в (а) разведении овец; (б) банковском деле; (в) чеканке денег; (г) обучении духового оркестра; (д) продаже газет на улице?

7. Как бы вы оценили земельную ренту участка земли, расположенного на главной торговой улице большого города, с построенным на нем магазином?

8. Привело бы увеличение цены на пшеницу к росту общей ставки арендной платы за сельскохозяйственные земли, или рост общей ставки арендной платы вызвал бы рост цены на пшеницу?

9. Почему в Соединенных Штатах больше капитала, чем в Китае, хотя население Китая в три раза больше?

10. Если бы всякая выплата процентов была запрещена законом, продолжали бы люди сберегать? Если нет, то почему сбережения иногда увеличиваются, когда ставка процента падает?

11. Почему каждый из следующих получает высокую или низкую ставку вознаграждения, в зависимости от обстоятельств: (а) машинист локомотива; (б) носильщик; (в) киноактер; (г) член законодательного собрания штата; (д) верхолаз; (е) корпоративный юрист?

12. Чем может быть вызвано падение заработной платы? Падение прибыли? Если бы все крупное производство можно было устранить, стали бы мы жить хуже или лучше?

13. Если бы все люди обладали равными деловыми способностями и имели одинаковые возможности, существовала бы какая-либо предпринимательская прибыль?

14. Каковы преимущества корпорации по сравнению с партнерством?

15. Каким образом демократия, вероятно, способствует производству в большей степени, чем деспотизм?

16. Можете ли вы придумать что-то, обладающее стоимостью, но не полезностью? Полезностью, но не стоимостью? И стоимостью, и полезностью, но не имеющее цены?

17. Что означает выражение «конкуренция — душа торговли»?

18. Составьте список всех естественных монополий, которые вы можете вспомнить. Как можно уменьшить зло законных и искусственных монополий?

19. Как свобода договора связана с институтом частной собственности? Как вы думаете, ожидали бы вы большего или меньшего счастья в жизни, если бы вся частная собственность была сейчас отменена?

20. Какие из следующих ограничений являются надлежащими ограничениями свободы договора или права частной собственности: (а) правило, что рекламные щиты не должны строиться из дерева; (б) положение, что никто не должен покупать или продавать взрывчатые вещества без лицензии; (в) постановление, что ни один владелец городского участка не должен строить на нем здание стоимостью менее десяти тысяч долларов; (г) требование, чтобы никто не продавал сигареты лицам моложе шестнадцати лет?

Topics for Debate

1. Труд способствует национальному процветанию больше, чем управление.

2. Высокие цены — это преимущество (или недостаток) для рабочих Соединенных Штатов.

3. Каждый получатель дохода должен быть обязан ежегодно сберегать определенную часть своих доходов, тем самым делая всех людей капиталистами, а также работниками.

ГЛАВА IV ПРИРОДА И ФОРМЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА

Цель этой главы — объяснить, что такое правительство, как оно возникло, почему люди подчиняются ему и каковы его функции.

Various uses of the word “state”.

Что такое государство? Слово «государство» настолько короткое и простое, что предполагается, будто каждый знает, что оно означает. И в общем смысле каждый действительно знает, что оно означает. Но оно используется не в одном смысле и с изрядной долей широты. Когда мы говорим, например, о «недавно созданных государствах Европы», мы имеем в виду Польшу, Чехословакию и Югославию. Термин «государство», используемый таким образом, обозначает страну с независимым политическим существованием. Но мы также говорим о «штатах Союза», под которыми подразумеваем лишь политические подразделения одной страны. Затем, опять же, часто встречаются такие выражения, как «государственный деятель, служивший государству», или «государственный контроль над железными дорогами», или «отношения между Церковью и Государством». К чему относится термин в таких случаях? Здесь выражение используется в родовом смысле для обозначения политически организованного общества, и те, кто так его использует, думают более конкретно о политических органах, через которые действует организованное общество.

A general definition.

Простое определение охватит все эти случаи использования термина. Государство — это совокупность людей, обладающая определенной территорией и политически организованная. Территория существенна. Евреи на протяжении многих веков не составляли государства, потому что у них не было собственной территории. Теперь они снова на пути к обретению национальной родины. Население также существенно. Территория вокруг Южного полюса не образует государства, потому что она необитаема. И политическая организация, правительство, является третьим существенным элементом. Территория, которая сейчас является Соединенными Штатами, не образовывала государства до того, как первые европейские поселенцы достигли ее, ибо, хотя она была населена, дикари, бродившие по ее обширным просторам, не были политически организованы. У них, по большей части, не было ни правительства, ни законов. Люди, территория и организация — вот существенные атрибуты государства.

Правительство и почему мы подчиняемся ему. Под правительством мы подразумеваем различных должностных лиц и органы, которыми управляется народ. Через правительство осуществляется воля государства. Но почему люди должны подчиняться правительству? Мы подчиняемся правилам добровольных организаций, потому что мы вольны вступать в них или нет; но ни один индивид не волен не подчиняться законам или оставаться в стороне от контроля своего правительства. По какому праву правительство берет с нас деньги в виде налогов, призывает нас на службу во время войны, заставляет нас урегулировать все наши споры в своих судах и настаивает на том, чтобы мы подчинялись его законам?

The divine right doctrine.

Были предложены две теории для оправдания права правительства на послушание народа. Первая известна как теория божественного права. Согласно этой идее, вся государственная власть была первоначально дарована правителям Творцом. И, получив свою власть от Бога, правители не были подотчетны народу. Эта теория государственной власти очень стара, так же стара, как Десять заповедей, а вероятно, и старше. Утверждалось, что короли правят, а принцы управляют по божественному праву, потому что «существующие власти от Бога установлены». Эта доктрина божественного права правителей поддерживалась на протяжении всего средневекового периода и выдвигалась королями Стюартами в Англии как оправдание их деспотического правления.

The “consent of the governed”.

Другая теория, которая заключается в том, что правительство имеет свое основание в «согласии управляемых», появилась в трудах английского философа Джона Локка в семнадцатом веке и была включена в Декларацию независимости около ста лет спустя. Когда династия Стюартов была окончательно изгнана с престола Англии, новые суверены были объявлены правителями «согласно желанию и решению парламента», иными словами, с согласия английского народа через их представителей. С начала девятнадцатого века теория о том, что правительство покоится на согласии управляемых, была принята во всех демократических странах.

What the consent of the governed implies.

Теперь, если мы считаем эту доктрину здравой, как большинство людей сегодня, из этого следует, что когда люди устанавливают правительство по своему собственному согласию, они обязаны подчиняться его власти. Каждое право налагает обязанность. Право составить конституцию и принять ее в качестве основы нового правительства влечет за собой обязанность поддерживать конституцию и поддерживать тех, кто осуществляет власть в соответствии с ней. Люди, которые претендуют на право создавать законы, должны быть готовы подчиняться этим законам, когда они созданы. Когда мужчины и женщины по своему собственному согласию устанавливают правительство, они делают это, потому что ожидают получить некоторые преимущества, такие как безопасность, мир и порядок. В обмен на эти преимущества они должны ожидать подчиняться, платить налоги, урегулировать свои разногласия в судах и делать все остальное, что разумно требует правительство.

The social contract theory.

Как возникло правительство. Но, признавая, что правительство покоится на согласии управляемых, как было получено это согласие и как возникло первое правительство? Здесь, опять же, есть две теории относительно того, что произошло. Первая заключается в том, что государство и правительство возникли в результате «общественного договора». Первобытные люди, жившие в состоянии политического хаоса, заключили общий завет, посредством которого они создали суверенную власть, чтобы управлять ими. Эта идея так же стара, как времена Платона, но она не получила прочного закрепления в умах людей до нескольких столетий назад. Она была выдвинута Томасом Гоббсом в Англии для защиты абсолютизма, его аргумент заключался в том, что свергнуть короля — значит нарушить договор, на котором было основано государство. С другой стороны, она использовалась Джоном Локком, чтобы доказать, что народ Англии имеет право свергнуть монарха, если монарх не соблюдает условия общественного договора, и те, кто сравнит определенные отрывки в книге Локка с Декларацией независимости, увидят, что авторы этого смелого документа находились под большим влиянием его утверждений. Даже в Америке теория договора получила сильное распространение. Паломники с «Мейфлауэра», находясь у скалистых берегов Новой Англии, составили и подписали официальный документ, в котором они торжественно заключили завет и объединились в «гражданский политический организм». Доктрина находила частое выражение в трудах Джефферсона и Мэдисона; но хотя она давала отличную основу для аргументов в защиту революций против деспотизма, теория о том, что государство берет свое начало в общественном договоре, давно была отброшена как неисторическая. Она предполагает, что первобытные люди были свободными и равными индивидами, не подчиняющимися никакой отеческой власти, тогда как, по сути истории, свобода и равенство среди людей возникли только после того, как были сформированы государства.

The theory of political evolution.

Истинное объяснение того, как возникло правительство, можно найти, применяя к изучению политической науки методы биологии. Мы не знаем точно, где и когда возникло первое правительство, но мы знаем, что все политические институты являются результатом постепенной эволюции или развития.

Мы уже видели, что самой ранней социальной единицей является семья — небольшая группа индивидов, связанных тесными узами. Но семья была лишь одной единицей в более крупной группе, клане, состоящем из семей, которые, как предполагалось, происходили от общего предка. Различные кланы объединились, чтобы сформировать племя, которое как организация покоилось на общей расе, языке и религии. Эти племена, хотя поначалу были кочующими группами, блуждающими с места на место, в конце концов приобрели некоторую определенную территорию и поселились там навсегда. Начало государства было тогда близко, и с государством, или даже до него, пришло правительство. По всей вероятности, это тот процесс, через который возникли самые ранние правительства — процесс, растянувшийся на многие поколения. Племенные вожди стали королями и передали королевскую власть своим сыновьям. Со временем короли собрали большую власть, пока деспотизм не стал обычной формой правления в большинстве стран мира. Только к концу восемнадцатого века мир начал сбрасывать деспотическую власть королей и устанавливать правительства, основанные на согласии народа.

Aristotle’s classification.

Классификация правительств. В течение этой долгой эволюции от ранних племенных организаций до сложных правительств сегодняшнего дня во многих странах были опробованы многие формы правления. Даже в Древней Греции философ Аристотель смог разделить государства на шесть классов, три из которых он назвал нормальными типами, а три — извращенными. Там, где политическая власть была сосредоточена в руках одного индивида, он называл государство монархией; там, где она была сосредоточена у немногих людей, он называл ее аристократией; и там, где она была в руках многих, он называл ее демократией. Каждый из этих нормальных типов имел свое соответствующее извращение или пародию. Извращенную монархию он называл деспотизмом; извращенную аристократию он называл олигархией; а извращенную демократию он называл демагогией или государством, управляемым методами толпы. Этот метод классификации государств сегодня малоценен и во многих отношениях был бы вводящим в заблуждение.

Monarchies and republics.

Современные государства чаще классифицируются как монархии и республики. К первым относятся те, в которых глава государства — будь то король, император или иной правитель — занимает свою должность по наследственному праву; ко вторым — те, в которых он избирается каким-либо иным способом. Но даже эта классификация не дает глубокого понимания. Она не говорит нам ничего определенного о степени реального контроля, который народ государства осуществляет над своим правительством. В некоторых монархиях, таких как Великобритания, власть народа, осуществляемая через его представителей, очень велика; в некоторых республиках, например в Китае, эта власть весьма незначительна. Термин «республика» в наши дни далеко не синонимичен демократии, равно как и термин «монархия» не является несовместимым с ней. Различные так называемые республики Центральной и Южной Америки на деле были немногим больше, чем военные деспотии.

National and federal states.

Другая классификация, гораздо более полезная, разделяет унитарные и федеративные государства. Под первым термином мы понимаем единое государство с централизованным правительством, которое непосредственно взаимодействует с гражданином. Великобритания — это унитарное государство с монархической формой правления; Франция — также унитарное государство с республиканской формой правления. Федеративное государство, напротив, представляет собой объединение более мелких государств, каждое из которых сохраняет собственное правительство, но при этом существует центральное правительство, обладающее определенными полномочиями в отношении их всех. Германская империя несколько лет назад была примером федеративного государства при монархической форме правления, в то время как Соединенные Штаты служат иллюстрацией федерализма с республиканскими институтами. Эта классификация полезна, поскольку она сообщает нам нечто осязаемое о классифицируемых таким образом государствах. Когда мы говорим, что государство относится к федеративному типу, мы подразумеваем, что в нем существуют две сферы управления; что оно имеет писаную конституцию, определяющую эти сферы; что верхняя палата его парламента или законодательного органа каким-то образом представляет составные части федерации и что в нем, по всей вероятности, имеется некий мощный арбитр, такой как верховный суд, для разрешения конфликтов полномочий между нацией и ее составными частями. Практически все федеративные государства, во всяком случае, обладают этими политическими характеристиками. Невозможно представить успешное федеративное государство без писаной конституции, без разделения политических полномочий, без существующего органа власти для разрешения споров между соответствующими притязаниями целого и его частей.

True and false democracies.

Но самое важное, что должен знать изучающий государственное управление о любом государстве, — это то, обладает ли оно лишь формами демократии или же народ на самом деле контролирует правительство. Почти все современные государства имеют внешние формы демократии, то есть у них есть представительные законодательные органы или парламенты, которые занимают значительное место в общей системе управления. Но что касается реалий демократии, степени, в которой эти представительные органы действительно направляют и контролируют дела государства, то здесь между нациями существует значительная разница. Классификация государств с этой точки зрения может быть сделана только после тщательного изучения их фактических правительств. Не форма правления делает демократию, а то, каким образом народный контроль над общественными делами фактически обеспечивается и поддерживается.

The spread of democracy.

Является ли демократия лучшей формой правления? — За последние несколько лет демократия быстро завоевывает позиции. Правительства Германии, Австрии, Венгрии, Польши и других стран были реконструированы таким образом, чтобы придать им, по крайней мере внешне, статус демократических государств. Но несмотря на этот феноменальный прогресс, последовавший по пятам за Мировой войной, остается фактом, что более половины населения мира все еще живет при системах правления, которые народ не контролирует. Мир еще не стал безопасным для демократии, и даже половина его.

Это наводит на вопрос, является ли демократия лучшей формой правления для всех рас и при любых обстоятельствах. Лучша ли она для отсталых рас, для рас, лишь частично цивилизованных? Является ли она лучшей системой для людей, имеющих очень небольшой политический опыт, таких как египтяне, китайцы и филиппинцы? Уверены ли мы, на самом деле, что это лучшая форма правления для полностью цивилизованного человечества? Большинство людей всегда были уверены, что демократия — это наиболее близкий подход к идеальной форме правления, но если вы спросите их о причинах этой веры, вы часто обнаружите, что они никогда не задумывались о каких-либо причинах. Демократия подвергалась и подвергается суровой критике со стороны различных авторов, которые заявляют, что она лишь передает политическую власть в руки невежественных и немыслящих масс, что она ведет к расточительству, экстравагантности и коррупции, что она поощряет некомпетентность на государственной службе и что она приводит к прискорбному некачественному управлению. [18]

Теперь, совершенно верно, что демократия делает все это в некоторых случаях, но как бы сурово ни звучало обвинение, друзья демократии всегда могут ответить: «Какую лучшую альтернативу вы предлагаете?» Великий итальянский государственный деятель Кавур однажды заметил, что, какими бы недостатками она ни обладала, законодательная палата лучше, чем приемная короля. Оправдание демократии заключается в том, что она обеспечивает не обязательно лучшее правительство или даже хорошее правительство, а тот вид правительства, который люди заслуживают сами. Поток не поднимается выше своего источника. И представительное правительство не может достичь более высокого уровня, чем тот, на котором его поддерживает народ. Оно будет отражать интеллект, честность и патриотизм управляемых. Это одна из причин, почему мы не должны применять к отсталым расам те же принципы управления, которые мы применяем к более цивилизованным народам. Демократия — лучшая форма правления для тех, кто способен управлять собой, но это отнюдь не включает всех людей на земле.

How a government fulfils its purpose.

Цель правительства. — Увидев, как возникли правительства, какие формы они приняли и почему им следует подчиняться, возможно, стоит спросить себя: какова цель правительства? Каким целям оно служит?

Цель правительства — содействовать интересам каждого путем содействия интересам всех. Эту цель оно стремится достичь различными способами. Оно защищает весь народ от внешней агрессии, от иностранного вторжения. Оно также в этой связи поддерживает права и свободы своих граждан против неправомерного вмешательства со стороны иностранных государств или граждан. Именно для этой цели содержатся армии и флоты. Правительство ограждает своих граждан от несправедливости со стороны друг друга. Оно делает это посредством законов, которые определяют отношения индивидов друг к другу и одной группы индивидов к другим группам. Эти законы предписывают отношения мужа и жены, родителя и ребенка, домовладельца и арендатора, работодателя и работника, должностного лица и гражданина — они определяют и регулируют права и обязанности каждого человека по отношению к другим. Чтобы мы могли осуществлять свои права и выполнять свои обязанности, мы должны сначала знать, каковы они. Государство через свои законы сообщает нам об этом. Более того, через свои суды оно оказывает на несговорчивых лиц такое давление, которое может потребоваться, чтобы сделать эти права и обязанности реальными. Одним словом, правительство существует для того, чтобы обеспечивать соблюдение прав и гарантировать свободу.

Relation of government to individual rights.

Если бы каждый индивид был свободен от юрисдикции любой высшей власти и волен делать все, что ему угодно, он должен был бы предоставить каждому другому индивиду такую же неприкосновенность и такую же свободу. Тогда у него не было бы никаких прав, которые кто-либо другой был бы обязан уважать. У него не было бы никакой свободы, которую другие не могли бы силой отнять у него. У него не было бы никакой защиты от насилия по отношению к его личности или собственности. Сила его собственной крепкой руки была бы его единственной защитой. Каким состоянием хаоса, несправедливости, кровопролития и анархии это было бы!

The constructive work of government.

Однако не вся работа правительства принимает форму защиты и регулирования. Его функции также являются созидательными. Через свои различные департаменты оно активно содействует общим интересам и тем самым интересам каждого гражданина. Оно не только защищает общественное здоровье посредством правил и ограничений; оно поощряет и продвигает вещи, которые помогают повысить общие стандарты здоровья среди населения. Оно не просто устанавливает правила, чтобы предотвратить столкновение судов друг с другом; оно расставляет буи и маяки, строит маяки и содержит спасательные станции. Оно не просто защищает сельское хозяйство посредством правил, предотвращающих распространение вредных сорняков и вредителей; оно активно содействует улучшению сельского хозяйства посредством экспериментальных станций и распространения образовательной литературы. Правительство, действительно, является величайшим из всех агентств, через которые общество берет на себя задачи использования ресурсов природы с наибольшей выгодой, устранения трений и потерь, урегулирования противоречивых притязаний индивидов и предоставления каждому и всем равных возможностей.

The citizen’s obligations to his government.

Из всего этого должно быть очевидно, что государство и его правительство являются агентствами, через которые индивид получает права, защиту, помощь и свободу. Но ни права, ни свобода не могут быть достигнуты без возникновения обязательств взамен. Государству, которое обеспечивает нам права и свободы, мы обязаны патриотизмом. Патриотизм — это не просто чувство. Это конкретное выражение, мыслью, словом и делом, уважения гражданина к государству, к которому он принадлежит. Он должен основываться на признании того факта, что без безопасности, справедливости и свободы, которые предоставляет государство, жизнь не стоила бы того, чтобы жить. Патриотизм — это смесь гордости, благодарности и веры — гордости за великое сообщество, к которому принадлежит человек, благодарности за то, что оно делает, и веры в то, что оно может сделать для потомства.

The limits of governmental action.

Как далеко должны заходить правительства? — Один из актуальных вопросов сегодняшнего дня касается степени, до которой правительство должно заходить в попытках выполнить эти различные цели. Должно ли оно просто принимать законы, чеканить монету, создавать почтовые отделения, содержать армию, или же оно должно активно участвовать в таких видах деятельности, как управление железными дорогами, угольными шахтами и даже фабриками страны? С одной стороны, есть те, кто придерживается индивидуалистического или невмешательского отношения к государственной политике и утверждает, что правительство должно как можно меньше вмешиваться в повседневную жизнь людей. Оно должно ограничиваться чисто политическими вопросами, оставляя экономические дела в полном покое. В другой крайности находятся социалисты, которые верят, что правительство должно вмешаться и напрямую контролировать все важные агентства производства. Оно должно владеть всей землей, общественными коммунальными службами, такими как железные дороги и телеграфные линии, шахтами и всеми агентствами производства (стр. 481-488).

И индивидуализм, и социализм представляют собой крайности; большинство людей занимают промежуточную позицию в отношении надлежащих функций правительства. Величайшее благо для наибольшего числа людей не может быть обеспечено, если правительство не вмешивается в некоторой степени в свободную игру экономических сил. Оно должно предотвращать грубую несправедливость везде, где она проявляется. Ни одно правительство не выполняет свою высшую цель, если оно не становится постоянно действующей силой в том, чтобы сделать нашу общую жизнь более человечной и более плодотворной в доброй воле класса к классу и человека к человеку. С другой стороны, оно должно остерегаться того, чтобы вторгаться в сферу частного предпринимательства настолько, чтобы брать на себя большее бремя, чем может быть надлежащим образом вынесено.

Слишком много правительства так же плохо, как и слишком мало. В демократии, где государственные чиновники выбираются всеобщим голосованием, часто без особого учета их личных способностей, существуют очевидные пределы того, что правительство может делать и делать хорошо. Индивидуалист исходит из предположения, что правительства всегда неэффективны, когда они вмешиваются в дела повседневной жизни. Социалист, с другой стороны, предполагает, что правительства всегда могут достичь лучших результатов, чем частное предпринимательство в любой сфере экономической деятельности. Истина, как обычно, лежит между крайностями. Установить жесткую линию между двумя наборами функций, как можно было бы провести границу двух стран на карте, невозможно. Попытка сделать это означала бы забыть, что цивилизация постоянно движется вперед, принося с собой новые социальные потребности. Каждое предложение о расширении функций правительства должно определяться по его собственным достоинствам, а не на основе его соответствия какому-либо правилу.

Government as a science.

Мир — великая лаборатория для экспериментов в области государственного управления. — Повсюду в мире процесс экспериментирования с формами правления идет двадцать четыре часа в сутки, в непрерывном цикле. И он продолжается уже более двух тысяч лет. Каждый эксперимент в политической организации, который может предложить человеческий разум, имел или имеет свое испытание где-то. За последние несколько лет мы видели, как гордые империи земли уходили в прошлое и новые республики возникали на их месте, точно так же, как две тысячи лет назад великая Римская республика рухнула и империя заняла ее место. Астроном, который сканирует небеса своим телескопом, не обладает такой лабораторией бесконечных экспериментов и не видит такой непрерывной панорамы изменений, как студент, который наблюдает невооруженным глазом за политической деятельностью своих собратьев. Вот что делает изучение правительства, при тщательном подходе, самым интересным и самым поучительным из всех исследований. «На земле», как сказал поэт Поуп, «нет ничего великого, кроме человека». И именно в своей организованной деятельности человек проявляет себя с лучшей стороны.

General References

Джеймс Брайс, «Современные демократии», особенно том I, стр. 24-50; том II, стр. 335-610;

Вудро Вильсон, «Государство», стр. 1-68;

Дж. К. Дили, «Государство и правительство», стр. 119-181;

Дж. У. Гарнер, «Введение в политическую науку», стр. 86-204;

Стивен Ликок, «Элементы политической науки», стр. 3-51; 141-153;

Энциклопедия американского правительства. (См. разделы: Государственное управление, Теория общественного договора, Разделение властей и т. д.).

Group Problems

1. В какой степени правительство должно заниматься бизнесом? Первоначальные функции правительства. Рост правительственной деятельности. Степень правительственных предприятий в европейских странах. Правительственные предприятия в Америке. Влияние правительственных предприятий на частную инициативу. Влияние на само правительство. Связь правительственной деятельности с поддержанием демократии. Выводы. Ссылки: Дж. У. Гарнер, «Введение в политическую науку», стр. 273-310; Вудро Вильсон, «Государство», стр. 41-57; Стивен Ликок, «Элементы политической науки», стр. 386-409; Дж. Г. Брукс, «Социальные волнения», стр. 46-67.

2. Недостатки демократического правительства. Ссылки: Э. Л. Годкин, «Непредвиденные тенденции демократии», стр. 96-144; Эмиль Фаге, «Культ некомпетентности», стр. 12-36; А. М. Кейлс, «Непопулярное правительство в Соединенных Штатах», стр. 21-90; Аллейн Айрленд, «Демократия и человеческое уравнение», стр. 80-118; А. Б. Крукшенк, «Народное некачественное управление в Соединенных Штатах», стр. 1-27.

3. Достоинства демократического правительства. Ссылки: Ч. У. Элиот, «Американский вклад в цивилизацию», стр. 1-102; Джеймс Брайс, «Современные демократии», особенно том II, стр. 527-610; Дж. К. Дили, «Государство и правительство», стр. 338-353.

Short Studies

1. Какую цель служит государство? Вудро Вильсон, «Государство», стр. 58-68.

2. Стадии развития правительства. Дж. К. Дили, «Государство и правительство», стр. 24-45.

3. Божественное право королей. Р. Г. Геттелл, «Чтения по политической науке», стр. 118-120; Энциклопедия американского правительства, том I, стр. 605.

4. Мейфлауэрское соглашение. Уильям Макдональд, «Документальная книга источников по американской истории», стр. 19; Эдвард Чэннинг, «История Соединенных Штатов», том I, стр. 308-310.

5. Означает ли федерализм слабое правительство? А. В. Дайси, «Закон конституции», стр. 162-172; Джеймс Брайс, «Американское содружество», том I, стр. 334-341.

6. Система сдержек и противовесов. У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 47-52; «Федералист», № 47.

7. Значение самоуправления. П. Л. Кей, «Чтения по гражданскому управлению», стр. 15-21.

8. Отношение правительства к экономической жизни. С. П. Орт, «Чтения об отношении правительства к собственности и промышленности», стр. 25-38.

9. Первые принципы демократии. Ф. А. Кливленд и Джозеф Шафер, «Демократия в реконструкции», стр. 48-66.

10. Джефферсоновская и Джексоновская демократия. А. К. Маклафлин, «Шаги в развитии американской демократии», стр. 78-116.

11. Перспективы демократии в Америке. Ф. А. Кливленд, «Организованная демократия», стр. 438-448.

12. Экономические функции правительства. К. Дж. Буллок, «Введение в изучение экономики», стр. 478-492.

Questions

1. В чем разница между государством и обществом? Является ли Индия государством? Являются ли эскимосы государством? Являются ли пираты гражданами или подданными государства? Составляли ли паломники с «Мейфлауэра» государство до того, как они коснулись земли?

2. Повлияла ли доктрина эволюции на наши идеи относительно происхождения правительства? Существуют ли сегодня в мире какие-либо примитивные типы правительства?

3. Приведите несколько примеров «созидательной работы правительства», помимо тех, что упомянуты в тексте.

4. Почему древние классификации правительства практически бесполезны сегодня? Когда вы говорите, что Соединенные Штаты — это федеративная демократическая республика, какие идеи вы намереваетесь передать в каждом из трех выделенных курсивом слов?

5. Считаете ли вы, что план правительства, существующий сейчас в Соединенных Штатах, был бы подходящим для (а) Британской империи; (б) Китая; (в) Швейцарии; (г) Канады? Расскажите, почему или почему нет в каждом случае.

6. Составьте списки функций, которые надлежащим образом принадлежат национальному, штатному и местному правительствам соответственно. Приведите свои причины для включения таких вещей, как «образование», «пожарная охрана», «общественное здравоохранение», «уголовное право», «сохранение природных ресурсов» и «регулирование торговли» в тот или иной список.

7. Джеймс Мэдисон однажды сказал, что концентрация законодательной, исполнительной и судебной властей в одних руках была бы «самым определением тирании». Что он имел в виду? Был ли он прав? Существует ли та же опасность сегодня?

8. Расположите обязательные функции правительства в том порядке, который вы считаете их важностью, и приведите причины для вашего расположения.

9. Можете ли вы назвать какие-либо характеристики американского правительства, помимо тех, что даны в тексте? Отличают ли следующие вещи американское правительство от других правительств: избирательное право женщин, выборный президент, отсутствие наследственного дворянства, двухпалатные законодательные органы, верховный суд?

10. Каким образом прямое управление может быть лучше представительного правительства и в каких отношениях не так хорошо? (Рассмотрите такие общие проблемы, как обеспечение отзывчивости к воле народа, обсуждение, отсутствие коррупции, образовательная ценность и расходы.)

11. Что имел в виду президент Вильсон, когда сказал, что мир должен быть сделан «безопасным для демократии»? Может ли мир быть безопасным для демократии, пока остаются великие и могущественные монархии? Какие изменения, помимо свержения Кайзера, американцы считали необходимыми для того, чтобы сделать Германию демократией?

12. Аргументируйте против утверждения, что изучение правительства — это изучение науки.

Topics for Debate

1. Писаные конституции были скорее помехой, чем помощью развитию американской демократии.

2. Эндрю Джексон был в большей степени демократом, чем Томас Джефферсон.

3. Неправильно ни при каких обстоятельствах подчинять народ правительству без его собственного согласия.

ГЛАВА V ГРАЖДАНИН, ЕГО ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ

Цель этой главы — объяснить, кто является гражданами, каковы их права и обязанности и как достигается подготовка к гражданству.

The old systems of oppression.

Что означает гражданская свобода. — Один из лучших способов получить представление о том, что означает гражданская свобода, — это прочитать любую книгу, описывающую жизнь французского народа до Революции. В те дни людей могли арестовать без всякой причины, бросить в тюрьму на месяцы или годы без суда, а их имущество конфисковать. Никто не мог путешествовать из одной части страны в другую без разрешения. Не было свободы вероисповедания, не было свободы слова, не было свободы печати. Ничего нельзя было напечатать без лицензии властей. Фермер, который привозил свою продукцию в город, должен был платить за нее пошлину. Рабочий, чтобы заниматься своим ремеслом, должен был вступить в гильдию и заплатить взнос. Размер налогов, которые должен был платить каждый фермер или рабочий, зависел от воли сборщиков налогов, которые извлекали прибыль из налогов. Солдаты размещались на постой в домах людей, и король ничего за это не платил. Массы людей тяжело трудились, чтобы принцы и дворяне могли жить в роскоши. Это был бурбонский деспотизм старой Франции.

Сегодня во Франции при республиканской форме правления все иначе; все иначе повсюду в Европе и Америке. Деспотическое правление уступило место народному правлению, а народное правление принесло гражданскую свободу.

СВОБОДА, БРАТСТВО, РАВЕНСТВО. Эдвард Симмонс. Авторское право Эдварда Симмонса. Из гравюры Копли, авторское право Curtis & Cameron, Бостон. Воспроизведено с разрешения.

LIBERTY, FRATERNITY, EQUALITY

By Edward Simmons

В здании уголовного суда Нью-Йорка.

Это настенное украшение расположено над загоном, в котором содержатся заключенные. Равенство, держащее глобус и циркуль, демонстрирует суровость и строгость, которые Братство, дружески взяв за руку, пытается смягчить. Свобода, справа, разорвала цепь, которая удерживала его, как в духе, так и в теле. Эти три слова, Liberté, Egalité, Fraternité, составляли девиз Французской революции, и с тех пор они являются лозунгом воинствующей демократии.

Эта гражданская свобода, как она существует в Соединенных Штатах, включает следующие права:

The general rights of citizens.

1. Свободно путешествовать с места на место по любому законному делу и повсюду пользоваться равной защитой законов. Гражданин Нью-Йорка, который едет в Калифорнию, не является там иностранцем. Он имеет право на все привилегии, которые принадлежат американскому гражданину.

2. Владеть собственностью, заключать контракты и заниматься любой законной торговлей или трудом.

3. Пользоваться свободой вероисповедания, свободой слова и свободой от произвольного ареста.

4. Иметь справедливый суд при обвинении в любом преступлении; быть защищенным в пользовании жизнью, свободой и собственностью и не быть лишенным их без надлежащей правовой процедуры.

Гражданские права были завоеваны тяжелой борьбой. — Теперь эти права не снизошли на человечество, как манна небесная. Они были завоеваны для народа в ходе длительной борьбы, длившейся многие столетия. Тысячи людей в разное время в истории отдавали свои жизни, чтобы эти права могли быть установлены. Если бы вы писали историю гражданской свободы среди англоговорящих людей, вам пришлось бы вернуться по крайней мере на семьсот лет назад, ко временам Великой хартии вольностей, когда король Англии Иоанн был вынужден уступить в этом знаменитом документе многие из произвольных полномочий, которые он претендовал на право осуществлять. Там, на историческом поле Раннимид, угрюмый король пообещал, среди прочего, что ни один свободный человек не будет заключен в тюрьму, оштрафован, объявлен вне закона или иным образом наказан «иначе как по законному приговору равных ему или по закону страны». Завоевание Великой хартии было лишь первым столкновением в длинной серии конфликтов между королями и народом Англии. Шаг за шагом народ вырывал у Короны право контролировать налогообложение, наказывать королевских чиновников за правонарушения, быть верховным в принятии законов и даже изменять всю свою форму правления, если они того пожелают. Это была долгая и суровая борьба, упорная на всем пути.

“Lance and torch and tumult, steel and grey-goose wing

Wrenched it, inch and ell and all, slowly from the King”.

The beginnings of civil liberty in America.

Люди, основавшие американские колонии, привезли эти права через Атлантику с собой. На новой почве гражданская свобода росла и питалась даже лучше, чем на старой, настолько, что англичане на родине вскоре стали обеспокоены тем сильным акцентом, который колонии делали на гражданских правах индивида. Разрыв между колониями и Великобританией в этом отношении неуклонно расширялся, что в конечном итоге привело к Декларации независимости, которая провозгласила гражданские права людей естественными и неотчуждаемыми. Когда независимость была установлена, после долгой и трудной борьбы, неудивительно, что народ тринадцати штатов решил записать принципы гражданской свободы в свои новые конституции штатов. Они использовали это средство, чтобы продемонстрировать свое убеждение в том, что фундаментальные права гражданина должны быть вписаны в торжественный документ, который законодательные органы не в силах изменить. Было бы абсурдно, однако, думать, что гражданская свобода существует в Соединенных Штатах только потому, что список гражданских прав записан в конституциях штатов и нации. В конечном счете, гражданские права зависят для их поддержания и обеспечения соблюдения от осознания их ценности всем народом и готовности каждого гражданина предоставить другим те права, на которые он претендует для себя.

Citizenship and allegiance.

Кто такие граждане? — Самым гордым хвастовством римлянина в те дни, когда Рим доминировал в мире, было Civis Romanus sum: «Я — римский гражданин». Этим высказыванием он имел в виду, что он имеет право на защиту самой могущественной страны на земле. Цицерон в одной из своих речей заявил, что эти три слова защитят любого римского гражданина, куда бы он ни пошел, даже среди диких племен. Римский гражданин — это тот, кто был обязан верностью Риму. Американский гражданин — это тот, кто обязан верностью Соединенным Штатам. [19] Каждый мужчина, женщина и ребенок в любой части мира несет отношение к какому-либо правительству, и это отношение мы называем верностью. В глазах закона не существует такого понятия, как «человек без страны». | Гражданство по рождению. | Эта верность, или гражданство, приобретается в подавляющем большинстве случаев по рождению. Конституция Соединенных Штатов гласит, что «все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подпадающие под их юрисдикцию, являются гражданами Соединенных Штатов и штата, в котором они проживают». Это означает, что каждый ребенок, родившийся в этой стране и подпадающий под ее юрисдикцию, является гражданином, независимо от того, кем являются его родители. [20]

Citizenship by naturalization.

Другой метод приобретения гражданства — натурализация. Натурализация — это процесс, посредством которого иностранец отрекается от своей первоначальной верности и присягает на верность другой стране. Все белые иностранцы и лица африканского происхождения имеют право стать гражданами Соединенных Штатов путем натурализации, если они выполняют законные требования. Главное требование заключается в том, что иностранец, стремящийся к натурализации, должен был непрерывно проживать в Соединенных Штатах не менее пяти лет. Он также должен уметь читать и писать, должен иметь некоторые знания об американских институтах, должен быть хорошего характера и не должен быть неверующим в организованное правительство. | Процесс натурализации. | Процесс индивидуальной натурализации включает два шага: во-первых, формальное заявление о намерении стать гражданином, и, во-вторых, получение окончательных документов о гражданстве. Между этими двумя шагами должно пройти не менее двух лет и не более семи лет. Работа по предоставлению гражданства путем натурализации находится в руках таких обычных судов, которые назначены законом для этой цели. Заявления должны быть на установленных формах; должны быть представлены доказательства проживания; и должна быть принесена присяга на верность Соединенным Штатам. Многие тысячи иностранцев ежегодно принимаются в гражданство таким образом. [21] Натурализация мужа также натурализует его жену без каких-либо действий с ее стороны. Натурализация отца делает всех его несовершеннолетних детей гражданами.

Может ли человек иметь двойное гражданство? — Возможно ли для кого-либо быть гражданином двух стран одновременно? До недавних лет практикой некоторых европейских стран было требование, чтобы их граждане, эмигрировавшие и натурализовавшиеся в другом месте, все еще сохраняли свою первоначальную верность. Германия, например, утверждала, что немецкие эмигранты в Соединенные Штаты не теряют своего немецкого гражданства, натурализовавшись здесь. Если они впоследствии возвращались в Германию, даже на короткое время, с ними обращались как с немецкими гражданами, требуя служить в армии и выполнять другие обязательства немецкого гражданства. Эта ситуация создавала много трений, потому что натурализованные граждане имели привычку призывать Соединенные Штаты защитить их от их собственных первоначальных правительств. Все это теперь улажено договорами между Соединенными Штатами и иностранными правительствами, в которых последние уступили право эмигрантов натурализоваться в Соединенных Штатах и тем самым отречься от своего первоначального гражданства. Соединенные Штаты, со своей стороны, также уступают право любого американского гражданина натурализоваться в иностранной стране, тем самым отрекаясь от своей верности как американского гражданина. Эти договоры иногда предусматривают, однако, что если индивид, натурализовавшийся в Соединенных Штатах, возвращается в свою родную страну и остается там определенное время, он должен считаться отказавшимся от своего американского гражданства.

The specific duties of citizens.

Обязательства гражданства. — Многие люди, кажется, думают, что гражданство включает только права. Они редко придают большое значение обязанностям, которые включает гражданство. Правительство защищает своих граждан как дома, так и за рубежом; оно обеспечивает им все преимущества гражданской свободы. Взамен оно возлагает на них долг послушания и обязательство службы. Долг каждого хорошего гражданина — знать историю своей страны, чтить ее флаг и быть верным ее идеалам. Это не означает, что он должен презирать или не любить людей, которые не принадлежат к его собственной расе или верности. Все люди — братья. Выше всех наций — человечество. И все же никто не может быть другом человечества, если он не является, прежде всего, другом своей собственной земли.

Также долг гражданина — знать законы своей страны и подчиняться им. Никто не знает всех законов, или не нуждается в том, чтобы знать их все, ибо очень немногие из них касаются повседневной жизни любого одного индивида. Он должен знать законы в той мере, в какой он вступает с ними в контакт. Купец должен знать законы, касающиеся бизнеса; нет необходимости для него изучать юридические правила, касающиеся практики медицины, например. Врач, со своей стороны, должен знать закон в той мере, в какой он касается его собственной профессии, но не должен информировать себя относительно законов, которые касаются купли-продажи товаров. Законы создаются в общих интересах, и если бы незнание закона было разрешено как оправдание непослушания, вся система правительства вскоре рухнула бы.

Наконец, долг гражданина — служить своему правительству, когда его призывают. Это может принимать форму военной службы в военное время, или службы на государственной должности, или службы в жюри присяжных. Все эти различные формы службы могут включать большие личные жертвы; но страна, которую стоит иметь, — это страна, которой стоит служить, и только через службу со стороны своих граждан свободное правительство может быть поддержано.

Подготовка к гражданству в школах. — Подготовка к гражданству начинается дома и в школах. Цель школы — не просто передать информацию. Это малая часть ее работы. Ее главная функция — обеспечить такой вид умственной и моральной подготовки, который позволит каждому ученику достичь прочных удовлетворенностей жизни — хорошо зарабатывать на жизнь, быть высокого служения другим и оставить мир немного лучше благодаря тому, что он жил в нем. Многие из лучших плодов образования не найдены в списке школьной программы. Порядочность — один из них. Трудолюбие — другой. Ответственность за хорошее выполнение ежедневных задач — третья. Нет специальных курсов по этим вещам. Они являются неотъемлемой частью всего процесса образования. Никто не должен совершать ошибку, полагая, что школы готовят к гражданству только через обучение американской истории, гражданским дисциплинам и экономике. Вся организация школы, вся ее программа обучения, ее собрания, ее дисциплина, ее настойчивость на пунктуальности, ее организованная атлетика и другие виды деятельности — все эти вещи дают уроки сотрудничества, ответственности, службы и правительства.

How the public schools teach democracy.

Государственная школа — это миниатюрная демократия. Она свободна и открыта для всех. Ее ученики имеют равные привилегии и равные обязанности. Она не делает различий по расе, вероисповеданию или богатству. Дети богатых и бедных родителей сидят бок о бок и получают одинаковые возможности. Каждый ученик, который зачисляется в государственную школу, получает одинаковый старт, и его продвижение зависит от его собственных усилий. Со временем некоторые будут лидировать, а другие отставать, точно так же, как мужчины и женщины делают это во внешнем мире. Везде, где индивиды, молодые или старые, собраны вместе, некоторые будут продвигаться вперед по сравнению с остальными в силу своих естественных способностей, своего превосходного трудолюбия или своих качеств лидерства. Школьный опыт должен запечатлеть этот великий факт демократической жизни в уме каждого ученика. Ученик, который воображает, что он может регулярно отставать в учебе, пренебрегать своими возможностями, быть неспособным заслужить уважение своих учителей или своих товарищей в школе, и все же надеяться стать лидером во внешнем мире, совершает серьезную ошибку. Не так обучаются лидеры людей. Полезный гражданин не становится таковым за день или год. Он начинает развивать свои качества, пока он молод. [22]

Подготовка к гражданству на игровой площадке. — Отдых и игра, когда они проводятся должным образом, дают не только упражнения и развлечения, но и образование. Некоторые полезные уроки, которые нельзя хорошо преподать в классе, усваиваются через участие в организованной атлетике. Каждый понимает, например, что игра, в которой нет лидерства, нет соблюдения правил и нет системы, — это очень плохой вид игры. Она может дать физические упражнения в изобилии, но она никого не удовлетворяет. Анархия на игровой площадке не более удовлетворительна, чем анархия в любой другой отрасли человеческой деятельности. Следовательно, всякий раз, когда группа молодых людей или молодых женщин идет на атлетическое поле, их первый шаг — организоваться в команды или стороны. У каждой команды есть свой капитан, чьим указаниям нужно подчиняться не потому, что он автократ, а потому, что команда не может надеяться на победу, если она не обеспечена лидерством. Когда игра начинается, она проводится согласно правилам, которые каждый должен знать и соблюдать. Если соревнование важно, выбирается судья, чтобы действовать как арбитр по вопросам, включающим нарушение правил. Теперь все это — просто правительство в малом масштабе. Элемент лидерства, командная игра, правила, практика подчинения судье — эти вещи должны подсказать нам, что чиновники, законы, правительство и суды также работают на лучшие интересы индивида в великом взаимодействии жизни.

The spirit that rules the playground.

Что обеспечивает сотрудничество, послушание и хороший характер на игровой площадке? Это страх наказания? Нет, это та же сила, которая в организованном обществе обеспечивает послушание закону и уважение к правам других, а именно влияние общественного мнения. Общественное мнение, другими словами, врожденное чувство честной игры среди игроков, — это то, что действительно правит игровой площадкой. Запугивание или подлость в любой форме приводят к непопулярности. Игрок, который дуется, который уклоняется от своей части в игре или который эгоистично ищет свой путь во все времена, не готовит себя должным образом, чтобы завоевать доверие и уважение своих сограждан в дальнейшей жизни. С другой стороны, мальчик или девочка, которые приобретают на игровой площадке репутацию честности, хорошего характера и готовности действовать в гармонии с другими, развивают те качества характера, которые позволяют мужчинам и женщинам достичь успеха в любой области взрослой деятельности. Герцог Веллингтон однажды заявил, что битва при Ватерлоо была выиграна на игровых полях Итона — знаменитой школы для мальчиков в Англии. Что он имел в виду, так это то, что эта победа была выиграна не только военным мастерством, но и теми качествами дисциплины и бульдожьей цепкости, которые офицеры его армии развили на школьных атлетических полях в свои мальчишеские дни. У мира есть свои победы, не менее прославленные, чем война. Хорошие граждане, так же как и хорошие солдаты, могут быть обучены на игровых площадках каждого сообщества. [23]

College education and citizenship.

Подготовка к гражданству в дальнейшей жизни. — Гражданское образование не завершается, когда человек заканчивает школу. Вся жизнь человека — это процесс образования, процесс, который никогда не заканчивается, пока он не умрет. Поэтому работа по самосовершенствованию не должна прерываться на любой стадии. Если ученик идет в колледж, будет обнаружено, что там те же качества послушания, трудолюбия и уважения к правам других будут определять, стоит ли он высоко или низко в оценке своих равных. В колледже, как и в школе, каждый начинает на одной плоскости с равными возможностями. Колледж также является организацией с чиновниками при власти, с правилами и с бдительным общественным мнением среди своих студентов. По сравнению со школой он поднимается на шаг ближе к путям мира, давая своим студентам большую широту, но также возлагая на них больше ответственности. Его организованная атлетика развивает те же качества, что поощряются на школьной игровой площадке; его различные другие студенческие виды деятельности помогают сделать молодых мужчин и женщин более разносторонними и более широкими в их интересах. Колледжи пытаются сделать ученых; они также стремятся развивать привычки трудолюбия у своих студентов и внушить им долг службы своим собратьям. В целом колледжи преуспели в этих вещах. Знаменательно, что подавляющее большинство лидеров нации, в каждой отрасли жизни, — это мужчины и женщины, которые получили колледжское образование.

Не все выпускники средней школы, однако, идут в колледж. Большинство идет прямо в мир как наемные работники или создатели дома. Они вступают в ряды нашего великого экономического общества и стремятся двигаться вперед к вершине. По большей части все должны начинать с самого низа, или очень близко к нему. Средняя школа или колледжское образование не освобождает никого от необходимости начинать с низкой ступени лестницы в выбранном ремесле или профессии. Ни школа, ни колледж не могут научить фактическому процессу зарабатывания на жизнь. Это должно быть изучено прямым контактом с делами мира. Но школа и колледж могут так подготовить молодых граждан, что они будут подниматься быстрее в силу умственной подготовки, которую они получили, и привычек трудолюбия, которые они приобрели.

Public service is a duty of the citizen.

Гражданство и служба. — Прокладывать свой собственный путь успешно в мире — похвальная амбиция, но никто не может быть и оставаться хорошим гражданином, если он посвящает все свое время и мысли своему собственному самопродвижению. Хорошо быть прилежным в бизнесе и верным непосредственному долгу в руках, но никакая вдохновляющая карьера никогда не была построена на фундаментах эгоизма. Если каждый поглощен своими собственными делами, не будет никого, кто мог бы служить и помогать государству. С другой стороны, очень малое количество общественной службы, свободно и радостно отданной каждым гражданином, приводит к великим выгодам для сообщества, которое получает эту службу, и для индивидов, которые дают ее также. В этом смысле, как и во всех других, более благословенно давать, чем получать.

How this service may be rendered.

Пути службы многообразны. Каждое сообщество имеет свои гражданские и благотворительные организации, чья цель — общее благо. Они черпают своих членов и своих активных работников из числа тех граждан, которые общественно настроены. Торговые палаты и коммерческие палаты посвящают себя продвижению экономических интересов сообщества. Муниципальные лиги улучшения, гражданские ассоциации, мужские клубы и женские общества можно найти в каждом большом городе или поселке; они имеют различные цели, но все они руководствуются одним и тем же общим стремлением, которое заключается в том, чтобы улучшить среду, в которой живут люди. Возможности для женщин были значительно увеличены путем предоставления им тех же обязанностей, что и мужчинам, во всех общественных видах деятельности. Существуют организации для заботы о бедных, для посещения больных и для предотвращения жестокости во всех ее формах. Все зависят для эффективности своей работы, и даже для самого своего существования, от степени интереса, уделяемого им общественно настроенными гражданами. Нет никого настолько бедного или настолько занятого, чтобы он не мог дать денег, времени и сочувствия любому общественному делу. Гражданин, который центрирует весь свой интерес на своих собственных личных делах, не только упускает одну из прочных удовлетворенностей жизни, но и дает себе обучение эгоизму. Он не является хорошим гражданином в надлежащем смысле этого термина.

The value of experience in public office.

Служба на государственной должности — лучшая подготовка к хорошему гражданству, хотя не все мужчины и женщины могут иметь эту форму гражданского образования. И все же каждый имеет право стремиться к ней и должен приветствовать возможность такой службы, если она приходит. Она обычно не приходит незаслуженно. Как и большинство других возможностей, эта стучится в двери тех, кто заработал свое право на нее. Мужчины и женщины, которые не проявили никаких доказательств общественного духа, редко призываются позволить своим именам попасть в бюллетень. Первый шаг к почетной государственной должности делается, когда человек присоединяется к гражданской или благотворительной организации и показывает способность работать с другими и для других. Таким образом, знакомство мужчины или знакомство женщины постепенно расширяется; доверие других завоевывается; и со временем рука общественности манит тех, кто продемонстрировал свой дух службы.

Государственная должность — это общественное доверие. Предложение ее возможностей любому мужчине или женщине — высокий комплимент. Избрание на государственную должность — высшая честь, которую может оказать демократическое сообщество. Как средство стать хорошо осведомленным в общественных делах и в практических проблемах правительства, нет подготовки, которая превосходит ее.

General References

Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 73-80;

У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 71-87;

Дж. А. Вудберн и Т. Ф. Моран, «Гражданин и республика», стр. 1-31;

С. У. Макколл, «Свобода гражданства», стр. 1-31;

Джеймс Брайс, «Препятствия к хорошему гражданству», особенно стр. 43-74;

Ф. А. Кливленд, «Организованная демократия», стр. 80-129;

С. Э. Болдуин, «Отношения образования к гражданству», стр. 27-54;

У. Г. Тафт, «Четыре аспекта гражданского долга», стр. 3-34.

Group Problems

1. Как натурализуются иностранцы. Требования. Кто исключен? Шаги в процедуре натурализации, документы, свидетели, присяги, сборы и т. д., требуемые. Тесты, которые должны пройти заявители. Как лучше всего поощрить иностранцев стать натурализованными? Что делается для обеспечения натурализации иностранцев в вашем собственном сообществе? Ссылки: Энциклопедия американского правительства, том II, стр. 497-498; У. Б. Манро, «Правительство американских городов», стр. 107-111; Г. М. Бек, «Учебник по гражданству для иностранцев», особенно стр. 9-26; Питер Робертс, «Проблема американизации», стр. 109-129; Министерство труда США, Бюро натурализации, «Программа закона о натурализации» (брошюра).

2. Образование в его отношениях к хорошему гражданству. Ссылки: Ирвинг Кинг, «Образование для социальной эффективности», стр. 90-176; Джеймс Брайс, «Препятствия к хорошему гражданству», стр. 33-42; С. Э. Болдуин, «Отношения образования к гражданству», стр. 1-26.

3. Гражданские организации вашего сообщества. Одна или несколько организаций, таких как торговые палаты, торговые советы, гражданские ассоциации, мужские клубы, женские клубы, гражданские лиги, местные ассоциации улучшения, городские клубы, реформаторские ассоциации, общества благосостояния семьи и т. д., могут быть найдены в каждом большом сообществе. Их цели и деятельность могут быть изучены в их годовых отчетах и путем личных интервью с их должностными лицами.

Short Studies

1. Первые шаги в области гражданских свобод. Джеймс Г. Тафтс, «Наша демократия», стр. 101-116.

2. Что представляют собой «привилегии и иммунитеты» граждан? Арнольд Дж. Лиен, «Привилегии и иммунитеты граждан Соединенных Штатов», особенно стр. 31-68.

3. Экспатриация. Г. Б. Дэвис, «Основы международного права», стр. 143-151; У. Э. Хейл, «Международное право» (4-е изд.), стр. 239-255.

4. Свобода слова и печати. «Энциклопедия американского правительства», стр. 57-58; Т. М. Кули, «Конституционные ограничения», стр. 596-638.

5. Свобода вероисповедания. Джеймс Брайс, «Американское содружество», том II, стр. 763-771; Ч. У. Элиот, «Вклад Америки в цивилизацию», стр. 18-21.

6. Права гражданина по отношению к правительству. Ф. А. Кливленд, «Организованная демократия», стр. 80-96.

7. Право на справедливое судебное разбирательство. Эмлин Макклейн, «Конституционное право Соединенных Штатов», стр. 315-332.

8. Как можно устранить препятствия на пути к добросовестному гражданству. С. Э. Болдуин, «Связь образования с гражданством», стр. 27-54.

9. Игровая площадка как место воспитания гражданственности. Джозеф Ли, «Игра в образовании», стр. 360-391.

10. Как деловой человек может помочь своему сообществу. Генри Брюэр, «Новое городское управление», стр. 384-400.

11. Как женщины могут служить своему сообществу. Мэри Р. Бирд, «Работа женщин в муниципалитетах», особенно стр. 319-337.

12. Можно ли преодолеть препятствия на пути к добросовестному гражданству? Джеймс Брайс, «Препятствия на пути к добросовестному гражданству», стр. 105-134.

13. Школьное самоуправление как подготовка к гражданству. Бюллетень Бюро образования США № 8 (1915), стр. 7-31; Ирвинг Кинг, «Образование для социальной эффективности», стр. 158-176.

Questions

1. В чем разница между следующими понятиями: граждане, подданные, национальные субъекты, резиденты, денизены, иностранцы?

2. Что означает выражение «присягнуть на верность»? «Отречься от верности»? Повторите присягу на верность. Когда присяга принимается (а) иностранцами; (б) гражданами?

3. Являются ли следующие лица американскими гражданами по рождению: (а) мальчик, родившийся за границей от родителей-иностранцев, чьи родители приехали в Соединенные Штаты и были натурализованы после того, как ему исполнился двадцать один год; (б) дети китайских родителей, родившиеся в Соединенных Штатах; (в) дети американских родителей, родившиеся на Филиппинах; (г) дети пуэрториканских родителей, родившиеся в Европе после 1917 года?

4. Назовите четыре важных гражданских права. Приведите в каждом случае набор фактов, которые представляли бы собой нарушение гражданского права.

5. Конституция предусматривает, что народ имеет право собираться мирно. Будет ли нарушением этого права требование о получении разрешения от полиции для проведения любого собрания на улицах или в общественных парках?

6. Обсудите, в какой степени государственная школа является «миниатюрной демократией». Организована ли она как демократическое правительство? В какой степени и при каких обстоятельствах учащимся школы можно доверить самоуправление или дать возможность участвовать в поддержании дисциплины?

7. В какой степени можно полагаться на общественное мнение при обеспечении соблюдения правил (а) в спорте; (б) в классах; (в) в бизнесе; (г) в правительстве? Были бы законы эффективными, если бы не было никаких наказаний, кроме порицания общественного мнения для их обеспечения? Если нет, то почему?

8. Какова ценность среднего или высшего образования в подготовке молодых людей (а) к тому, чтобы зарабатывать на жизнь; (б) к тому, чтобы стать лидерами; (в) к тому, чтобы помогать своим согражданам; (г) к тому, чтобы занимать государственные должности? Чему из этого образование способствует больше всего?

9. Может ли кто-либо быть добросовестным гражданином, не зная, как осуществляется управление? Не зная американской истории? Не принадлежа ни к какой социальной или гражданской организации? Не голосуя на выборах? Не интересуясь вовсе социальными или политическими вопросами?

Topics for Debate

1. Никому, кто не является гражданином, не должно быть позволено стать избирателем.

2. Обязанность военной службы должна быть возложена как на иностранцев, так и на граждан.

3. Преподавание гражданствоведения должно быть обязательным во всех грамматических и средних школах.

ГЛАВА VI. НАРОДНЫЙ КОНТРОЛЬ НАД ПРАВИТЕЛЬСТВОМ

Цель этой главы — объяснить, как народ, как напрямую, так и косвенно, контролирует все ветви власти в Соединенных Штатах.

Общественное мнение и представительное правительство

The ultimate sovereignty of the people.

Как правит народ. — В свободных правительствах воля народа преобладает при решении всех важных вопросов. Это, конечно, не означает, что народ решает каждый вопрос напрямую, а лишь то, что когда значительное большинство из них приходит к решению по какому-либо пункту, их воля преобладает тем или иным путем. Желания американского народа временами подавлялись их правительством; но в конечном счете, когда народ принимал решение, его воля сметала все препятствия и становилась высшим законом страны. Этот народный контроль над американским правительством осуществляется четырьмя способами, а именно: давлением общественного мнения на всех должностных лиц, периодическими выборами представителей, прямым законотворчеством через инициативу и референдум, а также действиями народа по внесению поправок в конституции своих штатов.

Давление общественного мнения является постоянным и осуществляется различными способами. Правительство не может зайти слишком далеко, игнорируя его. Выборы представителей, с другой стороны, происходят через установленные промежутки времени, и в период между выборами народ не имеет прямого контроля над теми, кого он избирает. Но там, где существуют положения об инициативе и референдуме, народ может разрабатывать и принимать законы без вмешательства своих представителей и, таким образом, может осуществлять прямой контроль. Наконец, высшим органом народного суверенитета является право народа вносить поправки в свои конституции. Что касается конституций штатов, они принимают или отвергают предложенные изменения собственным голосованием; в случае национальной конституции они действуют через своих представителей в Конгрессе и в легислатурах штатов. С помощью этих четырех методов контроля мы поддерживаем то, что известно как суверенитет народа.

What is public opinion?

Народное правление через общественное мнение. — Мы много слышим в наши дни об общественном мнении. Что это такое? Как оно определяется? Как оно проявляется? В общем, общественное мнение — это термин, который мы применяем к преобладающим настроениям среди народа. Общественное мнение — это сумма мнений, удерживаемых индивидами. Однако это не просто поспешное суждение большинства, потому что интенсивность убеждений является фактором, который учитывается при его определении. Общественное мнение — это совокупность численности и интенсивности. Большинство народа может придерживаться определенного убеждения по какому-либо общественному вопросу; но если они придерживаются его легко, не придавая ему большого значения, мы не называем их настроения общественным мнением. Только когда настроение достигает серьезности убеждения, термин «общественное мнение» может быть правильно к нему применен.

The channels through which it makes itself felt.

Общественное мнение в этом смысле постоянно оказывает давление на все ветви власти в Соединенных Штатах. Оно находит выражение через редакционные колонки газет, через резолюции, принятые обществами и организациями, через письма избирателей своим представителям в Конгрессе и легислатурах, а также через разговоры людей, где бы они ни собирались. Представители народа всегда настороже, чтобы уловить направление общественного мнения. Они стремятся поддерживать с ним связь. Способный представитель всегда держит руку на пульсе общественности. Когда общественное мнение претерпевает изменения, отношение правительства меняется вместе с ним, возможно, медленно, но неизбежно. Общественное мнение нелегко определить точно, ибо его нельзя измерить никаким арифметическим процессом. Некоторые люди лучше других умеют его оценивать. Одним из качеств успешного политика является его способность точно оценивать общественное мнение. Поэтому, когда мы говорим, что у нас «правительство, основанное на общественном мнении», мы имеем в виду, что те, кто находится у власти, находятся под его влиянием и руководствуются им.

Government by representatives.

Народное правление через представителей. — Хотя общественное мнение оказывает направляющее влияние на курс правительства, фактическая работа по созданию законов и приведению их в действие должна выполняться, по большей части, лицами, выбранными для этой цели, то есть выборными или назначаемыми должностными лицами. Мы говорим «выборные или назначаемые», потому что это два способа, которыми могут быть выбраны должностные лица правительства; они могут быть избраны всенародным голосованием или назначены каким-либо органом, который, в свою очередь, был избран народом. Члены всех законодательных органов в Соединенных Штатах (Конгресс, легислатуры штатов, городские и поселковые советы) избираются непосредственно народом. Высшие исполнительные должностные лица в стране, штате и городе (Президент, губернаторы и мэры) выбираются таким же образом. Во многих штатах также принято выбирать некоторых других исполнительных должностных лиц, таких как генеральный прокурор, аудиторы штата, суперинтендант образования, а также судей и прокуроров путем прямого всенародного голосования. Подчиненные административные должностные лица, с другой стороны, по большей части назначаются. В национальном правительстве все административные должностные лица, подчиненные Президенту, назначаются им, равно как и все судьи и судебные чиновники. В органах власти штатов и местных органах власти некоторые подчиненные должностные лица избираются, но большинство из них назначаются губернатором, комиссарами округа или мэром, в зависимости от обстоятельств.

When we should elect and when appoint.

Выборы или назначение, что лучше? — Мы часто сталкиваемся с вопросом: какой план обеспечения хороших людей на государственных должностях лучше — избирать их или назначать? Ответ на этот вопрос зависит от того, что мы ожидаем от должностных лиц. Если функция должностного лица состоит в том, чтобы представлять народ при решении вопросов общей политики, как в случае с конгрессменом, законодателем штата или муниципальным советником, народ должен выбирать его. Это право и обязанность народа выбирать своих собственных представителей. Если бы они этого не делали, у нас не было бы «представительного» правительства. Но если функция должностного лица состоит не в решении вопросов общей политики, а в выполнении работы, требующей навыков и опыта, лучше сделать должность назначаемой. Правило, вкратце, можно сформулировать следующим образом: когда вам нужно представительство — избирайте; когда вам нужны навыки или опыт — назначайте. Однако некоторые трудности возникают в случае должностных лиц, от которых ожидается как представление народа, так и выполнение функций, требующих экспертных знаний. Возьмем, к примеру, казначея штата или аудитора штата. Эти должностные лица представляют финансовые интересы народа; они также призваны выполнять функции, требующие навыков и опыта. Должностные лица этого двойного класса в некоторых штатах избираются; в других они назначаются губернатором. Следует ли нам использовать один метод или другой, зависит от того, на чем мы делаем акцент — на представительстве или на административной эффективности. Следует также принять во внимание тот факт, что если избирается слишком много должностных лиц, избирательный бюллетень будет длинным и сложным. В этом случае, вероятно, будут выбраны некоторые недостаточно квалифицированные кандидаты, потому что избиратели не будут внимательно просматривать длинный список (см. стр. 132).

Should a representative obey his own conscience or the will of the voters?

Функция представителя. — Функция представителя, как следует из самого термина, состоит в том, чтобы представлять. Но чем он должен руководствоваться при выполнении этой функции? Является ли обязанностью представителя в Конгрессе или в легислатуре штата отражать общественное мнение своего округа, согласен он с ним лично или нет? Должен ли он подчиняться велениям собственной совести и следовать собственному взгляду на то, чего требует общественное благосостояние, или он должен игнорировать эти вещи и учитывать только мнения тех избирателей, которые его избрали? Предположим, например, что конгрессмен лично верит в свободную торговлю. Он абсолютно убежден, предположим, что это единственно правильная политика. Но он также знает, скажем, что избиратели его округа подавляющим большинством выступают за высокие защитные пошлины, потому что они верят, что заработная плата будет выше, если иностранные товары будут не допущены. Какова обязанность этого конгрессмена, когда его призывают голосовать за или против защитного тарифа? Что должно контролировать — его собственное убеждение или мнения тех, кто избрал его своим представителем?

Edmund Burke’s views.

Много лет назад выдающийся ирландский оратор и государственный деятель Эдмунд Берк высказал свое мнение по этому вопросу в речи перед избирателями Бристоля, которых он представлял в британской Палате общин. Представитель, по мнению Берка, должен придавать должное значение мнениям тех, кто его избрал, но он не должен жертвовать своим собственным лучшим суждением ради какого-либо человека или какой-либо группы людей. Функция представителя состоит в том, чтобы освоить все детали общественных проблем, чего нельзя ожидать от людей его округа, и принять решение соответствующим образом. «Я отстаивал ваши интересы вопреки вашим мнениям», — сказал он избирателям Бристоля, защищая свои действия. «Представитель, достойный вас, должен быть человеком стабильности. Я должен, действительно, смотреть на ваши мнения, но на такие мнения, которые у вас и у меня должны быть через пять лет. Я не должен смотреть на вспышку дня».

Государственные чиновники в Соединенных Штатах обычно так не говорят. Они распространяются о мудрости народа и заявляют о своей готовности соответствовать всему, чего требует народ. Они склонны забывать, что представитель в Конгрессе или в легислатуре штата представляет не только свой собственный округ. Он, по сути, является представителем всего народа в нации или штате. Это плохой патриотизм — жертвовать лучшими интересами целого ради желаний какой-либо отдельной общины. В то же время, когда общественное мнение сильно и ясно, мы ожидаем, что представители народа прислушаются к нему. Когда оно расплывчато или вызывает сомнения, представитель должен полагаться на собственное суждение. Если представитель не может, из-за своего собственного добросовестного убеждения, сделать то, что от него ожидает народ, его обязанность — уйти в отставку. Представители, однако, не часто уходят в отставку по этой или любой другой причине.

Назначение государственных должностных лиц.

Методы назначения. — Существует три способа осуществления назначений. Во-первых, назначения могут производиться каким-либо высшим исполнительным должностным лицом, таким как Президент или губернатор штата, при условии утверждения законодательным органом. Во-вторых, они могут производиться исполнительной властью без совета и согласия кого-либо еще. В-третьих, они могут производиться в соответствии с правилами гражданской службы путем конкурсного экзамена.

The merits and defects of confirmation.

Назначения с утверждением. — В национальном правительстве практически все назначения высокого значения, включая глав департаментов, послов, судей и так далее, производятся Президентом при условии согласия Сената. Президент выдвигает кандидатуру, но окончательное назначение зависит от утверждения большинством сенаторов (см. стр. 270). Так и в правительстве штата назначение высших административных должностных лиц обычно разделяется между губернатором и верхней палатой легислатуры штата. В крупных городах было принято требовать утверждения назначений мэра городским советом или его верхней палатой; но от этого требования сейчас повсеместно отказываются. Цель требования утверждения состоит в том, чтобы предотвратить слишком большой рост власти со стороны главного исполнительного лица; его эффект заключался в разделении ответственности, и это приводило, очень часто, к плохим назначениям. Хорошая политика, по крайней мере в местном правительстве и правительстве штата, состоит в том, чтобы настаивать на том, чтобы ответственность за назначения была централизованной, а не разделенной. В национальном правительстве, где назначающая власть имеет такое огромное значение и могла бы, если бы ее не сдерживали, так легко использоваться для увековечения Президента на посту, гарантия утверждения более легко оправдана.

Назначения без утверждения. — Практика разрешения главному исполнительному лицу производить назначения без утверждения началась в крупных городах. Нью-Йорк положил начало много лет назад, позволив мэру назначать глав городских департаментов под свою собственную ответственность. С тех пор этот план широко распространился, и в некоторых случаях штаты наделили губернатора аналогичными полномочиями. В других случаях утверждение стало, по большей части, делом рутины, с пониманием того, что губернатор несет реальную ответственность и, следовательно, должен быть свободен в своем выборе.

Система гражданской службы.

Giving the offices to politicians.

Патронаж и партийность. — Когда назначения производятся исполнительным должностным лицом, с утверждением или без него, или законодательным органом, всегда существует опасность того, что на выбор повлияют партийные мотивы. Почти все исполнительные и законодательные должностные лица сами являются партийными. Они сами выдвигаются, в большинстве случаев, партийными съездами или праймериз; они избираются с помощью партийных работников; и поэтому они обязаны помогать партийным интересам любым разумным способом. Теперь принято считать, что одним из эффективных способов помощи партийной организации является назначение видных и активных членов партии на государственные должности, тем самым давая вознаграждение за их работу в интересах партии. Люди, которые помогли Президенту или губернатору получить партийную номинацию и избраться, обычно не позволяют этим должностным лицам забыть о своих обязательствах, когда должны производиться назначения. Назначающая власть, другими словами, может использоваться как средство предоставления «патронажа», или вознаграждений за партийную службу, и она так использовалась во всех ветвях американского правительства.

Возникновение системы добычи. — В первые дни Республики было принято производить назначения с небольшим вниманием или без внимания к партийной политике. Но с избранием Эндрю Джексона должностные лица снимались с должностей в больших количествах, чтобы обеспечить патронаж для лидеров победившей политической партии. Сторонники Джексона откровенно провозгласили доктрину, что «победителям принадлежит добыча», отсюда практика смещения одного набора должностных лиц и заполнения вакантных постов другим набором стала известна как «система добычи». С этого времени до 1883 года, полные полвека, было принято снимать большое количество административных должностных лиц всякий раз, когда приходил новый Президент. Распространилось мнение, что должности должны передаваться по кругу; что четыре года — это достаточно долго для любого, чтобы быть на государственном жалованье, и что в демократии каждый должен иметь свою долю патронажа.

Беззакония системы добычи. — Эта доктрина, хотя она более пятидесяти лет принималась общественным мнением в Соединенных Штатах, основывалась на ложной концепции демократического правительства. Она предполагала, что интересы политической партии важнее эффективности государственной службы. Она предполагала, что административная работа может быть достаточно хорошо выполнена людьми, не имеющими квалификации в плане образования или опыта — ничего, кроме послужного списка партийной службы. Система добычи рассматривала государственную должность в нации, штате и городе как простую добычу для победоносных орд после выборов, тогда как государственная должность — это «общественное доверие», как однажды совершенно справедливо сказал Гровер Кливленд. Это привилегия и ответственность; а не право или вознаграждение. Ни один человек не имеет права занимать государственную должность только потому, что он принадлежит к победившей партии. Он имеет право только тогда, когда он квалифицирован для выполнения функций, которые влечет за собой пребывание на государственной должности.

Results of the spoils system.

Будучи основанной на ложной доктрине, система добычи была пагубной по своим результатам. Она заполняла административные офисы страны партийными приспешниками, которые были некомпетентны для выполнения сложной работы управления; она приводила к таким частым сменам должностных лиц, что человек едва успевал изучить обязанности своей должности, как его снимали, чтобы освободить место для кого-то другого; она принижала весь тон государственной службы. Она распространилась от национального правительства к штатам и от штатов к городам, делая государственную службу везде менее эффективной, чем частное предпринимательство. Президенты, сенаторы и представители были вынуждены тратить большую часть своего времени на выслушивание просьб соискателей должностей. Даже Линкольн, в мрачные дни Гражданской войны, не мог избежать потока претендентов на назначения. Не каждый, кто искал должность, мог быть назначен, конечно, и там, где следовали отказы, они часто вызывали много горечи. Серьезность всей ситуации была сильно запечатлена в общественном сознании в 1881 году, когда Президент Гарфилд был застрелен человеком, чья просьба о назначении была отклонена.

Возникновение системы гражданской службы. — Народное отвращение к системе добычи в конечном итоге побудило Конгресс принять Закон о гражданской службе 1883 года. Хотя этот статут несколько раз дополнялся, а его положения расширялись, он все еще остается основой системы заслуг, применяемой к федеральным назначениям. Вкратце, он предусматривает создание Комиссии по гражданской службе из трех человек, назначаемых Президентом с утверждения Сената. Он дает Президенту право классифицировать различные подчиненные должности, с положением о том, что все должности, таким образом классифицированные, должны в дальнейшем заполняться путем конкурсных экзаменов. Когда закон вступил в силу, только около четырнадцати тысяч должностей были включены в классифицированную службу, но список постоянно расширялся, пока сегодня более трехсот тысяч должностей на службе национального правительства не заполняются путем экзамена. Эти экзамены проводятся Комиссией по гражданской службе.

The spread of civil service.

От национального правительства система гражданской службы распространилась на многие штаты и города, где она неуклонно прогрессировала, хотя она еще далека от повсеместного установления. Более половины штатов до сих пор не имеют законов о гражданской службе. В крупных городах принятие системы заслуг было более общим; почти все они теперь установили ее в той или иной форме. Система патронажа повсюду теряет свои позиции, хотя политики часто упорно борются за ее сохранение. Исходя из нынешних перспектив, это лишь вопрос времени, когда все административные должности, кроме самых высших, будут заполняться по правилам гражданской службы.

The nature of civil service tests.

Как работает система заслуг. — Фактическая работа системы гражданской службы или системы заслуг выглядит следующим образом: всякий раз, когда должна быть заполнена классифицированная должность, назначающее должностное лицо обращается к Комиссии по гражданской службе с просьбой прислать ему имена подходящих лиц. Если комиссия недавно проводила конкурсы на аналогичную должность, у нее могут быть имена в наличии. Например, если назначение производится на должность почтового клерка, стенографиста, почтальона или полицейского, задержки с отправкой имен нет, потому что экзамены на эти посты, из-за постоянного спроса, проводятся часто. Но если должна быть заполнена какая-то необычная должность, такая как химик в городском департаменте водоснабжения, обычно необходимо провести специальный конкурс. Делается публичное объявление; принимаются заявления; составляются экзаменационные листы; тесты проходят различные заявители, и результаты подсчитываются. Затем Комиссия по гражданской службе сертифицирует назначающему должностному лицу имена, которые стоят выше всех в списке, обычно три самых высоких, и назначение производится из числа этих имен.

They are practical inpractical in their nature.

Не воображайте, однако, что конкурс гражданской службы принимает форму экзаменов, подобных тем, что проводятся в школе или колледже. Вопросы относятся к работе, которую заявителю придется выполнять. Кандидатам на назначение в качестве стенографистов дается практический тест, чтобы определить, могут ли они быстро записывать под диктовку, точно читать ее и аккуратно печатать на пишущей машинке. Тесты гражданской службы для полицейских принимают форму физического экзамена, вопросов по элементарному праву и обязанностям полицейского. Существуют разные экзамены для каждого вида должности. Экзаменаторы изучают, какие квалификации требует должность, а затем разрабатывают набор экзаменов, которые проверят эти квалификации. Комиссия по гражданской службе не производит назначения; она лишь сертифицирует имена тех, кто стоит выше всех. Из этих имен назначающее должностное лицо обычно выбирает первое в списке, но в некоторых случаях ему разрешается выбрать любое из первых трех имен.

Ценность системы заслуг. — Система заслуг не всегда преуспевает в выборе лучших среди тех, кто подает заявление на вакантную должность. Никакая система конкурсных тестов не является непогрешимой. Даже школьные экзамены не всегда доказывают, кто является лучшим учеником. Но они ближе к этому, чем любой другой метод. Тесты гражданской службы действительно преуспевают в отсеивании непригодных. Они защищают государственную службу от назначения должностных лиц, которые явно некомпетентны и не имеют никаких квалификаций, кроме политического влияния. Если система гражданской службы не всегда выбирает лучших, она, безусловно, позволяет нам избежать худших, что является чем-то, чего система добычи никогда не делала.

The democratic character of the civil service system.

Система гражданской службы демократична. Она дает каждому равный шанс. Неважно, кто кандидаты, богатые или бедные, республиканцы или демократы, с друзьями или без друзей — все имеют равные возможности. Заслуги — это единственное, что имеет значение. И это единственное, что должно иметь значение при заполнении государственных должностей. Правда, кандидат с образованием обычно имеет преимущество при ответе на вопросы гражданской службы; но разве образование не помогает мужчине или женщине во всех сферах жизни? В стране, где образование бесплатно, можем ли мы назвать систему назначения «недемократичной» только потому, что она дает образованному кандидату преимущество? При системе заслуг мужчины и женщины выигрывают назначения; они не получают назначения по милости. Они занимают свои посты при хорошем поведении и защищены от увольнения без причины. Причина должна быть конкретной и изложенной в письменном виде. После этого назначающее должностное лицо обычно имеет право уволить подчиненного, и это право необходимо для поддержания надлежащей дисциплины. При системе гражданской службы, однако, увольнения не часты.

Прямое законодательство народом

Some definitions.

Инициатива и референдум: что это такое. — Механизм прямого законодательства состоит из двух политических устройств, которые обычно идут вместе и известны как инициатива и референдум. Под инициативой понимается право установленного процента избирателей в любом штате или другом политическом подразделении предложить закон и потребовать, чтобы, если это предложение не будет немедленно принято обычными законодательными органами, оно было представлено народу для принятия решения на выборах. Инициатива обычно охватывает конституционные поправки, а также законы. Выражаясь менее техническим языком, если кто-либо считает, что новый закон или постановление должны быть приняты, он составляет закон или постановление в такой форме, как он желает; затем он получает определенное количество избирателей, чтобы подписать петицию с просьбой о его принятии. Если легислатура принимает его, хорошо; если она не принимает его, вопрос о том, будет ли принят закон, выносится на голосование для решения избирателями.

Референдум, с другой стороны, — это механизм, посредством которого мера, уже принятая легислатурой или городским советом, может, при определенных условиях, быть удержана от вступления в силу до тех пор, пока у народа не будет возможности принять или отклонить ее на выборах. Условия обычно заключаются в том, что определенное количество избирателей должно представить петицию с просьбой о том, чтобы мера была удержана от вступления в силу. Референдум, как правило, не может быть применен в случае чрезвычайных мер.

Их прогресс в Америке. — Прошло всего около четверти века с тех пор, как инициатива и референдум в этой форме появились в Америке, первым штатом, установившим их, была Южная Дакота в 1898 году. Другие штаты вскоре подхватили эту идею, и сегодня почти половина общего числа штатов предусмотрела прямое законодательство в той или иной форме. От штатов движение распространилось на города, многие из которых теперь имеют положения об инициативе и референдуме, включенные в свои уставы. Расширение системы на национальное правительство, посредством поправки к конституции, сейчас настоятельно рекомендуется некоторыми организациями, включая Американскую федерацию труда.

Reasons for this rapid extension.

Чем объясняется быстрое распространение этого движения за прямое законодательство в Соединенных Штатах? Можно привести, по крайней мере, две причины. Одна — это снижение доверия народа к законотворчеству законодателями. Работа легислатур во многих штатах и городских советов в большинстве городов была неудовлетворительной для народа во многих случаях. Это придало популярность идее, что сам народ не смог бы сделать намного хуже и мог бы сделать гораздо лучше. Вторую причину можно найти в привычке уклоняться от ответственности, которую многие легислатуры и городские советы приобрели в последние годы. Когда перед легислатурами встают сложные вопросы, законодатели часто находят легкое решение, насколько это касается их самих, «перекладывая вопрос непосредственно на народ». Другими словами, они соглашаются вынести вопросы на голосование на следующих выборах. Во многих штатах эта практика принятия мер с «оговоркой о референдуме» стала очень распространенной. Она проложила путь для прямого законодательства в более широком масштабе.

Инициатива и референдум на практике. — На практике инициатива и референдум не обеспечивают простого и легкого способа создания законов. Их использование окружено всевозможными формальностями и условиями. Ни в двух штатах эти условия не являются в точности одинаковыми, но в общем смысле практическая работа прямого законодательства выглядит примерно так:

The petition.

В качестве первого шага те, кто желает нового закона, делают его проект в письменном виде. Затем они пишут краткую петицию, чтобы сопровождать его, и получают столько подписей, сколько могут. Обычное требование состоит в том, что определенный процент квалифицированных избирателей должен подписать петицию, прежде чем она будет принята властями. Эти подписи обеспечиваются путем проведения собраний, или путем обхода домов, или путем размещения копий петиции в банках, магазинах и других общественных местах, где избиратели могут их подписать. Когда получено достаточно подписей, петиция, сопровождаемая проектом предложенного закона, представляется соответствующему должностному лицу в Капитолии штата или мэрии, и это должностное лицо сверяет имена со списком избирателей. Если он обнаруживает, что все требования были выполнены, он делает на петиции отметку об этом и предусматривает размещение вопроса в бюллетене на следующих выборах или, в некоторых случаях, на специальных выборах, проводимых для этой цели. Тем временем легислатура или городской совет могут принять меру, и в этом случае вопрос не нужно выносить на голосование. Чтобы проинформировать избирателей о различных инициативных мерах, по которым предстоит голосовать, некоторые штаты предусмотрели, что брошюра должна быть подготовлена и отправлена каждому избирателю до выборов. Эти брошюры содержат тексты предложенных законов, а также, в некоторых случаях, краткое изложение аргументов за и против каждого предложения. На выборах избиратели отмечают свои бюллетени крестиком напротив слов «Да» или «Нет», и предложенный закон принимается или отклоняется в соответствии с волей большинства.

В случае референдума также составляется петиция и получается назначенное количество подписей. Когда получено достаточно подписей, обычно такое же количество, как требуется для инициативы, петиция представляется, проверяется и сертифицируется таким же образом. Закон, о котором идет речь, хотя и должным образом принят легислатурой, затем удерживается от вступления в силу до тех пор, пока избиратели не ратифицируют его на выборах.

В некоторых штатах инициатива и референдум использовались довольно свободно; в других почти совсем нет. В Орегоне, в течение десятилетия 1906-1916 годов, не менее девяноста одной меры было представлено избирателям на пяти выборах; в Массачусетсе только четыре меры были инициированы петицией за пять лет. Гораздо большее использование прямого законодательства было сделано на Дальнем Западе, чем на Востоке.

The arguments in favor.

Достоинства прямого законодательства. — Предполагаемые достоинства инициативы и референдума можно суммировать по четырем пунктам. 1. Это делает правительство более демократичным. В легислатурах влияние какого-либо класса, секции или партийного элемента среди народа часто определяло характер законов. С использованием прямого законодательства весь народ может сделать свою волю эффективной. 2. Это имеет образовательную ценность. Люди, которых призывают голосовать по мерам, узнают что-то о них перед тем, как идти на избирательные участки. Когда законы принимают только законодатели, отдельный избиратель не проявляет интереса к законотворчеству. Но когда вопросы попадают в бюллетень, происходит общее публичное обсуждение аргументов за и против. Таким образом, весь корпус избирателей становится информированным об общественных проблемах. 3. Это дает обычному гражданину шанс сделать свое влияние ощутимым. Легислатура, выполняя свою работу, не много слышит от простого человека, который занимается своим делом. Она слышит главным образом от «корыстных интересов», корпораций и капиталистов, с одной стороны, или от рабочих организаций или фермеров, с другой. Она также подвергается давлению со стороны политиков и партийных лидеров. Но значительная часть населения состоит из мужчин и женщин, которые не являются ни капиталистами, ни профсоюзными работниками, ни политиками. Прямое законодательство дает этой молчаливой части электората шанс. 4. Это заставляет законодательные органы вести себя прилично. Инициатива и референдум не предназначены для замены законотворчества легислатурами. Большинство законов будут по-прежнему приниматься старым процессом. Прямое законодательство — это просто средство в руках народа для использования, когда обычные законотворческие органы не выполняют народную волю. Зная, что у избирателей есть это оружие, готовое к использованию, законодатели более осторожны в своих действиях. Они знают, что может быть подана апелляция к избирателям и их собственные решения могут быть отменены. Это стимул к лучшей работе с их стороны. Следовательно, инициатива и референдум действительно укрепят, а не разрушат нашу систему представительного правительства.

The arguments against.

Недостатки прямого законодательства. — Но есть аргументы и с другой стороны; и их также можно расположить по четырем заголовкам. 1. Прямое законодательство ослабляет гражданские права индивида. Эти права воплощены в конституциях штатов с целью их сохранения. Но если большинство избирателей может изменить эти конституции в любое время, больше нет различия между конституциями и законами. Это означает, что нет особой защиты для прав собственности, для свободы слова или для свободы вероисповедания. Большинство может в любое время растоптать меньшинство. 2. Прямое законодательство обычно является работой большинства только по названию. Не более восьмидесяти процентов народа регулярно опускают свои бюллетени в день выборов; доля часто бывает гораздо меньше. Из тех, кто идет на избирательные участки, многие не голосуют по всем вопросам. Результат заключается в том, что меры часто ратифицируются голосами только тридцати или сорока процентов всего электората, другими словами, явным меньшинством. Предполагаемое «правление большинства» таким образом становится фикцией, а не фактом. 3. Прямое законодательство приводит к апелляциям к общественным предрассудкам и ведет к демагогии. Когда меры представляются народу, обсуждение не ограничивается достоинствами предложенных законов. Сторонники и противники одинаково апеллируют к предрассудкам и корыстным интересам избирателей. Демагог использует свою возможность в полной мере, тем самым разжигая горечь между различными классами среди народа. Нет возможности для спокойного обсуждения или компромисса, как в законодательных залах. Избиратели могут только сказать «Да» или «Нет». Они должны принять меру в том виде, в каком она есть, или отклонить ее полностью. Как правило, более того, человек, который готов сказать «Да» или «Нет» на любой общественный вопрос, может быть записан как тот, кто очень мало думал об этом предмете. 4. Прямое законодательство имеет тенденцию разрушать всю систему представительного правительства. Оно разделяет ответственность за законотворчество, поощряет избрание менее эффективных представителей и возлагает на народ задачу, которую они не могут разумно выполнить. Избиратели не будут и не могут полностью информировать себя о достоинствах и недостатках десяти, двадцати или тридцати различных вопросов в бюллетене. Абсурдно, заявляют противники прямого законодательства, представлять длинный список вопросов избирателям, когда тысячи этих избирателей даже не способны читать или писать.

Which are the stronger?

Относительный вес этих аргументов. — Предыдущие параграфы приводят аргументы, как за, так и против прямого законодательства, как они обычно выдвигаются двумя сторонами. Сторонники прямого законодательства склонны преувеличивать его достоинства; противники одинаково склонны преувеличивать его недостатки. Должное внимание следует уделить этому при взвешивании их соответствующих аргументов. Прямое законодательство не положило конец власти политических боссов, не разрушило партийную систему и не сделало все законы праведными. С другой стороны, оно не привело к законотворчеству демагогами и не ущемило фундаментальные права гражданина. Законы, принятые посредством инициативы и референдума, были, в целом, не лучше и не хуже, чем законы, принятые легислатурами. Сильная вероятность заключается в том, если можно рискнуть сделать предсказание, что использование прямого законодательства будет уменьшаться с течением времени. Это не означает, однако, что система будет бесполезной. Она по-прежнему остается чрезвычайно важным оружием последней инстанции, которое народ может использовать, если он в нем нуждается. Во всяком случае, никому не нужно колебаться в принятии собственного решения относительно относительных достоинств и недостатков инициативы и референдума, ибо он окажется в довольно хорошей компании, какую бы сторону он ни принял.

Отзыв. — Отзыв — это право назначенного количества избирателей требовать немедленного смещения любого выборного должностного лица и требовать, чтобы их требование было представлено избирателям для решения. Петиция о смещении составляется и распространяется для сбора подписей; когда получено достаточно подписей, она представляется соответствующим властям, которые после этого проводят выборы для решения вопроса. Петиция обычно указывает причины требования смещения должностного лица до истечения срока его полномочий. Если большинство тех, кто голосует по этому вопросу, выступает за смещение, должностное лицо немедленно освобождает свой пост; если они отклоняют требование об отзыве, он продолжает занимать должность. Положение об отзыве было впервые установлено в Лос-Анджелесе (1903), и за последние двадцать лет оно было принято во многих городах в разных частях страны. Десять штатов также предусмотрели отзыв выборных должностных лиц штата. Несколько городских чиновников были смещены на выборах по отзыву, но только одно должностное лицо штата было пока изгнано с должности этой процедурой.

Цель отзыва состоит в том, чтобы обеспечить полную и постоянную ответственность государственных должностных лиц перед народом, который их избрал. Это позволяет установить более длительные сроки полномочий без возникновения опасности автократии со стороны должностных лиц. С другой стороны, отзыв — это оружие, которое может быть легко извращено для неправомерного использования. Если бы предпринимались попытки изгнать должностное лицо всякий раз, когда его работа вызывает недовольство какого-либо влиятельного элемента среди избирателей, процедура отзыва вскоре стала бы невыносимой помехой, поскольку она постоянно приводила бы народ на избирательные участки. Это также удержало бы независимых и способных людей от принятия должности вообще. Но на самом деле отзыв широко не использовался. По большей части народ держал его в резерве для чрезвычайных ситуаций. Это как пожарная лестница снаружи здания, не для использования при обычных обстоятельствах, но чрезвычайно ценная, когда наступает чрезвычайная ситуация.

General References

Джеймс Брайс, «Современные демократии», том I, стр. 151-164 (Общественное мнение); том II, стр. 417-434 (Прямое законодательство народом);

А. Л. Лоуэлл, «Общественное мнение и народное правительство», стр. 113-232 (Методы выражения общественного мнения);

А. Б. Харт, «Фактическое правительство», стр. 270-273 (Назначающая власть); 276-294 (Гражданская служба);

У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 501-521 (Прямое законодательство и отзыв);

Э. М. Фелпс (редактор), «Инициатива и референдум» (Серия справочников для дебатов);

Делос Ф. Уилкокс, «Правительство всеми людьми» (Аргументы в пользу), стр. 104-128; 149-163;

Арнольд Б. Холл, «Народное правительство» (Аргументы против), стр. 120-143.

Group Problems

1. Что такое общественное мнение? Как оно формируется? Влияние прессы. Новостные колонки и редакционные статьи. Пресса и пропаганда. Влияние рекламодателей. Большая степень независимости в прессе. Резолюции организаций. Сообщения законодателям. Относительная важность различных каналов общественного мнения. Ссылки: А. В. Дайси, «Отношения между законом и общественным мнением в Англии», стр. 17-47; Джеймс Брайс, «Американское содружество», том II, стр. 251-266; То же, «Современные демократии», том I, стр. 92-110; 151-164; А. Л. Лоуэлл, «Общественное мнение и народное правительство», стр. 4-56; Г. Х. Пэйн, «История журналистики в Соединенных Штатах», стр. 347-359 и далее; Арнольд Б. Холл, «Народное правительство», стр. 25-44; Уолтер Липпман, «Свобода и новости», далее.

2. Инициатива и референдум в их практической работе. Ссылки: Дж. Д. Барнетт, «Работа инициативы, референдума и отзыва в Орегоне», стр. 101-125; Конституционный конвент Иллинойса (1920), Бюллетени, № 2; Конституционный конвент Массачусетса (1917-1918), Бюллетени, № 6; А. Л. Лоуэлл, «Общественное мнение и народное правительство», стр. 169-239; Д. Ф. Уилкокс, «Правительство всеми людьми», стр. 229-320; Арнольд Б. Холл, «Народное правительство», стр. 120-143.

3. Система гражданской службы: ее прогресс, цели и методы. Ссылки: А. Б. Харт, «Фактическое правительство», стр. 276-294; Ч. А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 222-230; П. С. Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 683-702; У. Б. Манро, «Правительство американских городов», стр. 271-290; К. Р. Фиш, «Гражданская служба и патронаж», далее; Дж. Т. Янг, «Новое американское правительство и его работа», стр. 592-608.

Short Studies

1. Ответственность государственных должностных лиц. Ф. А. Кливленд, «Организованная демократия», стр. 394-409.

2. Функция представителя. Дж. У. Дженкс, «Принципы политики», стр. 77-84; Дж. С. Милль, «О представительном правительстве» (Библиотека Everyman), стр. 202-218; 228-241.

3. Выборы против назначения государственных должностных лиц. Джон М. Мэтьюз, «Принципы американского государственного управления», стр. 173-190.

4. Система добычи. Джеймс Брайс, «Американское содружество», том II, стр. 136-145; Джеймс А. Вудберн, «Политические партии и партийные проблемы», стр. 254-265. См. также У. Д. Фолк, «Борьба с добытчиками», далее.

5. Подготовка к государственной службе. У. Х. Аллен, «Подготовка к государственной службе», стр. 164-200.

6. Как проводятся тесты гражданской службы. Л. Ф. Фулд, «Полицейское управление», стр. 75-97.

7. Государственная служба как профессия. А. Л. Лоуэлл, «Общественное мнение и народное правительство», стр. 264-305; У. Х. Аллен, «Подготовка к государственной службе», стр. 164-181; Э. А. Фицпатрик, «Эксперты в городском правительстве», стр. 71-104.

8. Отзыв государственных должностных лиц. Арнольд Б. Холл, «Народное правительство», стр. 203-241.

Questions

1. Сколько «органов» общественного мнения вы можете назвать? Как каждый из них оказывает влияние? Какой из них вы считаете наиболее влиятельным?

2. Является ли общественное мнение всегда настроением большинства? Если нет, объясните почему. Приведите конкретную иллюстрацию.

3. Согласны ли вы с идеями Эдмунда Берка относительно надлежащей функции представителя?

4. Когда вопрос о женском избирательном праве рассматривался в Сенате Соединенных Штатов и для его принятия требовался только один дополнительный голос, определенный сенатор заявил, что, хотя он лично выступает за предоставление избирательного права женщинам, народ его собственного штата только что проголосовал против этого предложения, и поэтому он чувствует себя обязанным следовать их суждению. Был ли он прав или неправ, заняв такую позицию?

5. Составьте список административных должностных лиц вашего штата и общины, указав, какие из них должны быть выборными, а какие — назначаемыми. Можете ли вы привести какие-либо обоснованные исключения из правила, согласно которому все административные должности, требующие квалификации или опыта, должны замещаться путем назначения?

6. Какие аргументы выдвигались в пользу системы добычи (политической коррупции)?

7. Какие виды квалификационных экзаменов на государственную службу следует применять при отборе кандидатов на следующие должности: водитель пожарной машины с лестницей в пожарной охране; садовник в службе городских парков; бухгалтер в аппарате казначея штата; сотрудник спасательной службы Соединенных Штатов; клерк железнодорожной почты; аналитик пищевых продуктов и лекарственных средств; инспектор электросетей и осветительных приборов; женщина-полицейский; инспектор по условно-досрочному освобождению; чертежник в департаменте автомобильных дорог штата.

8. In a city of 100,000 population what positions would you exempt from civil service rules?

9. Является ли хорошее управление более важным, чем народное управление? Может ли правительство быть одновременно демократичным и эффективным? Считаете ли вы назначения на конкурсной основе недемократичными? Почему да или почему нет?

10. Разработайте план, согласно которому продвижение по службе в полицейском департаменте могло бы осуществляться в рамках системы заслуг (рассмотрите возможность начисления баллов за пунктуальность, проявленное мужество, количество арестов и т. д., а также вычетов за неисполнение служебных обязанностей и т. д.).

11. Какой аргумент в пользу прямого законодательства является самым сильным, а какой — самым слабым? Какой аргумент противоположной стороны кажется вам наиболее убедительным, а какой — наименее?

12. Опаснее ли подвергать судей возможности отзыва, чем других должностных лиц?

Topics for Debate

1. Член Конгресса должен следовать своей совести, а не воле своих избирателей, если он не может следовать и тому, и другому.

2. Руководители государственных и городских административных департаментов должны выбираться в соответствии с правилами государственной службы.

3. Инициатива и референдум должны быть распространены на национальное законотворчество.

ГЛАВА VII ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ВЫБОРЫ

Цель этой главы — объяснить, кто имеет право голоса, как избиратели выдвигают государственных должностных лиц и как проводятся выборы.

Избирательное право

Direct and indirect popular control.

Как избиратели контролируют правительство. — Демократическое правительство — это такое правительство, в котором народ, действуя напрямую или через своих представителей, контролирует ход общественных дел. Этот контроль может осуществляться, как уже отмечалось, одним из двух способов. Он может осуществляться напрямую, то есть путем использования инициативы и референдума. Предложение о принятии закона исходит от определенного числа избирателей, а принятие или отклонение этого предложения решается большинством голосов избирателей на избирательных участках.

Легко заметить, однако, что народ не может выполнять всю работу по управлению государством таким прямым способом. Существует слишком много законов, которые необходимо принять, слишком много административных деталей, которыми нужно заниматься, и слишком много споров, которые нужно урегулировать. Поэтому большая часть работы правительства выполняется лицами, которые выбираются избирателями для этой цели или назначаются на должность представителями народа. Выборные должностные лица, как правило, обладают полномочиями определять вопросы общей политики в стране, штате или муниципалитете, в то время как назначаемые должностные лица, по большей части, осуществляют политику, определенную таким образом.

ПРАВИТЕЛЬСТВО. Элиху Веддер. Из репродукции Copley Print, авторское право Curtis & Cameron, Бостон. Воспроизведено с разрешения.

GOVERNMENT

By Elihu Vedder

С настенной росписи в Библиотеке Конгресса.

Мистер Веддер изображает Правительство в образе зрелой женщины в расцвете сил. Она сидит на скамье из тесаного мрамора, которую поддерживают фигуры двух львов — все это символизирует силу и мощь. Позади находится дуб, олицетворяющий медленный, глубоко укоренившийся рост. В символических изображениях избирательная урна обычно представляется в виде вазы. Здесь мраморная скамья опирается на вазы в форме урн. В пастях львов находятся швартовочные кольца, напоминающие нам о том, что корабль государства не должен дрейфовать бесцельно, а должен быть пришвартован к силе.

В левой руке Правительство сжимает золотой скипетр (Золотое правило), чтобы показать, что все ее действия основаны на уважении прав других; в правой руке она держит табличку, на которой выгравирована знаменитая эпиграмма из Геттисбергской речи Линкольна. По обе стороны от Правительства находятся два гения или мифических фигуры. Один держит узду, которая олицетворяет сдержанность, дисциплину и порядок — оплот эффективного управления. Другой поддерживает обнаженный меч, эмблему защиты и правосудия.

Таким образом, на этой картине автор предвосхищает выдающиеся признаки успешного свободного правительства — силу, справедливость, демократию, сдержанность, безопасность и правосудие.

Гражданин и избиратель. — Управление народом, конечно, не означает управление всеми людьми. Не все граждане являются избирателями. В каждой стране есть много людей, которые не способны участвовать в управлении. Очень молодые люди, например, не обладают зрелостью суждений, которую требует участие в управлении. Психически больные люди, заключенные в тюрьмах, иностранцы и другие лица также, по очевидным причинам, обычно лишены привилегии голосовать. Не следует полагать, что каждый гражданин является избирателем. Все лица, рожденные или натурализованные в Соединенных Штатах и подпадающие под американскую юрисдикцию, являются гражданами, независимо от их возраста или умственных способностей, но не все они являются избирателями. Избиратели — это те, кому законом предоставлена привилегия голосовать. В Соединенных Штатах они составляют значительную часть взрослого населения, но не образуют большинства всего населения. Из национального населения, составляющего около ста пяти миллионов человек, избирателей в Соединенных Штатах насчитывается около тридцати пяти миллионов. Это число вполне достаточно для обеспечения адекватно представительного правительства.

The gradual widening of the suffrage

Развитие избирательного права. — Голосование — это скорее привилегия и обязанность, чем право. На ранних этапах американской истории привилегия голосовать была ограничена владельцами собственности и налогоплательщиками. Более того, такое положение дел сохранялось в течение значительного периода после Войны за независимость. Однако один за другим различные штаты начали отменять свои ограничения, и к середине девятнадцатого века принцип всеобщего избирательного права для мужчин прочно утвердился в отношении белого населения. Борьба за распространение избирательного права на мужчин, не владевших собственностью, была длительной и ожесточенной, в ходе которой противники всеобщего избирательного права для мужчин тщетно утверждали, что это расширение передаст все политическое руководство в руки шумных агитаторов и приведет к краху упорядоченного правительства. Но всеобщее избирательное право для мужчин в конечном итоге победило, потому что страна пришла к выводу, что структуру демократического правительства можно сделать более надежной, расширив базу, на которой оно покоится.

The rights of the negro.

Избирательное право негров. — В южных штатах до Гражданской войны цветные люди были исключены из участия во всех выборах. Но с освобождением рабов пришлось столкнуться с вопросом о гарантировании избирательных прав цветным людям. Согласно условиям Четырнадцатой и Пятнадцатой поправок к национальной конституции, ни одному штату не разрешается лишать избирательных прав любого мужчину из-за его цвета кожи; если он это делает, конституция предусматривает, что количество представителей такого штата в Конгрессе должно быть сокращено. Однако, по правде говоря, среди белого населения южных штатов всегда существовали очень сильные настроения против политического равенства цветного элемента, и это препятствовало обеспечению гарантий, содержащихся в конституции.

How negroes are excluded from voting.

С помощью различных ухищрений южные штаты по большей части исключили негров из избирательного процесса. Одно из них — требование, чтобы все избиратели умели читать и писать. Если бы это положение применялось беспристрастно как к белому, так и к цветному населению; если бы все неграмотные лица, независимо от цвета кожи, были исключены, это действие было бы полностью оправдано. Но цель Юга — устранить негра как избирателя, независимо от того, является ли он неграмотным или нет. Отношение белого населения на Юге понять несложно. В дни, последовавшие сразу за Гражданской войной, цветные люди получили право голоса во всех южных штатах, и результаты были катастрофическими. Неподходящие люди избирались на должности, государственные деньги тратились расточительно, и правительство во всех этих штатах плохо управлялось под господством цветных избирателей. В результате белое население снова взяло контроль в свои руки и удерживает его до сих пор. Но это вряд ли можно считать окончательным решением проблемы. Никакая политическая проблема в этой стране не может быть решена вопреки конституции. Многие южане осознают это и пытаются найти решение, которое отвечало бы интересам негров, защищая при этом политическое превосходство белого человека. Негритянский вопрос — это прежде всего проблема южанина; он знает цветную расу так, как не может знать ни один северянин; и если он не сможет решить ее справедливо и мудро, то никто не сможет.

The extension of the suffrage to women.

Девятнадцатая поправка. — Прошло уже более пятидесяти лет с тех пор, как женщины впервые начали требовать в этой стране права на равные с мужчинами политические привилегии. Те, кто поддерживал это требование, утверждали, что женщины вполне компетентны для того, чтобы принимать активное участие в управлении, и что в некоторых отраслях государственного управления (таких как руководство школами и обеспечение соблюдения законов, регулирующих детский труд) женщины имеют даже больший интерес, чем мужчины. Женщины были обязаны платить налоги, и настаивалось, что по этой причине они имеют право на представительство. С другой стороны, распространение избирательного права на женщин встретило сопротивление на том основании, что это будет способствовать ослаблению интереса женщин к дому, тем самым подрывая силу семьи как социальной единицы, а также на том основании, что женщины не будут использовать право голоса мудро. Предсказывалось, что они будут руководствоваться своими симпатиями и эмоциями, а не суждениями, и внесут элемент нестабильности в государственную политику. Еще одно возражение, которое часто выдвигалось, заключалось в том, что при удвоении числа избирателей расходы на проведение выборов удвоятся. Но, несмотря на эти возражения, движение за избирательные права женщин постепенно набирало силу в одном штате за другим, и, наконец, в 1920 году оно стало обязательным для всей страны в соответствии с положениями Девятнадцатой поправки.

Citizenship, age, and residence.

Современные требования к голосованию. — Каждый штат решает, кто не должен голосовать. Каждый штат обладает полной свободой действий в этом вопросе, подчиняясь только положениям национальной конституции, которые гласят, что привилегия голосовать не может быть отказана ни одному гражданину по признаку пола, расы, цвета кожи или предыдущего состояния рабства. Поэтому нет причин, по которым требования к голосованию должны быть одинаковыми во всех частях страны, и на самом деле они немного различаются от штата к штату. В настоящее время ограничения касаются в основном возраста, гражданства и места жительства, но иногда также грамотности и уплаты налогов. В каждом штате привилегия голосовать ограничена лицами, достигшими двадцати одного года или старше. Что касается требования о месте жительства, то оно значительно варьируется в разных штатах, обычно составляя от шести месяцев до года. Оно введено для того, чтобы убедиться, что те, кто голосует в какой-либо общине, в некоторой степени знакомы с ее делами. В большинстве штатов голосовать разрешено только гражданам, но в двух или трех штатах эта привилегия распространяется на тех иностранцев, которые заявили о своем намерении стать гражданами.

Образовательные цензы для избирателей. — Образовательные требования для голосования в той или иной форме существуют почти в одной трети штатов. В некоторых из них требуется, чтобы любой, кто желает быть зарегистрированным в качестве избирателя, умел написать свое имя, а также прочитать вслух любой пункт, взятый наугад из конституции штата. Освобождение от этого теста всегда предоставляется лицам, которые по причине физической немощи не могут читать или писать.

Некоторые южные штаты предусмотрели дополнительные исключения, которые приводят к освобождению от теста всех белых лиц, не умеющих читать и писать, при строгом применении этого требования ко всем цветным заявителям. Как применяются образовательные тесты. Для этой цели используются различные методы. В одном случае положение гласит, что никто не может быть зарегистрирован в качестве избирателя, если он не может прочитать любой пункт конституции штата или «дать разумное толкование оного». Белые чиновники, отвечающие за регистрацию, затем решают по своему усмотрению, является ли толкование разумным или нет. В некоторых других штатах была предпринята попытка с помощью того, что обычно называют «дедушкиной оговоркой», освободить от теста на грамотность всех лиц, которые имели право голоса до 1867 года, и всех потомков таких лиц. Поскольку до этой даты ни в одном из южных штатов не было цветных избирателей, «дедушкина оговорка» фактически устанавливает расовую дискриминацию, которую Верховный суд несколько лет назад объявил неконституционной.

Желателен ли образовательный ценз? — В большинстве штатов мужчинам и женщинам разрешено голосовать, даже если они не умеют читать или писать. Часто задают вопрос, является ли эта практика разумной. Было бы лучше настаивать на элементарном образовательном цензе повсеместно, или желательно, чтобы в демократическом обществе не делалось различий между теми, кто умеет читать, и теми, кто не умеет?

The arguments for and against educational tests.

С одной стороны, утверждается, что мужчины и женщины, которые никогда не имели преимуществ начального школьного образования, тем не менее могут быть хорошими, патриотичными гражданами и, более того, могут быть лучше осведомлены о вопросах государственного управления и политики, чем некоторые из тех, кто имел гораздо большие образовательные преимущества. От людей не требуется уметь читать и писать, прежде чем им разрешат владеть собственностью или заставят платить налоги. Мужчины, которые не умели ни читать, ни писать, призывались на службу в армию во время войны. Если мы заставляем неграмотных людей выполнять обязанности гражданства, не должны ли мы предоставить им и его привилегии? Но есть и другая сторона этого вопроса. Имейте в виду, что мы предоставляем бесплатное государственное начальное образование для всех в Соединенных Штатах. Привилегия научиться читать и писать — это не привилегия одного класса; она доступна каждому. Мы больше не позволяем иностранцам въезжать в Соединенные Штаты, если они не умеют читать и писать, и ни один неграмотный человек не может стать натурализованным гражданином. В этих обстоятельствах не является ли необоснованным требовать элементарный образовательный ценз для голосования? Может быть правдой, что люди, которые не умеют читать, способны отметить определенный тип бюллетеня, не испортив его, но они вряд ли могут надеяться сделать осознанный выбор среди отдельных кандидатов в бюллетене; они не могут использовать никакой бюллетень, в котором имена кандидатов не расположены в прямых партийных колонках, и они не могут голосовать по вопросам референдума иначе, как путем простого угадывания. Если мы собираемся регулярно выносить вопросы на решение избирателей на избирательных участках, не следует ли ограничить списки избирателей теми, кто по крайней мере способен прочитать эти вопросы?

Налоговый ценз для голосования. — В нескольких штатах избирательное право для мужчин ограничено лицами, которые были обложены подушным налогом. В Массачусетсе существует такое положение, и оно строго соблюдается. Некоторые южные штаты также вводят этот ценз, отчасти, несомненно, потому, что он эффективен для отстранения большого числа цветных мужчин, которые небрежно относятся к уплате своих ежегодных подушных налогов. Существует, конечно, разница между налоговым цензом и имущественным цензом. Многие люди платят налоги, например, подоходный и подушный, не владея никакой собственностью. Нигде в Соединенных Штатах владение собственностью не является требованием для голосования на национальных выборах.

The requirements vary from state to state.

Таковы общие и специальные требования. Можно заметить, что, поскольку каждый штат устанавливает свои собственные требования, ни один из них не устанавливает одинаковые квалификации, или, если они это делают, это происходит лишь случайно. Не совсем верно, что каждый взрослый гражданин Соединенных Штатов имеет привилегию голосовать; но это приблизительно верно. Те, кто исключен из-за требований к месту жительства, образованию или уплате налогов (помимо цветных граждан в южных штатах), составляют относительно небольшую часть от общего числа взрослого гражданского населения, вероятно, менее десяти процентов.

The registrars of voters.

Как регистрируются избиратели. — Чтобы получить бюллетень в день выборов, необходимо, чтобы имя человека было в списке избирателей. Этот список составляется должностными лицами, назначенными для этой цели в каждой общине или округе. Эти должностные лица обычно называются регистраторами избирателей. Каждый, кто желает быть зарегистрированным, должен явиться к этим регистраторам и, как правило, дать под присягой заявление о возрасте, гражданстве, месте жительства и других квалификационных данных. Если существует образовательный ценз, он применяется регистраторами. Печатные списки зарегистрированных избирателей затем вывешиваются для всеобщего обозрения. В некоторых штатах новый список избирателей составляется каждый год, и поэтому каждому необходимо регистрироваться ежегодно. В других принято сохранять имя избирателя в списке до тех пор, пока он продолжает платить подушные налоги. Но в любом случае единственный способ, которым избиратель может быть уверен, что его имя есть в списке на каждых выборах, — это уделить этому вопросу личное внимание. В глазах закона голосование — это привилегия, а не право, и избиратель несет ответственность за то, чтобы он получил свою привилегию.

Выдвижение кандидатов

The chief purpose of nominations.

Почему выдвижение кандидатов необходимо. — Выбор выборных государственных должностных лиц обычно включает два этапа — выдвижение и выборы. Выдвижение может осуществляться, и иногда осуществляется, кокусом или съездом делегатов. Чаще, однако, оно осуществляется избирателями на предварительных выборах или праймериз. Но можно справедливо задать вопрос: зачем вообще нужны выдвижения? Почему бы не дать избирателям пустые бюллетени и не позволить им вписать любые имена, какие они пожелают? Помимо того факта, что многие избиратели (в штатах, которые не вводят образовательный ценз) не смогли бы писать, существует возражение, что за такое количество разных лиц проголосовали бы, что никто не получил бы ничего похожего на большинство. Чтобы гарантировать, что те, кто избран, будут представлять выбор значительной части избирателей и, если возможно, реальное большинство, желательно, чтобы существовал какой-то способ исключения всех, кроме более сильных кандидатов. Вот почему мы предусматриваем официальное выдвижение кандидатов.

История методов выдвижения. — За последние сто лет или более мы испробовали множество методов выдвижения. Сначала появился кокус, иногда собрание законодателей, а иногда избирателей, созванных для выбора кандидата. Метод съезда. Кокус со временем уступил место съезду, который представляет собой орган делегатов, выбранных избирателями каждой местности. По сей день съезд остается механизмом, с помощью которого в некоторых случаях осуществляется выдвижение кандидатов. Но метод съезда по ряду причин не оказался удовлетворительным, и он был заменен на большей части территории Соединенных Штатов системой выдвижения на первичных выборах.

Different forms of primary.

Праймериз. — Праймериз в нашей избирательной системе соответствуют «отборочным испытаниям» в спортивных состязаниях. Их цель — убедиться, что в гонке участвуют только быстрые. Они исключают тех, у кого нет шансов на победу. Те, кто желает стать кандидатами на любую государственную должность, представляют свои имена на подписных листах, каждый из которых должен содержать подписи определенного числа квалифицированных избирателей — скажем, двадцати пяти или пятидесяти. Имена кандидатов помещаются в бюллетень, и первичные выборы проводятся за некоторое время до регулярных выборов. Но детали первичных выборов несколько различаются от штата к штату. Открытые праймериз — это такие, на которых избиратели не ограничены бюллетенем или колонкой своей собственной партии, а могут пользоваться полной свободой выбора среди всех имен в бюллетене для праймериз. В некоторых штатах существуют партийные праймериз или закрытые праймериз. Это означает, что никто не может голосовать на праймериз, кроме тех, кто является членом политической партии. Каждая партия может проводить свои праймериз в разную дату, в этом случае они называются раздельными праймериз; или обе партии могут проводить свои праймериз вместе, в этом случае мы называем их совместными праймериз. На совместных праймериз может быть отдельный бюллетень для избирателей каждой партии или может быть единый бюллетень, который содержит имена кандидатов разных партий в параллельных колонках. В некоторых городах и поселках предусмотрена другая форма, беспартийные праймериз, в этом случае бюллетень вообще не содержит партийных обозначений. Процедура на первичных выборах такая же, как и на регулярных выборах, с печатными бюллетенями, избирательными урнами и официальными лицами, отвечающими за проведение голосования.

Advantages of the primary.

Достоинства и недостатки праймериз. — Как метод выдвижения кандидатов, праймериз, будь то закрытые, открытые или беспартийные, имеют как достоинства, так и недостатки. Они лучше, чем съезд, тем, что передают выдвижение кандидатов непосредственно в руки избирателей, что затрудняет партийным боссам диктовать, кто должен быть кандидатом. Съезды, состоящие из относительно небольшого числа делегатов, многие из которых являются чиновниками, могут манипулироваться политиками, действующими за кулисами. Выдвижения, сделанные съездами, по этой причине часто были очень неудовлетворительными для рядовых избирателей. Праймериз дают возможность мужчине или женщине, которые популярны среди избирателей, хотя и не популярны среди политиков. Они способствуют устранению некоторых из худших злоупотреблений партийной системы.

Objections to it.

С другой стороны, существуют некоторые практические возражения против праймериз как метода выдвижения кандидатов, и сейчас ведется энергичная борьба за их отмену. Праймериз означают дополнительные выборы со всей сопутствующей агитацией и расходами. Общее число голосов, поданных на праймериз, часто невелико; следовательно, кандидат, получивший выдвижение, может быть, а может и не быть реальным выбором своей партии. Праймериз возлагают бремя на тех, кто стремится получить выборную государственную должность, поскольку они должны фактически сражаться и выигрывать две последовательные битвы на избирательных участках. Чтобы сделать это, требуется так много времени, что мужчин и женщин, у которых есть свои дела, часто отпугивает от того, чтобы становиться кандидатами. Таким образом, сфера политической деятельности имеет тенденцию к монополизации профессиональными политиками, которым больше нечем заняться. Борьба на праймериз порой бывает настолько ожесточенной, что создает разногласия в партийных рядах и ослабляет партию на последующих выборах. Использование праймериз не позволило нам избавиться от политических боссов; оно лишь заставило их работать гораздо усерднее, чтобы сохранить контроль.

A new development.

В некоторых штатах политические партии приняли практику проведения «неформального» съезда за несколько недель до даты праймериз. Этот съезд, состоящий из неофициальных делегатов, дает рекомендации относительно кандидатов, за которых члены партии должны голосовать на праймериз. Члены партии, конечно, вольны поступать так, как они хотят на праймериз, но рекомендации, сделанные «неформальным» съездом, ввиду того, что они в значительной степени являются работой признанных партийных лидеров, имеют большой вес.

This means a further complication.

Одним из результатов системы праймериз стало, таким образом, усложнение нашего избирательного механизма. Если практика проведения неформальных съездов станет всеобщей, партии придется предпринять четыре шага, чтобы привести своих кандидатов к власти: сначала неформальный съезд, затем праймериз, затем официальный съезд, который составляет платформу, и, наконец, выборы. Безусловно, должно быть возможно избирать наших государственных должностных лиц в рамках менее сложной системы, чем эта.

Выборы

The election day.

Как проводятся выборы. — Дата проведения выборов устанавливается законом. Национальные выборы всегда проходят во вторник, следующий за первым понедельником ноября. Выборы в штатах обычно, хотя и не всегда, проводятся в ту же дату. Местные выборы проходят в даты, предусмотренные законами штата или городскими уставами. Обычно считается лучшим, чтобы местные выборы не проводились в тот же день, что и выборы в штате или национальные выборы, из-за желания оградить местную политику от влияния национальной и политики штата. Когда национальные выборы, выборы в штате и местные выборы проводятся в один и тот же день, избиратели, как правило, сосредотачивают все свое внимание на национальных проблемах и проблемах штата, уделяя очень мало внимания проблемам своих собственных общин. Имена кандидатов на местные должности находятся далеко внизу бюллетеня, где они кажутся относительно неважными. Однако раздельные выборы влекут за собой дополнительные расходы и увеличивают количество раз, когда избиратель должен приходить на избирательный участок.

Polling places and poll officers.

Голосование происходит на избирательных участках, один или несколько из которых расположены в каждом избирательном округе. Избирательный округ — это небольшое подразделение округа, города или поселка; как правило, он содержит не более четырехсот или пятисот избирателей. Избирательный участок находится под руководством должностных лиц, обычно называемых смотрителями или инспекторами, которые назначаются властями штата или местными властями. Им помогают клерки. Обязанность этих различных должностных лиц — открыть голосование, выдавать бюллетени лицам, которые зарегистрированы, и никому другому, подсчитать голоса после закрытия голосования и сообщить результаты властям, которые отвечают за выборы. Они несут ответственность за законное и честное проведение голосования. Каждой партии также разрешается иметь одного или нескольких «наблюдателей» на избирательном участке, и эти наблюдатели имеют право оспорить любого человека, которого они считают самозванцем. Когда кто-либо оспаривается, он может принести присягу, что имеет право голосовать, в этом случае ему будет выдан бюллетень; но такие бюллетени подсчитываются отдельно. Когда избиратель получает бюллетень, его имя вычеркивается из списка избирателей. Предусмотрены различные кабинки, в одну из которых избиратель затем заходит и отмечает свой бюллетень в частном порядке. Закончив его отмечать, он складывает бюллетень и передает его одному из должностных лиц, который в присутствии избирателя опускает его в избирательную урну. Голосование открыто в течение установленных часов, обычно с шести или семи часов утра до пяти или шести часов вечера.

History of balloting.

Бюллетень. — История бюллетеня в Соединенных Штатах интересна. 1. Устное голосование. Первоначально все голоса подавались устно. Избиратель приходил на избирательный участок, объявлял свой выбор вслух, и должностные лица записывали его. Возражение против этого плана заключалось в том, что он исключал тайну и оставлял избирателей открытыми для запугивания. Затем в употребление вошли бумажные бюллетени, каждая партия предоставляла бюллетени для своих членов. 2. Партийный бюллетень. Вне избирательного участка, на каждых выборах, стояла группа партийных работников, каждый из которых был вооружен горстью бюллетеней, которые раздавались избирателям по мере их прихода. Этот метод также был нежелательным. Возражения против партийного бюллетеня. Он поощрял голосование за «прямой партийный список», другими словами, он принимал как должное, что каждый желает проголосовать за весь список партийных кандидатов без исключения. Если избиратель желал поступить иначе, ему было необходимо вычеркнуть неприемлемые имена и вписать другие. Большинство избирателей не стали бы утруждать себя этим. Этот метод голосования не был тайным, потому что за избирателем можно было наблюдать с момента, когда он получил свой бюллетень вне избирательного участка, до момента, когда он опустил его в урну. Это было поощрением взяточничества и запугивания. Это также способствовало мошенничеству на выборах, поскольку не было ограничений на количество бюллетеней, напечатанных партиями, и нечестным избирателям или коррумпированным чиновникам было несложно подбросить лишние бюллетени в урну. Это злоупотребление, известное как «набивка» избирательной урны, могло быть предотвращено только путем официальной печати всех бюллетеней. Когда определенное количество официальных бюллетеней выдается на каждый избирательный участок, каждый бюллетень должен быть учтен.

3. The Australian ballot.

Поэтому почти во всех штатах сейчас используется официальный бюллетень. Он обычно известен как австралийский бюллетень. Обычно имена всех кандидатов напечатаны в параллельных колонках, каждая партия имеет свою собственную колонку, с названием и эмблемой партии вверху. Сразу под эмблемой находится кружок, в котором избиратель, поставив крестик, может записать свой голос за каждого из кандидатов во всей колонке. Говорят, что избиратель, который делает это, голосует за «прямой список». Но если он желает проголосовать за некоторых кандидатов в колонке одной партии и за некоторых в колонке другой партии, он оставляет кружок незаполненным и ставит крестик после тех отдельных имен, которые он может выбрать. Это называется голосованием за «смешанный список». В некоторых штатах нет партийных колонок; имена кандидатов напечатаны в бюллетене в алфавитном порядке, каждое имя сопровождается партийным обозначением. В нескольких крупных городах, таких как Бостон и Кливленд, партийное обозначение опущено. Здесь избиратель должен выбирать индивидуально. Расположение по партийным колонкам поощряет голосование за прямые списки; алфавитный план — нет.

Evils of the long ballot.

Короткий бюллетень. — По всей территории Соединенных Штатов число выборных должностей неуклонно росло в течение девятнадцатого века. Результатом стало то, что бюллетени постепенно становились длиннее, пока в некоторых случаях избиратели не оказывались перед листами бумаги, содержащими сотни имен или даже больше. Оказалось чрезвычайно трудно проявить должную разборчивость среди такого количества имен, и поэтому возникла агитация за упрощение бюллетеня путем сокращения числа должностей, замещаемых путем выборов. В демократическом правительстве все должностные лица, обладающие полномочиями решать вопросы общей политики — президент, сенаторы, представители, губернаторы, члены законодательных собраний, мэры, советники и тому подобные — должны выбираться всенародным голосованием. Но есть много других должностных лиц, таких как аудиторы штатов, клерки округов и суперинтенданты школ, чьи обязанности являются главным образом административными. Эти должностные лица осуществляют политику, которая установлена для них законом, и утверждается, что они должны не избираться, а назначаться. Если бы все такие должностные лица стали назначаемыми, размер бюллетеня был бы значительно сокращен, и избиратели могли бы сосредоточить свое внимание на меньшем количестве имен.

Бюллетень не является эффективным инструментом народного правительства, если он не достаточно прост для того, чтобы средний избиратель мог использовать его разумно. Когда бюллетень настолько длинный, настолько сложный и настолько громоздкий, что избиратель поддается чистому истощению, голосуя за прямой партийный список, тогда партийные лидеры, а не народ, на самом деле выбирают должностных лиц правительства. Движение за «короткий бюллетень» направлено на то, чтобы сделать правительство более по-настоящему демократичным, а не менее.

Defects of the ordinary ballot.

Преференциальный бюллетень. — Еще одним недостатком обычного бюллетеня является то, что он позволяет избирателю указать только один выбор для каждой должности. Если есть пять кандидатов на должность мэра, скажем, избиратель может отметить в своем бюллетене только одного из них. Ему не разрешается указывать, кто был бы его вторым выбором или его третьим выбором среди пяти. Тот кандидат, который получает наибольшее число первых выборов среди избирателей, является победителем, хотя он может быть выбором небольшого меньшинства. Чтобы предотвратить эту вероятность избрания меньшинством, когда на одну должность претендует несколько кандидатов, иногда используется система «преференциального голосования».

How the preferential system works.

Там, где используется преференциальный бюллетень, как это происходит в нескольких американских городах, избирателей просят указать в колонках, предусмотренных для этой цели, не только их первый, но и их второй и третий выборы, и даже их дальнейшие выборы среди различных кандидатов. Имена тех кандидатов, которых избиратель не хочет поддерживать, остаются неотмеченными. Когда подсчитываются преференциальные бюллетени, любой кандидат, имеющий явное большинство первых выборов, объявляется избранным. Но если ни один кандидат не получает большинства первых выборов, вторые выборы добавляются к первым, и если два итога в совокупности дают то, что было бы большинством голосов первого выбора, кандидат, получивший их, объявляется избранным. Подобным образом, при необходимости, прибегают к третьим выборам. Кандидат, избранный по преференциальной системе, практически всегда является выбором большинства среди избирателей, не всегда первым выбором большинства, но тем, кого большинство указало как готовых поддержать. Главное практическое возражение против преференциального бюллетеня заключается в том, что многие избиратели не утруждают себя тем, чтобы отметить свои вторые и третьи выборы.

The problem of minority representation.

Пропорциональное представительство. — Преференциальное голосование следует отличать от пропорционального представительства, которое является планом выбора законодательных органов таким образом, чтобы все значительные группы избирателей были представлены пропорционально их собственному числу. Всякий раз, когда несколько представителей избираются по одному и тому же бюллетеню, обычно случается, что одна политическая партия получает их всех. Так много избирателей придерживаются «прямого списка», что побеждает весь партийный список. Партия меньшинства, даже если она может составлять почти половину избирателей, в таких случаях не получает никакого представительства вообще. Это, конечно, не дает нам истинной системы представительного правительства; поэтому были выдвинуты различные планы для обеспечения «каждой значительной партии или группе мнений» представительства, соответствующего ее численной силе среди избирателей. Наиболее известным среди них является план Хэра, который использовался в нескольких зарубежных странах и, в последние годы, в нескольких американских городах.

The Hare plan explained.

Эта система пропорционального представительства несколько сложна, но может быть кратко описана следующим образом: во-первых, имена всех кандидатов печатаются в алфавитном порядке в бюллетене, и избиратель указывает свои выборы, отмечая цифру 1 после имени своего первого выбора, цифру 2 после имени своего второго выбора и так далее. Затем, когда голосование закрыто, избирательные чиновники вычисляют количество голосов, необходимых для избрания кандидата, и это называется «квотой». Они делают это, разделив общее число поданных голосов на количество мест, которые должны быть заполнены, плюс один, а затем добавив один к частному. Например, предположим, что было подано 10 000 голосов и что должны быть избраны семь кандидатов. Десять тысяч, деленные на восемь (семь плюс один), равны 1250, и любой кандидат, который получает 1251 голос первого выбора, объявляется избранным. Если такой кандидат, однако, имеет больше голосов, чем достаточно для заполнения своей квоты, излишки голосов распределяются в соответствии с указанными вторыми выборами среди кандидатов, чьи квоты не были заполнены. Если этим процессом не избрано достаточное количество кандидатов, кандидат с наименьшим количеством первых выборов затем исключается, и его голоса распределяются таким же образом. Этот процесс исключения и распределения продолжается до тех пор, пока достаточное количество кандидатов не заполнит свои квоты или пока последовательные исключения не оставят не более чем достаточно для заполнения вакантных позиций. Этот план, конечно, не является моделью простоты, но он не так сложен для понимания, как можно было бы подумать на первый взгляд, и в своей реальной работе он не представляет никаких серьезных осложнений. То, что должен сделать избиратель, достаточно просто. Насколько существуют какие-либо трудности, они возникают в связи с подсчетом бюллетеней, а не с их заполнением. План работоспособен, и достижение пропорционального представительства во всех наших законодательных органах было бы большим достижением.

Majorities and pluralities.

Подсчет голосов. — Когда голосование закрыто, бюллетени подсчитываются должностными лицами избирательного участка в соответствии с тем планом, который используется. При обычных бюллетенях подсчет не занимает много времени; если используются преференциальные бюллетени или если в моде система пропорционального представительства, подсчет занимает гораздо больше времени. Когда кандидат получает более половины всех поданных голосов, он объявляется получившим большинство; когда он просто получает больше голосов, чем следующий за ним кандидат, говорят, что он получил относительное большинство. В Соединенных Штатах, почти на всех выборах, относительного большинства достаточно. Когда подсчет закончен, результат заверяется соответствующими вышестоящими должностными лицами. Пересчет обычно может быть проведен по требованию любого кандидата, и пересчеты часто происходят, когда результат близок.

Types of corruption.

Коррупционные практики на выборах. — Все выборы предоставляют некоторую возможность для коррупционных практик, и против их возникновения предусмотрены различные меры защиты. Олицетворение — это правонарушение, заключающееся в голосовании под именем, которое не является вашим собственным. Избиратели, которые умерли после составления списков или которые отсутствуют, иногда олицетворяются людьми, которые не имеют права голосовать вообще. Бдительность со стороны избирательных чиновников помогает предотвратить олицетворение, хотя вряд ли можно ожидать, что чиновники знают каждого, кто приходит на избирательный участок. Повторное голосование — это правонарушение, заключающееся в голосовании дважды на одних и тех же выборах. Чтобы сделать это, избиратель должен сначала, мошенническим путем, быть зарегистрирован в качестве избирателя в двух или более участках или округах. Набивка избирательных урн — это практика помещения в урну бюллетеней, которые не имеют права там находиться. С австралийским бюллетенем эта практика встречается очень редко. Подмена бюллетеней — это тайное проставление отметок на бюллетенях во время их подсчета. Нечестный чиновник, с маленьким кусочком свинца под ногтем, иногда мог испортить или «подменить» бюллетени, проставляя на них дополнительные крестики в процессе подсчета. Запугивание — это правонарушение, заключающееся во влиянии на действия избирателя путем угроз или неправомерного давления. Взяточничество, конечно, понятно само по себе. Все эти практики включают моральную низость и запрещены под суровыми наказаниями. Сейчас они стали относительно редкими на американских выборах.

Голосование отсутствующих. — Часто случается, по самой природе вещей, что многие избиратели не могут удобно находиться в своих родных округах в день выборов. Солдаты и моряки, торговые агенты, железнодорожные кондукторы, инженеры и поездные бригады, рыбаки, студенты университетов — вот очевидные примеры. Было подсчитано, что в Массачусетсе число избирателей, которые обязательно отсутствуют в своих домах в день выборов, составляет в среднем около тридцати тысяч. Многие другие, чтобы подать свои бюллетени, подвергаются значительным расходам и неудобствам. Теперь показалось желательным во многих штатах предусмотреть некоторые положения, согласно которым эти избиратели могут подать свои бюллетени, не находясь фактически на избирательных участках в день выборов. Обычная договоренность заключается в том, что избиратель, который ожидает отсутствовать в день выборов, должен обратиться за некоторое время до даты выборов к назначенному должностному лицу за бюллетенем. Этот бюллетень затем отмечается избирателем и запечатывается в конверт. Конверт заверяется нотариусом и передается избирательному чиновнику, который следит за тем, чтобы он был подсчитан, когда подсчитываются другие бюллетени. В некоторых штатах пустой бюллетень отправляется по почте отсутствующим избирателям, которые запрашивают его, и после заполнения бюллетень возвращается по почте до дня выборов. Главное возражение против голосования отсутствующих заключается в том, что оно дает возможность для мошенничества, но на практике это не оказалось серьезным возражением.

Обязательное голосование. — Обязательное голосование в настоящее время нигде не существует в Соединенных Штатах, хотя оно часто предлагалось. Однако голосование было сделано обязательным, с юридическими наказаниями за отказ голосовать, в нескольких зарубежных странах, особенно в Бельгии, Испании и Новой Зеландии. Обычная процедура заключается в наложении штрафа на каждого избирателя, который без уважительной причины не является на избирательный участок в день выборов, или, за повторные отсутствия, в полном исключении его имени из списка избирателей.

The arguments for compulsory voting.

Обязательное голосование основывается на аргументе, что в демократическом обществе право голоса налагает обязанность голосовать. Гражданин должен служить в присяжных в мирное время и в армии во время войны, нравится ему это или нет. Почему тогда ему должно быть позволено уклоняться от своей обязанности голосовать, обязанности, которая должна быть выполнена, если демократическое правительство должно выжить? Если один избиратель имеет право не являться на избирательный участок, каждый другой избиратель имеет такое же право. И если бы все следовали этой политике, мы не смогли бы поддерживать «представительную» форму правления. Но есть и другая сторона вопроса. Избиратель, который идет на избирательный участок, потому что его оштрафуют, если он не явится, не будет подавать свой бюллетень с большой разборчивостью, интеллектом или патриотизмом. Являются ли они действительными? Стоило бы подсчитывать голоса таких людей? Внесли бы они что-нибудь в дело хорошего управления? Более того, зарубежный опыт показал, что, хотя вы можете заставить избирателя пойти на избирательный участок и опустить бюллетень в урну, вы не можете заставить его правильно отметить свой бюллетень, ибо он отмечает его тайно. В одном из швейцарских городов несколько лет назад было обнаружено, что главным результатом обязательного голосования стало то, что многие сотни неохотных избирателей опускали пустые бюллетени в урну. Можно вполне утверждать, что голосование — это обязанность, но это обязанность, которая должна выполняться из патриотических побуждений, а не из страха перед наказаниями. Большинство граждан не нуждаются в принуждении, и сомнительно, принесло бы ли принуждение других к голосованию в долгосрочной перспективе какую-либо полезную цель.

The merits and defects of voting machines.

Голосование с помощью машины. — В некоторых городах Соединенных Штатов эксперимент по предоставлению избирателю возможности зафиксировать свой выбор с помощью машины для голосования был опробован с разной степенью успеха. Машина для голосования построена на тех же принципах, что и кассовый аппарат. Клавиши несут имена различных кандидатов, и избиратель просто заходит за занавеску, где нажимает одну клавишу за другой, точно так же, как он отмечал бы крестики в печатном бюллетене. Механизм устроен так, что избиратель не может нажать две клавиши, которые регистрируют голос за одну и ту же должность. План использования машины для голосования имеет некоторые определенные преимущества в том, что он полностью избавляет от хлопот и расходов на печать бюллетеней; он исключает испорченные бюллетени, он исключает любую возможность манипулирования голосами и обеспечивает точный подсчет. С другой стороны, машины дороги как в установке, так и в обслуживании, особенно когда для каждого избирательного участка требуется несколько машин. Более того, как и все другие сложные механизмы, они выходят из строя, и когда это происходит в день выборов, это создает большой беспорядок. Сомнительно, что они когда-либо вытеснят план голосования с помощью печатных бюллетеней.

Резюме. — Для того чтобы любые системы народного голосования были постоянно успешными, необходимо, чтобы бюллетень был простым, понятным и тайным. Он не должен быть настолько длинным, чтобы сбить с толку избирателя среднего интеллекта, и он должен давать избирателю разумный шанс «разделить» свой бюллетень, не подвергаясь серьезному риску испортить его. Короткий бюллетень — это гораздо более эффективный инструмент демократии, чем длинный бюллетень. Еще одним важным условием является то, чтобы избирательный участок был адекватно защищен от мошеннических практик любого рода и чтобы подсчет голосов проводился с абсолютной честностью. Любая коррупционная практика в связи с выборами — это удар в самое сердце демократии. Мы время от времени слышим много разговоров о несправедливости, мошенничестве и коррупции на выборах в Соединенных Штатах, особенно на выборах в крупных городах. Хотя эти вещи случаются время от времени, они гораздо менее часты, чем раньше. Американские выборы, в целом, проводятся с такой же справедливостью и честностью, как и выборы, которые проводятся в любой другой стране. Соперничающие партии и кандидаты стараются изо всех сил победить; они используют любую возможность, чтобы получить политические преимущества над своими оппонентами, и при этом часто проходят очень близко к линии, которая отделяет правильное от неправильного; но в целом они стараются держаться в рамках буквы избирательных законов. Нарушения закона могут принести некоторый временный успех, но в долгосрочной перспективе они не окупаются, и политики это знают.

General References

Ф. А. Кливленд, «Организованная демократия», стр. 130-191;

П. О. Рэй, «Политические партии и практическая политика», стр. 109-164; 298-321;

У. Б. Манро, «Правительство американских городов», стр. 102-152;

К. Л. Джонс, «Чтения о партиях и выборах», стр. 212-250;

А. Н. Холкомб, «Правительство штата в Соединенных Штатах», стр. 143-164;

К. Х. Портер, «История избирательного права в Соединенных Штатах», стр. 20-46 и passim;

У. У. Уиллоуби и Линдси Роджерс, «Введение в проблему правительства», стр. 107-126 (Народное правительство).

Group Problems

1. Прямые праймериз: успех ли это? Более ранние методы выдвижения. Зло кокуса и съезда. Почему были установлены прямые праймериз. Различные типы праймериз. Влияние праймериз на партийную систему. Обуздали ли они власть боссов? Стоимость системы праймериз. Процент голосов, поданных на праймериз. Обеспечили ли праймериз лучших кандидатов? Можно ли их улучшить? Вероятные эффекты неформального съезда перед праймериз. Если не праймериз, то что тогда? Ссылки: К. Э. Мерриам, «Первичные выборы», стр. 117-132; 133-176; Ф. У. Даллинджер, «Выдвижение на выборную должность в Соединенных Штатах», стр. 95-126; Р. С. Бутс, «Прямые праймериз в Нью-Джерси», passim; Ф. А. Кливленд, «Организованная демократия», стр. 228-242; А. Н. Холкомб, «Правительство штата в Соединенных Штатах», стр. 182-204; К. Г. Хейнс и Берта Хейнс, «Принципы и проблемы правительства», стр. 137-150; К. Л. Джонс, «Чтения о партиях и выборах», стр. 53-79; П. О. Рэй, «Политические партии и практическая политика», стр. 140-164; А. Б. Холл, «Народное правительство», стр. 45-97.

2. Как можно усовершенствовать избирательный бюллетень? Литература: Э. К. Эванс, «История австралийского бюллетеня в Соединенных Штатах», стр. 17-47; Р. С. Чайлдс, «Принципы короткого бюллетеня», passim; Ф. А. Кливленд, «Организованная демократия», стр. 262-272; К. А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 474-487; П. С. Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 364-383; К. Г. Хейнс и Берта Хейнс, «Принципы и проблемы управления», стр. 151-166; А. Б. Холл, «Народное правительство», стр. 242-269; «Энциклопедия американского правительства», том I, стр. 100-104.

3. Пропорциональное представительство в теории и на практике. Литература: Дж. Р. Коммонс, «Пропорциональное представительство», стр. 99-131; У. У. Уиллоуби и Линдсей Роджерс, «Введение в проблему управления», стр. 263-275 (также Приложение III); Конституционный конвент штата Массачусетс, 1917-1918 гг., Бюллетени, № 28 (Пропорциональное представительство); Американская лига пропорционального представительства, Брошюры, особенно № 6 и № 8. (Штаб-квартира Лиги находится в Хаверфорде, штат Пенсильвания, материалы, касающиеся пропорционального представительства, можно получить по запросу.)

Short Studies

1. Постепенное расширение избирательного права в Соединенных Штатах. Ф. А. Кливленд, «Организованная демократия», стр. 130-150.

2. Кто имеет право голоса в европейских странах? Ф. А. Огг, «Правительства Европы» (см. указатель).

3. Избирательные цензы в различных штатах. «Всемирный альманах», 1918 г.

4. Как проводятся американские выборы. А. Н. Холкомб, «Правительство штата в Соединенных Штатах», стр. 205-239.

5. Как регистрируются избиратели. Ф. А. Кливленд, «Организованная демократия», стр. 220-227.

6. Преференциальный бюллетень. Конституционный конвент штата Массачусетс, 1917-1918 гг., Бюллетени, № 27 (Преференциальное голосование). (См. также «National Municipal Review», том I, стр. 386-400, июль 1912 г.)

7. Короткий бюллетень. Р. С. Чайлдс, «Принципы короткого бюллетеня», особенно стр. 21-30; П. С. Рейнш, «Чтения по американскому правительству штатов», стр. 372-383.

8. Обязательное голосование. Конституционный конвент штата Массачусетс, 1917-1918 гг., Бюллетени, № 24 (Обязательное голосование).

9. Коррупционные практики на выборах. К. Л. Джонс, «Чтения по партиям и выборам», стр. 202-302.

10. Проводятся ли выборы в Соединенных Штатах так же честно, как в других странах? Чарльз Сеймур и Дональд О. Фрэри, «Как голосует мир» (см. указатель).

Questions

1. Является ли право голоса естественным правом или всего лишь привилегией, предоставляемой государством?

2. Кто имеет право голоса на выборах в вашем штате? Кто исключен из этого права? Как долго нужно проживать в вашем штате, чтобы иметь право голоса? В вашем округе? В вашем избирательном участке?

3. Кто регистрирует избирателей в вашей общине? Когда и где они регистрируют избирателей? Какие доказательства вы должны предоставить, чтобы быть зарегистрированным?

4. Составьте схему избирательного участка, показывающую его внутреннее устройство, кабины, в которых избиратели заполняют бюллетени, расположение урны для голосования и т. д.

5. Каковы различные формы праймериз и какая форма, по вашему мнению, является лучшей (а) для выдвижения кандидатов на уровне штата; (б) для выдвижения кандидатов на местном уровне?

6. Какое влияние использование короткого бюллетеня окажет на (а) эффективность правительства; (б) общественный интерес к выборам; (в) качество выбираемых должностных лиц?

7. Объясните разницу между преференциальным голосованием, пропорциональным представительством, ограниченным голосованием и кумулятивным голосованием.

8. Объясните разницу между коррупционными и незаконными практиками на выборах. Составьте список тех и других.

9. Каковы некоторые из причин, по которым так много избирателей не приходят на избирательные участки в день выборов? Являются ли следующие оправдания уважительными: «Я не одобряю ни одну из политических партий»; «Мой голос ничего не значит»; «Я слишком занят»; «Я не интересуюсь политикой»; «Сегодня дождливый день, и я могу простудиться»; «У меня назначена игра в гольф»; «Избирательный участок слишком далеко»; «Я не считаю, что кто-либо из кандидатов достоин того, чтобы за него голосовать»?

10. Каковы некоторые практические возражения против введения обязательного голосования?

Topics for Debate

1. Должен быть введен образовательный ценз для голосования.

2. Неявка на выборы при отсутствии уважительной причины должна наказываться соответствующим штрафом.

3. Должен быть установлен лимит на сумму денег, которая может быть законно потрачена кандидатами в ходе избирательных кампаний.

GOOD ADMINISTRATION

By Elihu Vedder

Из настенной росписи в Библиотеке Конгресса.

Доброе управление с благожелательным выражением лица восседает на своем троне под идеальной аркой. Поскольку прочность арки в равной степени зависит от всех ее частей, так и поддержание сильного и эффективного управления зависит от сотрудничества всех слоев населения. В правой руке Доброе управление держит ровные весы правосудия; ее левая рука покоится на разделенном на четыре части щите, что указывает на справедливый баланс всех партий и классов. На коленях у нее книга закона. У ее ног, по обе стороны, стоят урны. В одну из этих урн девушка веет пшеницу, собранную с колышущихся полей на заднем плане. Народ также, выбирая своих государственных должностных лиц, должен тщательно «отвеивать» их. В другую урну нетерпеливый юноша с книгами знаний под левой рукой опускает свой бюллетень.

Мистер Веддер также выполнил для Библиотеки Конгресса парную фигуру, изображающую Коррумпированное управление. Она держит в левой руке весы, которые несбалансированы. Искатель особых милостей кладет мешок с золотом на весы; он схватил книгу закона и опрокинул урну для голосования.

ДОБРОЕ УПРАВЛЕНИЕ. Элиху Веддер. С гравюры Копли, авторское право Curtis & Cameron, Бостон. Воспроизведено с разрешения.

ГЛАВА VIII. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА

Цель этой главы — описать, как организованы политические партии, что они делают и как они это делают.

Parties are natural groups.

Почему формируются политические партии. — Всякий раз, когда люди контролируют свое правительство, политические партии обязательно будут сформированы. Ни одно народное правительство в мире не просуществовало долго без политических партий. Причина этого в том, что всякий раз, когда какая-либо группа людей обнаруживает, что у них одинаковые мнения или одинаковые интересы, они стремятся действовать сообща. Если люди интересуются музыкой, они организуют оркестр или хоровое общество и устраивают концерты. Если люди интересуются торговлей, они организуются в торговую палату для продвижения своих взаимных интересов. Рабочие объединяются в профсоюзы; мальчики, интересующиеся легкой атлетикой, организуют клубы; люди, служившие в армии и на флоте, объединяются в «Американский легион», и так далее. Люди, у которых одинаковые мнения, желания, идеи и интересы, склонны группироваться вместе, что является для них совершенно естественным делом.

Теперь большое количество мужчин и женщин имеют идентичные политические мнения (или думают, что имеют), и эта общность интересов объединяет их в группы. Такие группы мы называем политическими партиями. Республиканская партия состоит из мужчин и женщин, которые верят в определенные политические принципы, изложенные в партийной платформе; Демократическая партия состоит из тех, кто придерживается другого набора мнений. Всякий раз, когда большая группа людей хочет, чтобы правительство сделало что-то, что еще не делается, они вскоре обнаруживают, что лучший способ достичь своей цели — это организоваться.

Their first aim is to win elections.

Цели политических партий. — У каждой политической партии есть две цели. Первая — получить контроль над правительством; вторая — проводить свою собственную политику посредством этого контроля. Для этого они должны выдвигать кандидатов на должности, собирать средства для проведения кампании и работать над избранием своих людей. Только избирая своих кандидатов на должности, они могут достичь целей, ради которых они организованы. Армия существует не просто для того, чтобы обучать людей строевой подготовке или дисциплине. Ее главная цель — одерживать победы. Строевая подготовка и дисциплина — это лишь средство достижения этой цели. Так и с политической партией. Ее организация, лидеры, предвыборная работа и вся другая деятельность имеют одну цель — одержать победы на выборах. Затем, когда партия избрала своих кандидатов и получила контроль над правительством, она может претворить свою программу в жизнь. Иногда партия достигает своей главной цели, не получая контроля над правительством, как это сделала Партия сухого закона в 1920 году.

But the aim of a political party is not altogether selfish.

Определение политической партии. — Поняв, почему формируются политические партии и к чему они стремятся, мы теперь можем сформулировать определение. Политическая партия — это группа мужчин и женщин, которые одинаково мыслят по общественным вопросам и объединились для того, чтобы получить контроль над правительством, чтобы они могли претворить свои мнения в практику. Цель партии, однако, не всегда эгоистична, как может показаться из этого определения. Большинство членов политической партии верят, что, стремясь получить контроль над правительством, они продвигают общественные интересы. Их цель — воплотить в жизнь определенные меры, которые, по их мнению, принесут пользу всему народу. Демократическая партия настаивала на пересмотре тарифов десять лет назад, потому что ее члены верили, что более низкие пошлины на импорт помогут Соединенным Штатам в целом, а не потому, что демократы, в отличие от республиканцев, получат всю выгоду. Республиканцы, со своей стороны, выступали за высокие пошлины на импорт, потому что они верят, что американская промышленность должна быть защищена от иностранной конкуренции. Обе партии стремятся продвигать общие интересы, но разными способами.

Habit is an important factor in party strength.

Партийные разделения имеют тенденцию становиться постоянными. — Партии изначально формируются для продвижения определенной политики, но когда они получают контроль над правительством и претворяют свою программу в жизнь, они не прекращают свое существование. Они продолжают существовать, и люди остаются членами партии, во многом по привычке. Каждая партия берет на вооружение новые идеи, приобретает новых членов и теряет старых. Мельница продолжает вращаться, хотя на помол привозят новые виды зерна, а колеса направляют новые работники. Мужчины и женщины, достигшие избирательного возраста, присоединяются к той или иной партии, иногда потому, что они находятся под влиянием ее принципов, чаще потому, что их родители принадлежали к этой партии. Таким образом, случается, что в течение длительных периодов времени партия может оставаться сильной среди населения в одной части страны и слабой в другой. Причина не в том, что политика партии в данный момент популярна в одной области и непопулярна в другой. Привычка влияет на людей в политике, как и во всем остальном. Когда человек несколько раз голосовал за одну политическую партию, он вряд ли покинет ее, даже если программа партии изменится. Более того, его сыновья и дочери, вероятно, присоединятся к той же политической партии. Пенсильвания голосовала за республиканцев на каждых национальных выборах более шестидесяти лет, хотя выросло совершенно новое поколение избирателей; Техас, с другой стороны, ни разу не провалил поддержку демократического списка за такой же период. Весь «Солидный Юг», по сути, голосует за демократов с неизменной регулярностью, и делает это со времен Реконструкции. Таким образом, политическая партия сохраняет сильное влияние на большие массы избирателей, старых и новых, даже если она время от времени меняет свою политику.

The active work of parties.

Функции политических партий. — Могли бы мы обойтись без партий? Возможно, могли бы, но американское правительство должно было бы функционировать совсем иначе, если бы партий не существовало. Если вы понаблюдаете за предвыборной кампанией, вы заметите, что в ходе нее происходит несколько вещей. Во-первых, идет много общественных дискуссий о кандидатах. Затем, за некоторое время до выборов, выдвигаются кандидаты. Составляются платформы, в которых излагается то, что поддерживает каждый кандидат. Кандидаты вместе с другими ораторами выступают с речами; повсеместно распространяются брошюры с объяснением причин, по которым люди должны голосовать за того или иного кандидата; проводятся собрания и митинги в залах и на углах улиц; газеты печатают аргументы соответствующих сторон; люди доводятся до белого каления энтузиазма; и, наконец, в день выборов вопрос решается.

Теперь, как бы все это делалось, если бы не было политических партий? Кандидаты не могут быть выдвинуты без организованных усилий; платформы не создаются сами собой; людей нельзя побудить к активному интересу к той или иной стороне, кроме как посредством энергичной кампании; без партий, действительно, выборы были бы очень скучным и неинтересным делом.

Parties perform three important functions:

Вывод, следовательно, заключается в том, что политические партии имеют различные определенные функции, которые можно свести к трем пунктам. 1. Они выдвигают кандидатов и составляют платформы. Во-первых, они выдвигают кандидатов и рассказывают о них людям. Эта информация содержится в их платформах, о которых будет сказано чуть позже. Они пробуждают интерес среди избирателей. Во-вторых, они пробуждают общественный интерес своими митингами, брошюрами, циркулярами, статьями в газетах и плакатами, а также личной агитацией. Это пробуждение избирателя очень важно, потому что большинство мужчин и женщин в основном заняты своим бизнесом и личными делами. Даже после того, как все эти методы привлечения их интереса были использованы, обнаружится, что двое или трое избирателей из каждых десяти не пришли на избирательные участки в день выборов. Что бы произошло, если бы не было митингов, циркуляров, агитаторов и всего остального? В этом случае большинство избирателей, вероятно, вообще не проявили бы интереса, и выборы решались бы небольшой частью населения. 3. Они приводят различные ветви власти к гармонии. В-третьих, партии создают цепь, которая связывает различных должностных лиц правительства общей ответственностью. Мы избираем большое количество государственных должностных лиц для выполнения различных функций. Члены законодательного органа избираются для принятия законов; губернаторы и другие должностные лица штата — для исполнения этих законов; а судьи — для содействия их соблюдению. Чтобы получить наилучшие результаты, все три группы государственных должностных лиц должны работать в гармонии. Но если бы каждый из них избирался независимо и без какой-либо связи с другими, было бы мало шансов на их совместную работу. Когда они работают вместе, это происходит потому, что они были избраны для реализации общей политики. Это цепь, которая связывает их вместе — верность одной и той же политической партии. Если бы каждый государственный чиновник следовал своим собственным идеям, у нас была бы одна группа людей, принимающих законы, и другая группа людей, создающая препятствия для их исполнения.

Если бы не было политических партий, пришлось бы организовать что-то другое, чтобы занять их место. То, что делает партия, должно быть сделано как-то. Мы не можем иметь демократическое правительство, если кандидаты не выдвигаются, платформы не составляются, общественный интерес не пробуждается, а должностные лица не поощряются к совместной работе ради общего дела. Политические партии не всегда выполняют эти функции хорошо, но какая организация могла бы справиться с ними лучше?

The political “factions” of early days.

Когда и как возникли политические партии? — Трудно сказать, как и когда возникли политические партии. Кто-то однажды заметил, что даже во времена Потопа существовали две политические партии, а именно: делювиане и антиделювиане. Джон Адамс заявил, что «партии начались с человеческой природы». В некотором смысле он был прав. Любой, кто читал римскую историю, помнит долгую и ожесточенную борьбу между патрициями и плебеями. Гвельфы и гибеллины Средневековья были политическими партиями, хотя их соперничество часто принимало форму открытой войны. Кавалеры и круглоголовые времен Кромвеля вооружались и боролись за контроль над правительством с мушкетами и саблями, а не с бюллетенями. Они были партиями, династическими партиями. Но насильственный конфликт партий в конечном итоге уступил место упорядоченным состязаниям на выборах, и люди обнаружили, что они могут принадлежать к разным политическим партиям, не становясь при этом личными врагами друг друга. Так виги и тори возникли в Англии до Американской революции, и соответствующие группы можно было найти в тринадцати американских колониях.

The first American parties.

Но настоящая история политических партий в Соединенных Штатах началась только после принятия конституции, когда Гамильтон и Джефферсон стали лидерами противоборствующих элементов среди населения. Гамильтон и его последователи, федералисты, стремились укрепить центральное правительство; Джефферсон и его сторонники, называвшие себя демократами-республиканцами, стремились сохранить центральное правительство слабым и передать баланс власти в руки штатов. В конце концов партия Джефферсона взяла верх, но, имея слишком много власти, в конечном итоге потеряла свою сплоченность и раскололась на несколько фракций. Партийная политика на время уступила место личной политике, избиратели выстраивались за лидерами, а не за принципами; но вскоре различные фракции объединились в две партии, известные как виги и демократы. Партия вигов в конечном итоге развалилась, и на ее месте возникла республиканская организация, которая избрала Линкольна в 1860 году. С этой даты демократы и республиканцы продолжают оставаться двумя ведущими партиями.

The distinction between principles, policies, and issues.

Что отстаивают ведущие политические партии. — Общие идеи, с которыми согласны члены политической партии, включаются в ее платформу и обычно известны как принципы партии. Например, партия может взять на себя обязательство придерживаться принципа содействия внешней торговле, или сохранения природных ресурсов страны, или держаться в стороне от дел Европы. Методы, с помощью которых эти принципы должны быть претворены в жизнь, составляют политику партии. Принцип содействия внешней торговле, например, может быть претворен в жизнь путем предоставления денег или кредитов экспортерам, как это делалось после Мировой войны. Но разные партии обычно не соглашаются ни по принципам, ни по политике, и это расхождение порождает партийные вопросы или точки конфликта между партиями.

Нелегко изложить в краткой форме основные вопросы. Во время кампании 1916 года отношение Соединенных Штатов к великому европейскому конфликту было стержнем внимания; в 1920 году вопрос о том, должна ли Америка вступать в Лигу Наций или нет, отодвинул большинство других вопросов на второй план. Главные пункты партийной платформы меняются от одних выборов к другим. За последние двадцать лет платформы обеих партий касались широкого круга вопросов; но разногласия между двумя партиями не всегда были четкими, и в некоторых случаях у избирателя оставалось мало выбора между ними. По некоторым вопросам две ведущие платформы открыто противостоят друг другу; по другим они очень похожи, а по некоторым другим, опять же, они настолько двусмысленны, что трудно сказать, в чем именно они различаются. С практической точки зрения не всегда мудро занимать абсолютно определенную позицию в партийной платформе, ибо условия могут измениться и тем самым поставить партию в положение, когда она пообещала что-то, что не должно быть выполнено ввиду изменившихся условий.

Малые партии. — Американцы, в целом, приняли двухпартийную систему. Подавляющее большинство избирателей — либо республиканцы, либо демократы. Тем не менее, платформы этих двух партий никогда не устраивают всех людей, и в результате время от времени возникают малые партии, или «третьи» партии, как их иногда называют. За последние сто лет было сформировано дюжина или более таких малых партий, но за двумя или тремя исключениями они вскоре исчезли. Эти исключения — Партия сухого закона, которая была организована в 1872 году с целью обеспечения полного запрета торговли спиртными напитками в Соединенных Штатах. Принятие Восемнадцатой поправки дало этой партии главное, за что она боролась, но она еще не прекратила свое существование. Социалистическая партия — другой пример «третьей партии», которая продолжала оставаться активной в течение значительного периода времени.

Why “third parties” rarely survive.

В Соединенных Штатах малые партии обычно живут недолго. Очень немногие из них выживают более дюжины лет. На то есть причины. Во-первых, демократы и республиканцы постоянно адаптируют свои платформы к потребностям страны. Когда любое движение среди людей становится достаточно сильным, одна из ведущих партий подхватывает его. Если большое количество избирателей, например, пожелает отмены разводов, одна из политических партий вскоре включит «пункт против разводов» в свою платформу и тем самым помешает любой новой партии добиться значительных успехов по этому конкретному вопросу. Во-вторых, американские избиратели, взятые в целом, привыкли к двухпартийной системе. Очень немногие из них готовы отказаться от старых партийных организаций без веских причин для этого. Когда они делают это временно, как многие республиканцы в 1912 году и многие демократы в 1920 году, они обычно возвращаются обратно довольно скоро. Новую партию, кроме того, трудно организовать и дорого поддерживать. У нее нет шансов выиграть выборы, и большинство людей не хотят принадлежать к организации, которая никогда не побеждает. Поэтому самый простой способ добиться принятия новых вещей в государственной политике — это убедить одну из ведущих партий поддержать их.

The Socialist platform.

Социалистическая партия. — Среди «третьих партий», существующих в настоящее время, Социалистическая партия является самой сильной. У нее программа, сильно отличающаяся от программы республиканцев или демократов. Социалистическая партия организована для содействия общественной собственности на железные дороги, телеграфы, телефоны, шахты, леса, фабрики и все другие подобные экономические инструменты. В дополнение к своей экономической программе Социалистическая партия выступает за принятие различных политических изменений, таких как упразднение Сената Соединенных Штатов, избрание всех судей на короткие сроки и отмена права Верховного суда объявлять законы неконституционными. По силе на выборах Социалистическая партия стоит далеко позади любой из двух ведущих партий. Она гораздо слабее в Соединенных Штатах, чем в различных странах Европы.

Is “independence” a virtue?

Отношение избирателя к партиям. — Пока политические партии необходимы в представительном правительстве и пока они выполняют полезные функции, долг каждого гражданина — присоединиться к какой-либо политической партии, если он может честно это сделать. Бывают времена, конечно, когда избиратель с независимыми взглядами не может честно поддержать ни одну из существующих партий. По этому вопросу каждый избиратель должен принять свое собственное индивидуальное решение. Нет никакой внутренней добродетели в том, чтобы быть «независимым»; ибо если бы каждый избиратель упорствовал в принятии такой позиции, политических партий вообще не было бы, и демократия в конечном итоге пострадала бы, а не выиграла в результате. Большинство избирателей, на самом деле, принадлежат к одной из ведущих партий и поддерживают кандидатов этой партии на каждых выборах. Их обычно называют регулярными членами партии. Но членство в политической партии не означает, что человек обязан поддерживать эту партию при любых обстоятельствах. Можно принадлежать к политической партии и при этом сохранять разумную степень независимости. Политическая партия выигрывает, действительно, от наличия в своих рядах некоторого количества мужчин и женщин, которые знают свое мнение по политическим вопросам и не будут покорно следовать туда, куда могут повести партийные вожди.

The need of party leadership and discipline.

Давайте, однако, помнить, что политическая партия, как и армия, требует дисциплины и лидерства для своего успеха. Если бы каждый солдат настаивал на том, чтобы следовать своим собственным склонностям, а не советам или приказам своих офицеров, он никогда не был бы на победной стороне в каких-либо сражениях. Так, если каждый избиратель отказывается руководствоваться чьим-либо советом, кроме своего собственного, не будет единства партийных усилий и не будет реального триумфа одних принципов над другими. Чтобы добиться какого-либо существенного улучшения в правительстве, большие группы мужчин и женщин должны действовать сообща. Это означает, что у них должны быть платформа, организация и способные лидеры, что равносильно тому, чтобы сказать, что они должны действовать как политическая партия.

The citizen’s duty.

Партии — это то, что делает из них народ. — Выбор политической партии — это одно из средств, с помощью которого гражданин в демократии осуществляет свою суверенную власть. Политическая партия — это лишь то, что делают из нее ее члены. Ни одна цепь не сильнее звеньев, из которых она состоит; и ни одна политическая партия никогда не представляет более высокий уровень интеллекта или патриотизма, чем обеспечивают ее члены. Если политическая партия становится эгоистичной или коррумпированной, средство исправления находится в руках народа. Честные мужчины и женщины тогда покинут эту партию; она не сможет выиграть выборы и в конечном итоге развалится. С другой стороны, если политическая партия честна в своих принципах, мудра в своей политике, патриотична в своих идеалах и прогрессивна в своих симпатиях, она будет привлекать новобранцев из тысяч мужчин и женщин, которые достигают избирательного возраста каждый год. Она будет расти в силе. Избиратель может лучше всего проявить свое рвение как гражданин, присоединившись к партии и помогая сделать ее силой во благо.

Organization helps to win victories.

Необходимость партийной организации. — Организация — это девиз каждой политической партии. Без организации нет шансов выиграть выборы и претворить политику партии в жизнь. Очень мало чего достигается в этом мире без сотрудничества. Каким бы компетентным ни был индивид, есть пределы тому, что он может сделать. Игру выигрывает не блестящий игрок, а хорошо обученная команда. Наполеон Бонапарт однажды сказал, что организация и дисциплина составляют семьдесят пять процентов победы. Эти вещи столь же важны в политике, как и на войне.

Организация в партийной политике включает три вещи: лидерство, сотрудничество и деньги. Ни одна партия не является хорошо организованной, если она не обладает всеми тремя. По этой причине каждая сильная политическая партия проявляет осторожность при выборе своих лидеров, выстраивает систему партийных конвентов и партийных комитетов и собирает средства на кампанию для оплаты необходимых расходов своей работы.

Местная партийная организация. — Давайте посмотрим, как осуществляется эта организация. Начиная с низов, каждая партия имеет свои местные комитеты. Эти комитеты обычно выбираются избирателями партии на первичных выборах (праймериз), и они отвечают за партийные интересы в городе или поселке, округе или районе, в зависимости от обстоятельств. В крупных городах есть комитет для каждого избирательного округа и общий комитет, охватывающий весь город. Эти местные комитеты организуют политические собрания в своем районе и помогают привлечь избирателей в день выборов. Они работают в гармонии с комитетом штата.

Партийная организация штата. — Далее идут организации штата. Партийная организация в штатах состоит из центрального комитета штата и конвента штата. Комитет штата. Члены комитета штата иногда избираются избирателями в различных избирательных округах по выборам в Конгресс или сенат штата; иногда они назначаются окружными конвентами, а иногда выбираются конвентом штата. Функции комитета заключаются в том, чтобы созывать конвенты (или, в некоторых штатах, праймериз), собирать и тратить средства на кампанию на выборах в штате, составлять планы кампании штата и контролировать, насколько это возможно, работу местных комитетов. Конвент штата. Конвент штата состоит из большого числа делегатов, которые непосредственно избираются избирателями партии или выбираются окружными или районными конвентами. Он собирается незадолго до каждых выборов в штате, и одной из его главных обязанностей является подготовка платформы партии. Каждая политическая партия проводит свой собственный конвент.

The national convention.

Национальная партийная организация. — В первые годы Республики кандидаты на пост президента выдвигались кокусами Конгресса, то есть собраниями представителей партии в Конгрессе. Но этот метод был отброшен около 1824 года, и со временем были созваны национальные партийные конвенты для выдвижения этих кандидатур. В настоящее время эти национальные конвенты собираются каждые четыре года, летом, предшествующим президентским выборам. Республиканцы, демократы, сторонники сухого закона и социалисты — все проводят свои собственные конвенты. В случае двух ведущих партий конвенты состоят из делегатов от каждого штата и территории, причем эти делегаты непосредственно выбираются на праймериз или назначаются конвентами штатов. Национальные конвенты выбирают кандидатов на пост президента и вице-президента. Они также составляют партийные платформы, причем эта работа выполняется через комитеты.

The national committee.

Главным постоянным органом каждой партии является национальный комитет, состоящий из одного члена от каждого штата, который либо выбирается избирателями на первичных выборах, либо отбирается делегатами от штата на национальный конвент. Национальный комитет выбирает своего председателя, который имеет общее руководство интересами партии в кампании; но при выборе национальный комитет обычно учитывает пожелания кандидата в президенты от партии.

Как работает национальный партийный конвент. — Национальные партийные конвенты обычно собираются в каком-нибудь крупном городе, таком как Чикаго, Сент-Луис, Балтимор или Сан-Франциско. Конвент-холл. Для собрания требуется огромный зал, потому что национальный конвент состоит из почти тысячи делегатов и равного числа альтернативных делегатов. Среди органов, имеющих отношение к правительству, национальный партийный конвент является крупнейшим в мире. Делегаты рассаживаются в алфавитном порядке штатов, Алабама первая и Вайоминг последняя, причем делегаты каждого штата сгруппированы вместе. Большие плакаты или знамена показывают, где размещен каждый штат. Как выглядит национальный конвент. Делегаты располагаются в передней части зала, альтернативные делегаты — в задней. Всякий раз, когда делегат покидает зал, альтернативный делегат выходит вперед, чтобы занять его место. Галереи заполнены зрителями, и все время стоит огромная суматоха. Ораторам трудно сделать так, чтобы их услышали, так как только оратор с громовым голосом может заставить свои слова подняться над шумом, который продолжается постоянно. Временами, когда появляется популярный кандидат, наступает всеобщая пандемония. Оркестр начинает ходить по проходам, играя на ходу. Делегаты встают в очередь за оркестром, приветствуя и выкрикивая. Полчаса, возможно дольше, продолжается этот шум. Затем шум стихает, и конвент возвращается к своей работе — до тех пор, пока не начнется следующее волнение.

The balloting.

После того как были предложены различные имена, конвент начинает голосование. Если ни один кандидат не получает достаточного большинства, проводится еще одно голосование. На республиканском конвенте успешный кандидат должен получить большинство голосов всех делегатов; на демократическом конвенте требование составляет две трети. Когда в гонке участвует несколько кандидатов, иногда требуется много голосований. День за днем голосование продолжается, если необходимо, пока кто-то не победит. Более слабые кандидаты выбывают; более сильные продолжают набирать голоса, пока, наконец, борьба не сужается до двух или трех и не появляется победитель. Затем уставшие делегаты быстро завершают оставшиеся дела и отправляются домой.

Reasons for the existence of machines.

Партийная машина. — Активные работники на этих конвентах и комитетах составляют то, что называется «машиной». Она называется машиной, потому что все ее части работают гладко вместе в попытке получить желаемый результат, который заключается в том, чтобы выиграть выборы. В других странах существуют партийные организации, но партийные «машины» существуют только в Соединенных Штатах. Различные причины объясняют это. Одна из них — частота выборов, которая создает класс профессиональных политиков. В Соединенных Штатах выборов больше, чем в любой другой стране. Другая причина — организаторские способности американского народа и рвение, с которым они бросаются в предвыборную кампанию. Практика предоставления назначаемых должностей лидерам победившей партии также имеет к этому отношение. Многие люди отдают свое время и энергию предвыборной агитации, потому что ожидают получить взамен услуги.

Функция «машины» — служить партии, а через партию — служить людям. Но «машина» часто выходит за рамки этой цели. Как они приводят к злоупотреблениям. Ее лидеры, обнаружив себя обладающими огромной властью, искушаются использовать ее для своей личной выгоды и преимущества. Они становятся произвольными, диктуя, что должно войти в партийную платформу и кто должен быть номинирован. Партийный лидер, который делает это, становится партийным «боссом», и когда группы боссов контролируют партию, они обычно известны как «ринги» (клики).

What is a “boss”?

Ринги и боссы. — «Босс» в политике — такой же, как и любой другой босс. Его воля — закон для всех его подчиненных. Разница между партийным лидером и партийным боссом заключается в том, что лидер выбирается свободным действием партии и выполняет свои функции открыто, в то время как босс узурпирует контроль над своей партией и использует ее для своих целей, не принимая на себя никакой открытой ответственности. Почему боссы опасны. Лидер ведет, а босс погоняет. Партийные лидеры необходимы для хорошей партийной организации, но партийный «босс» — это угроза лучшим интересам партии и делу честного правительства. Огромная власть иногда должна быть передана в руки одного человека; но следует позаботиться о том, чтобы каждый человек, обладающий огромной властью в демократии, нес ответственность за использование этой власти. Власть, когда она сдерживается ответственностью, не опасна. Партийный «босс» опасен, потому что он обладает властью и злоупотребляет ею. Он контролирует огромную «машину», не будучи подотчетным никому, даже когда он направляет ее против общественных интересов. Он оказывает услуги своим друзьям, а общественность оплачивает счета.

How “rings” are formed.

Ринги — это группы боссов, и они более опасны, потому что они сильнее. Четыре или пять недобросовестных людей, работающих вместе, сильнее, чем один, работающий в одиночку. Поэтому, когда боссы объединяются, они часто способны выдвинуть кого угодно и обеспечить избрание некомпетентных или безвольных людей. Ринги и боссы действуют в основном в правительстве городов и штатов, потому что возможность получить контроль там гораздо больше, чем в национальных делах. Чем меньше избирательный округ, тем больше шансов у босса сделать себя его хозяином. Люди в целом не могут тратить много времени на политику; босс работает всегда, с одного конца года до другого. Он заводит дружбу со всеми, кто может ему помочь. Он всегда готов оказать услугу. Затем, когда наступает день выборов, он ожидает, что его друзья поддержат его.

Партийный доход.

Как финансируются партии. — Работа, которую выполняют политические партии, такая как проведение конвентов, составление платформ и проведение кампании, требует больших денег. Необходимо покрывать расходы, которые являются необходимыми и вполне законными. Ни одна организация не может держаться вместе с пустым кошельком. Поэтому деньги должны быть получены, и единственный способ собрать их — это добровольные взносы, ибо политические партии не имеют права облагать кого-либо налогом. Откуда берутся деньги? Они поступают в основном от членов партии, которые откликаются на призыв о подписке, разосланный их лидерами. Люди, которые хорошо обеспечены, часто дают значительные суммы, хотя партийные лидеры чувствуют, что нехорошо принимать очень большие взносы от одного человека, потому что это может вызвать подозрение, что подписчик надеется получить какую-то политическую услугу взамен. Партийные лидеры предпочитают получать необходимые средства от множества мелких доноров, которые доказывают свою лояльность партии таким образом. Партийные расходы. Национальная кампания стоит каждой из главных партий большую сумму, несколько миллионов долларов в наши дни. Кампании штатов и местные кампании стоят гораздо меньше. Деньги тратятся на публикацию и рассылку литературы кампании, на транспортные расходы ораторов, на наем мест для собраний и на множество других вещей, которые составляют предвыборную кампанию. Ораторы и партийные работники обычно предоставляют свои услуги бесплатно, но партия должна предоставить деньги для покрытия их расходов.

Реформа партийной организации. — Таким образом, видно, что, хотя политические партии являются необходимыми и полезными организациями в демократии, они часто развивают серьезные злоупотребления, когда остаются свободными от официального контроля. По этой причине организация и работа политических партий должны регулироваться положениями закона. Такие положения уже многое сделали для устранения правления боссов и улучшения партийной системы. Некоторые люди считают, что политические партии следует упразднить вовсе, но это предложение непрактично. Упразднение партий не сделало бы правительство более демократичным, или более честным, или более эффективным. Работа, которую сейчас выполняют партии, должна выполняться какими-то организациями избирателей, как-то, и если бы партии были упразднены, пришлось бы создать что-то подобное под другим названием, чтобы выполнять эту работу. Партии нельзя упразднять, их нужно улучшать. Что нам нужно, так это не упразднение партий, а улучшение партийной организации и партийных методов. Понимая, что партии могут быть полезными, мы должны дать им простор для полезности, но ограничить их возможности для зла. Это то, что сейчас делают законы. Они направлены на то, чтобы сделать партийных лидеров ответственными, сделать партийные номинации справедливыми, а партийные финансы — честными.

General References

П. Орман Рэй, «Политические партии и практическая политика», стр. 3-12;

А. Лоуренс Лоуэлл, «Общественное мнение и народное правительство», стр. 57-85;

Джеймс А. Вудберн, «Политические партии и партийные проблемы в Соединенных Штатах», стр. 465-470;

М. Острогорский, «Демократия и организация политических партий», стр. 225-281;

У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 312-356;

Мурфилд Стори, «Проблемы сегодняшнего дня», стр. 1-53;

У. У. Уиллоуби и Линдсей Роджерс, «Введение в проблему управления», стр. 127-150.

Group Problems

1. Политические доктрины ведущих американских государственных деятелей: Гамильтон, Джон Адамс, Джефферсон, Джексон, Кэлхун, Клэй и Уэбстер. Литература: «Энциклопедия американского правительства», passim; К. Э. Мерриам, «Американские политические теории» (см. указатель).

2. Малые политические партии — их взлет и падение. Литература: Джеймс А. Вудберн, «Политические партии и партийные проблемы», стр. 133-148; П. Орман Рэй, «Политические партии и практическая политика», стр. 40-68; Ф. Э. Хейнс, «Движения третьих партий после Гражданской войны», стр. 221-260; Э. Б. Стэнвуд, «История президентства», passim.

3. Организация политических партий в типичном штате Союза. Джесси Мэйси, «Партийная организация и механизмы», стр. 96-132; Джеймс Брайс, «Американская республика», том II, стр. 76-81; У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 483-487.

4. Национальные партийные конвенты. К. А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 166-172; П. С. Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 826-845; П. Орман Рэй, «Политические партии», стр. 145-167; Дж. А. Вудберн, «Политические партии», стр. 165-214; Ф. У. Даллингер, «Номинации на выборные должности», стр. 74-92; К. Л. Джонс, «Чтения по партиям и выборам», стр. 80-105; Т. Х. Макки, «Национальные конвенты и платформы», passim; Э. Б. Стэнвуд, «История президентства», passim.

5. Платформы различных партий в 1920 году: анализ и сравнение. «Всемирный альманах» (1921). Также «Учебники кампании», выпущенные партийными организациями.

Short Studies

1. Методы кампании. П. О. Рэй, «Политические партии», стр. 255-267.

2. Партийная лояльность и политическая независимость. Дж. А. Вудберн, «Политические партии», стр. 295-303.

3. Прогрессивная партия: ее история и платформа. С. Дж. Дункан-Кларк, «Прогрессивное движение», passim.

4. Таммани-холл. Густавус Майерс, «История Таммани-холла», стр. 267-298; «Американская энциклопедия», том XXVI, стр. 235-237.

5. Босс как личность. М. Острогорский, «Демократия и политические партии», стр. 250-263.

6. Ринг Твида. Дж. Ф. Роудс, «История Соединенных Штатов», том VI, стр. 392-411.

7. Как работает машина. Теодор Рузвельт, «Автобиография», стр. 61-101; 144-184; 185-222.

8. Национализирующее влияние партий. Генри Дж. Форд, «Возникновение и рост американской политики», стр. 150-161.

9. Муниципальные политические партии. М. Р. Малтби, в «Трудах», Национальная муниципальная лига, VI, стр. 226 и сл.

10. Реформа партийной организации. Ф. А. Кливленд, «Организованная демократия», стр. 228-261.

Questions

1. Можете ли вы улучшить определение политической партии, данное в этой главе?

2. Среди различных функций политических партий какую вы считаете наиболее важной и почему?

3. Почему политические партии иногда воздерживаются от того, чтобы делать свои предвыборные обещания более определенными? Какое новое предложение вы хотели бы видеть включенным в партийную платформу?

4. Объясните тот факт, что конституционные вопросы играли более важную роль в американской политике до 1860 года, чем после этой даты.

5. Дайте краткие очерки партий федералистов, демократов-республиканцев и вигов и их работы до Гражданской войны.

6. Объясните, почему «уровень смертности» среди «третьих партий» был таким высоким. Объясните тот факт, что некоторые из этих партий просуществовали значительный период времени, в то время как другие — нет.

7. Составьте схему, показывающую тип партийной организации, используемой в вашем штате.

8. Подготовьте список вещей, на которые политические партии могут законно тратить деньги во время избирательной кампании.

9. Если бы вы были избирателем, к какой политической партии вы бы принадлежали? Приведите свои причины.

10. Каковы важные моменты, которые следует подчеркнуть при обсуждении реформы партийной организации? Назовите некоторые реформы, которые, по вашему мнению, были бы выгодными.

Topics for Debate

1. Муниципальные выборы должны проводиться по партийным линиям.

2. Расходы на кампанию кандидатов в президенты должны оплачиваться из национальной казны.

3. Трехпартийная система была бы предпочтительнее в этой стране, чем нынешняя двухпартийная организация.

ГЛАВА IX. ОКРУГА И СЕЛЬСКИЕ ОБЩИНЫ

Цель этой главы — показать, как управляются округа, города и деревни Соединенных Штатов, кто их местные должностные лица и что они делают.

The division of governmental functions.

Что такое местное самоуправление. — Функции, выполняемые правительствами, делятся на два раздела. Во-первых, существуют функции, которые относятся главным образом к жизни и деятельности района, такие как полицейское управление, противопожарная защита, уборка улиц и забота о бедных. Этими вещами лучше всего управляют местные власти. Во-вторых, существуют функции более общего характера, которые относятся к жизни и деятельности всего штата или нации, такие как регулирование железных дорог, чеканка денег, содержание почтовых отделений и контроль над корпорациями. Эти функции мы, соответственно, возложили на правительство штата и национальное правительство. В прежние времена, до того как промышленность и торговля развились так сильно, местных функций было больше; но по мере роста населения вся страна стремится стать одной большой общиной, поэтому многие функции, ранее выполнявшиеся местными властями, переходят к штатам и нации. Невозможно установить какое-либо правило относительно того, какие функции являются местными, а какие — общими. Несколько лет назад каждый город и деревня устанавливали свои собственные правила относительно ограничения скорости для автомобилей; сегодня этот вопрос почти повсеместно перешел в ведение властей штата.

Local government in the colonies.

Зарождение местного самоуправления в Соединенных Штатах. Местное самоуправление — старейшая ветвь власти; как власть штатов, так и национальное правительство выросли из него. Когда колонисты впервые прибыли из Англии в Плимут и Массачусетс-Бэй, они поселились на небольших фермах и построили свои дома на небольшом расстоянии друг от друга. В Вирджинии, напротив, колонисты занимали крупные плантации для выращивания табака и хлопка; их дома были разбросаны на обширной территории. Из-за различий в способе расселения колонисты Новой Англии организовались в города (или тауншипы), в то время как южные колонисты создали более крупные единицы местного самоуправления, известные как округа. От атлантического побережья эти два типа местного управления — тауншип и округ — распространились на остальную часть страны. В процессе этого распространения они претерпели значительные изменения по сравнению со своими первоначальными формами.

Окружное управление

Nature of the county.

Округ. Каждый штат в Союзе в настоящее время разделен на округа. Это деление осуществляется законодательным органом штата, но после того, как границы округа установлены, они редко меняются в дальнейшем. В старых штатах округа часто бывают небольшими; в новых штатах они иногда охватывают несколько сотен квадратных миль. Округа, как и города, являются публичными корпорациями, то есть они имеют право владеть собственностью, собирать налоги, брать деньги в долг и заключать контракты. Они могут выступать истцами и ответчиками в судах. Однако округа не обладают собственными неотъемлемыми правами. Все их полномочия производны от штата. Это лишь политические подразделения штата, созданные для более удобного управления местными делами. В некоторых штатах жителям каждого округа разрешено выбирать и устанавливать такую форму окружного управления, какую они пожелают, но, как правило, законодательный орган штата предписывает единый тип окружного управления для всех округов в пределах штата.

Окружные должностные лица. Главным органом управления округа является окружной совет, члены которого обычно называются комиссарами или супервайзерами. Эти члены либо избираются непосредственно избирателями округа, либо направляются в качестве представителей от тауншипов. Окружные советы могут состоять всего из трех или даже пятнадцати членов — в каждом штате действуют свои правила по этому вопросу. Совет имеет свою штаб-квартиру в административном центре округа, где расположено здание окружного суда.

County functions.

Функции окружного совета можно свести к шести основным направлениям. 1. Финансовые. Большинство окружных советов имеют право вводить окружные налоги и утверждать расходы. Они наделены полномочиями от законодательного органа штата брать деньги в долг под кредит округа. Это право заимствования используется для строительства окружных дорог, возведения мостов или обеспечения окружных зданий. 2. Шоссе и мосты. Во многих штатах все основные магистрали обозначаются как дороги штата или округа. Города и тауншипы несут ответственность только за строительство второстепенных дорог. Дороги штата строятся дорожными комиссиями штата или подобными органами; окружные дороги строятся и обслуживаются окружным советом. В некоторых штатах таких окружных дорог много; в других — очень мало. Основные мосты, соединяющие два города, поселка или тауншипа, также строятся и обслуживаются окружным советом. 3. Общественные здания. Каждому округу требуются определенные общественные здания, включая здание суда, окружную тюрьму, реестр актов, окружной дом призрения, а иногда и окружную больницу. Эти здания возводятся и управляются окружным советом. 4. Помощь бедным и исправительные учреждения. Функция предоставления общественной помощи бедным в некоторой степени выполняется властями штата и муниципалитетов, но значительная часть ответственности все еще лежит на окружных советах. 5. Выборы. В большинстве штатов Запада и Юга окружной совет отвечает за местную организацию выборов штата и национальных выборов. Он определяет места для голосования, назначает должностных лиц по выборам и предоставляет бюллетени. Округ в большинстве штатов служит единицей для выбора сенаторов и членов ассамблеи в законодательный орган штата. 6. Прочее. Наконец, окружные советы выполняют различные другие функции. Иногда они предоставляют уставы о регистрации компаниям. В некоторых штатах они строят ирригационные сооружения и организуют ликвидацию железнодорожных переездов в одном уровне. Они часто помогают в отборе присяжных и имеют право выдавать определенные лицензии.

The faults of county government.

Были ли окружные советы эффективными? Работа окружных советов не привлекала особого внимания общественности в большинстве штатов до последних нескольких лет. Округ называли «джунглями американской политики», потому что широкие массы людей так мало знают о том, что происходит в офисах окружных властей. В целом окружное управление не было откровенно плохим, но оно было далеко от того, каким должно быть. Американские округа, как правило, управлялись более честно и экономно, чем американские города. Основное возражение против существующей системы окружного управления заключается в том, что она возлагает на выборный орган, члены которого обычно выбираются по чисто политическим причинам, выполнение многих сложных исполнительных функций. Управление финансами, строительство дорог, мостов и общественных зданий, надлежащее обращение с бедными, больными и душевнобольными — все это задачи, требующие способностей, навыков и опыта. Нельзя разумно ожидать, что выборные окружные супервайзеры будут выполнять их хорошо, и это особенно верно, когда в выдвижении кандидатов и выборах доминируют профессиональные политики.

План окружного управляющего. Ввиду большого объема исполнительной работы, требующей навыков и опыта, которая возлагается на окружные советы, и особенно с учетом того, что эта исполнительная работа постоянно растет, было предложено, чтобы советы ограничивались вопросами общей политики, оставляя окружному управляющему всю работу по непосредственному администрированию. В нескольких округах это предложение было принято. Окружной управляющий, квалифицированный и высокооплачиваемый чиновник, назначается окружным советом для закупки всех материалов и припасов, найма рабочей силы, подготовки контрактов на строительство общественных зданий и решения всех деталей, возникающих в связи с работой совета. Таким образом, путем сосредоточения власти в одних руках удается избежать большого количества потерь и неэффективности. Этот план согласуется с принципом, согласно которому ответственность за чисто исполнительную работу, особенно когда она носит технический характер, должна быть возложена на людей, обладающих специальной квалификацией для ее выполнения (см. стр. 197-198).

County courts.

Округ как судебная территория. В отправлении правосудия округ играет важную роль. Окружные суды существуют почти во всех штатах, и, хотя они являются неотъемлемой частью судебной системы штата, они обладают юрисдикцией по таким вопросам в пределах округа, как это предусмотрено законами. Как организация, так и юрисдикция окружных судов сильно различаются от штата к штату. В некоторых штатах каждый округ имеет своего судью; в других один судья приходится на группу округов. Этот судья проводит заседания в одном округе за другим. Окружной суд обычно рассматривает апелляции из местных судов и обладает первичной юрисдикцией в делах, где уместно участие присяжных. Утверждение завещаний в большинстве случаев является функцией окружного суда. Апелляции на его решения обычно могут быть поданы в вышестоящие судебные инстанции штата.

His functions.

Шериф. В каждом округе есть сотрудник правоохранительных органов, известный как шериф, обычно избираемый избирателями округа. Он является главным блюстителем закона и правой рукой окружного суда. Исторически это старейшая должность в стране. Она восходит ко времени Вильгельма Завоевателя или ранее, когда шериф (shire-reeve) был агентом короля по поддержанию законности и порядка. Шерифы имеют право назначать заместителей шерифа, в чьи обязанности входит помощь в поддержании общественного порядка, осуществление арестов и вручение судебных документов. Иногда шериф и его заместители получают регулярную заработную плату, но чаще они получают вознаграждение в виде сборов. Шериф является хранителем заключенных в окружной тюрьме; он вызывает присяжных на заседания суда и исполняет все судебные решения, вынесенные судом.

Work of the grand jury.

Прокурор. При каждом окружном суде имеется юридический чиновник, обычно называемый прокурором или окружным прокурором, как правило, избираемый народом. Его главная обязанность — вести обвинение в окружном суде. Он расследует преступления, готовит доказательства и обычно представляет дело, прежде всего, органу, известному как большое жюри. Это жюри, как будет объяснено позже, отбирается по жребию из числа избирателей округа. Оно не вникает в вопрос виновности или невиновности, а лишь определяет, следует ли предавать обвиняемого суду перед судом присяжных в окружном суде. В некоторых штатах прокурору не обязательно представлять дело большому жюри; он может просто подать присяжное заявление, называемое обвинительным актом или жалобой, в котором излагает свое убеждение в том, что имеются достаточные основания для предания обвиняемого суду. Прокуроры повсюду обладают большой свободой действий в плане прекращения или «отказа от преследования» (nol-prossing) уголовных дел.

Другие окружные должностные лица. Существуют различные другие должностные лица, связанные с окружным управлением. Окружные оценщики ходят по округу и оценивают имущество для целей налогообложения. Окружной казначей получает налоги и оплачивает счета округа. Окружные аудиторы проверяют финансовые отчеты всех окружных должностных лиц. Регистратор актов или регистратор ведет книги, в которые вносятся все акты и ипотеки на землю. Коронер. Окружной коронер обязан проводить расследование или дознание всякий раз, когда смерть наступает при обстоятельствах, вызывающих подозрение в преступлении. Для этой цели он созывает жюри коронера из числа граждан для установления фактов. Они не определяют виновность или невиновность, но могут рекомендовать арестовать подозреваемого и задержать его до суда. В некоторых штатах должность коронера была упразднена, а ее функции переданы назначаемому должностному лицу, известному как медицинский эксперт, который всегда является врачом. Во многих округах есть окружной инспектор школ, чьи обязанности указаны в его названии. Практически все эти должностные лица являются выборными, обычно на короткий срок.

The selection of county employees.

Реформа государственной службы в округах. Помимо вышеупомянутых должностных лиц, на службе окружного управления находится большое количество подчиненных чиновников и служащих, включая заместителей шерифа, смотрителей тюрьмы и дома призрения, прорабов на строительстве дорог, клерков в окружных офисах и так далее. Все они до сих пор выбираются в большинстве округов по системе добычи (политической коррупции). Должности в окружной ведомости почти везде даются как награда за партийную или личную службу. Система заслуг при отборе подчиненных должностных лиц путем конкурсных экзаменов добилась незначительного прогресса или вообще не добилась его в округах Соединенных Штатов, хотя нет никаких веских причин, почему она не должна использоваться там так же, как на муниципальной, штатной и национальной службе. Округ остается последней крепостью системы добычи, потому что люди в целом еще не полностью осознали важность его работы и потому что политические влияния, контролирующие окружное управление, до сих пор были достаточно сильны, чтобы предотвратить потерю патронажа, которую повлекло бы за собой введение системы заслуг.

Relations of county and city.

Столичные округа. Особые проблемы окружного управления возникают всякий раз, когда большой город распространяется на весь округ или даже на очень большую его часть. Рост крупных муниципальных центров в последние годы превратил многие американские округа из сельских в городские или столичные районы. Примеры можно найти в Нью-Йорке, который включает пять округов в черте города. Город Филадельфия включает в себя весь округ Филадельфия; округ Саффолк почти полностью покрыт городом Бостон, а город Кливленд содержит девять десятых населения округа Кайахога. Города в значительной степени независимы от округов, в которых они расположены, но функции городского и окружного управления во многих точках тесно переплетаются. Например, шериф округа и комиссар полиции или начальник полиции города оба несут ответственность за поддержание законности и порядка. Результатом довольно часто является дублирование работы и пустая трата денег. Было предложено, чтобы городское и окружное управление в случае столичных округов были существенно объединены, чтобы предотвратить это дублирование. В некоторой степени это было сделано, как в случае с Сент-Луисом, Балтимором, Бостоном и Сан-Франциско. В других крупных городах реализуются различные планы полной или частичной унификации.

Desirable changes in county organization.

Реформа окружного управления. Для улучшения окружного управления по всей стране, по-видимому, необходимы три важных изменения в существующей организации и методах. 1. Централизованный исполнительный орган. Во-первых, должны быть приняты меры для лучшего ведения исполнительной работы. В нынешнем положении дел нет окружного чиновника, соответствующего президенту, губернатору и мэру в национальном, штатном и городском управлении соответственно. Ответственность разбросана по слишком многим рукам. Она должна быть централизована в руках окружного управляющего или другого единого административного чиновника. 2. Более короткий бюллетень. Во-вторых, количество выборных окружных должностных лиц должно быть сокращено. Нет разумной причины, по которой казначеи, аудиторы и инспекторы школ должны назначаться в городах (как это обычно бывает), но избираться в округах. Практика избрания такого количества административных должностных лиц делает бюллетень длинным и громоздким; это также приводит к выбору людей, не имеющих никаких качеств, кроме популярности. Что еще хуже, это поощряет частые смены лиц, занимающих эти должности, и тем самым мешает эффективному управлению делами округа. 3. Система заслуг. Наконец, система заслуг могла бы быть с выгодой расширена, включив в себя все подчиненные окружные должности.

Города и тауншипы

The various units of local government.

Области общинного управления. Для целей местного управления округа делятся на города, тауншипы или окружные районы, но всякий раз, когда какая-либо часть округа становится густонаселенной, она обычно организуется как инкорпорированная деревня, инкорпорированный город, боро или город. Таким образом, видно, что в Соединенных Штатах существует по меньшей мере семь различных единиц общинного управления, не говоря уже об особых районах, которые существуют в некоторых отдельных штатах. Причина такого большого разнообразия кроется в том, что американская система местного самоуправления развивалась постепенно и в каждом штате независимо. В большинстве европейских стран система местного самоуправления единообразна; в Соединенных Штатах это не так. Каждый штат имеет свою собственную систему, и ни в двух штатах эти системы не являются в точности одинаковыми. По этой причине может быть представлен только общий обзор предмета; детали должны изучаться в соответствующих местностях.

The town meeting.

Город Новой Англии. Среди областей общинного управления город Новой Англии является старейшим и наиболее интересным. Это не всегда, и даже не обычно, густонаселенное место. Эти города сильно различаются как по размеру, так и по численности населения; они обычно довольно неправильной формы и могут содержать от нескольких сотен до нескольких тысяч человек. Город Новой Англии не обладает уставом о регистрации, но имеет обычные корпоративные полномочия (см. стр. 177). Главным органом управления города Новой Англии является городское собрание, собрание всех избирателей, как мужчин, так и женщин. Это городское собрание созывается по крайней мере раз в год, а часто три или четыре раза. Оно избирает городских должностных лиц, голосует за ассигнования и решает все вопросы общей политики. Иногда городское собрание длится весь день; иногда оно продолжается даже дольше. Каждый гражданин имеет право голоса и право быть услышанным.

The selectmen.

В промежутках между городскими собраниями делами города управляет совет селектменов (выборных лиц), состоящий из трех или пяти членов, избираемых избирателями. Селектмены готовят дела для городского собрания и выполняют его решения. В более крупных городах также действуют различные другие советы, такие как школьный совет, совет по водоснабжению и совет здравоохранения, члены которых во всех случаях избираются на городском собрании. Другие городские должностные лица включают городского клерка, казначея, аудитора и инспектора школ.

Recent changes in the system.

Когда города становятся большими, городское собрание становится громоздким, и система управления многочисленными советами перестает работать гладко. По этой причине некоторые города Новой Англии недавно приняли систему «ограниченного городского собрания», при которой избиратели города выбирают делегатов, чтобы представлять их на городском собрании. Несколько городов также упразднили различные административные советы и передали городское управление в ведение городского управляющего, назначаемого селектменами.

Тауншип. В большой группе штатов Центра и Среднего Запада, от Нью-Йорка и Пенсильвании до Небраски и Дакоты, основной областью общинного управления является тауншип, хотя его иногда называют городом. В старых штатах эти тауншипы (или города) имеют неправильную форму; в нескольких новых штатах так называемые «конгрессионные» тауншипы были разбиты на единообразные блоки размером шесть миль на шесть миль. В некоторых штатах, как старых, так и новых, города или тауншипы имеют городские собрания, как в Новой Англии, но нигде за пределами Новой Англии эти собрания не приобрели большого значения. Их главная функция в штатах Центра и Среднего Запада — избирать городских или тауншипных должностных лиц. Работа администрации тауншипа (или города) осуществляется либо советом попечителей, либо одним должностным лицом, обычно называемым супервайзером. Существуют также различные подчиненные должностные лица, все из которых обычно избираются избирателями.

Окружные районы. В большинстве штатов Юга и Дальнего Запада нет тауншипов. Округ остается основной областью местного самоуправления, но для управления различными общинными делами округ делится на районы. Существуют, например, школьные округа, дорожные округа и избирательные округа. Каждый район имеет своих выборных должностных лиц, которые отвечают за функцию, для которой был создан район.

Incorporated towns, boroughs, and villages.

Инкорпорированные общины. Жизнеспособность тауншипов и районного управления была ослаблена практикой инкорпорирования в качестве деревни, города, боро или города любой части территории, которая становится густонаселенной. Законы различных штатов обычно предусматривают, что всякий раз, когда какая-либо часть общины становится достаточно населенной, определенное число жителей может подать петицию об инкорпорировании. Вопрос затем выносится на голосование, и если голосование благоприятно, предоставляется устав о регистрации. Требуется определенный минимум населения; обычно от двухсот до трехсот человек в случае деревни, от одной до трех тысяч в случае города и более трех тысяч в случае города. Эти цифры варьируются от штата к штату. В некоторых западных штатах минимум для инкорпорирования города составляет всего несколько сотен человек. В любом случае, когда место инкорпорируется как деревня, город, боро или город, оно становится отдельным для административных целей от тауншипа или района, к которому оно принадлежало, и создает свое собственное местное управление. Характер этого управления, должностные лица и объем их полномочий определяются законами штата. В Соединенных Штатах насчитывается более 15 000 инкорпорированных деревень, городов, боро и городов, почти три четверти из которых — это места с населением менее 2500 человек.

The advantages.

Достоинства и недостатки системы местного самоуправления. Наиболее заметной чертой американской системы местного самоуправления, если рассматривать ее в целом, является ее децентрализация. Ничто не является единообразным по всей стране; каждый штат следует своему собственному плану, и везде предоставляется большая мера самоуправления в местных делах. Сравните это с системой местного самоуправления во Французской Республике, например, где все общины, большие или малые, управляются точно так же и строго контролируются центральными властями в Париже. Американская система имеет преимущество, позволяя каждой части страны принять ту схему, которая лучше всего соответствует ее собственным конкретным потребностям. Она также облегчает проведение экспериментов в местном самоуправлении, и благодаря этим экспериментам мы узнаем лучшие способы ведения дел. Большая мера местного самоуправления приближает общинное управление к людям, давая им контроль над ним и ответственность за него. Она поощряет инициативу и стремится развивать здоровое соперничество в хорошей работе. Местное самоуправление — это прекрасная школа для обучения демократии.

The defects.

С другой стороны, американская система имеет свои недостатки. В некоторых штатах было создано так много областей местного самоуправления, что люди переуправлены. Умножение местных должностей привело к расточительности. Местное самоуправление, более того, в некоторых случаях было синонимом местного бесправия. Результатом является то, что в последние годы нам потребовалось усиление контроля, осуществляемого над управлением местными общинами властями штата и округа. Тауншипы, города и деревни — это области управления, созданные для удовлетворения местных потребностей, но они также являются каналами, через которые власти штата выполняют часть своей работы. Эту последнюю фазу местного самоуправления не следует упускать из виду.

General References

Эверетт Кимбалл, «Государственное и местное управление», стр. 309-344;

Чарльз А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 638-705; То же, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 556-566;

Джеймс Брайс, «Американское содружество», том I, стр. 596-616;

У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 535-571;

Х. Г. Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», особенно стр. 254-299;

Джон А. Фэрли, «Местное самоуправление в округах, городах и деревнях», особенно стр. 57-140; Американская академия политических и социальных наук, «Окружное управление», стр. 81-111; «Энциклопедия американского правительства» (см. под заголовками «Округ», «Города и тауншипы», «Боро»).

Group Problems

1. Следует ли принять план окружного управляющего? С какими функциями округа вы сейчас сталкиваетесь? Насколько важна для вас и вашего дома работа окружных чиновников в вопросах дорожного строительства, содержания тюрем, заботы о бедных, регистрации актов и надзора за школами? Неужели что-то из этого сейчас плохо управляется, и если да, то каким образом можно улучшить ситуацию? Нынешнее умножение окружных властей. Обязанности каждой. Как выполняются эти обязанности. Причина расточительности или неэффективности. Что стремится сделать система окружного управляющего. Сравнение планов городского управляющего и окружного управляющего. Ссылки: Х. Г. Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», стр. 425-451; Джон А. Фэрли, «Местное самоуправление в округах, городах и деревнях», стр. 75-94; Х. Г. Гилбертсон, «Округ», стр. 151-180; «Окружное управление» в «Анналах Американской академии политических и социальных наук», том XLVII (май 1913 г.); Национальная организация короткого бюллетеня, «Документы по окружному управлению»; К. К. Мэкси, «Окружное управление», стр. 45-62.

2. Как можно улучшить городское управление. Ссылки: Х. Г. Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», стр. 254-283; К. С. Берд, «Городское планирование для малых общин», стр. 311-340; «Энциклопедия американского правительства» (см. под заголовками «Города и тауншипы»); «Ежегодные отчеты городских должностных лиц».

3. Что делают ваши должностные лица тауншипа. Ссылки: Джон А. Фэрли, «Местное самоуправление в округах, городах и деревнях», стр. 164-181; Х. Г. Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», стр. 268-283; Джон Фиске, «Гражданское правительство в Соединенных Штатах», стр. 89-95; Эверетт Кимбалл, «Государственное и местное управление», стр. 333-344; «Ежегодные отчеты супервайзера или председателя тауншипа».

Short Studies

1. Важность местного самоуправления в демократии. А. де Токвиль, «Демократия в Америке», том I, стр. 74-87.

2. Французские и английские методы местного самоуправления. Х. Г. Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», стр. 1-65.

3. Окружной совет. Джон А. Фэрли, «Местное самоуправление в округах, городах и деревнях», стр. 75-94; Эверетт Кимбалл, «Государственное и местное управление», стр. 317-332.

4. Политика в окружном управлении. Х. С. Гилбертсон, «Округ», стр. 43-65.

5. Куда уходят деньги округа. Х. Г. Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», стр. 232-250.

6. Консолидация города и округа. То же, стр. 437-448.

7. Городское собрание Новой Англии. Джон Фиске, «Гражданское правительство в Соединенных Штатах», стр. 16-34.

8. Применение законов штата в сельских общинах. Дж. М. Мэтьюз, «Принципы американской администрации штата», стр. 430-462.

9. Как хорошее планирование помогает маленькому городу. К. С. Берд, «Городское планирование для малых общин», стр. 1-19; 76-99.

10. Самоуправление для округов. Х. С. Гилбертсон, «Округ», стр. 207-250.

11. Управление городским округом. Округ Кук, Совет комиссаров, «Исследование округа Кук», стр. 5-21.

12. Окружные суды. Дж. У. Смит, «Подготовка к гражданству», стр. 185-197; Американская академия политических и социальных наук, «Окружное управление», стр. 120-133; Конституционный конвент Иллинойса, 1920 г., «Бюллетени», № 11, стр. 905-925 (Местное самоуправление в Чикаго и округе Кук).

Questions

1. Почему нам нужна система местного самоуправления? Предположим, что все области местного самоуправления были бы упразднены, а управление местными делами взято на себя штатом, какие преимущества и недостатки возникли бы?

2. В какой степени конституция вашего штата ограничивает свободу законодательного органа штата во вмешательстве в местное самоуправление? Являются ли эти ограничения слишком большими? Почему округам и городам не должно быть предоставлено полное самоуправление?

3. Назовите качества, которыми должен обладать хороший шериф. Эффективный коронер.

4. Почему нам нужен реестр актов? Если бы акты не регистрировались, с какими трудностями пришлось бы столкнуться? Является ли акт недействительным, если он не зарегистрирован?

5. Если бы округа были упразднены, какие из их нынешних функций вы бы передали штату, а какие — тауншипам, городам или деревням?

6. Почему считается желательным, чтобы места, становящиеся густонаселенными, получали отдельную инкорпорацию?

7. Объясните, как местное самоуправление служит школой демократии.

8. Каким должен быть минимальный предел населения для инкорпорированной деревни, инкорпорированного города, города?

Topics for Debate

1. Все окружные административные должностные лица, кроме самых высших, должны выбираться по правилам государственной службы.

2. Городское и окружное управление должны быть консолидированы в таких городах, как Чикаго, Филадельфия, Кливленд и Лос-Анджелес.

ГЛАВА X ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Цель этой главы — объяснить, кто такие городские власти и что они делают.

To be a city a place must have a charter.

Что такое город? Поэт Купер однажды сказал, что «Бог создал деревню, а человек создал город» — замечание, которое не предназначалось для того, чтобы льстить городам. И нет никаких причин, по которым жизнь в переполненной общине должна особенно привлекать поэтов, хотя она может иметь сильное очарование для более мирских людей. Большая группа людей, живущих в тесноте, место с оживленными улицами и высокими зданиями, огромная, шумная, толкающаяся толпа — таково обычное представление об американском городе, и в целом оно недалеко от фактов. Однако не все города большие, оживленные и перегруженные. Во всех Соединенных Штатах сегодня насчитывается около тысячи мест, которые называют себя городами, но более половины из них — это места с населением менее пятнадцати тысяч человек. В Массачусетсе ни одно место не может стать городом, пока в нем не будет по крайней мере десяти тысяч человек; но в Оклахоме эта цифра составляет две тысячи, а в Канзасе — всего двести. Город, следовательно, может быть чем угодно: от сельского поселка с населением всего в несколько сотен человек до крупной столичной общины с несколькими миллионами. Размер или население — это не то, что определяет статус города. Место является городом, если оно было так инкорпорировано и обладает городским уставом. Что касается его управления, его нельзя назвать городом, каким бы густонаселенным он ни был, если он не получил устав от властей штата. На Западе практиковалось предоставление таких уставов относительно небольшим местам; на Востоке требования более строгие.

THE GROWTH OF AMERICAN CITIES

Таблица и диаграмма на обороте этой страницы помогут прояснить феноменальный рост американских городов за последние сто тридцать лет. В 1820 году только один человек из двадцати жил в городах и поселках с населением более 8000 человек; сегодня девять человек из каждых двадцати живут в этих общинах. Население всей страны неуклонно росло в течение последних ста лет; но города росли еще быстрее. Эти цифры следует изучать в связи с обсуждением на страницах 184-186.

—Population in Places of 8,000 Inhabitants or More: 1790-1920.
|  | PLACES OF 8,000 INHABITANTS OR MORE.
CENSUS YEAR. | Total Population. | Population. | Number of places. | Per cent of total population.
1920 | 105,710,620 | 46,307,640 | 924 | 43.8
1910 | 91,972,256 | 35,570,334 | 768 | 38.7
1900 | 75,994,575 | 25,018,335 | 547 | 32.9
1890 | 62,947,714 | 18,244,239 | 445 | 29.0
1880 | 50,155,783 | 11,365,698 | 285 | 22.7
1870 | 38,558,371 | 8,071,875 | 226 | 20.9
1860 | 31,443,321 | 5,072,256 | 141 | 16.1
1850 | 23,191,876 | 2,897,586 | 85 | 12.5
1840 | 17,069,453 | 1,453,994 | 44 | 8.5
1830 | 12,866,020 | 864,509 | 26 | 6.7
1820 | 9,638,453 | 475,135 | 13 | 4.9
1810 | 7,239,881 | 356,920 | 11 | 4.9
1800 | 5,308,483 | 210,873 | 6 | 4.0
1790 | 3,929,214 | 131,472 | 6 | 3.3

Population in Places of 8,000 Inhabitants or More at
Each Census: 1790-1920.]

Why American cities have grown so rapidly.

Феноменальный рост городов. Замечательный дрейф населения в города уже был отмечен. Это один из самых поразительных социальных фактов в американской истории за последние сто лет. Во времена, когда создавалась национальная конституция, было всего восемь или десять мест, которые можно было назвать городами, и даже они были, за одним или двумя исключениями, не чем иным, как городами приличного размера. Нью-Йорк, крупнейший из них, имел население менее 50 000 человек; с тех пор он вырос в сто раз. Во времена Вашингтона ни в одной стране не было даже пятидесяти городов, а крупнейший город в мире, Лондон, имел менее миллиона человек. Города мало что значили в ранние дни Республики; тогда они содержали менее пяти процентов национального населения. Однако в течение девятнадцатого века города возникали повсюду; значительная часть иммиграции вливалась в них; развитие промышленности и торговли создавало их; и сегодня около половины населения Соединенных Штатов проживает в городах всех размеров. Сейчас в Америке больше городов, чем в любой другой стране, и больше крупных городов. У нас есть двенадцать великих центров с населением, превышающим полмиллиона, в то время как вся Британская империя (включая Индию, Канаду и Австралию) имеет только десять; в Германии их всего четыре, а во Франции — только два. При нынешних темпах прогресса Соединенные Штаты в 1950 году, вероятно, будут содержать больше крупных городов, чем весь остальной мир вместе взятый. Причины этого замечательного роста были указаны в другом месте, и нет необходимости их повторять. Фабрики, железные дороги и пароходы были великими факторами в этой городской экспансии.

Some features of city life:

Влияние роста городов на национальную жизнь. Рост крупных городов оказал глубокое влияние на американскую жизнь и темперамент. Он изменил весь характер страны, ее проблемы и привычки мышления. Столетие назад Соединенные Штаты были преимущественно сельскохозяйственной страной; подавляющее большинство людей зарабатывало на жизнь работой на земле. У них было одно занятие и общие интересы. 1. Разнообразие занятий. Но с ростом промышленности в городах занятия людей стали разнообразными, и никакая связь общего призвания не удерживает население вместе. Городской рабочий в цехах и на фабриках занят специализированной задачей, которую ему поручает разделение труда (см. стр. 44-46); он развивает экспертность в этой одной задаче и зависит от других во всем остальном. Фермер обеспечивает многие свои потребности сам, но промышленный рабочий зависит почти полностью от других. 2. Отсутствие сильных домашних связей. Среди сельского населения есть большой класс собственников, людей, владеющих своими фермами и домами; но в городах, особенно в крупных, подавляющее большинство людей живет в домах, принадлежащих другим. В Нью-Йорке семь семей из каждых восьми живут в арендованных домах или квартирах; в Бостоне — четыре из каждых пяти. Это делает население беспокойным; люди постоянно перемещаются с одной работы на другую и из одного дома в другой; они не приобретают сильной привязанности к какому-либо району, как это бывает в сельских районах. Одним из результатов этого является то, что люди в переполненных центрах мало знают о своих соседях, и, как ни странно, переполненные районы крупных городов в некоторых отношениях являются самыми одинокими местами в мире.

3. The docility of the people.

Тенденция городского населения состоит в том, чтобы поглощаться своей повседневной работой, зависеть от газет в своих мнениях и проявлять заметную покорность в подчинении своим лидерам. Жители городов зависят от официальных или профессиональных организаций почти во всем: если вспыхивает беспорядок, они ожидают, что полиция позаботится о нем; когда они хотят отдыха, они ожидают, что городские власти обеспечат его (предоставляя парки, игровые площадки, концерты оркестров, соседские танцы и так далее); функции дома в значительной степени переданы школе, клубу и социальным организациям. Город считается радикальным; но он радикален только местами. Его население в целом склонно быть консервативным (см. стр. 108, примечание).

4. A place of extremes.

Город — это место, где встречаются крайности. Огромное богатство и крайняя нищета существуют в городах бок о бок; в сельских районах наблюдается более близкое приближение к общему уровню. То же самое верно, если мы сравним город и деревню с точки зрения образования, заработка, соблюдения закона, уважения к правительству или любой другой социальной черты. Город склонен к крайностям; он содержит как высочайшую эрудицию, так и самое полное невежество; в нем есть люди с огромными доходами и множество людей, которые вообще не могут заработать никаких доходов; в нем есть реакционеры в одном квартале и анархисты в другом — странная социальная мозаика, когда вы изучаете ее, и очень контрастирующая с общим единообразием сельской местности.

5. A place of leadership.

Тем не менее, почти по всем направлениям деятельности города лидируют в стране. Сказать, что половина населения живет в городах, не значит рассказать всю историю. Влияние, которое оказывает эта половина, больше, чем предполагает ее численная сила. Города являются штаб-квартирами тех, кто направляет великие отрасли промышленности, транспортные системы и банковские интересы страны. Газеты великих городов влияют на формирование общественного мнения по всей стране. Политическая власть городов, их влияние на каждую фазу государственной политики очень велики. Следовательно, характер и дух городов во многом определят национальные характеристики будущего.

The city charter.

Город и штат. Жители города являются корпоративным органом с определенными законными правами и привилегиями. Эти права предоставляются им штатом в их городском уставе. Устав — это документ, имеющий силу закона; он перечисляет полномочия города, говорит, какую форму правления должны иметь жители, и определяет обязанности различных городских должностных лиц. В крупных городах это очень длинный документ, охватывающий сто печатных страниц или более.

1. The general charter plan.

Как составляются эти уставы и на каких условиях они предоставляются городам? В ходу три или четыре различных плана. В некоторых штатах законодательный орган принял общий закон, касающийся городов, и их уставы все одинаковы в соответствии с положениями этого закона. Трудность этого плана в том, что города сильно различаются по размеру и характеру своих проблем. Устав, который подходит одному, может не подойти другому. Портовому городу, например, нужна портовая комиссия с правом лицензировать лоцманов и регулировать места стоянки судов; но абсурдно требовать ради единообразия, чтобы внутренние города также имели портовые советы. Чтобы сделать эту систему общих уставов более гибкой, некоторые штаты приняли способ деления городов в соответствии с их размером на три или четыре класса и предоставления единообразного устава всем городам одного класса.

2. The special charter plan.

Более распространенным методом является рассмотрение каждого города как особого случая, предоставление ему устава специальным актом законодательного органа, результатом чего является то, что ни два города штата не управляются в точности одинаково. Система специальных уставов имеет то достоинство, что адаптирует форму правления к непосредственным потребностям каждого конкретного города; но она возлагает большое бремя на законодательный орган, ибо всякий раз, когда какой-либо город желает внести поправку в свой устав, необходим специальный законодательный акт. Система также поощряет законодательный орган вмешиваться в городские дела, внося изменения в городские уставы по своей собственной инициативе без какого-либо запроса со стороны граждан. Это особенно нежелательно, поскольку многие члены законодательного органа происходят из сельских районов и, следовательно, имеют мало или вообще не имеют знаний о проблемах города.

3. Home rule charters.

Муниципальное самоуправление. Чтобы уменьшить это вмешательство со стороны законодательного органа, многие штаты предусмотрели муниципальное самоуправление. Это план, при котором города составляют свои собственные уставы так же, как штаты составляют свои собственные конституции. Методы, которыми они это делают, несколько варьируются от штата к штату, но везде основная идея одна и та же. Избиратели города выбирают уставную комиссию, или совет фригольдеров, как его иногда называют. Этот миниатюрный конституционный конвент, состоящий, возможно, из пятнадцати или двадцати членов, приступает к составлению положений нового городского устава. Когда их работа закончена, они представляют ее народу города на выборах, и если народ одобряет ее, устав вступает в силу. В некоторых штатах есть определенные формальности, которые должны быть пройдены после того, как люди проголосовали, но важно то, что каждый город получает, рано или поздно, такой устав, какой желают его избиратели. Таким образом, город становится верховным в ведении своих собственных местных дел.

Difficulties connected with the home rule system.

Но принцип муниципального самоуправления подвержен некоторым важным практическим ограничениям, большинство из которых можно обозначить, задав вопрос: «Что такое местные дела?» Где провести грань между вещами, которые касаются только жителей города, и теми, которые затрагивают интересы всего штата? На первый взгляд может показаться, что забота об улицах, содержание полиции, обеспечение системы водоснабжения и контроль над образованием — это вопросы местного значения, которыми каждый город должен распоряжаться так, как считают лучшим его граждане.

Но являются ли какие-либо из них строго местными по своей природе? Главные улицы города — это артерии движения, которые соединяются с шоссе штата; если бы не знаки ограничения скорости, было бы трудно сказать, где заканчивается один класс улиц и начинается другой. Городская полиция обеспечивает соблюдение законов штата, и вряд ли можно утверждать, что законодательный орган штата не должен иметь никакого контроля над исполнением своих собственных статутов. Работа городской полиции, следовательно, не является вопросом строго местного значения. Так же обстоит дело с регулированием здравоохранения, водоснабжением, образованием, помощью бедным и многими другими муниципальными функциями. Штат не может позволить детям какой-либо общины вырасти неграмотными; он не может позволить себе риск эпидемии из-за дефектной заботы об общественном здоровье в каком-то нерадивом городе; и его нельзя справедливо ожидать, что он будет стоять в стороне, когда город пренебрегает больными или бедными, потому что его налогоплательщики хотят сэкономить деньги. Муниципальное самоуправление, если бы ему было позволено охватить все эти вещи, было бы другим названием для местного хаоса. Отношения между городом и окружающей сельской местностью настолько тесны, и каждый так сильно зависит от другого, что нельзя провести жесткую линию разделения между местными и общими интересами. Сделать каждый город маленькой суверенной республикой, завернутой в свои собственные местные дела и не подлежащей никакому контролю извне, не способствовало бы общим интересам всего народа.

Difference between the theory and the practice of home rule.

Муниципальное самоуправление означает на практике, следовательно, что города должны быть свободны составлять свои собственные уставы и определять для себя форму муниципального управления при условии, что они не нарушают общие законы штата и не умаляют авторитет должностных лиц штата. Это очень широкое ограничение, оставляющее городу сравнительно узкое поле самоопределения. Тем не менее, несмотря на это ограничение, система самоуправления имеет существенные преимущества. Она освобождает законодательный орган от необходимости заниматься множеством местных дел на каждой сессии; она помогает отделить муниципальную политику от политики штата; и она поощряет жителей города принимать активное участие в составлении своих собственных уставов.

The older form of municipal organization.

Организация городского управления. Двадцать пять лет назад общий план городского управления, установленный этими уставами, был довольно единообразным по всей стране. Уставы предоставлялись разными способами; их положения варьировались во многих деталях; но основная структура городского управления, которую они устанавливали, везде имела одни и те же общие черты. Это был тип управления «мэр и совет», главной чертой которого было разделение полномочий между мэром, который выполнял исполнительные функции, и советом, который служил муниципальным законодательным органом. Другими словами, города управлялись по тому же принципу, что и нация и штаты. Даже сегодня большинство крупных городов сохраняют этот план.

The newer forms.

В первые годы двадцатого века, однако, новый план городского управления вышел на первый план и распространился с большой быстротой во многих частях страны. Это известно как комиссионная система управления. Вместо разделения полномочий между мэром и советом она объединяет их все в руках небольшого выборного совета. Этот план управления сейчас преобладает в нескольких сотнях американских городов, но большинство из них — это небольшие места.

Из комиссионного плана за последние несколько лет выросла третья схема городского управления. Она называется планом городского управляющего. Она дает выборной комиссии или небольшому совету общее руководство городскими делами, но поручает профессиональному администратору, или городскому управляющему, непосредственное руководство фактической работой.

Давайте рассмотрим эти три типа городского управления немного внимательнее.

План «мэр и совет». Среди пятидесяти крупнейших городов Соединенных Штатов система управления «мэр и совет» существует во всех, кроме двенадцати. Несмотря на распространение двух других планов, следовательно, это все еще преобладающий тип управления в более важных общинах. Положение и полномочия мэра. Мэр при этой системе является главным должностным лицом города. Он избирается народом, обычно на двухлетний или четырехлетний срок, и избирательная кампания в большинстве городов проводится на партийной основе. Иногда люди с высокими способностями служили мэрами в различных городах, но гораздо чаще эта должность доставалась активным политикам, на которых можно положиться в использовании полномочий и патронажа должности для продвижения интересов партии. Полномочия мэра в целом подобны тем, которыми пользуется губернатор в делах штата. Он делает назначения (которые в некоторых случаях требуют подтверждения советом); и он может наложить вето на постановления или резолюции, принятые советом. В некоторых городах он имеет исключительное право предлагать расходы, а в некоторых других его согласие необходимо во всех муниципальных контрактах. Он представляет город во всех случаях церемоний и является «первым гражданином» общины. Городские уставы обычно предусматривают, что мэр несет ответственность за общее соблюдение законов и поддержание порядка. В нескольких городах он председательствует на заседаниях совета, но по большей части у него нет этой обязанности. Когда он желает обратиться к совету, он делает это через послание или письменное сообщение.

The city’s administrative officials.

Главы департаментов. Невозможно, конечно, чтобы один чиновник управлял непосредственно всеми отраслями городского управления; поэтому мэру в этой работе помогают различные должностные лица и советы, такие как инспектор улиц, глава департамента полиции, совет по водоснабжению и совет здравоохранения. Комиссары против советов. В крупных городах сейчас существует тенденция ставить во главе каждого департамента управления одного комиссара, а не совет, потому что члены совета слишком склонны не соглашаться друг с другом и задерживать дела. В небольших городах система советов все еще широко используется, отчасти потому, что она менее дорога. Когда одному должностному лицу поручается руководство департаментом (таким как полиция, противопожарная защита или улицы), он должен посвящать этому все свое время и, следовательно, должен получать хорошую зарплату; но члены совета могут разделить работу между собой, каждый уделяя ей лишь часть времени и работая без какой-либо оплаты. Сомнительно, однако, означает ли эта политика какую-либо экономию в долгосрочной перспективе. Когда город достигает населения в двадцать, тридцать или сорок тысяч человек, его административная работа вырастает до такой степени, что требует пристального и квалифицированного внимания, чтобы предотвратить расточительство и потери.

В пользу системы советов иногда приводят довод, что она дает политическим партиям возможность быть представленными, тогда как один чиновник представляет только правящую партию. Однако нет никаких веских причин, по которым департаменты, выполняющие чисто хозяйственные функции, вообще должны подвергаться влиянию партийных соображений. Система советов имеет некоторые явные преимущества при применении к таким департаментам, как школы, публичные библиотеки, помощь неимущим или городское планирование, где желательны обсуждение и совещание; но она плохо работает в таких департаментах, как полиция, пожарная охрана и улицы, поскольку это отрасли работы, требующие быстрых решений и решительных действий. Нет никаких оснований ставить совет во главе городской полиции, точно так же, как нет оснований ставить совет генералов во главе армии.

How organized.

Городской совет. — Поколение назад городской совет обычно состоял из двух палат; сегодня он почти везде состоит только из одной палаты. Одной палаты вполне достаточно для всего, что теперь должен делать совет. Выборы по округам и выборы по всему городу. Его члены избираются, иногда по округам, иногда по всему городу. Возражение против системы округов заключается в том, что она поощряет избрание менее достойных людей и побуждает их, будучи избранными, стремиться к интересам своих конкретных округов, а не к благополучию города в целом. С другой стороны, когда члены совета избираются по всему городу, доминирующая политическая партия, скорее всего, изберет весь свой список и будет контролировать весь совет, тем самым не оставляя меньшинству никакого представительства. В некоторых городах предпринимались попытки разрешить эти возражения путем избрания совета частично по каждому плану: некоторые члены совета от округов, а некоторые — от всего города.

Its powers.

Совет принимает местные законы или постановления и ассигнует любые средства, необходимые для ведения городских дел. Никакие расходы не могут быть произведены без его одобрения, и его согласие почти всегда требуется, прежде чем могут быть приняты муниципальные долги. Его власть была велика в прежние времена, когда он через свои комитеты контролировал управление различными городскими департаментами; но с неуклонным ростом власти мэра полномочия совета уменьшились. Это законодательный орган, а в городском управлении относительно мало законодательной работы. Законы штата охватывают почти все, что имеет значение.

Defects of the mayor-and-council plan.

Главный недостаток плана «мэр и совет» — его громоздкость. Слишком много отдельных органов власти. Власть и ответственность распределены между слишком многими руками. Когда дела идут не так, совет винит мэра; мэр винит совет; избиратели не знают, кто виноват. Время тратится впустую, а деньги расходуются не по назначению, потому что независимые органы власти не могут договориться. Политические боссы пользуются этой ситуацией, чтобы достичь своих целей, помогая одной или другой стороне. Гражданину, который пытается выяснить реальные факты, приходится нелегко. Это похоже на прокладывание пути через джунгли. Когда у него возникает жалоба, его часто перенаправляют от одного чиновника к другому, пока он не теряет терпение. В крупнейших городах план «мэр и совет» работает не так плохо, потому что методы ведения бизнеса более четко предписаны, а мэру дано так много власти, что он не может легко уклониться от ответственности. Именно в небольших общинах этот план управления дает наименее удовлетворительные результаты.

How commission government began.

План комиссии. — Двадцать пять лет назад казалось невозможным добиться какого-либо существенного улучшения в управлении американскими городами. Иностранные наблюдатели называли городское управление «вопиющей неудачей», и для этого утверждения было немало оснований. Люди понимали, что городское управление стало громоздким и перегруженным. Они видели, что система сдержек и противовесов, каковы бы ни были ее достоинства в управлении штатом и страной, плохо работает в городах. Тем не менее они настолько привыкли к сложной сети чиновников, советов и комитетов, что колебались, стоит ли сметать все это, чтобы поставить на его место какую-то простую форму правления. Так все и шло своим чередом до 1901 года, когда город Галвестон, вынужденный пойти на героические меры в результате катастрофы, внедрил совершенно новую схему управления, известную как план комиссии. Успех этого эксперимента был настолько заметен, что другие города заинтересовались и последовали примеру Галвестона, и сегодня план комиссии установлен почти в четырехстах муниципалитетах, разбросанных по всей стране.

THE COMMISSION PLAN

То, каким образом различные отрасли муниципального управления распределяются между членами городской комиссии, показано на диаграмме на другой стороне этой страницы. Однако окончательная административная власть не принадлежит этим комиссарам (или членам совета, как их иногда называют). Она принадлежит комиссии или совету как органу. Все линии административной ответственности сходятся внутрь, что и должно быть в любом хорошо организованном правительстве. Над комиссией или советом стоит электорат, весь корпус избирателей, который может осуществлять окончательный контроль над всем городским управлением посредством инициативы, референдума и отзыва.

What the plan involves.

План комиссии — это сама простота. Люди избирают совет или комиссию из пяти членов. Эта комиссия имеет полный контроль над городским управлением во всех его отраслях, за исключением школ, которые обычно остаются в ведении школьного совета. Они принимают постановления, голосуют за ассигнования, производят назначения и присуждают контракты. Для целей фактического управления административная работа города делится на пять общих департаментов (общественные работы, общественное благосостояние, общественные финансы, общественная безопасность и общественное здравоохранение или какое-либо другое подобное деление), и один из комиссаров берет на себя непосредственное руководство каждым из них. Окончательная власть по всем вопросам, однако, остается за комиссией в целом.

Advantages of the commission system.

Его достоинства и недостатки. — Выдающейся чертой этой схемы является то, что она сосредоточивает всю власть и ответственность в одном месте. Нет разделения власти, нет сдержек и противовесов, нет сложной сети чиновников, советов, комитетов. Комиссия собирается каждый день; ведет свои дела публично; берет на себя полную ответственность за свои действия и, принимая решения, следит за тем, чтобы они оперативно выполнялись. План настолько прост, что любой гражданин может его понять. Он по-настоящему демократичен в том смысле, что избиратели могут обеспечить ответственность, когда налоги слишком высоки или государственные средства растрачиваются. План комиссии способствует привлечению на должности более достойных людей и предоставляет им большие возможности для проявления своих способностей.

Reputed defects of commission government.

Высказывается возражение, что план комиссии, предоставляя так много власти нескольким людям, может оказаться опасным и привести к установлению олигархии. Но комиссары, как и мэры и советы, избираются народом и не могут долго оставаться на своем посту, если народ не переизберет их. Более того, большинство городов, использующих план комиссии, установили инициативу, референдум и отзыв (см. стр. 107) в качестве дополнительных гарантий.

То же самое касается жалобы на то, что комиссия из пяти членов недостаточно велика, чтобы представлять все слои населения. Хорошее представительство — это не просто вопрос количества. Крупными органами, на самом деле, легко манипулируют боссы. Конгресс, насчитывающий более пятисот членов, иногда не отражал общественное мнение; президент порой делал это гораздо лучше. Пятеро человек могут выяснить, чего хотят люди, так же хорошо, как и пятьдесят, и они с большей вероятностью попытаются это сделать. Что не менее важно — они находятся в лучшем положении, чтобы выполнить пожелания людей, когда придет время.

The most serious fault.

Однако в плане комиссии есть один серьезный недостаток, и он заключается в следующем: контроль над различными городскими департаментами не сведен к единому центру, а распределен между пятью отдельными руками. Каждый комиссар присматривает за определенной частью городских дел; никто не является верховным над всеми ними. Комиссия в целом является верховной, это правда, но она должна доверять своим отдельным членам в управлении их собственными отраслями работы. Другими словами, план комиссии устанавливает пятиглавую исполнительную власть; он оставляет место для разногласий между комиссарами на основе «три против двух» и не делает какого-то одного человека ответственным за получение долларовой стоимости за каждые потраченные сто центов. Разделение ответственности между пятью людьми, конечно, лучше, чем разделение ее между пятьюдесятью или шестьюдесятью, как это делает план «мэр и совет»; но возложение ее целиком на плечи одного человека еще эффективнее.

THE CITY-MANAGER PLAN

Диаграмма, напечатанная на обороте этой страницы, прояснит аналогию между организацией бизнес-корпорации и города, в котором соблюдается план управления городом сити-менеджером. Жители города соответствуют акционерам корпорации в том, что они обладают окончательной властью. Эта власть осуществляется в одном случае через совет директоров, в другом — через совет или комиссию. Административная власть, однако, в обоих случаях переходит к менеджеру, который, в свою очередь, назначает и увольняет своих подчиненных. Вся деятельность корпоративного бизнеса и управления сити-менеджером связана или скоррелирована в едином административном центре.

Эту диаграмму следует изучать в связи с обсуждением на страницах 203-206.

СРАВНЕНИЕ ФАБРИКА ГОРОД

Position and powers of the manager.

План сити-менеджера. — Поэтому, в соответствии с принципом, что какой-то один чиновник должен иметь непосредственное руководство административной работой города, был разработан план сити-менеджера. Согласно этому плану, комиссия (или небольшой выборный совет) продолжает осуществлять полный контроль, но ее члены не делят различные функции между собой. Вместо этого они назначают хорошо оплачиваемого, опытного чиновника, который будет действовать в качестве генерального менеджера, и он берет на себя руководство всеми городскими департаментами. Городская администрация при такой организации ведется как в любой обычной бизнес-корпорации. Комиссия или совет служит советом директоров; сити-менеджер становится, так сказать, генеральным суперинтендантом. При выборе своего менеджера город часто выходит за пределы своих границ; обычно он выбирает человека, который является инженером по профессии, потому что большая часть работы носит технический характер. Когда менеджер назначен, он планирует работу, которую необходимо выполнить, оценивает стоимость, присуждает контракты, закупает материалы и нанимает рабочую силу. План сити-менеджера был принят более чем в сотне городов, но лишь немногие из них являются крупными общинами.

Merits of the plan.

Эта схема городского управления имеет все преимущества плана комиссии и некоторые его недостатки. Детальная работа ложится на сити-менеджера, который квалифицирован для ее выполнения. Существует единый ответственный глава администрации. Когда у гражданина возникает жалоба, он точно знает, куда обратиться. Во всех этих отношениях это идеальное устройство. Две практические проблемы. Но с этим планом связаны два практических вопроса, на которые может ответить только будущее. 1. Будут ли города платить адекватные зарплаты? Во-первых, будут ли города готовы платить высокие зарплаты, которые они должны платить, чтобы получить услуги полностью компетентных менеджеров? Людей, способных управлять делами крупной корпорации, которой является город, нельзя получить, не заплатив им рыночную цену за их мастерство и опыт. Частные корпорации платят высокие зарплаты своим генеральным менеджерам, и города, если они хотят получить нужных людей, должны поступать так же. Но общественное мнение в большинстве американских городов склонно противиться высоким зарплатам. Люди, которые должны много работать, чтобы заработать на жизнь, не понимают, почему кто-то должен получать зарплату в восемь или десять тысяч долларов в год от города, и особенно они не понимают, почему такая большая зарплата должна доставаться постороннему человеку. В результате многие города стремятся получить хороших менеджеров при низких зарплатах, что является очень трудным, если не невозможным делом. Настроение, которое решительно выступает за назначение «местного жителя» в качестве сити-менеджера, также, вероятно, принесет вред. Местные назначения в конечном итоге почти наверняка будут подвержены влиянию местной политики.

2. Is the plan applicable to very large cities?

Второе ограничение касается применимости плана сити-менеджера к очень крупным общинам. Компетентный чиновник может взять на себя руководство всей администрацией в месте с населением в пятьдесят или сто тысяч человек. Но как насчет города с миллионным населением? Будет ли задача слишком большой? Это вопрос, на который пока нельзя ответить, потому что ни один очень крупный город еще не опробовал этот план. Отмечается, что гигантские бизнес-предприятия, чья деятельность распространяется на многие страны, иногда управляются одним способным человеком, который обеспечивает успех тщательным подбором своих подчиненных. Пока эксперимент не проведен, мы не можем с уверенностью предполагать, что схема сити-менеджера может быть выгодно принята всеми общинами любого размера.

Будущее городского управления. — Каким будет окончательное решение проблемы, мы пока не можем сказать. Новые планы городского управления, которые были описаны на предыдущих страницах, могут быть лишь прелюдией к чему-то еще более новому. Но в любом случае города добиваются прогресса. Они упрощают свои правительства, делая их более отзывчивыми к общественному мнению и лучше приспособленными для выполнения работы, которую необходимо сделать. Американское городское управление больше не является вопиющей неудачей. Неправильное управление и расточительство не исчезли полностью или даже в значительной степени, это правда; но условия сегодня намного лучше, чем они были двадцать пять лет назад. Люди проснулись; они больше не вводятся в заблуждение обещаниями и оправданиями, а настаивают на знании фактов. Жульнические методы поколения назад сегодня не были бы допущены. Нынешняя задача — удержать то, что мы таким образом приобрели, и приумножить это. Это долг, который принадлежит каждому гражданину, независимо от его возраста, рода занятий или партийной принадлежности. Мир становится миром городов, и тот, кто помогает сделать свой родной город лучшим местом, выполняет один из высочайших долгов патриотизма.

General References

Ф. Дж. Гудноу и Ф. Г. Бейтс, Муниципальное управление, стр. 3-43;

У. Б. Манро, Управление американскими городами, стр. 80-101;

Ч. А. Бирд, Американское правительство и политика, стр. 578-602; То же, Чтения по американскому правительству и политике, стр. 509-534;

Х. Г. Джеймс, Местное самоуправление в Соединенных Штатах, стр. 300-357;

Т. С. Чанг, История и анализ планов комиссии и сити-менеджера муниципального управления, стр. 75-96;

Генри Брюэр, Новое городское правительство, стр. 171-204;

Американская академия политических и социальных наук, Правительство комиссии и планы сити-менеджера, пересмотренное издание, стр. 49-77;

Эверетт Кимбалл, Правительство штата и муниципальное управление, стр. 345-453.

Group Problems

1. Устав вашего собственного города (или какого-либо близлежащего города). Изучите основные типы городского устава. Исследуйте процедуру, по которой был принят устав вашего города; сделайте краткое изложение его основных положений; сравните их с основными положениями устава другого сопоставимого города; укажите, каковы, по-видимому, главные достоинства и недостатки; изложите свои выводы относительно желательных изменений и объясните, как их можно добиться. Ссылки: Натан Мэтьюз, Муниципальные уставы, стр. 97-163; Х. Г. Джеймс, Прикладное городское управление, стр. 39-53; Х. А. Тулмин, Сити-менеджер, стр. 170-193; Национальная муниципальная лига, Муниципальная программа (ред. К. Р. Вудрафф), passim. (Копии городского устава всегда можно найти в публичной библиотеке, а во всех городах, кроме самых крупных, их обычно можно получить в офисе городского клерка.)

2. План сити-менеджера: каковы его достоинства и ограничения? Ссылки: Х. А. Тулмин, Сити-менеджер, стр. 73-97; К. Э. Ритор, Сити-менеджер в Дейтоне, стр. 31-56; Э. К. Мэби, Избранные статьи о плане сити-менеджера муниципального управления, passim (серия «Справочник для дебатов»); Т. С. Чанг, История и анализ планов комиссии и сити-менеджера муниципального управления, стр. 158-220; Национальная муниципальная лига, История плана сити-менеджера (брошюра); Ежегодник Ассоциации сити-менеджеров и Национальный муниципальный обзор также содержат недавние материалы.

Short Studies

1. Характеристики городского населения. У. Б. Манро, Управление американскими городами, стр. 29-52.

2. Город и штат. Ч. А. Бирд, Американское городское правительство, стр. 31-51.

3. Городской устав. Х. Г. Джеймс, Местное самоуправление в Соединенных Штатах, стр. 304-311.

4. Положение и полномочия мэра. У. Б. Манро, Управление американскими городами, стр. 207-237; Р. М. Стори, Американский муниципальный исполнительный директор, passim.

5. Мэр как человек. Брэнд Уитлок, Сорок лет этого, особенно стр. 205-236.

6. Самый яркий мэр своего времени. Том Л. Джонсон, Моя история, стр. 108-143; Карл Лоренц, Том Л. Джонсон, стр. 21-66.

7. Городской совет. Ф. Дж. Гудноу и Ф. Г. Бейтс, Муниципальное управление, стр. 179-229.

8. Партии и политика в городском управлении. У. Б. Манро, Управление американскими городами, стр. 153-179.

9. Отбор и подготовка городских администраторов. Генри Брюэр, Новое городское правительство, стр. 335-361.

10. Как наши города улучшились за последние двадцать лет. У. Б. Манро, Принципы и методы муниципального управления, стр. 1-29.

Questions

1. Если вы сравните город с населением 100 000 человек с сельским районом с таким же населением, у кого будет (а) больший доход на душу населения; (б) большая доля домовладельцев; (в) большее число неграмотных; (г) большее число преступников? Приведите причины вашего ответа в каждом случае.

2. Сравните городской устав с конституцией штата, указав, в чем они схожи и в чем они различаются.

3. Назовите некоторые отрасли управления, которые, по вашему мнению, должны полностью находиться под юрисдикцией города и быть свободными от вмешательства штата.

4. Что, по вашему мнению, лучше: муниципальное самоуправление или план факультативного устава? Почему вы так думаете?

5. В городах с планом «мэр и совет» каковы основные полномочия и обязанности мэра? Каковы основные функции городского совета?

6. Укажите, какие из следующих должностных лиц должны назначаться мэром, а какие — избираться народом, приводя свои причины в каждом случае: суперинтендант улиц, начальник или комиссар полиции, глава пожарного департамента, городской казначей, смотрители за бедными, члены школьного совета, попечители публичной библиотеки.

7. «Дела города носят характер бизнеса, а не правительства». Является ли это утверждение абсолютно верным? Почему да или почему нет?

8. «План комиссии воплощал в себе как протест, так и политику». Против чего он был протестом? В какой степени он позволяет избежать недостатков плана «мэр и совет»?

9. Каковы практические трудности, связанные с планом сити-менеджера? Считаете ли вы, что при выборе менеджера следует отдавать предпочтение «местному жителю»? Зарплата мэра в городе среднего размера обычно составляет не более 5000 долларов. Должен ли сити-менеджер получать больше?

10. Объясните, какой подготовкой и личными качествами должен обладать сити-менеджер.

Topics for Debate

1. The head of the police department in large cities (over 100,000 population) should be appointed by the governor.

2. План сити-менеджера лучше, чем форма правления «мэр и совет» или комиссия для городов с населением менее 100 000 человек.

3. Самоуправление должно быть предоставлено городам в каждом штате.

4. Члены городского совета должны избираться от всего города, а не от округов.

ГЛАВА XI МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СЕГОДНЯ

Цель этой главы — указать на некоторые трудные вещи, которые должны делать наши города, и обсудить различные способы их выполнения.

The city’s annual report.

Правительство или бизнес: что это? — В конце каждого года городские власти выпускают печатный том, страницы которого плотно заполнены цифрами всех видов и перемежаются большим количеством очень сухого материала для чтения. Это называется годовым отчетом; он содержит отчет о доходах и расходах, составленный аудитором, сводку того, что каждый департамент сделал за год, и множество других фактов о работе городских чиновников. Очень немногие люди когда-либо читают эти годовые отчеты, и немногие поняли бы их, если бы прочитали. Но любой вдумчивый мужчина или женщина, которые возьмут на себя труд просмотреть одну из этих публикаций от корки до корки, были бы склонны задать вопрос: почему они называют такие вещи правительством? Это не правительство в каком-либо смысле, а просто бизнес. Вот отчет о том, как улицы были заасфальтированы, вода очищена и распределена среди людей, школьные здания построены, припасы закуплены, контракты присуждены, рабочая сила нанята, деньги собраны и деньги выплачены — почему они называют эти вещи правительством, когда это просто бизнес-операции и ничего больше? Проблемы, которые возникают в связи с ними, — это бизнес-проблемы; необходимые методы — это бизнес-методы; организация, лучше всего приспособленная для выполнения этой работы, — это бизнес-организация.

Most of the city’s work is business.

Теперь есть много аргументов в пользу этой точки зрения. Большая часть работы, которую выполняют городские чиновники, носит скорее бизнес-характер, чем правительственный. Принятие законов и их исполнение — это относительно небольшая часть их задачи. Подавляющее большинство городских чиновников и служащих заняты оказанием социальных и экономических услуг — таких как преподавание в школах, забота об общественном здоровье, строительство улиц, инспектирование рынков, забота о водоснабжении, тушение пожаров и составление налоговых счетов; все эти задачи по своей природе совершенно отличаются от работы, которую выполняют законодательные органы, губернаторы или суды. Это работа, которая для того, чтобы быть эффективной, должна выполняться в соответствии с методами повседневного бизнеса с упором на интеллект, пунктуальность и честность.

But not all of it can be managed according to business principles.

Тем не менее мы должны быть осторожны, чтобы не заходить слишком далеко в этом вопросе. Цель любого организованного бизнеса — получение прибыли, но цель городского управления — содействие благополучию граждан. Оно должно проводиться в соответствии с желаниями избирателей, каковы бы ни были эти желания, и должно давать им то, что они хотят. Бизнесом иногда можно управлять, не обращая внимания на общественное мнение, но муниципальным управлением — нет. Наука муниципального управления в значительной степени заключается в том, чтобы держать людей довольными. Избиратели должны получать то, что они хотят, а они не всегда хотят того, что какой-то эксперт может счесть лучшим или самым дешевым. Управление лучшими людьми не обязательно является лучшим правительством. Нельзя отрицать, что бизнес-методы могут быть выгодно применены к городскому управлению во многих пунктах (особенно при присуждении контрактов и покупке припасов), но из этого не следует, что такие департаменты, как помощь неимущим, исправительные учреждения и общественное здравоохранение, должны управляться в точном соответствии с теми же принципами, что и железная дорога или хлопчатобумажная фабрика. Успех или неудача в этих департаментах не всегда могут быть измерены в долларах и центах. Администрация должна быть сочувствующей и гуманной; мало пользы в том, чтобы сэкономить немного денег, если эта экономия влечет за собой много человеческих страданий. Строгие правила бизнеса легко могут быть доведены до крайности.

MUNICIPAL ADMINISTRATIVE DEPARTMENTS

Прилагаемая диаграмма показывает, каким образом административная работа крупного американского города, такого как Бостон, распределяется между различными чиновниками и департаментами. Следует отметить, что в 1920 году под контролем мэра находилось около сорока департаментов. С тех пор была проведена некоторая консолидация, но количество департаментов в Бостоне все еще больше, чем в любом другом городе.

На эту диаграмму следует ссылаться в связи с Групповой задачей № 1 (страница 223).

СОДРУЖЕСТВО МАССАЧУСЕТС

One reason for waste in city administration.

Необходимость лучшего сотрудничества между городскими департаментами. — Самым большим препятствием для удовлетворительной работы городских чиновников является отсутствие тесного сотрудничества между различными городскими департаментами. Некоторые главы департаментов избираются; некоторые назначаются. Даже когда они все выбраны одним и тем же способом, они часто не могут работать в полной гармонии. Каждый департамент ревниво относится к своим собственным функциям и стремится следовать своей собственной политике.

Some examples.

Каждый желает получить всю заслугу, когда дела идут хорошо, и не хочет брать на себя никакой вины, когда дела идут плохо. Различные департаменты, когда приходится выполнять неприятные или непопулярные задачи, часто пытаются переложить ответственность на кого-то другого. Они стали очень искусными в том, что в разговорной речи известно как «перекладывание ответственности». В результате командная игра обычно отсутствует, и трения совсем не редкость. Как часто мы видим примеры этой неспособности сэкономить городские деньги путем сотрудничества! Департамент улиц прокладывает новый тротуар; но поверхность едва успевает высохнуть, как департамент водоснабжения приступает к его разрытию, чтобы проложить новые магистрали, или департамент канализации посылает своих людей, чтобы выкопать новый смотровой колодец, или сотрудники газовой и электрической службы приходят с кирками и лопатами, чтобы сделать в нем раскопки. Почему бы не сделать все это до того, как будет уложен новый тротуар? В городе Бостоне за один год на улицах производится почти десять тысяч раскопок. Некоторые из них, несомненно, неизбежны, но многие из них — просто результат плохого планирования или полного отсутствия планирования.

Или возьмем другой пример. Многие городские департаменты требуют материалов и припасов одного и того же рода. Уголь, например, нужен в полицейских участках, пожарных депо, школах, мэрии и всех других общественных зданиях. Почему бы не собраться вместе, не купить все это одним большим заказом по оптовым ценам, не заплатить наличными и не получить скидку, вместо того чтобы каждый департамент закупал свои собственные припасы в относительно небольших количествах у местных дилеров? Ответ заключается в том, что каждый департамент, ревниво оберегая свою независимость, обычно действует во всех своих видах деятельности, не информируя других и не консультируясь с ними. Ситуация сейчас не такая плохая, как двадцать или более лет назад, но все еще есть много возможностей для более эффективного сотрудничества.

Городское планирование и общественные работы

The lack of planning.

Городское планирование. — Вторым недостатком американского городского управления было отсутствие тщательного планирования. Мэр и другие городские чиновники занимают свои должности в течение коротких сроков, и их главная забота — делать то, что оказывается срочным в данный момент, оставляя более трудные проблемы своим преемникам. Большая часть их работы, таким образом, становится временной по своему характеру — улица расширяется, временная школа строится, пожарная машина покупается, и несколько новых канализационных труб прокладывается — но комплексный план по улучшению улиц или строительству школ, или моторизации пожарной техники, или утилизации сточных вод обычно не составляется и не соблюдается. Общественные здания часто плохо расположены, потому что политическое влияние, а не общественное удобство определяет их местоположение. Заторы на улицах в центре города, нехватка парков и открытых пространств в определенных частях города, неприглядность из-за мириад столбов, проводов, вывесок и рекламных щитов на многих городских магистралях — все это в значительной степени связано с отсутствием планирования.

European cities are better planned.

Многие города мало или совсем не думают о завтрашнем дне. Они ожидают, что станут больше и оживленнее, но мало думают о надвигающихся проблемах, которые неизбежно принесет рост. Европейские города были далеко впереди в этом отношении. Если Париж внешне является самым привлекательным городом в мире, то это потому, что власти более семидесяти лет назад решили сделать его таковым. Лучше всего построенный город в Соединенных Штатах — это Вашингтон, улицы и парки которого были все спланированы до того, как было возведено хоть одно здание.

The broad scope of city planning.

Что включает в себя городское планирование. — Городское планирование — это наука проектирования городов или частей городов таким образом, чтобы они могли быть лучшими местами для жизни людей. Оно включает в себя организацию улиц, размещение общественных зданий, предоставление парков и игровых площадок, разработку надлежащей транспортной системы и регулирование частной собственности таким образом, чтобы способствовать наилучшим интересам всего сообщества. Поэтому оно является, или должно быть, центром или фокусом всей деятельности города, каждая из которых должна осуществляться в гармонии с общим планом. Только таким образом можно предотвратить огромную растрату городских денег и серьезные неудобства для всех классов граждан.

Хотя городское планирование не является новым искусством, только в последние годы американские города стали уделять ему много внимания. В течение многих десятилетий городам и их пригородам позволяли расти хаотично. То, что когда-то было сельской дорогой, стало деревенской дорогой, затем главной улицей города, а в конечном итоге — главной деловой магистралью крупного города. Расширить ее в ранние дни было бы дешево и легко; но когда город вырос по обе стороны от нее, проект становится слишком дорогим. Отсутствие планирования ответственно за многие дорожные заторы, с которыми города борются в наши дни.

The great importance of streets.

Улицы. — Улицы являются очень важными факторами в повседневной жизни каждого сообщества, гораздо более важными, чем мы обычно осознаем. Они — артерии города. На своей поверхности они несут транспортные средства всех видов. Их поверхность также предоставляет места для фонарных столбов, телефонных столбов, гидрантов и многих других инструментов общественного обслуживания. Под поверхностью улицы находятся канализация, водопроводные магистрали, газовые трубы и кабелепроводы; над головой — провода, вывески и балконы. Улицы дают доступ к магазинам и домам; они также являются основными каналами для света и воздуха, оба из которых необходимы для жизни в зданиях вдоль них. Почти каждая форма общественного обслуживания зависит от улиц; без них частная собственность имела бы небольшую или нулевую ценность. Около одной трети всей земли в городе занято улицами, поэтому надлежащее планирование улиц становится вопросом большой важности для сообщества.

The layout of streets.

В большинстве американских городов улицы проложены в прямоугольной форме, с длинными, широкими проспектами, идущими в одну сторону, и более узкими поперечными улицами — в другую. Это означает, что каждая пересекает другую под прямым углом, и городские кварталы становятся квадратами, как на шахматной доске. Этот план широко использовался в Америке, потому что он требует меньше земли для улиц, чем любой другой план, и делает все строительные участки удобной прямоугольной формы. Главное возражение против этого плана «решетки» заключается в том, что он делает движение более перегруженным на пересечении важных магистралей. Он также придает однообразие внешнему виду всех улиц и препятствует развитию архитектурного разнообразия. Европейские посетители часто комментируют это. Улица за улицей в торговых или жилых районах выглядят одинаково для незнакомца; все они были проложены с помощью карандаша и линейки, одинаковой ширины (или почти одинаковой); каждый участок земли одного и того же размера; и длинные ряды домов кажутся все одного типа. В городах Европы, с другой стороны, улицы чаще изогнутые или извилистые; некоторые очень широкие, а некоторые очень узкие, так что каждая улица имеет свою индивидуальность. В некоторой степени американские города сейчас прокладывают диагональные и извилистые улицы в своих новых пригородах, исходя из принципа, что живописность должна сочетаться с полезностью.

The old and the newer methods of determining widths.

Какой ширины должна быть улица? — До самых последних лет во всех американских городах, и даже сейчас в некоторых из них, практиковалось прокладывать улицы шириной сорок, шестьдесят или восемьдесят футов — всегда используя кратные десяти. Это просто эмпирический метод, не имеющий прямого отношения к потребностям движения. Улицы в центре старых городов, по большей части, слишком узкие; в новых пригородах они часто намного шире, чем нужно. «Но какой вред от того, что уличного пространства больше, чем необходимо?» — могут спросить. Что ж, каждый квадратный фут уличного пространства стоит денег; его нужно замостить, поддерживать в ремонте, чистить и освещать. Правильная политика при прокладке улиц — адаптировать их ширину к вероятным потребностям будущего движения. Это не всегда можно сделать с математической точностью, потому что плотность движения меняется от десятилетия к десятилетию; но при тщательном изучении обычно можно сделать довольно надежную оценку.

The traffic “zones”.

Лучшая практика в наши дни — устанавливать ширину новых улиц в терминах зон движения, а не просто в кратных десяти футах. Поток движения — автомобили, грузовики и другие транспортные средства, следующие друг за другом — требует определенного желоба или зоны для движения. Эта зона обычно считается шириной в десять футов. Зона припаркованных транспортных средств вдоль бордюра занимает около восьми футов. Чтобы обеспечить полные привилегии парковки и при этом иметь место для двух потоков движения, чтобы они легко двигались (по одному в каждом направлении), улица должна быть шириной тридцать шесть футов от бордюра до бордюра. Все, что меньше этого, обычно означает, что парковка должна быть ограничена или магистраль должна быть сделана улицей с односторонним движением. Все, что больше этого, бесполезно, если не добавлена полная зона в десять футов, и это имеет относительно небольшую ценность, если не добавлены две дополнительные зоны.

Нормальная ширина проезжей части основана на допуске 10 футов для каждой линии движущихся транспортных средств и 8 футов для каждой линии стоящих транспортных средств.

Там, где пространство абсолютно ограничено, этот удельный допуск может быть уменьшен до 9 футов для движущихся и 7 футов для стоящих транспортных средств.

Предложенная выше ширина тротуара может быть увеличена или уменьшена для удовлетворения особых требований к пешеходному движению или особых требований к полосе деревьев и газона.

TRAFFIC ZONES

Заторы на улицах в центре наших крупных городов вызваны четырьмя причинами: (а) увеличением количества транспортных средств, (б) различными скоростями, с которыми хотят двигаться разные типы транспортных средств (гужевой транспорт, уличные трамваи, грузовые автомобили, грузовики, легковые автомобили, мотоциклы и т. д.), (в) неадекватной шириной и неправильной организацией улиц из-за отсутствия планирования и (г) неправильным вождением и парковкой транспортных средств.

Старые улицы теперь нельзя расширить, кроме как с очень большими затратами, потому что частная собственность, выходящая на них, очень ценна. Но новые улицы можно спланировать так, чтобы справиться с будущим ростом движения. Ни одна городская улица не должна быть проложена с шириной менее пятидесяти шести футов между бордюрами. Пространство тротуара варьируется в зависимости от ширины улицы, как показывает прилагаемая диаграмма.

Types of pavement.

Уличные покрытия. — Помимо хорошего планирования и адекватной ширины, полезность улицы в значительной степени зависит от ее покрытия. Качества идеального покрытия достаточно легко определить, но не так легко получить. Чтобы достичь совершенства, уличное покрытие должно быть дешевым в строительстве, долговечным, легким в ремонте, легким в содержании в чистоте, гладким, безопасным для движения, бесшумным и привлекательным по внешнему виду. К сожалению, нет типа покрытия, обладающего всеми этими качествами. Покрытие из гранитных блоков прослужит много лет при интенсивном движении, но оно дорогое в строительстве, шумное и его трудно содержать в чистоте. Асфальтовое покрытие дешевле, чище и по нему легче ездить; но оно скользкое в сырую погоду и очень быстро разрушается, когда по нему разрешено интенсивное движение. Деревянные блоки стали популярными во многих городах в последние годы, потому что считается, что они создают покрытие, которое достаточно прочно, чтобы выдержать нагрузку, возлагаемую сейчас на улицы грузовым движением, и при этом обеспечивает поверхность, по которой легко ездить, не трудно содержать в чистоте и относительно бесшумную. Нет одной лучшей формы покрытия для всех частей города. Было бы абсурдно укладывать асфальт в доковых и судоходных районах, где улицы заполнены пятитонными грузовиками, и так же абсурдно укладывать поверхность из гранитных блоков на улицах престижных жилых районов. Характер покрытия должен быть адаптирован к условиям района.

The contract and direct labor systems.

Когда покрытие выбрано, его можно уложить одним из двух способов — по контракту или силами городских рабочих. Большинство покрытий было построено по контракту. Городские чиновники готовят планы и объявляют торги; подрядчики по мощению представляют свои цифры, и контракт должен достаться тому, чья заявка самая низкая. Однако это не то, что всегда происходит. Контракты на мощение улиц часто присуждались под тем или иным предлогом подрядчикам, которые могли оказать политическое влияние. В некоторых городах работа выполняется штатными сотрудниками департамента улиц, город закупает свои собственные материалы. Этот план обычно дороже, и он не очень практичен, когда городу нужно сделать много работы в спешке; с другой стороны, это приводит, как правило, к получению покрытия лучшего качества. Контрактная работа слишком часто выполняется поспешно и оказывается дефектной. Прямое строительство силами городских рабочих медленнее и дороже, но обычно долговечнее.

Парки и площадки для отдыха. — Общественные парки бывают двух типов: во-первых, большие открытые пространства, которые занимают много акров и могут использоваться всем городом, и, во-вторых, небольшие территории, которые предназначены для использования только одним районом. В каждом крупном городе есть парки обоих типов. Парк старого стиля, который служил больше для украшения, чем для использования, сейчас не в фаворе. Города уделяют больше внимания площадкам, которые можно использовать для спортивных игр или других форм отдыха. Во всех общинах, которые имеют преимущество расположения на океане, на озере или на реке, набережная является весьма желательным дополнением к доступным пространствам для отдыха. Подходящие пляжи для купания, в частности, должны быть приобретены городами для бесплатного использования людьми. Развитие уличного железнодорожного и автомобильного транспорта уменьшило давление на парки в центре города, облегчив людям выезд за город.

The various classes of public buildings:

Общественные здания. — С точки зрения подходящего местоположения общественные здания города можно разделить на три класса. 1. Те, которые нуждаются в центральном расположении. Во-первых, есть те общественные здания, которые должны быть расположены централизованно, чтобы к ним можно было легко добраться из любой части общины. Этот класс включает почтовое отделение, мэрию, здание суда и публичную библиотеку. В нескольких городах эти здания, или большинство из них, были собраны вместе в гражданском центре; но, как правило, они разбросаны здесь и там по всей общине, где бы они ни оказались размещены в соответствии с влияниями или прихотями момента. Желательность их объединения, как с точки зрения хорошего планирования, так и для общественного удобства, легко осознать.

2. Those which must be scattered.

Во-вторых, есть много общественных зданий, которые должны быть расположены в разных частях города, а не в одном центре. К ним относятся пожарные депо, полицейские участки, начальные школы и филиалы библиотек. Они обязательно должны быть разбросаны, но это не означает, что планирование излишне. Очень часто в прошлом эти здания располагались в неудобных местах, потому что политическое влияние, а не общественный интерес определял выбор местоположения. Когда у видного политика есть земля на продажу по высокой цене, город обычно является хорошим покупателем. Нет никаких веских причин, почему полицейские и пожарные участки не должны, как правило, размещаться под одной крышей. Нет никаких веских причин, почему школа, игровая площадка и филиал библиотеки не должны быть размещены на одном участке земли, однако редко эти три места обучения и отдыха находятся в пределах видимости друг друга. Хаотичное расположение и небрежное строительство привели к большим суммам ненужных расходов в случае с общественными зданиями.

3. Those which need special locations.

В-третьих, есть определенные общественные здания, которые должны быть размещены в специальных местах. Общественные бани, например, идут к кромке воды, где бы она ни была. Больница должна быть расположена вне зоны интенсивного движения и постоянного шума. Городская тюрьма, богадельня, завод по утилизации мусора и другие «подкидыши» среди общественных зданий — никто не хочет их компании. Им не рады ни в одном районе, но они должны быть где-то размещены. Своевременное планирование помогло бы решить эту проблему, обеспечив удобные и просторные участки земли до того, как город станет настолько большим, что все доступные места будут заняты, но большинство наших городов не думают о таких вопросах, пока проблема не становится очень срочной.

The private citizen and the “City Beautiful”.

Регулирование частной собственности. — Независимо от того, что городские власти могут делать в плане правильного планирования улиц и уделения большого внимания общественным зданиям, внешняя привлекательность общины в значительной степени зависит от хорошего вкуса и гражданской гордости ее отдельных жителей. В разумных пределах человек может возвести все, что ему угодно, на своей собственной земле. Он может построить что-то, что является заметным украшением, или, с другой стороны, что-то, что является архитектурным бельмом на глазу для всего района. Он может содержать свои владения и жилище в идеальном порядке, все в чистоте и порядке. Или он может позволить им прийти в упадок, дом не покрашен, газон зарос сорняками, и признаки небрежности заметны повсюду. Каждая часть города такова, какой ее делают люди. Абсурдно для мужчин и женщин требовать прекрасных парков, монументальных общественных зданий и ярко освещенных улиц, если они не соблюдают правило, что гражданская гордость, как и благотворительность, должна начинаться дома.

The billboard nuisance.

Одним из худших нарушителей гражданской красоты и хорошего вкуса является пылающий рекламный щит, который смотрит с каждого свободного участка в лица прохожих. По большей части рекламные щиты не служат никакой очень полезной цели. Реклама, которую они несут, должна быть отдана газетам, которые достигают гораздо более широкого круга людей и активно занимаются продвижением наилучших интересов сообщества. Эти рекламные щиты часто портят то, что в противном случае было бы привлекательным проспектом или ландшафтом. Города Континентальной Европы практически запрещают их вовсе. Это невозможно сделать в Соединенных Штатах из-за конституционных ограничений, которые защищают частную собственность; но рекламные щиты могут быть ограничены законом, и некоторые американские города приняли политику такого их ограничения. Также возможно облагать их налогами и тем самым сделать рекламу на щитах менее прибыльной.

Муниципальные коммунальные службы. — В дополнение к улицам, паркам и общественным зданиям каждый город поддерживает различные другие физические коммунальные службы. К ним относятся, в некоторых случаях, мосты, доки, рынки, паромы и так далее. Более важными, однако, являются так называемые коммунальные службы: водоснабжение и канализационная система. Оба они тесно связаны с общественным здоровьем, и их лучше рассматривать, когда мы перейдем к этой общей теме. Некоторые города владеют и управляют своими осветительными установками, а в нескольких случаях — своими уличными железными дорогами. Но освещение и транспорт все еще, по большей части, находятся в частных руках, и они представляют собой проблемы такой важности, что им нужна отдельная глава (см. стр. 474-481).

Beginning of the police system.

Полицейская защита. — Практика содержания в городах корпуса профессиональных, одетых в форму полицейских, которые отдают все свое время работе по сохранению закона и порядка, насчитывает менее ста лет. Вплоть до девятнадцатого века работа по защите жизни и собственности выполнялась необученными констеблями и сторожами (в Англии и Америке) или отрядами солдат (в большинстве крупных городов Континентальной Европы). Лондон в 1829 году был первым городом, который установил регулярные полицейские силы, и это действие встретило большое народное сопротивление. Это рассматривалось как шаг в направлении тирании. Но регулярные полицейские оказались намного лучше в качестве стражей закона и порядка, чем необученный констебль в гражданской одежде, поэтому другие города последовали примеру Лондона, и в конечном итоге система была установлена в Соединенных Штатах, причем первым городом, принявшим новый план, был Нью-Йорк. Хотя Нью-Йорк в то время был городом с населением более 300 000 человек, работа по охране порядка в значительной степени выполнялась выборными констеблями и гражданскими сторожами до 1844 года.

Police organization today.

За последние три четверти века система муниципальной полиции неуклонно улучшалась. Полиция организована по практически военной модели, с комиссаром или начальником во главе. Под ним находятся заместители в штаб-квартире, капитаны и лейтенанты, отвечающие за участки, сержанты и патрульные, которые выполняют работу по расследованию, производству арестов, регулированию движения и патрулированию улиц. Патрульные в большинстве американских городов сейчас отбираются путем тестов на гражданскую службу; у них есть регулярные часы на службе и вне ее, и они подчиняются строгой дисциплине. Крупные города создали учебные школы, в которых вновь назначенные полицейские получают инструктаж в течение месяца или более, прежде чем их отправляют выполнять регулярную службу. Количество полицейских во всех крупных городах пришлось значительно увеличить в последние годы из-за растущей потребности в офицерах дорожного движения. Значительная часть всего состава теперь назначается на эту обязанность в определенные часы дня. Женщины-полицейские сейчас назначаются в большинстве крупных городов, потому что существуют различные формы обязанностей, которые, как считается, они могут выполнять более эффективно, чем мужчины.

State constabularies.

Полицейская охрана до недавнего времени была в основном сосредоточена в городах и поселках; сельские районы были вынуждены полагаться на гражданских констеблей и помощников шерифа. Однако некоторые штаты в настоящее время создали органы, известные как государственная полиция, сотрудники которой патрулируют проселочные дороги и выполняют обычные полицейские функции, характерные для городов. Пенсильвания, Нью-Йорк, Массачусетс и другие штаты взяли на себя задачу обеспечения надлежащей защиты сельских районов таким образом. Сотрудники оснащены мотоциклами, что позволяет им преодолевать большие расстояния в течение дня. Полиция штата находится под контролем губернатора и может быть задействована в любой части штата. Создание этих сил полиции штата встретило сопротивление со стороны профсоюзных организаций, которые опасаются, что они могут быть использованы для подавления бастующих во время трудовых споров.

Our enormous annual losses by fire.

Противопожарная профилактика. Ежегодный ущерб от пожаров в Соединенных Штатах больше, чем во всех европейских странах вместе взятых. Чикаго и Париж — города примерно одинакового размера, но ежегодные потери от пожаров в первом в четыре-пять раз превышают потери во втором. Является ли население Нью-Йорка больше, чем население Лондона, — вопрос до сих пор спорный, но нет никаких споров о том, в каком из них происходит больше пожаров. Нью-Йорк удерживает мировой рекорд по потерям от пожаров: семь или восемь миллионов долларов в год.

Во всех частях Соединенных Штатов потери огромны из года в год. По оценкам, они составляют полмиллиона долларов в день в масштабах всей страны. Если бы все здания, сгоревшие в Соединенных Штатах за один год, были поставлены в ряд, они образовали бы непрерывную улицу от Чикаго до Нью-Йорка. Человеческие жертвы при этих пожарах также ужасают; они составляют около трех тысяч человек в год. Каковы причины такой ситуации; почему она настолько хуже, чем в других странах?

Reasons for this heavy loss.

Для этого есть две причины; одну из них мы не можем контролировать, другую — можем. Мы не можем легко изменить тот факт, что большинство зданий, будь то в городах или сельских районах Соединенных Штатов, были построены из легковоспламеняющихся материалов. Лесоматериалы были дешевыми, и их использовали расточительно. В Европе большинство зданий кирпичные или каменные. С истощением запасов древесины в Америке и ростом цен на лесоматериалы со временем в Соединенных Штатах будет строиться меньше каркасных зданий. Другая причина наших больших потерь от пожаров — та, которую можно контролировать. Она суммируется одним словом — небрежность. В некоторой степени эта небрежность является виной государственных органов; в большей степени — виной частных лиц.

Public prevention measures.

Государственные органы недостаточно активно занимались разработкой и обеспечением соблюдения мер по предотвращению пожаров. Они позволили некоторым районам превратиться в настоящие пожарные ловушки, которые в любой момент могут быть уничтожены пожаром. Однако за последние несколько лет государственные и городские чиновники начали осознавать важность профилактики, и законы, касающиеся пожарной опасности, становятся все более строгими. Специальные правила теперь применяются к театрам, фабрикам, гаражам, многоквартирным домам и другим зданиям, в которых пожары могут привести к человеческим жертвам. В некоторых крупных общинах были назначены специальные должностные лица по противопожарной профилактике; в их обязанности входит инспекция всех зданий, в которых вероятны пожары, и обеспечение соблюдения правил противопожарной безопасности. Также предпринимаются попытки просвещать население о необходимости проявлять большую осторожность. Это делается путем распространения брошюр и проведения инструктажей в школах.

The chief causes of fires.

Подавляющее большинство пожаров является результатом чьей-то небрежности. Мусор оставляют лежать рядом с печью в подвале; спички кладут там, где их могут достать дети; керосин или бензин используют для розжига кухонной плиты; дымоходы оставляют без ремонта и чистки; окурки бросают на пол или в корзину для мусора — индивидуальная небрежность может принимать самые разные формы. Но каждый пожар имеет одинаковый размер в начале, и пустяковая случайность может привести к разрушению целого города. Пожарные службы необходимы, и их следует поддерживать на высочайшем уровне эффективности, с хорошо обученными людьми и моторизованной техникой; но, доллар к доллару, деньги, потраченные на профилактику, приносят гораздо большую отдачу, чем расходы на тушение пожаров после того, как они произошли.

Работа по тушению пожаров зрелищна и производит впечатление на людей; в противопожарной профилактике нет ничего зрелищного, поэтому она привлекает гораздо меньше внимания со стороны обычного человека. Газеты посвящают громкие заголовки храбрости пожарного, который выносит кого-то по отвесной стене высокого здания посреди ревущего пламени и ослепляющего дыма, но человек, который спокойно строит свой многоквартирный дом так, чтобы в таком спасении никогда не возникло необходимости, — он вообще не попадает в заголовки. В этом, конечно, не виноваты газеты; они лишь следуют тенденциям общественного интереса.

Доля города в работе по охране здоровья и благосостоянию. Многие функции, которые ранее полностью возлагались на городское управление, теперь в некоторой степени перешли к органам власти штата. Штат устанавливает общие правила и предписывает, как должны выполняться дела, но городские чиновники по-прежнему в значительной степени несут ответственность за приведение этих правил в исполнение. Это относится к охране общественного здоровья, общественным коммунальным службам, помощи бедным, исправительным учреждениям, санитарии и образованию, о чем подробно рассказывается в последующих главах этой книги. В наши дни невозможно провести четкое разделение между деятельностью штата и местной деятельностью, они перекрываются и переплетаются. Однако город по-прежнему сохраняет почти полную ответственность за содержание своих улиц, уличное освещение, содержание парков и обеспечение отдыха. Но действует ли город просто как агент штата или полностью от своего имени, его функции расширяются с каждым годом. Ожидается, что он будет делать все больше и больше для социального благополучия своих жителей.

A typical example.

Сравните американский город сегодняшнего дня с его прототипом семидесятипятилетней давности. В 1845 году, например, Бостон был городом с населением более 40 000 человек. В нем не было ни одной мощеной улицы. Не было общественного водоснабжения; люди приносили достаточно воды для своих ежедневных нужд из соседних колодцев. Было построено несколько канализационных стоков, это были деревянные желоба, и только в более густонаселенных частях города. Обеспечение охраны общественного здоровья полностью отсутствовало; не было регулярной полиции, а для тушения пожаров существовала лишь добровольная бригада с ведрами. Общественные игровые площадки были неизвестны; как и общественные бани, районные центры, концерты духовых оркестров, филиалы библиотек, электрическое уличное освещение, трамваи, метро и длинный список вещей, которые сегодня входят в сферу муниципальной деятельности. Это были дни крайнего индивидуализма, когда работа по обеспечению благосостояния почти полностью оставлялась на попечение частных лиц. Теперь город стал лидером почти во всех формах социальной и экономической деятельности. Эта социализация городской жизни продолжалась и продолжает идти, не привлекая особого внимания, но это одно из самых далеко идущих событий прошлого столетия.

The problem of making both ends meet.

Где города возьмут деньги? Это расширение муниципальной деятельности принесло с собой постоянную потребность в больших деньгах — больше денег на улицы, парки, игровые площадки, школы, помощь бедным, отдых, пенсии и на дюжину других вещей. У городов много сложных проблем, но самая сложная из всех — это проблема сведения концов с концами. Новые предприятия означают новые расходы, и даже старые виды деятельности постоянно требуют все больше средств.

The effect of high taxes.

Теперь можно предположить, что эту проблему способов и средств было бы легко решить. «Просто поднимите ставку налога и получите больше денег», — может предложить кто-то. Это выдает существование очень распространенного впечатления, а именно, что для городских налоговых ставок пределом является небо. Но на самом деле все совсем иначе. В большинстве случаев, конечно, нет законодательного ограничения на сумму налогов, которую городские власти могут взыскать с населения; предел является чисто практическим. Большая часть доходов города поступает от налогов на недвижимое имущество — на землю и здания (см. стр. 445-446). Повышая ставку налога на такую собственность, можно получить дополнительные доходы до определенного момента. Но когда налоговая ставка продолжает расти из года в год, она в конечном итоге достигает уровня, на котором становится препятствием для возведения новых зданий; она удерживает новые отрасли промышленности от прихода в город; она вызывает рост арендной платы и действует как тормоз для расширения бизнеса. В таких условиях стоимость недвижимости перестает расти и может даже снизиться, так что дальнейшее повышение налоговой ставки не дает пропорционального дохода. Более того, люди начинают проявлять недовольство из-за стремительно растущей налоговой ставки на их дома; они выражают свое недовольство, смещая выборных городских чиновников с должностей и устанавливая других, которые обещают сократить расходы. Такие обещания, по правде говоря, редко могут быть выполнены. Значительная экономия, несомненно, возможна в управлении всеми американскими городами без исключения; но крупные расходы неизбежно будут продолжать расти до тех пор, пока люди продолжают требовать большего количества и лучшего качества услуг.

Newer sources of revenue.

Если необходимо получить больше доходов, как это лучше всего сделать? Налоги на недвижимость во многих городах достигли такого уровня, что их вряд ли можно повысить еще больше. Подоходные налоги уже взимаются государством и некоторыми штатами; города вряд ли могут рассчитывать на введение тяжелого налога сверх этих. Некоторые города, в частности Лос-Анджелес, Цинциннати и Сент-Луис, вводят налоги на бизнес — определенная сумма в год с каждого юриста, врача, торговца, дилера, брокера и так далее, причем ставка варьируется в каждом случае. Чикаго получает значительный доход от налога на колеса, взимаемого со всех автомобилей, использующих городские улицы. Повсюду поиск новых источников дохода ведется серьезно, но без особого успеха. Одна серьезная трудность заключается в том, что некоторые из наиболее прибыльных источников уже были освоены национальным правительством и правительствами штатов. Конгресс и законодательные собрания штатов пристально следят за новыми доходами; где бы ни появлялась возможность, они ее используют. Таким образом, диапазон, из которого города могут черпать свои доходы, постепенно сужается. Поэтому можно справедливо сказать, что проблема самоокупаемости является самой сложной из всех проблем, с которыми сталкивается американский город в настоящее время.

General References

Ч. А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 603-637; Там же, «Хрестоматия», стр. 535-555;

У. Б. Манро, «Принципы и методы муниципального управления», стр. 30-73 (Планирование города); 74-121 (Улицы); 260-313 (Полицейское управление);

Г. Дж. Джеймс, «Муниципальные функции», стр. 1-24;

Ф. Дж. Гуднау и Ф. К. Бейтс, «Муниципальное управление», стр. 316-396;

Ф. К. Хоу, «Современный город и его проблемы», стр. 34-75;

Эверетт Кимбалл, «Правительство штата и муниципальное управление», стр. 454-550.

Group Problems

1. Составьте план административной организации, который будет включать нижеперечисленные муниципальные функции. Предусмотрите как можно меньше департаментов, не объединяя несвязанные функции в один департамент. Каждый департамент должен включать все функции, которые фактически связаны, и ни одной, которая не относится к его основной работе. Рассмотрите, например, такие вопросы: следует ли включать игровые площадки в департамент образования или объединять их с парками в каком-то другом департаменте? К чему относится помощь бедным: к отдельному департаменту или вместе со здравоохранением, или с тюрьмами и исправительными учреждениями? Где нам разместить публичную библиотеку? Если вы хотите включить все эти функции в семь или восемь департаментов, публичная библиотека не может иметь отдельный департамент. Куда ее поместить? Тщательно обдумайте правильное размещение таких вещей, как инспекция мер и весов, аудит, пенсии, печать, оценка и сбор налогов, рекламные щиты, уход за гидрантами, цензура развлечений, благотворительность и помощь бедным, защита детей, сбор и утилизация золы, избыточное отчуждение собственности, инспекция продуктов питания и молока, бесплатные бюро по трудоустройству, бесплатная юридическая помощь, устранение пересечений дорог на разных уровнях, управление больницами, жилищные законы и их исполнение, лицензирование, ограничение высоты зданий, управление мостами и паромами, муниципальные счета, составление муниципального бюджета, муниципальные концерты, муниципальные суды, муниципальные закупки, парки и игровые площадки, мощение, управление игровыми площадками, предотвращение поджогов, тюрьмы, защита жизни и собственности, общественное освещение, общественный отдых, общественное водоснабжение, регистрация избирателей, сбор и утилизация мусора, регулирование взрывчатых веществ, регулирование расположения зданий, канализация и очистка сточных вод, амортизационные фонды, предотвращение задымления, уборка снега, строительство улиц, расширение улиц, надзор за ночлежками, посадка деревьев, профессиональное и промышленное образование, зонирование.

2. Выберите три или четыре города примерно такого же размера, как ваш собственный, и сравните стоимость общественной безопасности (расходы на полицию и пожарную охрану) на основе каждого из следующих показателей: (а) на душу населения; (б) на квадратную милю территории; (в) на 1000 долларов оценочной стоимости. (Данные для всех городов с населением более 30 000 человек можно найти в Бюро переписи населения США: «Финансовая статистика городов» [последнее издание]).

3. Что мы получаем за наши городские налоги. Составьте на основе последнего годового отчета вашей общины таблицу, показывающую стоимость на душу населения для каждого вида общественных услуг (улицы, парки, школы, помощь бедным и т. д.). Цифры из отчета аудитора, разделенные на численность населения, дадут вам нужные показатели. Когда ваша таблица будет готова, проиллюстрируйте ее, нарисовав круг с секторами, представляющими распределение расходов.

Short Studies

1. Планирование города: его масштаб и важность. У. Б. Манро, «Принципы и методы муниципального управления», стр. 30-37.

2. Улицы города. Ч. А. Бирд, «Американское городское правительство», стр. 212-260.

3. Организация городской полиции. Рэймонд Фосдик, «Европейские полицейские системы», стр. 99-148; Э. Д. Грейпер, «Американское полицейское управление», passim; Рэймонд Фосдик, «Американские полицейские системы», стр. 188-216.

4. Как общественность может помочь полиции. Артур Вудс, «Полицейский и общественность», стр. 162-178.

5. Что означает противопожарная профилактика. Э. Ф. Крокер, «Противопожарная профилактика», стр. 1-37.

6. Работа города по социальному обеспечению. Г. Дж. Джеймс, «Муниципальные функции», стр. 150-185.

7. Городские парки и бульвары. Чарльз Зублин, «Американский муниципальный прогресс», стр. 241-275.

8. Роль города в охране здоровья. Генри Брюэр, «Новое городское правительство», стр. 314-334.

9. Муниципальный отдых. Ч. А. Бирд, «Американское городское правительство», стр. 334-355; Джон Нолен, «Планирование города», стр. 139-158.

10. Сбор и расходование городских денег. У. Б. Манро, «Принципы и методы муниципального управления», стр. 403-478.

Questions

1. Составьте в параллельных колонках список муниципальных функций, которые вы бы классифицировали как (а) политические; (б) социальные; (в) экономические или деловые функции.

2. Можете ли вы привести из собственных наблюдений примеры ненужных расходов или общественных неудобств, вызванных неспособностью городских департаментов должным образом сотрудничать?

3. Возьмите любой атлас, содержащий планы улиц крупных городов, и укажите примеры следующего: (а) сетчатое или шахматное планирование; (б) диагональные проспекты; (в) радиальные улицы; (г) неформальная планировка улиц.

4. Выберите часть вашего города, которая кажется вам хорошо спланированной, и часть, которая кажется плохо спланированной. Приведите причины вашего выбора.

5. Составьте эскизный план жилого пригорода площадью около одной квадратной мили на ровной местности с небольшой рекой шириной двести футов, протекающей с востока на запад через него. Каждый строительный участок должен содержать в среднем около 20 000 квадратных футов с доступом как к улице, так и к переулку. Предусмотрите место для одной двухпутной трамвайной линии, удобно расположенной. Укажите подходящие места для парка площадью в один акр, начальной школы, игровой площадки, филиала публичной библиотеки, полицейского участка, пожарной станции, моста, бани и спортивной площадки.

6. Каков географический центр вашей общины? Центр населения? Центр доступа, то есть точка, до которой благодаря транспортным средствам можно быстрее и легче всего добраться наибольшему числу людей? Если бы создавался гражданский центр, где он должен был бы быть расположен и почему?

7. В крупнейших городах на каждые 10 000 человек приходится около 20 полицейских, в меньших городах — только 10 или 12. Почему это так? Является ли количество арестов, произведенных полицейским, показателем его эффективности? Скандалы в полицейских департаментах крупных городов случаются часто, и иногда это объясняют тем, что полиция подвержена большим искушениям, чем любые другие городские чиновники. Обсудите это объяснение.

8. Каковы, по вашему мнению, наиболее распространенные причины пожаров? Многие школы отводят один день в году под День противопожарной профилактики. Предложите подходящую программу для этого случая.

9. Можете ли вы придумать какие-либо источники дохода, которые в настоящее время не используются городами, но которые можно было бы использовать для удовлетворения неотложной потребности, не вызывая большого сопротивления со стороны населения?

10. Какие гражданские организации в вашей общине помогают государственным чиновникам решать их проблемы? Расскажите о целях и работе каждой из них.

Topics for Debate

1. Законом штата должен быть установлен максимальный предел налоговых ставок городов.

2. Городские служащие, включая полицейских и пожарных, должны (или не должны) иметь право вступать в профсоюзную организацию.

3. Все общественные работы должны выполняться по контракту (или собственными силами города).

ГЛАВА XII. ОБЗОР ПРАВИТЕЛЬСТВА ШТАТА

Цель этой главы — объяснить отношения штатов с нацией, показать, как организованы правительства штатов и какие услуги они предоставляют населению.

Place of the states in the nation.

Суверенные штаты. Принято говорить об Американской республике как о состоящей из «суверенных штатов», но если это выражение не разъяснить четко, оно может ввести в заблуждение. 4 июля 1776 года тринадцать колоний стали свободными и независимыми штатами, каждый из которых имел право разработать свой собственный план правительства. Эти новые штаты не подлежали никаким ограничениям, кроме самых мягких, которые они согласились наложить на себя, приняв Статьи Конфедерации. Они очень ревностно относились к своей независимости и не были склонны отказываться от каких-либо своих полномочий, даже ради создания единой нации. По этой причине, когда в 1787 году была разработана национальная конституция, штаты сохранили за собой все полномочия, не переданные новому федеральному правительству положениями этого документа. Предполагалось, что преобладание власти должно оставаться за штатами, что большая часть работы правительства должна выполняться ими и что первый интерес гражданина должен заключаться в делах его собственного штата.

Relative strength of the national and the state governments.

Но едва новое федеральное правительство утвердилось, как начало набирать силу. Серией решений Верховный суд дал либеральное толкование полномочиям Конгресса, изложенным в конституции, причем каждое решение расширяло власть центрального правительства. Правительства штатов не одобряли это развитие событий; но в целом народ страны его поддержал. Мало-помалу нация опередила штаты в своем влиянии на интерес и лояльность людей. Гражданская война была важным фактором во всем этом, поскольку реальный вопрос в том конфликте касался соответствующих прав федерального правительства и правительств штатов. Союз вышел из войны гораздо сильнее, чем прежде, и последние шестьдесят лет он продолжал укрепляться. Сегодня люди считают себя гражданами Соединенных Штатов, а не гражданами конкретного штата; их первый интерес — это вопросы национального правительства; они обращаются к нации за решением всех великих проблем и склонны предоставлять национальному правительству еще более широкие полномочия, как показали недавние поправки к конституции. В теории место штатов в нации почти точно такое же, каким оно было сто тридцать лет назад; они по-прежнему остаются суверенными по названию; но на самом деле их относительная власть была значительно уменьшена.

Present importance of state government.

Тем не менее, сорок восемь штатов все еще далеки от того, чтобы быть просто административными единицами, как графства Англии или департаменты Франции. В этих двух странах правительство высокоцентрализовано; вся власть исходит из Лондона или Парижа. В Америке сорок восемь столиц штатов по-прежнему являются местом сосредоточения важных правительственных полномочий и, по всей вероятности, будут оставаться таковыми. Эта децентрализация в правительстве иногда приводит к трениям и спорам; но она имеет преимущество, позволяя людям более непосредственно контролировать свои местные дела.

Territories made into states.

Как принимаются штаты. В дополнение к тринадцати первоначальным штатам в 1787 году было достаточно территории для создания многих других. Вся земля к востоку от Миссисипи была передана Великобританией, и хотя большая часть ее оспаривалась штатами вдоль Атлантического побережья, они в конечном итоге согласились передать все это Конгрессу. Национальное правительство после этого приняло меры для управления этой территорией и прямо оговорило, что ей должны быть предоставлены права штата всякий раз, когда рост населения может оправдать этот шаг. Чуть позже была куплена территория Луизианы; затем Флорида, и время от времени в течение следующих пятидесяти лет приобретались дополнительные территории на Юго-Западе, Северо-Западе и Западе. В каждом случае эти территории управлялись территориальными правительствами под властью Конгресса, но всегда с условием, что территории станут штатами, как только они достигнут достаточной численности населения.

Мы обычно не думаем о Соединенных Штатах как о колониальной державе в том смысле, в каком ею была Великобритания, тем не менее вся история американского народа была хроникой колонизации. От Аллеганских гор до Тихого океана марш поселений неуклонно продолжался почти сто лет; земли открывались для поселенцев; формировались территории; и в конце концов каждая территория становилась штатом.

Steps in admission to statehood.

Создатели федеральной конституции, конечно, не предполагали, что союз когда-нибудь станет таким большим, но они предвидели, что когда-нибудь штатов будет больше тринадцати. Поэтому они предусмотрели в конституции, что новые штаты могут время от времени приниматься по усмотрению Конгресса. В соответствии с этим положением обычным первым шагом является отправка петиции в Конгресс от жителей территории, которая стремится быть принятой. Если Конгресс относится к этой петиции благосклонно, он принимает Закон о полномочиях, который разрешает жителям территории составить предварительную конституцию штата. Этот документ, будучи составленным и ратифицированным на выборах жителями территории, затем представляется Конгрессу. Если Конгресс находит конституцию удовлетворительной, он может затем резолюцией объявить территорию штатом. Конгресс был щедр в предоставлении полных прав штата внутренним территориям, в некоторых случаях даже до того, как они приобрели большое население, и это отношение было мудрым. Оно сплотило страну так, как никакая другая политика не могла бы ее объединить.

Более новые территории. Таким образом, до 1867 года проблема территориального управления не была сложной, и она всегда решалась удовлетворительно. Каждая территория управлялась губернатором, который назначался Президентом, и территориальным законодательным органом, который избирался народом. Законы, принятые территориальным законодательным органом, подлежали отклонению Конгрессом, но это право использовалось редко. Жители территорий быстро показали свою способность к самоуправлению, и Конгресс оставил их в покое. Но после Гражданской войны, и особенно после Испанской войны, возникли территориальные проблемы нового рода. В 1867 году Соединенные Штаты купили Аляску у России; в 1898 году у Испании были приобретены Пуэрто-Рико и Филиппины; в том же году были аннексированы Гавайи, и за последнюю четверть века были добавлены другие отдаленные владения (Самоа, зона Панамского канала и Виргинские острова).

Can they be admitted as states?

Эти приобретения отличаются от старых территорий в двух отношениях; они находятся за пределами обычных национальных границ (в некоторых случаях далеко за пределами), и они содержат по большей части население, которое не имело большого опыта в самоуправлении. Всем им была предоставлена та или иная форма территориального управления; но вопрос в том: могут ли они в конечном итоге быть приняты в качестве штатов союза? Если они будут приняты таким образом, им должны быть предоставлены точно такие же права, как и всем остальным штатам. Не существует такой вещи, как частичное или ограниченное принятие. Если Пуэрто-Рико или Гавайи будут приняты в качестве штатов, они будут иметь точно такой же статус, как Нью-Йорк или Пенсильвания.

Future of these islands.

Открыты три пути. Во-первых, эти территории могут быть приняты в установленном порядке с полными правами штата. В случае Аляски, Гавайев и Пуэрто-Рико эта политика может быть принята, если их население будет признано достаточно большим. Во-вторых, существующая форма территориального управления может быть продолжена на неопределенный срок. Это означает, что они будут иметь значительную степень контроля над своими местными делами, но не полный контроль в том смысле, в каком его имеют штаты. В-третьих, им может быть предоставлена независимость с гарантией американской защиты от внешних врагов. В случае Филиппин это практически то, что было обещано; но независимость не будет предоставлена до тех пор, пока острова не докажут свою полную способность к самоуправлению. Помимо Филиппин, ни одна из этих территорий не просит о независимости.

Конституции штатов. Было отмечено, что перед тем, как любая территория будет принята в качестве штата, она должна составить конституцию. Эта конституция составляется, как правило, конституционным конвентом, состоящим из делегатов, избранных народом. Такой конвент созывается, когда штат входит в союз, и снова всякий раз, когда представляется желательным общий пересмотр первоначального документа. Как правило, между такими конвентами проходит десять или более лет, а иногда интервал составляет тридцать или сорок лет. Из-за различий в росте и прогрессе штата конституция может устареть в одном быстрее, чем в другом. Если требуются лишь незначительные изменения в конституции, нет необходимости или обычая созывать конвент. Отдельные поправки, как будет показано далее, могут быть внесены легче.

Что содержат эти конституции. Эти конституции штатов — довольно длинные документы, намного длиннее, чем конституция Соединенных Штатов. В ранние времена они были намного короче, но правительства штатов сегодня выполняют гораздо более многочисленные функции, чем пятьдесят лет назад. Более того, в последние годы появилась тенденция включать в конституции многие вещи, которые ранее оставлялись на усмотрение законодательных актов. Это означало значительное удлинение конституционных положений.

В целом конституция штата устанавливает форму правления, предписывает полномочия и обязанности должностных лиц штата, запрещает законодательному органу делать определенные вещи (например, менять столицу штата) и гарантирует определенные фундаментальные права гражданам. Но это еще не все. Некоторые из них содержат длинные положения, касающиеся полномочий местных органов власти, оплаты труда чиновников, заимствования денег и регулирования банков. Включение таких деталей в конституцию штата является неразумной политикой, поскольку конституционные положения трудно изменить, тогда как эти различные вопросы требуют несколько иного подхода время от времени.

The two methods of amendment.

Как вносятся поправки в конституции штатов. Существует два распространенных способа внесения поправок в конституцию штата. Первый, который существует почти во всех штатах, — это совместные действия законодательного органа и народа. Законодательный орган делает первый шаг, предлагая поправку; затем народ на выборах принимает или отклоняет предложение. Другой путь — это действия только народа. С помощью инициативы, как уже было описано, народ может предложить поправку, вынести ее на голосование и принять или отклонить ее по своему желанию. Этот метод внесения поправок в конституцию используется менее чем в половине штатов, и даже там он не применяется с большой частотой. Подавляющее большинство поправок к конституциям штатов (десятки их вносятся каждый год в стране в целом) делаются по первому из названных планов.

The states have the residuum of powers.

Полномочия штатов. Несколько лет назад иностранный студент, изучающий правительство, желая выяснить, какие полномочия принадлежат законодательному органу Массачусетса, взял копию конституции штата и начал внимательно ее читать. К своему удивлению, он обнаружил, что она не содержит списка полномочий, которые может осуществлять законодательный орган, а лишь перечисляет некоторые вещи, которые законодательный орган не должен делать. Причина этого, конечно, достаточно проста. Штаты сохраняют все полномочия, которые они не передали национальному правительству. Способ узнать, обладает ли штат определенным полномочием, — это заглянуть в конституцию Соединенных Штатов. Если полномочие там предоставлено исключительно Конгрессу или запрещено штатам, то законодательный орган штата не может его осуществлять. Но если полномочие не упомянуто в национальной конституции, ни прямо, ни косвенно, то законодательные органы штатов им обладают.

На этой основе между нацией и штатами осуществляется определенное разделение полномочий. Общие принципы, на которых основано это разделение, достаточно легко понять, но точное распределение полномочий — это то, что можно освоить только путем изучения. Даже юристы не всегда точно понимают это, и газеты постоянно делают ошибки, потому что не осознают, где именно начинаются и заканчиваются границы различных правительственных полномочий. Итак, давайте попробуем свести дело в двух словах, или, точнее, в четыре ореховые скорлупки, следующим образом:

1. Некоторые полномочия принадлежат исключительно нации. К ним относятся право объявлять войну, регулировать внешнюю и межштатную торговлю, чеканить монету, создавать почтовые отделения и так далее. Никакая доля в управлении этими вещами не принадлежит правительствам штатов.

2. Некоторые полномочия принадлежат одновременно как нации, так и штатам. Как нация, так и штаты, каждый в своей сфере, имеют право облагать налогами, занимать деньги, создавать банки, содействовать образованию и делать многие другие вещи. Они называются конкурирующими полномочиями, потому что национальные власти и власти штатов могут осуществлять их одновременно.

3. Некоторые полномочия запрещены нации, а некоторые — штатам. Национальному правительству и правительствам штатов, например, запрещено принимать любые акты о лишении гражданских прав, жаловать дворянские титулы или изымать частную собственность для общественных нужд без компенсации. Штатам, кроме того, запрещено заключать договоры, чеканить монету или взимать таможенные пошлины. Существуют различные другие запреты как на нацию, так и на штаты, что можно увидеть, внимательно прочитав положения национальной конституции.

4. Все остальные правительственные полномочия зарезервированы за штатами. Каждое полномочие, которое не подпадает под вышеуказанные три класса, принадлежит исключительно отдельным штатам. Это не только соответствует теории национальной конституции как предоставления полномочий, но и прямо указано в Десятой поправке.

Features which are similar in all the states.

Общее сходство правительств штатов. Нет двух штатов среди сорока восьми, которыми управляют одинаково. Описание правительства штата в Массачусетсе не подошло бы Иллинойсу, тем более Айдахо или Неваде. С другой стороны, нет двух штатов, которыми управляют очень по-разному; во всех существенных чертах они соответствуют единому типу. У всех них есть конституции; у каждого штата есть выборный законодательный орган из двух палат; у каждого есть выборный губернатор; и у всех них есть суды штата. Во всех штатах существует всеобщее избирательное право (за исключением исключения негров на Юге); тайное голосование используется по всей стране; одни и те же политические партии существуют везде от Атлантики до Тихого океана; и основные законы по существу одинаковы. Гражданин, который переезжает из одного штата в другой, находит разницу настолько незначительной, что она едва заметна. Поэтому не стоит тратить время на изучение различий между правительством одного штата и другого. Правительство штата повсюду теперь сведено к типу, который является единообразным для всех практических целей.

Organization of the state legislature.

Законодательный орган штата. В каждом штате есть законодательный орган, который является главной ветвью правительства штата. Он принимает законы, взимает налоги штата, выделяет деньги на управление администрацией штата и решает все вопросы государственной политики. Этот законодательный орган состоит из двух палат, которые обладают по существу конкурирующими полномочиями по законотворчеству. Верхняя палата, обычно называемая Сенатом, является меньшей из двух; ее члены избираются по округам или сенаторским округам, обычно на срок два или четыре года. Нижняя палата, которая по-разному называется Ассамблеей, или Палатой представителей, или Палатой делегатов, является гораздо более крупным органом; ее члены также избираются от округов или частей округов. Выдвижение кандидатов производится либо конвентами, либо праймериз; последнее сейчас является более распространенным методом, за исключением южных штатов. Сессии законодательного органа проводятся каждый второй год, за исключением нескольких штатов, где они проводятся ежегодно.

The legislature’s powers.

Полномочия законодательного органа штата в реальной деятельности очень широки. Они охватывают всю область законотворчества, за исключением случаев, когда они были ограничены национальной конституцией или конституцией самого штата. Законы штата ближе к жизни человека, чем законы нации. Они предусматривают регистрацию рождения ребенка; они определяют возраст, в котором он должен идти в школу; они создают школы и устанавливают квалификацию учителей. Когда мальчик становится мужчиной, он обнаружит, что законы штата регулируют его профессию или бизнес. Законы штата позволяют ему жениться, накапливать собственность, голосовать и занимать должности. Когда он умирает, законы штата регулируют передачу его собственности наследникам. Таким образом, от рождения до смерти гражданин почти ежедневно вступает в контакт с законодательной властью штата. Эти законы определяют большую часть налогов, которые он платит; они защищают его жизнь, здоровье и собственность; они наказывают его, когда он поступает неправильно; и они обеспечивают его содержание, если он становится бедным, калекой или сумасшедшим. Там, где федеральное правительство касается гражданина один раз, правительство штата касается его дюжину раз. Средний гражданин не всегда ценит этот факт.

The process of state legislation.

Для принятия законов необходимо согласие обеих палат законодательного органа штата. Процесс законотворчества очень похож на тот, что используется в Конгрессе (см. стр. 275-278). Законопроекты вносятся, направляются в комитеты, докладываются обратно законодательному органу и голосуются каждой палатой. Разногласия между двумя палатами урегулируются согласительным комитетом. Правила процедуры очень сложны, и новым членам законодательного органа штата часто трудно их понять. Цель правил трояка: ускорить дело, обеспечить тщательное рассмотрение каждой меры и защитить права партии меньшинства в законодательном органе. Несмотря на правила, однако, законодательная работа часто неоправданно затягивается; в другое время меры проталкиваются без надлежащего рассмотрения, и права меньшинства часто нарушаются. Это делается путем приостановки правил или просто игнорирования их.

The governor.

Исполнительная власть штата. Исполнительная ветвь правительства штата состоит из губернатора и глав различных департаментов штата. Губернатор избирается народом на срок два или четыре года. Его полномочия обширны. Он отвечает за общее руководство исполнением законов и ведением административных дел. Он делает большинство важных назначений на административные должности штата, главными исключениями являются главы департаментов штата и судьи судов штата, оба из которых в большинстве случаев избираются народом. Назначения губернатора, прежде чем они вступят в силу, обычно требуют подтверждения верхней палатой законодательного органа штата или выборным исполнительным советом. Там, где действует система гражданской службы, она, кроме того, ограничивает усмотрение губернатора при назначениях. Губернатор также обладает правом вето на акты законодательного органа штата, но оно может быть преодолено, как правило, двумя третями голосов обеих палат. Во всех существенных чертах право вето губернатора очень похоже на право вето Президента. Право помилования правонарушителей, осужденных в судах штата, также принадлежит губернатору в большинстве штатов; в некоторых штатах, однако, он должен получить согласие совета по помилованию или другого органа, а в нескольких штатах вся власть помилования передана специальному совету. Губернатор является главнокомандующим милиции штата и может вызывать ее на службу в чрезвычайных ситуациях. Как и Президент, губернатор может быть отстранен от должности путем импичмента.

Officials and boards.

Для ведения своей административной работы штат имеет, помимо губернатора, значительное число административных чиновников и советов. К ним относятся секретарь штата, который ведет официальные записи; казначей; аудитор; генеральный прокурор, который ведет юридические дела штата; суперинтендант или комиссар образования штата; вместе с советами штата по здравоохранению, благотворительности, общественным работам, общественным коммунальным службам и так далее. Названия и функции этих различных советов сильно различаются от штата к штату. В Массачусетсе всего двадцать один департамент штата; в Нью-Йорке их более ста. Повсюду их число имеет тенденцию к увеличению, поскольку функции штата повсюду расширяются. Чиновники и члены советов, которые выполняют всю эту административную работу, иногда избираются, но чаще назначаются губернатором.

Суды штата: их организация. В каждом штате есть три градации в судебной системе, а иногда и четыре. Во-первых, есть местные суды, возглавляемые мировыми судьями или полицейскими судьями. Эти суды рассматривают дела незначительной важности. Когда лица, обвиняемые в серьезных преступлениях, предстают перед ними, правонарушители задерживаются для суда в суде следующей инстанции. Эти суды следующей инстанции известны как окружные или районные, или высшие суды. Они уполномочены проводить суды присяжных; они имеют в своем распоряжении прокуроров; они имеют более широкий круг юрисдикции для рассмотрения важных дел, и их решения обычно являются окончательными, насколько это касается фактов дела. Наконец, в каждом штате есть верховный суд (иногда называемый Судом по ошибкам), который рассматривает апелляции, главным образом по спорным вопросам права, из нижестоящих судов. Этот суд состоит из пяти-пятнадцати судей (число устанавливается законом в каждом штате), и он имеет последнее слово во всех делах, кроме тех, где апелляция может быть подана в Верховный суд Соединенных Штатов.

The election vs. the appointment of judges.

Выбор и отстранение судей. Более чем в трех четвертях штатов судьи этих различных судов избираются народом. В остальных они либо назначаются губернатором, либо выбираются законодательным органом штата. Нельзя сказать в общих чертах, что один план лучше другого. Хорошие судьи были получены всеми тремя методами отбора, как и плохие. Стоит отметить, однако, что судьи всех федеральных судов назначаются пожизненно и что они являются людьми высокого качества. Повсюду признается, что суды должны быть защищены от партийной политики, и это гораздо легче, если судьи назначаются пожизненно или на длительные сроки, чем если они выбираются народом на короткие сроки. Но независимо от того, назначены они или избраны, желательно, чтобы судьи, пока их работа удовлетворительна, оставались в должности. Если судьям отказывают в повторном назначении или переизбрании, потому что их решения не кажутся популярными среди тех, кто имеет влияние в политике, будет очень трудно найти людей со способностями и честностью, которые согласятся на судебные должности.

SIMPLIFIED STATE ADMINISTRATION

Несколько штатов упростили свой административный механизм в последние годы, сократив количество департаментов штата. Иллинойс — один из них. Его план административной организации, как показано на обороте этой страницы, достаточно прост, чтобы любой избиратель мог его понять. Это контрастирует с ситуацией в штате Нью-Йорк, где существует более ста административных департаментов.

ОРГАНИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАЦИИ ШТАТА

The present weakness.

Необходимость реформы в администрации штата. В настоящее время в администрации штата существуют две явные слабости. Одна проистекает из того факта, что функции штата были колоссально расширены за последние пятьдесят лет, в то время как административный механизм не поспевал за этим. Штат взял на себя новые обязанности в области общественного здравоохранения, регулирования промышленности, управления тюрьмами, контроля над общественными коммунальными службами и многих других вопросах. В каждом случае он просто создавал еще один департамент, бюро или совет, пока вся организация не стала перегруженной. Администрация штата, другими словами, теперь разделена на слишком много отсеков. Другая слабость проистекает из того факта, что эти различные департаменты не все подотчетны губернатору или какому-либо центральному главе. Некоторые чиновники и советы назначаются; некоторые избираются. Некоторые занимают должности в течение длительных сроков, некоторые — коротких. Губернатор несет ответственность за надлежащее ведение администрации штата, однако работа выполняется чиновниками, которые не обязаны подчиняться его инструкциям. Он похож на генерала, от которого ожидают побед в сражениях, не имея офицеров, которые будут подчиняться его приказам. Результатом является не только изрядная доля трений, но и пустая трата времени, денег и терпения. Несколько штатов почувствовали необходимость реформировать это состояние и приступили к внесению изменений в свою административную организацию. Эти изменения включают сокращение количества департаментов и подчинение их всех общему контролю губернатора. В национальной администрации все департаменты подотчетны Президенту. Тот же принцип должен быть применен в администрации штата.

Can the system of commission government be applied to the states?

Предлагаемая реконструкция правительства штата. Система правительства штата в ее нынешнем виде не дает удовлетворительных результатов. Законодательные органы штатов утратили доверие населения за последнее поколение; в них часто избираются люди низкого качества; на законотворческую работу слишком сильно влияют партийные соображения; административных департаментов слишком много в большинстве штатов, и они часто не справляются со своей работой эффективно. Налоги штатов повсюду быстро растут, а долги штатов увеличиваются. Различные планы радикальной реконструкции правительства штата были предложены, чтобы исправить эти недостатки. Одно из предложений заключается в том, чтобы упразднить двухпалатный законодательный орган и заменить его единым небольшим органом представителей. Утверждается, что если бы избиралось меньше законодателей, выбирались бы лучшие люди и процесс законотворчества тем самым улучшился бы. Некоторые даже зашли так далеко, что призывают установить комиссионное правительство для штатов, так же как и для городов. Правительство штата, утверждают они, стало настолько сложным, что теперь требует меньшего числа способных людей, уделяющих ему все свое внимание. Двухпалатный законодательный орган, который собирается на несколько месяцев каждые два года, не может эффективно справляться с делами. Тем не менее люди стали полностью привычными к двухпалатным законодательным органам, и там, где предложение об установлении одной палаты было представлено им (как в Орегоне), они его отвергли.

Should the governor’s powers be increased?

Другой план предлагает наделение губернатора большими полномочиями, давая ему инициативу в финансовых вопросах и делая все административные департаменты штата подотчетными ему. Сегодня движение идет очень сильно в этом направлении. Уже в некоторых штатах губернатор является более важным фактором, чем законодательный орган, и это странно контрастирует с ситуацией, которая была сто лет назад или более. Джеймс Мэдисон в свое время называл губернаторов «чуть более чем нулями» и заявлял, что законодательные органы всемогущи. В наши дни это полностью изменилось или меняется. Баланс власти неуклонно смещается от законодательной к исполнительной ветви.

General References

Ч. А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 428-577; Там же, «Хрестоматия по американскому правительству и политике», стр. 391-508;

Эверетт Кимбалл, «Правительство штата и муниципальное управление», стр. 131-308;

У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 389-459;

А. Н. Холкомб, «Правительство штата в Соединенных Штатах», стр. 240-393;

Дж. Т. Янг, «Новое американское правительство и его работа», стр. 298-341;

Вудро Вильсон, «Государство», стр. 315-336;

П. С. Рейнш, «Хрестоматия по американскому федеральному правительству», стр. 222-239;

Дж. М. Мэтьюз, «Принципы американского государственного управления», стр. 25-214;

У. У. Уиллоуби и Линдсей Роджерс, «Введение в проблему государственного управления», стр. 407-429.

Group Problems

1. Пересмотр конституции вашего штата. Составьте таблицу наиболее важных положений конституции вашего штата по следующим разделам: 1. Организация законодательной власти. 2. Полномочия губернатора. 3. Отношения между губернатором и законодательным органом. 4. Организация департаментов штата. 5. Контроль над финансами штата. Сравните их в параллельных столбцах с соответствующими положениями типовой конституции штата, разработанной Национальной муниципальной лигой. Обсудите относительные достоинства каждого положения. Ссылки: National Municipal Review, том IX, № 11, стр. 711-715, ноябрь 1920 г. Копии конституции штата обычно можно получить по запросу у Секретаря штата в Капитолии штата. Конституция штата также публикуется в справочнике или руководстве, предоставляемом членам законодательного органа. Для общих дискуссий по данной теме см.: К. Г. Хейнс и Берта Х. Хейнс, «Принципы и проблемы американского правительства», стр. 321-338; 423-440; У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 522-534; Дж. М. Мэтьюз, «Принципы американского государственного управления», стр. 499-516; А. Н. Холкомб, «Правительство штата в Соединенных Штатах», стр. 106-142; Конституционный конвент штата Массачусетс, 1917-1918 гг., «Бюллетени», № 2, 4, 10, 15, 29 и 35; Конституционный конвент штата Нью-Йорк, 1915 г., «Указатель-дайджест конституций штатов», passim.

2. Что мы получаем за наши государственные расходы. Ссылки: Бюро переписи населения США, «Финансовая статистика штатов» (издается ежегодно с 1918 г.); У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 445-472; Р. Т. Эли, «Налогообложение в американских штатах и городах», стр. 13-24; Дж. М. Мэтьюз, «Принципы американского государственного управления», стр. 296-400.

3. Можно ли упростить процедуру в законодательных органах штатов? Ссылки: П. С. Рейнш, «Американские законодательные органы и законодательные методы», стр. 126-158; Г. У. Доддс, «Процедура законодательных органов штатов», стр. 36-62; А. Н. Холкомб, «Правительство штата в Соединенных Штатах», стр. 253-279; Г. М. Роберт, «Правила парламентской процедуры», passim.

Short Studies

1. Место штатов в нации. У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 389-403.

2. Организация и процедура конституционных конвентов. Конституционный конвент штата Массачусетс, 1917-1918 гг., «Бюллетени», № 1 (Процедура конституционных конвентов).

3. Комитеты и комитетская работа в законодательных органах штатов. П. С. Рейнш, «Американские законодательные органы и законодательные методы», стр. 159-182.

4. Рост исполнительной власти в правительстве штата. Дж. М. Мэтьюз, «Принципы американского государственного управления», стр. 25-133.

5. Тенденции законодательства в последние годы. Ф. Дж. Стимсон, «Народное законотворчество», стр. 117-123.

6. Причины народного недоверия к законодательным органам штатов. Джеймс Т. Янг, «Новое американское правительство и его работа», стр. 643-651.

7. Как было упрощено государственное управление. К. Г. Хейнс и Берта М. Хейнс, «Принципы и проблемы правительства», стр. 323-338.

8. Правительство Филиппин. Дин К. Вустер, «Филиппины, прошлое и настоящее», том I, стр. 325-407; том II, стр. 768-791.

9. Назначение и смещение судей. С. Э. Болдуин, «Американская судебная система», стр. 311-343; А. М. Кейлс, «Непопулярное правительство в Соединенных Штатах», стр. 225-251.

10. Планы реконструкции правительства штата. У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 522-534; А. М. Кейлс, «Непопулярное правительство в Соединенных Штатах», стр. 166-180.

Questions

1. Национальная конституция предусматривает, что Соединенные Штаты гарантируют каждому штату республиканскую форму правления. Что это означает? Было бы правительство штата нереспубликанским, если бы оно (а) повысило избирательный возраст до тридцати лет; (б) упразднило законодательный орган и передало все законодательные полномочия назначаемому совету из пяти человек; (в) отказалось от системы суда присяжных в судах штата; (г) упразднило частную собственность?

2. Если бы вы сегодня перераспределяли соответствующие полномочия национального правительства и правительств штатов, где бы вы разместили (а) вопросы брака и развода; (б) образование; (в) регулирование детского труда; (г) выдачу банковских лицензий; (д) наказание за фальшивомонетничество; (е) защиту иностранцев в Соединенных Штатах; (ж) наказание лиц за линчевание; (з) контроль над национальной гвардией?

3. Просмотрите конституцию вашего штата и отметьте четыре или пять положений, которые, по вашему мнению, лучше было бы оставить на усмотрение законов.

4. Как может быть изменена конституция вашего штата? Какие поправки были внесены за последние десять лет и каким методом? Являются ли поправки, по вашему мнению, слишком легкими или слишком трудными для принятия?

5. Если каждый штат полностью свободен определять свою собственную форму правления, почему они все так похожи?

6. Составьте список всех этапов прохождения закона от его внесения в законодательный орган до окончательного принятия. Дает ли губернатор какое-либо обоснование, когда он накладывает вето на законопроект? Следует ли требовать от него этого?

7. Поместите каждое из следующих ведомств во главе столбца и впишите под каждым список вопросов, которыми занимаются эти должностные лица: Совет общественных работ; Комиссар по исправительным учреждениям; Комиссия по общественным коммунальным службам; Бюро рыболовства и охоты; Совет по труду и промышленности; Совет по промышленным несчастным случаям; Департамент социального обеспечения; Совет по сельскому хозяйству; Генеральный прокурор; Комиссия по гражданской службе.

8. Составьте список всех видов деятельности, которыми занимается правительство вашего штата, где оно выступает в качестве (а) бизнесмена или корпорации; (б) арбитра между сторонами; (в) благотворительного агентства. В каких из них оно сталкивается с конкуренцией со стороны частных лиц?

9. Составьте схему, показывающую организацию судов в вашем штате, количество судей в каждом из них и общую юрисдикцию каждого суда.

Topics for Debate

1. Комиссионная система управления, существующая сейчас во многих городах, должна быть применена к штатам.

2. Соединенные Штаты не должны приобретать никакие территории, которые в конечном итоге не могут быть приняты в качестве штата.

3. Какой план выбора судей Верховного суда лучше: (а) пожизненное назначение губернатором (Массачусетс) или (б) выборы народом каждые шесть лет (Иллинойс)?

ГЛАВА XIII. НАЦИОНАЛЬНАЯ КОНСТИТУЦИЯ

Цель этой главы — объяснить, как была разработана конституция, как она развивалась и как ее можно изменить.

E pluribus unum.

Достижение союза. — Величайшим достижением американского народа стало объединение отдельных штатов в единую нацию. То, что мы объединили в постоянную федерацию тринадцать относительно небольших общин, насчитывающих в общей сложности менее четырех миллионов человек, может не показаться нам выдающимся подвигом. Эти тринадцать общин вместе завоевали свою независимость в общей войне; в основном они были населены людьми одной расы, говорящими на одном языке и привыкшими к одним и тем же законам. Почему возникли трудности с тем, чтобы заставить их сформировать союз для обеспечения общей обороны и содействия всеобщему благосостоянию? Разве объединение не является естественным процессом?

Что ж, если объединение разных штатов в единый постоянный союз — дело легкое, почему не объединились враждующие города Древней Греции? Почему они упорствовали в своей разобщенности и из-за этой разобщенности в конечном итоге стали добычей своего общего врага? Вся Аттика была меньше, чем один штат Южная Каролина. Почему различные государства Центральной или Южной Америки не сформировали союз после того, как завоевали независимость от Испании? Насколько иной была бы история этих латиноамериканских стран за последние сто лет, если бы они создали федеративный союз, подобный союзу Соединенных Штатов!

Формирование американского союза было непростой задачей. Оно было достигнуто упорным трудом, терпением, редким проявлением гражданского духа со стороны лидеров в различных штатах и здравым смыслом народных масс. Если бы мужчины и женщины 1787 года думали только о себе и не заботились о потомках; если бы они ставили непосредственные интересы отдельных штатов выше конечного благополучия целого; если бы они позволили руководить собой предрассудкам, а не патриотизму, американский союз не был бы сформирован.

Obstacles in the way of union.

Почему задача была трудной. — Тринадцать колоний были основаны независимо друг от друга. Некоторые из них выросли из деятельности торговых компаний. Другие были основаны мужчинами и женщинами, которые покинули свои дома в старой стране, чтобы избежать религиозных преследований. Третьи, в свою очередь, обязаны своим началом богатым людям, которые получили от английской короны крупные земельные гранты для создания поселений. Основанные разными способами, эти различные колонии с самого начала имели очень мало общих интересов. У каждой было свое правительство, и эти правительства несколько отличались друг от друга. Люди не путешествовали из одной колонии в другую, так как транспорт был примитивным, а передвижение — затруднительным. В 1787 году расстояние от Массачусетса до Джорджии казалось гораздо большим, чем сегодня кажется путешествие через весь континент. Более того, каждая колония была в первую очередь заинтересована в своих собственных проблемах и мало думала о внешних делах, за исключением случаев, когда возникали угрозы. Правда, у колоний было и кое-что общее, но силы, стремившиеся разделить их, были гораздо сильнее тех, что стремились их объединить.

Early attempts at federation.

По этой причине первые попытки объединения не привели к созданию постоянной федерации. Еще в 1643 году четыре основных поселения Новой Англии объединились в лигу дружбы, известную как Федерация Новой Англии, но этот союз прекратил свое существование после того, как миновала опасность нападений индейцев. Уильям Пенн в 1696 году предложил всеобщий союз всех колоний, но из его предложения ничего не вышло. В разное время в течение следующих шестидесяти лет созывались конференции и обсуждался этот вопрос, наиболее важным из которых был Олбанский конгресс 1754 года, на котором был детально разработан план союза. Однако местные разногласия всегда оказывались слишком сильными, пока назревающий конфликт с метрополией не показал необходимость совместных действий.

The Revolution as a unifying force.

Как война проложила путь к союзу. — Попытка английского правительства обложить колонии налогами без их согласия впервые заставила их осознать тот факт, что все они находятся в одной лодке. Если бы они попытались сопротивляться этим налогам по отдельности, их бы принуждали к подчинению одного за другим. По этой причине они поспешили проконсультироваться друг с другом и в надлежащее время направили делегатов на Континентальный конгресс, который занимался общими интересами колоний во время войны. Напряжение и тяготы войны сделали единство необходимым на тот момент, но оно не привело к органическому союзу. Колонии объединились в провозглашении своей независимости, но эта декларация не создала союза новых штатов.

Декларация независимости. — Декларация независимости — один из самых известных документов во всей истории. Составленная Томасом Джефферсоном, она является одновременно изложением политических принципов и перечнем колониальных жалоб. Четыре выдающихся политических принципа изложены в следующих словах:

«Мы исходим из той самоочевидной истины, что все люди созданы равными и наделены их Творцом определенными неотчуждаемыми правами, к числу которых относятся жизнь, свобода и стремление к счастью».

«Что для обеспечения этих прав люди учреждают правительства, черпающие свои законные полномочия из согласия управляемых».

«Что если какая-либо форма правительства становится разрушительной для этих целей, то народ имеет право изменить или упразднить ее».

«Что правительства, установленные давно, не следует менять ради легковесных и преходящих причин».

Importance of the Declaration.

Декларация независимости не является законом страны и никогда им не была; ее текст не является юридически обязательным для Конгресса, законодательных органов или судов. Это утверждение фундаментальных принципов. Она не создала единую нацию, за исключением как в настроениях. Декларацией были созданы тринадцать новых суверенных штатов, каждый из которых имел право определять свою собственную форму правления. С правительственной точки зрения эти тринадцать общин были менее объединены после декларации, чем до нее. До 1776 года существовал единый суверен; после этой даты их стало тринадцать. Но хотя Декларация независимости не содержала никаких положений о союзе нескольких штатов, она тем не менее является бессмертным документом, потому что смело провозгласила принципы, которые были новыми для мира. В 1776 году демократии почти нигде не было. Четыре вышеупомянутые истины сегодня являются общим местом; но сто пятьдесят лет назад они были вызовом революции во всех деспотических странах. В наше время большая часть цивилизованного мира пришла к признанию их единственной здравой основой демократического правления. Таким образом, декларация является не просто вехой в истории американской демократии; она знаменует начало великой эпохи в истории человеческой свободы.

Статьи Конфедерации. — Дав клятву верности общим принципам и плечом к плечу пройдя через темные часы тяжелой войны, можно было бы подумать, что эти тринадцать штатов ясно осознали мудрость объединения в единую, сплоченную нацию. Но они еще не были готовы отбросить свои разногласия или умерить свое рвение к индивидуальной независимости. Лучшее, на что они были готовы на тот момент, — это дать свое согласие на план слабой конфедерации, что было немногим лучше наступательного и оборонительного союза. Положения статей. Этот план, разработанный Континентальным конгрессом в 1777 году, был воплощен в Статьях Конфедерации и разослан в различные штаты для ратификации. Он встретил очень мало энтузиазма, и только в 1781 году был принят всеми штатами. По правде говоря, эти Статьи не заслуживали большого энтузиазма, ибо они предусматривали неработоспособную форму федерального правительства. Конгресс, состоящий из одной палаты, сформированной из делегатов от штатов, был единственным органом Конфедерации. Не было предусмотрено ни исполнительной власти, ни системы судов. В Конгрессе Конфедерации все штаты, большие и малые, имели равные права голоса; делегаты назначались штатами, оплачивались штатами и могли быть отозваны штатами в любое время. Народ как таковой не имел прямого участия в правительстве; с другой стороны, центральное правительство не могло иметь дело непосредственно с народом, оно могло действовать только через штаты.

Weakness of the Confederation.

Штаты были настолько ревнивы к своему суверенитету и независимости, что лишили правительство Конфедерации большинства существенных полномочий, которыми должно обладать правительство для выполнения своей работы. Они не дали ему права взимать налоги и, следовательно, не дали надежных средств для получения дохода. Они не дали ему права занимать деньги, кроме как с согласия девяти штатов. Они не дали ему права регулировать торговлю. Статьи Конфедерации, хотя и были составлены и приняты в разгар войны, не давали Конгрессу права призывать людей в армию. Когда ему требовались войска, он мог только призывать штаты предоставить их. Иногда штаты откликались на эти призывы, но чаще нет, и в последнем случае у Конгресса не было способа обеспечить выполнение своих требований о людях. В этих обстоятельствах удивительно, что правительство Конфедерации сумело вести войну и довести ее до успешного завершения.

The critical period.

Дрейф к анархии после войны. — Несмотря на крайнюю слабость Конфедерации, война продолжала оставаться объединяющей силой, пока она длилась. Перед лицом общей опасности и имея общую цель, штаты держали свои разногласия на заднем плане. Но как только война закончилась, распри начались всерьез. Каждый штат начал рассматривать свои собственные интересы как нечто наиболее важное; каждый стремился получить преимущества за счет своих соседей. Каждый был волен вводить свой собственный тариф и регулировать торговлю в своих портах. Поэтому они начали ссориться между собой из-за торговых привилегий и спорных границ, пока гражданская война не стала казаться вполне возможной.

Impotence of the Congress.

Почему Конгресс Конфедерации не вмешался, чтобы предотвратить этот дрейф к анархии? Конгресс с радостью сделал бы это, но у него не было полномочий. У него не было власти вмешиваться в споры между штатами или даже предотвращать войну между ними. У него не было собственной армии, не было денег на создание армии. Некоторые штаты, теперь, когда война закончилась, проявляли так мало интереса к Конфедерации, что вообще перестали присылать делегатов в Конгресс. Раз за разом оказывалось невозможным собрать кворум для ведения дел. Крайняя слабость Конгресса трагически проявилась в 1783 году, когда он был изгнан из своих помещений в Филадельфии толпой солдат, требовавших выплаты жалованья.

The economic disorder.

Вся страна находилась в тяжелом положении. Во время войны был создан огромный долг, и Конгресс теперь обнаружил, что у него нет денег на выплату процентов по нему. Были выпущены миллионы бумажных денег, но нигде не было золота, чтобы их выкупить. Цены были высокими во время войны, как это всегда бывает в военное время. Когда война закончилась, произошло общее падение цен, в результате чего фермеры стали получать меньше за свою продукцию и стали недовольны. Фермеры в те дни составляли девяносто процентов населения, и они полностью контролировали законодательные органы различных штатов. Они требовали облегчения от последствий падения цен, призывали к выпуску большего количества бумажных денег, к высоким тарифам и к мерам, которые уменьшили бы бремя ипотечных кредитов на их земли. В некоторых штатах происходили открытые беспорядки и беспорядок. Эти годы справедливо называют «критическим периодом» американской истории. Одно время казалось, что независимость станет лишь прелюдией к анархии.

The leaders in despair.

Неудивительно, что лидеры народа были обескуражены и встревожены. Вашингтон был в отчаянии. «Я испытываю невыразимое унижение», — писал он, — «когда вижу тучи, сгустившиеся над самым ярким утром, которое когда-либо занималось над любой страной... Я теряюсь в изумлении, когда вижу, на что способны интриги, невежество и ревность... Еще вчера мы проливали свою кровь, чтобы получить конституции, по которым мы сейчас живем — конституции нашего собственного выбора и создания — а теперь мы обнажаем мечи, чтобы опрокинуть их... Какой триумф для сторонников деспотизма обнаружить, что мы неспособны управлять сами собой!» Это горькие слова, но состояние страны вполне их оправдывало. Разумные люди во всех штатах разделяли эту тревогу и чувствовали, что то, что было завоевано во время войны, может быть легко потеряно, ибо если штаты начнут воевать между собой, Европе будет очень легко вмешаться в драку и разделить добычу. Судьба Польши была свежа в памяти тех, кто читал историю.

A Constitutional Convention called.

Триумф гражданского духа над эгоизмом. — Но вскоре в тучах появился просвет. Четыре миллиона человек, составлявших население тринадцати штатов, несмотря на свои секционные предрассудки, обладали здравым смыслом и патриотизмом. Более того, они были благословлены такой группой лидеров, какой еще никогда не удавалось провести молодую нацию через тревожные годы. Вашингтон, Джефферсон, Франклин, Мэдисон, Гамильтон и другие представители этой выдающейся плеяды придерживались разных взглядов на лучшие способы наведения порядка из хаоса; но они были готовы, когда пришло время, отбросить эти личные разногласия, чтобы можно было создать эффективную форму центрального правительства. Поэтому они приложили вес своего огромного влияния к движению за пересмотр Статей Конфедерации таким образом, чтобы можно было достичь лучшего союза тринадцати штатов. По правде говоря, было трудно побудить штаты двигаться к единству, ибо все они двигались в прямо противоположном направлении. Но благодаря проявлению такта и терпения, и после обескураживающих задержек, двенадцать штатов наконец направили делегатов на конвент, который был созван в Филадельфии в 1787 году, чтобы посмотреть, что можно сделать. Если бы штатов попросили присоединиться к созданию совершенно новой конституции и установлению настоящего федерального союза, нет сомнений, что некоторые из них отказались бы. Конвент был созван для рассмотрения изменений в Статьях Конфедерации. Но когда делегаты приступили к работе, они вскоре обнаружили, что никакая «лоскутная» работа никогда не решит проблему объединения американского народа в единую нацию. Поэтому они приступили к созданию совершенно нового договора, содержащего положение о реальном центральном правительстве, наделенном адекватными полномочиями.

Конституционный конвент: его члены. — На конвенте присутствовало пятьдесят пять делегатов, представлявших двенадцать штатов. Некоторые штаты прислали шесть или семь делегатов; другие — только двух или трех. Количество не имело большого значения, так как каждый штат имел один голос по всем вопросам. Делегаты никогда не присутствовали все одновременно; некоторые из них приезжали и вскоре уезжали; другие постоянно приходили и уходили; но большинство оставалось в течение всего лета и регулярно посещало заседания. Конвент заседал в старом кирпичном здании штата в Филадельфии, в том самом здании, где одиннадцать лет назад была подписана Декларация независимости. Он заседал за закрытыми дверями, и делегаты договорились, что не будут рассказывать о том, что происходит. Изо дня в день, с мая по сентябрь, они боролись с проблемой разработки новой конституции, и хотя их разногласия во мнениях часто казались невозможными для урегулирования, конвенту наконец удалось составить документ, который большинство делегатов были готовы подписать.

WASHINGTON AT THE CONSTITUTIONAL

CONVENTION OF 1787

By Violet Oakley

Эта картина находится в Капитолии штата Пенсильвания в Гаррисберге.

Она изображает отцов-основателей Республики за их великой работой по созданию национальной конституции. Вашингтон, председательствующий на конвенте, обращается к своим коллегам с примечательными словами, которые обрамляют верхнюю часть картины. Вокруг и под ним — Бенджамин Франклин, Джеймс Мэдисон, Уильям Патерсон, Джеймс Дикинсон, Эдмунд Рэндольф, Роберт Моррис и Гувернер Моррис, все они в причудливых костюмах конца восемнадцатого века.

Картина символизирует великое стремление Америки — Давайте поднимем знамя, к которому смогут примкнуть честные люди!

ВАШИНГТОН НА КОНСТИТУЦИОННОМ КОНВЕНТЕ. Автор: Вайолет Окли. Авторское право Вайолет Окли. Из гравюры Копли, авторское право Curtis & Cameron, Бостон. Воспроизведено с разрешения.

The Fathers of the Republic.

Люди, принявшие активное участие в этом конвенте, оказали услугу такой ценности и постоянства, что их имена никогда не будут забыты. Вашингтон, возглавлявший делегацию от Вирджинии, был избран конвентом своим председательствующим лицом. Это лишало его возможности принимать активное участие в дискуссиях, но его огромное личное влияние во многих случаях использовалось в интересах гармонии. Бенджамин Франклин, самый мудрый человек своего времени, был старшим членом делегации Пенсильвании. Его обширные знания людей и дел, накопленные за долгую жизнь более чем в восемьдесят лет, сделали его одним из самых ценных членов. Затем был Джеймс Мэдисон, еще молодой человек, но уже глубокий ученый в вопросах государственного управления. Среди всех делегатов Мэдисон занимал первое место по степени активной помощи и полностью заслужил то отличие, которое потомки дали ему как Отцу Конституции. Александр Гамильтон из Нью-Йорка, молодой и блестящий, с богатым воображением и сильными политическими взглядами, был оратором конвента; но ораторское искусство не имело большого успеха у делегатов. Они слушали с восторженным вниманием страстные речи Гамильтона и щедро аплодировали ему в конце; но когда вопрос ставился на голосование, он иногда не получал ничьего голоса, кроме своего собственного. Аргументы значили больше, чем красноречие в этом собрании. Среди делегатов, обладавших способностями и известностью, были Роберт Моррис и Джеймс Уилсон из Пенсильвании, первый — волшебник в финансовых делах, второй — рассудительный шотландец с большим политическим чутьем; Роджер Шерман, сапожник-государственный деятель из Коннектикута; два Пинкни из Южной Каролины, Джон Дикинсон из Делавэра и дюжина других, чьи имена были известны по всей стране в их дни. Они не были единомышленниками в политических вопросах, отнюдь нет; некоторые были консерваторами, некоторые — радикалами; некоторые смотрели далеко в будущее, другие — только на нужды текущего момента; некоторые всегда были готовы к компромиссу, другие не были готовы к нему вовсе; но в целом они сформировали способную, хорошо сбалансированную группу людей, справедливо отражавшую интеллект и патриотизм своего времени.

The obstacles and the compromises.

Как конвент решил свои трудности. — В органе, состоящем из людей, придерживающихся столь широко различающихся мнений, было неизбежно, что возникнут ожесточенные споры. И это то, что произошло. Делегаты от меньших штатов не соглашались с делегатами от больших штатов по вопросу о том, должны ли при новой конституции права голоса штатов быть равными, как это было при Статьях Конфедерации. Делегаты с Севера столкнулись с делегатами с Юга по вопросу о предоставлении новому правительству права регулировать торговлю; ибо Юг не хотел, чтобы экспортные налоги на табак, хлопок и другие плантационные товары были введены. Расхождение во мнениях часто было очень широким, и однажды конвент чуть не прервал свои заседания, потому что казалось, что нет надежды на достижение какого-либо соглашения. Но терпение и гражданский дух в конечном итоге возобладали по всем пунктам, и с помощью одного компромисса за другим конвенту удалось завершить свою работу, не расколовшись на части.

The constitution drafted.

Когда все основные черты были согласованы, они были объединены в конституцию, которую тридцать девять делегатов были готовы подписать. Из остальных некоторые отсутствовали; некоторые отказались поставить под ней свои имена. Даже среди тех, кто подписал ее, было много тех, кто сделал это без малейшего энтузиазма. Положения новой конституции были не тем, чего хотел каждый отдельный делегат, а лишь тем, на что большинство могло быть склонено согласиться. Больше всего на делегатов повлиял тот факт, что все знали, что существующая ситуация плоха; новая конституция, каковы бы ни были ее недостатки, несомненно, будет улучшением. Первоочередной задачей было направить штаты к центру, а не к периферии круга. Достигнув этого, лидеры конвента верили, что будущее можно доверить самому себе. Именно в этом широком и патриотическом духе тридцать девять человек поставили свои имена под тем, что английский государственный деятель Гладстон однажды назвал «величайшим достижением, когда-либо созданным за данное время рукой и мозгом человека», — конституцией Соединенных Штатов.

Ratification by the states.

Последний шаг. — Но, поставив свои имена под этим документом, члены конвента не сделали его законом страны. Прежде чем конституция могла вступить в силу, она должна была быть представлена штатам и принята ими. И существовала серьезная опасность, что некоторые штаты отвергнут ее. Общественные настроения, казалось, были разделены примерно поровну; мелкие фермеры были в значительной степени против принятия нового правительства, в то время как жители городов и крупные собственники были за него. «Федералист». Некоторые из тех, кто был лидерами на конвенте, в частности Гамильтон и Мэдисон, организовали кампанию, чтобы повлиять на общественное мнение в пользу новой конституции, в ходе которой они написали многочисленные письма в газеты, объясняя и защищая различные положения. Эти письма были впоследствии собраны в книгу и опубликованы под названием «Федералист». Даже сегодня они представляют собой замечательное изложение того, что выражают и подразумевают различные положения конституции. В конце концов, кампания за ратификацию увенчалась успехом, и, несмотря на сильное сопротивление в некоторых штатах, все они были в конечном итоге склонены принять конституцию. После этого Конгресс Конфедерации распустился, и в 1789 году новое федеральное правительство приступило к работе с городом Нью-Йорком в качестве временной столицы.

A notable document.

Конституция в целом. — Конституция Соединенных Штатов в том виде, в каком она была разработана конвентом, является относительно коротким документом. Она напечатана в конце этой книги и может быть прочитана примерно за двадцать минут. Это старейшая и кратчайшая среди республиканских конституций в великих странах мира. Наполеон Бонапарт однажды сказал, что хорошая конституция должна быть «короткой и неясной»: короткой, чтобы людям не приходилось тратить время на ее чтение, и неясной, чтобы правители могли интерпретировать ее так, как им заблагорассудится. Конституция Соединенных Штатов выполняет первое из требований Наполеона, но не второе. Это удивительно ясный документ, хорошо структурированный, говорящий в нескольких словах именно то, что он означает, и изложенный на прекрасном английском языке. Пусть кто-нибудь прочитает первые шесть строк, например, и посмотрит, сможет ли он выразить цели свободного правительства меньшим количеством и более убедительными словами. Это высший закон страны, последнее слово по всем вопросам американского правительства. Никто не может претендовать на знание того, как управляются дела Соединенных Штатов, не освоив, по крайней мере в общих чертах, содержание конституции.

Factors in the development of the constitution:

Как развивалась конституция. — Но конституция сегодня — это не то, что она была сто двадцать с лишним лет назад. Если бы это было так, она была бы печально оторвана от нужд нации. Чтобы быть удовлетворительной, конституция должна быть способна к постоянному расширению и развитию; она должна быть способна идти в ногу с политическим, социальным и экономическим прогрессом. Этого конституция Соединенных Штатов смогла достичь благодаря различным механизмам развития, обычаям, судебному толкованию и поправкам. Созданная для тринадцати штатов, насчитывающих четыре миллиона человек, она была расширена, чтобы покрыть нужды почти в четыре раза большего количества штатов и более чем в двадцать пять раз большего количества людей. Разработанная во времена дилижансов и парусных кораблей, ручного труда и примитивных методов сельского хозяйства, она перешла в дни дирижаблей и тракторов, гигантских фабрик и чудес индустрии. Она наделена динамическими качествами.

1. Usage.

Давайте посмотрим немного внимательнее на эти механизмы развития. Обычай — один из них. Наряду с письменным документом возникло много практик, которые практически имеют силу письменных положений. Возьмем, к примеру, метод избрания Президента. В конституции предусмотрены непрямые выборы; по обычаю выборы стали прямыми. Конституция предусматривает, что Президент должен делать назначения с «совета и согласия» Сената; но по обычаю его совета никогда не спрашивают, а в его согласии в некоторых случаях никогда не отказывают (см. стр. 298). Конституция не говорит ни слова о Кабинете, но по обычаю в Соединенных Штатах, как и в Англии, сложилась кабинетная система. Не говорит она ни слова и о политических партиях, тем не менее обычай отвел им большую роль в правительстве. Эти примеры можно умножить. Почему ни один Президент не стремится к третьему сроку? Почему Президент обычно консультируется с отдельными представителями перед тем, как делать местные назначения? Почему нерезиденты в избирательном округе практически никогда не избираются, чтобы представлять его? Обычай отвечает на эти и многие другие вопросы.

2. Interpretation.

Конституция также была изменена решениями судов. Суды не могут изменить ни одного слова в конституции; они лишь интерпретируют ее смысл. Их функция — jus dicere, non dare (толковать закон, а не создавать его), как говорится. Но остается фактом, что изменения в значении слов эквивалентны для всех практических целей изменениям в самих словах. Верховный суд в длинной серии решений значительно расширил полномочия национального правительства путем толкования слов и положений в письменной конституции. Он решил, что право занимать деньги включает право создавать банки, что право регулировать торговлю включает право устанавливать железнодорожные тарифы, что право создавать почтовые отделения включает право наказывать тех, кто использует почту в мошеннических целях, и так далее. Функцией суда было заставить слова обретать новые значения, чтобы соответствовать новым ситуациям. Сегодня нельзя получить адекватное знание того, что означают эти слова и фразы, просто прочитав документ; необходимо изучить решения Верховного суда и выяснить, как именно этот великий трибунал их интерпретировал.

3. Statutes.

Конституция развивалась законом. Многие вещи были оставлены в общих чертах, чтобы детали могли быть урегулированы Конгрессом или законодательным органом штата. В конституции ничего не говорится об организации или процедуре федеральных судов. Все это было построено законами. Также ничего не говорится о методе выдвижения конгрессменов, или форме бюллетеня, или обязанностях избирательных чиновников. Это тоже регулируется законом. Большая часть того, что мы называем механизмом американского правительства сегодня, опирается на обычные законы, которые могут быть изменены Конгрессом или законодательными органами штатов в любое время.

4. Amendments.

Наконец, конституцию можно изменить, и по девятнадцати вопросам она была изменена путем внесения поправок. Конституция предусматривает четыре возможных метода внесения и ратификации поправок — два для инициирования и два для ратификации. Эти различные способы изложены в документе (Статья V) более кратко и ясно, чем их можно пересказать здесь. Но каждая из поправок, сделанных до сих пор, была предложена и принята одним и тем же способом, а именно: предложение Конгрессом и ратификация тремя четвертями законодательных органов штатов. Метод внесения поправок. Другой план предложения поправок, то есть путем созыва конституционного конвента, открыл бы ворота для общего пересмотра или для представления совершенно новой конституции, что является чем-то таким, что общественное мнение, по-видимому, еще не поддержало. Если, однако, Конгресс в какой-либо момент попытается воспрепятствовать воле народа, отказавшись предложить поправку, настоятельно требуемую общественным мнением, его рука может быть принуждена путем прибегания к методу конвента.

Nature of the nineteen amendments.

Девятнадцать поправок. — Из девятнадцати поправок, которые были сделаны с тех пор, как конституция вступила в силу, первые десять были добавлены в 1791 году. Когда конвент 1787 года завершил свою работу и отправил документ штатам для их одобрения, раздался хор протестов, потому что Билль о правах не был включен. «Где в этом документе», — кричали противники, — «какие-либо положения, гарантирующие нам свободу слова, суд присяжных, свободу прессы и другие гарантии против угнетения?» Ответ был таков, что народу не нужны гарантии против своего собственного правительства, а только против правительств, навязанных им извне. Но это объяснение не удовлетворило, и было дано заверение, что если конституция будет принята в своей первоначальной форме, будет добавлен Билль о правах. Первые десять поправок представляют собой выполнение этого обещания. Последняя из этих поправок имеет особое значение, прямо провозглашая, что все полномочия, не предоставленные национальному правительству конституцией или не запрещенные штатам, сохраняются за штатами соответственно и за народом.

Последние девять поправок требуют небольшого комментария, хотя некоторые из них имеют большое значение. Три из них, тринадцатая, четырнадцатая и пятнадцатая, были необходимы, чтобы закрепить результаты Гражданской войны. Одна из них, четырнадцатая, содержит положения, касающиеся прав граждан, которые получили широкое применение и стали причиной большого количества судебных разбирательств в Верховном суде. Предназначенные для защиты негров, они были использованы в значительной степени для обеспечения бизнес-корпорациям равной защиты законов. Что касается негров, то они получили очень мало от поправок, которые были сделаны в первую очередь для их блага. Пятнадцатая поправка была призвана обеспечить им право голоса; но во многих штатах она не преуспела в этом. Две последние поправки, а именно восемнадцатая, установившая национальный «сухой закон», и девятнадцатая, предусматривающая избирательное право для женщин, были ратифицированы после Мировой войны.

Двадцать лет назад часто утверждалось, что процесс внесения поправок в конституцию должен быть облегчен. В те дни указывалось, что ни одной поправки не было сделано более чем за поколение. Но принятие четырех поправок за последние десять лет, по-видимому, указывает на то, что когда народ требует поправки, процесс ее получения не является слишком трудным. В каждом из этих случаев существовал сильный народный запрос.

Почему люди чтят конституцию. — Американцы с большим уважением относятся к конституции своей страны, даже если многие из них хотели бы видеть в ней некоторые изменения. И почему бы им не чтить ее? Ее правление было долгим в этой стране. Ни один король никогда не правил своим народом так долго и не хранил верность ему так хорошо. Под ней страна стала великой и процветающей; правительство, которое она установила, стало все более демократичным по форме и духу; оно стало достаточно сильным, чтобы защищать своих граждан дома и за рубежом, и оно стало моделью, по которой были созданы несколько других правительств мира.

Довольно легко найти недостатки в конституции Соединенных Штатов — или в конституции любой страны, если на то пошло, — но где те Вашингтоны, Мэдисоны и Гамильтоны сегодняшнего дня, которым мы доверили бы задачу создания лучшей? За последние несколько лет дюжина стран мира разработали новые республиканские конституции — Германия, Австрия, Польша, Чехословакия и так далее. У них был опыт дополнительного столетия, на который можно было опереться, и объединенная политическая мудрость мира в их распоряжении. Есть ли в этом списке какая-либо конституция, которую рядовые американцы предпочли бы своей собственной? Вы можете взять строку из Шекспира, здесь и там, и улучшить ее. Но когда дело доходит до улучшения всего произведения Шекспира — ах, это совсем другое дело.

General References

Джеймс Брайс, «Американское содружество», том I, стр. 15-31; 360-410 (сокращенное издание, стр. 224-284);

Чарльз А. Бирд, «Американское правительство и политика», 3-е издание, стр. 1-77; Ibid., «Хрестоматия по американскому правительству и политике», стр. 1-69; Ibid., «История Соединенных Штатов», стр. 139-161;

Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 1-46;

У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 1-70; Ibid., «Избранное из «Федералиста», стр. 1-17; 56-86;

Макс Фарранд, «Разработка конституции Соединенных Штатов», особенно стр. 42-67.

Group Problems

1. Средства обеспечения сотрудничества между штатами и людьми, как это проиллюстрировано американским правительством до, во время и после Революции. Препятствия на пути к союзу. Сплачивающие силы. Влияние и природа лидерства. Исторические аналогии в других частях мира. Проблема формирования лиги штатов по сравнению с формированием лиги наций. Ссылки: Вудро Вильсон, «Государство», стр. 267-298; Джон Фиске, «Критический период», стр. 50-89; Макс Фарранд, «Разработка конституции», стр. 65-112; А. К. Маклафлин, «Конфедерация и конституция», стр. 35-52.

2. Декларация независимости: ее происхождение, ее важность и анализ ее политических принципов. Ссылки: К. Г. Ван Тайн, «Американская революция», стр. 50-87; Джон Фиске, «Американская революция», том I, стр. 147-197; «Бумаги Мэдисона», том I, стр. 19-27; Г. Фриденвальд, «Декларация независимости, интерпретация и анализ», стр. 121-151.

3. Из каких источников заимствовали свои идеи авторы конституции? Ссылки: К. Э. Стивенс, «Источники конституции», стр. 35-116; Дж. Х. Робинсон, «Оригинальные и производные черты конституции», стр. 203-210; С. Г. Фишер, «Эволюция конституции», стр. 11-25.

4. Как развивалась конституция. Ссылки: Джеймс Брайс, «Американское содружество», том I, стр. 360-410; У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 57-70; К. Г. Тидеман, «Неписаная конституция Соединенных Штатов», стр. 16-53.

Short Studies

1. Дух Америки. Вудро Вильсон, «История американского народа», том II, стр. 98-126.

2. Как Англия контролировала колонии. Г. К. Льюис, «Правительство зависимых территорий», стр. 189-240.

3. Федерация Новой Англии. Эдвард Чаннинг, «История Соединенных Штатов», том I, стр. 414-436.

4. Гербовый акт. Эдвард Чаннинг, «История Соединенных Штатов», том III, стр. 46-79.

5. Статьи Конфедерации. К. Г. Ван Тайн, «Американская революция», стр. 175-202.

6. Слабость Конфедерации. Джон Фиске, «Критический период американской истории», стр. 90-133.

7. Персональный состав конституционного конвента. Макс Фарранд, «Разработка конституции Соединенных Штатов», стр. 14-41.

8. Трудности, с которыми столкнулся конвент. «Федералист», № XXXVI; (в У. Б. Манро, «Избранное из «Федералиста», стр. 109-116; также в К. А. Бирд, «Хрестоматия по американскому правительству и политике», стр. 44-47).

9. Современные возражения против конституции. А. К. Маклафлин, «Конфедерация и конституция», стр. 277-281; 287-288; П. Л. Форд, «Брошюры о конституции Соединенных Штатов», особенно стр. 3-23.

10. Политические идеи Отцов-основателей. Г. Дж. Форд, «Возникновение и рост американской политики», стр. 17-34.

11. Выдающиеся черты конституции как документа. У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 44-56.

12. Как вносятся поправки. К. А. Бирд, «Хрестоматия по американскому правительству и политике», стр. 56-61.

Questions

1. Покажите, как форма правления, установленная Англией в американских колониях, соотносится с формой правления, поддерживаемой Соединенными Штатами на Аляске, Гавайях и в Пуэрто-Рико сегодня.

2. В чем колонии отличались друг от друга и в чем они были очень похожи?

3. Проведите критический анализ четырех великих политических принципов, провозглашенных в Декларации независимости. Как бы вы применили их сегодня в случае (а) Ирландии; (б) Филиппин; (в) Индии?

4. Назовите основные недостатки Статей Конфедерации.

5. Кого обычно называют «отцом Конституции»? Заслуживает ли он этого титула, и если да, то почему?

6. Внимательно прочитайте Конституцию, а затем ответьте на следующие вопросы «да» или «нет», указывая положение, на котором вы основываете свой ответ: (a) Должен ли вице-президент быть гражданином по рождению? (b) Может ли американский гражданин принять иностранный дворянский титул? (c) Может ли лицо, не являющееся гражданином, голосовать на президентских выборах? (d) Может ли Конгресс принять закон, нарушающий обязательства по контрактам? (e) Могут ли президент и вице-президент быть жителями одного и того же штата? (f) Может ли президент помиловать лицо, осужденное за государственную измену? Может ли он помиловать федерального чиновника, осужденного за взяточничество?

7. Что вы нашли в Конституции такого, чего не ожидали там увидеть? Что вы ожидали найти, но не нашли? Какой раздел всего документа кажется вам наиболее важным?

8. Объясните процедуру внесения поправок в Конституцию. Классифицируйте девятнадцать поправок на четыре группы и дайте общее название каждой группе.

9. Приведите несколько примеров конституционного развития: (a) посредством закона; (b) посредством обычая; (c) посредством судебного толкования.

10. Если бы мы пересматривали всю Конституцию сегодня, какие изменения, вероятно, были бы внесены?

Topics for Debate

1. Следует созвать национальный конвент для пересмотра Конституции.

2. Процесс внесения поправок в Конституцию следует упростить.

ГЛАВА XIV КОНГРЕСС В РАБОТЕ

Цель этой главы — объяснить, как создаются законы страны.

The reason for two chambers:

Конгресс. Законодательная ветвь национального правительства состоит из двух палат: Сената и Палаты представителей. Конгресс Конфедерации состоял только из одной палаты; однако члены конституционного конвента были глубоко убеждены в желательности создания двухпалатного законодательного органа. Существует история о том, что Томас Джефферсон, который считал, что одной палаты достаточно, вел дружеский спор с Вашингтоном по этому поводу вскоре после завершения работы над Конституцией. Они пили чай вместе, и Джефферсон, следуя распространенной в то время практике, налил немного чая из чашки в блюдце. «Почему вы это делаете?» — спросил Отец Отечества. «Чтобы остудить его», — ответил Джефферсон. «Совершенно верно», — добавил Вашингтон, — «и Сенат должен быть тем блюдцем, в которое будут налиты законы, поступающие горячими из Палаты представителей, чтобы они остыли». Эта история может быть правдивой, а может и нет, но она дает ключ к пониманию основной причины, по которой в Конгрессе две палаты, а не одна. Более того, примечателен тот факт, что каждый штат Союза и каждая зарубежная страна имеют законодательный орган или парламент из двух палат.

1. To provide a safeguard.

Двухпалатная система обычно оправдывается двумя причинами. Во-первых, считается, что она обеспечивает защиту от поспешного и неразумного законодательства. Одна палата может поддаться мимолетной волне предрассудков или энтузиазма и принять меры без достаточного размышления. Когда все меры должны рассматриваться двумя законодательными органами, эта опасность не так велика. Одна палата служит сдерживающим фактором для другой. 2. Обеспечение двух типов представительства. Вторая причина заключается в желательности того, чтобы законодатели избирались разными способами: некоторые от малых округов, некоторые от крупных, некоторые на длительные сроки, а некоторые на короткие. Хороший законодательный орган должен быть всесторонне представительным; он должен представлять всю страну и все ее части; он должен поддерживать тесную связь с общественным мнением посредством частых выборов, но весь состав законодателей не должен меняться через короткие промежутки времени, иначе не будет устойчивости политики. Авторы Конституции попытались удовлетворить все эти требования, предусмотрев Сенат, члены которого должны избираться штатами на шестилетний срок, и Палату представителей, состоящую из членов, избираемых народом каждые два года. Первый представляет штаты на основе равенства; вторая обеспечивает им представительство в соответствии с их численностью населения.

Method of choosing senators.

Сенат: его организация. В Конституции в ее первоначальном виде было предусмотрено, что каждый штат должен иметь двух сенаторов, избираемых «законодательным собранием штата». Более ста лет следовал этот метод выборов. Две палаты законодательного собрания штата выбирали сенаторов. Но этот план стал непопулярным, и в 1913 году в Конституцию была внесена поправка, предусматривающая, что сенаторы должны избираться в каждом штате путем всенародного голосования. Срок полномочий остается фиксированным — шесть лет, но одна треть сенаторов уходит в отставку каждые два года. Каждый штат, большой или малый, имеет двух сенаторов. Невада с населением всего 80 000 человек имеет равное представительство в Сенате с Нью-Йорком, в котором проживает более десяти миллионов человек. Пропорционально Нью-Йорк должен был бы иметь около двухсот пятидесяти сенаторов. Это может показаться несправедливым по отношению к более крупным штатам, но это была необходимая уступка меньшим штатам в то время, когда формировался Союз. Принцип равенства. Более того, население — это не единственное, что следует принимать во внимание. Штат может быть большим по площади, с огромными природными ресурсами и блестящим будущим, и при этом быть очень малонаселенным. Сенат был создан для представления штатов как таковых, и все штаты равны в правах, даже если они не равны по площади или населению. Во всяком случае, положение о равном представительстве содержится в Конституции, и если вы прочитаете это положение, то увидите, что его нелегко изменить (Статья V, последний пункт).

The Senate’s procedure.

Сенат проводит регулярные сессии каждый год в Вашингтоне. Он может быть созван на специальную сессию, даже когда Палата представителей не заседает. Это связано с тем, что Сенат обладает некоторыми особыми полномочиями, помимо тех, которые он делит поровну с нижней палатой. Он устанавливает свои собственные правила процедуры, решает любые споры относительно квалификации своих членов и имеет право двумя третями голосов исключить любого сенатора из своего состава. Большая часть рутинной работы Сената выполняется комитетами, члены которых назначаются каждые два года неофициальным «Комитетом по комитетам» при условии одобрения всей палатой. Существует около тридцати таких комитетов, но многие из них имеют небольшое значение. Более важными являются те, которые занимаются вопросами доходов, ассигнований, иностранных дел и торговли между штатами. Каждый комитет имеет своего председателя.

Сенат: его исключительные полномочия. Сенат обладает тремя особыми полномочиями, которыми не обладает Палата представителей. Эти полномочия касаются импичмента, утверждения назначений и ратификации договоров.

1. Trial of impeachments.

Сенат, как гласит Конституция, обладает «исключительным правом рассматривать все дела об импичменте». Процедура, известная как импичмент, имеет английское происхождение и восходит к средневековым временам, когда единственным способом привлечь короля к ответу было объявление импичмента и наказание его советников. Авторы американской Конституции рассматривали импичмент как полезное средство сдерживания любого произвольного использования исполнительной власти, и поэтому они предусмотрели, что «президент, вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов» могут быть подвергнуты импичменту перед Сенатом в случае правонарушений. Термин «гражданские должностные лица» включает членов кабинета министров, судей, послов, даже почтмейстеров; но он не включает членов ни одной из палат Конгресса, и, конечно, не включает должностных лиц штатов или местных органов власти. Гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть подвергнуты импичменту только за «государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки»; и в случае осуждения могут быть наказаны только отстранением от должности, а также лишением права когда-либо снова занимать какую-либо федеральную должность. Их нельзя казнить, заключить в тюрьму или оштрафовать.

Когда возникает необходимость подвергнуть импичменту какое-либо гражданское должностное лицо, обвинения против него предъявляются Сенату Палатой представителей. Сенат назначает дату слушания дела; представляются доказательства, а затем Сенат выносит свой вердикт за закрытыми дверями. Для вынесения обвинительного приговора необходимо большинство в две трети голосов.

2. Confirmation of appointments.

Все более важные назначения, производимые президентом, требуют утверждения Сенатом. Президент направляет председательствующему в Сенате имена своих предполагаемых кандидатов, и Сенат затем передает их в соответствующие комитеты для рассмотрения. Когда комитеты представляют свой отчет, Сенат голосует за утверждение или отклонение. Достаточно простого большинства, а не двух третей голосов. Отклонения случаются, но подавляющее большинство номинаций президента утверждается без промедления. Сенат понимает, что главная ответственность за выбор федеральных чиновников лежит на исполнительной ветви власти и что в утверждении не следует отказывать без веской причины. Однако существует практика, известная как «сенаторская вежливость», которая часто приводила к отклонению имен, предложенных президентом. Согласно этому обычаю, Сенат не утверждает назначение любого местного чиновника, такого как почтмейстер или сотрудник налоговой службы, если лицо, названное для назначения, не устраивает сенатора или сенаторов от соответствующего штата, при условии, конечно, что эти сенаторы принадлежат к той же политической партии, что и сам президент. Или, говоря более конкретно, если президент-республиканец номинирует на должность сотрудника налоговой службы в Филадельфии кого-то, кто не одобрен сенаторами-республиканцами от Пенсильвании, республиканское большинство в Сенате не позволит утвердить это назначение. Это неписаное правило сенаторской вежливости соблюдалось в одни периоды и не соблюдалось в другие. Некоторым президентам удавалось убедить Сенат игнорировать его; но в целом это обычай, который в значительной степени связывает руки всем президентам. Когда Сенат не заседает, президент волен производить назначения по своему усмотрению. Они известны как «назначения во время перерыва» и являются только временными. Если Сенат на своей следующей сессии не утверждает их, эти назначения теряют силу, и назначенные лица не получают жалованья за время, которое они могли прослужить.

3. Ratification of treaties.

Все договоры между Соединенными Штатами и другими странами должны быть одобрены двумя третями голосов Сената, прежде чем они вступят в силу. Это дает Сенату важное влияние на контроль и руководство иностранными делами, поскольку отношения между Соединенными Штатами и другими странами в значительной степени определяются договорами. Однако вся тема договоров и иностранных отношений настолько сложна, что ее лучше оставить для изучения в более поздней главе.

Powers which are jointly exercised with the House.

Сенат: его совместные полномочия. Во всех других вопросах, помимо импичмента, назначений и договоров, Сенат обладает совместными полномочиями с Палатой представителей. В Конституции есть положение о том, что все законопроекты о повышении доходов должны «исходить» из Палаты представителей, но Сенат может вносить в такие законопроекты любые изменения по своему усмотрению. Это частичное воспроизведение древнего правила неписаной конституции Великобритании, которое дает Палате общин инициативу во всех финансовых вопросах. По обычаю также все законопроекты о расходовании денег исходят из нижней палаты. Но Сенат, на практике, использует свое право внесения поправок так свободно, что может фактически инициировать меры любого рода, когда пожелает. Когда законопроект поступает из нижней палаты, он может вычеркнуть практически всю меру, вставить новый законопроект на его место и отправить его обратно в Палату представителей. В вопросах, которые не касаются доходов или расходов, полномочия двух палат в точности одинаковы как в теории, так и на практике.

How the size of the House is determined.

Палата представителей: ее организация. Палата представителей почти в пять раз больше Сената, имея в настоящее время 435 членов. Она слишком велика для эффективного обсуждения мер. Каждые десять лет, после того как численность населения каждого штата определяется бюро переписи населения, Конгресс законом устанавливает общую численность Палаты на предстоящее десятилетие. Деление этой цифры на общую численность населения страны дает «коэффициент представительства», то есть единую квоту населения, которая имеет право на одного представителя. Например, если население страны составляет сто миллионов, а численность Палаты установлена на уровне 400, коэффициент составит один представитель на каждые 250 000 человек. Определив этот коэффициент, легко определить, сколько представителей должен иметь каждый штат. Нью-Йорк с десятью миллионами человек получил бы сорок конгрессменов; Мэн с семьюстами пятьюдесятью тысячами человек получил бы только трех. Невада, Вайоминг и Делавэр не получили бы ни одного, если бы коэффициент применялся строго, но Конституция требует, чтобы каждый штат, независимо от численности его населения, получил по крайней мере одного представителя в Палате. Когда квота, на которую имеет право каждый штат, подсчитана, отдельные штаты приступают через свои законодательные собрания к разметке избирательных округов, и от каждого такого округа на следующих выборах избирается один конгрессмен.

Congressional districts.

Эта работа по «перераспределению округов» штата привела в ранний период к практике, обычно называемой «джерримендерингом». Национальные законы требуют, чтобы все избирательные округа в пределах штата были примерно равны по численности населения и состояли из смежных территорий. Помимо этих ограничений, законодательные собрания штатов вольны размечать округа по своему усмотрению, и они делают это очень часто с прицелом на получение преимущества для политической партии, которая в данный момент контролирует законодательное собрание. Добавляя один округ или город и убирая другой, всегда имея в виду партийные мотивы, можно «сджерримендерить» округ в такую форму, что кандидат от предпочтительной партии будет иметь преимущество перед своим оппонентом. Конечно, эти сджерримендеренные избирательные округа, если их нанести на карту, часто выглядят как ящерица или морская звезда, но в Конституции или законах Соединенных Штатов нет ничего, что требовало бы, чтобы избирательные округа были единообразными по форме.

The method of choosing congressmen.

Как избираются представители. Каждые два года во всех избирательных округах страны проводятся выборы, и от каждого избирается один конгрессмен. Каждый штат определяет, как производятся номинации, и несет ответственность за проведение выборов. Квалификационные требования для голосования такие же, как установленные на выборах в штатах. Нет законного требования, чтобы представитель был жителем округа, который его избирает; достаточно, чтобы он был жителем штата, в котором расположен округ. Но на практике конгрессмены почти всегда являются жителями своих округов. Американский обычай в этом отношении отличается от обычая некоторых других стран, особенно Великобритании, где члены Палаты общин часто избираются от округов, в которых они не проживают. Требование о проживании. Преимущество этого плана в том, что способный государственный деятель может получить место в законодательном органе, даже если его собственный родной округ может контролироваться оппозиционной партией. В Соединенных Штатах, с другой стороны, если способный человек, принадлежащий к Демократической партии, живет в сильно республиканском округе, у него практически нет шансов когда-либо стать членом национального Палаты представителей, какими бы сильными ни были его личные качества. Более того, в одном избирательном округе, особенно в жилой части большого города, может проживать много способных людей. Но только один из них, согласно американскому обычаю, может заседать в Палате. Аргумент о том, что для того, чтобы знать нужды своего округа, конгрессмен должен фактически жить в нем, у всех на устах, но он не заслуживает значительного веса. Первая обязанность конгрессмена — продвигать интересы всего народа, а не только своего округа.

Спикер и комитеты. Палата представителей избирает своего председательствующего, который известен как Спикер. Он осуществляет общее руководство заседаниями и до недавнего времени назначал все комитеты. Все вопросы процедуры решаются им, и он определяет, какой член Палаты будет «признан», то есть допущен к выступлению, когда несколько членов желают взять слово. Спикер всегда является видным членом партии большинства и обычно одним из ее лидеров. Он имеет значительное влияние на работу Палаты.

В органе, насчитывающем более четырехсот членов, само собой разумеется, что большая часть работы должна выполняться комитетами. Сейчас существует около шестидесяти таких комитетов, наиболее важными из которых являются комитеты по правилам, ассигнованиям, путям и средствам, торговле между штатами и иностранной торговле, почтовым отделениям, военным делам, военно-морским делам и сельскому хозяйству. Комитеты: как выбираются. С 1910 года эти комитеты назначаются по сложному плану, который передает выбор в руки всей Палаты. Партия большинства в Палате получает большинство в каждом важном комитете.

Stages in the making of a law:

Процесс законотворчества. Работу комитетов лучше всего объяснить, описав различные стадии, через которые проходит законопроект, прежде чем он станет законом. 1. Внесение законопроекта. Во-первых, любой член Палаты может внести законопроект (который является проектом предлагаемого закона) либо от себя, либо от кого-то другого. Он делает это, написав свое имя на обороте законопроекта и опустив его в большую корзину у стола Спикера. В ходе каждой сессии в этот «бункер», как его называют, помещаются многие тысячи законопроектов. Один из помощников Спикера берет каждый законопроект из корзины и направляет его в соответствующий комитет. Если законопроект касается налогообложения, он идет в Комитет по путям и средствам; если он касается железных дорог, он идет в Комитет по иностранной и межштатной торговле. Каждый законопроект попадает в какой-то комитет, прежде чем Палата его рассмотрит.

2. Consideration by a committee.

Когда различные комитеты получают свои законопроекты, они помещают их в список для рассмотрения, и каждый из них берется в порядке очереди, если только комитет не решит дать некоторым законопроектам право первоочередного рассмотрения. Затем проводятся слушания по важным мерам. Члены комитета встречаются в своей комнате заседаний и выслушивают аргументы тех, кто желает поддержать или выступить против законопроекта. Любой гражданин имеет право явиться и быть выслушанным. Иногда, в случае некоторых важных законопроектов, таких как тарифная мера, слушания могут продолжаться несколько дней или даже недель. Однако слушания в комитетах обычно проводятся только по утрам, так как Палата заседает во второй половине дня. Когда слушания завершены, комитет решает, какие действия он предпримет. Он может рекомендовать Палате принять законопроект, с изменениями или без них. Иногда комитет полностью перерабатывает законопроект и представляет его Палате в совершенно новом виде. Но в подавляющем большинстве случаев комитеты относятся к законопроектам неблагосклонно и вообще не делают по ним никаких отчетов или рекомендаций. Как законопроекты «убиваются» в комитете. Такие меры просто «убиваются в комитете» и никогда не доходят до Палаты. Палата может, конечно, потребовать, чтобы любой комитет представил законопроект; но она почти никогда этого не делает. Большинство законопроектов, внесенных конгрессменами, погибают таким образом; на самом деле более восьмидесяти процентов из них никогда не выживают на стадии комитета. Один комитет приобрел такую репутацию по «убою» законопроектов, что его комнату заседаний прозвали «законодательным моргом».

3. The committee’s report.

Но давайте предположим, что законопроект благосклонно рассматривается комитетом и должным образом представляется Палате. Что происходит дальше? Он помещается в один из календарей или списков; делаются печатные копии; и когда приходит его очередь, он представляется Палате. Может состояться обсуждение законопроекта, могут быть предложены поправки и проведено голосование.

4. Consideration in the House.

При рассмотрении мер Палата часто заседает как Комитет всего состава. Это просто означает, что весь состав образует большой комитет, но есть некоторые важные различия между Палатой в Комитете всего состава и регулярной сессией. В Комитете всего состава Спикер не председательствует (а вызывает какого-либо члена в кресло председателя); строгие правила процедуры не применяются; сто членов составляют кворум (на регулярной сессии для обеспечения кворума требуется большинство членов), и нет поименного голосования. Одним словом, система позволяет Палате вести дела с меньшей формальностью. 5. Затем законопроекты отправляются в другую палату. Во всяком случае, если мера благополучно проходит Палату, она записывается на пергаменте, подписывается спикером и отправляется в Сенат, где проходит всю процедуру слушаний в комитетах и обсуждения на пленарном заседании.

6. The executive approval.

После прохождения Сената он подписывается председательствующим этого органа, а затем отправляется президенту для подписания. Президент, как будет показано немного позже, может подписать его, наложить вето или позволить ему стать законом без своей подписи.

Conference committees.

Если одна палата вносит поправки в меру, а другая палата соглашается с поправкой, законопроект также идет непосредственно президенту. Но что происходит в случае, если Сенат или Палата вносят поправки, с которыми другая палата не согласна? Именно это очень часто и происходит. В таких случаях назначается согласительный комитет, состоящий, как правило, из трех членов от каждой палаты. Эти члены встречаются и пытаются найти общую почву путем компромисса. Затем, когда они договорились, они отчитываются перед своими соответствующими палатами, и последние должны принять или отклонить отчет согласительного комитета без дальнейших поправок.

The value of experience in Congress.

Некоторые хитрости профессии законодателя. Законотворчество — это квалифицированная профессия; обычному конгрессмену требуется большая часть его первого срока, чтобы узнать, как именно это делается. Он должен приобрести знание правил, письменных и неписаных, традиций и того, что можно по праву назвать «хитростями профессии». Способность к ораторскому искусству не имеет большого значения, особенно в Палате. Зал заседаний Палаты — это большое, шумное место, где только оратор с лужеными глотками может сделать себя ясно услышанным. Конгрессмены, более того, не любят длинных речей; они ожидают, что члены Палаты скажут то, что должны сказать, за пять или десять минут. Если конгрессмен желает произвести впечатление на избирателей своего родного округа, отправив им отчеты о своих способных речах в их защиту, он обычно может получить от Палаты, с единогласного согласия, разрешение на то, чтобы его речь была напечатана за государственный счет и распространена без того, чтобы она вообще была произнесена на пленарном заседании палаты. Когда произносятся длинные речи, это обычно делается для того, чтобы потратить время Конгресса и предотвратить принятие какой-либо меры, против которой выступают ораторы.

Filibusters.

Попытки «заговорить» меру до смерти известны как «филибастеры». Обе палаты теперь могут положить конец филибастерам, применяя правила, которые прекращают дальнейшие дебаты, когда указанное большинство членов этого желает; но в старые времена, до того как были приняты эти правила, сенаторы иногда часами, весь день и всю ночь напролет, оставались на трибуне, говоря на любую неуместную тему, читая длинные отрывки из книг и используя всю свою изобретательность, чтобы затянуть дебаты. Заседания в Сенате часто интересны; но посетитель галереи Палаты, скорее всего, будет разочарован, если придет с ожиданием услышать какие-то хорошие выступления. Настоящая работа Палаты выполняется в комитетах.

Classification of congressional powers.

Полномочия Конгресса. Полномочия Конгресса как законодательной ветви национального правительства изложены в восемнадцати пунктах федеральной Конституции. Поэтому принято говорить о «восемнадцати полномочиях Конгресса», хотя на самом деле существует более восемнадцати отдельных полномочий, как обнаружит любой, кто возьмет на себя труд их подсчитать. Эти полномочия можно удобно сгруппировать под восемью заголовками: (1) финансовые, право вводить налоги и занимать деньги; (2) коммерческие, право регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами; (3) военные, право объявлять войну, создавать и содержать армии, поддерживать военно-морской флот и обеспечивать организацию, вооружение и созыв ополчения штатов; (4) денежные, право чеканить монету, регулировать ее стоимость и защищать валюту от подделки; (5) почтовые, право создавать почтовые отделения и почтовые дороги; (6) судебные, право создавать трибуналы, подчиненные Верховному суду; (7) прочие, включая полномочия в отношении банкротства, натурализации, патентов, авторских прав и управления национальной столицей; (8) дополнительные, право принимать все законы, которые могут быть признаны «необходимыми и надлежащими для осуществления вышеуказанных полномочий». Это довольно утомительная классификация полномочий Конгресса, но раздел, который перечисляет эти полномочия, является, безусловно, самой важной частью всей Конституции, и никто не может претендовать на то, что много знает о правительстве Соединенных Штатов, если он не понимает, по крайней мере в общих чертах, что выражают и подразумевают эти восемнадцать пунктов.

Express and implied powers.

Следует отметить, что все полномочия, кроме последнего, являются выраженными полномочиями, то есть они передаются Конгрессу прямым текстом. Последнее является предоставлением подразумеваемой власти, другими словами, это положение для дополнения выраженных полномочий. Там, где Конгресс имеет выраженное право облагать налогами, занимать, регулировать межштатную торговлю, создавать и содержать армии или чеканить монету, он имеет подразумеваемое право принимать любые законы, которые могут быть «необходимыми и надлежащими» для приведения своих выраженных полномочий в полное действие. Имея выраженное право занимать деньги, Конгресс может, следовательно, создать систему банков, если это необходимо для облегчения операций по заимствованию. Имея выраженное право содержать армии, он может наложить почти любой вид ограничений на промышленность в военное время. Благодаря пункту о подразумеваемых полномочиях Конституции власти Конгресса придается большая эластичность.

Достаточно ли широки полномочия Конгресса? Если бы слова Конституции толковались строго, полномочия Конгресса были бы сейчас слишком узкими для работы, которую должно выполнять сильное национальное правительство. Легко понять, почему авторы Конституции с осторожностью относились к предоставлению широких полномочий новому правительству. Они опасались, что в Америке не будет построен законодательный деспотизм. Но со временем выраженные полномочия Конгресса неуклонно расширялись в процессе их широкого толкования, так что сегодня реальная власть Конгресса гораздо больше, чем можно было бы предположить из простого прочтения Конституции. Для всех практических целей они достаточно широки, хотя, вероятно, верно, что если бы Конституция переписывалась завтра, полномочия национального правительства были бы увеличены. Почти все поправки, предложенные в последние годы, были направлены на расширение полномочий Конгресса.

The handicaps to good work.

Эффективность Конгресса. По сравнению с другими великими парламентами и законодательными органами мира Конгресс Соединенных Штатов выполняет свою работу довольно хорошо. Он довольно велик по численности, и Палата представителей, вероятно, выиграла бы в эффективности, если бы ее размер был сокращен. Другое препятствие для хорошей работы возникает из-за огромного потока мер, которые выдвигаются на каждой сессии. Конгресс всегда находится под постоянным давлением времени. Многие миллионы часто голосуются за один час, и конгрессмены не могут внимательно просмотреть длинный список финансовых статей. До самого недавнего времени отсутствие бюджетной системы давало стимул к расточительству; но этот недостаток теперь устранен.

The lack of leadership.

Конгрессу также не хватает лидерства. В европейских странах каждый парламент и законодательный орган имеет признанного лидера, обычно называемого премьер-министром. Он или его коллеги представляют дела и доводят их до конца. В Сенате или Палате представителей нет ничего подобного. Правда, каждая политическая партия имеет лидера фракции, но он не имеет эффективного контроля над своими последователями. Председатели различных комитетов также обеспечивают определенную меру лидерства, но их работа не объединена. Лобби. Следует также упомянуть давление, которое оказывается на отдельных членов Конгресса лоббистами. Эти лоббисты — наемные работники, обычно юристы, которым платят за то, чтобы они помогали проводить меры или, в некоторых случаях, предотвращать принятие определенных законов. Они нанимаются корпорациями, или профсоюзами, или кем-либо, кто глубоко заинтересован в мерах, находящихся на рассмотрении Конгресса. Они используют все формы убеждения в своих усилиях заставить конгрессменов увидеть их сторону дела. «Лобби» в последние годы было подвергнуто различным ограничениям, но оно все еще остается влиятельным фактором.

The influence of small groups in Congress.

Конгрессиональные олигархии. Мы привыкли полагать, что власть в национальном законотворчестве принадлежит 531 человеку, которые составляют Сенат и Палату представителей; но доминирующее влияние в действительности осуществляется относительно небольшой группой людей в обеих палатах. Председатели важных комитетов и некоторые другие лица с долгим опытом работы в Конгрессе — это люди, чье влияние имеет значение. Остальные по большей части следуют их примеру. Важные меры, более того, часто обсуждаются на собрании партии большинства, и решение собрания считается обязательным для всех, кто его посещает. Член любой из палат, особенно новый член, который проявляет склонность быть полностью независимым и игнорировать советы своих партийных лидеров или решения своего партийного собрания, вряд ли получит много услуг для себя или для своего округа. Сенатор или представитель, который желает быть эффективным, находит необходимым, следовательно, помогать другим с их планами, одобряет он их искренне или нет, чтобы, в свою очередь, получить помощь со своими собственными. Почти всегда верно, что группа из тридцати или сорока членов на стороне большинства может обеспечить принятие мер, которые они желают, и может предотвратить принятие мер, против которых они выступают. В этом отношении Конгресс Соединенных Штатов не сильно отличается от законодательных органов по всему миру. Большие совещательные органы неизменно склонны следовать примеру какой-то относительно небольшой группы в своем составе; иначе они никогда не продвинулись бы вперед, и чем больше палата, тем более вероятно, что это будет правдой.

General References

Джеймс Брайс, «Американское содружество», том I, стр. 97-208;

Вудро Вильсон, «Правительство Конгресса», стр. 58-129;

Ч. А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 231-293; То же, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 214-271;

Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 308-378;

У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 146-218;

С. У. Макколл, «Дело Конгресса», стр. 43-84;

Линн Хейнс, «Ваш Конгресс», стр. 67-109.

Group Problems

1. Желательно ли ограничивать нынешние полномочия Сената в отношении договоров? Причины предоставления Сенату особых полномочий в отношении договоров. Значение «совета и согласия». Отношение и опыт Вашингтона. Действия Сената по важным договорам за последние сто лет. Практическая трудность получения большинства в две трети голосов. Утверждение как барьер для тайной дипломатии. Ссылки: Ралстон Хейден, «Сенат и договоры», стр. 169-195; Г. К. Лодж, «Сенат Соединенных Штатов», стр. 1-31; Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 549-551; 573; С. Б. Крэндалл, «Договоры: их составление и исполнение», стр. 67-92; «Congressional Record», 1919-1922.

2. Персонал Конгресса. Ссылки: Типы избираемых людей. Их занятия дома. Их законодательный опыт. Не слишком ли много юристов? Продолжительность службы. Как можно улучшить персонал. (Материал для этого исследования можно получить в «Congressional Directory» и в различных автобиографических работах, таких как «Двадцать лет в Конгрессе» Джеймса Г. Блейна; «Автобиография» Чампа Кларка и т. д.)

3. Достоинства и недостатки системы комитетов. Ссылки: Джеймс Брайс, «Американское содружество», том I, стр. 156-166; С. У. Макколл, «Дело Конгресса», стр. 43-60; Л. Г. Макконачи, «Комитеты Конгресса», стр. 58-86; Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 344-356; П. С. Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 257-264.

Short Studies

1. Старый и новый метод выбора сенаторов. Джордж Х. Хейнс, «Выборы сенаторов», стр. 36-129.

2. Процедура импичмента. У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 168-173.

3. Спикер Палаты. Ч. А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 280-289; М. П. Фоллетт, «Спикер Палаты представителей», стр. 296-330.

4. Права меньшинств. Ф. А. Кливленд и Джозеф Шафер, «Демократия в реконструкции», стр. 446-467.

5. Общие полномочия Конгресса. У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 208-218.

6. Как Конгресс принимает законы. Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 350-356; П. С. Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 290-296.

7. Наблюдение англичанина за работой Конгресса. Джеймс Брайс, «Американское содружество», том I, стр. 191-208.

8. Правила Палаты и Сената. Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 333-344.

9. Препятствия в Конгрессе. С. У. Макколл, «Дело Конгресса», стр. 85-92.

10. Партийные организации в Конгрессе. У. У. Уиллоуби и Линдсей Роджерс, «Введение в проблему правительства», стр. 334-351.

11. Лобби. П. С. Рейнш, «Американские законодательные органы и законодательные методы», стр. 228-298.

12. Библиотека Конгресса. Ф. Дж. Хаскин, «Американское правительство», стр. 287-288.

Questions

1. Перевешивают ли достоинства двухпалатной системы возражения против нее? Почему члены двух палат должны избираться разными методами? Назовите по крайней мере три различных метода выбора представителей.

2. Какова нынешняя ценность равного представительства штатов в Сенате? Какие юридические и практические препятствия существуют для изменения этой системы?

3. Найдите и объясните следующие термины, которые обычно используются в Конгрессе: закрытое заседание; утренний час; календарь союза; старший член; филибастер; разрешение на публикацию; откладывание законопроекта в долгий ящик; «свинина» (распределение бюджетных средств); всадник (поправка).

4. Какие практические трудности возникают, когда Сенат отказывается утвердить назначения, предложенные президентом?

5. Объясните разницу между импичментом и биллем об опале.

6. Сенат обычно оказывает большее влияние, чем Палата, в вопросах законотворчества. Можете ли вы привести причины, почему это должно быть так?

7. Расскажите, как размечаются избирательные округа. Отметьте на контурной карте округа в вашем штате. Был ли какой-либо из них сджерримендерен?

8. Председательство в комитетах обычно достается старшим членам. Считаете ли вы это мудрой или неразумной практикой?

9. Что было бы приобретено и что было бы потеряно при увеличении до четырех лет срока, на который избираются представители?

10. Две женщины, мисс Рэнкин из Монтаны и мисс Робертсон из Оклахомы, заседали в Конгрессе. Каковы аргументы за и против избрания женщин в будущем?

11. Члены Палаты представителей получают зарплату в размере 7500 долларов в год. Это слишком много или слишком мало? Приведите свои причины.

12. Конгрессмены имеют право на бесплатное использование почты. (Это называется привилегией франкирования.) Несколько лет назад один сенатор бесплатно отправил по почте почти 750 000 копий своих речей. Считаете ли вы, что эту привилегию следует отменить или сохранить?

13. Должны ли правила Палаты предусматривать неограниченные дебаты?

14. Можете ли вы предложить какой-либо практический способ, которым можно было бы улучшить работу Конгресса?

Topics for Debate

1. Английская практика выбора представителей-нерезидентов является преимущественной и должна быть принята в Соединенных Штатах.

2. Штаты должны быть представлены в Сенате в соответствии с их численностью населения.

3. Положение, касающееся сокращения представительства всякий раз, когда граждане исключаются из голосования (см. Поправку XIV), должно соблюдаться.

ГЛАВА XV ПРЕЗИДЕНТ И ЕГО КАБИНЕТ

Цель этой главы — объяснить, как избирается президент Соединенных Штатов, каковы его полномочия и какие функции выполняет его кабинет.

Президент

The notable Presidents.

Человек и должность. Сорок лет назад выдающийся английский писатель об американском правительстве назвал президентство величайшей светской должностью в мире, «на которую любой может подняться благодаря своим собственным заслугам». Ввиду этого факта он спросил, как получается, что эту должность не чаще занимают великие и яркие люди? С тех пор как Конституция вступила в силу в 1788 году, было двадцать девять президентов. Из них по крайней мере трое — Вашингтон, Джефферсон и Линкольн — завоевали прочное место в мировой истории. Пятеро или шестеро (включая Адамса, Джексона, Гранта, Кливленда и Рузвельта) проявили во время своих соответствующих сроков пребывания в должности некоторые качества, которые отмечали их как людей необычайной силы или способностей. Трое других еще живы, и их достижения пока нельзя справедливо оценить. Но если сложить все это вместе и даже добавить еще несколько для хорошей меры, не было бы справедливым утверждением сказать, что по крайней мере половина президентов были людьми, чьи имена были бы сегодня полностью забыты, если бы не тот факт, что они занимали президентское кресло?

Александр Гамильтон, Дэниел Уэбстер, Джон Маршалл, Генри Клей и Джон К. Кэлхун — великие и яркие фигуры в американской истории, хотя они никогда не достигали президентства; с другой стороны, нация в разное время оказывала свою высшую честь людям с заурядными качествами. Это, конечно, было не то, чего ожидали Отцы Республики. Они ожидали, что президентская должность всегда будет заполняться людьми «выдающихся способностей и добродетели».

Почему это ожидание было частично обмануто? Это вопрос, на который можно ответить только изучением методов, с помощью которых избираются президенты, отношений между должностью и партийной системой, а также обязанностей, которые президенты должны выполнять.

Why the plan of indirect election was adopted.

Как избирается президент. Статьи Конфедерации не предусматривали президента; исполнительные функции выполнялись комитетами Конгресса. Но этот план был признан совершенно неудовлетворительным, и авторы Конституции в 1787 году решили, что новое федеральное правительство должно иметь единого исполнительного главу. Однако как выбрать этого главу — это была проблема, которая доставила им большие трудности, и они долго спорили о ней. Они не одобрили план выборов прямым всенародным голосованием, так как опасались, что это может привести к выбору людей, которые были лично популярны, но не имели других квалификаций. Их изучение древних и средневековых республик сделало их противниками выбора главы нации прямым всенародным голосованием. Они не были готовы доверять народу; в те дни риск казался слишком большим. С другой стороны, они не желали, чтобы президент избирался Конгрессом, потому что это дало бы Конгрессу контроль над должностью, тогда как их целью было сделать президентство сдерживающим фактором для Конгресса. Поэтому они наконец решили использовать способ прямых выборов с помощью коллегии выборщиков.

The presidential electors.

Первоначальный план выборов. Кратко говоря, план, который они согласовали и вставили в Конституцию, был следующим: каждый штат должен выбрать, таким образом, как может определить его законодательное собрание, число выборщиков, равное совокупной квоте сенаторов и представителей штата в Конгрессе. Штат, имеющий, например, двух сенаторов и двенадцать представителей, имеет право на четырнадцать выборщиков. В определенную дату, раз в четыре года, выборщики встречаются в своих соответствующих штатах и дают в письменном виде свои голоса за президента и вице-президента. Эти голоса запечатываются, отправляются в Вашингтон, подсчитываются и объявляются. Этот план не предполагал, что номинации должны быть сделаны заранее, или что политические партии должны иметь какое-либо отношение к выборам, или что различные штаты, выбирая своих выборщиков, должны обязать их голосовать за какого-либо конкретного кандидата. Ожидалось, что выборщики встретятся, обсудят достоинства всех доступных людей на эту должность и отдадут свои голоса соответствующим образом.

How the plan worked in the earlier elections.

Фактические методы выборов сегодня. На первых двух выборах этот план соблюдался. Не было никаких номинаций и никакой кампании, предшествующей выборам. Но на выборах 1796 года было хорошо понятно, еще до того, как выборщики встретились, что борьба будет между Джоном Адамсом и Томасом Джефферсоном. И со временем фактическая практика все дальше уходила от первоначального плана свободного выбора не связанными обязательствами выборщиками. Появились политические партии; выборщики выбирались с четким пониманием того, что они будут голосовать за конкретного партийного кандидата, и их доля в выборах стала чисто номинальной. В 1804 году были внесены некоторые изменения в метод выборов, но они не повлияли на общий план или текущую практику. Постепенно народ взял в свои руки функцию выбора президента; повсюду законодательные собрания штатов передали им работу по выбору выборщиков, так что президентские выборы стали, во всем, кроме названия и формы, прямыми выборами народом.

Five steps in the choosing of a President:

При выборе президента сейчас существует пять шагов, но только два из них имеют практическое значение. Во-первых, каждая политическая партия номинирует своего кандидата на национальном конвенте, как уже было описано. 1. Номинация кандидатов. Во-вторых, в каждом штате политические партии номинируют, либо через праймериз, либо через конвенты штатов, свои соответствующие списки или группы выборщиков. 2. Номинация выборщиков. В-третьих, избиратели в день выборов решают, какой группе выборщиков будет предоставлена формальная функция избрания президента. Это избиратели делают во вторник, следующий за первым понедельником ноября, каждые четыре года. 3. Голосование. Каждый избиратель отмечает в своем бюллетене группу выборщиков, но на самом деле он указывает свое предпочтение одному из кандидатов, уже номинированных на партийных конвентах. Это означает, конечно, что та или иная группа выборщиков выбирается целиком, и голос штата отдается солидарно. Редко случается, например, чтобы штат отдал десять голосов выборщиков за одного кандидата и пять за другого; если у него пятнадцать голосов, все они уходят одному кандидату. По этой причине иногда случается, что кандидат получает большинство голосов выборщиков, хотя и не большинство голосов избирателей в целом по стране. 4. Действия выборщиков. В-четвертых, выборщики встречаются в своих соответствующих штатах и отдают свои голоса. В-пятых, эти голоса вскрываются в Вашингтоне и подсчитываются в присутствии Конгресса. 5. Подсчет голосов. Среди этих пяти шагов первый и третий являются важными. Последний шаг — это не что иное, как формальность, если только не окажется, что ни один кандидат не получил большинства. В случае, если это происходит, Палата представителей приступает к выбору президента из трех кандидатов, которые заняли высшие места. В случае с вице-президентом выбор остается за Сенатом.

The “availability” of candidates.

Факторы, влияющие на президентские номинации и выборы. Как сложились дела, никто не может быть избран президентом, не получив предварительно номинацию от одной из двух ведущих политических партий. Партийные организации и партийные конвенты находятся под влиянием групп политических лидеров, и эти лидеры часто больше заинтересованы в силе человека как кандидата, чем в его личных качествах для работы, которую должен выполнять президент. Следствием этого является то, что кандидаты иногда номинировались партийными конвентами, потому что они были компромиссными фигурами, на которых могли согласиться противоборствующие фракции партии, или потому, что на них можно было рассчитывать, чтобы получить голоса в каком-то важном штате, или по какой-то другой причине, не имеющей ничего общего с исполнительными способностями конкретного человека.

“Dark horses”

Не приходится ожидать, что крупный национальный съезд, состоящий из более чем тысячи делегатов, будет работать в обстановке спокойного обсуждения или тщательно взвешивать личные качества всех тех, кто стремится к выдвижению. Если между двумя или тремя сильными кандидатами происходит затяжная борьба, и никто из них не может получить необходимое количество голосов на съезде, делегаты в своем нетерпении, скорее всего, обратятся к «темной лошадке», то есть к кому-то менее заметному, в отношении которого есть шанс достичь согласия. Это случалось часто.

Настоящая работа по выдвижению кандидатов происходит не на самом съезде. Планы разрабатываются и приводятся в исполнение группами лидеров на закрытых совещаниях, а делегаты следуют за этими лидерами, когда их об этом просят. И тот факт, что кандидат обладает «великими и выдающимися качествами», не всегда делает его привлекательным для этих партийных лидеров. В большинстве случаев они предпочтут человека, который в случае избрания будет работать в гармонии с партийной организацией, а не возьмет бразды правления полностью в свои руки. Поэтому в силу различных стечений обстоятельств иногда выдвигались люди посредственных качеств.

The election may turn upon various things.

Ограниченность выбора народа. — Выдвижение от одной из двух ведущих партий в некоторых случаях почти равносильно избранию. Конечно, бывают времена, когда исход выборов зависит главным образом от достоинств двух ведущих кандидатов; но чаще результат определяется совершенно иными факторами. Каждый кандидат воплощает в себе силу своей партии, а также свою собственную, и каждая политическая партия по разным причинам в одни годы сильнее, чем в другие. Когда партия находится у власти в течение нескольких лет, народ обычно начинает испытывать недовольство ее политикой и отказывается поддерживать кандидата этой партии на следующих выборах, каким бы способным он ни был. Есть все основания полагать, что кандидат от Демократической партии был обречен на поражение в 1920 году, кем бы он ни был. Когда одна политическая партия остается у власти восемь или двенадцать лет, она наживает много врагов; люди находят недостатки в том или ином аспекте и решают, что будут голосовать за перемены. Даже у сильного кандидата в таких обстоятельствах очень мало надежды на победу.

Общественное мнение — вещь очень переменчивая. Сегодня оно превозносит государственного деятеля как героя, а завтра проклинает его. В этом году оно решительно поддерживает одну политику, а год или два спустя часто склоняется к чему-то совершенно иному. Люди возносятся на президентский пост на этой бушующей волне, иногда без особого учета их индивидуальных качеств. Их выдвигают, потому что они приемлемы для партийных лидеров, или потому что они происходят из какого-то сильного и сомнительного штата, или потому что они согласованы в результате компромисса, или по любой из дюжины других причин. Способности человека не всегда, и, по правде говоря, обычно не являются главным фактором при определении президентской номинации. В этих обстоятельствах удивительно то, что страна получила на президентском посту столь высокий общий уровень личных способностей и характера.

Presidential powers:

Полномочия президента. — Фактические полномочия президента больше, чем у любого другого правителя в мире, будь то наследственный или выборный. Он является главным инженером огромного механизма, который управляет армией, собирает несколько миллиардов долларов в год в виде налогов, обеспечивает соблюдение законов, регулирует торговлю и использует полное рабочее время более чем полумиллиона государственных служащих. Конгресс принимает законы, это правда; но если бы не президент и те, кого он назначает, законы не исполнялись бы. Конгресс решает, какие налоги должны взиматься; но президент и его подчиненные собирают их. Конгресс выделяет деньги из казны; но исполнительная ветвь власти, главой которой является президент, тратит эти деньги. Другими словами, президент является главным исполнительным лицом страны — на него возложена обязанность исполнения законов. Это большая ответственность, и значительная часть работы по необходимости возлагается на подчиненных, которых назначает президент.

1. Appointments.

Таким образом, право назначения является важной фазой власти президента. Он называет всех высших должностных лиц правительства, подлежащих утверждению Сенатом, как уже было объяснено. Он имеет право смещать любого государственного чиновника. В случае с мелкими чиновниками он может, и обычно так и делает, полагаться на советы сенаторов или конгрессменов как в отношении назначений, так и смещений; но в случае со всеми высшими должностными лицами эти вопросы требуют личного внимания президента. Естественно, они отнимают у него много времени.

2. The executive veto.

В отношении Конгресса президент имеет право вносить рекомендации и налагать вето на любую меру, которую он не одобряет. Эти рекомендации он может вносить либо посредством письменного послания, либо лично являясь перед Конгрессом. Право вето дает президенту мощное оружие. Каждый законопроект или резолюция, принятые обеими палатами Конгресса, должны быть представлены президенту. Если он одобряет, он подписывает их. Если нет, он имеет право в любое время в течение десяти дней вернуть законопроект или резолюцию без своей подписи, изложив причины отказа от подписания. Когда президент налагает вето на меру таким образом, Конгресс пересматривает ее, а затем проводится голосование, чтобы определить, будет ли действие президента поддержано или преодолено. Если две трети присутствующих членов как Сената, так и Палаты представителей голосуют за преодоление вето, мера вступает в силу; если голосует меньше двух третей, мера становится недействительной.

The “pocket veto”.

Но предположим, что президент не подписывает и не налагает вето на меру в течение десяти дней после того, как она была ему направлена, что тогда? Конституция предусматривает, что в таком случае мера становится законом. Однако, если Конгресс уходит на перерыв до истечения десятидневного срока, законопроект не становится законом. Президенту не обязательно налагать вето на любую меру, которая может поступить к нему в течение десяти дней, непосредственно предшествующих перерыву в работе Конгресса. Если он не одобряет меру, он просто удерживает свою подпись, и она умирает на его столе. Это известно как «карманное вето».

Its use and abuse.

Право вето использовалось очень мало некоторыми президентами и очень часто другими. В течение первых сорока лет существования Республики было наложено вето только на девять законопроектов. Но за последние сорок лет президентские вето стали очень обычным явлением. Когда на меру наложено вето, как правило, возникает большая трудность в получении необходимых двух третей голосов для преодоления вето; но вето, тем не менее, время от времени преодолеваются. Использование вето, хотя это и является осуществлением исполнительной власти, делает президента жизненно важным фактором в законодательстве. При обычных обстоятельствах он может отклонить любую меру, которая для него неприемлема. Конечно, из этого правила есть исключения, но в основном оно справедливо.

3. The conduct of foreign relations.

Хотя право назначения и право вето в обычное время являются двумя главными источниками власти президента, он обладает и другими, весьма важными. Он ведет отношения с иностранными правительствами и ведет переговоры по всем договорам. Однако договоры не становятся действительными до тех пор, пока не будут ратифицированы Сенатом. Он решает, должны ли быть официально признаны послы и другие дипломаты, направленные в Вашингтон из других стран. Он имеет право помиловать правонарушителей, осужденных в федеральных судах. Он является главнокомандующим вооруженными силами и военно-морским флотом. Все эти функции возложены на президента конституцией и законами.

4. Other powers.

Другие полномочия были приобретены в силу обычая, например, право иметь значительный голос в контроле над политикой политической партии, к которой принадлежит президент. Президент — партийный человек, партийный лидер. Он избирается на основе партийной платформы. Народ ожидает, что президент выполнит обязательства, которые содержит эта платформа. Чтобы сделать это, президент считает необходимым временами проявлять инициативу в обеспечении принятия законов Конгрессом, а также оказывать влияние на членов обеих палат. Строго говоря, президент не имеет формального участия в создании законов; но в силу обычая он оказывает весьма важное влияние на законодательство.

Преемственность президентства. — В случае если президент умрет, или уйдет в отставку, или будет смещен в результате импичмента, или иным образом окажется неспособным выполнять свои обязанности, его сменяет вице-президент. В отсутствие вице-президента законом предусмотрено, что члены кабинета, начиная с государственного секретаря, имеют право преемственности в соответствии со старшинством их должностей. Ни один президент никогда не уходил в отставку и не был смещен с должности. Однако в нескольких случаях вице-президент вступал в должность по причине смерти президента. Некоторые президенты были серьезно больны во время своего пребывания в должности, а президент Вильсон отсутствовал во Франции в течение нескольких месяцев в 1918-1919 годах; но ни в одном случае вице-президента не призывали к исполнению президентских функций.

The Vice President.

Должность вице-президента, помимо права преемственности, которое она несет, не имеет большого значения. При выборе своих кандидатов на эту должность две ведущие политические партии обычно уделяли очень мало внимания проблеме поиска наиболее способного человека. К тому времени, когда великая задача выдвижения кандидата на пост президента завершена, делегаты настроены вернуться домой. Они не будут тратить часы и дни, проводя бюллетень за бюллетенем для второго места в списке. Помимо председательства в Сенате, вице-президент не имеет регулярных официальных обязанностей, но всегда существует вероятность того, что ему придется занять пост главы исполнительной власти. По этой причине работа по отбору кандидатов должна выполняться более тщательно, чем это обычно бывало.

Кабинет

The whole cabinet system rests on usage.

Кабинет. — Конституция не содержит четких положений о кабинете. Ее авторы ожидали, что президент будет назначать подчиненных для помощи ему в выполнении его многочисленных функций, и они упоминали об этих должностных лицах; но не было предвидения того, что должностные лица, возглавляющие различные департаменты, будут сформированы в организованную ветвь правительства. Таким образом, кабинет опирается на обычай, а не на конституцию или законы. То же самое верно и для кабинета в Англии. Он не имеет юридического статуса, не осуществляет формальных полномочий, не ведет протоколов и не имеет фиксированного состава. Премьер-министр выбирает для членства в кабинете кого угодно, единственными ограничениями являются то, что они должны иметь места в парламенте и что кабинет в целом должен иметь поддержку большинства в Палате общин. Президент Соединенных Штатов имеет еще более широкий круг выбора при формировании своего кабинета. Он не обязан выбирать группу людей, контролирующих большинство в любой из палат Конгресса. Его кабинет может быть таким большим или таким маленьким, каким он пожелает его сделать. Однако по обычаю американский кабинет состоит из глав национальных административных департаментов, причем эти департаменты были в разное время созданы законом. Сейчас существует десять таких департаментов и, следовательно, десять членов кабинета. Десять департаментов следующие: Государственный, Казначейства, Военный, Военно-морской, Почтовый, Внутренних дел, Юстиции, Сельского хозяйства, Торговли и Труда. Глава каждого из них назначается президентом с утверждения Сената; но более восьмидесяти лет в этом утверждении никогда не отказывали. Главы департаментов подотчетны только президенту и могут быть уволены им в любое время. Им не разрешается иметь места ни в Сенате, ни в Палате представителей.

The cabinet’s functions:

Функции кабинета. — При описании функций кабинета целесообразно с самого начала провести различие между теми обязанностями, которые выполняются кабинетом в целом, и теми, которые относятся к членам кабинета индивидуально, как главам своих собственных департаментов.

1. As a body.

Кабинет в целом не имеет юридических полномочий. Это просто группа высокопоставленных чиновников, которых президент созывает один или два раза в неделю для обсуждения вопросов, которые он решает вынести на рассмотрение, или вопросов, которые он разрешает поднимать отдельным членам. Президент может следовать их совету, а может и нет. Ему не нужно одобрение кабинета для каких-либо своих действий. В то же время вошло в обычай консультироваться с кабинетом практически по всем важным вопросам общей политики и придавать значительный вес совету кабинета. Насколько велик будет этот вес, зависит в значительной мере от темперамента и отношения самого президента.

Заседания кабинета не являются публичными; никакие записи не ведутся и не публикуются. Никто не знает, что происходит на заседаниях кабинета, кроме тех, кто присутствует. Вопрос чести среди членов — никто не будет раскрывать ход заседаний посторонним. Таким образом, кабинет всегда создает внешнее впечатление единогласия. Если какой-либо член не может работать в гармонии с президентом или со своими коллегами, ожидается, что он подаст в отставку.

2. As individuals.

Более важными, чем функции кабинета в целом, являются те, которые его члены выполняют индивидуально, как главы своих департаментов. Каждый член кабинета, как уже упоминалось, является главой департамента и как таковой получает руководство какой-то отраслью работы правительства, оставаясь при этом во все времена под руководством президента. Функции каждого департамента в общих чертах обозначены их соответствующими названиями. Эти обязанности настолько многочисленны и разнообразны, что различные департаменты делятся на бюро, каждое из которых отвечает за определенный участок работы. По всем рутинным вопросам глава департамента обладает практически независимыми полномочиями, но вопросы общей политики и те, которые затрагивают более одного департамента, либо обсуждаются на заседаниях кабинета, либо выносятся на решение президента.

Следует ли расширить кабинет? — В настоящее время рассматриваются предложения о расширении кабинета путем создания департамента образования и департамента общественного здравоохранения. Утверждается, и, возможно, справедливо, что работа национального правительства в этих двух областях достаточно важна, чтобы оправдать их постановку на один уровень с сельским хозяйством, трудом и торговлей. В качестве альтернативы было предложено, чтобы образование и общественное здравоохранение могли быть объединены в единый департамент общественного благосостояния; но возражение против этого заключается в том, что эти две вещи не имеют тесной связи друг с другом. Более того, существует ощущение, что кабинет не следует делать намного больше, чем он есть сейчас. Если бы каждая просьба о создании нового департамента была удовлетворена, кабинет вскоре стал бы слишком громоздким для эффективного выполнения своих консультативных функций.

Сравнение американской и английской кабинетных систем. — Кабинетная система в Соединенных Штатах в некоторых отношениях похожа на английскую, а в других отличается. Эти сходства и контрасты можно прояснить, поместив их в параллельные колонки.

Similarities
1. The American cabinet system rests on custom or usage. | 1. The English cabinet system also rests on usage, having no basis in the laws of England.
2. Members of the American cabinet are chosen by the chief executive—the President. | 2. Members of the English cabinet are selected in the name of the nominal chief executive—the king, by the actual chief executive—the prime minister.
3. Members of the American cabinet are heads of departments. | 3. Members of the English cabinet are also heads of departments; but in England not all heads of departments become members of the cabinet.
4. The American cabinet advises the President. | 4. The English cabinet, through the prime minister, advises the king.
Contrasts
1. Members of the American cabinet are not permitted to sit in Congress. | 1. Members of the English cabinet must be members of parliament.
2. Members of the American cabinet are responsible to the President only; they do not have to resign if they fail to retain the confidence of Congress. | 2. Members of the English cabinet are responsible to the House of Commons and must resign whenever they lose the support of a majority of that chamber.
3. The American cabinet does not prepare business for Congress nor assume any formal initiative in law-making. | 3. The English cabinet is the “great standing committee” of parliament, preparing all important measures for its consideration and assuming a definite leadership in the making of laws.

Merits and defects of each plan.

Какой план лучше? — Относительные достоинства американской и английской кабинетных систем много обсуждались писателями в обеих странах. Американский план позволяет исполнительной ветви власти сохранять свою независимость и тем самым предотвращает сосредоточение слишком большой власти в руках Конгресса. Английская система делает Палату общин высшим руководящим органом королевства, без каких-либо юридических ограничений ее всемогущества. Она, кроме того, обеспечивает степень лидерства в законодательстве, которую американский план не может предоставить. Американская система, с другой стороны, дает отдельному члену Конгресса больший простор для независимых действий, поскольку он не сталкивается в начале каждой сессии с готовой программой, заранее подготовленной кабинетом.

Никто не может сказать, что какая-либо система сама по себе лучше другой. С таким же успехом можно было бы утверждать, что слон сильнее кита. Сила каждой зависит от ее среды. Американская кабинетная система вписывается в американскую схему правления; английская система не сделала бы этого, если бы весь наш план правления не был сильно изменен.

The arguments in favor.

Должны ли члены кабинета заседать в Конгрессе? — Главный недостаток американской кабинетной системы, как теперь осознают вдумчивые люди, заключается в том, что, хотя члены кабинета и члены Конгресса глубоко заинтересованы в одной и той же работе, они держатся на расстоянии друг от друга. Члены кабинета обладают информацией, представляющей большую ценность для Конгресса; и Конгресс обычно желает знать их мнение по общественным вопросам. С другой стороны, работа различных департаментов, над которыми члены кабинета осуществляют надзор, во многом зависит от действий Конгресса. Конгресс голосует за выделение им денег, которые они тратят, и принимает законы, в соответствии с которыми они их тратят. Почему бы не сблизить два органа, позволив членам кабинета заседать и выступать, но не голосовать, в обеих палатах Конгресса? Это часто предлагалось, и это могло бы быть достигнуто, если бы Конгресс того пожелал, путем изменения правил.

The arguments against.

Однако существуют практические возражения против любого такого устройства. Это значительно увеличило бы влияние президента на работу Конгресса, дав ему десять агентов — обычно людей способных и опытных — в каждой палате. У них не было бы права голоса, это правда; но их аргументационная сила имела бы значение. Президент, несомненно, выбирал бы в качестве членов своего кабинета лиц, которые благодаря своим способностям и логике могли бы оказывать сильное влияние на законодательные органы. Также в качестве возражения указывается, что члены кабинета уже имеют достаточно дел, занимаясь делами своих собственных департаментов. Если бы они тратили свое время на посещение сессий Сената и Палаты представителей, они не смогли бы обеспечить адекватный надзор за своей другой работой, и административная ветвь правительства пострадала бы в результате. Более того, когда Конгресс сейчас желает получить информацию или выражение мнения от любого члена кабинета, всегда возможно получить то, что ему нужно, пригласив его явиться перед комитетом Конгресса. Это частично служит цели, которая была бы достигнута предоставлением членам кабинета права заседать и выступать в Конгрессе.

General References

Джеймс Брайс, «Американская республика», том I, стр. 38-96;

Вудро Вильсон, «Правительство Конгресса», стр. 242-293; его же, «Конституционное правительство в Соединенных Штатах», стр. 54-81;

У. Г. Тафт, «Наш главный магистрат и его полномочия», особенно стр. 1-28;

Ч. А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 166-230; его же, «Хрестоматия по американскому правительству и политике», стр. 154-213;

Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 140-270;

Джеймс Т. Янг, «Новое американское правительство и его работа», стр. 10-44;

У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 88-145;

П. С. Рейнш, «Хрестоматия по американскому федеральному правительству», стр. 1-78;

У. У. Уиллоуби и Линдсей Роджерс, «Введение в проблему правительства», стр. 178-195; 323-333.

Group Problems

1. Фактические шаги при избрании президента. Первоначальный план избрания. Что намеревались сделать авторы конституции. Ранние выборы. Рост системы выдвижения. Кокус. Съезд. Президентские праймериз. Факторы, влияющие на выдвижение. Сомнительные штаты. Функции выборщиков сегодня. Подсчет голосов выборщиков. Роль Конгресса в президентских выборах. Предлагаемые изменения в системе. Следует ли упразднить коллегию выборщиков? Ссылки: Макс Фарранд, «Создание конституции», стр. 160-175; «Федералист», № LXVII; Дж. Х. Догерти, «Избирательная система Соединенных Штатов», стр. 13-31; Э. Б. Стэнвуд, «История президентства», стр. 1-19; Ч. А. Бирд, «Хрестоматия по американскому правительству и политике», стр. 154-163; Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 140-167; Арнольд Б. Холл, «Народное правительство», стр. 98-119 (Президентские праймериз).

2. Увеличенные полномочия президента в военное время. Ссылки: «Федералист», № 74; У. Ф. Уиллоуби, «Организация правительства в военное время и после», стр. 1-21; У. Б. Уиден, «Военное правительство», стр. 319-358; У. Уайтинг, «Военные полномочия по конституции», стр. 66-83; Эмлин Макклейн, «Конституционное право в Соединенных Штатах», стр. 201-212; П. С. Рейнш, «Хрестоматия по американскому федеральному правительству», стр. 22-31; Аллен Джонсон, «Хрестоматия по американскому конституционному праву», стр. 474-481; Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 188-194.

3. Американская и английская кабинетные системы. Ссылки: Джеймс Брайс, «Американская республика», том I, стр. 85-96; Джон А. Фэрли, «Национальная администрация», стр. 54-69; Ч. Г. Хейнс и Б. М. Хейнс, «Принципы и проблемы правительства», стр. 259-279; Х. Б. Лирнед, «Кабинет президента», стр. 9-43; Джесси Мэйси и Дж. У. Гэннауэй, «Сравнительное свободное правительство», стр. 81-95; 395-402; 421-446.

Short Studies

1. Личность президентов. Т. Ф. Моран, «Американские президенты», стр. 9-115.

2. Почему великие люди не избираются. Джеймс Брайс, «Американская республика», том I, стр. 69-76.

3. Оспоренные выборы Хейза-Тилдена 1876 года. Э. Б. Стэнвуд, «История президентства», стр. 356-393.

4. Право вето президента. Аллен Джонсон, «Хрестоматия по американской конституционной истории», стр. 370-379; Э. К. Мейсон, «Право вето», стр. 24-140; Х. Дж. Форд, «Возникновение и рост американской политики», стр. 175-187.

5. Контроль президента над иностранными отношениями. Э. С. Корвин, «Контроль президента над иностранными отношениями», стр. 84-125; Аллен Джонсон, «Хрестоматия по американской конституционной истории», стр. 393-404.

6. Право назначения президента. Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 181-188; Л. М. Сэлмон, «Право назначения президента», в «Ежегодном отчете Американской исторической ассоциации» (1899), том I, стр. 67-86.

7. Президент как партийный лидер. К. Л. Джонс, «Хрестоматия по партиям и выборам», стр. 205-211; Джесси Мэйси, «Партийная организация и механизм», стр. 25-42.

8. Повседневная жизнь в Белом доме. Бенджамин Харрисон, «Эта наша страна», стр. 159-180.

9. Как формируется кабинет. Х. Б. Лирнед, «История кабинета президента», стр. 110-134.

10. Отношение кабинета к президенту. Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 207-217.

11. Есть ли необходимость в перестройке отношений между исполнительной и законодательной ветвями власти? Ф. А. Кливленд и Джозеф Шефер, «Демократия в период реконструкции», стр. 423-445.

12. Фактическая работа административных департаментов. Ф. Дж. Хаскин, «Американское правительство», стр. 14-26 (Государственный департамент); 27-39 (Департамент казначейства); 78-90 (Департамент внутренних дел).

Questions

1. Внимательно изучите статью II, разделы 2-7, а также поправку XII конституции, а затем ответьте на следующие вопросы: (а) В каких отношениях метод избрания был изменен этой поправкой? (б) В случае, если ни один кандидат не получает большинства голосов выборщиков, как выбирается президент? Вице-президент? Объясните, как было бы возможно иметь президента от одной партии, а вице-президента от другой. (в) Если уходящий президент или вице-президент сразу после выборов в ноябре пожелает, чтобы его преемник вступил в должность немедленно, не дожидаясь обычной даты инаугурации в марте, как это можно было бы сделать?

2. Объясните, как кандидат на пост президента может получить большинство голосов народа на выборах и все же не быть избранным. (Это случалось не один раз.) Считаете ли вы это справедливым устройством?

3. Каковы квалификационные требования для президентства: (а) юридические требования; (б) практические требования? Сравните их с требованиями для вице-президентства по обоим пунктам.

4. Составьте список качеств, которыми, по вашему мнению, должен обладать президент, расположив их в порядке их важности. Назовите президента, которого вы бы сочли обладающим каждым из этих качеств в высшей степени. Какие качества вы ассоциируете с именами Мэдисона, Джексона, Бьюкенена, Кливленда, Рузвельта?

5. Объясните вето и карманное вето. Были бы вы за отмену любого из них? Должно ли мнение одного человека преобладать над решениями большинства сенаторов и представителей?

6. Должен ли президент отказаться от всякой связи со своей партией при вступлении в должность и быть беспартийным, представляя весь народ?

7. Объясните, почему президент обладает гораздо большими полномочиями в военное время, чем в мирное время.

8. Считаете ли вы, что президент при выборе членов своего кабинета должен руководствоваться любым из следующих мотивов, и если да, то какой вес он должен им придавать: (а) чтобы все части страны были представлены в кабинете; (б) чтобы получить людей с большим политическим опытом; (в) чтобы вознаградить тех, кто его поддерживал; (г) чтобы укрепить свои позиции для переизбрания; (д) чтобы дать представительство как радикальным, так и консервативным элементам?

9. Поскольку генеральный прокурор всегда юрист, министр сельского хозяйства обычно фермер, а министр труда обычно член профсоюза, почему военный министр не должен быть солдатом, а министр военно-морского флота — моряком?

10. Посмотрите в «Справочнике Конгресса» и скажите, какой департамент имеет юрисдикцию над следующими вопросами: консульская служба, пенсии, монетный двор, животноводство, обеспечение соблюдения закона о детском труде, образование, лесное хозяйство, перепись населения, дела индейцев, маяки, сельская бесплатная доставка, отношения с Филиппинскими островами, инспекция лекарств, выплата процентов по облигациям свободы, натурализация, паспорта, дноуглубительные работы в гаванях.

Topics for Debate

1. Президент должен быть не подлежащим переизбранию.

2. Должны быть созданы следующие новые департаменты и им должно быть предоставлено представительство в кабинете: (а) Общественное здравоохранение; (б) Образование; (в) Общественное благосостояние.

3. Членам кабинета должно быть разрешено выступать, но не голосовать, в Конгрессе.

ГЛАВА XVI СУДЫ, ПРАВО И СУДЕБНОЕ ПРОИЗВОДСТВО.

Цель этой главы — показать, как организованы суды и какие системы права они применяют.

Суды

The supreme justices.

Высший суд страны. — Посетители Капитолия в Вашингтоне в любой будний день с октября по июнь обычно с интересом наблюдают за группой из девяти выдающихся людей, облаченных в шелковые мантии, которые в полдень проходят через длинный коридор в комнату, где клерк начинает выкрикивать: «Ойе! Ойе!». Это Верховный суд Соединенных Штатов, высший суд в стране и самый могущественный трибунал в мире. Он состоит из главного судьи и восьми помощников судьи, все они назначаются пожизненно президентом с согласия Сената. Они не могут быть смещены с должности иначе как в результате импичмента. Суд проводит свои заседания в палате, которая использовалась Сенатом в те дни, когда этот орган был небольшим. Судьи сидят в ряд, главный судья в центре, с четырьмя помощниками по обе стороны от него. Суда присяжных нет, и по большей части суд просто выслушивает аргументы адвокатов по вопросам права в делах, которые были обжалованы. Заседания начинаются в двенадцать часов и продолжаются, с коротким перерывом на обед, до позднего вечера. Каждую субботу утром суд собирается за закрытыми дверями, чтобы согласовать свои решения, а по понедельникам решения объявляются публично. Эти девять судей являются верховными стражами конституции, которым поручена обязанность следить за тем, чтобы ее положения должным образом соблюдались всеми должностными лицами правительства, от президента и Конгресса до самого скромного чиновника. Их мандат является обязательным для всех, кто находится под юрисдикцией Соединенных Штатов.

The power to declare laws unconstitutional.

Власть Верховного суда. — Конгресс, как было отмечено, является законодательной ветвью федерального правительства. С одобрения президента его власть принимать законы в пределах, предписанных конституцией, является полной и окончательной. Законодательные собрания штатов являются законодательными органами правительства штата, и с одобрения губернаторов власть законодательных собраний штатов принимать законы в пределах, предписанных национальной конституцией и конституциями штатов, также является полной и окончательной. Тем не менее Верховный суд большинством голосов своих девяти судей может аннулировать законы, принятые либо Конгрессом, либо законодательными собраниями штатов. Он делал это во многих случаях. Почему мы дали этой небольшой группе людей, назначенных пожизненно, власть отменять действия представителей народа?

Reason for this authority.

Ответ таков: американское правительство, как в стране, так и в штатах, опирается на определенные фундаментальные правила, которые воплощены в письменных конституциях. Эти правила определяют, среди прочего, полномочия и функции правительственных чиновников и органов, включая Конгресс и законодательные собрания. Они были помещены в национальную конституцию и конституции штатов с намерением, чтобы им подчинялись, и если бы им не подчинялись, одна ветвь правительства посягала бы на полномочия другой. Но как можно заставить могущественные органы, такие как Конгресс и законодательные собрания штатов, соблюдать правила, изложенные в национальной конституции? Верховный суд выполняет эту обязанность, объявляя «неконституционным» любой закон, который, по его суждению, нарушает положения этого документа. Конституция, например, предусматривает, что Конгресс не должен принимать никаких биллей об опале. Если бы Конгресс принял меру такого рода, суд аннулировал бы ее. Конституция устанавливает, что ни один штат не должен принимать никаких законов, нарушающих обязательства по контрактам. Если бы какое-либо законодательное собрание штата приняло такой закон, Верховный суд объявил бы его неконституционным и недействительным.

Limitations upon the discretion of the court.

Теперь это не означает, что судьи Верховного суда имеют право налагать вето на любую меру по своему усмотрению. Они не имеют ничего общего с достоинствами меры, ничего общего с вопросом о том, была ли она мудро принята. Единственный вопрос, который они решают, — соответствует ли закон положениям конституции. Если они обнаруживают, что нет, они имеют право отменить его. И до тех пор, пока правительство основано на письменных конституциях, должен быть какой-то орган с властью решать, является ли закон конституционным или нет. Каждая ветвь правительства испытывает естественное искушение расширить свои собственные полномочия. Законодательные собрания штатов хотели бы иметь долю в регулировании магистральных железных дорог; Конгресс хотел бы решать, сколько денег может быть потрачено кандидатами на сенатские номинации. И те, и другие пытались расширить свою власть в этих направлениях в течение последних нескольких лет, хотя конституция не оправдывает их действий. Поэтому у нас должен быть какой-то орган, наделенный правом говорить всем государственным чиновникам и законодательным органам: «До сих пор вы должны идти и не дальше; вот точка, где ваша власть по конституции заканчивается».

The Supreme Court’s power is essential.

Совершенно верно, что решения Верховного суда иногда непопулярны. Люди, которые жаждут гуманитарных реформ, когда видят, как Верховный суд аннулирует меры, принятые Конгрессом для защиты женщин или детей, или слабых или бедных, имеют привычку кричать, что суд является препятствием для прогресса и что его право объявлять законы неконституционными должно быть отнято. Они упускают из виду тот факт, что если бы не было верховного трибунала, который удерживал бы Конгресс в его конституционных пределах, Конгрессу было бы легко, шаг за шагом, отнять все полномочия, которыми сейчас обладают штаты, и централизовать в Вашингтоне все правительство страны. При федеральной системе правления, с полномочиями, разделенными между нацией и штатами, как это есть в этой стране, споры о том, кому принадлежат те или иные полномочия, обязательно возникнут. Как мы могли бы разработать более удовлетворительный план решения этих споров, чем передача их на рассмотрение беспристрастному органу из девяти человек, выбранных пожизненно из числа способнейших юристов страны? Предлагаем ли мы упразднить полномочия присяжных, потому что они иногда выносят непопулярные вердикты? Люди иногда сомневаются в мудрости Верховного суда, но никто никогда не сомневался в его честности.

Scope of the federal courts’ jurisdiction.

Как дела попадают в федеральные суды. — Полномочия по рассмотрению дел разделены национальной конституцией на две части, и каждая часть закреплена за двумя отдельными системами судов. Определенные категории дел названы в национальной конституции как подпадающие под «судебную власть Соединенных Штатов», и эти дела рассматриваются в федеральных судах. Все остальные категории дел (и это включает подавляющее большинство юридических споров) оставлены судам штатов. Споры, названные в национальной конституции как подлежащие рассмотрению в федеральных судах, — это те, которые не казалось разумным позволять решать различным судам штатов, например, дела, возникающие из договоров, заключенных Соединенными Штатами, или споры между двумя штатами, или между гражданами разных штатов. Это мудрое устройство, ибо если бы суды штатов могли сказать последнее слово в толковании договоров, нация могла бы легко оказаться втянутой в неприятности с иностранными государствами. Если бы дела между гражданами разных штатов рассматривались в судах любого из штатов, возникло бы искушение для этих судов отдавать предпочтение своим собственным гражданам. Даже правило, которое требует, чтобы дела, затрагивающие послов, слушались в федеральных судах, имеет вескую причину, ибо Соединенные Штаты гарантируют всем иностранным послам привилегии международного права и должны быть в состоянии следить за тем, чтобы эти гарантии соблюдались. Весь список дел, над которыми федеральные суды имеют юрисдикцию, так ясно изложен в конституции, что нет необходимости повторять его здесь.

How jurisdiction is determined.

Когда возникает любой спор между физическими или юридическими лицами, адвокаты, которые подают иск, определяют, является ли это дело подлежащим рассмотрению федеральными судами или судами штатов. Они делают это, рассматривая, подпадает ли спор под какую-либо из категорий, названных в только что упомянутом конституционном положении. Если они обнаруживают, что подпадает, иск обычно подается в федеральные суды; в противном случае он начинается в судах штатов. Большинство исков начинаются в низшем суде, и, если решение неудовлетворительно, могут быть обжалованы в высшие федеральные суды или суды штатов, в зависимости от обстоятельств, пока, наконец, очень небольшая их часть не дойдет до Верховного суда. Но не все дела, которые слушаются в низших федеральных судах или в судах штатов, могут быть доведены до Верховного суда Соединенных Штатов. Если бы это было разрешено, Верховный суд никогда не смог бы справиться со всеми делами, которые поступали бы к нему. Из низших федеральных судов к нему могут быть переданы только дела большой важности, а из судов штатов — только споры, в которых затронуто какое-либо положение национальной конституции.

Низшие федеральные суды. — Низшие федеральные суды называются окружными и апелляционными судами. Страна разделена примерно на сто судебных округов, в каждом из которых есть окружной суд Соединенных Штатов с судьей, маршалом и окружным прокурором, все они назначаются президентом. Следующими над этими судами являются апелляционные суды. Существует девять таких судов, каждый из которых имеет юрисдикцию в пределах определенной части страны. Апелляционный суд имеет от двух до четырех судей, назначаемых президентом, а также имеет своих собственных судебных чиновников. Эти суды получили свое название от того факта, что они ездят «по округу», то есть они перемещаются из одного крупного города в другой в пределах своих соответствующих частей страны, проводя заседания в каждом. В большинстве случаев они имеют окончательную юрисдикцию.

Право

Что подразумевается под правом. — Очертив организацию и юрисдикцию федеральных судов, возникает следующий вопрос: какие отрасли права применяют американские суды? Мы часто говорим о судах как об отправляющих «правосудие», и, несомненно, верно, что их решения обычно обладают качеством правосудия; но то, что суды действительно применяют, — это право. Право может быть справедливым или несправедливым, и для любого суда очень трудно, если не невозможно, выжать правосудие из несправедливого закона. Там, где совершается несправедливость, в большинстве случаев виновато право, а не суд.

How the common law developed.

Общее право. — В широком смысле система юриспруденции, которую применяют американские суды, состоит из трех ветвей, известных как общее право, статутное право и право справедливости. Из них общее право состоит из различных освященных временем обычаев, некоторые из которых восходят к многим сотням лет назад. Общее право начало свой рост в средневековой Англии, когда было очень мало письменных правил, и суды сочли необходимым решать дела в соответствии с обычаями или традициями народа. Постепенно эти решения стали единообразными, один суд следовал примеру другого, пока этот свод обычаев, истолкованный судебным решением, не стал «общим» или универсальным по всему королевству Англии, хотя он никогда не был установлен каким-либо актом парламента. Таким образом, развилось правило, что никто не должен быть принужден свидетельствовать против самого себя, что простые слухи не должны (за некоторыми исключениями) приниматься в качестве доказательств, что все свидетели должны быть приведены к присяге, что вопросы факта должны решаться присяжными, что соглашения об ограничении торговли неразумным образом наказуемы, и так далее. В течение нескольких столетий таким образом развился огромный свод правовых норм, и система общего права была принесена английскими колонистами в Америку, где она быстро пустила корни и применялась колониальными судами. После Революции она была продолжена и до сих пор остается основой права во всех штатах, кроме Луизианы. Конечно, она постепенно изменялась в течение последних ста или более лет судебными решениями и статутами, и она продолжает меняться.

Статутное право. — Во-вторых, существует статутное право. Это право, созданное определенным действием народа или его представителей. Конституции являются, по сути, статутным правом, высшим статутным правом. Законы, принятые народом посредством инициативы и референдума, являются статутным правом. Большинство статутного права, однако, состоит из законов, принятых Конгрессом, законодательными собраниями штатов, городскими советами и другими регулярными законодательными органами. Эти акты дополняют или изменяют общее право. До тех пор, пока не принят статут, затрагивающий какой-либо вопрос, преобладает общее право. Всякий раз, когда статут противоречит положению общего права, преобладает статут. Но когда обычные статуты противоречат конституции, преобладает конституция. Огромное количество статутов принимается каждый год Конгрессом и законодательными собраниями сорока восьми штатов. Сейчас они составляют большую часть всей системы права.

Необходимость большей единообразия в статутном праве. — Во многих деловых вопросах тот факт, что статуты различаются в каждом из сорока восьми штатов, является большим недостатком. Когда оптовые торговцы продают товары в кредит купцам в далеких штатах, они хотят знать точно, что предусматривают законы в вопросе взыскания долгов. Единственный способ сделать это — изучить статуты каждого штата, где продаются товары. Так обстоит дело с завещаниями, контрактами, векселями и так далее. В некоторых штатах завещание должно иметь трех свидетелей; в других — только двух. Человек, который индоссирует вексель в одном штате, берет на себя большие обязательства, чем индоссанты где-то еще. Чтобы исправить эту ситуацию, существует сильное движение за обеспечение единообразия среди всех штатов в случае некоторых важных статутов (например, статутов, касающихся продаж). Комиссия выдающихся юристов годами работала над подготовкой единообразных законов по различным предметам, и некоторые из них были приняты законодательными собраниями многих штатов. Единообразный статут, касающийся оборотных инструментов (векселей, переводных векселей и т. д.), принят сейчас более чем сорока штатами, а единообразный закон о продажах — примерно дюжиной из них.

Право справедливости. — Наконец, существует ветвь юриспруденции, известная как право справедливости. Люди думают об этом слове как о подразумевающем нечто более справедливое, чем закон, нечто, что имеет свои корни в совести судьи, а не в книгах статутов. Но право справедливости, как оно фактически применяется в судах, состоит из формальных правил, которые судьи применяют в определенных делах, не имея большого усмотрения в этом вопросе. Правила права справедливости записаны в книгах точно так же, как правила права, и они примерно такие же точные.

The origin of equity.

Происхождение этих правил — интересная история, которую здесь нельзя рассказать иначе, как в кратчайшей форме. В ранней Англии вырос, бок о бок с общим правом, набор неписаных правил, применяемых канцлером, которого называли «хранителем совести короля» и к которому люди могли обращаться за помощью, когда чувствовали, что не получили правосудия в судах общего права. Поначалу канцлер, чья должность в конечном итоге выросла в Суд канцлерства, решал каждое дело по его существу; но со временем все дела одного и того же рода стали решаться одинаково, и таким образом постепенно был сформулирован набор правил или принципов. С дальнейшим ростом эти правила канцлерства или права справедливости были собраны вместе, логически упорядочены, облечены в письменную форму, применялись английскими судами, принесены в Америку в колониальные дни, сохранены после Революции, и они продолжают действовать в настоящее время.

Различия между правом и правом справедливости слишком технические, чтобы их можно было объяснить здесь; даже юристы иногда не понимают их досконально. Дела в праве справедливости часто приводят к изданию судебных запретов, и издание этих судебных запретов в трудовых спорах породило много жалоб. (См. стр. 407-408.) И право справедливости, и право обычно применяются одними и теми же судами.

Судебное производство

Система присяжных. — Когда возникает юридический спор между физическими или юридическими лицами, или когда кому-то предъявляется обвинение в правонарушении, обычно есть два вопроса, которые нужно решить. Первый вопрос: каковы факты? Что произошло на самом деле? Второй вопрос: что предусматривает закон в отношении этих фактов? Если вы обвиняете кого-то в том, что он причинил вам вред, недостаточно доказать ваше обвинение; вы также должны убедить суд, что общее право, или статутное право, или право справедливости дает вам право на возмещение. Первый вопрос в большинстве важных дел, как уголовных, так и гражданских, решается присяжными; второй вопрос — судьей.

How the grand jury is chosen.

Большое жюри. — Существует два вида жюри, оба из которых выбираются почти одинаково, но их функции совершенно разные. Первый называется большим жюри. Это группа людей, варьирующаяся от семи до двадцати трех человек, выбранных по жребию из числа квалифицированных избирателей округа или района и наделенных обязанностью расследовать, были ли совершены преступления. Доказательства представляются ему прокурором, или большое жюри может проводить расследования от своего имени. Оно проводит расследование, а не судебное разбирательство. Если оно решает большинством голосов, что есть разумные основания для предания кого-либо суду, оно представляет суду истинный билль или обвинительное заключение. Если оно считает, что какие-либо условия в округе или районе являются неправильными и должны быть исправлены, оно представляет суду заявление об этих условиях, которое называется представлением. Когда лицо обвиняется большим жюри, это не означает, что его вина доказана, а лишь то, что, по мнению большого жюри, его следует предать суду. Большое жюри не выслушивает сторону обвиняемого. Его цель — защитить лиц от неудобств и унижения публичного судебного разбирательства, если нет разумных оснований для этого.

How the trial jury is chosen.

Суд присяжных. — Другой вид суда известен как суд присяжных или малый суд присяжных, который практически всегда состоит из двенадцати человек. Метод отбора присяжных в целом заключается в следующем: некое государственное должностное лицо, на которое законом возложена эта обязанность, составляет список лиц, подлежащих призыву к исполнению обязанностей присяжных. Этот список обычно составляется на основе списков избирателей, исключая всех лиц (таких как юристы, врачи, государственные служащие и т. д.), которые по закону освобождены от обязанностей присяжных. Из этого списка обычно по жребию отбирается определенное количество имен, возможно, от пятидесяти до ста. Затем этих лиц вызывают в суд, где они формируют так называемую коллегию присяжных. Их имена зачитываются в суде по одному, и адвокатам обеих сторон предоставляется возможность заявить свои возражения. Когда отобраны двенадцать человек, к которым нет возражений ни у одной из сторон, эти двенадцать составляют состав присяжных и приступают к заслушиванию фактов по делу. Работа присяжных. Суд присяжных, однако, может заслушивать только те доказательства, которые разрешает судья, поскольку вопрос о том, может ли быть допущен какой-либо элемент доказательств, является правовым вопросом. Оценка доказательств после того, как судья разрешил присяжным их заслушать, остается на усмотрение присяжных.

Jury procedure.

Обычная процедура судебного разбирательства с участием присяжных, таким образом, такова: когда присяжные выбраны и приведены к присяге для справедливого решения вопроса, прокурор (или, в гражданском деле, адвокат истца) кратко излагает суду, что он намерен доказать. Затем вызываются свидетели обвинения или истца, приводятся к присяге и допрашиваются. По завершении дачи показаний каждым свидетелем адвокат ответчика берет его в оборот для перекрестного допроса. Цель этого перекрестного допроса — проверить свидетеля, выяснить, говорит ли он правду, или побудить его сказать вещи, которые ослабят его первоначальные показания. Когда свидетели обвинения заканчивают выступление, вызываются свидетели защиты, и их также подвергают перекрестному допросу другая сторона. После того как все показания заслушаны, адвокаты обеих сторон выступают с речами перед присяжными, судья разъясняет присяжным пункты закона, относящиеся к делу, и присяжные удаляются для вынесения вердикта. Это происходит в тайне, в комнате, в которую никому не разрешается входить или выходить.

Second jeopardy.

В уголовных делах вердикт должен быть единогласным в ту или иную сторону; если нет, дело должно быть рассмотрено заново. В гражданских делах единогласные вердикты требуются в одних штатах, но не в других. Вердикт, каким бы он ни был, оглашается в открытом судебном заседании и обычно является окончательным. В некоторых случаях, однако, председательствующий судья уполномочен отменить единогласный вердикт и назначить новое судебное разбирательство. Если обвиняемый признан невиновным единогласным вердиктом присяжных, он ни при каких обстоятельствах не может быть снова предан суду за то же самое правонарушение. Если же он признан виновным, то в большинстве случаев он имеет право подать апелляцию по правовым вопросам в вышестоящий суд.

Ценность системы присяжных. — Система присяжных имеет большую ценность, но также и некоторые серьезные недостатки. Ее ценность заключается в обеспечении каждому справедливого установления фактов беспристрастным органом из числа его соседей, каждый из которых поклялся принимать решение без страха и предпочтений. Это великая защита от тирании судей и государственных чиновников. С другой стороны, это делает отправление правосудия дорогостоящим (поскольку присяжным нужно платить); это приводит к тому, что судебные процессы длятся гораздо дольше, чем если бы доказательства заслушивались только судьей; а требование единогласия вердиктов часто приводит к отсутствию вердикта вообще. Освобождение от обязанностей присяжных предоставлялось слишком свободно, так что присяжные иногда состоят из людей, которые служат только потому, что у них нет другой работы. Остальные либо освобождены по закону, либо просят суд освободить их. Затянувшиеся процессы и строгая изоляция делают службу присяжных бременем, которого многие стараются избежать. В серьезных делах присяжным иногда неделями не разрешается посещать свои дома; они спят в здании суда, принимают пищу под бдительным оком шерифа и им не разрешается читать газеты, пока длится процесс. Иногда мы становились свидетелями абсурдного зрелища, когда присяжные находились под охраной, в то время как заключенный был выпущен под залог. И все же, при всех своих недостатках, система присяжных обеспечивает более безопасный метод рассмотрения уголовных дел, чем суд единолично судьей. С другой стороны, использование суда присяжных в гражданских делах, особенно когда спорные вопросы не имеют большого значения, ведет к затягиванию работы судов. Высказывалось мнение, что все такие дела должны рассматриваться только судьей.

Затягивание судебных процессов. — В наши дни слышится много жалоб на то, что судебные процессы длятся слишком долго и требуют больших расходов. Суды часто настолько перегружены делами, что иск, поданный сегодня, не может быть рассмотрен в течение многих месяцев. Более того, право на обжалование решений судов низшей инстанции предоставляется настолько широко, что начатые судебные процессы могут не заканчиваться годами. Часто утверждается, что все это дает огромное преимущество богатому человеку или крупной корпорации перед обычным гражданином, который не может позволить себе расходы, связанные с длительной тяжбой. Судебные процессы требуют найма адвокатов обеими сторонами, а помощь адвокатов стоит дорого. Судебная процедура может быть значительно упрощена, и это должно быть сделано. Вероятно, она была бы упрощена, если бы не адвокаты. Адвокаты извлекают выгоду из затягивания судебных процессов; чем больше исков и чем дольше они длятся, тем выгоднее это для них. А адвокаты составляют значительную часть законодательных органов, которые принимают законы, касающиеся судебной процедуры. Это, однако, не означает, что адвокаты в целом не способствуют интересам правосудия. Они действительно выполняют огромную работу в этом отношении. Цели правосудия достигались бы гораздо менее совершенно, если бы не адвокаты.

Reasons for these delays.

Основная причина медлительности, с которой отправляется правосудие в Соединенных Штатах, кроется в огромной (и, возможно, излишней) заботе, проявляемой для обеспечения каждому человеку его законных прав. Это привело к увеличению числа апелляций, поощрению формализма и дало судам слишком много работы. Право на полное и справедливое судебное разбирательство, на суд присяжных в большинстве случаев, на апелляцию и на надлежащую правовую процедуру со всем, что это подразумевает, — это права, гарантированные конституцией, которые мы высоко ценим. Они, несомненно, ценны, но делают ход правосудия в Соединенных Штатах более медленным, чем в других странах, где таких конституционных гарантий не существует. Знаменитый прусский король Фридрих Великий однажды приказал, чтобы каждый судебный процесс завершался в течение года. Деспоты могут заставить свои суды действовать быстро таким образом; но ничего подобного невозможно в условиях демократии.

Keep the courts incorruptible.

И все же суды, в конечном счете, являются наиболее важными среди институтов свободного правительства. Коррупция и некомпетентность в законодательных органах или в исполнительной ветви власти, безусловно, являются серьезными пороками, когда они существуют; но когда некомпетентность и коррупция проникают в судебную систему, они поражают само сердце Республики. Великая хартия вольностей 1215 года гласила, что «правосудие не должно продаваться, задерживаться или отказывать кому-либо». Это принцип, который должен поддерживаться любой ценой.

General References

Ч. А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 294-314; Там же, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 273-290; 488-508;

Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 379-422;

Джеймс Т. Янг, «Новое американское правительство и его работа», стр. 275-297;

У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 342-371;

С. Э. Болдуин, «Американская судебная система», особенно стр. 3-124;

Дж. К. Грей, «Природа и источники права», стр. 84-112.

Group Problems

1. Что можно сделать для улучшения работы судов? Современная организация судов. Как возбуждаются дела. Цифры, касающиеся количества дел. Насколько суды отстают в своей работе? Причины перегруженности. Имеет ли к этому отношение система присяжных? Право на новые судебные разбирательства. Право на апелляцию. Другие факторы, способствующие задержкам. Дороговизна судебных процессов. Правосудие и бедные. Предлагаемые реформы в судебной процедуре. Выводы. Ссылки: С. Э. Болдуин, «Американская судебная система», стр. 197-251; 365-373; Ч. А. Бирд, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 500-508; Р. Х. Смит, «Правосудие и бедные», стр. 3-34; Ч. Г. Хейнс и Берта Хейнс, «Принципы и проблемы правительства», стр. 367-402; Американская ассоциация юристов, «Отчет о реформе судебной процедуры» (в «Журнале Американской ассоциации юристов», том VI, стр. 509-527, июль 1920 г.); См. также «Кливлендское исследование», 1921 г.

2. Верховный суд Соединенных Штатов и его место в американской системе правления. Ссылки: У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 357-371; П. С. Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 703-720; Ч. А. Бирд, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 288-290; У. У. Уиллоуби, «Верховный суд Соединенных Штатов», стр. 22-42.

Short Studies

1. Работа Верховного суда. Ф. Дж. Хаскин, «Американское правительство», стр. 325-336.

2. Практика объявления законов недействительными. Ч. Г. Хейнс, «Американская доктрина судебного верховенства», стр. 173-184; Э. С. Корвин, «Доктрина судебного надзора», стр. 1-44.

3. Влияние решений Верховного суда. П. С. Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 706-716.

4. Право: его природа и развитие. Вудро Вильсон, «Государство», стр. 69-93.

5. Общее право. Дж. К. Картер, «Право: его происхождение и рост», стр. 167-190; Дж. К. Грей, «Природа и источники права», стр. 82-108; 266-292; Сэр Фредерик Поллок, «Гений общего права», стр. 1-26.

6. Суд присяжных. С. Э. Болдуин, «Американская судебная система», стр. 184-196.

7. Уголовная процедура. Там же, стр. 226-251.

8. Затягивание судебных процессов. Ч. А. Бирд, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 500-505.

9. Правосудие и бедные. Р. Х. Смит, «Правосудие и бедные», стр. 41-59.

10. Суды и демократия. Дж. Х. Тафтс, «Наша демократия», стр. 255-267.

Questions

1. Обязательно ли, чтобы страна с таким правительством, как в Соединенных Штатах, имела орган, наделенный правом объявлять законы неконституционными? Почему да или почему нет?

2. При каких обстоятельствах дело об убийстве может попасть в Верховный суд?

3. Укажите в каждом случае, будут ли рассматриваться следующие споры в федеральных судах или судах штатов, и приведите свои доводы: (а) человек, обвиняемый в убийстве на американском корабле в море; (б) иск между компанией «Стандарт Ойл» из Нью-Джерси и компанией «Форд Мотор» из Мичигана; (в) иск, поданный Николасом Никльби, гражданином Иллинойса, против штата Нью-Йорк; (г) обвинение в растрате, предъявленное кассиру национального банка; (д) жалоба на кондуктора железной дороги за нападение на пассажира на железнодорожной станции в Пенсильвании; (е) обвинение против иностранного посла; (ж) иск, поданный гражданином Массачусетса против гражданина Калифорнии за неуплату по векселю.

4. Какие существуют подчиненные федеральные суды? Как они организованы? Как назначаются судьи и на какие сроки? Как они смещаются с должности?

5. Опишите все этапы уголовного процесса с участием присяжных, от ареста до вынесения приговора.

6. Объясните следующие термины, при необходимости пользуясь словарем: истец; коллегия присяжных; присяжный заседатель; возражение по существу (демуррер); повторное привлечение к ответственности; апелляционная юрисдикция; приказ о хабеас корпус; письменное показание под присягой (аффидевит); перекрестный допрос; мотивированный отвод; адвокат защиты.

7. Почему не каждый избиратель должен быть обязан выполнять обязанности присяжного, когда приходит его очередь? Какие категории граждан освобождаются от этого в вашем штате? Считаете ли вы, что эти исключения оправданы? Правильно ли, что женщин должны призывать к исполнению обязанностей присяжных? Есть ли случаи, когда они не должны служить?

8. В какой степени должно быть ограничено право на апелляцию?

9. Если человека признают невиновным, а через несколько дней он признается, что действительно совершил преступление, в котором его обвиняли, его нельзя снова предать суду. Считаете ли вы это правильным? Почему существует это правило?

10. Какие предложения вы можете внести для предотвращения существующих задержек в отправлении правосудия?

Topics for Debate

1. Право Верховного суда объявлять законы неконституционными должно быть отменено.

2. Суд присяжных должен быть отменен в гражданских делах.

3. Проигравшая сторона в судебном процессе не должна принуждаться к оплате всех расходов победителя, включая гонорары его адвоката.

ГЛАВА XVII ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ И ОХРАНА ПРИРОДЫ

Цель этой главы — показать, что природа сделала для Соединенных Штатов, и объяснить связь между национальным процветанием и природными ресурсами.

The source of America’s greatness:

То, что делает нацию великой. — Три вещи внесли огромный вклад в созидание американской нации. Первая — это обширность, богатство и разнообразный характер американской территории. Соединенные Штаты — это не только огромная страна, по площади превосходящая очень немногие другие страны мира, но она обладает большими природными преимуществами. 1. Земля и ее ресурсы. Она содержит, как будет видно далее, обширные регионы, которые хорошо подходят почти для всех форм человеческой деятельности, включая сельское хозяйство во всех его отраслях, промышленность, горное дело, лесное хозяйство, транспорт и торговлю. Она обильно обеспечена естественными гаванями и водными путями. В почве и климате наблюдается большое разнообразие. Ни одна другая страна мира не может производить так много разных вещей в столь благоприятных условиях.

2. The initiative and industry of its people.

Но недостаточно того, чтобы страна обладала природными ресурсами. Она должна иметь народ с инициативой и трудолюбием, чтобы развивать их. Американский народ потратил три столетия на задачу заставить землю приносить свои плоды, и им есть что показать. Первоначально, по большей части англосаксонского происхождения, население обогатилось за счет иммигрантов из каждой страны старого света. Это смешение многих рас в один народ придало нации энергию и универсальность. Это помогло развить среди американского народа тот бдительный и прогрессивный дух, который является одной из их самых ценных характеристик; это также придало силу демократическим идеалам.

3. The national deals.

Однако непреходящее величие нации зависит не только от ее материальных достижений. Его нельзя измерить цифрами населения и богатства. То, что нация вносит в прогресс и постоянство цивилизации, зависит не только от ее экономического процветания, но в еще большей степени от ее духовной и интеллектуальной силы. Эта огромная земля, так богато одаренная природой и с богатствами, так полно используемыми человеком, завоевала и может сохранить свое передовое место среди наций мира, содействуя справедливости и довольству среди своего народа, поддерживая господство закона, распространяя образование среди всех и оставаясь верной идеалам демократического правления.

Importance of the soil.

Земля. — Почва является основным ресурсом любой страны. Ее плодородие в значительной степени определяет численность населения, которое может быть прокормлено. Вероятно, более тридцати процентов американского народа сегодня заняты тем, что зарабатывают на жизнь от земли; во всяком случае, все население так или иначе зависит от нее. Из почвы поступает почти весь наш запас продовольствия.

The land of the country is privately owned.

За пределами первоначальных тринадцати штатов практически вся территория страны в какой-то период находилась в руках национального правительства как часть государственного достояния. Однако подавляющая ее часть была продана или передана в частную собственность. В ходе этого распоряжения многие корпорации и частные лица сумели получить большие участки земли за очень небольшие затраты, поскольку не всегда уделялось пристальное внимание управлению земельными законами; тем не менее, политика продажи земли по дешевке и бесплатной раздачи ее поселенцам помогла построить великие западные территории. Из государственного достояния, которое в то или иное время включало почти две трети всей территории Соединенных Штатов, в руках федерального правительства сейчас остается только шестьсот миллионов акров. Большая часть этого — пустыня, горная местность или земля, которая в остальном непригодна для обработки.

Необходимость охраны природы. — Пока земли оставалось в изобилии, а природные ресурсы казались неисчерпаемыми, очень мало думали о возможности того, что когда-нибудь и то, и другое станет дефицитом. Земля в некоторых частях страны истощалась расточительными методами обработки, а затем забрасывалась. Некоторые примеры растраченного богатства. В штатах Новой Англии тысячи заброшенных ферм. Уголь, железо и медь добывались способами, которые допускали огромные потери. Из-за небрежности большая часть нашего лесного богатства была уничтожена пожарами. К началу двадцатого века до людей стало доходить, что природные ресурсы страны быстро тают, что практически вся хорошая земля ушла, в то время как природные ресурсы в виде угля и древесины использовались настолько расточительно, что они будут исчерпаны в течение относительно немногих десятилетий, если не будет сделано что-то для их сохранения. Соответственно, было начато движение за охрану природных ресурсов, и с 1900 года оно добилось значительного прогресса как в обеспечении принятия законов, так и в просвещении общественности относительно неотложности ситуации.

SCIENCE REVEALING THE TREASURES

OF THE EARTH

By Edwin A. Abbey

Из настенной росписи в Капитолии штата Пенсильвания в Гаррисберге.

На этой картине художник изображает открытую угольную шахту, в которую спускаются несколько шахтеров. Это крепкие, молодые, простодушные пионеры, жаждущие открытий. Они придают картине драматическую энергию и реализм.

Наука указывает путь. Ее сопровождает Фортуна, последняя с завязанными глазами и на цыпочках на своем колесе. Сжимая правую руку Фортуны, стоит Изобилие с переполненным рогом изобилия на плече. Эти мифологические фигуры придают картине ее символизм.

Художник изображает великую истину. Человеческий труд, мудро направляемый наукой, нашел удачу и изобилие в шахтах и карьерах земли.

НАУКА, ОТКРЫВАЮЩАЯ СОКРОВИЩА ЗЕМЛИ. Эдвин А. Эбби. Авторское право Эдвина А. Эбби. Из гравюры Копли, авторское право Curtis & Cameron, Бостон. Воспроизведено с разрешения.

Conservation means three things:

Что означает охрана природы. — Охрана природы означает три вещи: 1. Удержание. Во-первых, чтобы государственные земли, все еще находящиеся в руках нации и штатов, не передавались бездумно частным корпорациям и лицам для их собственной выгоды, а управлялись, насколько это практически возможно, государственными органами на благо всей страны; во-вторых, 2. Регулирование. Чтобы те части наших лесных, угольных, нефтяных и минеральных ресурсов, которые уже перешли в частные руки, регулировались законом таким образом, чтобы предотвратить их расточительную эксплуатацию; и 3. Восполнение. В-третьих, чтобы правительство делало все возможное для поощрения восполнения тех природных ресурсов, которые могут быть восполнены (например, путем лесовосстановления земель и зарыбления озер).

Coal and iron.

Шахты. — Ни одна страна никогда не сможет стать великой в промышленности, если у нее нет легкого доступа к полезным ископаемым, особенно к железу и углю. Именно обладание железом и углем в больших количествах послужило тому, чтобы сделать Англию в течение девятнадцатого века промышленным лидером Европы. Различные регионы Соединенных Штатов обладают этими огромными запасами минерального богатства и хорошо ими воспользовались. Существует одно большое различие между минеральными ресурсами и другими природными ресурсами, а именно: когда полезные ископаемые однажды извлечены из земли, нет способа их возобновить. Почва может быть пополнена, а леса выращены заново; но полезные ископаемые образуют дар, который, будучи однажды извлеченным из недр земли, никогда не может быть заменен. Отсюда острая необходимость в политике сохранения этих важных источников национального богатства. Уголь и железо, хотя они являются природными ресурсами, от которых главным образом зависит рост промышленности, не являются единственными формами богатства, извлекаемыми из-под поверхности земли в этой стране. Другие полезные ископаемые. В добыче серебра и золота Соединенные Штаты являются одними из передовых среди различных стран-производителей. Медь, свинец, нефть, цинк, алюминий, ртуть и другие природные материалы также ежегодно извлекаются из земли в больших количествах.

The earlier practice.

Охрана угля, нефти и полезных ископаемых. — Примерно до пятидесяти лет назад земля, содержащая уголь или другие минеральные ресурсы, продавалась и предоставлялась правительством, как и любые другие земли. Частное лицо или корпорация становились владельцами любого богатства, которое могло оказаться под поверхностью. Таким образом, огромное количество богатства было практически отдано даром. Только несколько лет назад правительство решило зарезервировать за собой весь уголь и полезные ископаемые, которые могут быть обнаружены на землях, предоставленных поселенцам. Текущая ситуация с углем. Но это действие произошло слишком поздно, так как большая часть угольных земель уже перешла в частную собственность. Из-за неспособности должным образом позаботиться о завтрашнем дне правительство продало за несколько долларов за акр то, что могло бы стать источником огромного дохода. Если бы практика резервирования прав на весь уголь, нефть и полезные ископаемые на предоставленных землях была принята в 1810 году, а не в 1910 году, стоимость этих прав сегодня была бы больше, чем весь национальный долг.

Большой и стабильный запас угля имеет огромное значение для промышленности; на самом деле современная промышленность зависит от него. Однако, когда уголь однажды извлечен и сожжен, его нельзя заменить; его в стране только определенное количество, и когда оно закончится, больше не будет. Природе потребовались многие миллионы лет, чтобы произвести уголь, который есть сейчас. При нынешнем темпе роста ежегодного потребления весь уголь, который, как известно, существует в Соединенных Штатах, исчезнет примерно через сто пятьдесят лет. Некоторая экономия может быть достигнута за счет использования нефти и водной энергии. Также возможна некоторая экономия в добыче и использовании угля. Но это вряд ли поможет предотвратить окончательное исчерпание запасов. В лучшем случае мы можем лишь немного отодвинуть этот день.

Conservation of oil.

Говоря о нефти, количество сырой нефти или мазута, которое в настоящее время, как известно, доступно в Соединенных Штатах, будет исчерпано менее чем через пятьдесят лет, если сохранится нынешний уровень потребления. Существует большая вероятность того, что этот уровень потребления будет увеличиваться из-за более широкого использования бензина и керосина для двигателей. Однако большие количества нефти доступны в Мексике. В последние годы появилась надежда, что с прогрессом механических приспособлений станет практически возможным получать нефть из сланцевых пород.

The wastage of our forest wealth.

Леса. — Когда первые европейские поселенцы прибыли в Америку, колонисты сильно зависели от лесов. Из лесов они получали древесину для своих домов и сараев, дрова для топлива и, охотясь, значительную часть своего продовольствия. На всех этапах цивилизации люди зависели от лесов, чтобы удовлетворить многие свои разнообразные потребности. В наши дни сталь заменила древесину в строительстве зданий и кораблей; уголь и нефть в значительной степени заменили дерево в качестве топлива; дни, когда люди существовали за счет охоты, прошли; и человечество больше не зависит так сильно от лесов, как в старые времена. Тем не менее, леса Америки по-прежнему являются большим источником богатства, даже несмотря на то, что лесные ресурсы были сильно истощены за последние сто лет. Это один из природных ресурсов, который использовался расточительно, и только в последние годы внимание было уделено сохранению того, что от него осталось. Леса нужны не только как источник поставок древесины, но и для сохранения плодородия почвы и удержания в ней влаги, которая в противном случае испаряется или стекает.

The earlier practice.

Охрана древесины. — В те дни, когда так много земли было покрыто лесом, главной заботой было убрать его с дороги, чтобы землю можно было использовать для сельского хозяйства. Никто, казалось, не осознавал, что когда-нибудь наступит день, когда лесная земля будет ценнее, чем кукурузная. До 1878 года национальное правительство распродало много миллионов акров ценных лесных земель по низким ценам частным лицам и корпорациям, а они, в свою очередь, использовали их способами, которые приносили наибольшую прибыль им самим. Закон о древесине и камне 1878 года. Однако Законом о древесине и камне 1878 года было предусмотрено, что только ограниченная площадь государственных земель, содержащих древесину или камень, может быть продана любому лицу или корпорации, и то по более высокой цене, чем сельскохозяйственная земля. Но даже это не оказалось достаточной мерой предотвращения расточительства, и в 1891 году Конгресс принял политику полного изъятия больших площадей государственных лесных земель с рынка. Лесные резерваты. Эти участки были отведены под национальные лесные резерваты, и сегодня около ста пятидесяти миллионов акров выделено для обеспечения будущего запаса древесины страны. Национальному правительству также разрешено покупать у частных владельцев лесные земли в водоразделах судоходных рек, чтобы защитить естественный сток в таких водных путях. Управление всеми лесными резерватами находится в руках Лесной службы Соединенных Штатов, которая является частью Министерства сельского хозяйства.

Forest policy of the states.

Площадь лесных земель, принадлежащих штатам, корпорациям и частным лицам, намного больше, чем та, что содержится в национальных резерватах. Именно здесь, более того, происходит наибольшее количество расточительства. Лесные пожары, большинство из которых происходит из-за неосторожности, ежегодно сжигают огромное количество древесины. Штаты, которые все еще обладают значительными лесными ресурсами, такие как Нью-Йорк, Миннесота и Калифорния, также принимают политику создания резерватов, и повсюду принимаются более эффективные меры для предотвращения разрушений от лесных пожаров. Эти меры включают содержание пожарных патрулей, строительство противопожарных разрывов на гребнях холмов, расчистку подлеска и более строгий надзор за туристическими группами.

Древесина, к счастью, является природным ресурсом, который можно восполнить. Земли, которые были вырублены, могут быть засажены лесом и использованы для поставки древесины будущим поколениям. Большим деревьям, однако, требуется много времени, чтобы созреть, и земли, которые сегодня засаживаются саженцами, не будут давать материал для лесопилки до тех пор, пока середина двадцатого века не уйдет в прошлое. Как национальное правительство, так и правительства штатов сейчас занимаются лесовосстановлением в больших масштабах. В некоторой степени частные корпорации и лица последовали их примеру.

Harbors, lakes, and waterways.

Другие природные ресурсы. — Однако все богатство нации не поступает с полей, шахт и лесов. В рыболовстве Америка лидирует во всем мире. Гавани и водные пути страны так же важны для торговли, как почва для сельского хозяйства. Ни одна другая страна не обеспечена естественными гаванями, озерами и судоходными реками лучше, чем Соединенные Штаты. Все крупнейшие города расположены на них, и если бы не водные пути, у нас не было бы великих городов. Переберите в уме десять или пятнадцать крупнейших городов Соединенных Штатов и посмотрите, сможете ли вы назвать хоть один, который не расположен на одном из океанов, Великих озерах, великих судоходных реках или на Мексиканском заливе. Это не просто случайность, что ни один из крупных промышленных центров не лишен возможностей для торговли по воде. География, а не человек, по большей части определяет положение всех великих промышленных сообществ. Водная энергия — еще одно природное наследие. Водная энергия. От гигантской Ниагары до самого маленького водопада, тысячи этих водных энергий были обузданы и заставлены функционировать как слуга человека, запуская фабрики и генерируя электричество. Водная энергия выполняет работу угля. Ее присутствие часто определяло местоположение крупных производств.

How geography determines a nation’s progress.

География и будущее. — Из того, что было сказано в последних четырех разделах, видно, что природные ресурсы являются большим фактором в определении прогресса и процветания нации. Энергия человека не может заменить щедрость природы. Никакое количество интеллекта и трудолюбия со стороны людей не обеспечит быстрого экономического прогресса, если они занимают страну, которая лишена плодородной почвы, не имеет полезных ископаемых, не обладает лесами или рыболовством и испытывает недостаток в естественных гаванях и водных путях. Человек может сделать многое, но его силы ограничены без помощи природы. Животные и растения могут быть перенесены из одной части мира в другую и заставлены процветать в их новой среде; но минеральные ресурсы были заложены много миллионов лет назад в определенных местах, и там они остались. Страна, которая не имеет минеральных ресурсов, не может создать их гением или трудолюбием своего народа. С другой стороны, если под рукой есть великие природные ресурсы, прогресс становится просто вопросом применения человеческого интеллекта и трудолюбия к этим ресурсам. Подъем американской нации к ее нынешнему положению, следовательно, не удивителен, хотя это заняло относительно короткий период времени. Это совместный результат щедрости природы и эффективности человека. Кому из них мы обязаны большей долей прогресса нации, никто не может сказать. Если бы стране не хватало чего-либо из этого, она не могла бы прогрессировать в такой мере в течение последних трехсот лет.

Natural resources and national power.

То же самое было верно и для других стран. Англия в течение большей части девятнадцатого века была ведущей промышленной страной мира. Это, несомненно, было обусловлено не только предприимчивостью англичан, но и великими природными ресурсами страны в угле и железе. Когда Германия победила Францию в 1870 году, она отобрала у французов определенные территории, которые были богаты полезными ископаемыми. С помощью этих материалов Германия в течение пятидесяти лет смогла стать великой промышленной державой. Теперь, в результате Мировой войны, французы вернули эти территории, и мы можем ожидать заметного оживления в промышленности Франции. Во время мирных переговоров большее значение придавалось небольшим площадям угольных и минеральных земель, чем целым провинциям сельскохозяйственных земель.

По мере того как минеральные ресурсы старых стран истощаются, вполне вероятно, что промышленное превосходство перейдет вместе с ними. Новые страны, которые сегодня имеют неисследованные возможности в угле и железе, тогда получат свою очередь в промышленной известности. Кто знает, где будет находиться баланс промышленной власти через сто лет. Китай, как мы знаем, может стать главной производственной страной мира в двадцать первом веке. Если бы мы точно знали, как долго продержатся природные ресурсы Европы и Америки, и если бы мы также знали, сколько минерального богатства на Дальнем Востоке, мы могли бы предсказать эти вещи с разумной уверенностью.

How geography will influence the future progress of America.

Во всяком случае, несомненно, что прошлая история Америки была определена в немалой степени географическими условиями. Те же факторы, вероятно, будут влиять на будущее. Страна становится менее сельскохозяйственной, менее зависимой от почвы. По мере того как она становится более промышленной, наша зависимость от других ее природных ресурсов, от угля, железа, нефти, меди, древесины и водной энергии, должна неизбежно возрастать. Торговля страны продолжает расти, и с этим ростом зависимость нации от ее гаваней и водных путей неизбежно станет больше. По мере роста населения будет расти спрос на продовольствие, и время, несомненно, придет, когда у Соединенных Штатов не будет продовольствия для экспорта. Действительно, может наступить день, когда сельскохозяйственные продукты придется импортировать извне. Все это указывает на необходимость акцента на охране природы. Это означает, что мы должны избегать всякого расточительства природных ресурсов. Плодородие почвы должно сохраняться научными методами сельского хозяйства. Минеральное богатство страны должно использоваться таким образом, чтобы дать наибольшее преимущество в течение самого длительного периода времени. Мы должны засаживать лесом наши неиспользуемые земли. Гавани и водные пути должны развиваться, чтобы помогать торговле. Если эти вещи будут сделаны, Америка может смотреть в будущее с уверенностью.

General References

Грегори, Келлер и Бишоп, «Физическая и коммерческая география Соединенных Штатов», стр. 252-350;

А. П. Бригам, «Географические влияния в американской истории», особенно стр. 70-104;

Э. К. Семпл, «Влияния географической среды», стр. 51-71;

О. У. Прайс, «Земля, на которой мы живем», стр. 99-138;

Н. С. Шейлер, «Человек и Земля», стр. 1-19;

Ч. Р. Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов в Соединенных Штатах», особенно стр. 263-306;

Т. Н. Карвер, «Социология и социальный прогресс», стр. 174-270 (Влияние, оказываемое физическими законами на организацию общества и характер индивидов, Т. Г. Бокль); Там же, «Принципы национальной экономики», стр. 3-14; 123-152;

Ч. А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 405-416; Там же, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 368-374;

П. С. Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 538-589;

М. Х. Грегори, «Сдерживание расточительства», стр. 42-85;

Айзек Липпинкотт, «Экономическое развитие Соединенных Штатов», стр. 149-182.

Исайя Боумен, «Новый мир: проблемы политической географии» (см. указатель).

Group Problems

1. Цивилизация будущего, определяемая исчерпанием и развитием природных ресурсов. Когда европейские и американские ресурсы угля, нефти и железа иссякнут, какие заменители можно будет использовать и в какой степени? Какие страны обладают ресурсами, чтобы позволить им продвинуться вперед, когда наступит это время? Покажите связь между промышленным прогрессом и каждым типом природного богатства. Рассмотрите, есть ли какой-либо способ, которым страна может сохранить свое промышленное превосходство, несмотря на исчерпание природного богатства. Ссылки: Британская энциклопедия; Ежегодник государственного деятеля; Грегори, Келлер и Бишоп, «Физическая и коммерческая география», особенно стр. 252-350; 384-394; Ч. Р. Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов в Соединенных Штатах», особенно стр. 359-379; Г. Т. Бокль, «История цивилизации в Англии», том I (издание 1868 г.), стр. 39-151; Исайя Боумен, «Новый мир», passim.

2. Охрана природы и ее апостолы, особенно президент Рузвельт. Ссылки: Г. Р. Берч, «Американская экономическая жизнь», стр. 101-108; Ч. Р. Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов в Соединенных Штатах», стр. 1-14; 359-379; Эли, Хесс, Лейт и Карвер, «Основы национального процветания», стр. 19-20; Гиффорд Пинчо, «Борьба за охрану природы», стр. 40-70; Теодор Рузвельт, «Автобиография», стр. 408-436.

3. Угольная промышленность: ее прошлое, настоящее и будущее. Ссылки: У. Дж. Николлс, «История американского угля»; Питер Робертс, «Антрацитовая угольная промышленность», стр. 3-16; 212-227; Эли, Хесс, Лейт и Карвер, «Основы национального процветания», стр. 191-209.

Short Studies

1. Связь человеческого прогресса с географическими условиями. Грегори, Келлер и Бишоп, «Физическая и коммерческая география», стр. 126-179; Т. Г. Бокль, «История цивилизации», I, стр. 174-270.

2. Каковы фундаментальные факторы национального процветания? Т. Н. Карвер, «Принципы национальной экономики», стр. 3-15; Айзек Липпинкотт, «Экономическое развитие Соединенных Штатов», стр. 14-34.

3. Американские лесные резерваты. Г. Д. Буркер, «Наши национальные леса», стр. 170-232; О. У. Прайс, «Земля, на которой мы живем», стр. 65-98; Эрнест Брункен, «Североамериканские леса и лесное хозяйство» (1900), стр. 161-182; Министерство сельского хозяйства США, Лесная служба, Циркуляры.

4. Ситуация с нефтью. Дэвид Уайт, в «Анналах Американской академии политических и социальных наук» (май 1920 г.); Ч. Р. Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов в Соединенных Штатах», стр. 47-61.

5. Рост железоделательной и сталелитейной промышленности. Г. Н. Кэссон, «Романтика стали», стр. 1-26; 72-100; Дж. Р. Смит, «История железа и стали», стр. 108-126; Эндрю Карнеги, «Автобиография», стр. 130-197.

6. Охрана водной энергии. Ч. Р. Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов в Соединенных Штатах», стр. 144-161.

7. Охрана железа и меди. Эли, Хесс, Лейт и Карвер, «Основы национального процветания», стр. 210-231.

8. Заселение и использование национального достояния. Альберт Шоу, «Политические проблемы американского развития», стр. 87-115.

9. Система гомстедов. Ч. Р. Ван Хайс, «Охрана природных ресурсов в Соединенных Штатах», стр. 279-287; Г. М. Стивенсон, «Политическая история государственных земель», стр. 190-245.

10. Мелиорация пустынных и болотистых земель. Г. Р. Берч, «Американская экономическая жизнь», стр. 93-99.

Questions

1. Отметьте на контурной карте основные географические деления Соединенных Штатов. Укажите основные характеристики каждого из них.

2. Найдите на карте основные сельскохозяйственные районы, основные горнодобывающие округа, основные промышленные центры и основные гавани Соединенных Штатов.

3. Почему великие железные дороги Соединенных Штатов проходят с востока на запад, а не с севера на ю?

4. Одобряете ли вы предоставление бесплатных земель добросовестным поселенцам? На каких условиях?

5. Отметьте на карте расположение (а) основных угольных районов; (б) основных нефтеносных районов; (в) национальных лесов.

6. Покажите, какие природные ресурсы используются при строительстве дома, от подвала до чердака, и скажите, какой район Соединенных Штатов является крупнейшим центром производства (а) дубовой древесины; (б) стекла; (в) стальных балок; (г) электрического провода; (д) канализационных труб.

7. Назовите гавани Соединенных Штатов в порядке их (а) естественных преимуществ; (б) коммерческого значения.

8. Сравните общие географические преимущества Северной и Южной Америки. В какой степени разница в относительном экономическом прогрессе двух континентов была обусловлена географическими различиями?

9. Что вы считаете более насущной потребностью в настоящее время: охрану древесины, угля или нефти? Приведите свои доводы.

10. Сравните относительные географические преимущества следующих городов: Питтсбург, Детройт, Атланта, Сан-Франциско, Балтимор.

Topics for Debate

1. Соединенные Штаты должны принять арендную систему для всех государственных земель, на которых есть минеральные ресурсы или водные источники.

2. Соединенные Штаты должны настаивать на свободном доступе к иностранным природным ресурсам (например, в Мексике).

ГЛАВА XVIII СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ИНТЕРЕСЫ

Цель этой главы — показать ту большую роль, которую сельское хозяйство играет в жизни страны, и кратко обсудить некоторые проблемы сельского хозяйства сегодня.

Важность американского сельского хозяйства. — Сельское хозяйство всегда было самой важной отдельной отраслью промышленности в Соединенных Штатах. Урожаи в прежние времена. Одно время это было практически единственным занятием людей; даже сегодня оно прямо или косвенно занимает внимание более половины взрослого мужского населения страны. В колониальные времена главной задачей людей было вырастить запас продовольствия, достаточный для себя. Кукуруза была их основным урожаем, так как колонисты научились у индейцев методам ее выращивания. Кукуруза имела преимущество в том, что хорошо подходила к почве и климату; кроме того, она хорошо растет даже на частично расчищенной земле. Но в колониальные времена и даже некоторое время после Революции страна не производила много зерна сверх своих собственных нужд. Производство больших количеств для экспорта пришло с открытием великих сельскохозяйственных районов Запада.

1. Mixed farming.

Типы сельскохозяйственной деятельности. — Американское сельское хозяйство развивалось в течение последних трехсот лет в пяти или шести различных направлениях. Первые поселенцы в северных колониях посвятили себя общему или смешанному фермерству, другими словами, выращиванию зерна, сена и скота на одном и том же участке земли. Это было потому, что среда и потребности северного региона одинаково благоприятствовали этому методу. Смешанное фермерство продолжало оставаться основой сельского хозяйства к востоку от Аллеганских гор; в некоторой степени оно распространилось и на другие части страны.

2. Staple or plantation farming.

Второй тип сельского хозяйства почти с самого начала получил развитие на Юге. Он включал выращивание определенных основных продуктов, таких как рис, табак, сахар и хлопок, на больших плантациях. Почва, климат и общая среда южных колоний способствовали этому типу сельского хозяйства, и в конечном итоге он распространился на весь регион. Хлопок со временем превзошел другие основные продукты и стал королем всего Юга. Это было во многом потому, что изобретение хлопкоочистительной машины, приспособления для удаления семян из волокна, значительно снизило стоимость подготовки хлопка для рынка. Нехватка свободной рабочей силы для работы на этих больших плантациях привела к ввозу негров-рабов, и институт рабства оказал глубокое влияние на последующий ход американской истории. После освобождения негров плантационная система сохранилась, хотя многие из более крупных участков были разбиты на мелкие владения.

3. Cereal growing.

Освоение Среднего Запада и долины Миссисипи привело к возникновению третьей формы сельскохозяйственной деятельности, а именно производства зерновых культур (таких как кукуруза, пшеница, овес, рожь и ячмень) на обширных пространствах прерий. Эта форма сельскохозяйственного производства получила мощный импульс благодаря изобретению трудосберегающих машин, в частности механической жатки. Сегодня регион экстенсивного производства зерновых включает Средний Запад, Северо-Запад и долину Миссисипи, являясь богатейшей зернопроизводящей областью в мире.

ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕГИОНЫ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ.

LAND REGIONS OF THE UNITED STATES

На этой карте обозначены основные географические регионы Соединенных Штатов. Начиная с востока, мы видим Атлантические равнины, а сразу за ними — Восточные плато, простирающиеся с севера на юг. Затем идут Аппалачские горы и Аллеганское плато, за которыми, еще дальше на запад, следуют Озерные равнины, Прерии и Великие равнины. К югу, окаймляя Мексиканский залив, расположены Примексиканские низменности. На крайнем западе находятся три крупных земельных региона: область Скалистых гор, Западные плато и Тихоокеанский склон.

Эту карту следует использовать в связи с вопросом 1 (стр. 354).

4. Cattle raising.

По мере продвижения границы на запад к предгорьям Скалистых гор стал стремительно развиваться четвертый вид сельского хозяйства — если использовать этот термин в широком смысле. Это животноводство, то есть разведение рогатого скота и овец на обширных участках пастбищ или ранчо. Эта отрасль сельскохозяйственной деятельности достигла наибольшего прогресса на Среднем Юго-Западе и в штатах, расположенных на возвышенностях к востоку от Скалистых гор (Монтана, Вайоминг и др.). Скот выращивают на ранчо, а затем отправляют в «кукурузный пояс», где его откармливают перед отправкой на бойни в Сент-Луисе и Чикаго.

Miscellaneous activities.

Другими отраслями сельского хозяйства, получившими значительное развитие за последние полвека, являются молочное животноводство, товарное овощеводство и садоводство. Эти виды деятельности не ограничены каким-либо одним районом страны, а в значительной степени осуществляются повсеместно. Молочное животноводство и товарное овощеводство достигли наибольшего прогресса в пределах удобной транспортной доступности от крупных городов, хотя улучшение транспортных средств, таких как вагоны с воздушным охлаждением и вагоны-рефрижераторы, теперь позволяет перевозить молочную и огородную продукцию на большие расстояния.

Из всего этого видно, что когда говорят об интересах сельского хозяйства, подразумевается очень многое. Сельское хозяйство Соединенных Штатов диверсифицировано в такой степени, какой не встречается ни в одной другой стране.

Size of the various crops.

Стоимость американской сельскохозяйственной продукции. — Крупнейшей зерновой культурой, производимой в Соединенных Штатах, является кукуруза; общий объем урожая в некоторые годы достигает трех миллиардов бушелей. Это более чем вдвое превышает количество кукурузы, выращиваемой во всем остальном мире. На втором месте идет овес — около полутора миллиардов бушелей в лучшие годы, а на третьем — пшеница, с объемом около одного миллиарда бушелей. Хлопок является крупнейшей товарной культурой с ежегодным урожаем от десяти до пятнадцати миллионов тюков, каждый из которых весит пятьсот фунтов. Почти половина этого объема идет на экспорт. Ежегодно на крупные бойни поступает более двенадцати миллионов голов крупного рогатого скота, помимо такого же количества овец и вдвое большего количества свиней.

Стоимость этого огромного сельскохозяйственного производства, если выражать ее в долларах и центах, была бы обманчивой, поскольку цены меняются из года в год; колебания часто бывают значительными в течение очень короткого периода времени. Но в любом случае вклад, который сельское хозяйство вносит в ежегодный доход страны, огромен. От него в очень большой степени зависит национальное процветание.

How the war stimulated American food production.

Американское сельское хозяйство и война. — Американское сельское хозяйство сыграло очень важную роль в победе в Мировой войне. По мере развития этой великой борьбы задача обеспечения продовольствием армий союзников и гражданского населения становилась с каждым месяцем все труднее. Мужчин забирали с ферм Европы на фронт, и поля оставались необработанными; практически вся Бельгия и значительная часть Франции находились в руках врага; никакие поставки не могли быть получены из отдаленных частей мира, таких как Австралия, Южная Америка или Дальний Восток, поскольку имеющиеся суда были нужны для перевозки войск и боеприпасов; поэтому американскому фермеру пришлось ускорить производство, чтобы спасти положение. Когда Америка вступила в войну, союзники практически исчерпали свои ресурсы продовольствия; их население жило в условиях жесткой системы продовольственного нормирования. Под влиянием этой чрезвычайной ситуации американское сельское хозяйство справилось с задачей, и увеличение производства продуктов питания вместе с экономией, достигнутой за счет соблюдения «безпшеничных» и «безмясных» дней, позволили Соединенным Штатам не только содержать армию из двух миллионов солдат во Франции, но и внести значительный вклад в продовольственное снабжение армий союзников и гражданского населения. Поезда снабжения, которые кормили американскую армию во Франции (и ни в один день они не переставали доходить до фронта), отправлялись из Канзас-Сити и Чикаго, а не из Бреста или Гавра. Американский фермер стал главным фактором в этой службе снабжения.

An example of increasing returns.

Особенность сельскохозяйственного производства — закон убывающей отдачи. — Существует одна фундаментальная черта, в которой сельское хозяйство отличается от промышленности. В промышленности, как правило, чем больше труда и капитала вы вкладываете, тем больше объем продукции. Многие отрасли промышленности, по сути, устроены так, что при вложении дополнительных капитала и труда вы получаете более чем пропорциональную отдачу. Возьмем, к примеру, переплетное дело. Небольшая мастерская, где работают три человека, может переплетать и тиснить двести книг в день по цене двадцать центов за книгу. Но крупное предприятие, использующее сотню рабочих и современные машины, может легко выпускать многие тысячи книг при вдвое меньшей стоимости за экземпляр. Производитель, если он мудр, выясняет, какие отрасли его бизнеса наиболее прибыльны. Затем он направляет туда больше капитала и труда, чтобы увеличить свои доходы, и уделяет меньше внимания тому, что нельзя производить с такой же выгодой. Это известно как производство в условиях закона возрастающей отдачи.

Но в сельском хозяйстве ситуация совершенно иная. Любой фермер или владелец ранчо скажет вам, если вы его спросите, что часть его земли лучше остальной и приносит ему большую прибыль при тех же затратах капитала и труда. Но если вы после этого предложите ему сосредоточить все свое внимание на этом конкретном участке земли, а остальное забросить, он будет очень низкого мнения о вашем интеллекте. И справедливо, ибо если бы он вложил больше труда и капитала в свою лучшую землю, он не был бы уверен в пропорциональном увеличении урожая; напротив, он мог бы с полной уверенностью сказать, что после определенного момента его дополнительные затраты труда и капитала принесут ему менее чем пропорциональную отдачу. Инвестиции в десять долларов на акр могут привести к урожаю в пятнадцать бушелей с акра. Очень сомнительно, что при вложении двадцати долларов капитала и труда в землю этот урожай можно было бы удвоить, и совершенно точно, что его нельзя было бы утроить, потратив тридцать долларов на акр земли. Другими словами, сельское хозяйство ведется, по большей части, в соответствии с законом убывающей отдачи, который можно кратко определить так: «если в любой момент времени количество труда и капитала, применяемых к сельскохозяйственной земле, увеличивается сверх определенного предела, то дополнительные инвестиции будут приносить менее чем пропорциональную отдачу». Если бы это было не так, никто никогда не стал бы возделывать худшие земли. Мы бы выращивали весь наш урожай на самых плодородных участках. Точку, в которой отдача начинает снижаться, невозможно точно зафиксировать, поскольку улучшения в методах ведения сельского хозяйства могут отодвинуть ее дальше. Эти усовершенствованные методы также позволяют вовлекать в оборот земли, которые в противном случае не использовались бы.

Другая особенность сельского хозяйства — ограничения на разделение труда. — Еще в одной фундаментальной черте существует различие между сельским хозяйством и промышленностью. В промышленности, как будет видно далее, отдельный рабочий ограничивает свое внимание одной операцией в процессе производства. Он не делает ботинок, а только часть ботинка. Но в сельском хозяйстве такое разделение труда не может быть доведено до такой степени. Рабочие, занятые в сельском хозяйстве, не могут быть только пахарями, сеятелями, жнецами или молотильщиками; они должны принимать участие во всем этом, когда приходит время. Это происходит потому, что задачи, связанные с сельским хозяйством, меняются в зависимости от сезона. Сельскохозяйственный труд должен, следовательно, быть гораздо более универсальным, чем труд, используемый в крупномасштабной промышленности. Более того, большинство отраслей промышленности способны работать в равномерном темпе в течение всего года, обеспечивая постоянную занятость фиксированному числу рабочих. Но в большинстве форм сельского хозяйства объем требуемого труда в некоторые сезоны года гораздо больше, чем в другие, что создает для фермера проблему занятости, с которой очень трудно справиться.

The chemical elements in soil.

Истощение почвы. — Сельскохозяйственное производство страны зависит от плодородия почвы. Сельскохозяйственная почва содержит различные химические свойства, которые истощаются при длительном возделывании, особенно если выращивается только один вид продукции. Эти химические элементы — это, в частности, азот, фосфор и калий. Некоторые культуры потребляют преимущественно один из этих химических элементов, а некоторые — другие. Пшеница и кукуруза забирают из почвы большое количество азота, в то время как картофель потребляет большую долю калия. Истощение почвы предотвращается двумя способами: во-первых, севооборотом и, во-вторых, использованием удобрений. Севооборот предполагает выращивание различных продуктов в последующие годы, таких как пшеница, картофель и сено. Это не всегда осуществимо. Удобрение предполагает возвращение химических элементов в почву. Это может быть достигнуто путем использования натурального навоза или искусственных удобрений, либо путем запахивания в почву сидератов. Земля сохраняет свое плодородие в той степени, в какой в ней сохраняются химические элементы.

Последствия сельскохозяйственных улучшений. — За последние полвека был достигнут большой прогресс во всех процессах сельского хозяйства. Методы обработки почвы, виды зерновых и другой выращиваемой продукции, техника, доступная для использования в сельском хозяйстве, и общая разумность, с которой возделываются земли, — все это значительно улучшилось со времен наших дедов. Результаты видны в увеличении производства. Во время Гражданской войны урожайность пшеницы по всей территории Соединенных Штатов составляла в среднем всего девять-десять бушелей с акра; сегодня эта цифра почти вдвое выше. Хорошие фермы и хорошие фермеры сейчас получают двадцать пять бушелей пшеницы с акра, шестьдесят бушелей кукурузы или шестьсот фунтов хлопка. Аналогичный прогресс был достигнут в разведении крупного рогатого скота и в молочном животноводстве. Это было достигнуто путем отбора и разведения улучшенных пород скота.

Год за годом это улучшение продолжается, и несомненно, что мы еще далеко не достигли предела возможностей. На хорошо удобренных землях некоторых европейских стран урожайность пшеницы достигает тридцати или даже сорока бушелей с акра. В случае с корнеплодами удобрение земли является чрезвычайно важным фактором производства. Одной из больших современных потребностей американского сельского хозяйства является лучшее и более дешевое снабжение нитратами для удобрения земли, и это привлекло внимание к возможности производства нитратов в этой стране вместо их импорта из-за рубежа.

Министерство сельского хозяйства Соединенных Штатов. — Для содействия сельскохозяйственным интересам страны в 1862 году национальным правительством был назначен комиссар по сельскому хозяйству, а семь лет спустя эта должность была расширена до Министерства сельского хозяйства с членом кабинета министров во главе. Работа этого министерства в настоящее время охватывает широкий круг вопросов. Его более важные виды деятельности, осуществляемые через различные бюро, можно резюмировать следующим образом: Бюро растениеводства изучает новые сельскохозяйственные методы, стремится найти улучшенные сорта зерновых и растений, проводит исследовательскую работу по плодородию почвы и разрабатывает меры по уничтожению сорняков. Оно прочесало весь мир в поисках новых зерновых и растений, способных прижиться в этой стране. Его агенты ездят по стране, выступая с беседами и демонстрациями перед фермерами с целью просвещения их по всем этим вопросам. Бюро животноводства проводит исследования улучшенных методов разведения и выращивания домашнего скота; оно изучает проблему предотвращения инфекционных заболеваний среди животных и отвечает за федеральную инспекцию мяса. Бюро энтомологии собирает и публикует информацию о насекомых, наносящих вред посевам и скоту. Оно предлагает методы уничтожения каждого вида вредителей. В этом у него гигантская задача, ибо опустошения, причиняемые насекомыми, такими как непарный шелкопряд и оранжевый трипс, до сих пор обходятся стране в миллионы долларов в год. О работе Лесной службы Соединенных Штатов, которая входит в состав этого министерства, уже упоминалось. Работа Бюро погоды также хорошо известна. Оно собирает информацию о погоде во всех частях страны и рассылает своевременные прогнозы вероятных штормов, жары, заморозков и осадков на благо сельского хозяйства и навигации. Другие бюро проводят химический анализ почвы, воды и продуктов питания, а также составляют всевозможную сельскохозяйственную статистику. Министерство сельского хозяйства также содержит в разных частях страны шестьдесят экспериментальных станций, на которых новые методы полностью проверяются перед тем, как быть рекомендованными.

Видно, что большая часть работы министерства носит научный и образовательный характер. Его образовательная работа ведется не только лекторами и демонстраторами, которые ездят по стране, но и путем выпуска бюллетеней и ежегодного тома, известного как Ежегодник министерства. Этот том, который можно получить бесплатно, содержит больше полезной информации по сельскохозяйственным темам, чем любая другая книга подобного рода.

How the state governments help the farmer.

Государственное поощрение сельского хозяйства. — Поощрение сельского хозяйства не было полностью оставлено на усмотрение национальных властей. Большинство штатов также содержат департаменты сельского хозяйства, возглавляемые советами или комиссарами. Более того, в большинстве штатов были созданы государственные сельскохозяйственные колледжи, которые может посещать, как правило, без оплаты обучения, любой квалифицированный житель штата. Для тех, кто может провести лишь несколько недель или месяцев в этих сельскохозяйственных колледжах, проводятся краткие курсы обучения по различным отраслям сельского хозяйства; ведется просветительская работа и проводятся научные исследования. Эта работа в некоторой степени поддерживалась грантами земли и денег от национального правительства. Главным индивидуальным фактором в установлении связи между федеральными и государственными сельскохозяйственными органами и фермерами и скотоводами является окружной агент. Он выступает перед ними на собраниях, консультирует их по всем сельскохозяйственным вопросам и помогает им создавать сельскохозяйственные клубы.

Проблема сельскохозяйственных кредитов. — В сельском хозяйстве, как и в промышленности и торговле, требуется значительное количество капитала. Капитал нужен для покупки земли, ее улучшения, приобретения техники и скота, покупки семян и оплаты расходов в период между посевом и сбором урожая. До недавнего времени фермер находился в невыгодном положении по сравнению с промышленником в получении этого капитала. Банковская система страны была организована главным образом для содействия операциям промышленности и торговли; специальных банков для помощи сельскому хозяйству не было. Однако в 1916 году была создана система банков сельскохозяйственного кредита. Сейчас существует двенадцать таких банков, расположенных в стольких же регионах страны. Их функция заключается в выдаче ссуд под залог сельскохозяйственных или пастбищных земель по разумным процентным ставкам, при этом ссуды должны погашаться в рассрочку в течение ряда лет. Это поставило сельское хозяйство в равное положение со всеми другими формами производства в отношении ссуд под залог земли; но для получения ссуд под залог скота, урожая и другого движимого имущества фермер по-прежнему должен полагаться на обычные банковские учреждения.

“Seasonal” character of agriculture.

Проблема сельскохозяйственного труда. — Уже упоминалось о том, что сельское хозяйство в значительной степени является «сезонным» занятием. Более того, это занятие, в котором работники не всегда могут назвать восемь часов полным рабочим днем. В напряженные сезоны посева и сбора урожая рабочий день фермера и его помощников длится от рассвета до заката. В результате этих особенностей обеспечение достаточной рабочей силы в напряженные сезоны является сельскохозяйственной проблемой огромной и постоянно повторяющейся трудности. Раз за разом случалось, что ценные урожаи пропадали, потому что нельзя было нанять людей для их уборки. В военные годы нехватка рабочей силы была особенно острой, и заработная плата сельскохозяйственных рабочих росла очень быстро. Считается, что эту проблему получения достаточного количества рабочей силы можно было бы решить с помощью организованных действий, подобных тем, которые правительство Соединенных Штатов предприняло в 1917-1918 годах, набирая рабочую силу в городах, перемещая ее из секции в секцию в соответствии со спросом и обеспечивая более равномерное распределение имеющихся работников.

Фермерские организации. — Фермерам труднее организоваться, чем людям в большинстве других профессий. Они живут отдельно друг от друга; они не зависят друг от друга в той же степени, что горожане; и их образ жизни способствует тому, чтобы они были индивидуально самодостаточными. Поэтому в организации они были гораздо менее активны, чем рабочие в промышленности и торговле. Тем не менее, в настоящее время в Соединенных Штатах существует много фермерских ассоциаций, и их членство неуклонно растет. Некоторые из них являются кооперативными органами, организованными для покупки, продажи или производства продуктов. Другие — это сельскохозяйственные общества, созданные с целью проведения ярмарок и собраний.

The Grange and the Farmers’ Alliance.

Две фермерские организации братского и социального характера распространились по всей стране. Первая — это «Пэтронс оф хасбендри», более известная как Грейндж. Другая — Национальный фермерский альянс. Вместе эти две организации включают несколько миллионов членов. Их главная цель — содействовать социальным и экономическим интересам сельскохозяйственного населения, но они также, в некоторых случаях, активны в политике. Фермерские институты, которые проводятся под совместным покровительством национального и государственных сельскохозяйственных департаментов во всех частях страны, также внесли свой вклад в возможности для народного образования и отдыха. Эти институты посещают более двух миллионов человек в год.

The agricultural “bloc.”

Фермер в политике. — Хотя фермеры Соединенных Штатов не обладают собственной политической организацией, они способны через различные органы, упомянутые в предыдущем параграфе, и через другие ассоциации оказывать очень важное влияние на действия правительства. Многие сенаторы и представители происходят из тех частей страны, где фермеры составляют важный элемент среди избирателей, и по вопросам, затрагивающим интересы сельского хозяйства, эти законодатели обычно выступают вместе. В последние годы эта группа конгрессменов из сельскохозяйственных районов обычно называется «сельскохозяйственным блоком»; они не составляют реального большинства в Конгрессе, но обычно имеют достаточно сил, чтобы получить то, что хотят. На сессии 1921 года они добились введения таможенной пошлины на пшеницу, что по сути является налогом на хлеб, и любая политическая организация, которая может ввести налог на хлеб, должна быть действительно мощной. Фермерское лобби в Вашингтоне чрезвычайно сильно.

Предпринимались попытки объединить фермеров в сельских районах с рабочими в городах в регулярную политическую партию. На президентских выборах 1920 года был выдвинут так называемый список Фермерско-лейбористской партии, но он не набрал большой силы. Объединение этих двух элементов, если бы оно могло быть эффективным, было бы всемогущим. Однако очень сомнительно, что такое политическое объединение может быть действительно создано. Интересы этих двух элементов слишком далеки друг от друга. Фермеры — производители продовольствия; городские рабочие — потребители. Одни хотят, чтобы цены оставались высокими; другие хотят, чтобы они снизились. Будет трудно заставить две такие группы сойтись и оставаться вместе.

The rural exodus.

Особые проблемы сельских общин. — Одной из главных проблем каждой сельской общины является удержание своих молодых людей от миграции в города и поселки. Во многих частях страны сельскохозяйственное население неуклонно сокращается из-за постоянного исхода в города, и везде, где население уменьшается, обычно происходит падение стоимости земли. Вслед за этим община перестает двигаться вперед; земли забрасываются; методы сельского хозяйства не поспевают за временем, и весь регион приобретает запущенный вид.

Теперь главная причина, по которой молодые люди покидают сельские районы ради городов, кроется во внешней привлекательности городской жизни. Эта привлекательность на самом деле не так велика, как кажется; но часто важна именно видимость. Сельские удобства и комфорт в прошлом были слишком скудными; часы труда были долгими, а работа часто неприятной; нехватка социальных развлечений также была фактором, делающим сельскую жизнь монотонной для молодежи. Эти недостатки, однако, не являются существенными и постоянными чертами сельской жизни. Баланс преимуществ, которыми до сих пор обладали города, на самом деле неуклонно сокращается с появлением вещей, которые значительно повышают привлекательность жизни в сельских общинах. Автомобиль, мощеные дороги, посылочная почта и сельская доставка почты, расширение телефонной связи и электрического освещения в сельской местности, трактор и другие трудосберегающие устройства, организация обществ и клубов среди молодежи сельских районов, улучшение и централизация сельских школ — все это оказывает влияние. Применение научных принципов к сельскому хозяйству, более того, сделало его квалифицированным занятием, а не обычной индустрией. Рутинное фермерство с помощью методов «на глаз» не очень интересно и не очень прибыльно; но научное фермерство — и то, и другое. По этим различным причинам исход с ферм вряд ли будет таким же большим в будущем, как в прошлом. Это счастливое обстоятельство, ибо, как однажды заявил президент Рузвельт, вся наша цивилизация покоится на привлекательности, а также на процветании сельской жизни.

General References

Г. Р. Берч, «Американская экономическая жизнь», стр. 209-232;

Г. К. Тейлор, «Сельскохозяйственная экономика», стр. 13-30;

Дж. Ф. Уоррен, «Элементы сельского хозяйства», стр. 372-398;

Сэр Гораций Планкетт, «Проблема сельской жизни Соединенных Штатов», стр. 59-82;

Джон Фелан, «Чтения по сельской социологии», стр. 162-183;

К. Л. Баттерфилд, «Фермер и новый день», стр. 1-29;

Э. Г. Нурс, «Сельскохозяйственная экономика», стр. 210-223;

А. Х. Бенсон и Г. Х. Беттс, «Сельское хозяйство и фермерский бизнес», стр. 1-12;

С. Дж. Бак, «Аграрный крестовый поход», стр. 111-141.

Group Problems

1. Как национальные и государственные департаменты сельского хозяйства помогают фермеру в вашем штате. Ссылки: Дж. Э. Бойл, «Сельскохозяйственная экономика», стр. 312-327; Л. Х. Бейли, «Государство и фермер», стр. 89-111; Э. Г. Нурс, «Сельскохозяйственная экономика», стр. 553-565.

2. Сделать сельскую жизнь более привлекательной. Ссылки: К. Дж. Гэлпин, «Сельская жизнь», стр. 212-260; Дж. М. Джиллетт, «Конструктивная сельская социология», стр. 168-199; Л. Х. Бейли, «Движение за сельскую жизнь»; Университет Вирджинии, Бюллетени выпускников, Конференции по сельской жизни, passim; Отчет Комиссии по сельской жизни.

3. Фермер в политике. Ссылки: С. Дж. Бак, «Движение Грейнджеров», стр. 34-39; 80-122; Ф. Л. Маквей, «Популистское движение», в Американской экономической ассоциации, Экономические исследования, том I, № 3 (август 1896 г.), стр. 131-209.

4. Кто владеет фермами в Соединенных Штатах? Ссылки: Г. К. Тейлор, «Сельскохозяйственная экономика», стр. 238-269; П. Л. Фогт, «Введение в сельскую социологию», стр. 61-100; Т. Н. Карвер, «Избранные чтения по сельской экономике», стр. 498-546; Э. Г. Нурс, «Сельскохозяйственная экономика», стр. 665-673; Уильям Кент, «Землепользование и государственная политика», стр. 213-225.

Short Studies

1. Фермерское население Соединенных Штатов. П. Л. Фогт, «Введение в сельскую социологию», стр. 120-145; Л. Х. Бейли, «Движение за сельскую жизнь», стр. 31-60.

2. Сельская школа и сельская община. Ирвинг Кинг, «Образование для социальной эффективности», стр. 21-42; Э. П. Кабберли, «Сельская жизнь и образование», стр. 163-176; 226-255; Мейбел Карни, «Сельская жизнь и сельская школа», стр. 133-148.

3. Грейндж. С. Дж. Бак, «Движение Грейнджеров», стр. 279-301; Мейбел Карни, «Сельская жизнь и сельская школа», стр. 72-89.

4. Беспартийная лига. Эндрю А. Брюс, «Беспартийная лига», passim; Герберт Гастон, «Беспартийная лига», стр. 269-283.

5. Общинная жизнь в сельской местности. К. Дж. Гэлпин, «Сельская жизнь», стр. 176-211; Л. Х. Бейли, «Движение за сельскую жизнь», стр. 97-133; Т. Н. Карвер, «Сельская экономика», стр. 334-382.

6. Фермер Среднего Запада. Джон Фелан, «Чтения по сельской социологии», стр. 27-44.

7. Юг и фермер-негр. Ibid., стр. 46-72.

8. Фермер Новой Англии. Ibid., стр. 1-25.

9. Фермер штатов Скалистых гор. У. Э. Смит, «Завоевание засушливой Америки», стр. 19-30; 150-163; Ф. И. Андерсон, «Фермер завтрашнего дня», стр. 98-140.

10. Маркетинг сельскохозяйственной продукции. Э. Г. Нурс, «Сельскохозяйственная экономика», стр. 524-540; Ф. У. Кард, «Управление фермой», стр. 109-138; Т. Н. Карвер, «Избранные чтения по сельской экономике», стр. 769-782; Г. К. Тейлор, «Сельскохозяйственная экономика», стр. 352-365.

11. Место женщины на ферме. К. Дж. Гэлпин, «Сельская жизнь», стр. 101-117; Джон Фелан, «Чтения по сельской социологии», стр. 313-324; П. ДеВуйст, «Место женщины в сельской экономике», стр. 23-42.

12. Сельские кредиты. Дж. Б. Морман, «Место сельского хозяйства в реконструкции», стр. 310-347; Э. Г. Нурс, «Сельскохозяйственная экономика», стр. 712-723; 789-795; М. Т. Херрик, «Сельские кредиты», стр. 439-455.

13. Сельское хозяйство и реконструкция. Дж. Б. Морман, «Место сельского хозяйства в реконструкции», стр. 146-180.

Questions

1. Назовите различные виды сельскохозяйственной деятельности и укажите на карте, где они в основном осуществляются.

2. Расположите следующие сельскохозяйственные продукты в порядке их относительной ежегодной стоимости (обращаясь к «Всемирному альманаху» за информацией, которая не приведена в тексте): дерево, хлопок, рис, пшеница, крупный рогатый скот, кукуруза, овцы, сахар, табак.

3. Полностью объясните закон убывающей отдачи применительно к сельскохозяйственной земле. Назовите некоторые из его последствий.

4. Каковы основные химические элементы в сельскохозяйственной почве? Как их спасают от истощения? Каков порядок севооборота, практикуемый в вашем районе, и почему выбран этот порядок? Объясните, как система «покровных культур» помогает почве.

5. Перечислите в порядке, который кажется вам наиболее важным, услуги, оказываемые Национальным департаментом сельского хозяйства.

6. Как финансируются банки сельскохозяйственного кредита? Какие функции они выполняют?

7. Узнайте, как организована Грейндж, какие у нее есть должностные лица и что делают члены на своих собраниях.

8. Правительство гарантирует владельцам железных дорог минимальную отдачу на их инвестированный капитал (см. стр. 367). Должно ли оно гарантировать фермеру минимальную цену на его продукцию?

9. Считаете ли вы, что фермеры оправданы в организации «блока» в Конгрессе для продвижения своих собственных интересов? Если бы промышленные рабочие, лавочники, производители и так далее сделали то же самое, как бы это повлияло на партийную систему?

10. Объясните, как привлекательность сельской жизни возросла в последние годы.

Topics for Debate

1. Национальное правительство должно (а) непосредственно участвовать в улучшении дорожного строительства на благо сельскохозяйственных районов; или (б) помогать штатам грантами денег для этой цели; или (в) оставить этот вопрос полностью на усмотрение штатов и общин.

2. Фермерам и скотоводам должно быть разрешено создавать организации для предотвращения конкуренции и поддержания цен на свою продукцию, хотя такие соглашения между производителями запрещены.

ГЛАВА XIX ПООЩРЕНИЕ И РЕГУЛИРОВАНИЕ ТОРГОВЛИ.

Цель этой главы — объяснить, что такое торговля, как она регулируется и что делает правительство для ее продвижения.

Who are engaged in commerce.

Цели торговли. — Люди во всем мире тратят большую часть своей энергии на удовлетворение своих материальных потребностей, включая еду, одежду и жилье. Мы обычно думаем о фермере и производителе как о тех, кто в основном занят этой задачей, но если вы остановитесь и задумаетесь, то быстро поймете, что фермеры не смогли бы прокормить мир, а производители не смогли бы одеть его без помощи другого важного класса, который включает купцов, торговцев, транспортных рабочих — одним словом, всех, кто занят в торговле. Цель торговли — не создавать вещи, а передавать экономические блага в руки тех, кто в них нуждается. Она размещает товары там, где они нужны, в то время, когда они нужны. В этом смысле торговля — великий производитель, производитель ценностей. Она доставляет сырье из шахт или сельскохозяйственных районов в промышленность. Она приносит продукцию фабрик купцу, а от купца — в дома людей. Она помогает приспособить предложение к спросу. Без торговли было бы изобилие вещей в одном месте и нехватка в другом. Коммерческая организация позволяет каждой части страны, и, действительно, каждой части цивилизованного мира, производить вещи, которые она лучше всего приспособлена производить, и использовать эти вещи при покупке товаров, сделанных в другом месте. Флорида выращивает апельсины, а Массачусетс делает обувь, но через каналы торговли каждый получает то, что ему нужно, из продукции другого.

Commerce in its earliest forms.

Развитие торговли. — Хотя преимущества торговли так легко осознать, коммерческая система современного мира развивалась много веков. У первобытных людей не было много потребностей, и все их они удовлетворяли собственными усилиями. Каждая маленькая группа людей, каждое племя или деревня удовлетворяли свои собственные нужды. Затем началась торговля между различными деревнями и племенами. Она росла медленно в ранние века, потому что не было легких способов транспортировки товаров и потому что соседние племена так часто были враждебны друг к другу. Эта ранняя торговля велась путем бартера, прямого обмена одного предмета на другой, поскольку не было общего использования денег в качестве средства обмена.

Со временем область торговли расширялась, пока не охватила целые страны, и, наконец, переросла в международную торговлю или торговлю между разными странами. Это расширение шло в ногу с улучшениями в методах транспортировки: от вьючной лошади к повозке, от повозки к железной дороге, от парусного судна к пароходу. Расширению торговли также способствовал рост сильных правительств, которые защищали торговца и делали пути торговли безопасными. Точно так же общее использование денег облегчало операции торговли; так же как и создание системы коммерческого кредита. Без железных дорог и пароходов, закона и порядка, денег и кредита было бы невозможно вести торговлю так, как мы ведем ее сегодня. Если мир может кормить, одевать и укрывать значительно большее население, чем двести лет назад, то это не потому, что люди работают усерднее; это потому, что они работают более разумно и потому, что они создали ту гигантскую систему экономического сотрудничества, которую мы называем торговлей.

Commerce includes exchange.

Сфера торговли. — Ошибочно полагать, что торговля касается только транспортировки товаров. Ее сфера гораздо шире. Торговля включает не только перемещение товаров, но и весь процесс купли-продажи. Оптовики, посредники, розничные торговцы вместе со всеми, кто на них работает, заняты в торговле. Не только пароходные линии, железные дороги и грузовые автомобили имеют право называться агентами торговли, но и телеграфные и телефонные системы. Трубопроводы, которые несут нефть из недр земли в большие города, являются инструментами торговли; так же как и газовые магистрали на улицах, метро и уличные трамваи. Почтовая служба, точно так же, является одним из самых важных факторов в ускорении коммерческих операций.

It depends upon currency and credit.

Торговля не может осуществляться, по крайней мере в сколько-нибудь значительной мере, без валюты и кредита. Следовательно, вся система денег и банковского дела тесно связана с коммерческой организацией. Товары покупаются в кредит оптовиком и продаются в кредит розничному торговцу, который, в свою очередь, часто продает в кредит своим клиентам. Банки и другие кредитные учреждения предоставляют деньги для осуществления этих операций торговли. Поэтому, когда принимаешь все это во внимание, видно, что значительная часть людей занята в той или иной из различных отраслей торговли.

Local, interstate, and international commerce.

Три поля торговли. — Чтобы прояснить отношения правительства к торговле, необходимо, прежде всего, различать три поля или типа торговли. Первое — это местная или внутриштатная торговля, которая включает все торговые операции, осуществляемые в пределах границ одного штата. Товары, произведенные в Питтсбурге и проданные в Филадельфии, считаются находящимися в сфере местной или внутриштатной торговли. Как таковые, они полностью находятся в юрисдикции штата Пенсильвания. Во-вторых, существует большое количество торговли, которая, возникнув в одном штате, переходит в другой. Обувь, сделанная в Массачусетсе, отправляется в Индиану; хлопок, выращенный в Джорджии, отправляется в Нью-Йорк для производства. Это называется национальной или межштатной торговлей, и она находится под юрисдикцией федерального правительства. Наконец, торговля ведется между Соединенными Штатами и иностранными государствами, и это известно как международная торговля. Она также подлежит регулированию федеральным правительством.

The state governments control local commerce.

Местная торговля. — Каждый штат делает положения для поощрения и регулирования торговли на своей собственной территории. Общины и штат предоставляют улучшенные дороги, которые необходимы для торговли между сельской местностью и городом. Развитие автомобилей, грузовых автомобилей и пригородных трамвайных линий значительно увеличило легкость, с которой эта торговля может осуществляться. Каждый штат, опять же, имеет контроль над уличными железными дорогами, железными дорогами короткого следования и другими каналами торговли в пределах своих собственных границ. Этот контроль осуществляется через положения законов, принятых законодательными органами штатов, но исполнение этих правил обычно возлагается на один или несколько советов, обычно известных как комиссии по коммунальному обслуживанию (см. стр. 480-481). Обязанность этих комиссий — следить за тем, чтобы взимаемые ставки были разумными и чтобы предоставлялось адекватное обслуживание. Юрисдикция властей штата, следует повторить, не распространяется на какие-либо коммерческие операции, которые не являются строго местными; если торговля касается более чем одного штата, она может регулироваться только национальным правительством.

Межштатная торговля и железные дороги

Interstate commerce in early days.

Межштатная торговля. — В годы, последовавшие сразу за Войной за независимость, отдельные штаты были свободны устанавливать свои собственные правила для поощрения и контроля торговли. Соответственно, они начали конкурировать друг с другом за торговлю, каждый пытаясь увеличить свое собственное процветание за счет других. Это привело к неприязни, конечно, и, наконец, к ответным мерам. Один штат предлагал стимулы для привлечения судов в свои порты; другие, в целях самообороны, предлагали еще большие стимулы. Это соперничество вскоре дошло до того, что казалось, будто некоторые штаты могут дойти до столкновений. Поэтому, когда авторы национальной конституции встретились в Филадельфии в 1787 году, они уделили особое внимание проблеме прекращения этого нездорового соперничества, поместив регулирование всей межштатной и внешней торговли под единый, центральный орган.

The constitution places interstate commerce under federal control.

Национальная конституция, следовательно, передала эту регулирующую власть от штатов Конгрессу, наделив его властью «регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами». Это очень важное положение в верховном законе страны, и оно оказало далеко идущее влияние на создание торговли Соединенных Штатов. Можно понять, что могло бы произойти, если бы каждый штат был оставлен свободным вводить пошлины на товары, импортируемые из других штатов, и предоставлять всевозможные преимущества своим собственным купцам. При таком устройстве тесно сплоченная, единая страна была бы невозможна, ибо свобода торговли внутри нации является незаменимым фактором в приведении всего народа в тесные и дружественные отношения. Принятие этого пункта в национальной конституции означало, что вся торговля, от одного конца страны до другого, могла осуществляться свободно, без препятствий, подлежа только таким единообразным правилам, которые мог бы предоставить Конгресс.

This control is now very extensive.

Во времена, когда была принята национальная конституция, перевозчики торговли были немногочисленны и примитивны. Торговля между разными штатами велась на повозках и парусных судах; не было железных дорог, пароходов, уличных трамваев, грузовых автомобилей, телеграфов, телефонов или посылочной почты. Стоимость транспортировки товаров была настолько велика, что не было выгодно перевозить их далеко. Товары производились почти полностью для местного рынка. Но когда конституция наделила Конгресс властью «регулировать торговлю», она дала этому органу право, которое было достаточно широким, чтобы охватить все великие события последних ста лет. Все, что подпадает под термин «торговля», независимо от того, как оно осуществляется, находится в ведении Конгресса, если оно касается более чем одного штата.

Большая часть торговли Соединенных Штатов сегодня касается более чем одного штата. Великие железные дороги пересекают несколько штатов, иногда дюжину или более из них. Товары, отправленные из Нью-Йорка в Лос-Анджелес, проходят через десять или двенадцать штатов на своем пути. Даже линии уличных трамваев иногда пересекают границы штатов. Для торговца граница штата ничего не значит; это только отметка на карте. Торговля движется туда, где появляется шанс на прибыль. Она не обращает внимания на политические деления внутри страны.

What interstate commerce includes.

Межштатная торговля, следовательно, включает все агентства торговли между штатами: пароходы, парусные суда, железные дороги, уличные железные дороги, грузовые автомобили, телеграфы, телефонные системы, нефтяные трубопроводы, линии электропередач и всех пассажиров, товары, сообщения или что-либо еще, перевозимое ими. Все лица, имеющие дело с такими вещами, заняты в межштатной торговле. Но межштатная торговля не включает производство товаров в каком-либо штате, даже если они предназначены для продажи в других штатах. Торговля не начинается, пока продукт не закончен и не отправлен в путь. Как только они отправлены в путь, с пунктом назначения в другом штате, товары переходят под надзор национального правительства. Пассажиры, путешествующие из Чикаго в Сент-Луис, или товары, отправленные из одного из этих городов в другой, или сообщения, которыми обмениваются между ними по телеграфу, например, находятся под надзором национального правительства от начала до конца. Иллинойс и Миссури не имеют к ним никакого отношения.

Railroads and steamships were at first not regulated.

Как регулируется межштатная торговля. — В течение многих лет после принятия конституции не было необходимости в регулировании межштатной торговли, потому что ее велось так мало. Только с эрой пароходов и железных дорог торговля развилась до точки, когда было необходимо строгое регулирование. Самые ранние железные дороги, более того, были короткими линиями, построенными и эксплуатируемыми полностью в пределах отдельных штатов. Они были построены корпорациями по хартиям, предоставленным штатами. Часто эти хартии давались на неопределенный срок, и они не накладывали ограничений на ставки, которые железная дорога могла взимать за транспортировку пассажиров и товаров. Главной заботой людей в те дни было строительство железных дорог. Со временем, однако, власти штатов стали более строгими в предоставлении хартий на строительство железных дорог и, наконец, большинство из них создали комиссии для защиты пассажиров и грузоотправителей от необоснованных ставок.

Между тем, однако, происходило другое развитие, а именно консолидация этих небольших железных дорог в магистральные линии или длинные участки железной дороги. Причиной этой консолидации была возможность получения больших доходов от сквозного движения и в то же время предоставления лучшего обслуживания. Открытие Запада привело к строительству новых магистральных линий и к дальнейшим консолидациям, особенно в годы, последовавшие сразу за Гражданской войной. Таким образом, отдельные железные дороги распространились далеко за пределы территории одного штата; их пути проходили через многие штаты. Но эта свобода от контроля была злоупотреблена. Корпорации, контролирующие такие магистральные линии, стали большими и мощными. Они устанавливали ставки по своему усмотрению и часто благоприятствовали одной части страны за счет других или давали крупным грузоотправителям неоправданное преимущество перед мелкими. Там, где в каком-либо районе была только одна железная дорога, все были в ее власти. Могли взиматься непомерные ставки. С другой стороны, там, где между двумя городами были конкурирующие линии, соперничество дорог часто вынуждало ставки опускаться до точки, где товары перевозились с убытком. Иногда конкурирующие дороги, осознавая глупость этой конкуренции, формировали «пул» или соглашение о пропорциональном распределении движения, а затем каждая поднимала свои ставки до высокого уровня. Эти практики были враждебны лучшим интересам торговли. Они вызвали так много жалоб, что Конгресс в конечном итоге отреагировал, поставив межштатные железные дороги под государственное регулирование. Это он сделал Законом о межштатной торговле 1887 года.

The beginnings of federal regulation.

Закон о межштатной торговле 1887 года. — Согласно положениям этого закона и различным поправкам, которые были внесены в него за последние тридцать пять лет, все корпорации, занятые в межштатной торговле (что включает не только железнодорожные компании, но и экспресс-компании, компании спальных вагонов, телеграфные и телефонные компании), должны поддерживать разумные ставки; должны делать эти ставки публичными; и не должны дискриминировать в пользу какой-либо местности или грузоотправителя. Формирование «пулов» является незаконным; предоставление бесплатных пропусков кому-либо, кроме железнодорожных чиновников, запрещено; и вся важная деятельность железных дорог подлежит государственному надзору. Эти различные положения были приняты не все в 1887 году. Законодательство этой даты лишь сделало существенное начало. Несколько изменяющих законов, принятых время от времени за последние тридцать пять лет, неуклонно расширяли сферу регулирования, а также стремились обеспечить большую безопасность в эксплуатации железных дорог.

Organization and work of the I. C. C.

Комиссия по межштатной торговле. — Конгресс осознал в 1887 году, что недостаточно принять регулирующий закон; он также должен предоставить некоторые средства обеспечения соблюдения правил. Поэтому был создан совет, известный как Комиссия по межштатной торговле, и он стал теперь одним из самых мощных регулирующих органов в мире. Вначале в нем было пять членов; теперь их одиннадцать. Они назначаются Президентом. Функция комиссии заключается, в общем, в том, чтобы следить за тем, чтобы национальные законы, касающиеся перевозчиков межштатной торговли, строго соблюдались. Она устанавливает максимальные ставки, рассматривает жалобы, урегулирует разногласия и предотвращает дискриминацию. В случае с железными дорогами ее полномочия недавно были расширены положениями Закона о транспорте 1920 года, как будет видно далее.

Methods by which railroads consolidated.

Консолидация железных дорог и закон Шермана. Существует по меньшей мере три способа, с помощью которых в Соединенных Штатах осуществлялась консолидация железных дорог. Первый и самый простой метод — это прямая покупка, когда одна железная дорога выкупает другую. Второй — аренда, при которой одна дорога берет другую в долгосрочную аренду, фактически становясь ее владельцем. Третий — создание так называемой «холдинговой компании», которая берет на себя контрольный пакет акций обеих дорог. В этом случае ни одна из дорог не покупает и не арендует другую, но обе переходят под контроль новой корпорации, которая начинает управлять этими линиями так, будто они составляют единую дорогу. Возражение против таких консолидаций заключается в том, что во многих случаях они подавляют конкуренцию и создают монополию.

The Sherman Act.

Поэтому в 1890 году Конгресс принял антитрестовский закон Шермана — меру, которая, хотя и не была направлена в первую очередь против железных дорог, запрещала все объединения, ограничивающие торговлю или коммерцию между штатами. Дело Northern Securities. Однако в течение нескольких лет этот закон не применялся, но в 1904 году он был задействован в деле Northern Securities для роспуска объединения двух крупных железных дорог, Northern Pacific и Great Northern, обе из которых перешли под контроль холдинговой компании. Верховный суд признал консолидацию незаконной и постановил, что дороги должны быть возвращены на конкурентную основу. Тот же процесс был применен к ряду других дорог, которые были объединены в годы после 1890-го, и произошло всеобщее «разбивание яичницы».

Однако конкуренция на железных дорогах часто бывает расточительной и фактически приводит к повышению тарифов. Консолидация двух или более мелких железных дорог в одну крупную может на самом деле удешевить, а не увеличить стоимость перевозок. Практическая проблема заключается в том, чтобы разрешить консолидацию в одних случаях и предотвратить ее в других. Именно это пытался сделать Верховный суд путем гибкого применения антитрестовского закона, когда разразилась Мировая война и создала новые проблемы.

Government operation of the railroads,1917-1920.

Железные дороги в военное время. В 1917 году, когда Соединенные Штаты вступили в войну, показалось целесообразным, чтобы Конгресс передал в руки Президента широкий круг полномочий в связи с мобилизацией и транспортировкой войск и военных грузов. В силу этих полномочий президент Вильсон в последние дни того же года взял на себя управление всеми важными железными дорогами страны и поставил во главе их генерального директора, назначенного им самим. Вопрос о компенсации владельцам железных дорог был решен путем предоставления им ежегодных выплат, равных средней чистой прибыли за три предшествующих года. Также было оговорено, что железные дороги должны быть возвращены владельцам в таком же физическом состоянии, в каком они находились на момент передачи, причем этот возврат должен быть осуществлен в течение двадцати одного месяца после окончания войны.

How this plan worked.

В течение всего 1918-1919 годов железные дороги находились под управлением правительства. С точки зрения получения прибыли государственное управление не увенчалось успехом. Стоимость рабочей силы и материалов колоссально выросла во время войны и продолжала расти после окончания боевых действий. Однако тарифы на пассажирские и грузовые перевозки не были пропорционально увеличены, в результате чего образовался большой дефицит, который пришлось покрывать из государственной казны. Более того, обслуживание, предоставляемое населению железными дорогами во время их нахождения под управлением правительства, было не очень удовлетворительным; хотя в качестве частичного объяснения этого следует помнить, что перевозка войск и грузов в 1918 году создала огромную нагрузку на всю транспортную систему.

The Plumb Plan.

Но если государственное управление было не совсем удовлетворительным для пассажиров и грузоотправителей, оно было популярно среди работников железных дорог. С ними обращались гораздо щедрее при государственном управлении, чем когда дороги находились в частных руках. Некоторые из их лидеров, соответственно, выдвинули план, предлагавший не возвращать дороги в частное управление, а выкупить их правительством и передать под управление совместных советов, представляющих правительство, работников и общественность. Это предложение было широко известно как «План Пламба». Оно имело поддержку не только железнодорожных братств, или организаций работников железных дорог, но и других рабочих объединений. Конгресс, однако, не согласился с этой схемой и решил поступить с железными дорогами совершенно иначе.

The return of the railroads to private operation.

Закон о транспорте 1920 года. Весной 1920 года железные дороги были возвращены в частное управление в соответствии с положениями Закона о транспорте. Это законодательство предоставило Комиссии по торговле между штатами полные полномочия по установлению железнодорожных тарифов, но оговорило, что они должны быть достаточно высокими, чтобы позволить железным дорогам в каждом регионе страны получать чистый доход в размере пяти с половиной процентов от их оценочной стоимости, а также дополнительную сумму, не превышающую половины одного процента на улучшения по усмотрению комиссии в течение двух лет с 1 марта 1921 года. Закон содержал два новых и очень важных положения. Железнодорожный совет по трудовым спорам. Он предусматривал создание Железнодорожного совета по трудовым спорам, состоящего из девяти членов, назначаемых Президентом. В функции этого совета входит урегулирование споров между железными дорогами и их работниками относительно заработной платы или условий труда. Он также содержал положения, разрешающие консолидацию железных дорог в каждом регионе страны с согласия Комиссии по торговле между штатами.

The importance of the railroads to industry.

Будущее железных дорог. Железные дороги — это коммерческие артерии нации. Некоторое представление об их важности можно получить из того факта, что железные дороги Соединенных Штатов ежегодно перевозят миллиард пассажиров и почти два миллиарда тонн грузов. Их протяженность больше, чем у железных дорог всей Европы. Если бы все пути американских железных дорог были выложены в одну линию, они опоясали бы земной шар восемь или десять раз. Они представляют собой огромные капиталовложения — почти двадцать миллиардов — или почти столько же, сколько весь государственный долг. Это правда, что значительная часть нашей торговли сейчас осуществляется пароходами, баржами, грузовыми автомобилями и электрическими железными дорогами, но мы по-прежнему полагаемся на железные дороги больше, чем на все эти другие виды транспорта вместе взятые. Разумные грузовые тарифы и качественное обслуживание необходимы для прогресса промышленности. В связи с этим крайне важно, чтобы существовал государственный контроль в интересах пассажиров и грузоотправителей. С другой стороны, железные дороги, чтобы адекватно выполнять свои функции, должны быть обеспечены достаточным доходом и иметь надлежащие возможности для проявления частной инициативы.

Motor competition.

В последние годы железные дороги были вынуждены столкнуться с новой формой конкуренции — со стороны легковых и грузовых автомобилей. Они имеют большое преимущество в том, что используют шоссе, построенные полностью за государственный счет, тогда как железные дороги должны покупать землю, на которой проложены их пути, и оплачивать расходы на содержание своего дорожного полотна. Использование общественных шоссе для грузоперевозок тяжелыми грузовиками возлагает на налогоплательщиков большие расходы по ремонту дорог.

Международная торговля и тарифная политика

The beginnings of American foreign trade.

Международная торговля: ее истоки. До Революции значительная часть торговли велась между американскими колониями и различными европейскими странами, главным образом Великобританией. После завоевания независимости эта внешняя торговля начала быстро расти, поскольку препятствия, которые ранее накладывались на нее, были устранены. Более того, наполеоновские войны в Европе вызвали огромный рост спроса на американские продукты питания. Эти войны замедлили развитие сельского хозяйства в Европе и вынудили различные страны импортировать продовольствие из-за океана. Американское судоходство значительно развилось в период 1790-1805 годов, но впоследствии оно получило удар из-за блокад и Закона об эмбарго 1807 года, за которым несколько лет спустя последовала четырехлетняя война с Англией.

Тарифная политика. В период, непосредственно предшествовавший разработке конституции, каждый из тринадцати штатов был свободен регулировать свои собственные коммерческие отношения. Каждый самостоятельно определял, разрешать ли свободный ввоз товаров из других штатов и стран или вводить пошлины на такой импорт. Конституция наделяет Конгресс правом регулировать внешнюю торговлю. Это устройство оказалось совершенно неудовлетворительным, и конституция предоставила Конгрессу полные полномочия по контролю над торговлей с зарубежными странами и между штатами. Это действие было предпринято прежде всего для того, чтобы обеспечить Конгрессу адекватный доход в виде налогов на импорт, хотя оно также было направлено на то, чтобы положить конец чрезмерному коммерческому соперничеству между самими штатами. Поэтому в 1792 году Конгресс принял наш первый тарифный закон — меру, предназначенную главным образом для получения дохода для нового федерального правительства, но также и для обеспечения защиты американской промышленности. Это делается с помощью тарифов. Этот закон 1792 года знаменует собой начало длинной череды тарифных мер, некоторые из которых устанавливали высокие пошлины на импорт, а некоторые — более низкие ставки.

The Tariff Commission.

Установление тарифов находится в руках Конгресса, но функция изучения промышленных потребностей страны возложена на Тарифную комиссию из шести членов, назначаемых Президентом. Эта комиссия уполномочена давать рекомендации Конгрессу, но Конгресс не обязан следовать ее советам и обычно этого не делает. Тарифные ставки устанавливаются, по большей части, под влиянием политического давления.

The case for protection.

Аргументы в пользу протекционистских тарифов. Почему американская промышленность должна быть защищена тарифными пошлинами от иностранной конкуренции? Ответ на этот вопрос был впервые дан Александром Гамильтоном в его знаменитом «Отчете о мануфактурах» (1790 г.), и с тех пор он был развит многими авторами. 1. Это развивает молодые отрасли. Основные аргументы в пользу протекционизма заключаются в том, что он помогает отечественной промышленности, развивает внутренний рынок, повышает заработную плату и поддерживает ее на высоком уровне, обеспечивает занятость для собственных рабочих страны и делает страну независимой от других. Утверждается, что протекционизм помогает новым отраслям, или «младенческим отраслям», встать на ноги. Эти новые отрасли, если их не защищать от давления иностранной конкуренции на ранних стадиях, не смогли бы добиться успеха, но при наличии адекватной защиты в течение некоторого времени они в конечном итоге хорошо укрепляются и увеличивают промышленную мощь нации. Этот промышленный рост, как утверждается, помогает фермеру, создавая внутренний рынок для его сельскохозяйственной продукции. Рост промышленности создает крупные города, и эти центры населения формируют лучший рынок для фермера.

2. It keeps wages up.

Те, кто поддерживает политику протекционизма, также утверждают, что если бы высокие пошлины не были введены на импорт из других стран, заработная плата американских рабочих упала бы и многие остались бы без работы. До недавнего времени общий уровень заработной платы в европейских странах был намного ниже, чем в Соединенных Штатах, но после Мировой войны разрыв стал не таким большим. Более низкая заработная плата в Европе позволяла производить товары там дешевле, чем в Америке, и если бы не протекционистский тариф, Соединенные Штаты были бы наводнены этими продуктами низкооплачиваемых европейских рабочих. В конечном счете, американский уровень заработной платы был бы вынужден опуститься до того же уровня — так утверждают протекционисты.

3. It promotes an all-around economic development.

Наконец, существует националистический аргумент в пользу протекционизма. Чтобы быть сильной и независимой, страна должна иметь всестороннее экономическое развитие. Ее народ не должен посвящать всю свою энергию только сельскому хозяйству. Все отрасли экономической жизни должны развиваться вместе. Страна должна стремиться обеспечить, насколько это возможно, все свои собственные потребности; она не должна зависеть от других стран в отношении поставок продовольствия, промышленных товаров или судоходства. Стране трудно достичь такого положения дел в любом случае, и даже близкое приближение к нему может быть достигнуто только путем искусственного взращивания более слабых видов экономической деятельности, что и пытается обеспечить протекционистский тариф.

The case against protection:

Аргументы в пользу свободной торговли. Хотя вышеупомянутые аргументы в пользу протекционизма имели большой вес в Соединенных Штатах в течение последних пятидесяти лет, есть много американцев, которые считают, что торговля с зарубежными странами должна быть свободна от всех тарифных пошлин, или, во всяком случае, свободна от всех пошлин, за исключением тех, которые могут потребоваться для обеспечения дохода. 1. Это создает искусственные экономические условия. Те, кто верит в «свободную торговлю» или в «тариф только для получения дохода», указывают на то, что каждая страна должна посвятить себя тем отраслям, которые она может осуществлять наиболее выгодно, и не должна пытаться производить для себя то, что можно дешевле импортировать из других стран. Протекционизм, утверждают они, лишь отвлекает капитал и труд в отрасли, к которым страна не приспособлена естественным образом, и тем самым делает производство дорогим. 2. Это поддерживает цены на высоком уровне. Это поддерживает заработную плату на высоком уровне за счет поддержания высоких цен и тем самым лишает рабочего преимуществ, которые, как предполагается, должна приносить высокая заработная плата. 3. Это способствует промышленным монополиям. Политика протекционизма также критикуется на том основании, что она способствует созданию крупных промышленных объединений, ведет к установлению монополий и поощряет коррупцию в политике, давая конкретным отраслям финансовую заинтересованность в действиях правительства. Сторонники свободной торговли считают, что нет больше оснований для защитных пошлин на торговлю между разными странами, чем для подобных пошлин на торговлю между отдельными штатами Союза.

Why foreign trade is important.

Поощрение внешней торговли. Работа национального правительства не ограничивается регулированием и ограничением торговли; она также касается поощрения и продвижения торговли. Это продвижение внешней торговли является важной отраслью работы правительства, поскольку процветание Соединенных Штатов в значительной степени зависит от их торговли с другими странами. Америка производит большой избыток зерна, мяса, хлопка и других товаров, которые должны продаваться за рубежом. С другой стороны, существует много товаров, таких как сахар, чай, кофе, каучук и шелк, которые не могут быть произведены здесь в достаточном количестве и поэтому должны импортироваться. Цель правительства — помочь нашим экспортерам найти лучшие внешние рынки для своих товаров и способствовать приобретению таких иностранных продуктов, которые требуются стране. Эта помощь оказывается различными способами: путем заключения торговых договоров с иностранными государствами, поддержания консульской службы, поощрения американского судоходства и создания Министерства торговли в составе национальной администрации.

Торговые договоры. Время от времени Соединенные Штаты устанавливали путем договоров торговые отношения с другими странами. Эти договоры заключаются для взаимной выгоды обеих сторон. Обычно они предусматривают, что граждане каждой страны могут вести торговлю друг с другом при условии соблюдения установленных тарифов и что не должно быть никакой государственной дискриминации в отношении такой торговли. Они позволяют каждой стране содержать консулов на территории другой. В нескольких случаях Соединенные Штаты заключали договоры о взаимности, предусматривающие взаимную свободную торговлю, полностью или частично, с другими странами. Соглашение такого рода было заключено с Канадой в 1854 году, но было прекращено двенадцать лет спустя.

Консульская служба. Торговле с зарубежными странами содействует и способствует консульская служба. Соединенные Штаты содержат консулов во всех важных иностранных государствах, и эти страны, в свою очередь, присылают своих консулов сюда. Существует несколько классов должностных лиц в консульской службе; наиболее важными являются генеральные консулы, консулы и консульские агенты. Генеральные консулы размещаются в более крупных иностранных портах и осуществляют общее руководство консулами в своих соответствующих округах. Консулы и консульские агенты содержатся в менее важных иностранных торговых центрах. Как назначаются консулы. Все члены американской консульской службы назначаются Президентом, но с 1906 года отбор производится путем конкурсных экзаменов для низших должностей и путем продвижения по службе для высших.

Their duties.

Члены консульской службы собирают информацию о торговых возможностях и отправляют эту информацию в Вашингтон, где она печатается и распространяется среди американских купцов и производителей. Консулы проверяют счета-фактуры товаров, отправляемых в Соединенные Штаты, чтобы избежать задержек на таможне. Они помогают американским гражданам, которые могут путешествовать за границей, особенно тем, кто едет за границу для покупки товаров. Одним словом, они являются часовыми американской внешней торговли.

До 1906 года американская консульская служба не была высокоэффективной, поскольку назначение консулов обычно производилось по политическим мотивам. Люди, оказавшие услуги в партийной политике, часто получали важные консульские должности, хотя и не обладали реальной квалификацией для работы, которую они должны были выполнять. Более того, всякий раз, когда в Вашингтоне происходила смена администрации, многих консулов снимали с должностей и назначали новых. Это вредило службе, препятствуя развитию опытных чиновников. С 1906 года ситуация значительно улучшилась, поскольку назначения и повышения производятся исключительно на основе заслуг.

Торговый флот. Для того чтобы страна могла создать прибыльную внешнюю торговлю, она должна иметь собственные суда для перевозки экспорта и импорта. Торговля, которая полностью зависит от использования иностранных судов, небезопасна, поскольку начало войны между двумя или более иностранными государствами может оставить эти суда дома. Поэтому развитие американской морской торговли сделало желательным содержание торгового флота под американским флагом. Раннее американское судоходство. Со времен Революции такой флот всегда существовал; иногда он был большим, но чаще — маленьким. После 1915 года, когда немецкая кампания подводных лодок привела к массовому потоплению британских и французских торговых судов, спрос на суда стал острым. Строительство судов во время войны. Американские верфи снова стали загруженными и быстро расширялись. Более того, в 1916 году Конгресс принял Закон о судоходстве, призванный способствовать росту торгового флота, а когда Соединенные Штаты вступили в войну в 1917 году, была создана Корпорация чрезвычайного флота для строительства большой флотилии судов за государственный счет и Судоходный совет для управления ими. Работа не была завершена, когда война закончилась, тем не менее, несколько сотен судов были добавлены к списку океанских перевозчиков Америки. В результате этих усилий торговый флот Соединенных Штатов снова стал вторым по величине в мире; но проблема теперь заключается в том, чтобы занять эти суда работой. Внешняя торговля начала сокращаться после того, как американские войска были возвращены из Европы, и сотни новых судов остались стоять в американских гаванях. Некоторые были проданы частным компаниям; другие эксплуатировались частными компаниями на условиях аренды; третьи эксплуатируются непосредственно Судоходным советом.

Бюро внешней и внутренней торговли. Прогресс внешней торговли зависит не только от судов и портов, но и от обладания точными знаниями о ходе рынков и ценах за рубежом. Данные по таким вопросам собираются, как было отмечено, американской консульской службой. Статистика торговли — ее ценность. Это, однако, дополняется статистикой, собираемой для Бюро внешней и внутренней торговли в Вашингтоне — офиса, который содержится для предоставления американским деловым людям точной и актуальной информации о каждой отрасли внешней торговли. Бюро собирает и переводит тарифные законы иностранных государств, проводит исследования стоимости производства товаров как в Америке, так и за рубежом, и изучает все возможные методы повышения прибыльности американской внешней торговли. Это дает хороший пример того, как правительство, не занимаясь торговлей само, может помогать частным предприятиям народа.

Будущее внешней торговли. Океанские перевозки сделали огромные шаги вперед за последние двадцать лет. Что новые изобретения могут сделать для торговли. Беспроводная связь теперь позволяет судам поддерживать связь друг с другом и с берегом, делая навигацию более безопасной. Военно-морскими экспериментами было доказано, что большими судами можно управлять, а их механизмами — руководить с помощью радиоаппаратуры, находящейся в руках людей за несколько сотен миль. Затем есть дирижабль и самолет, на обоих из которых было доказано, что можно пересечь Атлантику высоко над поверхностью без остановок. Не вызывает сомнений, что воздушные перевозчики будут, даже в нашем поколении, использоваться для перевозки почты за океан, как они сейчас используются на суше, и, вероятно, пассажиров тоже. Может наступить день, когда товары также будут перевозиться по воздуху с континента на континент менее чем за один день. Марш изобретений в этой, как и в других областях, настолько быстр, что никто сегодня не может сказать, что принесет завтрашний день. Но мы можем надеяться на одно: что подобно тому, как эра железнодорожного транспорта послужила сближению всех частей страны, так может случиться, что мир будущего обнаружит все свои отдаленные части в более дружественном контакте благодаря развитию этих чудес быстрого передвижения двадцатого века.

Торговля и мир. Торговля между странами помогает укреплять международные добрые чувства и дружбу. Это правда, что коммерческое соперничество иногда вызывало международную ревность и даже прокладывало путь к войне; но законная торговля, честно осуществляемая между нациями, гораздо более вероятно окажется средством их сближения. От своего коммерческого взаимодействия нации получают взаимную выгоду. Торгуя друг с другом, они учатся понимать друг друга. Изоляция ведет к подозрительности и войне. Мировая торговля ведет к миру.

General References

Г. Г. Селфридж, «Романтика торговли», стр. 230-239; 318-349;

К. Ф. Картер, «Когда железные дороги были новыми», стр. 33-74;

Э. Р. Джонсон и Ф. У. Ван Метр, «Принципы железнодорожного транспорта», стр. 492-534;

Клайв Дэй, «История торговли», стр. 485-517; 564-579;

Э. Р. Джонсон, «Американский железнодорожный транспорт», 2-е изд., стр. 52-68; 367-385;

Айзек Липпинкотт, «Экономическое развитие Соединенных Штатов», стр. 520-549; 611-634;

Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том I, стр. 508-545 (Протекционизм и свободная торговля); том II, стр. 363-396 (Железнодорожные проблемы);

Джеймс Т. Янг, «Новое американское правительство и его работа», стр. 119-140 (Регулирование торговли); 187-202 (Федеральная власть над торговлей между штатами);

У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 246-264 (Власть над торговлей);

Г. Р. Берч, «Американская экономическая жизнь», стр. 273-296;

Ч. Р. Ван Хайс, «Концентрация и контроль», стр. 4-34; 170-192;

И. Л. Шарфман, «Американская железнодорожная проблема», стр. 100-186.

Group Problems

1. Проблема американских железных дорог — государственное управление — план Пламба — Закон о транспорте — что ждет в будущем? Рост американских железных дорог. Консолидация железных дорог. Развитие государственного надзора. Комиссия по торговле между штатами и ее работа. Почему железным дорогам не разрешалось консолидироваться. Опыт правительства с железными дорогами, 1917-1920 гг. Закон Адамсона. Государственное управление. Трудовые проблемы при государственном управлении. План Пламба. Почему он не был принят. Положения Закона о транспорте (закон Эша-Камминса). Трудности, с которыми сейчас сталкиваются железные дороги. Предлагаемые консолидации. Перспективы железнодорожного транспорта. Ссылки: Джон Муди, «Строители железных дорог», стр. 211-241; Дж. Дж. Хилл, «Магистрали прогресса», стр. 114-139; К. Ф. Картер, «Когда железные дороги были новыми», стр. 226-258; Э. Р. Джонсон и Ф. У. Ван Метр, «Принципы железнодорожного транспорта», стр. 564-577; У. З. Рипли, «Железные дороги, тарифы и регулирование», стр. 441-455; 457-521; Отто Г. Кан, «Наши экономические проблемы», стр. 67-118; И. Л. Шарфман, «Железнодорожная проблема», стр. 382-464.

2. Что такое торговля и как она регулируется? Ссылки: «Федералист», №№ 7, 11, 12, 22, 42; Джон Фиске, «Критический период американской истории», стр. 134-162; Ч. А. Бирд, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 343-358; Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 480-520; О. У. Кнот, «Политика Соединенных Штатов в отношении промышленной монополии», стр. 66-92; Л. Г. Хейни, «Организация бизнеса и комбинации», стр. 383-414; 419-437 (Закон Шермана); А. Г. Уокер, «История закона Шермана», passim.

3. Американский торговый флот. Как его можно развить? Ссылки: Клайв Дэй, «История торговли», стр. 481-483; 492-494; 513-515; 545-546; Н. С. Шейлер, «Соединенные Штаты», том I, стр. 538-558; У. У. Бейтс, «Американское судоходство», стр. 234-299; 335-350; У. Л. Марвин, «Американский торговый флот», passim.

4. Как тариф помог нации в целом. Ссылки: Ф. У. Тауссиг, «Тарифная история Соединенных Штатов», стр. 194-229; Д. Р. Дьюи, «Финансовая история Соединенных Штатов», стр. 80-84; 161-164; 176-196; 237-238; 249-251; 262-266; 438-439; 463-464 и passim; Ида М. Тарбелл, «Тариф в наше время», стр. 294-330; Э. Стэнвуд, «Американские тарифные споры», том II, стр. 243-295; Э. Р. Джонсон, «Океанский и внутренний водный транспорт», стр. 257-310; «Энциклопедия американского правительства», том III, стр. 476-481.

5. Наша консульская служба: ее нынешняя ценность и будущее развитие. Ссылки: П. С. Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 651-675; К. Л. Джонс, «Консульская служба Соединенных Штатов: ее история и деятельность», passim; Ф. Ван Дайн, «Наша внешняя служба», стр. 117-177; 217-284; Ф. Дж. Хаскин, «Американское правительство», стр. 14-26; Гейллард Хант, «Государственный департамент», стр. 331-349; А. Г. Уошберн, «Некоторые пороки нашей консульской службы», в «Атлантик Мансли», том LXXIV, стр. 241-252.

Short Studies

1. Торговля колониальной Америки. Джордж Л. Бир, «Коммерческая политика Англии в отношении американских колоний», особенно стр. 66-90; Дж. Р. Г. Мур, «Промышленная история американского народа», стр. 163-208.

2. Коммерческие отношения штатов при Конфедерации. Джон Фиске, «Критический период американской истории», стр. 134-162.

3. Политика эмбарго и запрета на торговлю 1807-1811 годов. Эдвард Чэннинг, «История Соединенных Штатов», том IV, стр. 379-400; 415; 421.

4. Клиперы. А. Г. Кларк, «Эра клиперов», стр. 173-194; Р. Д. Пейн, «Старый торговый флот», стр. 154-184.

5. Некоторые великие строители железных дорог. Джон Муди, «Строители железных дорог», стр. 165-178 (Джеймс Дж. Хилл); 193-210 (Э. Г. Харриман).

6. Железные дороги и земельные гранты. Э. Л. Богарт, «Экономическая история Соединенных Штатов», стр. 348-360; Дж. Б. Сэнборн, «Конгрессиональные гранты земли в помощь железным дорогам», стр. 62-75.

7. Дискриминация железнодорожных тарифов. У. З. Рипли, «Железные дороги, тарифы и регулирование», стр. 195-209.

8. Работа Комиссии по торговле между штатами. П. С. Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 517-527.

9. Закон Шермана и дело Northern Securities. Джеймс Т. Янг, «Новое американское правительство и его работа», стр. 141-164.

10. Наша внешняя торговля сегодня. Дж. Г. Хаммонд и Дж. У. Дженкс, «Великие американские проблемы», стр. 195-209.

11. Влияние тарифа на торговлю. Ф. У. Тауссиг, «Некоторые аспекты тарифа», стр. 3-49; Дж. Г. Хаммонд и Дж. У. Дженкс, «Великие американские проблемы», стр. 174-194.

12. Наша речная и озерная торговля. Г. С. Каллендер, «Экономическая история Соединенных Штатов», стр. 313-326.

13. Международная торговля. Г. Р. Берч, «Американская экономическая жизнь», стр. 372-384.

14. Панамский канал. Ф. А. Огг, «Национальный прогресс», стр. 266-277; П. Л. Хаворт, «Соединенные Штаты в наше время», стр. 300-309; Ф. Дж. Хаскин, «Американское правительство», стр. 209-220.

15. Судоходный совет и Корпорация чрезвычайного флота. У. Ф. Уиллоуби, «Организация правительства в военное время и после», стр. 121-165.

16. Американская торговля во время Мировой войны. Ф. А. Кливленд и Джозеф Шафер, «Демократия в реконструкции», стр. 397-419.

17. Государственное управление железными дорогами. 1918-1920 гг. И. Л. Шарфман, «Американская железнодорожная проблема», стр. 100-131.

Questions

1. Объясните различные способы, которыми бушель пшеницы мог быть перевезен из Олбани в Нью-Йорк в 1750 году; в 1850 году; в 1920 году. Укажите приблизительное время, необходимое в каждом случае.

2. Какие коммерческие функции в настоящее время выполняют оптовики, джобберы, розничные торговцы, агенты, брокеры и ростовщики соответственно?

3. Распределите следующее по трем колонкам в зависимости от того, фигурируют ли они, по большей части, в местной, межштатной или внешней торговле Соединенных Штатов: хлеб, чай, апельсины, молоко, специи, дрова, кирпич, красители, автомобили, обувь, бумага, олово, джут, гравий, стекло, солома, поташ, птица.

4. Назовите последовательные этапы развития агентств для транспортировки (а) пассажиров; (б) товаров; (в) информации. Укажите их относительные достоинства в отношении скорости, надежности и стоимости.

5. Какие возражения могут быть против предоставления Конгрессу власти над местной торговлей? Увеличат ли новые транспортные агентства власть Конгресса или местных органов власти?

6. Есть ли в вашем штате комиссия с полномочиями над местной торговлей? Как она назначается и каковы ее полномочия?

7. Какие дела рассматриваются Комиссией по торговле между штатами? Железнодорожным советом по трудовым спорам? Приведите пример в каждом случае.

8. Какой из различных аргументов в пользу протекционизма кажется самым сильным? Какой кажется самым сильным аргументом в пользу свободной торговли? Можете ли вы предложить какой-либо аргумент с любой стороны в дополнение к тем, что приведены в тексте?

9. Составьте список причин, по которым Соединенные Штаты должны иметь большой торговый флот, расположив их в порядке важности. Должно ли правительство продавать или эксплуатировать свои суда?

10. Если бы вы планировали подготовить себя к консульской службе, какие предметы вы бы изучали? Покажите, как каждое исследование помогло бы вам в выполнении ваших обязанностей консула. Почему назначения на консульскую службу производятся путем конкурсного экзамена?

11. Объясните, что означают следующие утверждения, и приведите иллюстрации: «Торговля следует за флагом»; «Торговля ведет к миру»; «Торговое соперничество ведет к войне»; «Торговля не создает товары, а создает ценности».

12. Во время Мировой войны и некоторое время после нее экспорт Соединенных Штатов значительно превышал импорт. Как вы думаете, какое влияние это оказало (а) на цены в этой стране; (б) на наш запас золота; (в) на тарифную политику?

13. Предложите любые способы, еще не использованные, которыми национальное правительство могло бы помочь развитию (а) межштатной торговли; (б) внешней торговли.

Subjects for Debate

1. Национальное правительство должно владеть и управлять железными дорогами.

2. Наша протекционистская политика принесла пользу (или вред) фермеру.

3. Национальное правительство должно эксплуатировать свои собственные суда, даже если оно должно эксплуатировать их в убыток.

THE SPIRIT OF VULCAN

By Edwin A. Abbey

Из настенной росписи в Капитолии штата Пенсильвания в Гаррисберге.

В этом переполненном и шумном улье индустрии, где наблюдателю не видно никакого подобия порядка, Вулкан сидит высоко на облаках дыма и пара, направляя действия и энергию рабочих к общей цели. Именно сотрудничество трудящихся, руководство их мастерством и силой делает их работу продуктивной. Подобно наставнику, мифический покровитель индустрии, Вулкан, председательствует в оживленных центрах человеческого труда.

Общее впечатление, которое художник стремился передать, — это индустрия, достигающая своих результатов не через неуправляемую работу отдельных лиц, а через взаимные усилия под мудрым и добрым руководством.

ДУХ ВУЛКАНА. Эдвин А. Эбби. Авторское право Эдвина А. Эбби. Из гравюры Копли, авторское право Curtis & Cameron, Бостон. Воспроизведено с разрешения.

ГЛАВА XX. ОРГАНИЗАЦИЯ И КОНТРОЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ

Цель этой главы — объяснить, как организована американская промышленность и как правительство стремилось регулировать эту организацию в интересах общества.

The broad scope of industry.

Что такое промышленность? Промышленность включает в себя весь процесс превращения сырья в готовую продукцию. Она включает производство товаров вручную в мастерских и с помощью машин на фабриках. Сельское хозяйство, горнодобывающая промышленность и лесное хозяйство поставляют сырье; промышленность перерабатывает его; торговля распределяет его. В самом широком смысле промышленность включает не только производство, как мы обычно понимаем этот термин, но и горное дело, лесозаготовки, рыболовство, судостроение и многие другие великие отрасли экономической деятельности. Она занимает внимание более одной трети американских рабочих и неуклонно растет в своей относительной важности. Соединенные Штаты теперь имеют право называться одной из великих «промышленных» наций мира. Как таковая, ее народ должен решать многие сложные проблемы, включая такие вещи, как надлежащая организация и контроль промышленности, улучшение условий, в которых она осуществляется, и, самое сложное из всего, поддержание хороших отношений между промышленным трудом и промышленным менеджментом.

Старая промышленность и новая. Сто пятьдесят лет назад практически вся промышленность осуществлялась вручную. Производство ткани было домашним занятием; пряжа прялась вручную и ткалась в ткань на ручном станке. Обувь изготавливалась — подошвы, каблуки и верх — деревенским сапожником. Местный кузнец изготавливал те сельскохозяйственные орудия, которые были. Крупных фабрик не существовало. Но с применением паровой энергии в промышленности все это начало меняться. Паровая энергия начала использоваться в американской промышленности сразу после Войны за независимость; поначалу она не использовалась широко, но со временем она полностью революционизировала методы промышленности во всем мире. Она почти полностью вытеснила ручные методы, свела на нет деревенские промыслы и ввела фабричное производство в больших масштабах. Фабрики, содержащие машины, работающие на паровой энергии, могли производить ткань, обувь, инструменты и почти любой другой вид промышленных товаров дешевле, чем их можно было сделать ручным трудом в домах или в небольших мастерских. Так фабричная система распространилась по всей длине и ширине страны, втягивая в свой водоворот крупные капиталовложения, порождая крупные промышленные корпорации, создавая новый рабочий класс, способствуя росту больших городов и вынуждая правительство принять участие в регулировании промышленности. Промышленная революция в Америке. Эта великая трансформация в промышленности, которая охватила весь девятнадцатый век, известна как Промышленная революция, и это была гигантская революция. Ничто в современную эпоху не оказало более глубокого или далеко идущего влияния на общий ход цивилизации. Фабрика — это символ нового экономического порядка. Было сказано, и справедливо, что три вещи — пар, сталь и кредит — произвели революцию в промышленности за последние сто лет.

Промышленная организация сегодня. Во времена ручной промышленности людям не требовалось больших сумм капитала, чтобы заниматься производством товаров. Инструменты, используемые в ручной промышленности, не были дорогими; также не было необходимости покупать сырье в больших количествах. Вещи, которые производил рабочий, более того, продавались почти сразу после их изготовления. Использование капитала. Однако с приходом фабричной системы капитал в больших количествах стал необходим, потому что здания и машины, которые стоят дорого, должны были быть предоставлены. Большие запасы материалов также должны быть под рукой, и рабочим нужно платить до того, как произведенные ими товары будут проданы. Таким образом, в то время как один человек с относительно небольшим богатством мог осуществлять промышленную деятельность при старой системе, при новой требуются объединенные ресурсы многих людей. Эта потребность в объединении вкладов многих лиц в крупный капитал породила современную промышленную корпорацию.

Corporate organization.

Американская промышленность сегодня осуществляется, следовательно, по большей части корпорациями или компаниями. Промышленная корпорация или компания — это группа лиц, каждый из которых вносит часть капитала, необходимого для ведения бизнеса. Эти вкладчики получают акции в корпорации, пропорциональные суммам денег, которые они инвестируют. Человек, который вносит сто долларов, становится владельцем одной акции; человек, который инвестирует тысячу долларов, получает десять акций. Промышленная корпорация с капиталом в миллион долларов способна распределить среди своих акционеров десять тысяч акций номинальной стоимостью сто долларов каждая. Она может иметь лишь несколько акционеров, или их может быть очень много. Эти акционеры, будь их много или мало, контролируют управление бизнесом. Они избирают каждый год совет директоров, который, в свою очередь, назначает должностных лиц и менеджеров. Последние закупают сырье, нанимают рабочих, контролируют их труд, продают готовую продукцию и распределяют прибыль среди акционеров в виде дивидендов, объявленных на каждую акцию. Каждая корпорация имеет в качестве своей правовой основы устав, который является документом, выданным правительственными органами, обычно штатом. Этот устав определяет цель корпорации и разрешает ей вести бизнес. Уставы корпораций могут быть отозваны, если полномочия, предоставленные уставом, используются не по назначению.

Ways of avoiding industrial competition

Промышленные соглашения и пулы. С большим количеством промышленных корпораций, занимающихся одним и тем же видом бизнеса, неизбежно, что они будут конкурировать друг с другом за продажу своей соответствующей продукции. Эта конкуренция, вполне естественно, имеет тенденцию удерживать цены на низком уровне, потому что каждая корпорация делает все возможное, чтобы получить торговлю, продавая дешевле своих конкурентов. Но конкуренция, которая снижает цены, также приводит к уменьшению прибыли, и промышленные корпорации часто обнаруживают, что более высокая прибыль может быть заработана для их акционеров, если будет достигнуто какое-то соглашение об ограничении этой конкуренции. Так случилось, что люди, контролировавшие крупные корпорации в одной и той же сфере бизнеса, собрались вместе и заключили неформальные соглашения не конкурировать таким образом, чтобы вынуждать цены снижаться. «Джентльменские соглашения». Эти «джентльменские соглашения», так называемые потому, что они не имели юридической силы, а лишь покоились на чести различных корпораций, обычно предусматривали, что будет поддерживаться определенная шкала цен и что ни одно предприятие не будет продавать свою продукцию ниже этой оговоренной шкалы.

Pools.

Эти соглашения, однако, были не совсем удовлетворительными для корпораций. При фиксированной шкале цен некоторые компании, благодаря особым преимуществам, могли получать большую прибыль, в то время как другие зарабатывали очень мало и оставались недовольными. Поэтому был разработан новый метод, широко известный как «пулинг» (объединение), чтобы дать каждой корпорации ее справедливую долю в доходах всей торговли. Согласно этому плану, каждой компании выделялась определенная территория, на которой она могла продавать свою продукцию без конкуренции со стороны других. Затем, в конце года, прибыли всех компаний помещались в «пул» или общий фонд и распределялись так, чтобы ни одна компания не имела более высокой нормы прибыли, чем другие. Это был остроумный метод обеспечения существенной прибыли каждой корпорации, независимо от того, насколько хорошо или плохо она управлялась. Между прочим, это лишало общественность преимуществ, которые пришли бы к ней в виде сниженных цен, если бы конкуренция велась свободно. По этой причине практика «пулинга» вскоре была запрещена законом как необоснованное ограничение торговли.

Trusts.

Тресты, холдинговые компании и слияния. Не желая останавливаться на этом, корпорации разработали новый план сдерживания конкуренции. Он принял форму треста. Корпорации согласились передать свои акции в руки доверенных лиц, и эти доверенные лица, в силу владения акциями, контролировали бизнес всех. Благодаря этому контролю доверенные лица могли быть уверены, что снижение цен не произойдет из-за конкуренции между различными компаниями, входящими в трест. Холдинговые компании. Другой план, не сильно отличающийся, заключался в организации «холдинговой компании», другими словами, крупной корпорации, владеющей всеми акциями мелких корпораций не просто в доверительном управлении, а как фактический владелец. Слияния. Наконец, в некоторых случаях мелкие компании были объединены или консолидированы в одну гигантскую корпорацию. В таких случаях мелкие предприятия прекращали свое существование, а их бывшие владельцы получали акции в новой корпорации.

Combinations stifle competition.

Почему промышленные комбинации являются нежелательными. Главное возражение против всех этих комбинаций, будь то неформальное соглашение, пулинг, тресты, холдинговые компании или слияния, заключается в том, что они стремятся ограничить торговлю, создать монополии и помешать общественности получить преимущества в виде сниженных цен и лучшего качества, которые возникают в результате свободной конкуренции. До тех пор, пока существует свободная конкуренция, рост цен автоматически сдерживается. Но когда конкуренция подавляется монополией, общественность оказывается в проигрыше. Более того, когда монополия уже создана, свободную конкуренцию трудно восстановить. Причина этого в том, что когда кто-либо входит в монополизированную сферу бизнеса, владельцы монополии временно снижают свои цены ниже уровня прибыльности и тем самым делают невозможным для нового конкурента продолжать деятельность. Затем, когда они вытесняют его из бизнеса, они снова повышают цены.

The value of large-scale production.

С другой стороны, мы не должны упускать из виду тот факт, что крупномасштабное производство более экономично, чем производство в малых количествах, и что крупномасштабное производство почти неизбежно ведет к промышленным комбинациям. Большинство промышленных товаров производится в соответствии с тем, что экономисты называют «законом возрастающей отдачи», то есть чем больше количество произведено, тем меньше стоимость одного изделия. Существует много дублирования и расточительства, когда товары производятся в небольших независимых мастерских или на фабриках. Крупные промышленные комбинации могут легче получать капитал; они могут покупать сырье в больших количествах и по лучшим ценам; они находятся в положении, позволяющем приобретать и использовать современные машины; и они могут создавать лучшие условия для продажи своих товаров. Крупномасштабное производство также позволяет выгодно использовать побочные продукты, такие как кокс при производстве газа или обрезки кожи при изготовлении обуви. Там, где отрасли малы, этих побочных продуктов недостаточно, чтобы сделать их продажу стоящей; но крупномасштабные отрасли получают значительные суммы от продажи своих побочных продуктов. Почти с любой точки зрения крупные производственные предприятия имеют большое преимущество, и если бы мы настаивали на том, чтобы вся промышленность осуществлялась на малых предприятиях, общественность в конечном итоге оказалась бы в проигрыше. Крупномасштабное производство само по себе не должно вызывать неодобрения, а скорее поощряться. Проблема возникает из-за злоупотребления властью над ценами, которая является результатом монополии, и это злоупотребление властью — то, что законы пытаются предотвратить.

Federal and state control.

Правовое регулирование промышленных корпораций. Право осуществлять контроль над промышленными корпорациями и тем самым защищать общественность от вымогательства частично принадлежит штатам, а частично — национальному правительству. Большинство корпораций создаются на основании хартий штатов, что дает штату власть над ними. Следовательно, до тех пор, пока корпорация ведет свою деятельность в пределах штата, в котором была получена ее хартия, национальное правительство не имеет над ней контроля. Однако большинство крупных корпораций, таких как сталелитейные и нефтяные компании, шерстяные и хлопчатобумажные предприятия, ведут свою деятельность более чем в одном штате. Их заводы разбросаны по нескольким штатам. Они закупают материалы в одном штате, производят из них продукцию в другом, а продают ее в третьем. Везде, где это имеет место, национальное правительство обладает властью над ними, поскольку конституция дает Конгрессу право «регулировать торговлю между штатами».

Промышленные корпорации и закон Шермана. Чтобы понять отношение законов к объединениям и монополиям, необходимо немного углубиться в историю права. Общее право против объединений, ограничивающих торговлю. Согласно общему праву Англии, которое было привнесено в колонии до Революции и стало основой американской правовой системы, предусматривалось, что объединения являются незаконными, если они созданы для необоснованного ограничения торговли. Это была преобладающая правовая доктрина в Соединенных Штатах в течение ста лет после образования Союза, но ее оказалось недостаточно для предотвращения неуклонного роста монополий. Поэтому в 1890 году Конгресс решил провести более строгую черту и с этой целью принял антитрестовский закон Шермана, который объявил незаконным любой контракт или объединение в форме треста или иным образом, а также любой сговор с целью ограничения торговли или коммерции между штатами. Правило закона Шермана. В формулировках этого закона не делалось различий между разумным и неразумным ограничением торговли; закон Шермана просто запрещал все объединения, ограничивающие торговлю в межштатной деятельности. Он применялся как к железным дорогам, так и к промышленности, но не применялся широко до 1904 года, когда Верховный суд применил его положения в деле «Северные ценные бумаги» (см. стр. 365).

Это решение вызвало большое волнение в «сухих костях» корпоративной индустрии. В последние годы девятнадцатого века во всех частях страны было сформировано множество объединений и слияний, и утверждалось, что разрушить эти объединения будет чрезвычайно сложно. Но правительство возбудило дела против других консолидаций, в частности против «Стандарт Ойл Компани» и «Американ Тобакко Компани», и добилось их роспуска. Правило разумности. В этих последних случаях, однако, Верховный суд дал надежду на менее радикальную интерпретацию закона Шермана, заявив о своем намерении решать каждое будущее дело в соответствии с «правилом разумности». Другими словами, суд заявил о своем убеждении, что закон Шермана не был предназначен для того, чтобы разрушить все объединения — хорошие, плохие и безразличные, — а только те, которые противоречили общественным интересам. Этим постановлением Верховный суд фактически восстановил старый принцип общего права, согласно которому объединение может быть законным или незаконным в зависимости от того, является ли его цель разумной или неразумной. И таков закон страны сегодня.

Практика установления цен. Тем временем возникли некоторые новые злоупотребления со стороны различных крупных промышленных корпораций. Многие производители начали диктовать розничным торговцам цены, по которым должны продаваться товары. Если торговец отказывался поддерживать эти цены и продавал товары по более низким ценам, производитель впоследствии отказывался поставлять ему товар. Это был эффективный способ принуждения торговца к условиям, особенно в случае с запатентованными изделиями, которые производятся только одной фирмой и не могут быть получены ни у кого другого. Закон Клейтона. Здесь, опять же, вмешался закон Клейтона, запретив ценовую дискриминацию везде, где эффект таких действий ведет к ограничению конкуренции или созданию монополии. Закон Клейтона также запретил производителям и оптовикам диктовать розничным торговцам, какие товары они могут продавать. Производителям определенной марки муки, например, не разрешается говорить торговцу: «Вы должны продавать только нашу марку, иначе мы не будем вам продавать».

Федеральная торговая комиссия. Вышеупомянутые статуты, законы Шермана и Клейтона, являются примерами нашей попытки регулировать промышленность с помощью закона. Проблема регулирования законом, однако, заключается в его жесткости. Законы неизменны, в то время как сфера и методы современного бизнеса постоянно и быстро меняются. Закон, который достаточен для решения одной проблемы сегодня, оказывается совершенно неадекватным для решения другой проблемы завтра. Более того, самые строгие правовые положения обычно можно обойти или избежать с помощью какого-либо нового устройства. Соответственно, национальное правительство пришло к выводу, что лучше, чтобы законы устанавливали общие принципы промышленного регулирования, оставляя детали для применения административным советом или комиссией. В соответствии с этой идеей Конгресс в 1914 году санкционировал создание Федеральной торговой комиссии, обязанностью которой является расследование всех жалоб относительно недобросовестных методов конкуренции в межштатной торговле (за исключением банков и железных дорог) и вынесение предписаний о том, что такие недобросовестные методы, если они будут обнаружены, должны быть прекращены. Решения Федеральной торговой комиссии принимаются после слушания, на котором могут быть представлены обе стороны. Комиссии также дано право собирать и публиковать информацию об организации, управлении и политике любой промышленной корпорации, занимающейся межштатной торговлей. С 1914 года она оказала значительную услугу, защищая деловых людей страны, а также широкую общественность от экономической несправедливости.

Контроль над промышленными корпорациями со стороны штатов. То, что было сказано на предыдущих страницах, относится только к корпорациям, которые занимаются межштатной деятельностью. Это включает большинство крупнейших промышленных предприятий. Более мелкие корпорации, которые ведут свою деятельность в пределах одного штата, не подпадают под действие положений законов Шермана или Клейтона, и они также не подпадают под юрисдикцию Федеральной торговой комиссии. Это не означает, однако, что мелкие промышленные корпорации полностью освобождены от регулирования. Большинство штатов имеют свои собственные антитрестовские законы и свои собственные правовые нормы для предотвращения роста местных монополий. Эти правила различаются от штата к штату; в некоторых они гораздо строже, чем в других. Регулирование на уровне штатов везде сопряжено с серьезными трудностями, поскольку во всех штатах промышленность в некоторой степени ведется корпорациями, которые получили свои хартии от какого-либо другого штата и, следовательно, не могут полностью контролироваться никем, кроме национального правительства.

Величайшая проблема современной промышленности. Самые сложные промышленные проблемы сегодняшнего дня, однако, не связаны с вопросом государственного контроля. Что касается защиты общественности от объединений и монополий, правительство в конечном итоге обязательно добьется успеха в своих усилиях, хотя даже самые строгие законы не могут совершить чудо за одну ночь. Гораздо более сложной является проблема определения надлежащих отношений между промышленными работодателями, с одной стороны, и промышленными рабочими — с другой. Хотя труд является важным и неотъемлемым фактором в промышленности, он до сих пор практически не имел прямого права голоса в определении условий, на которых должна осуществляться промышленная деятельность.

Если рассматривать американскую промышленность в целом, то рабочие не имели доли в собственности или управлении. Человеческие отношения в промышленности. Отношение рабочего к промышленности было строго отношением наемного работника, который выполняет свою работу, получает плату и считает расчет завершенным. Но в последние годы становится очевидным, что это отношение не полностью удовлетворяет рабочего и что он не считает одну лишь заработную плату достаточным вознаграждением за свою долю в промышленном производстве. Его лидеры требуют, в некоторых случаях, доли в прибыли, права голоса в определении условий труда и, в конечном счете, некоторой доли в управлении.

The representation of the workers.

Промышленная демократия. В некоторых крупных промышленных предприятиях рабочим уже предоставлено представительство. Им разрешено и предложено выбирать комитет из своей среды, функция которого заключается в том, чтобы официально обсуждать с руководством все вопросы заработной платы, рабочего времени, дисциплины и условий труда. В случае разногласий между комитетом и руководством приглашаются беспристрастные арбитры. Таким образом, работникам предоставляется справедливая доля в решении всех вопросов, затрагивающих их работу и благополучие.

Успех таких схем будет зависеть, конечно, от степени справедливости, которую обе стороны проявят на переговорах. Точно так же, как успех политической демократии зависит от проявления терпимости со стороны тех, кому дана власть, так и в любой форме промышленной демократии злоупотребление властью, будь то работодателями или рабочими, обязательно приведет к провалу. Для благополучия нации важно, чтобы рабочие в промышленности получали свою законную долю от доходов промышленности, чтобы они имели справедливые условия занятости и чтобы с ними обращались как с людьми. Но также важно, чтобы управление промышленностью не подвергалось необоснованным требованиям и чтобы система производства, на создание которой мир потратил столетие, не была разрушена до тех пор, пока на ее место не будет поставлено что-то хорошо проверенное и испытанное опытом.

Участие в прибылях как шаг к промышленной гармонии. Один из способов, предложенных для обеспечения рабочему его полной доли в доходах промышленности, известен как участие в прибылях. Обычное положение заключается в том, что после выплаты текущих ставок процентов, заработной платы и окладов излишки доходов распределяются между работодателями и рабочими на какой-либо справедливой основе, определенной заранее. Но сумма, которая достается рабочим, не обязательно выплачивается наличными. Частично или полностью она может быть предоставлена им в форме акций предприятия, и на эти акции они впоследствии получают обычную ставку дохода.

Была надежда, что соглашение такого рода сблизит работодателя и его рабочих. Участие в прибылях, действительно, одно время провозглашалось решением всей трудовой проблемы. Но в целом оно не оправдало ожиданий. Для этого есть несколько причин. Почему участие в прибылях не получило большого распространения. Некоторые рабочие делали все возможное, другие халтурили; но все получали поровну. Работодатели не обнаружили, что труд реагирует повышенной эффективностью, когда предоставляется доля прибыли. Рабочие, со своей стороны, обнаружили, что прибыль иногда значительно снижалась, несмотря на их самые упорные усилия. Ошибки в суждениях со стороны руководства сводили на нет тяжелую работу со стороны людей. Не имея доступа к книгам и цифрам, рабочие часто подозревали, что их законная доля прибыли утаивается от них. Профсоюзы, более того, косо смотрели на все это предложение и настаивали, среди прочего, на том, чтобы никто, не являющийся членом профсоюза, не мог быть участником распределения прибыли. Поэтому движение замедлилось, хотя у него все еще есть сильные сторонники, и оно, кажется, не теряет ни одной из завоеванных позиций.

Другие средства борьбы с промышленными беспорядками. Были предложены несколько других средств борьбы с промышленными беспорядками, и некоторые из них проходят проверку. Отношения труда к промышленности, однако, составляют большую и сложную проблему и не могут быть разъяснены в одном абзаце. Они, по сути, имеют достаточную важность, чтобы иметь отдельную главу.

Industrial opportunities.

Промышленность и личность. Возможности для способных молодых людей в промышленности никогда не были больше, чем сегодня. Операции промышленности стали настолько сложными, что они открывают возможности для любого типа индивидуальных навыков и мастерства. Управление американским бизнесом больше не ведется методами «на удачу»; все проработано с научной точностью в закупках материалов, мерчандайзинге, производстве, маркетинге и финансировании. Американская промышленность во всех своих отраслях нанимает как мозги, так и мускулы.

The choice of a vocation

Успех молодого человека или девушки, которые приходят из школы в промышленность, зависит в первую очередь от мудрого выбора в самом начале. Различные типы промышленной работы требуют совершенно разных вкусов и способностей со стороны индивида. Некоторые люди обладают ярко выраженным механическим темпераментом; их интересы направлены на машины и процессы работы с материальными вещами. Другие не имеют никакого интереса в этом направлении; но они могут быть тактичными в общении с другими людьми, способны использовать свое воображение, возможно, с пристрастием к цифрам. Другие, опять же, не обладают ни одним из этих качеств, но пунктуальны, трудолюбивы и на них всегда можно положиться в выполнении инструкций до буквы. Американская промышленность имеет вакансии, которые точно соответствуют людям всех темпераментов и способностей; большая проблема заключается в том, чтобы свести человека и возможность друг с другом. Квадратный колышек не войдет в круглое отверстие; никакое терпение не поместит его туда. Но сегодня есть много квадратных колышков, пытающихся втиснуться в круглые отверстия промышленной занятости, потому что так много молодых людей приняли первую предложенную им работу без учета ее реальной пригодности. Эти первые работы очень часто ведут в тупик. Время, потраченное на них тысячами молодых людей, — это потраченное впустую время.

Vocational guidance.

Именно для того, чтобы помочь устранить эту огромную трату человеческих усилий, средства профессиональной ориентации теперь предоставляются очень многими школами. Но ни один консультант по профориентации не может правильно спланировать начало жизни без помощи со стороны непосредственно заинтересованного мальчика или девочки. Обязанность каждого — провести личное изучение возможностей, которые предоставляют различные формы промышленности, поразмышлять о своих собственных вкусах, способностях и амбициях и взглянуть на проблему как на имеющую первостепенное значение для себя. Правильное начало — половина победы.

General References

Р. Т. Эли, «Основы экономики», стр. 26-62 (Новая промышленная система);

У. З. Рипли, «Тресты, пулы и корпорации», стр. 78-96; 703-734;

Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том II, стр. 419-442 (Промышленные объединения);

Ф. А. Огг, «Национальный прогресс», стр. 58-75 (Правовой контроль над промышленными объединениями);

Л. Х. Хейни, «Организация бизнеса и объединения», стр. 81-116;

Э. Д. Дюран, «Проблема трестов», стр. 9-30;

Дж. Р. Коммонс, «Труд и администрация», стр. 120-148;

Ф. А. Феттер, «Современные экономические проблемы», стр. 427-457;

Айзек Липпинкотт, «Экономическое развитие Соединенных Штатов», стр. 469-490. См. также Бюро переписи населения США: «Реферат переписи производителей», 1914 г., гл. vi, vii.

Group Problems

1. Преимущества и недостатки крупных промышленных организаций. Преимущества крупномасштабного производства. Являются ли крупные организации необходимыми для крупномасштабного производства? Крупные промышленные организации и монополия. Некоторые примеры. Различие между «хорошими трестами» и «плохими трестами». Могут ли крупные организации эффективно регулироваться? Резюме достоинств и недостатков. Ссылки: Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том II, стр. 419-442; Л. Х. Хейни, «Организация бизнеса и объединения», стр. 365-382; Э. Д. Дюран, «Проблема трестов», стр. 60-85; У. З. Рипли, «Тресты, пулы и корпорации», стр. 324-355; Дж. Т. Янг, «Новое американское правительство и его работа», стр. 141-186; Джон Муди, «Правда о трестах», стр. 102-132; Э. С. Мид, «Финансы трестов», стр. 193-217; Теодор Рузвельт, «Автобиография», стр. 476-515.

2. Положение женщин в промышленности — прошлое, настоящее и будущее. Ссылки: Эдит Эбботт, «Женщины в промышленности», особенно стр. 1-9; 215-245; 307-323; Т. С. Адамс и Х. Л. Самнер, «Проблемы труда», стр. 19-67; Дж. А. Гобсон, «Эволюция современного капитализма», стр. 290-321; Джон Митчелл, «Организованный труд», стр. 131-141; Б. Л. Хатчинс, «Женщины в современной промышленности», стр. 239-265.

Short Studies

1. Далеко идущие последствия машинной индустрии. Л. К. Маршалл и Л. К. Лайон, «Наша экономическая организация», стр. 106-126.

2. Зло фабричной системы. У. К. Тейлор, «Современная фабричная система», стр. 177-227.

3. Власть Конгресса регулировать корпорации. С. П. Орт, «Чтения об отношении правительства к процветанию и промышленности», стр. 208-220.

4. Рузвельт и тресты. Ф. А. Огг, «Национальный прогресс», стр. 40-75; Теодор Рузвельт, «Автобиография», стр. 476-515; Отто Г. Кан, «Наши экономические проблемы», стр. 317-322.

5. Закон Клейтона. Джеймс Т. Янг, «Новое американское правительство и его работа», стр. 173-178.

6. Работа Федеральной торговой комиссии. У. Х. С. Стивенс, «Недобросовестная конкуренция», стр. 217-244.

7. Политика и большой бизнес. Дж. Г. Брукс, «Социальные беспорядки», стр. 46-67.

8. Конкуренция и большой бизнес. Дж. Х. Хэммонд и Дж. У. Дженкс, «Великие американские проблемы», стр. 160-173.

9. Участие в прибылях в промышленности. Т. С. Адамс и Хелен Самнер, «Проблемы труда», стр. 333-378.

10. Вклад американской промышленности в победу в войне. У. Ф. Уиллоуби, «Организация правительства в военное время и после», стр. 67-120.

Questions

1. Покажите, почему возникновение фабричной системы имеет право называться «революцией». Люди стали жить лучше или хуже в результате этого?

2. «Машины сделали жизнь более разнообразной», «Машины свели жизнь к рутине». С каким из этих утверждений вы согласны и почему?

3. Составьте диаграмму, показывающую, как организована корпорация. Если бы вы владели одной или несколькими акциями корпорации, каковы были бы ваши права? Ваши обязанности? Ваши риски? Что означает утверждение, что корпорация обладает «юридическим бессмертием»?

4. В чем разница между пулом, трестом, холдинговой компанией и слиянием? Что лучше: запрещать эти вещи или регулировать их?

5. Почему чикагские мясоперерабатывающие предприятия могут продавать разделанное мясо торговцам в городах восточных штатов дешевле, чем его можно приобрести и забить на месте?

6. Объясните, что имел в виду президент Рузвельт, когда сказал, что существуют хорошие тресты и плохие тресты. Какую услугу может оказать хороший трест? Какой вред может причинить плохой трест?

7. Каковы основные положения закона Шермана? Закона Клейтона?

8. Покажите, как регулирование комиссией может быть более эффективным, чем регулирование законом.

9. При выборе профессии какие соображения вы собираетесь учитывать? Какие тесты вы применили, чтобы убедиться, что вы знаете свои собственные вкусы и способности? Ознакомились ли вы с промышленными возможностями? См. сноску на стр. 397.

10. В какой степени рабочие должны участвовать в управлении промышленностью?

Topics for Debate

1. Закон Шермана должен быть отменен.

2. Правительство должно иметь право устанавливать максимальные цены на все товары, производимые промышленными организациями, которые обладают монополией.

ГЛАВА XXI ТРУД И ПРОБЛЕМЫ ТРУДА

Цель этой главы — описать организацию, права, требования и проблемы американского наемного работника.

Hand-industry created no labor problem.

Труд в старом и новом промышленном порядке. До тех пор, пока существовала система ручного труда, не было резкого разделения работодателей и рабочих на два отдельных класса. Работодатель сам был рабочим за станком, верстаком или горном. У него могли быть в качестве помощников пара учеников, которые обучались ремеслу, и, возможно, один или два подмастерья; но редко в одном заведении работало более полудюжины мужчин или женщин. Ученики и подмастерья, более того, рассчитывали со временем начать свое собственное дело. Не было жесткого рабочего класса и не было трудовой проблемы в том виде, в каком она существует в наши дни. Работодатель и его помощники работали вместе, часто жили вместе; никакая огромная пропасть не разделяла их в богатстве, образовании или социальном положении.

КОРОНОВАНИЕ ТРУДА. Джон У. Александр. С гравюры «Чертополох», авторское право принадлежит «Детройт Паблишинг Компани». Воспроизведено с разрешения.

THE CROWNING OF LABOR

By John W. Alexander

Эта картина является одной из панелей в серии настенных росписей, изображающих достижения труда, в верхней части большой лестницы в Музее Института Карнеги в Питтсбурге.

Питтсбург, крупное промышленное сообщество, изображен в виде рыцаря в стальных доспехах, символизирующих силу и мощь. Труд, достигнув своего высшего выражения в процветающем промышленном сообществе, город венчается лавровым венком и возвещается крылатыми фигурами, которые поднялись из дыма и пара. Вся картина символизирует огромную энергию, которая направляется трудом в продуктивные каналы.

Labor problems came with the Industrial Revolution.

Появление паровой энергии, фабрик и лязгающих машин изменило все это. Число работодателей уменьшилось; число наемных работников увеличилось. Сотни и даже тысячи рабочих были собраны на больших кирпичных фабриках, работая долгие часы, обреченные быть рабочими на протяжении всей своей жизни, без надежды когда-либо стать кем-то другим. С этой новой организацией промышленности отношение работодателя к своим помощникам полностью изменилось. Старые личные отношения исчезли; работодатель больше не обладал даже мимолетным знакомством со своими людьми. Новое отношение было просто отношением долларов и центов. Он давал им столько заработной платы; они давали ему столько работы. Будучи лишь одним из сотни или одним из нескольких сотен, отдельный работник потерял свою промышленную независимость. Нравилась ему его работа или нет, ему оставалось мало что делать, кроме как брать предложенную заработную плату; он больше не мог оставить своего работодателя и начать свое собственное дело, как он мог в старые времена ручного труда. Промышленная революция, таким образом, породила новый рабочий класс, новые условия труда и новую трудовую проблему.

Почему труд организуется. Организации рабочих, ныне широко известные как профсоюзы или рабочие союзы, не существовали до Промышленной революции. Тогда не было необходимости в таких ассоциациях. Но когда рабочие обнаружили, что как отдельные лица они не могут договариваться со своими работодателями на равных условиях, они естественным образом стремились достичь этого положения равенства, объединяясь в группы или союзы. Первоначальная цель трудовой организации, следовательно, заключалась в том, чтобы позволить своим членам действовать сообща в интересах рабочего, заключая коллективный договор с работодателями. Цели трудовых организаций. Посредством этого процесса коллективных переговоров они стремятся обеспечить справедливую заработную плату, разумные часы работы, санитарные условия на фабриках и безопасность от увольнения, кроме как по уважительной причине. В дополнение к стремлению к этим преимуществам, трудовые организации пытаются продвигать социальные и интеллектуальные интересы своих собственных членов. Они поддерживали политику бесплатного государственного образования и настаивали на запрете детского труда, чтобы дети рабочих могли оставаться в школе. Они выступали за полезные формы общественного отдыха, особенно за создание игровых площадок. Одним словом, политика организованного труда заключается в поддержке каждого движения, которое направлено на то, чтобы сделать рабочего самоуважающим и независимым, в то же время противодействуя всему, что стремится свести его к рангу простого винтика в великом промышленном механизме.

Unions and federations.

Методы организации. Профсоюзы состоят из наемных работников определенной профессии или занятия. Местный союз формируется среди наемных работников каждого города или поселка. Эти союзы, обычно называемые «местными», проводят регулярные собрания, выбирают своих собственных должностных лиц и собирают небольшие ежемесячные взносы с каждого члена. На ранних этапах рабочего движения эти местные союзы не были объединены в какой-либо национальный орган, но в 1866 году был сформирован Национальный рабочий союз путем объединения многих местных ассоциаций. Эта национальная организация, однако, слишком сильно втянулась в политику и вскоре развалилась. На ее месте возникла другая национальная организация, известная как «Рыцари труда», которая приобрела значительную силу в течение двадцати лет с 1870 по 1890 год. «Рыцари труда» не пытались объединить местные союзы, а принимали отдельных членов непосредственно в свои ряды. В конце концов организация оказалась вовлечена в несколько неудачных забастовок и постепенно ослабла, хотя даже сегодня она все еще сохраняет номинальное существование. С 1890 года самой важной национальной организацией в рабочих кругах является Американская федерация труда. Тем временем, однако, союзы в отдельных профессиях (таких как работники швейной промышленности, горняки, железнодорожники и т. д.) начали объединяться в свои собственные индивидуальные национальные союзы. Были также сформированы федерации штатов и городов, состоящие из всех союзов в данном штате или городе. Все это облегчило возникновение гигантской национальной федерации.

How the A. F. of L. is organized.

Американская федерация труда. Американская федерация была организована в 1881 году, но поначалу ее рост был медленным. Сегодня она насчитывает около четырех миллионов членов. Это федеральная организация, включающая различные национальные союзы в отдельных профессиях, федерации труда штатов, городские федерации и большое количество непосредственно аффилированных союзов. Прямо или косвенно Американская федерация труда объединила почти тридцать тысяч местных организаций по всей территории Соединенных Штатов и Канады. Каждый год она проводит съезд, состоящий из делегатов от входящих в нее организаций, и этот съезд определяет политику Федерации. Ежегодный съезд также выбирает генеральных должностных лиц Федерации. Федерация не имеет собственной принудительной власти, а лишь осуществляет те полномочия, которые могут ей уступить организации, из которых она состоит. Ее главная функция заключается в том, чтобы собирать представителей союзов вместе раз в год для обсуждения общих проблем, добиваться общего согласия по общей программе, придавать рабочему движению большую силу посредством совместных действий и представлять интересы труда перед государственными органами.

The demands of “organized labor”.

Программа Федерации. Программа Федерации включает как экономические, так и политические стремления. Среди первых — требование уровня заработной платы во всех профессиях, достаточного для того, чтобы рабочий мог жить и содержать свою семью в соответствии с «американскими стандартами жизни»; установление восьмичасового рабочего дня во всех профессиях с полувыходным днем по субботам; запрет на оплачиваемый труд детей в возрасте до шестнадцати лет; более эффективная инспекция мастерских, фабрик и шахт, чтобы можно было обеспечить надлежащие санитарные условия и предотвратить производственные травмы; и создание системы социального страхования от болезней, инвалидности, несчастных случаев и старости. Среди политических изменений, за которые выступает Федерация, — общенациональное использование инициативы, референдума и отзыва; избрание президента прямым народным голосованием; ограничение права Верховного суда объявлять законы неконституционными; запрет судебных запретов в трудовых спорах; и расширение государственного контроля над железными дорогами. Федерация также настаивает на том, чтобы больше внимания уделялось профессиональному обучению в школах. Следует понимать, что вышеуказанная программа не является фиксированной и негибкой; она может быть изменена ежегодным съездом в любое время и постоянно модифицируется.

The radical element in labor’s ranks.

Революционные трудовые организации. В последние годы стало очевидно, что относительно умеренная программа и строго мирные методы Американской федерации не удовлетворяют более радикальные элементы в ее собственных рядах. На ежегодном съезде неоднократно предпринимались попытки сместить г-на Гомперса, главу Федерации, в пользу какого-либо лидера с более радикальными взглядами, но до сих пор эти попытки терпели неудачу. В некоторых трудовых организациях радикалы время от времени выходили из-под контроля и начинали забастовку вопреки своим лидерам. Забастовки такого рода обычно называют «забастовками вне закона».

The I. W. W.—its history and aims.

Но более конкретно дрейф к радикализму в рядах труда проявился в организации и прогрессе «Индустриальных рабочих мира» (I. W. W.), которые стремятся вытеснить Американскую федерацию труда и объединить всех рабочих страны в «один большой союз». История I. W. W. восходит к 1898 году, но как организация она приобрела мало силы примерно до 1910 года. Оценки размера ее нынешнего членства неопределенны. Программа I. W. W. включает отмену всего капитализма, контроль над всей промышленностью со стороны рабочих и союз рабочих по всему миру. I. W. W. выступает против заключения соглашений с работодателями и находится в состоянии войны со всей существующей экономической системой. Она выступает за свержение нынешней системы правления и установление диктатуры пролетариата.

What “collective bargaining” means.

Методы и политика труда: коллективные переговоры. Главная цель регулярных трудовых организаций, как было сказано, заключается в том, чтобы позволить рабочим вести переговоры с работодателями на равных условиях. Там, где союзы приобрели силу, они настаивают на том, чтобы все соглашения относительно заработной платы, часов и условий труда заключались работодателем, с одной стороны, и должностными лицами союзов — с другой. То есть они настаивают на том, чтобы члены союза имели дело с работодателями коллективно, а не индивидуально, и чтобы работодатели согласились на этот метод определения всех трудовых вопросов. Союзы настаивают на коллективных переговорах, потому что они считают, что это единственный способ, которым можно предотвратить конкуренцию рабочих между собой и тем самым снизить уровень заработной платы ниже разумного минимума. Труд сегодняшнего дня не может быть продан завтра. Если он не продан сегодня, он погибает и не приносит рабочему никакого дохода. Этот неумолимый факт ставит рабочего в положение, когда, будучи оставленным без защиты, он должен был бы принять любые условия, которые ему предлагают. Многие крупные работодатели по всей стране приняли принцип коллективных переговоров, но многие другие отказываются делать это на том основании, что это мешает свободе договора и ограничивает занятость членами профсоюзов. Коллективные договоры между работодателями и рабочими заключаются на совместных конференциях представителей обеих сторон, и вопросы, согласованные на этих конференциях, воплощаются в торговых соглашениях, которые обычно действуют в течение нескольких месяцев или лет.

The theory and practice of strikes.

Право на забастовку. Главным оружием в руках организованного труда является право на забастовку. Забастовка — это «согласованный отказ от работы части или всех сотрудников на предприятии или нескольких предприятиях для выполнения требования со стороны сотрудников». Забастовки объявляются должностными лицами союзов, когда становится ясно, что требования рабочих не могут быть выполнены никаким другим способом. Это может быть сделано, как правило, только после голосования членов, и в большинстве случаев также должно быть получено одобрение национальных должностных лиц союза. Пока люди «бастуют», принято предоставлять им небольшое ежедневное пособие на содержание их самих и их семей. Оно выплачивается из казны союза, где средства были накоплены из ежемесячных членских взносов, выплачиваемых людьми. Пикетирование. Когда объявляется забастовка, «пикеты» размещаются возле фабрики или завода, против которого проводится забастовка. Эти пикеты или наблюдатели предоставляются из числа бастующих; их цель — перехватить «штрейкбрехеров» или лиц, которые могут собираться занять места бастующих, и убедить их не делать этого. До тех пор, пока пикетирование ведется мирно и не практикуется запугивание или насилие, законы, как правило, не вмешиваются.

Boycotts.

В дополнение к пикетированию бастующие часто убеждают членов других союзов «бойкотировать» продукцию предприятия, против которого проводится забастовка, другими словами, отказываться перевозить для него материалы или покупать у торговцев любые его изделия. Становится общей практикой организованного труда не покупать товары, которые не имеют «профсоюзной этикетки», которая является наклейкой или биркой, удостоверяющей, что товар был изготовлен членами союза.

How the employer strikes back.

Локауты и черные списки. Но если у рабочего есть свое оружие, то оно есть и у работодателя. Когда работодатель считает требования своих рабочих чрезмерными, он может закрыть предприятие и устроить локаут для рабочих. Затем, если он может найти мужчин и женщин, которые будут работать на него на более выгодных условиях, он принимает их на работу и начинает все сначала. Локауты сейчас не так распространены, как раньше. Другим оружием работодателя является черный список, который содержит имена рабочих, которые были заметны в разжигании трудовых беспорядков и которые, соответственно, считаются работодателями нежелательными. Этот список распространяется работодателями друг от друга, и ни одному рабочему, чье имя находится в нем, не будет предоставлена работа. Когда имя рабочего попадает в черный список, это означает, что он испытывает величайшие трудности в поиске работы по своей специальности где бы то ни было.

Labor and the courts.

Использование судебных запретов в трудовых спорах. Часто обсуждаемый вопрос, затрагивающий интересы труда, относится к использованию судебных запретов в спорах между работодателями и рабочими. Судебный запрет — это предписание или приказ, изданный судом справедливости. Он приказывает лицу или корпорации сделать что-то или не делать чего-то. Суд, например, может путем вынесения судебного запрета приказать работодателю восстановить в должности рабочего, который был несправедливо уволен, или он может запретить объявление забастовки должностными лицами союза, если такое действие влечет за собой нарушение соглашения с работодателем. Неуважение к суду. Любой, кто не подчиняется судебному запрету, виновен в «неуважении к суду» и в большинстве случаев может быть посажен в тюрьму без формального суда присяжных. Члены трудовых организаций чувствуют, что судебные запреты часто используются в интересах работодателей. Американская федерация труда решительно выступает против использования судебных запретов в трудовых спорах до тех пор, пока людям не предоставляется суд присяжных, прежде чем они будут признаны виновными в неуважении к суду. Закон Клейтона 1914 года предусматривал, что в федеральных судах предполагаемые нарушения судебного запрета, выданного в связи с трудовыми спорами, должны определяться судом присяжных. В судах большинства штатов, с другой стороны, такого положения еще не было сделано, и существует сильное сопротивление его принятию. Многие люди считают, что труд просит о специальной привилегии, требуя, чтобы споры, в которых он особенно заинтересован, имели освобождение от обычного процесса судов.

Закрытый цех и открытый цех. Самый горячо обсуждаемый вопрос во всем спектре трудовых проблем сегодня касается политики открытого против закрытого цеха. Должны ли все цеха и фабрики быть закрыты для тех, кто не является членами союза? Должны ли не состоящие в союзе люди фактически требовать вступления в союз или им отказывают в работе, если они этого не делают? Или цеха и фабрики должны быть открыты для всех компетентных рабочих, независимо от того, принадлежат они к союзу или нет? Закрытый цех, так называемый, — это фабрика или другое промышленное предприятие, в котором работают только члены профсоюза. Открытый цех — это такой, в котором работодатель не делает различий между теми, кто является членами союза, и теми, кто нет. Союзы настаивают на закрытом цехе как на единственном способе поддержания эффективности своих организаций и отстаивания принципов коллективных переговоров. Они считают непрактичным, чтобы члены союза и не состоящие в союзе люди работали эффективно, бок о бок, на одном предприятии. Многие работодатели, с другой стороны, поддерживают открытый цех, потому что они считают, что это необходимо для надлежащей дисциплины и дает каждому рабочему равные возможности. Они считают, что неотъемлемым правом каждого американца является работать на кого он хочет, на таких условиях, на каких он хочет, без необходимости вступать в какую-либо организацию. Поэтому они приняли привычку называть систему открытого цеха «американским планом» промышленной организации. В тех профессиях, где практически все рабочие стали объединенными в союзы, спор об открытом или закрытом цехе обычно не возникает; он в основном в тех профессиях, где значительная часть рабочих не организована.

The amicable settlement of labor disputes.

Примирение и арбитраж. Частота забастовок и локаутов уменьшилась в последние годы благодаря все более частому прибеганию к урегулированию промышленных споров путем примирения и арбитража. Под примирением понимается действие какого-либо государственного органа, обычно совета штата, по предложению своей помощи для сглаживания трудностей и достижения урегулирования. Эту помощь обе стороны часто принимают, хотя они не обязаны это делать. Под арбитражем понимается соглашение о передаче спора какому-либо одному человеку или группе людей и о подчинении любому решению, которое может быть вынесено. Арбитражный совет обычно состоит из трех членов, один из которых выбран работодателями, другой — рабочими, а третий взаимно согласован как нейтральный. Некоторые штаты содержат официальные советы по арбитражу, в которые промышленные споры могут быть переданы в любое время с согласия спорящих сторон. Даже в тех случаях, когда их не призывают к арбитражу споров, эти советы обычно имеют право расследовать спорные вопросы и делать известными свои выводы для информации общественности.

Industrial courts.

Обязательный арбитраж — Канзасский план. Хотя обязательный арбитраж промышленных споров существует уже несколько лет в нескольких других странах, он не был встречен с одобрением лидерами труда в Соединенных Штатах. Эти лидеры чувствуют, что обязательный арбитраж лишил бы рабочего его самого эффективного оружия — права на забастовку в подходящее время. В 1919 году, однако, законодательный орган Канзаса принял закон, устанавливающий в этом штате Промышленный суд с судьями, назначаемыми губернатором. Этот суд уполномочен устанавливать правила, положения и практики для работы основных отраслей промышленности. Все промышленные споры, любого рода в этих основных отраслях промышленности, должны быть представлены ему, и его решения являются обязательными как для работодателей, так и для сотрудников. Если какая-либо сторона отказывается принять решение, правительство штата уполномочено взять на себя управление промышленностью и управлять ею до тех пор, пока спор не будет урегулирован. Канзасский закон заменяет судебное разбирательство перед трибуналом штата обычным методом возмещения ущерба путем забастовок и локаутов. Он основан на доктрине, что ни капитал, ни труд не имеют права вести промышленную войну за счет общественности и что основные отрасли промышленности должны поддерживаться в рабочем состоянии, потому что все сообщество зависит от них. Закон был признан конституционным, но он все еще яростно оспаривается лидерами организованного труда.

Are the laws unfriendly to labor?

Труд и закон. Часто утверждается, что законы страны в значительной степени на стороне работодателя. Это могло быть правдой в отношении общего права, которое выросло во времена ручного труда, но статуты, принятые Конгрессом и законодательными органами штатов в последние годы, сделали многое для обеспечения справедливого и гуманного обращения с американским рабочим. Эти законы касались таких вопросов, как предотвращение производственных травм и установление компенсации рабочим, ограничение часов труда для женщин, запрет детского труда и установление минимальной заработной платы в определенных отраслях промышленности. Кроме того, законы предусматривали надлежащие санитарные условия в мастерских и на фабриках и устранили многие злоупотребления, которые возникли в ранние дни фабричной системы. Общая тенденция американского законодательства за последние двадцать пять лет была направлена на защиту рабочего во всех случаях, когда нельзя рассчитывать на то, что он защитит себя сам.

The old plan of dealing with injured workmen.

Производственные травмы и ответственность работодателей. Использование высокомощных и сложных машин в современное время значительно увеличило опасность несчастных случаев для рабочих. По условиям общего права работодатель был обязан предоставить компенсацию любому рабочему, который столкнулся с несчастным случаем из-за дефектов в оборудовании или из-за любой другой небрежности со стороны работодателя. Но он не был обязан предоставлять компенсацию, когда несчастный случай был вызван собственной небрежностью сотрудника или небрежностью коллеги-сотрудника. В любом случае единственным способом, которым пострадавший рабочий мог получить компенсацию, в случае если работодатель отказывался ее дать, было обращение с иском в суды, дорогостоящий и ненадежный метод. Это означало, что большое количество рабочих, которые ежегодно становились инвалидами из-за несчастных случаев, оставались без каких-либо средств к существованию для себя и своих семей. Мало пользы было говорить, что они сами виноваты в своем бедственном положении или что виноват какой-то коллега-сотрудник. Определение вины не спасало рабочего или его семью от голодной смерти. Огромное количество трудностей и страданий было вызвано в прошлых поколениях возложением такой большой части бремени на несчастного сотрудника.

Why we have changed it.

Когда машины ломаются, работодатель должен оплатить стоимость их замены или ремонта. Он, в свою очередь, добавляет этот расход к своей стоимости производства и таким образом перекладывает его на общественность, которая покупает его продукт. Но люди ломаются так же, как и машины. Каждая крупная промышленность имеет много человеческих несчастных случаев каждый год. Независимо от того, насколько хорошо защищено оборудование или насколько осторожны могут быть рабочие, несчастные случаи неизбежны. Огромное количество внимания было уделено обеспечению безопасности железнодорожных операций с помощью автоматических сцепок, воздушных тормозов, электрических сигналов, блокировочных переключателей и так далее, однако говорят, что один железнодорожный сотрудник погибает или получает травмы каждый год на каждую милю эксплуатируемого пути. Почему бы, следовательно, не потребовать от работодателя, а через него — от потребителей готовой продукции, платить за то, что является неизбежным пунктом в стоимости транспортировки и производства? Ответ на этот вопрос заключается в том, что это должно быть сделано, и в большинстве штатов это сейчас делается через посредство законов о компенсации рабочим.

The new plan.

Компенсация рабочим. Обычное соглашение, установленное законами о компенсации рабочим, выглядит следующим образом: каждый пострадавший рабочий имеет право на компенсацию, в зависимости от степени его травмы, независимо от того, как был вызван несчастный случай. Если несчастный случай приводит к смерти рабочего, его иждивенцы имеют право на компенсацию. Сумма компенсации либо фиксируется законом, либо корректируется в соответствии с суммой заработной платы, которую получал сотрудник, либо определяется советом штата. Она выплачивается в рассрочку, столько-то в неделю в течение установленного периода времени. Кроме того, пострадавший рабочий получает медицинскую помощь без каких-либо расходов для себя. Работодатель обычно договаривается со страховой компанией по ответственности или с департаментом страхования штата о выплате этой компенсации в обмен на ежегодную премию, которую он перечисляет компании или департаменту страхования, в зависимости от обстоятельств. Стоимость страхования, другими словами, сумма ежегодной премии, становится одним из регулярных расходов на ведение бизнеса, как налоги, страхование от пожара или проценты. Если работодатель не договаривается о страховании ответственности, он должен выплатить компенсацию из своего собственного кармана. Эти законы о компенсации рабочим оказали неоценимую услугу сотрудникам; в то же время стоимость для общественности, в виде более высоких цен, была настолько мала, что почти незаметна.

The need for special laws to regulate the employment of women.

Ограничения на рабочее время женщин в промышленности. Различные отрасли промышленности Соединенных Штатов сейчас нанимают несколько миллионов женщин, и особая защита законов была распространена на них в различных направлениях. Причина этого в том, что женщины не могут работать долгие часы без ущерба для своего физического благополучия, и любой срыв в физическом благополучии нескольких миллионов женщин привел бы к серьезному ущербу для телосложения всей расы. Женщины в промышленности, более того, не так способны защищать свои собственные интересы, как мужчины, и по этой причине также законы вмешались в их пользу. Большинство этих законов были направлены на ограничение часов труда для женщин до определенного максимума в неделю, запрет работы в ночное время и улучшение условий, в которых работают женщины. Фабрики, например, были обязаны в некоторых штатах предоставлять комнаты отдыха, а магазины обязаны предоставлять места для использования продавщицами всякий раз, когда они не заняты у прилавков. Можно утверждать, что женщины, как и мужчины, должны иметь право работать столько часов, сколько они хотят; но общее благополучие общества важнее прав любого класса, будь то мужчин или женщин. Обязанность общества — защищать себя от всего, что стремится разрушить его физическое или моральное благополучие.

The old iniquities of child labor.

Детский труд. — В ранний период фабричной системы детей двенадцати, десяти или даже семи лет заставляли работать долгие часы в ужасающих условиях. Недополучая оплату и питание, лишенные школьного образования, они вырастали физически и интеллектуально неполноценными и становились гражданами низкого уровня. Детский труд считался дешевым, и с точки зрения работодателя это было так; но в долгосрочной перспективе общество обнаружило, что он обходится неисчислимо дорого. Неограниченный детский труд увеличивал число неграмотных, способствовал распространению болезней и преступности, усиливал бедность и порождал недовольство. Ребенок — отец человека; и то, как мы заботимся о наших детях, определит будущее мужское и женское население страны. Сегодня в Соединенных Штатах не менее двух миллионов человек в возрасте до пятнадцати лет заняты в той или иной форме оплачиваемого труда. Поскольку они не способны защитить себя от переутомления и низкой оплаты, государство должно следить за тем, чтобы работодатели относились к ним с вниманием и гуманностью.

Child labor laws of today.

Законы, касающиеся детского труда, значительно различаются в разных штатах; в некоторых положения гораздо строже, чем в других. В целом существует тенденция запрещать регулярный труд детей в возрасте до четырнадцати лет. Многие штаты запрещают использование лиц моложе шестнадцати лет на ночных работах или на определенных опасных производствах, таких как горнодобывающая промышленность. В некоторых штатах рабочее время для лиц моложе шестнадцати лет также ограничено и не должно превышать восьми часов в день. Сейчас действует множество других положений, ограничивающих детский труд, и с каждым годом добавляются новые ограничения. В 1916 году Конгресс предпринял попытку ввести общее ограничение на детский труд по всей стране, приняв закон, запрещающий транспортировку и продажу в рамках торговли между штатами любых товаров, произведенных полностью или частично детьми, не достигшими установленного возрастного предела. Однако Верховный суд Соединенных Штатов признал этот закон неконституционным, заявив, что полномочия по регулированию торговли между штатами не дают Конгрессу права контролировать условия труда внутри границ штата. С тех пор Конгресс ввел запрет на детский труд иным способом, а именно: установив, что прибыль предприятий, использующих детский труд, должна облагаться налогом выше, чем прибыль тех компаний, которые его не используют.

The arguments for minimum wage laws.

Законы о минимальной заработной плате. — Проведенные несколько лет назад исследования выявили тот факт, что женщины и дети в промышленности не только часто переутомлялись, но и зачастую получали низкую оплату. Одной из причин такой низкой оплаты было то, что многие женщины и дети-работники жили дома и им не нужно было полностью обеспечивать себя самостоятельно. Они лишь вносили вклад в общий семейный доход. Таким образом, они могли работать за меньшую заработную плату, чем если бы они были полностью независимы. Но были также многие тысячи женщин и детей, которые должны были полностью содержать себя на собственный заработок, и для них низкий уровень заработной платы означал лишения и страдания. Это означало недоедание, физическое истощение и преждевременную старость. Это вело к нищете и безнравственности. Поэтому законы вновь вмешались, чтобы защитить благополучие нации от последствий промышленной несправедливости, установив, что заработная плата женщин и детей в промышленности не должна опускаться ниже определенного минимума.

Nature of these laws.

Многие штаты внесли эти законы о минимальной заработной плате в свои законодательные акты. Иногда минимальный размер заработной платы фиксируется в законе; чаще он определяется для каждой отрасли государственным советом после проведения расследования. Минимальная ставка устанавливается на таком уровне, который позволит работнику обеспечивать себя. Здесь, опять же, основной принцип заключается в том, что фактическая стоимость производства, включая расходы на защиту общества от вредных для него явлений, должна оплачиваться обществом, которое покупает товары. Некоторые практические трудности. Одной из практических трудностей, связанных с планом минимальной заработной платы, является то, что он имеет тенденцию полностью лишать работы менее эффективных сотрудников. Работодатель, который по закону обязан платить фиксированный минимум заработной платы, независимо от того, насколько неквалифицированным может быть работник, немедленно уволит всех тех, кто не дает ему в работе отдачи, соответствующей их зарплате. Если минимальная заработная плата будет установлена во всех отраслях, где найдут работу наименее квалифицированные?

Causes of unemployment.

Проблема безработицы. — Самой большой из всех экономических потерь сегодня является та, которая возникает в результате безработицы. Идеальным условием было бы, чтобы все были заняты все время. Если бы этого можно было достичь, мы могли бы производить гораздо больше каждый год с меньшими затратами. Безработица означает, что праздные люди должны потреблять то, что производят другие работники. Но полностью покончить с безработицей невозможно. Некоторые профессии носят сезонный характер, то есть они загружены в один период года и простаивают в другие. В северных регионах к этой категории относятся строительные профессии, каменная кладка, наружные плотницкие работы и так далее. Однако большая часть безработицы вызвана не сезонными причинами. Она скорее обусловлена торговыми депрессиями, которые время от времени приводят к закрытию промышленных предприятий, и в некоторой степени вызвана отсутствием тщательного планирования со стороны работодателя. Число безработных по всей стране сильно варьируется от времени к времени. Оно может составлять как пять процентов, так и сорок процентов от общего числа.

Some suggested remedies.

Были предложены различные планы по уменьшению бедствия безработицы, но все они представляют некоторые практические трудности. Улучшение профессионального обучения сократило бы число неквалифицированных рабочих; а именно неквалифицированные рабочие в наибольшей степени пополняют ряды безработных. Создание государственных бюро по трудоустройству в некоторой степени помогло наладить связь между работниками и имеющимися вакансиями. Предлагается более тщательно планировать государственные и муниципальные улучшения, чтобы наибольший спрос на рабочую силу на общественных работах приходился на периоды, когда безработица наиболее распространена — это, как утверждается, помогло бы облегчить проблему, даже если бы не решило ее полностью. Многого можно было бы достичь за счет лучшей организации промышленного производства и некоторой схемы сотрудничества между работодателями, которая позволила бы переводить работников из одной отрасли в другую. На пути к осуществлению этого в больших масштабах стоят серьезные практические препятствия.

How progress toward a solution of the problem is being made.

Некоторые крупные предприятия уже приняли план отчисления каждую неделю определенного процента от общего фонда заработной платы в резерв на случай безработицы. Затем, когда работники временно остаются без работы из-за спада в бизнесе, а не по своей вине, им выплачивается определенная еженедельная заработная плата из этого резерва. Нечто будет достигнуто в плане сокращения безработицы за счет лучшей профессиональной ориентации, поскольку молодые люди часто идут на работу, которая не дает шансов на продвижение и которую они впоследствии находят неподходящей для своих вкусов. Многие крупные отрасли промышленности сейчас уделяют большое внимание подбору новых сотрудников. Всеми кандидатами занимается специальный чиновник, известный как менеджер по трудоустройству, в чьи функции входит разумная уверенность в том, что кандидат подходит для этой должности. Мастерам и начальникам не разрешается увольнять сотрудников по своему усмотрению. Жалобы должны сначала направляться для расследования в офис менеджера по трудоустройству. Этот план также поможет облегчить безработицу, если он станет всеобщим.

Unemployment insurance.

Страхование от безработицы было опробовано в нескольких европейских странах и пропагандировалось в Америке. Этот план предполагает, что каждый работодатель должен вносить взносы в фонд, из которого будет выплачиваться установленная заработная плата тем, кто остается без работы не по своей вине, или что правительство должно обеспечить такой фонд за счет налоговых поступлений. Легко увидеть, что схема такого рода может серьезно злоупотребляться, однако до тех пор, пока проблема безработицы остается серьезной, мы должны стремиться найти какой-то способ ее решения.

Пенсии по старости. — Большинство наемных работников не откладывают достаточно средств, чтобы обеспечить себя в старости. В результате после долгих лет тяжелого труда они зависят от своих детей, или вынуждены влачить жалкое существование, выполняя случайную работу, или должны содержаться за счет общественных фондов помощи бедным. Это нежелательное положение дел, и в некоторых европейских странах, особенно в Великобритании и Германии, были установлены системы пенсий по старости для рабочих. В Германии рабочий еженедельно вносит небольшую сумму в фонд; работодатель вносит равную сумму, а правительство оплачивает остальное. В Великобритании работодатели и правительство оплачивают все. Каждый наемный работник по достижении старости получает небольшое еженедельное пособие на оставшуюся часть своих дней. Стоимость системы пенсий по старости огромна, но в долгосрочной перспективе она, вероятно, будет представлять собой реальную экономию. Рано или поздно система, вероятно, будет установлена и в этой стране; единственный вопрос заключается в том, должен ли наемный работник, когда она появится, вносить регулярные взносы в течение тех лет, когда он способен к полноценной работе.

The patriotism of American labor.

Американские рабочие и война. — Среди различных факторов, которые помогли выиграть Первую мировую войну, лояльности и энтузиазму американских рабочих следует отвести высокое место. Война всегда создает большой дефицит рабочих, отчасти потому, что так много трудоспособных мужчин забирают в армию, а отчасти из-за огромной потребности в рабочих на военных заводах и в других военных отраслях. Поэтому во время войны профсоюзы всегда находятся в положении, позволяющем выдвигать требования, в которых трудно отказать. Совершенно верно, что американские рабочие воспользовались своими возможностями во время Первой мировой войны; но так же поступили и работодатели. Заработная плата рабочих росла повсюду, как и прибыль промышленности. Тем не менее, можно справедливо сказать, что рабочие сотрудничали с правительством по всем существенным пунктам и обеспечивали бесперебойный поток материалов, необходимых для обеспечения победы. Несомненно, что без этого сотрудничества со стороны рабочих Соединенные Штаты не могли бы играть столь заметную роль в решении окончательного исхода великого конфликта.

General References

Айзек Липпинкотт, «Экономическое развитие Соединенных Штатов», стр. 491-511;

Р. Т. Эли, «Рабочее движение в Америке», стр. 34-91 (Рост и современные условия рабочих организаций);

Т. С. Адамс и Х. Л. Самнер, «Проблемы труда», стр. 461-501 (Трудовое законодательство);

Ф. Т. Карлтон, «Организованный труд в американской истории», стр. 11-44 (Эпохи в истории организованного труда); стр. 169-197 (Рабочие партии); стр. 198-225 (Идеалы наемного работника);

Р. Ф. Хокси, «Тред-юнионизм в Соединенных Штатах», стр. 254-275 (Коллективный договор);

Джон Р. Коммонс и Дж. Б. Эндрюс, «Принципы американского трудового законодательства», стр. 35-90 (Индивидуальный договор);

Сэмюэл Гомперс, «Американские рабочие и война», passim.

Group Problems

1. Происхождение, рост и цели рабочих организаций. Организация промышленности до промышленной революции. Подъем фабричной системы. Создание рабочего класса. Ранние условия фабричного труда. Начало рабочих организаций. Раннее отношение закона и судов. Рост рабочих организаций за последние полвека. Центральные организации и национальные органы. Современные цели рабочих организаций — экономические, социальные и политические. Конкретные особенности программы организованного труда. Труд как фактор в политике. Движения за промышленную демократию. Литература: Т. С. Адамс и Х. Л. Самнер, «Проблемы труда», стр. 214-279; Сидни Уэбб, «История тред-юнионизма», стр. 1-56; 431-541; Мэри Бирд, «Краткая история американского рабочего движения», стр. 47-79; Ф. Т. Карлтон, «Организованный труд в американской истории», стр. 11-44; 198-225; Р. Ф. Хокси, «История тред-юнионизма в Соединенных Штатах», стр. 211-252 (Закон в отношении труда); Джон Р. Коммонс (редактор), «История труда в Соединенных Штатах», passim; Р. Т. Эли, «Рабочее движение в Америке», стр. 34-91; П. Ф. Бриссенден, «История I. W. W.», стр. 83-112 (I. W. W. против Американской федерации труда).

2. Американская федерация труда: ее история, цели и достижения. Литература: Сэмюэл Гомперс, «Американские рабочие и война», стр. 186-196; Джон Митчелл, «Организованный труд», стр. 397-406; Ф. Т. Карлтон, «История и проблемы организованного труда», стр. 75-82; Мэри Р. Бирд, «Краткая история американского рабочего движения», стр. 86-149; Г. Г. Гроут, «Организованный труд в Америке», стр. 82-99; Хелен Марот, «Американские рабочие союзы», стр. 11-28.

3. Арбитраж промышленных споров. Литература: Т. С. Адамс и Хелен Самнер, «Проблемы труда», стр. 295-332; Сидни Уэбб, «Промышленная демократия», стр. 222-246; Н. П. Гилман, «Методы промышленного мира», стр. 301-345; Р. Т. Эли, «Эволюция промышленного общества», стр. 374-397; Джон Митчелл, «Организованный труд», стр. 337-346; Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том II, стр. 303-322.

4. Общие принципы трудового законодательства. Литература: У. С. Джевонс, «Государство в отношении труда», стр. 1-32; Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том II, стр. 285-302; Джон Р. Коммонс и Дж. Б. Эндрюс, «Принципы трудового законодательства», стр. 1-34; Х. С. Персон, «Трудовые законы и их исполнение», passim.

Short Studies

1. Четыре эпохи в истории организованного труда. Ф. Т. Карлтон, «Организованный труд в американской истории», стр. 11-44.

2. Труд и политика. Ф. Т. Карлтон, «История и проблемы организованного труда», стр. 169-197.

3. Рыцари труда: почему они потерпели неудачу. Мэри Р. Бирд, «Краткая история американского рабочего движения», стр. 116-126.

4. Право на забастовку. Джон Митчелл, «Организованный труд», стр. 299-323.

5. Коллективный договор. Заключительный отчет Промышленной комиссии США, стр. 843-847.

6. Использование судебных запретов в трудовых спорах. Г. Л. Болен, «Зарабатывание на жизнь», стр. 548-580; Дж. Р. Коммонс, «Тред-юнионизм и проблемы труда», стр. 156-163.

7. Канзасский план. Х. Дж. Аллен, «Партия третьей стороны», стр. 16-91.

8. Компенсация работникам. Джон Р. Коммонс и Дж. Б. Эндрюс, «Принципы американского трудового законодательства», стр. 356-385. См. также публикации по этой теме, выпущенные Национальным промышленным конференционным советом.

9. Женщины и дети в промышленности. Т. С. Адамс и Х. Л. Самнер, «Проблемы труда», стр. 19-67.

10. Проблема безработицы. Э. Т. Таун, «Социальные проблемы», стр. 140-159; У. Х. Беверидж, «Безработица», 3-е изд., стр. 1-15 (Великобритания).

11. Участие в прибылях как решение промышленных проблем. Т. С. Адамс и Х. Л. Самнер, «Проблемы труда», стр. 333-378.

12. Пенсии по старости. У. Х. Доусон, «Социальное страхование», стр. 128-165; Ф. У. Льюис, «Государственное страхование», стр. 148-170.

Questions

1. Объясните, почему рабочие организации возникли в девятнадцатом веке. В целом, принесли ли они пользу промышленности или нет? Приведите свои доводы.

2. Приведите несколько причин, по которым следует ожидать, что профсоюзы будут сильнее в одних отраслях, чем в других. В каких из следующих профессий вы ожидаете, что профсоюзы будут сильными, а в каких — слабыми: (а) железнодорожный транспорт; (б) домашнее обслуживание; (в) школьное преподавание; (г) сельское хозяйство; (д) горнодобывающая промышленность; (е) сталелитейное производство? Приведите причины ваших ожиданий в каждом случае.

3. С какими пунктами программы Американской федерации труда вы согласны, а с какими не согласны?

4. «Закрытый цех» иногда критикуют как «неамериканский», а «открытый цех» называют «американским планом». Что это означает?

5. Существуют ли какие-либо виды занятости, государственные или частные, в которых забастовки не должны быть разрешены?

6. Почему потребитель должен оплачивать расходы на все производственные травмы? Объясните, как он это делает там, где были приняты законы о компенсации работникам.

7. По вашему мнению, было бы оправдано, если бы законодательный орган ограничил восьмичасовым рабочим днем труд (а) женщин на кондитерских фабриках; (б) мужчин, работающих на фермах; (в) мужчин, работающих в угольных шахтах; (г) врачей; (д) официанток в отелях; (е) прислуги женского пола; (ж) сотрудников пожарной службы в городах; (з) вагоновожатых на уличных трамваях? Приведите свои доводы в каждом случае.

8. Выскажите свое мнение относительно минимального возраста, с которого любому лицу должно быть разрешено заниматься регулярной оплачиваемой работой. В каком возрасте должна быть разрешена работа в ночное время? Следует ли разрешать лицам моложе четырнадцати лет работать за плату после школьных занятий, по субботам и во время каникул?

9. Девушка шестнадцати лет окончила среднюю школу и могла бы получить должность клерка в шляпном магазине с оплатой восемь долларов в неделю. Она живет дома и ей не нужно содержать себя. Но минимальная заработная плата для клерков в магазинах составляет десять долларов в неделю, и владелец не хочет платить столько. Есть ли здесь какая-либо несправедливость?

10. Как можно уменьшить зло безработицы? Какие злоупотребления могут возникнуть в связи со страхованием от безработицы? Кто сейчас оплачивает расходы на безработицу? Аргументируйте, следует ли нам ставить производственную безработицу на ту же основу, что и производственные травмы.

Topics for Debate

1. Требование коллективного договора является (или не является) оправданным.

2. В Соединенных Штатах следует установить план пенсий по старости, подобный тому, который сейчас действует в Великобритании.

ГЛАВА XXII ВАЛЮТА, БАНКОВСКОЕ ДЕЛО И КРЕДИТ

Цель этой главы — объяснить, что такое деньги, каким целям они служат, как банки ведут свои дела и как кредит способствует торговле.

Money supplants barter.

Происхождение денег. — Использование денег является одним из признаков цивилизации. В примитивных общинах деньги были неизвестны. Купля и продажа осуществлялись путем бартера, обмена одного товара на другой. Человек, у которого было слишком много зерна, обменивал зерно на скот, лодку или шкуры, чтобы одеться. Но обмен путем бартера — это медленный и неуклюжий метод, потому что он означает, что нужно найти двух человек, каждый из которых хочет именно то, что другой имеет на продажу, что случается нечасто. Соответственно, с ростом торговли возникла необходимость найти средство обмена, иными словами, какой-то единый товар, который настолько легко обменивается на все другие товары, что его можно использовать для облегчения купли-продажи. Некоторые индейцы Северной Америки использовали для этой цели концы раковин, или вампум. Первые колонисты в Вирджинии выбрали табак в качестве временного средства обмена, поскольку он пользовался всеобщим спросом. Люди принимали табак в обмен на вещи, которые хотели продать, и отдавали табак за вещи, которые хотели купить. Это было не потому, что им нужен был табак для собственного потребления, а потому, что из всех товаров в колонии табак было легче всего обменять на другие вещи в любой момент. Однако ни одна обычная форма товара не является полностью удовлетворительным средством обмена, и все они со временем уступили место драгоценным металлам, золоту и серебру, которые сейчас повсеместно используются для этой цели.

Money as a standard of value and a measure of deferred payments.

Функции, которые выполняют деньги. — Деньги, однако, служат не только средством обмена, но и стандартом стоимости и мерой для будущих платежей. Деньги — это общий знаменатель, с помощью которого мы выражаем стоимость различных товаров. Если бы денег не существовало, как бы мы могли выразить стоимость чего-либо? Было бы мало толку говорить, что костюм стоит десять шляп, ибо это лишь предрешило бы вопрос: сколько стоит шляпа? Деньги выполняют функцию обеспечения единой шкалы, в которую можно перевести все стоимости. Поэтому, когда мы говорим, что костюм стоит сорок долларов, а шляпы стоят четыре доллара за штуку, мы измеряем оба товара по одному и тому же стандарту стоимости. Деньги также облегчают использование кредита, предоставляя меру для отложенных платежей. Люди не могут договориться о неопределенных будущих обязательствах; они должны точно знать, какова сумма долга. Использование денег позволяет людям брать в долг сегодня с пониманием того, что они вернут ту же сумму в какой-то будущий срок.

The qualities which money must have:

Характеристики денег. — Золото и серебро лучше всего приспособлены для облегчения обмена, потому что они обладают в высокой степени определенными качествами, которыми должны обладать деньги, чтобы правильно выполнять свои функции. Каковы эти качества? 1. Стоимость. Чтобы приемлемо служить деньгами, вещество должно, во-первых, иметь некоторую стоимость само по себе; оно должно, следовательно, иметь полезность как основа стоимости. Никчемное вещество, которое никому не нужно, не подошло бы. 2. Стабильность. Во-вторых, оно должно обладать не только стоимостью, но и стабильностью стоимости. Чтобы эффективно служить деньгами, металл не должен подвергаться широким и частым колебаниям в своей стоимости. Вещество, которое сегодня может стоить много, а завтра мало, не было бы удовлетворительным. Золото и серебро, производимые в ограниченных количествах, более стабильны в стоимости, чем любые другие металлы, причем золото особенно стабильно. 3. Удобство. В-третьих, металл, используемый в качестве денег, должен обладать относительно высокой стоимостью по отношению к своему объему, чтобы его можно было легко передавать из рук в руки. В Древней Греции существовало предание, что Ликург заставил лакедемонян использовать железные деньги, чтобы их вес удерживал их от чрезмерной торговли. Если бы железо использовалось в качестве валюты сегодня, десятицентовая монета весила бы больше фунта. Короче говоря, металл, используемый в качестве денег, должен быть портативным, его должно быть легко носить с собой. 4. Долговечность. В-четвертых, он должен быть относительно неразрушимым, не подверженным быстрому распаду или ржавлению. Золото и серебро удовлетворяют этому требованию, так как время не уничтожает их стоимость, и они не сильно изнашиваются при обращении. Считается, что часть золота, находящегося в монетах европейских стран сегодня, служила деньгами еще во времена римлян. 5. Однородность. В-пятых, он должен быть однородным, то есть не должен различаться по качеству, иначе равные количества его не имели бы одинаковой стоимости. Чтобы мы могли рассчитывать вещи в денежном выражении, единицы должны быть равными и похожими, чтобы дважды один всегда составляло два. Если бы мы использовали алмазы в качестве денег, не всегда случалось бы, что два камня стоили бы ровно в два раза больше, чем один. 6. Делимость. В-шестых, он должен быть легко делимым без потери стоимости, так как нам нужны как мелкие денежные единицы, так и крупные. Одной из больших трудностей, с которыми столкнулись первобытные люди при использовании шкур животных в качестве денег, было то, что их нельзя было разрезать на части, не уничтожив их стоимость полностью. Никто не взял бы, например, четверть шкуры в оплату за корзину зерна. Но золото и серебро можно делить по желанию, сохраняя при этом точно пропорциональную стоимость. 7. Узнаваемость. Наконец, это должен быть металл или другое вещество, подлинность которого можно легко определить. Если бы каждый человек, получающий деньги, должен был изучать, взвешивать и проверять их, процессы торговли были бы невыносимо затянуты. Золото и серебро сами по себе могут быть нелегко узнаваемы непосвященными, но их легко штамповать в монеты с помощью штампа или рисунка, и это изображение нельзя легко подделать. Различные страны мира приняли золото и серебро в качестве своих основных средств обмена, потому что эти металлы в наибольшей степени удовлетворяют вышеуказанным требованиям. Для мелких денежных единиц используются никель и бронза, потому что вспомогательные монеты из золота и серебра были бы слишком малы.

Gold is the American standard of values.

Чеканка монет в Соединенных Штатах. — В Соединенных Штатах золото является стандартом стоимости. Это не означает, что золото циркулирует из рук в руки при каждой транзакции, а лишь то, что все экономические ценности выражаются в золотых монетах. Фактические платежи могут производиться бумажными банкнотами или серебряными, никелевыми или медными монетами. Денежная система Соединенных Штатов основана на десятичной системе, которая была принята в 1784 году по предложению Томаса Джефферсона. Это означает, что мы считаем дробями и кратными десяти — десять центов один дайм, десять даймов один доллар и десять долларов один игл. Для удобства существуют также дополнительные монеты, такие как никели, четверть доллара, полдоллара и пол-игла. Золотые доллары сейчас не чеканятся, так как они оказались слишком малы для удобства. Монетный двор также прекратил чеканку четверть-иглов, но продолжает выпускать золотые монеты достоинством пять, десять и двадцать долларов, хотя эти монеты по большей части остаются в банках, где они хранятся в качестве резервов. В мире сегодня в обращении находится очень мало золотых монет. Чеканка денег полностью находится в ведении национального правительства; ни одному штату не разрешено изготавливать или выпускать монеты. Монетные дворы Соединенных Штатов. Изготовление монет происходит на четырех монетных дворах, которые расположены в Филадельфии, Новом Орлеане, Денвере и Сан-Франциско. Если вы посмотрите на оборотную сторону недавно отчеканенной монеты, вы найдете у основания маленькую букву, указывающую на монетный двор, на котором была отчеканена монета; если такой буквы нет, монета была отчеканена в Филадельфии.

The ratio between gold and silver.

Спор о биметаллизме. — В 1792 году, когда был основан первый американский монетный двор, Конгресс законодательно установил, что должно быть две денежные единицы, золотой доллар и серебряный доллар — соотношение между ними по весу было установлено как пятнадцать к одному. Любой человек, принесший золотые или серебряные слитки на монетный двор, имел право на то, чтобы из них были изготовлены монеты по этому соотношению, которое соответствовало относительной рыночной стоимости двух металлов в 1792 году. Однако серебро со временем обесценилось по отношению к золоту, и со временем стали чеканить только серебряные слитки. Поэтому Конгресс в 1834 году уменьшил вес золотого доллара и установил соотношение шестнадцать к одному. Это, в свою очередь, оказалось недооценкой серебра, и серебро больше не поступало на монетный двор для чеканки. В 1873 году, после того как серебряные доллары практически вышли из обращения, Конгресс полностью отменил свободную чеканку серебра. Вскоре, однако, возник общественный спрос на возобновление чеканки серебра, и чеканка серебряных долларов была возобновлена, но только в ограниченном масштабе; а в 1893 году от нее снова отказались.

Это действие со стороны Конгресса вызвало большой шум в определенных частях страны, особенно на Юге и Западе. Свободной чеканки серебра желали не только владельцы шахт, у которых было серебро на продажу, но и большое количество фермеров, которые считали, что золото становится слишком дефицитным, чтобы служить единственным стандартом стоимости. Дефицит золота означал дефицит денег, а дефицит денег означал низкие цены на пшеницу. Если бы денег было много, цены пошли бы вверх, а способ получить больше денег заключался в том, чтобы отчеканить в доллары все серебро, которое поступило бы на монетный двор. Таков был аргумент фермеров.

Кампания «Золотой крест». — Лидеры Демократической партии воспользовались этим широко распространенным сельскохозяйственным недовольством. На национальном съезде этой партии, состоявшемся в Чикаго летом 1896 года, г-н У. Дж. Брайан поразил делегатов своим осуждением «немногих финансовых магнатов, которые прибирают к рукам деньги мира» и своим призывом к доллару бедняка. «Вы не должны возлагать на чело труда этот терновый венец», — провозгласил он. «Вы не должны распинать человечество на золотом кресте». Делегаты, среди бурных аплодисментов и энтузиазма, выдвинули молодого оратора из Небраски своим кандидатом в президенты и сделали свободную чеканку серебра в соотношении «шестнадцать к одному» фундаментальной частью платформы Демократической партии в избирательной кампании. Но Брайан потерпел сокрушительное поражение, и шум вокруг свободного серебра вскоре утих. В 1900 году Конгресс принял Закон о валюте, который провозгласил золото единственным стандартом и обязал министра финансов поддерживать все другие формы валюты на паритете с золотом. Это означает, что каждый серебряный доллар, независимо от того, стоит ли серебро, которое он содержит, доллар или нет, гарантируется национальным правительством как равный золотому доллару.

Our early experience with paper currency.

Бумажные деньги. — Наш опыт использования бумажных денег восходит к колониальным временам, когда векселя выпускались Массачусетсом для оплаты расходов экспедиции против Квебека в 1690 году. Но значительные суммы не выпускались до Войны за независимость; тогда различные правительства штатов, а также Континентальный конгресс печатали и выпускали банкноты номинальной стоимостью почти полмиллиарда долларов. В первые годы войны эта бумажная валюта обращалась по номинальной стоимости, хотя за ней не было золотого или серебряного резерва; но по мере того, как борьба затягивалась, а банкноты выпускались миллионами, они начали обесцениваться, пока в конечном итоге эта континентальная бумажная валюта не стала стоить лишь долю цента за доллар. Отсюда и происхождение сленгового выражения «не стоит и континентального». Банкноты по большей части так и не были погашены; они просто стали бесполезными и вышли из обращения.

What the constitution provides as regards paper money.

Естественно, этот опыт вызвал у людей неприязнь к бумажным деньгам, и когда была составлена конституция Соединенных Штатов, она содержала положение о том, что «ни один штат не должен выпускать векселя (или) делать что-либо, кроме золотых и серебряных монет, законным платежным средством при оплате долгов». Настойчиво предлагалось, чтобы национальному правительству также было запрещено выпускать бумажные деньги, но в конце концов было решено не делать никакого прямого запрета, поэтому конституция умалчивает о полномочиях национального правительства выпускать векселя. Она не дает этой власти, но и не отрицает ее. Со временем, однако, Конгресс санкционировал выпуск законных платежных банкнот или «гринбеков», и Верховный суд поддержал его право делать это на том основании, что конституция прямо дает Конгрессу право занимать деньги и что выпуск бумажных денег является разумным методом заимствования. Но хотя национальное правительство само имеет законное право выпускать бумажные деньги, с резервом или без него, большая часть бумажных денег, находящихся сейчас в обращении, выпускается Советом управляющих Федеральной резервной системы или федеральными резервными банками в соответствии с полномочиями, предоставленными Конгрессом.

The seven kinds of paper money in use.

Бумажные банкноты, находящиеся сейчас в обращении. — Сейчас в обращении находится несколько видов бумажных банкнот. К ним относятся серебряные сертификаты, золотые сертификаты, казначейские билеты и «гринбеки», выпущенные непосредственно национальным правительством, банкноты национальных банков, банкноты Федеральной резервной системы и банкноты федеральных резервных банков. Положения о погашении этих различных типов бумажных денег сильно различаются, и каждый из них защищен отдельным резервом, но фактически владелец любой единицы бумажных денег может получить за нее золото, если пожелает. Это верно даже для серебряных сертификатов, которые, строго говоря, погашаются только серебряными долларами. Соглашения, в соответствии с которыми национальным банкам, федеральным резервным банкам и Совету управляющих Федеральной резервной системы разрешено выпускать бумажные деньги, будут обсуждаться в ближайшее время.

Paper money has some advantages in convenience and cheapness.

Почему у нас есть бумажные деньги? Главным образом потому, что они во многих отношениях удобнее для использования, чем металлические деньги. В больших суммах они не такие громоздкие, как серебро или золото. Есть также преимущество в том, что когда бумажные деньги изнашиваются, их можно дешево заменить. Если бы золотые монеты постоянно находились в обращении из рук в руки, они бы постепенно изнашивались, и денежные потери были бы значительными. Поэтому лучше хранить золото в банковских хранилищах и пускать в обращение бумажные деньги, которые представляют золото, вместо него. Но надежная система бумажных денег всегда должна предусматривать погашение банкнот, что означает, что банкноты должны иметь адекватный резерв. Этот резерв должен быть в золоте или в эквиваленте золота. Неконвертируемые бумажные деньги. Непогашаемые бумажные деньги, выпущенные без адекватного резерва, практически всегда ведут к обесцениванию и, следовательно, к тяжелым потерям для людей, которые приняли деньги добросовестно. Это то, что произошло в случае с ассигнатами Французской революции, континентальной валютой во время Американской революции и бумажными деньгами нескольких европейских стран во время Первой мировой войны. Безумие пытаться финансировать войну или любое другое национальное предприятие путем выпуска фиатной валюты, как ее называют, то есть бумажной валюты, за которой стоит только слово правительства и нет существенного резерва. Лучше облагать людей налогами напрямую, чем заставлять их принимать деньги в качестве законного платежного средства, которые не стоят того, за что они себя выдают.

Why not abolish money?

Радикалы иногда говорят: «Давайте вообще покончим с деньгами». Вместо денег, говорят они, мы могли бы использовать «трудовые чеки», каждый чек представляет определенное количество труда. Один час труда, скажем, тогда был бы стандартом стоимости вместо 23,2 грана золота. Это соглашение, однако, не отменило бы деньги, а лишь изменило бы природу основы, на которой рассчитывается стоимость денег. Трудовые чеки были бы деньгами во всех смыслах этого слова. Есть только один способ отменить деньги, и это вернуться к бартеру.

Банковская система

Banks serve:

Какие функции выполняют банки? — Банки создаются и поддерживаются для удовлетворения определенных потребностей, которые возникают везде, где люди ведут обширную торговлю друг с другом. 1. Как депозитные учреждения. Во-первых, когда деньги накапливаются людьми в ходе их бизнеса, требуется какое-то безопасное место для их хранения. Банки, следовательно, служат депозитными учреждениями. 2. Как агентства по кредитованию денег. Во-вторых, по мере развития бизнеса людям становится необходимо занимать деньги. Банки облегчают это заимствование. Их две основные функции — принимать депозиты и выдавать кредиты. Но для того, чтобы они могли выполнять эти две основные функции с наибольшей выгодой, банки взяли на себя и другие вспомогательные функции. 3. Иногда также как эмитенты бумажных денег. Часто они выпускают банковские билеты, или собственные обещания банка заплатить, для использования в общем обращении. 4. Для перевода средств из одного места в другое. Они продают тратты или переводные векселя, тем самым позволяя людям переводить средства из одного города или страны в другую без хлопот и риска отправки реальных денег. Как правило, они предоставляют сейфы, в которых клиентам, при уплате небольшой суммы, разрешается хранить свои ценности. Эти сейфы огнеупорны и защищены от взлома. Банки также собирают деньги, которые могут причитаться клиенту от кого-то в другом месте. Они помогают национальному правительству и правительствам штатов продавать свои облигации. Часто они выступают в качестве доверительных управляющих, удерживая имущество для детей, пока они не вырастут, или для других лиц, которые не способны сами заботиться об имуществе. Без банков было бы трудно, если не невозможно, осуществлять операции современного бизнеса.

Ранняя американская банковская система. — Национальная конституция не содержит упоминания о банках или банковском деле. Поэтому предполагалось, что право выдавать хартии банкам будет принадлежать штатам. Штаты приняли на себя эту власть, но национальное правительство также желало осуществлять ее, и в течение первых тридцати лет своего существования создало два великих банка, оба из которых стали непопулярными и в конечном итоге прекратили свое существование. Первый Банк Соединенных Штатов, созданный в 1791 году, прекратил свою деятельность в 1811 году; второй банк, получивший хартию в 1816 году, вызвал гнев президента Эндрю Джексона и потерпел крах в 1836 году. С этой даты до Гражданской войны государственные банки, большое количество которых было создано во всех частях страны, имели поле деятельности только для себя.

Закон о национальных банках 1863 года. — Во время Гражданской войны, однако, национальное правительство столкнулось с большими трудностями при сборе средств. Когда оно выпускало облигации, люди не хотели их покупать. Государственные банки проявляли очень мало интереса к их реализации. Поэтому Конгресс в этой чрезвычайной ситуации решил создать систему национальных банков, чтобы облегчить продажу военных облигаций. Закон о национальных банках, принятый в том году, наложил тяжелый налог на бумажные деньги всех государственных банков с намерением вытеснить эту валюту из обращения. Затем он предусмотрел, что любой банк, получивший хартию от национального правительства, может выпускать не облагаемые налогом бумажные деньги при условии, что он купит облигации Соединенных Штатов на установленную сумму и внесет эти облигации в Вашингтон в качестве обеспечения. Другими словами, Закон 1863 года был направлен на создание единой системы банковских билетов по всей стране, причем эти билеты должны были быть обеспечены государственными облигациями. План сработал хорошо, и его основные положения сохранились до наших дней.

Present organization of the national banks.

Национальные банки принадлежат частным лицам, которые подписываются на акционерный капитал. Эти акционеры, или держатели акций, избирают должностных лиц банка, которые, в свою очередь, управляют бизнесом. Прибыль идет акционерам в виде ежегодных дивидендов. Каждый национальный банк должен купить установленную сумму облигаций Соединенных Штатов, и эти облигации депонируются в Вашингтоне. Взамен банк получает равную сумму бумажных банкнот с выгравированным на них собственным именем, и эти банкноты банк выплачивает через свои кассы, тем самым пуская их в общее обращение. Если банк станет неплатежеспособным, правительство погасит банкноты, поскольку оно удерживает облигации в качестве обеспечения. Их функции. Национальные банки принимают деньги на депозиты, выдают кредиты и выполняют различные другие банковские функции. Они строго регулируются национальным законом; они должны представлять периодические отчеты и часто проверяются чиновниками из Вашингтона. Их резервы. Одним из требований является то, что они всегда должны поддерживать определенный «резерв», чтобы быть в состоянии произвести все платежи, которые могут быть затребованы их клиентами. Надзор за национальными банками находится в руках чиновника, известного как Контролер денежного обращения, который назначается Президентом.

State banks and trust companies.

В дополнение к национальным банкам по всей стране существуют государственные банки и трастовые компании, работающие по хартиям штатов. Эти учреждения не выпускают бумажные деньги, но выполняют все остальные банковские функции. Их бизнес регулируется законами штата, в котором они расположены, и они контролируются чиновниками штата. Законы, касающиеся государственных банков и трастовых компаний, значительно различаются от штата к штату.

Defects of the national banking system due to the concentration of reserves and lack of flexibility.

Федеральные резервные банки. — Хотя национальная банковская система работала довольно хорошо в течение пятидесяти лет после своего создания, стали признаваться определенные дефекты. Одним из таких дефектов на практике была необходимость всегда иметь в наличии «резерв» в размере определенного процента от общего объема депозитов каждого банка. Не было необходимости хранить этот резерв в собственных хранилищах банка; часть его могла быть размещена на депозите в более крупных банках, где он приносил бы проценты. Как оказалось, значительная часть резервов обычно депонировалась в крупных банках города Нью-Йорка. В периоды, когда бизнес был хорошим, а денег было много, это соглашение работало очень хорошо, но когда наступали периоды деловой депрессии и денег становилось мало, каждый небольшой банк естественным образом обращался к своим резервным депозитам в более крупных банках, которым было трудно выплатить их все одновременно. Более того, опыт показал, что во времена процветания бизнеса стране требовалось значительное увеличение бумажных денег, в то время как национальная банковская система, установленная в 1863 году, оказалась слишком жесткой, чтобы удовлетворить деловые потребности страны.

How the Federal Reserve system remedies these defects.

Соответственно, в 1913 году Конгресс предусмотрел создание Федеральной резервной системы, которая не вытесняет, а дополняет операции национальных банков. Актом, принятым в том году, было предусмотрено создание двенадцати федеральных резервных округов, с федеральным резервным банком в каждом. Акционерный капитал каждого федерального резервного банка вносится национальными или государственными банками в пределах округов, и эти вкладчики затем называются «банками-членами». Национальное правительство также подписывается на часть акционерного капитала, когда это необходимо. Совет управляющих Федеральной резервной системы. Каждый федеральный резервный банк контролируется должностными лицами, некоторые из которых избираются банками-членами, а некоторые назначаются национальным правительством через орган, известный как Совет управляющих Федеральной резервной системы. Этот совет состоит из министра финансов, Контролера денежного обращения и пяти других членов, назначаемых Президентом.

Functions of the Federal Reserve Banks.

Эти федеральные резервные учреждения являются банками банкиров. Они ведут дела только с банками, а не с частными лицами. Они принимают депозиты от банков и выдают кредиты банкам. Банки-члены теперь хранят у них часть своих резервов. Таким образом, резервы мобилизуются в двенадцати различных финансовых центрах, где их можно легко затребовать. Совет управляющих Федеральной резервной системы имеет право увеличивать или уменьшать процент резервов, которые банки-члены обязаны поддерживать, тем самым придавая резервной системе высокую степень гибкости. Всякий раз, когда банку-члену нужны дополнительные бумажные деньги для обращения, он обращается в федеральный резервный банк своего округа, вносит любое надежное «обеспечение», то есть любое приемлемое обеспечение, и получает взамен банкноты Федеральной резервной системы равной стоимости. Это обеспечение может быть в форме государственных облигаций или может быть, и чаще всего является, «коммерческими бумагами». Как они придают гибкость всей банковской системе страны. Под коммерческими бумагами понимаются векселя или другие обязательства корпораций и частных лиц, которые были выданы банкам-членам в обмен на кредиты, предоставленные таким корпорациям и частным лицам. Федеральные резервные банки уполномочены выпускать банкноты Федеральной резервной системы в неограниченном количестве под обеспечение этого залога при условии, что они также хранят золотой резерв в размере сорока процентов от общего объема выпущенных банкнот. Кроме того, они уполномочены выпускать банкноты федеральных резервных банков, обеспеченные облигациями Соединенных Штатов, таким же образом, как обеспечены банкноты национальных банков. Ожидается, что со временем банкноты национальных банков полностью выйдут из обращения, а их место займут эти банкноты федеральных резервных банков.

Value of the Federal Reserve system.

С момента их создания в 1913 году работа этих федеральных резервных банков принесла большую пользу. Они позволили банковским операциям страны расширяться и сокращаться в соответствии с изменениями в деловых условиях, тем самым устраняя серьезную опасность финансовых паник. Помогая правительству размещать различные займы Свободы, они оказали большую услугу. Нет сомнений, что система улучшила и укрепила банковские возможности страны. Это станет более очевидным, когда отношения банковского дела и кредита будут обсуждаться через несколько страниц.

Commercial and savings banks distinguished.

Практические операции банковского дела. — Существуют некоторые элементарные вещи, связанные с практическими операциями банковского дела, которые должен знать каждый. Вообще говоря, существует два вида банков: коммерческие банки и сберегательные банки; или, в некоторых случаях, один и тот же банк может иметь два отдела: коммерческий отдел и сберегательный отдел. Как коммерческие, так и сберегательные банки принимают депозиты; первые могут или не могут выплачивать проценты в зависимости от суммы депозита и продолжительности времени, в течение которого он остается в банке; вторые всегда выплачивают проценты, если деньги остаются на депозите в течение установленного периода времени. Когда деньги депонируются в коммерческий банк, говорят, что у вкладчика есть «счет», и он может выписывать чеки на сумму своего депозита. Банковские чеки. Чек — это приказ, адресованный банку и требующий выплаты указанной суммы. Этот чек может быть обналичен в банке, на который он выписан, или лицо, которое его получает, может обналичить его в банке, где у него есть свой счет. Банки обналичивают чеки для своих собственных клиентов, независимо от того, на какой банк выписаны чеки.

Одним из результатов этого является то, что к концу каждого рабочего дня у каждого банка на руках оказывается большое количество чеков, выписанных на другие банки. Система расчетных палат. Банк получает оплату по этим чекам через посредство «расчетной палаты» — учреждения, которое содержится банками в каждом крупном городе. Каждое утро клерк относит в ближайшую расчетную палату все чеки на другие банки, поступившие за предыдущий день. Эти чеки сортируются и обмениваются на чеки, выписанные на сам банк, которые хранятся в других банках. Любая возникшая разница выплачивается наличными.

How bank loans are made.

Когда какой-либо человек желает занять деньги в банке, он выдает свой вексель, который является обязательством погасить долг банку в установленное время. Банк может попросить заемщика получить индоссамент на векселе, то есть сделать так, чтобы какое-либо ответственное лицо поставило свою подпись на обороте, что означает, что индоссант берет на себя ответственность за сумму векселя, если он не будет оплачен векселедателем вовремя. Либо банк может попросить заемщика внести «обеспечение» в качестве гарантии оплаты векселя. Это обеспечение может быть в форме облигаций, акций, ипотечных закладных или любого другого нематериального имущества, имеющего достаточную стоимость. Банк удерживает это обеспечение до тех пор, пока кредит не будет погашен.

The process of “discounting.”

Когда банк выдает деньги в долг и принимает вексель человека, с обеспечением или без него, говорят, что он учитывает вексель. Он выдает заемщику номинальную стоимость векселя за вычетом процентов, какими бы они ни были, рассчитанных по текущей ставке. Таким образом, если ставка составляет шесть процентов, а человек выдает вексель на одну тысячу долларов со сроком погашения через шесть месяцев, банк выдаст ему 970 долларов наличными. Деловые люди получают крупные суммы денег в банках путем учета своих векселей; они занимают деньги таким образом для покупки товаров, а затем погашают свои векселя, когда товары проданы. Такие векселя называются «коммерческими бумагами».

“Rediscounting.”

Теперь федеральные резервные банки помогают банкам-членам, «переучитывая» для них эти коммерческие бумаги. Предположим, небольшой банк выдал в кредит по векселям все свободные деньги, которые у него были. Затем он получает от своих клиентов заявки на новые кредиты. Что он делает? Он берет пачку векселей деловых людей, или коммерческих бумаг, из своих хранилищ и отправляет их в ближайший федеральный резервный банк. Последний делает в точности то же самое, что и банк-член в первом случае; он вычитает учетный процент по текущим ставкам и отдает остаток банку-члену деньгами, то есть банкнотами федеральной резервной системы. Таким образом, банки-члены получают возможность выдавать гораздо больше денег, чем это было бы возможно, если бы не было способа «переучесть» их коммерческие бумаги.

How the banks transfer funds.

Тратты или переводные векселя используются для осуществления платежей в отдаленных пунктах. Если человек живет в Сан-Франциско и хочет оплатить небольшой счет в Нью-Йорке, он, вероятно, пойдет на почту и купит почтовый денежный перевод; но если сумма большая, ему может быть удобнее и дешевле пойти в банк в Сан-Франциско и купить тратту на какой-нибудь нью-йоркский банк. Эту тратту он затем отправляет в Нью-Йорк в оплату своего счета. Тратта, подлежащая оплате в иностранном государстве, обычно называется переводным векселем. В любом американском банке можно купить переводной вексель, подлежащий оплате в Париже, Мадрасе, Гонконге или где-либо еще. Когда деньги одной страны стоят больше, чем другой, как это имеет место во всем мире в настоящее время, делается поправка на эту разницу. Переводные векселя проходят «клиринг» через крупные расчетные палаты в Лондоне или Нью-Йорке, а любые остатки выплачиваются путем отправки золота.

Кредитная система

The five chief instruments of credit.

Что такое кредит? — Кредит — это просто предоставление и принятие обещаний вместо денег. Наиболее распространенной формой является «книжный кредит», что означает, что оптовые и розничные торговцы отпускают товары, имея лишь записи на счетах в своих книгах в качестве подтверждения. Эти счета являются просто записями о кредите, предоставленном клиентам. Но во многих сделках требуется нечто большее, чем просто запись в книге, и в этом случае лицо, предоставляющее кредит, может попросить «долговую расписку». Это письменное обещание выплатить указанную сумму либо по требованию, либо в определенную дату. Банковские чеки также являются кредитными инструментами; так же как тратты и переводные векселя. Все, что выражает или подразумевает обещание выплатить сумму денег, является свидетельством кредита.

THE RELATION OF MONEY AND PRICES

Общая взаимосвязь между количеством денег в обращении и динамикой цен показана на двух статистических диаграммах на обороте этой страницы.

Можно заметить, что денежная масса на душу населения начала сокращаться в 1921 году. Цены также начали падать в течение этого года, и если бы таблицу цен продлить, чтобы охватить последний год или два, она показала бы, что линии цен движутся вниз. Данные для продолжения линий нижней диаграммы можно найти в публикациях Бюро статистики труда Соединенных Штатов.

ДЕНЬГИ В ОБРАЩЕНИИ НА ДУШУ НАСЕЛЕНИЯ (Цифры на первое число месяца)

ДИНАМИКА ОПТОВЫХ И РОЗНИЧНЫХ ЦЕН [207] В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ С ЯНВАРЯ 1913 ПО МАЙ 1920 ГОДА [Средние цены, 1913 = 100]

Связь кредита с деньгами. — Большая часть мирового бизнеса ведется в кредит. Если бы все долги нужно было выплатить завтра, в мире не хватило бы денег, чтобы заплатить даже один цент с доллара. Но все долги не наступают к оплате одновременно, и огромная кредитная система способна существовать со сравнительной безопасностью при относительно небольшом количестве золота. Существует предел расширения кредита. Однако существует предел расширения кредита, и этот предел примерно определяется количеством золота, доступного для хранения в качестве резерва. Поэтому, когда объем золота увеличивается, кредит обычно также расширяется. Имея резервы, заполненные до краев, банки более охотно выдают деньги в долг под векселя, и учетная ставка снижается. И наоборот, по мере сокращения объема золота кредит обычно сжимается. Учетная ставка тогда растет, и деловым людям становится труднее занимать деньги под коммерческие бумаги. В первом случае мы говорим об инфляции или расширении денег и кредита; во втором случае мы говорим о сжатии или дефляции.

Кредит и цены. — Общий уровень цен зависит от стоимости денег. Цена вещи — это просто ее стоимость, выраженная в деньгах. Сказать, что цены выросли, — это то же самое, что сказать, что стоимость денег упала. [208] Общий уровень цен, говоря иначе, определяется спросом на товары, с одной стороны, и предложением товаров — с другой. Спрос на товары, однако, представлен количеством доступной золотой валюты плюс суммой кредита, который построен на этом золоте. Кредит, как было показано, находится в определенной зависимости от золота. Как определяется общий уровень цен. Следовательно, можно справедливо сказать, что количество золота является показателем спроса на товары или услуги. Таким образом, если предложение товаров остается примерно таким же, любое значительное увеличение доступного количества золота приведет к росту цен; и наоборот, если предложение товаров значительно увеличивается, в то время как доступное количество золота остается примерно таким же, цены упадут.

The quantity theory of money and prices.

Это так называемая количественная теория связи между деньгами, кредитом и ценами, и она верна в общем смысле, хотя и не работает так просто, как кажется. Корректировка спроса и предложения иногда происходит очень медленно. Более того, объем кредита, который может быть построен на данном золотом резерве, не является абсолютно фиксированным; в некоторых обстоятельствах он может быть более обширным, чем в других. Недостатки количественной теории, показанные недавним опытом. Во время Мировой войны, например, кредит оторвался от золотого резерва во всех европейских странах. Было выпущено огромное количество бумажных денег с очень небольшим золотым резервом для их обеспечения. Из-за сокращения производства предложение обычных товаров резко упало. Сочетание этих двух факторов — инфляции кредита (т. е. потенциального спроса на товары) и снижения производства — взвинтило цены до небес. [209] В Соединенных Штатах кредит также был инфлирован во время войны, и цены выросли, хотя и не в той же степени, что в Европе. С 1920 года идет процесс «дефляции» кредита. Этот процесс дефляции направляется федеральными резервными банками, которые способны сокращать объем кредита путем установления более высоких ставок по переучету.

Преимущества и опасности кредита. — Вероятно, по крайней мере две трети купли-продажи в мире совершается в кредит. Почти все крупные сделки осуществляются с использованием кредита на короткие или длительные сроки. Кредит дает много преимуществ современной промышленности и торговле; без него, действительно, вся наша экономическая система рухнула бы. Четыре функции, которые позволяет кредит. Можно упомянуть несколько из этих преимуществ: (а) Он экономит использование золота и серебра, устраняя необходимость передавать золотую и серебряную монету из рук в руки при каждой сделке. (б) Он позволяет осуществлять крупные платежи в отдаленных пунктах без фактической пересылки металлических денег. (в) Он позволяет людям заниматься деловыми операциями, выходящими за рамки их собственных средств, путем заимствования капитала и его продуктивного использования. (г) Он позволяет людям инвестировать свои сбережения (путем внесения в сберегательные банки, выдачи денег под ипотеку, покупки облигаций или акций и т. д.) так, чтобы обеспечить выгодную процентную ставку без большого риска.

Credit may also harm.

Но есть и некоторые недостатки. Кредитная система часто поощряет расточительность, поскольку у людей возникает искушение покупать товары, за которые им впоследствии трудно платить; она имеет тенденцию поощрять спекуляцию, которая часто приводит к тяжелым убыткам; и иногда она позволяет промоутерам получать капитал, когда шансов на их успех мало или вовсе нет. Однако при строгом государственном надзоре преимущества могут быть сохранены, а большинство опасностей устранено.

Фондовая биржа. — Следует сказать несколько слов о месте, где инструменты кредита чаще всего покупаются и продаются, а именно о фондовой бирже. Как следует из названия, это рынок, на котором люди покупают и продают акции, облигации и другие ценные бумаги. [210] Фондовая биржа есть в каждом крупном городе. Купля-продажа осуществляется через брокеров, которые являются членами биржи и получают небольшую комиссию за свою работу, причем эта комиссия выплачивается лицами, для которых они покупают или продают. Брокер по вашей просьбе купит или продаст на бирже любую ценную бумагу, которая там котируется. Сумма покупки может быть оплачена полностью, или, если покупатель желает, может быть сделан частичный платеж в размере пяти, десяти или двадцати процентов. Торговля на марже. Это называется «покупка на марже». Текущие цены на все ценные бумаги постоянно выставляются на бирже; они растут и падают изо дня в день в соответствии с рыночными условиями. Проницательные инвесторы стараются покупать, когда цены низкие, и продавать, когда цены высокие, но в этом они не всегда успешны. Многие состояния были сделаны — и потеряны — на фондовой бирже.

General References

Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том I, стр. 227-235 (Чеканка монет); 236-251 (Количество денег и цены); 265-273 (Биметаллизм); 348-359 (Банковские операции); 375-385 (Банковская система Соединенных Штатов);

Айзек Липпинкотт, «Экономическое развитие Соединенных Штатов», стр. 550-580;

Г. Р. Берч, «Американская экономическая жизнь», стр. 336-371;

У. А. Скотт, «Деньги и банковское дело», стр. 1-116;

У. С. Джевонс, «Деньги и механизм обмена», стр. 3-41;

Маршалл, Райт и Филд, «Материалы для изучения элементарной экономики», стр. 443-546;

К. Дж. Буллок, «Введение в изучение экономики», стр. 224-246;

Д. Р. Дьюи, «Финансовая история Соединенных Штатов», особенно стр. 383-413;

Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 460-479;

Хорас Уайт, «Деньги и банковское дело» (5-е издание), passim;

Ф. А. Феттер, «Современные экономические проблемы», стр. 31-163.

Group Problems

1. Как деньги и кредит связаны с ценами. Значение «цен». Количественная теория денег. Связь денег с кредитом. Резервы для бумажных денег. Банковские резервы. Учет и переучет. Как инфляция денег и кредита влияет на цены. Индексные числа. Американский опыт в годы 1914-1921. Литература: Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том I, стр. 427-445; К. Дж. Буллок, «Введение в изучение экономики», стр. 242-278; Ирвинг Фишер, «Покупательная способность денег», стр. 8-32; Он же, «Стабилизация доллара», стр. 1-12; Дж. А. Гобсон, «Золото, цены и заработная плата», passim; Дэвид Кинли, «Деньги», стр. 199-223.

2. Американская банковская система: как она организована и как она функционирует. Д. Р. Дьюи, «Финансовая история Соединенных Штатов», стр. 320-328; 383-390; Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том I, стр. 375-399; К. Ф. Данбар, «Теория и история банковского дела», стр. 132-153; К. А. Конант, «История современных эмиссионных банков», стр. 396-447; Э. У. Кеммерер, «Азбука Федеральной резервной системы», стр. 28-65; Г. П. Уиллис, «Федеральная резервная система», passim; А. Б. Хепберн, «История валюты и чеканки монет в Соединенных Штатах», стр. 411-418; 511-544.

3. Спор о свободном серебре и его уроки на будущее. Д. Р. Дьюи, «Финансовая история Соединенных Штатов», стр. 101-104; 210-212; 403-413; 436-437; 468; Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том I, стр. 265-273; Дж. Л. Лафлин, «История биметаллизма в Соединенных Штатах», особенно стр. 266-280.

Short Studies

1. Ранняя история денег. У. С. Джевонс, «Деньги и механизм обмена», стр. 19-30; Дэвид Кинли, «Деньги», стр. 14-26.

2. Количественная теория денег. Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том I, стр. 236-251.

3. Сравнение американской и зарубежных банковских систем. Э. Р. А. Селигман, «Принципы экономики», стр. 524-550; или Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том I, стр. 360-385.

4. Можно ли стабилизировать доллар? Маршалл, Райт и Филд, «Материалы для изучения элементарной экономики», стр. 474-483; Ирвинг Фишер, «Стабилизация доллара», особенно стр. 12-30.

5. Кампания за свободное серебро 1896 года. Ч. А. Бирд, «Современная американская история», стр. 164-198; Д. Р. Дьюи, «Национальные проблемы», стр. 220-237; 314-328.

6. Банковские операции и счета. К. Ф. Данбар, «История и теория банковского дела», стр. 20-38.

7. Американские институты для сбережений и инвестиций. Ф. А. Феттер, «Современные экономические проблемы», стр. 146-166.

8. Финансовые паники. Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том I, стр. 400-426.

9. Высокая стоимость жизни. Дж. Х. Хэммонд и Дж. У. Дженкс, «Великие американские проблемы», стр. 143-159.

10. Экономические кризисы. Т. Н. Карвер, «Принципы национальной экономики», стр. 427-442.

Questions

1. Приведены ли качества денег в этой книге в порядке их важности? Если нет, переставьте их. Можете ли вы придумать какие-либо другие существенные качества? Какие возражения были бы против использования платины в качестве денег? Жемчуга? Фарфора?

2. Золотые доллары вообще не чеканятся в Соединенных Штатах. Как же тогда золотой доллар может быть законным стандартом стоимости?

3. Назовите все различные виды денег, которые находятся в обращении в Соединенных Штатах (включая бумажные деньги), и скажите, когда выпуск каждого вида был впервые разрешен. Изучите деньги, которые у вас есть с собой. Скажите, где была отчеканена каждая монета. В случае с банкнотами, что является обеспечением каждой из них? Можете ли вы обнаружить фальшивые банкноты? Как?

4. Почему действия Конгресса по демонетизации серебра называли «преступлением 1873 года»?

5. На Национальном съезде Демократической партии 1896 года г-н Брайан сказал: «Вы не должны распинать человечество на кресте из золота». Объясните полностью, что он имел в виду. Были ли веские причины полагать, что свободная чеканка серебра в соотношении шестнадцать к одному (а) увеличит цены; (б) принесет облегчение классу должников; (в) принесет пользу наемным работникам?

6. Объясните процесс, посредством которого при двойной системе чеканки металл, который переоценен на монетном дворе, вытеснит другой из обращения. Правильно ли говорить, что «дешевые деньги вытесняют дорогие деньги»?

7. Если бы вы занимались бизнесом как производитель, назовите все различные сделки, которые вы могли бы иметь с банком.

8. Объясните, что означает каждый из следующих терминов: вексель по требованию; индоссант; доверительный управляющий; коммерческая бумага; учетная ставка; переучет; обеспечение; дефляция; купонная облигация; привилегированная акция; брокер; покупка акций на марже.

9. Покажите, как объем кредита помогает определять цены и как объем кредита связан с количеством золотой монеты на руках. Почему количественная теория денег не работает с математической точностью на практике?

10. Впечатляет ли вас аргументация в деле Маккаллох против Мэриленда как логичная? Означает ли это решение, что должностные лица национальных банков и федеральных резервных банков освобождены от налогов штата? Означает ли это, что когда национальный банк занимает арендованное здание, арендодатель не платит налоги городу?

Topics for Debate

1. Все банковские учреждения должны быть поставлены под надзор федерального правительства.

2. «Компенсированный» доллар (скорректированный в соответствии с общим уровнем цен) должен быть установлен в качестве меры отложенных платежей.

3. Национальное правительство и правительства штатов должны гарантировать вкладчикам защиту от убытков во всех банках, имеющих хартию соответственно от государства или штата.

ГЛАВА XXIII НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ

Цель этой главы — объяснить, что такое налоги, как они взимаются и как они расходуются.

Taxation per capita.

Стоимость правительства. — Стоимость содержания национального правительства и всей его деятельности сейчас составляет около четырех миллиардов долларов в год, иными словами, около сорока долларов в год на каждого мужчину, женщину и ребенка в стране. Стоимость содержания правительства штата и местного самоуправления варьируется в разных частях страны, но было бы вполне безопасно оценить ее еще в три миллиарда долларов, или тридцать долларов на душу населения. Таким образом, в круглых цифрах, средний налоговый платеж каждый год для каждого человека в Соединенных Штатах составляет не менее семидесяти долларов. [211]

The extent of the burden upon the income-earner.

Имейте в виду, однако, что только небольшая часть всего населения получает доход, который позволяет платить эти налоги. Когда мы исключаем всех детей, всех женщин, не занятых в какой-либо приносящей доход деятельности, всех государственных чиновников, которым платят из налогов, всех правонарушителей, калек, нищих, безработных и так далее — когда мы вычитаем всех их из общего числа, окажется, что только один человек из пяти является фактическим получателем дохода. Из заработка этих двадцати миллионов человек должны быть выплачены все семь миллиардов налогов; нет другого источника, из которого могут поступать налоги. Немного ментальной арифметики, следовательно, легко продемонстрирует, что каждый получатель дохода в Соединенных Штатах платит в среднем не менее 350 долларов в год в виде налогов того или иного рода, иными словами, около доллара в день. [212]

Everyone is a taxpayer, directly or indirectly.

Кто платит налоги? — «О да», — скажет кто-то, — «но большинство людей получают небольшие доходы и не платят налогов вовсе, или почти не платят. Тяжелые налоги платят богатые мужчины и женщины, которые владеют собственностью и имеют большие доходы». Это вводит в заблуждение. Люди, которые владеют собственностью и получают большие доходы, — это те, кто фактически передает сборщику свои налоговые деньги, конечно; но они, по большей части, просто отдают ему деньги, которые они собрали с других. Владелец многоквартирного дома собирает налоги со своих жильцов в виде арендной платы; лавочник собирает налоги в цене своих товаров; адвокат и врач собирают налоги, когда они взимают плату за услуги. Налоги — это элемент стоимости всего, элемент такой же определенный, как проценты, заработная плата или прибыль. Каждый, кто арендует дом, покупает товары или нанимает любую форму услуг, платит налоги. Если вы проанализируете различные статьи, из которых складывается цена костюма, например, вы обнаружите, что они обычно идут в таком порядке важности: заработная плата, стоимость материалов, налоги, прибыль, проценты. [213] Основными факторами, из которых складывается арендная плата за дом, являются проценты, налоги и прибыль в указанном порядке. Поэтому, хотя домовладельцы, торговцы, производители и другие осуществляют прямую уплату налогов правительству, они, в свою очередь, перекладывают бремя на арендаторов и потребителей. [214]

The way in which taxes are shifted.

Распределение налогового бремени. — Налоги, следовательно, обычно не остаются там, где они взимаются. Они перекладываются с одного плеча на другое, пока наконец не достигнут кого-то, обычно конечного потребителя, который не может переложить бремя на кого-либо еще. Это конечное место оседания налога называется его распределением (инциденцией), и важным моментом в отношении любого налога является выяснение того, каково именно это распределение; ибо справедливость или несправедливость налогообложения зависит от способности фактического налогоплательщика нести бремя, а не от богатства номинального налогоплательщика. Если бы правительство ввело налог в один цент с буханки хлеба, поднялась бы буря протеста, потому что все признали бы это прямым налогом на одну из жизненных потребностей. Но таможенная пошлина на пшеницу или налог на имущество на мукомольные заводы или пекарни — это столь же определенно налог на хлеб, и в конечном итоге он оплачивается теми, кто его покупает. Главное отличие заключается в том, что в последнем случае платеж производится потребителем без его ведома.

Relation of taxes to rents and prices.

Большинство людей платят налоги, не подозревая об этом. Их налоги скрыты в арендной плате или ценах, и они горько жалуются, что эти вещи дороги. Среднему американскому наемному работнику не приходит в голову, что если бы налоги были ниже, арендная плата и цены были бы ниже, и что если бы налогов не было вовсе, это было бы в точности равносильно тому, чтобы каждое утро, садясь завтракать, находить на своей тарелке хрустящую новую долларовою купюру. Демагоги говорят нам, что тресты, спекулянты и другие формы организованной алчности ответственны за высокие цены; но одним из самых больших факторов высокой стоимости жизни является высокая стоимость правительства.

If waste were avoided the tax burden would be diminished.

Если бы этот огромный поток из заработков нации в государственную казну полностью или даже в значительной степени использовался для содействия и поощрения производства, это было бы не так плохо. Большая его часть тратится впустую или расходуется без адекватной отдачи. Это происходит потому, что люди не следят пристально за чиновниками, которых они избирают на государственные должности, и не призывают их к строгой ответственности, когда государственные деньги разбазариваются. Более ста лет назад самый выдающийся из американских юристов, главный судья Джон Маршалл, указал, что «власть облагать налогом подразумевает власть уничтожать». Он был прав; власть облагать налогом — это самая далеко идущая власть, которой может обладать любое правительство. Используя налоговую власть, правительство может забрать у людей то, что они в противном случае сберегли бы, тем самым предотвращая рост национального богатства и в конечном итоге разрушая его процветание.

Taxes are:

Чем налоги отличаются от других платежей. — Налоги отличаются от большинства других платежей в двух отношениях. (а) обязательные. Во-первых, они обязательны. Никому не нужно платить проценты, арендную плату, заработную плату или цены, если он не договорился об этом; но уплата налогов не является результатом какой-либо сделки. Налоги взимаются без какой-либо связи с инициативой или желаниями лиц, на которых они могут пасть, за исключением, конечно, той меры, в которой эти лица своими голосами могут влиять на определение общей налоговой политики правительства. (б) взимаются без связи с оказанными услугами. Во-вторых, налоги — это не платежи, производимые правительству отдельными лицами и корпорациями в обмен на оказанные услуги. Человек, который проезжает сто миль по железной дороге, платит в два раза больше, чем тот, кто проезжает половину этого расстояния, потому что он получает в два раза больше за свои деньги. Но человек, который платит тысячу долларов налогов, не получает в два раза больше выгод от правительства, чем тот, кто платит только пятьсот долларов.

The basis of taxation is ability to pay.

Почти все платежи, которые мы делаем, имеют форму quid pro quo (услуга за услугу); они пропорциональны выгодам, которые мы получаем. Это случай платежей за все формы товаров или услуг — единственным большим исключением является уплата налогов. Налоги не имеют прямой связи с выгодой; те, кто платит очень мало налогов, прямо или косвенно, иногда получают большую отдачу в виде государственных услуг. Возьмем, к примеру, налоги, которые поддерживают государственные школы. Тот факт, что у богатого человека нет детей или он предпочитает отправлять своих детей в частную школу, не освобождает его от обязательства платить свою полную долю того, во что обходится обществу государственное образование. С другой стороны, человек, чей вклад в виде налогов очень мал, может отправить дюжину детей, одного за другим, через государственные школы без каких-либо дополнительных затрат.

Why taxes cannot be adjusted to service.

Было бы невозможно основывать налогообложение на услугах, потому что нет способа узнать, сколько выгоды каждый человек получает от работы правительства. Получают ли некоторые люди, например, больше выгоды, чем другие, от поддержания законности и порядка, или все получают выгоду одинаково? Кто получает большую выгоду от чистых улиц: богатый человек, который ездит по ним на своем автомобиле, или бедный человек, чьи дети используют улицы как игровую площадку? Налоги не могут быть скорректированы в соответствии с выгодой. Даже если бы их можно было так распределить, было бы неразумно делать это. Общий интерес требует, чтобы каждый наслаждался преимуществами полицейской защиты, государственных школ, парков, игровых площадок, независимо от того, способны они платить за них или нет. [215] Поэтому налоги взимаются для того, чтобы оплачивать эти вещи, не на основе индивидуальной выгоды, а просто путем возложения самого тяжелого бремени в первую очередь на тех, кто наиболее способен его нести, позволяя им переложить его, если они смогут.

Принципы, на которых взимаются налоги. — Как оценивается способность людей платить налоги? Это делается путем принятия в качестве основы чего-то вроде собственности или дохода. Тех, у кого больше собственности или дохода, призывают вносить больше, чем тех, у кого меньше. Основные принципы налогообложения по Адаму Смиту. Около ста пятидесяти лет назад известный писатель по экономике Адам Смит сформулировал четыре принципа, которым должно соответствовать любое налогообложение. Эти максимы налогообложения теперь повсюду признаны верными, и их стоит помнить. Кратко они изложены следующим образом: люди должны облагаться налогом в соответствии со своей способностью платить; все налоги должны быть определенными, а не неопределенными или произвольными; они должны взиматься в то время и таким образом, которые причиняют наименьшие неудобства людям; и они должны быть так устроены, чтобы изымать из карманов людей как можно меньше сверх того, что необходимо государственной казне. Те, кто создает налоговые законы, не всегда прислушиваются к этим максимам, и налоги иногда взимаются по принципу получения наибольшего количества денег с наименьшими хлопотами. [216]

Taxes on property.

Местные налоги. — Большая часть налогов, взимаемых городами, округами, поселками и деревнями, имеет форму налогов на имущество. Это прямой налог, и, как правило, он взимается со всей частной собственности, любого рода, по единой ставке, составляющей определенную сумму на каждую тысячу долларов оценки. Общий налог на имущество. Налог, взимаемый таким единообразным способом со всей частной собственности, называется общим налогом на имущество. В некоторых штатах, однако, были предусмотрены положения о классификации различных видов собственности и налогообложении каждого вида по разной ставке. Собственность сначала классифицируется на два раздела: недвижимое имущество и личное имущество. [217] Недвижимое имущество (или недвижимость) состоит из земли, зданий и других приспособлений, установленных на земле; личное имущество состоит, во-первых, из материальных вещей движимого характера, таких как домашняя мебель, оборудование, товары; и, во-вторых, из нематериальных активов, таких как облигации, ипотечные закладные и банковские депозиты. Классифицированный налог на имущество. Там, где существует классифицированный налог на имущество, каждая из этих трех форм (недвижимое имущество, материальные активы и нематериальные активы) облагается налогом по разной ставке. Одна из причин налогообложения их по разным ставкам заключается в том, что недвижимость требует гораздо большего в плане государственных услуг (например, в мощеных улицах, водоснабжении, канализации и т. д.); другая причина заключается в том, что в то время как недвижимое имущество не может уклониться от налогообложения, нематериальные активы обычно могут это сделать, когда налог слишком тяжел. [218] Если ставка налогообложения на нематериальные активы снижена, искушение уклониться не так велико. Обычно обнаруживается, что больше денег поступит в государственную казну от умеренной ставки налогов на акции и облигации, чем от чрезмерно высокой ставки.

Other local taxes.

Некоторые общины также получают некоторый доход от другого прямого налога — подушного налога, который составляет один или два доллара в год с каждого взрослого. В некоторых городах налоги на франшизы налагаются на компании коммунального обслуживания (такие как компании по газоснабжению, электрическому освещению и уличным железным дорогам). Поступления от этих источников не составляют какой-либо большой доли общего дохода.

Assessments for purposes of taxation.

Всему сбору налогов предшествует формальный шаг, известный как оценка. Никакой налог не может быть законно собран, если он не был оценен способами, предписанными законом. Собственность всех видов оценивается для налогообложения чиновниками, известными как оценщики. Обычно это чиновники округа или города, иногда назначаемые, иногда избираемые. Они переоценивают собственность через установленные промежутки времени и устанавливают свою оценку на уровне того, что они считают рыночной стоимостью (если только им не дано указание оценивать в процентах от рыночной стоимости, как это имеет место в некоторых штатах). Подоходные налоги, корпоративные налоги и налоги на наследство оцениваются налоговыми чиновниками на основе присяжных заявлений, сделанных им налогоплательщиками.

Special assessments.

В случае таких общественных улучшений, как канализация, дорожные покрытия и тротуары, во многих городах принято взимать специальный сбор с владельцев собственности, которая получает выгоду. Эти специальные сборы взимаются пропорционально полученной выгоде; они не являются налогами в обычном смысле. Изъятие собственности для общественных нужд. Когда нация, штат или город нуждаются в земле для общественных улучшений, они имеют право приобрести ее у владельца, даже если он не желает продавать. Государственные органы, в силу своего права на принудительное отчуждение частной собственности, могут в любое время изъять землю или другую собственность для общественных нужд, но должны предоставить владельцу справедливую компенсацию. Если сумма компенсации не может быть согласована между правительством и частным владельцем, она устанавливается судами.

The sources of state revenue.

Налоги штатов. — Штаты получают свой доход различными способами. Один распространенный метод заключается в требовании, чтобы города, округа или поселки выплачивали штату определенную часть сумм, которые они собирают с собственности. Таким образом, когда гражданин получает свой счет на местные налоги, он находит его детализированным — столько-то на налоги штата, столько-то на налоги округа и столько-то на налоги города или поселка. Большинство штатов также взимают налоги с корпораций, включая железные дороги, телефонные компании, страховые компании и банки. Эти налоги могут рассчитываться на основе капитала, чистой прибыли, депозитов или на какой-либо другой основе. Несколько штатов облагают налогом наследство, а некоторые взимают подоходный налог штата. Налоги на наследство обычно прогрессивны, то есть ставка выше в случае крупных унаследованных состояний. Подоходные налоги штатов взимаются с чистой прибыли физических лиц или товариществ, при этом определенный минимальный доход остается необлагаемым. Большинство штатов имеют другие разнообразные источники дохода, некоторые из них важны, как, например, ежегодные лицензионные сборы, налагаемые на всех владельцев автотранспортных средств.

Income and excess profits taxes.

Национальные налоги. — Национальное правительство, в силу своей потребности в больших доходах в последние годы, прибегло ко многим формам налогообложения. В настоящее время основными источниками национального дохода являются налоги на доходы корпораций и физических лиц, таможенные пошлины, акцизы и налоги на наследство. Национальные подоходные налоги взимаются с чистой прибыли всех физических лиц, товариществ и корпораций сверх определенного минимума. Ставка налогообложения в случае доходов физических лиц является прогрессивной — нормальный налог налагается на все доходы до определенной цифры, а дополнительные налоги (суперналоги) взимаются с доходов сверх этой суммы. [219] Согласно первоначальным положениям конституции, национальное правительство не могло взимать прямые налоги, если оно не распределяло их между отдельными штатами в соответствии с их населением, а согласно решению Верховного суда в 1894 году подоходный налог является прямым налогом. [220] Но Шестнадцатая поправка, принятая в 1913 году, теперь дает национальному правительству право облагать налогом доходы «из любого источника» без необходимости распределения между штатами. Раз в год каждое лицо или корпорация, получающие чистый доход сверх установленного минимума, должны сделать присяжное заявление, излагающее точную сумму таких доходов, и по этой «декларации о подоходном налоге» начисляется законная ставка.

Duties on imports.

Пошлины на импорт по-прежнему приносят большой доход, как они делали каждый год с 1790 года. Никакие пошлины не могут быть наложены на экспорт, такие пошлины запрещены конституцией. Это в некотором отношении прискорбно, потому что пошлины на экспорт входят в цену экспортируемых товаров и, таким образом, ложатся на иностранного потребителя. Тариф на экспорт (такой как лесоматериалы, уголь и руда) не только принес бы значительный доход, но и помог бы сохранить природные богатства Соединенных Штатов. Акцизы взимаются с табака, театральных билетов и других вещей, которые классифицируются как предметы роскоши. [221] Национальное правительство также взимает налог на наследство, ставка которого зависит от стоимости унаследованной собственности. Эти различные налоги приносят от трех до четырех миллиардов долларов в год.

Taxes for revenue and taxes for regulation.

Две цели налогообложения. — Главная цель любого налогообложения — получение дохода. Но это не единственная цель. Налогообложение также может быть использовано для осуществления таких социальных реформ, которые нация или община могут счесть желательными, и налоги иногда корректируются для этой цели. Например, производство товаров с использованием детского труда может быть ограничено путем введения тяжелого акцизного налога на такие продукты. [222] Считается, что рост крупных состояний может быть ограничен введением тяжелых дополнительных налогов на большие доходы и на наследство; нынешние национальные налоги на доходы и наследство были сформулированы с этой целью в некоторой степени. Другими словами, система налогообложения может быть использована и используется в некоторой мере для обеспечения таких экономических и социальных перестроек, которые Конгресс и законодательные собрания штатов считают желательными. Вопрос в том: как далеко должны заходить законодательные органы в этом направлении? Многие люди считают, что «раздутые состояния» являются злом в демократическом обществе и что все доходы сверх определенной точки должны принадлежать обществу. Другие чувствуют, что тяжелые дополнительные налоги подавляют амбиции, что они уменьшают сумму денег, сберегаемых всем народом, тем самым сокращая количество капитала, доступного для промышленности, и что они дают правительству крупные суммы, которые тратятся расточительно. [223]

Taxation and class prejudice.

Налоговые льготы и расточительность. — Когда налогообложение рассматривается как средство не только повышения дохода, но и перераспределения богатства, оно приобретает серьезные возможности для злоупотреблений. Большинство среди избирателей всегда может найти причины для увеличения бремени на меньшинство; наемные работники настаивают на том, что больше налогов должно быть возложено на богатых, и настаивают на том, чтобы они сами были освобождены от налогообложения своих доходов. Главное зло во всем этом — не несправедливость по отношению к богатым, ибо они обычно умудряются переложить бремя вниз по цепочке, пока оно не вернется к наемному работнику; прискорбная часть этого заключается в том, что массы людей, действуя под заблуждением, что они не платят никаких налогов, совершенно не обеспокоены, когда видят, что крупные суммы денег собираются правительством и тратятся расточительно. Они не осознают, что это их деньги; что они заработали каждый цент из них до того, как правительство получило их, чтобы потратить. Если бы их можно было убедить взглянуть на вещи в этом свете, они никогда не позволили бы своим представителям в Конгрессе, в законодательных собраниях штатов и в городских советах разбрасываться деньгами с такой щедрой рукой. Налоговые льготы и расточительность — близнецы.

The single tax.

Предлагаемые реформы в налогообложении. — Время от времени предлагаются различные новые формы налогообложения. Много лет назад известный американский социальный реформатор Генри Джордж выступал за возложение всех налогов на имущество только на землю, позволяя зданиям и личному имуществу оставаться вовсе необлагаемыми. Его аргумент заключался в том, что высокая стоимость земли в городах и поселках создается обществом, а не владельцем. Пустующая земля в деловой части крупного города иногда стоит много сотен долларов за фут. Что придает ей эту высокую стоимость? Не владелец, ибо он ничего не сделал для ее улучшения. Рост города вокруг этой земли сделал ее ценной. Эту «незаработанную прибавку» стоимости, следовательно, Генри Джордж предлагал обществу забирать путем введения очень тяжелого налога на нее. [224]

Objections to the single tax.

Предложение об едином налоге, как оно изложено выше, имеет много искренних сторонников; но оно достигло очень малого прогресса в качестве практической политики в этой стране. Возражение, обычно выдвигаемое против этого предложения, заключается в том, что это было бы прямой конфискацией определенной формы частной собственности, а именно пустующей земли; что единый налог на стоимость участка улучшенной земли, подобно налогам на здания, используемые для промышленных или торговых целей, просто был бы переложен на арендатора и им передан в форме более высоких цен потребителю; и что сумма, полученная от единого налога, не принесла бы достаточно, чтобы освободить людей от уплаты других форм налогообложения.

The proposed sales tax.

В последнее время ведется много дискуссий относительно желательности общего налога на продажи по единой ставке. Аргументируется, что такой налог ложился бы прямо и пропорционально на всех людей; что он был бы настолько мал, что имел бы лишь малейшее влияние на цены; что его было бы легко собирать и трудно уклониться. Такой налог на продажи в один процент, вероятно, приносил бы почти миллиард долларов в год в национальную казну. С другой стороны, выдвигается возражение, что налог такого рода был бы реальным бременем для масс людей, имеющих небольшие доходы, и ощущался бы гораздо менее сурово обеспеченными слоями населения. [225]

How money is appropriated.

Расходование государственных денег. — Когда налоги собраны, они поступают в государственную казну нации, штата или общины. Попав в казну, деньги не могут быть потрачены, пока они не будут окончательно ассигнованы Конгрессом, законодательным собранием штата, советом округа, городским советом или любым другим органом, обладающим правом делать ассигнования. Ассигнования обычно делаются раз в год в форме бюджета, и порядок составления бюджета следующий: до или в определенную дату различные административные департаменты (такие как департамент парков в городах или департаменты шоссейных дорог в штатах) составляют свои сметы расходов на следующие двенадцать месяцев. Наряду с этим, для целей сравнения, финансовыми чиновниками штата или местного самоуправления подготавливается отчет о вероятных доходах от налогов и других источников.

The estimates.

Сметы собираются вместе и представляются мэру, губернатору или другому назначенному должностному лицу, который передает их в совет или законодательный орган, в зависимости от обстоятельств. Затем законодательный орган рассматривает сметы, пункт за пунктом, и наконец голосует за весь список после внесения изменений, которые он находит желательными. Этот бюджет, в городах и штатах, обычно требует одобрения мэра или губернатора и может быть наложено вето, как и на другие меры. В некоторых штатах губернатор может наложить вето на отдельные статьи бюджета, оставляя остальные в силе, но, как правило, он обязан принять или отклонить законопроект об ассигнованиях в целом. Общая тенденция заключается в том, чтобы дать исполнительной власти штатов и местных органов власти большие полномочия в составлении бюджета, чтобы ответственность за любую расточительность могла быть лучше централизована.

The older method of making appropriations, in Congress.

Национальная бюджетная система. — До 1921 года национальное правительство осуществляло свои крупные ежегодные расходы вообще без какой-либо регулярной бюджетной системы. Каждый департамент (военный, военно-морской, сельского хозяйства и так далее) готовил свои сметы и отправлял их министру финансов, который представлял их Президенту для передачи в Конгресс с любыми рекомендациями, которые он мог пожелать сделать. В дополнение к этому каждый сенатор и представитель имел право предлагать ассигнования, и сотни таких предложений вносились в Конгресс на каждой сессии. Практика до 1921 года заключалась в том, чтобы направлять все ведомственные сметы и все индивидуальные предложения в различные комитеты. Все сметы и законопроекты на военные расходы направлялись в Комитет по военным делам; все такие меры, касающиеся почтовой службы, направлялись в Комитет по почтовым отделениям и так далее. Восемь или девять комитетов принимали участие в рассмотрении этих предложений о расходовании денег; каждый делал свою работу без учета того, что делали другие комитеты; и каждый вносил свои собственные рекомендации в Конгресс. [226]

Results of this method.

Результатом этой процедуры было то, что никакой общий план по сдерживанию расходов никогда не мог быть эффективно введен в действие, так как было слишком много независимых комитетов, с которыми нужно было иметь дело. В 1921 году, однако, Конгресс принял закон, предусматривающий создание национальной бюджетной системы, и правила обеих палат Конгресса были изменены, чтобы осуществить новый план. Новая бюджетная система. Ведомственные сметы теперь поступают к чиновнику в Министерстве финансов, известному как Директор. Он собирает их в бюджет и с одобрения Президента представляет их в Палату представителей. Здесь они рассматриваются одним большим комитетом, известным как Комитет по ассигнованиям, и все предложения о расходах, сделанные отдельными конгрессменами (после того, как они были одобрены непосредственно заинтересованными комитетами), также представляются в этот комитет. Последний затем представляет Палате полный бюджет или план расходов на предстоящий финансовый год. Когда этот бюджет, с изменениями или без них, проходит Палату, он направляется в Сенат, где он также рассматривается одним комитетом. После того, как он принят Сенатом, он поступает к Президенту для его одобрения. Президент не может наложить вето на отдельные статьи бюджета, а должен принять или отклонить его в целом. Это серьезное препятствие, потому что отклонение всего бюджета оставило бы департаменты без средств для продолжения своей работы. Большое преимущество новой бюджетной системы заключается в том, что она позволяет Конгрессу составить всеобъемлющий план расходов на год и, таким образом, удержать расходы в рамках предполагаемых доходов.

Is it necessary for governments to borrow?

Государственные долги: почему правительства занимают деньги. Почти все государства, штаты, округа, города и даже деревни имеют долги. Почему они считают необходимым занимать деньги? Почему бы им, подобно разумным частным лицам, не принять политику оплаты по мере поступления расходов? Причина в том, что такая политика была бы крайне несправедливой по отношению к нынешним налогоплательщикам. Предположим, например, что город строит новую среднюю школу. Здание обойдется в большую сумму денег, и можно обоснованно ожидать, что оно будет служить своей цели двадцать, тридцать или даже сорок лет. Существует два способа, которыми община может покрыть эти расходы: она может немедленно установить высокий налоговый сбор на имущество граждан, удвоив или утроив обычную налоговую ставку, если это необходимо, и тем самым получить деньги для оплаты школы наличными. Либо, с другой стороны, она может занять деньги и договориться о том, что эта сумма (с процентами) будет погашаться ежегодными платежами в течение двадцати или более лет, тем самым распределяя бремя на весь период, в течение которого здание выполняет свое назначение.

Proper and improper borrowing.

Какой из этих методов более справедлив? Последний план имеет то преимущество, что возлагает бремя на всех тех, кто получает выгоду; но у него есть недостаток — он обременяет будущих налогоплательщиков долгом, в создании которого они не принимали участия. Однако правительства гораздо больше озабочены настоящим, чем будущим, ибо именно нынешний налогоплательщик решает исход выборов. Поэтому, где это возможно, они стремятся финансировать общественные улучшения путем продажи облигаций, а не путем повышения текущих налоговых ставок. Дороги штатов, общественные здания, мосты и другие дорогостоящие предприятия финансируются за счет заимствований. Строительство Панамского канала национальным правительством не было оплачено в то время; деньги на его строительство были заимствованы путем выпуска долгосрочных облигаций. Правительства иногда идут дальше и занимают деньги, чтобы покрыть нехватку текущих расходов. Это неразумная политика; в ее пользу нельзя сказать ни одного честного слова. Текущие расходы должны оплачиваться из налогов сегодняшнего дня, а не из налогов, которые будут через десять лет. Когда правительство занимает деньги для оплаты текущих расходов, оно обычно оправдывает свои действия тем, что народ одобрил это на выборах. Конечно, народ обычно одобряет подобные вещи. Когда вы спрашиваете человека, предпочитает ли он платить за что-то сам или позволить заплатить кому-то другому, нет сомнений, каким будет его ответ.

Война является главной причиной заимствований. Во время Гражданской войны правительство Соединенных Штатов заняло около трех миллиардов долларов, большая часть которых была погашена в течение тридцати лет. Во время и сразу после Мировой войны оно получило путем выпуска облигаций «Свободы» и казначейских билетов «Победы» около двадцати шести миллиардов долларов, вся сумма которых подлежит погашению в различные сроки до 1950 года.

THE NATIONAL DEBT

1860-1920

Наибольшее увеличение государственного долга Соединенных Штатов произошло в 1861–1865 годах и в 1917–1919 годах. В течение первого из этих двух периодов долг вырос с менее чем пятидесяти миллионов до почти трех миллиардов; в течение 1917–1919 годов он увеличился примерно с одного до двадцати семи миллиардов. При использовании логарифмической или пропорциональной шкалы для сравнения этих двух периодов видно, что коэффициент роста был меньше в более поздний период, чем в более ранний.

Следует заметить, что, хотя государственный долг был значительно сокращен в течение двадцати пяти лет, последовавших за Гражданской войной, он никогда не опускался сколько-нибудь близко к своему довоенному уровню. Огромный долг, который мы накопили во время Мировой войны, уже сокращается. Будет ли он когда-нибудь снижен до уровня 1916 года?

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ 1860–1920

Long- and short-term loans.

Как происходят заимствования. Когда правительства решают занять деньги, есть два способа сделать это. Если деньги нужны только на короткий срок, например, для оплаты расходов до поступления налогов, их можно занять у банков под краткосрочные векселя. Национальное правительство для своих краткосрочных заимствований выпускает казначейские векселя со сроком погашения один год или менее. Они приносят проценты и продаются банкам, которые перепродают их частным инвесторам. Но если деньги нужны на более длительный срок, обычный план состоит в выпуске облигаций. Эти облигации, как уже отмечалось (стр. 445), являются долговыми обязательствами, и правительство гарантирует своим кредитом их своевременное погашение по наступлении срока, с выплатой процентов каждый год или каждые полгода в течение этого периода. Национальные, штатные и местные облигации по большей части освобождены от налогообложения.

How the war increased the national debt.

Бремя государственного долга сегодня. Заемная способность национального правительства не ограничена никакими положениями конституции. Конгресс может занимать деньги в любом размере. Государственный долг сегодня составляет около двадцати трех миллиардов долларов по сравнению с всего одним миллиардом до войны. Ежегодные проценты по нынешнему долгу, по сути, почти так же велики, как весь старый долг. Однако принимаются меры по уменьшению этого процентного бремени путем получения процентных платежей от иностранных государств по займам, предоставленным им Соединенными Штатами во время войны.

Debt limits.

В случае со штатами и городами право занимать деньги не является неограниченным. Конституции штатов обычно содержат положения о том, сколько денег может быть заимствовано и для каких целей. Иногда они предусматривают, что государственные долги не могут быть созданы иначе как путем голосования народа. Города также в большинстве случаев связаны лимитами долга, которые устанавливаются конституцией штата или законами штата. Лимит, как правило, является гибким; он позволяет городу занимать деньги до определенного процента от его оценочной стоимости, так что когда стоимость имущества растет, заемная способность увеличивается. Долги штатов и городов растут быстрыми темпами; в целом быстрее, чем население или богатство. Тенденция состоит в том, чтобы возложить большую часть бремени на плечи следующего поколения. Правильно, что будущие налогоплательщики должны нести свою долю, как уже говорилось; но от них не следует требовать большего. Вероятно, будет справедливо сказать, что от тридцати до сорока центов с каждого доллара, который мы платим в виде налогов сегодня, уходит на проценты и погашение долга. Вскоре, если мы продолжим в том же духе, половина налогов будет уходить на оплату прошлых обязательств. Крупные города являются худшими нарушителями; некоторые из них закладывают будущее с пугающей скоростью. Необходимы более строгие законы, касающиеся местных заимствований, но еще более важно пробуждение общественного мнения к реалиям ситуации.

Как погашаются государственные долги. Когда облигации выпускаются государственными органами, должны быть предусмотрены меры по их погашению по наступлении срока; но это делается не всегда. Рефинансирование. Государственный долг, когда наступают сроки его частичного погашения, иногда рефинансируется, то есть выплачивается путем выпуска новых облигаций. Амортизационные фонды. В штатах и муниципалитетах обычным планом было создание амортизационного фонда при выпуске облигаций, а затем внесение определенного взноса в этот фонд из налогов каждого года. В результате этого процесса амортизационный фонд растет из года в год, пока его не станет достаточно для погашения облигаций по наступлении срока их оплаты. Серийные выпуски. Лучший план — выпускать облигации в такой форме, чтобы срок их погашения наступал последовательно, то есть одна или несколько облигаций подлежат погашению в каждый последующий год периода займа. Тогда, вместо создания амортизационного фонда для погашения всего долга сразу, облигации погашаются одна за другой. План серийных облигаций устраняет необходимость держать крупные суммы на руках в ожидании наступления срока погашения долга и тем самым уменьшает риск потерь из-за неудачных инвестиций или коррупции.

Являются ли государственные долги общественным злом? Александр Гамильтон, который был министром финансов в первом кабинете Вашингтона, выдвинул доктрину, согласно которой государственный долг, если он не слишком велик, является источником силы для правительства. Он утверждал, что когда государственные облигации широко принадлежат народу, все те, кто владеет облигациями, заинтересованы в стабильности и процветании нации. Другие известные финансисты в разное время противоречили Гамильтону и объявляли все государственные долги общественным злом, поскольку они возлагают бремя на народ, не давая им ничего осязаемого взамен. Но истина заключается в том, что государственные долги не относятся полностью ни к одной из этих категорий. Они являются благом в одном смысле и злом в другом. Право занимать деньги, как и любая другая власть, может использоваться мудро или неразумно. Во времена чрезвычайных ситуаций или для общественных улучшений, имеющих постоянную ценность, деньги вполне могут быть получены путем заимствования; всегда при условии, однако, что приняты меры для погашения долгов в разумные сроки. Зло возникает тогда, когда правительства занимают деньги для оплаты текущих расходов или для покрытия стоимости улучшений, которые не нужны, и когда они самодовольно позволяют долгу накапливаться из года в год, не думая о его сокращении. «Довлеет дневи злоба его», как говорится; но мы также можем сделать зло довлеющим и для будущего.

General References

Ч. А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 358–378; Там же, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 323–342;

Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том II, стр. 483–561;

Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 445–479;

У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 233–245; Там же, «Принципы и методы муниципального управления», стр. 403–478 (Муниципальные финансы);

К. Ф. Бастабл, «Государственные финансы», стр. 261–280;

Э. Р. А. Селигман, «Очерки по налогообложению» (9-е издание), стр. 66–99 (Единый налог);

К. Дж. Буллок, «Избранные чтения по государственным финансам», стр. 39–49; 143–157; Там же, «Введение в изучение экономики», стр. 493–520;

К. К. Плен, «Введение в государственные финансы», стр. 310–327;

Американская академия политических и социальных наук, «Налогообложение и государственные расходы», стр. 1–283 (Анналы, том XCV, май 1921 г.).

Group Problems

1. Следует ли повысить или понизить нынешнюю ставку национальных подоходных налогов и дополнительных налогов? Закон о подоходном налоге 1913 года. Увеличение ставок во время войны. Изменения, внесенные в 1921 году. Справедливы ли нынешние льготы? Как действуют дополнительные налоги? Перекладываются ли они налогоплательщиками на других? Как? Поток инвестиций в необлагаемые налогом активы. Примеры. Оправдана ли прогрессивная ставка для содействия большему приближению к равенству в чистых доходах? Выводы. Литература: К. К. Плен, «Введение в государственные финансы», 4-е изд., стр. 270–309; Г. Н. Уилсон, «Подоходный налог», стр. 1–11; Ф. Р. Фэрчайлд, «Федеральное налогообложение доходов и прибыли» (Американский экономический обзор, том XI, № 1, Приложение, стр. 148–159); Р. М. Хейг, «Федеральный подоходный налог», стр. 1–25; Дж. А. Гобсон, «Налогообложение в новом государстве», стр. 95–110; Американская академия политических и социальных наук, «Налогообложение и государственные расходы», стр. 180–187 (Анналы, том XCV, май 1921 г.).

2. Как составляются государственные бюджеты. Г. Дж. Форд, «Стоимость нашего национального правительства», стр. 11–21; С. Г. Лоури, «Бюджет», стр. 11–30; Ф. А. Кливленд, «Главы по муниципальному управлению и бухгалтерскому учету», стр. 67–81; «Энциклопедия американского правительства», том I, стр. 181–184; Конституционный конвент штата Массачусетс, 1917–1918 гг., Бюллетени, № 2 (Системы государственных бюджетов в Соединенных Штатах); Американская академия политических и социальных наук, «Государственные бюджеты», стр. 36–46 (Анналы, том LXII, № 151); Там же, «Налогообложение и государственные расходы», стр. 228–250 (Анналы, том XCV, май 1921 г.); Бюро переписи населения США, «Финансовая статистика штатов»; «Финансовая статистика городов». (Каждое издание публикуется ежегодно.)

3. Изучение стоимости на душу населения отдельных административных департаментов в вашем собственном штате или общине по сравнению с таковыми в других штатах или общинах. (Адекватные данные для этого исследования можно найти в двух ежегодных публикациях Бюро переписи населения США, а именно: «Финансовая статистика штатов» и «Финансовая статистика городов». Пример такого исследования в краткой форме см. в книге У. Б. Манро «Принципы и методы муниципального управления», стр. 457.)

Short Studies

1. Принципы, лежащие в основе налогообложения. Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том II, стр. 483–496.

2. Право Конгресса на налогообложение. У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 221–227.

3. Подоходные налоги в зарубежных странах. Э. Р. А. Селигман, «Подоходный налог» (2-е изд.), Англия, стр. 167–218; Франция, стр. 273–328; Германия, стр. 223–272.

4. Как финансировалась Гражданская война. Д. Р. Дьюи, «Финансовая история Соединенных Штатов», стр. 298–333.

5. Мобилизация американских финансов во время Мировой войны. У. Ф. Уиллоуби, «Организация правительства в военное время и после», стр. 50–66; Э. Р. А. Селигман, «Очерки по налогообложению» (9-е изд.), стр. 750–782.

6. Акцизы как источник дохода. К. Дж. Буллок, «Избранные чтения по государственным финансам», стр. 449–472.

7. Общий налог на имущество. Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том II, стр. 528–549.

8. Тариф как источник дохода. К. Дж. Буллок, «Избранные чтения по государственным финансам», стр. 425–448.

9. Единый налог. Э. Р. А. Селигман, «Очерки по налогообложению», стр. 66–99.

10. Расточительность старой системы ассигнований. П. С. Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 355–361.

11. Долги штатов и лимиты долга. Конституционный конвент штата Массачусетс, 1917–1918 гг., Бюллетени, № 15 (Конституционные ограничения на долги штатов).

12. Муниципальные долги и лимиты долга. Там же, № 14 (Конституционные ограничения на муниципальную задолженность).

13. Методы заимствования: амортизационные фонды против серийных облигаций. Там же, № 21 (Методы заимствования: амортизационные фонды против серийных облигаций).

14. Классификация имущества для налогообложения. Там же, № 20 (Классификация имущества для целей налогообложения).

15. Новая национальная бюджетная система. Ф. А. Кливленд и А. Э. Бак, «Бюджет и ответственное правительство», стр. 371–381.

Questions

1. Покажите, как налоги связаны со стоимостью жизни. Какие формы налогообложения наиболее тесно с ней связаны?

2. Можете ли вы добавить какие-либо другие принципы налогообложения к тем, что были сформулированы Адамом Смитом?

3. Выберите из конституции все положения, которые относятся к налогообложению, и объедините их в такой форме: «Конгресс может вводить любой вид налогообложения, за исключением того, что... и того, что... и того, что и т. д.»

4. Какова сфера действия (а) импортных пошлин; (b) экспортных пошлин; (c) налога на пустующую землю; (d) налога на фабрику; (e) обычного налога на доходы; (f) подушного налога; (g) налога на наследство; (h) налога на прибыль театров; (i) налога на грузовые автомобили?

5. Правильно ли, что доход от государственных облигаций должен быть освобожден от налогообложения?

6. Какой из следующих налогов наемный работник, скорее всего, почувствует меньше всего, и почему: таможенные пошлины, налог на имущество, подоходные налоги, налог с продаж, подушный налог?

7. Должны ли разные формы имущества (земля, здания, домашняя мебель, акции, облигации, автомобили и т. д.) облагаться налогом по разным ставкам? Должны ли фабрики облагаться налогом по ставке, отличной от жилых домов? Если все люди равны перед законом, почему они должны облагаться налогом по разным ставкам?

8. До войны содержание правительства стоило всего миллиард долларов в год. Проценты по долгу сейчас составляют почти еще один миллиард. Но правительство тратит около четырех миллиардов. Почему это так? Теперь, когда война закончилась, почему невозможно (помимо процентов по военному долгу) вернуться к старому масштабу расходов?

9. Каковы главные недостатки нашей нынешней системы сбора государственных доходов? Какие улучшения вы можете предложить? Вы бы поддержали налог с продаж? Считаете ли вы, что Конгресс поступил неразумно, отменив налог на сверхприбыль?

10. Перечислите все различные формы налогообложения, которые может быть обязан платить один человек в Соединенных Штатах в настоящее время.

11. Как бюджет подготавливается и принимается в вашем штате? Сравните относительное влияние губернатора и законодательного органа в определении того, что тратит правительство штата.

12. Объясните: казначейские векселя; рефинансирование; лимит долга; дополнительные налоги; чистый долг; прогрессивное налогообложение; амортизационный фонд; серийные облигации; специальные сборы.

13. Два города примерно одинакового размера могут иметь примерно равные суммы чистого долга, однако один из них может находиться в гораздо лучшем финансовом положении, чем другой. Объясните это.

14. Когда председатель Верховного суда Маршалл сказал: «Власть облагать налогом подразумевает власть уничтожать», что он имел в виду? Должна ли власть облагать налогом использоваться для обеспечения более равного распределения богатства и чистых годовых доходов среди людей?

Topics for Debate

1. Зарплаты государственных чиновников должны облагаться налогом так же, как доходы частных лиц.

2. Доход ни одного человека не должен облагаться налогом дважды (один раз нацией и один раз штатом).

3. Имущество должно облагаться налогом по единому правилу и не должно классифицироваться для целей налогообложения.

4. Законом штата не должны устанавливаться лимиты долга для городов, городам должно быть позволено самим решать, сколько они могут занимать.

5. Оценщики должны быть назначаемыми должностными лицами штата и не должны избираться избирателями городов, округов или поселков.

ГЛАВА XXIV ОБЩЕСТВЕННЫЕ КОММУНАЛЬНЫЕ СЛУЖБЫ И ОБЩЕСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

Цель этой главы — обсудить природу общественных коммунальных служб, различные методы их регулирования и вопрос о том, должны ли они находиться в собственности государства.

Ordinary business is regulated by competition.

Проблема. В случае большинства обычных деловых предприятий фактором, обеспечивающим разумные цены и хорошее обслуживание для клиента, является конкуренция. Клиент, который обнаруживает, что цены высоки или обслуживание плохое в одном продуктовом магазине, перестает делать там покупки и идет в другое место. Купец, который находит один банк неудовлетворительным, переводит свой счет в другой банк. Оптовый торговец, если одна фабрика не присылает ему товары вовремя или берет с него слишком много, отдает свои будущие заказы другой фабрике. Магазины, банки и фабрики находятся в конкуренции с другими заведениями своего рода; чтобы получить бизнес, они постоянно пытаются обойти своих конкурентов, снижая цены и улучшая обслуживание. В этом смысле «конкуренция — душа торговли». Соперничество тех, кто имеет товары или услуги для продажи, само по себе достаточно, чтобы обеспечить защиту общественности.

Естественные монополии. Но существуют определенные сферы бизнеса, в которых не существует реальной конкуренции, потому что они являются монополиями. Монополии, как уже отмечалось, бывают трех различных типов: естественные, законные или искусственные (см. стр. 54); и все предприятия общественного обслуживания (железные дороги, телеграфы, телефоны, осветительные установки и т. д.) относятся к первому из этих классов — они являются естественными монополиями. Мы называем их общественными услугами или общественными коммунальными службами; но это не просто потому, что они имеют большое значение для общественности. Хлеб и мясо также имеют огромное общественное значение, но мы не называем пекарню и мясной рынок общественными службами. Но общественные коммунальные службы являются естественными монополиями. Телефоны, телеграфы, уличные железные дороги называются общественными услугами или общественными коммунальными службами, потому что они являются монополиями по своей природе. У гражданина нет альтернативы из-за конкуренции. Если он хочет поехать из одного места в другое, он обычно не может найти две линии железной дороги, или, если таковые есть, их тарифы одинаковы. Если тарифы на электрическое освещение непомерно высоки, он не может сказать компании, что будет покупать электрический свет у кого-то другого, ибо он имеет дело с единственным предприятием, от которого можно получить электрический свет в этой конкретной местности. Человек, живущий в Омахе, может отправить запрос в Чикаго и купить там обувь, если обнаружит, что цены и качество его не устраивают в своем городе; но он не может получить телефонную связь или электрический свет таким образом. Он абсолютно зависит от местного обслуживания и, как правило, только от одного местного обслуживания.

Their nature excludes competition.

Общественные коммунальные службы не конкурируют. Почему мы говорим, что эти общественные коммунальные службы являются монополиями по своей природе? Это потому, что их бизнес, исходя из способа его ведения, фактически исключает конкуренцию. Физически было бы возможно иметь две конкурирующие компании уличных железных дорог, работающие на одной улице, две газовые компании и две компании электрического освещения; но представьте, какие заторы и неудобства это вызвало бы! Более того, это практически удвоило бы объем основного капитала, необходимого для обеспечения обслуживания, а это означало бы более высокие цены для общественности в конечном итоге. В прошлые годы многие города пробовали план создания двух конкурирующих компаний общественного обслуживания, и в нескольких городах все еще существуют конкурирующие телефонные компании; но конкуренция редко бывает серьезной и почти никогда не длится долго. Конкурирующие компании общественного обслуживания, обнаружив, что конкуренция невыгодна, вскоре образуют объединение и повышают свои тарифы. Контролирующим фактом является то, что освещение, энергия, транспорт и связь (будь то телеграф, телефон или почта) могут быть дешевле обеспечены монополией, чем конкурирующими компаниями. Фактически не может быть эффективной конкуренции между общественными коммунальными службами, работающими в одной и той же области.

Будучи монополиями, они должны регулироваться. Теперь, если общественные коммунальные службы являются монополиями по своей природе и никогда не смогут стать чем-то иным, необходимо, чтобы правительство осуществляло тем или иным способом достаточный контроль над ними, чтобы удержать их от злоупотребления своей властью. Общественные коммунальные службы используют общественную собственность. Это сделать тем легче, что общественные коммунальные службы, в отличие от обычных промышленных или торговых предприятий, должны обращаться к правительству штата или города за определенными привилегиями, которые они находят необходимыми для ведения своего бизнеса. Каждая общественная коммунальная служба считает необходимым использовать собственность, принадлежащую всему народу. Железная дорога должна прокладывать свои пути через шоссе; газовая компания должна прокладывать свои трубы под тротуарами; компания электрического освещения должна ставить некоторые из своих столбов на улицах; компания уличных железных дорог, как следует из ее названия, должна широко использовать общественные магистрали. Более того, все они желают права забирать любую частную собственность, которая может им понадобиться для их терминалов, электростанций, резервуаров и так далее. Это право, которое может дать только правительство. Поэтому компании общественного обслуживания, в силу того, что они должны просить привилегии у правительства, делают себя подвластными правительственному контролю. Это не так с обычными промышленными монополиями, такими как производство стали, сахара или табака. Они также используют право принудительного отчуждения собственности. Они, как правило, не просят законных привилегий любого рода; им не нужны постоянные права на общественные магистрали или требование, чтобы им разрешили осуществлять право принудительного отчуждения собственности; следовательно, их не так легко поставить под общественное регулирование.

Как осуществляется регулирование. Чтобы использовать улицы или любую другую общественную собственность, частное лицо или корпорация должны сначала получить официальное разрешение. Купец, который выставляет вывеску из своего здания над шоссе, парикмахер, который ставит свой знакомый красно-белый столб на тротуаре, подрядчик, который блокирует общественный проход, когда он строит здание — все должны сначала получить разрешение города. Разрешения и франшизы. Это дается городскими властями в форме лицензии или разрешения. Но компания общественного обслуживания должна иметь общее разрешение, охватывающее права на множество улиц и действующее в течение ряда лет. Определение франшизы. Это общее разрешение, которое не отличается от индивидуального разрешения, за исключением более широкого охвата и более длительного срока действия, называется франшизой. Франшиза — это просто предоставление права использовать общественную собственность (в частности, улицы) либо бессрочно, либо на определенный срок и при соблюдении определенных условий. Прежде чем любая компания общественного обслуживания может начать деятельность, она должна сначала получить франшизу от штата, города, поселка или района, в зависимости от обстоятельств. Компания получает права, а правительство налагает условия.

The old-type franchise.

Франшизы, прошлые и настоящие. Раньше было обычаем штатов и городов предоставлять франшизы на долгие годы без наложения строгих условий для защиты народа. Причиной этого было, отчасти, сильное желание общины получить обслуживание немедленно. Когда электрические уличные железные дороги впервые вошли в употребление, заменив старые конки, они рассматривались как дар божий для пригородных районов. Был большой народный шум, чтобы электрифицировать линии конки как можно быстрее. Поэтому компании, которые были готовы предоставить это улучшенное обслуживание, получили, во многих случаях, очень либеральные франшизы, действующие в течение долгих сроков и без строгих условий. Это были дни, более того, когда члены городских советов и законодатели штатов часто оказывались восприимчивы к коррумпированным влияниям. Ценные привилегии во многих городах раздавались почти за бесценок нечестными или некомпетентными чиновниками. Сколько миллионов долларов во франшизах было практически подарено американскими штатами и городами за последнее поколение, никто никогда не смог подсчитать. Несомненно, во всяком случае, что сотни частных состояний были сделаны на этих односторонних сделках.

The newer methods.

Но общественное мнение, в свое время, пробудилось к несправедливости этого свободного и легкого метода, и были приняты законы, запрещающие предоставление привилегий франшизы на срок более установленного количества лет или без предварительного предоставления противникам предоставления возможности быть услышанными. В некоторых случаях законы запрещали предоставление любой франшизы без согласия народа на выборах. Были также приняты положения, гарантирующие, что в обмен на свои привилегии компании должны выплачивать часть своей ежегодной прибыли в городскую казну. Наконец, стало практикой оговаривать во франшизе, что тарифы, взимаемые компанией, качество обслуживания и различные другие особенности, затрагивающие интересы граждан, должны подлежать общественному регулированию. Франшизы все еще предоставляются законодательными органами и муниципальными советами, но с гораздо большей осторожностью, чем раньше.

Regulation by the terms of a franchise is not enough.

Административное регулирование. Несмотря на эти различные ограничения, однако, вскоре стало очевидно, что достаточно тесное регулирование общественных коммунальных служб не может поддерживаться путем простого включения различных условий в их франшизы. Франшизы предоставляются на десять, двадцать или даже пятьдесят лет, и условия сильно меняются в течение этого периода. Положение во франшизе, касающееся качества газа, или тарифа на проезд на уличных железных дорогах, или силы света электрических ламп, может быть сформулировано тщательно, чтобы покрыть потребности сегодняшнего дня, но никто не может предвидеть, что будет нужно через пять или десять лет. Прогресс постоянно совершается в механизме общественных коммунальных служб, как и во всех других отраслях промышленности. Если регулирование должно быть эффективным, оно должно продолжать двигаться вперед по мере того, как новые устройства и методы входят в употребление. Франшиза имеет недостаток быть закрытой сделкой. Она стоит на месте, в то время как вещи, которые она пытается регулировать, продолжают двигаться вперед. Ни один письменный документ, кроме того, не является самоисполняющимся, и если не предусмотрен какой-то механизм, чтобы заставить компании соблюдать свои соглашения, всегда есть лазейки, через которые они могут уклониться от ограничений.

It must be supplemented.

Для того чтобы сделать регулирование общественных коммунальных служб гибким и эффективным, поэтому стало практикой дополнять условия франшиз системой административного регулирования. Помимо включения длинного списка условий во франшизу, правительство теперь оговаривает, как правило, что тарифы и качество обслуживания должны время от времени устанавливаться в соответствии с существующими условиями органом чиновников, обычно известным как комиссия по общественному обслуживанию, которая должна справедливо относиться ко всем сторонам.

State and municipal commissions.

Комиссии по общественному обслуживанию. Комиссии по общественному обслуживанию в некоторых случаях поддерживаются городами; но чаще они являются органами, назначаемыми штатом. Есть две причины, которые делают желательным, чтобы регулирование общественных коммунальных служб находилось в руках штата, а не под контролем городов. Во-первых, юрисдикция городских чиновников не распространяется за пределы города, тогда как компании общественного обслуживания часто ведут значительную часть своего бизнеса за пределами. Не редкость, например, найти одну и ту же уличную железную дорогу, электрическое освещение и телефонную компанию, работающую в нескольких соседних общинах. Муниципальное регулирование в таких случаях подвергало бы компанию различным правилам в каждой общине.

Есть вторая причина, а именно то, что общественное регулирование всегда дорого. Комиссия по общественному обслуживанию должна иметь квалифицированных следователей, чтобы помогать ей в решении технических вопросов, которые возникают, и этих экспертов дорого нанимать. Крупные города могут позволить себе это, но в случае небольших общин лучше иметь единую комиссию штата, выполняющую функции регулирования для них всех. Таким образом, более того, правила могут быть сделаны единообразными. Комиссии по общественному обслуживанию состоят из трех или пяти членов; в городах они назначаются, как правило, мэром; в штатах они обычно назначаются губернатором; но в некоторых штатах они избираются всенародным голосованием. Назначение теперь рассматривается как более удовлетворительный метод.

Work of these commissions.

Работа комиссии по общественному обслуживанию охватывает широкий спектр. Ее главная функция — следить за тем, чтобы компании соблюдали условия своих франшиз и подчинялись законам, касающимся общественных коммунальных служб. Она выслушивает жалобы от городских чиновников и граждан, расследует эти жалобы, получает сторону дела компании и принимает такое решение, которое требует дело. Она предотвращает дискриминацию в пользу одной общины против другой и настаивает на том, чтобы одинаково хорошее обслуживание предоставлялось всем; она требует финансовые отчеты от различных компаний и часто имеет право устанавливать максимальные тарифы, которые они могут взимать. В некоторых штатах существует практика предоставления «неопределенных» франшиз, или франшиз, которые не имеют установленного срока лет, в сочетании с положением о том, что франшиза может быть аннулирована в любое время по приказу комиссии по общественному обслуживанию, если компания не соблюдает условия. Легко увидеть, поэтому, что комиссии по общественному обслуживанию имеют степень власти, которой легко злоупотребить, если комиссары не являются беспристрастными и абсолютно честными людьми. Их положение подобно положению судей, в некотором смысле, ибо их функция — держать ровно весы правосудия между компаниями, с одной стороны, и общественностью, с другой. Справедливость — это сущность успешного регулирования.

Has regulation been satisfactory?

Общественная собственность. Методами, которые были описаны на предыдущих страницах, правительство смогло защитить, довольно хорошо, в целом, интересы общественности. Железные дороги, телеграфные компании, электрические осветительные установки и другие подобные корпорации больше не могут делать то, что им угодно. Напротив, их владельцы склонны чувствовать, что общественное регулирование зашло слишком далеко и стало репрессивным. Тем не менее, регулирование не всегда было удовлетворительным для общественности. Часто высказывается жалоба, что члены комиссий по общественному обслуживанию выбираются по политическим причинам и что их работа, в таких случаях, не является ни эффективной, ни беспристрастной. Успех регулирования варьировался в разных частях страны. В некоторых штатах он был удовлетворительным для обеих сторон; в других он не удовлетворил ни одну из них.

Would public ownership be better?

Поскольку регулирование не доказало свою успешность во всех случаях, иногда вносится предложение, что коммунальные службы должны быть взяты под контроль и управляться самим правительством. Те, кто поддерживает эту политику общественной собственности, верят, что национальное правительство должно взять под контроль железные дороги, телеграфы и телефонные линии, в то время как штаты и города должны стать владельцами всех уличных железных дорог, газовых компаний и предприятий электрического освещения. Эти коммунальные службы должны тогда управляться публично, утверждают они, точно так же, как почтовая служба сейчас ведется национальным правительством, или как водоснабжение сейчас обеспечивается городами.

Public ownership overseas.

Европейский опыт общественной собственности. Указывается, в этой связи, что политика общественной собственности широко применялась в различных европейских странах, особенно в Великобритании, Франции и Германии. В Германии железные дороги уже много лет принадлежат правительству и управляются им. Во всех трех странах телеграфы принадлежат правительству и управляются в связи с почтовыми отделениями. Телефонная связь также находится в руках общественности. Газовые и электрические осветительные установки в некоторой степени принадлежат компаниям в различных европейских городах, но большинство из них были взяты под контроль муниципальными властями. Даже уличные железные дороги переходят под муниципальную собственность. Многие европейские города, более того, не только управляют этими различными общественными услугами, но и ведут другие муниципальные предприятия, такие как бойни, пекарни, театры, сберегательные банки и даже ломбарды.

American experience has been less extensive.

Общественная собственность в Америке. В Соединенных Штатах политика общественной собственности не была столь популярной. Железные дороги, телеграфы и телефоны принадлежат частным компаниям и управляются ими. Они управлялись национальным правительством некоторое время во время войны, но когда чрезвычайная ситуация закончилась, они были возвращены своим владельцам. Среди крупных городов Соединенных Штатов только пять или шесть владеют и управляют своими газовыми установками; около двадцати имеют муниципальную собственность на установки электрического освещения. Линии уличных железных дорог принадлежат городу только в трех или четырех случаях; но в нескольких других общинах они управляются общественными властями по договорам аренды от владельцев. Когда человек помнит, что общее число общественных коммунальных служб в Соединенных Штатах исчисляется тысячами, будет видно, что политика общественной собственности имела относительно небольшое и медленное развитие на этой стороне Атлантики.

Аргументы в пользу общественной собственности. Главные аргументы в пользу общественной собственности в Соединенных Штатах могут быть кратко изложены следующим образом: 1. Регулирование потерпело неудачу. Во-первых, все общественные коммунальные службы, будучи естественными монополиями, требуют более строгой меры регулирования, чем та, которую когда-либо может обеспечить любая форма общественного надзора. Пока эти коммунальные службы остаются в частных руках, будут постоянные усилия уклониться от общественного регулирования, и эти усилия обычно будут успешными, потому что богатые и мощные компании чрезвычайно трудно контролировать при демократической форме правления. «Мы пробовали регулирование», — говорят сторонники общественной собственности, — «и оно не было удовлетворительным. Поэтому давайте попробуем единственную другую альтернативу, которая заключается в том, чтобы выкупить компании полностью». 2. Более низкие тарифы и лучшее обслуживание. Во-вторых, при общественной собственности люди получили бы более низкие тарифы и лучшее обслуживание. Это было бы возможно, потому что правительство могло бы получать капитал дешевле, чем частные компании, и тем самым сделать существенную экономию на процентах. Оно не искало бы прибыли, а стремилось бы предоставить обслуживание по фактической стоимости. Если бы правительство владело всеми коммунальными службами, более того, оно могло бы покупать припасы и материалы в больших количествах и, следовательно, по более низким ценам. Каждая компания уличных железных дорог сейчас покупает рельсы, вагоны, кабели, уголь и так далее для себя. Если бы штат владел всеми уличными железными дорогами в пределах своей территории, он покупал бы эти вещи в гораздо большем масштабе. 3. Более справедливо к труду. В-третьих, общественная собственность означает более справедливое и лучшее обращение с работниками. Зарплаты, как правило, выше в общественной, чем в частной занятости (при условии одинаковой степени подготовки и навыков); часы работы не такие длинные (поскольку восьмичасовой рабочий день теперь общепризнан в общественной занятости); и есть лучшая защита против произвольного увольнения. По этим причинам рабочие организации обычно поддерживают общественную собственность. 4. Влияние на политику. В-четвертых, компании общественного обслуживания имели пагубное влияние на американскую политику. Они являются искателями общественных привилегий и в своем рвении получить услуги находятся под сильным искушением работать тихим образом для избрания государственных чиновников, которые будут дружелюбны к ним. Они составляют часть того, о чем г-н Элиху Рут однажды говорил как о «невидимом правительстве». Через своих оплачиваемых агентов и лоббистов они пытаются влиять на действия законодательных органов и городских советов способами, которые выгодны для их собственной финансовой выгоды, но пагубны для общественного интереса. Отмена всех франшиз и прямая общественная собственность на все коммунальные службы устранили бы, утверждается, разлагающее влияние из американской политики. Это главные аргументы, используемые сторонниками общественной собственности.

Аргументы против общественной собственности. Но есть много того, что можно сказать с другой стороны. 1. Более дорого для общественности. Во-первых, утверждается, что общественная собственность, из-за более высоких зарплат и менее эффективного управления, оказалась бы гораздо более дорогой, чем частное предпринимательство, и что в долгосрочной перспективе увеличенная стоимость должна была бы быть оплачена людьми. Эта более высокая стоимость могла бы принять форму более высоких тарифов за обслуживание или могла бы выйти из общих налогов; но в любом случае она легла бы на общественность. Когда национальное правительство управляло железными дорогами во время войны, оно держало грузовые и пассажирские тарифы низкими; результатом был дефицит, составляющий около миллиарда долларов, который должен был быть возмещен из государственной казны. Налогоплательщики несли бремя, которое должно было быть возложено на грузоотправителей и пассажиров. 2. Означает сохранение устаревших методов. Во-вторых, общественная собственность означала бы плохое обслуживание; коммунальные службы не поспевали бы за современными методами; общественность была бы поставлена в большие неудобства из-за некомпетентного управления. Частные компании бдительны, в поиске новой экономии и всегда готовы принять улучшенные методы. Стимулом ко всему этому является их желание получить большую прибыль. Они не колеблются тратить деньги на улучшения, если, делая это, они могут получить больше бизнеса и увеличить свои доходы. Уберите этот стимул, как это делается, когда правительство управляет общественной коммунальной службой, и каждый делает свою работу легко. 3. Не улучшило бы политические условия. В-третьих, муниципальная собственность просто заменила бы влияние организованного труда влиянием организованного капитала в политике. Нация, штаты и города имели бы огромное количество чиновников и работников в своих соответствующих платежных ведомостях. Работники были бы также избирателями. Они стояли бы твердо за ту политическую партию, которая предложила бы им лучшие зарплаты, меньшее количество часов работы и другие преимущества. Интересы общественности имели бы скудное рассмотрение перед лицом организованного политического давления со стороны этого огромного массива государственных работников. Даже сегодня городские работники являются важным фактором в муниципальной политике. Какими бы они были, если бы их число было удвоено или утроено? Железнодорожные работники страны насчитывают много сотен тысяч. Посчитайте их жен (которые также являются избирателями), их родственников и друзей, избирателей, на которых они могут лично влиять, и вы увидите, что они сформировали бы не пренебрежимый фактор в национальной политике. 4. Европейский опыт не применим. В-четвертых, хотя общественная собственность была умеренно успешной в европейских странах, где правительства высоко централизованы, из этого не следует, что она имела бы такой же успех в этой стране. В Соединенных Штатах, где правительство ведется на демократической основе, с короткими сроками полномочий и сильными партийными силами в работе, с системой добычи, все еще процветающей во многих штатах и городах, общественная собственность привела бы к грубому бесхозяйственности и расточительству. Если правительство должно заниматься бизнесом, оно должно сначала поставить себя на деловую основу. Прежде чем оно возьмется управлять железными дорогами или телефонной связью, оно должно ввести эффективность в свои собственные правительственные функции.

Weight of the foregoing arguments.

Резюме. Взвешивая эти различные аргументы, один против другого, и сравнивая относительные достоинства общественного регулирования с достоинствами общественной собственности, многое зависит от местных условий. Нельзя сказать, что любая политика является лучшей во все времена, во всех общинах, для всех коммунальных служб и при всех обстоятельствах. Там, где общественное регулирование было удовлетворительным, есть много того, что можно сказать в пользу политики оставления всего как есть. Там, где политика регулирования не была успешной, аргументы в пользу попытки эксперимента общественной собственности становятся сильнее. Следует заметить, однако, что если местные условия таковы, что делают регулирование неудачей, они вряд ли сделают общественную собственность успехом. Штат или община, которые не могут удержать капитал под эффективным контролем, вряд ли будут гораздо более успешными в своих сделках с большой массой общественных работников. Никакого большого веса не следует придавать тому факту, что общественная собственность преуспела в одном городе или потерпела неудачу в другом. Успех или неудача общественной собственности, как политики, не могут быть справедливо судимы по тому или иному приключению в ней, не больше, чем мы можем судить об исходе кампании по выигрышу или проигрышу одной стычки. Банки иногда терпят неудачу, однако наша банковская система надежна. Спекулянты иногда преуспевают и делают состояния, но это не доказывает, что спекуляция является прибыльной формой бизнеса.

Насколько можно судить по цифрам прибыли и убытка, общественная собственность менее экономична, чем частное управление. Община, которая владеет и управляет уличной железной дорогой или осветительной установкой или любой другой общественной коммунальной службой, не получит прибыль, в большинстве случаев, если она не взимает более высокие тарифы, чем те, которые взимались бы частной компанией. Книги могут показать прибыль, но это потому, что не все расходы, которые должны быть отнесены на счет установки, записаны; они возложены на налогоплательщика каким-то окольным путем. Общественная собственность не может быть оправдана как вопрос пенни и даймов. Вопрос не только в прибыли и убытке. Но прибыль и убыток — не единственные вещи, которые следует учитывать. Вопрос о том, какой план лучше для общественности, гораздо больше, чем вопрос о профиците или дефиците. Справедливое обращение с трудом, надежность обслуживания, устранение зловещих политических влияний — эти вещи должны учитываться также. И это то, где люди с разными точками зрения не могут прийти к согласию. Целесообразность общественной собственности — это интенсивно практический вопрос, который не может быть решен путем обращения к каким-либо установленным правилам или принципам. Вполне логично для одного поддерживать общественную собственность на водоснабжение, выступая против ее распространения на уличную железную дорогу. Одно тесно связано с общественным здоровьем; другое — нет. В хорошо управляемой общине, где обслуживание, предоставляемое частной компанией, оказалось неудовлетворительным, политика общественной собственности может быть полностью оправдана. Это не означает, однако, что люди городов, управляемых боссами, с системой добычи в полном действии, должны брать под контроль общественные услуги, которые делают достаточно хорошо под частным управлением. Условия, а не теории, должны определять, какая политика является мудрой.

Гильдейское управление. В последние годы была выдвинута другая альтернатива частной собственности. Она известна как гильдейская собственность. Зная, что многие люди не склонны к общественной собственности, потому что они боятся, что это просто означало бы бесхозяйственность общественных услуг политиками, некоторые лидеры труда предложили, чтобы коммунальные службы принадлежали и управлялись организованными работниками. Вкратце они предлагают, чтобы правительство поставляло капитал (получая проценты на него, конечно), и чтобы работники управляли коммунальными службами через чиновников, выбранных ими, или выбранных ими и правительством совместно. План Пламба, выдвинутый в 1919 году как решение железнодорожной проблемы, был предложением такого рода. Некоторые сторонники гильдейского управления верят в применение этой политики не только к общественным коммунальным службам, но и ко всем отраслям промышленности.

General References

Ф. У. Тауссиг, «Принципы экономики», том II, стр. 397-418;

Клайд Л. Кинг, «Регулирование муниципальных коммунальных служб», стр. 3-55;

Г. Г. Джеймс, «Муниципальные функции», стр. 246-281 (Общественные коммунальные службы); стр. 282-295 (Муниципальная собственность);

Конституционный конвент штата Массачусетс, 1917-1918 гг., «Бюллетени», № 22 (Муниципальная собственность в Соединенных Штатах);

Э. М. Фелпс (редактор), «Правительственная собственность на железные дороги» (серия «Справочник для участников дискуссий»). Содержит материалы по обеим сторонам вопроса. См. также К. Б. Джадсон (редактор), «Правительственная собственность на телеграф и телефон», и Дж. Э. Джонсон, «Муниципальная собственность» в той же серии;

Ф. К. Хау, «Современный город и его проблемы», стр. 149-164.

Group Problems

1. Правительственная собственность на телеграф и телефон. История проводной связи. Как организованы телеграфные и телефонные компании. Современные методы регулирования национальными, штатными и местными органами власти. Общественная собственность на телеграф и телефон в Европе. Результаты европейского опыта. Американский опыт в военное время. Резюме и выводы. Литература: К. Б. Джадсон (редактор), «Правительственная собственность на телеграф и телефон» (серия «Справочник для участников дискуссий»); А. Н. Холкомб, «Правительственная собственность на телефоны в Европе», стр. 441-463; Г. Р. Мейер, «Общественная собственность и телефон в Великобритании», стр. 239-268; У. У. Уиллоуби, «Организация правительства в военное время», стр. 191-198.

2. Государственное регулирование общественных коммунальных служб. Литература: Г. Г. Джеймс, «Муниципальные функции», стр. 246-281; К. Л. Кинг, «Регулирование муниципальных коммунальных служб», стр. 253-263; Г. П. Джонс, «Государственное регулирование против местного», в «Анналах Американской академии политических и социальных наук», LIII (май 1914 г.), стр. 94-107; «Материалы конференции американских мэров», 1915 г., стр. 123-162; Г. М. Поллок и Г. С. Морган, «Современные города», стр. 225-249.

3. Муниципальная собственность в Европе. Литература: Дж. Б. Шоу, «Здравый смысл муниципального предпринимательства», стр. 17-42; Леонард Дарвин, «Муниципальная собственность», стр. 33-66; Дуглас Кнуп, «Принципы и методы муниципального предпринимательства», стр. 95-106; Ф. К. Хау, «Европейские города в действии», стр. 37-67; Ив Гюйо, «Где и почему провалилась общественная собственность», стр. 55-71; У. Г. Доусон, «Муниципальная жизнь и управление в Германии», стр. 208-259; К. Д. Томпсон, «Муниципальная собственность», стр. 15-25; Отчет Национальной гражданской федерации (1907 г.), часть I, том I, стр. 261-302.

Short Studies

1. Франшизы. «Энциклопедия американского правительства», том II, стр. 44-48.

2. Типовая франшиза на эксплуатацию уличной железной дороги. К. Л. Кинг, «Регулирование муниципальных коммунальных служб», стр. 165-181.

3. Франшизы на газовое и электрическое освещение. У. Б. Манро, «Принципы и методы муниципального управления», стр. 247-257.

4. Опыт Германии в области общественной собственности. У. Г. Доусон, «Муниципальная жизнь и управление в Германии», стр. 208-259.

5. Опыт Великобритании в области общественной собственности. Дуглас Кнуп, «Принципы и методы муниципального предпринимательства», стр. 306-365.

6. Муниципальная собственность в Соединенных Штатах. Конституционный конвент штата Массачусетс, 1917-1918 гг., «Бюллетень», № 22; Национальная гражданская федерация, «Должно ли правительство владеть и управлять железными дорогами, телеграфными и телефонными системами? Аргументы «за»; Там же, «Аргументы «против».

7. Гильдейская собственность. Г. Д. Г. Коул, «Гильдейский социализм», стр. 42-77.

8. Комиссии по коммунальному обслуживанию. С. П. Орт, «Чтения об отношениях правительства и промышленности», стр. 308-343.

9. Опасность возложения на правительство слишком большого круга обязанностей. Отто Г. Кан, «Американские экономические проблемы», стр. 235-275.

10. План Пламба. «Лига общественной собственности», «Бюллетень», № 12, стр. 86-100; Там же, «Бюллетень», № 14, стр. 59-74; 127-130.

Questions

1. Назовите все основные отрасли общественных коммунальных служб сегодняшнего дня. Считаете ли вы общественными коммунальными службами следующие: бойни; элеваторы; угольные шахты; трубопроводы для транспортировки нефти между городами; предприятия беспроводного телеграфа; дирижабли, перевозящие пассажиров; автомобили; такси; маршрутные автобусы; гостиницы; пароходы; доки; банки; больницы? Почему или почему нет в каждом конкретном случае?

2. Сформулируйте определение общественных коммунальных служб, которое соответствовало бы вашему ответу на предыдущий вопрос.

3. Если торговец установит электрический генератор для освещения собственного магазина, будет ли он в этом случае заниматься общественным обслуживанием и потребуется ли ему франшиза? Если он захочет продавать ток своим соседям (не пересекая улицу), потребуется ли ему тогда франшиза? Приведите свои доводы.

4. Некоторые отрасли промышленности особенно подходят для государственного управления (например, почтовая служба и водоснабжение). Назовите некоторые другие. Почему они подходят?

5. Какие положения следует предусмотреть во франшизе на эксплуатацию уличной железной дороги в отношении срока действия, тарифов, обслуживания, отчислений компании в государственную казну, распоряжения оборудованием по истечении срока франшизы и регулирования в течение срока действия франшизы?

6. Можете ли вы привести причины, по которым правительство должно доставлять почту, но не телеграммы? Посылки по почте, но не экспресс-доставкой?

7. Назовите несколько причин, по которым эффективное регулирование общественных коммунальных служб затруднено.

8. Какие общественные коммунальные службы действуют в вашем городе? Какими компаниями? Когда истекают сроки их франшиз? Кто их регулирует? Управлялись бы какие-либо из них лучше при нахождении в общественной собственности?

9. Какие из аргументов в пользу муниципальной собственности кажутся вам наиболее весомыми и почему? Какие из аргументов против?

10. Было бы последовательным для англичанина поддерживать муниципальную собственность на уличные железные дороги в Лондоне, но выступать против нее в Нью-Йорке, став там жителем?

Topics for Debate

1. Уличные железные дороги должны (а) принадлежать частным компаниям и эксплуатироваться ими, или (б) принадлежать частным компаниям, но эксплуатироваться правительством, или (в) принадлежать правительству и эксплуатироваться им.

2. Гильдейское управление должно применяться ко всем общественным коммунальным службам.

ГЛАВА XXV ОБРАЗОВАНИЕ

Цель этой главы — объяснить, почему образование является обязательным, как управляются школы, сколько они стоят и к чему они стремятся.

In a democracy education is essential.

Образование и демократия. — Куда бы ни отправился человек, в любой части света, он обнаружит, что политическая демократия и народное образование развиваются параллельно. В деспотиях редко можно встретить систему всеобщего, бесплатного, государственного образования; или, если она встречается, можно быть уверенным, что деспотия просуществует недолго. Образование — друг демократии и враг деспотии. Действительно, можно справедливо сказать, что без системы государственного образования ни одна демократия не может быть уверена в своей долговечности. Это связано с тем, что поддержание демократического правительства зависит от способности людей мыслить прямо и видеть вещи ясно. Чем больше политической свободы вы даете народу, тем больше у него возможностей злоупотреблять ею.

Free government depends on intelligence.

В настоящей демократии единственной защитой является здравый смысл народа, и система бесплатного государственного образования сделает для распространения здравого смысла среди людей больше, чем что-либо другое. Небезопасно давать избирательный бюллетень в руки людей, не предоставив им возможности приобрести ту степень просвещенности, которая необходима для того, чтобы они могли использовать этот бюллетень разумно. Избиратель, который не может прочитать газету или понять общественные вопросы, которые он призван решать, — это плохой фундамент, на котором можно строить правительство. Более пятидесяти лет назад, когда Англия практически приняла всеобщее избирательное право для мужчин, некоторые старомодные государственные деятели сетовали на то, что массы людей станут «хозяевами» правительства. «Что ж, тогда», — сказал один член парламента, — «образовывайте своих хозяев!» Это единственный способ сохранить демократическое правительство честным, разумным, упорядоченным и дееспособным.

ЭВОЛЮЦИЯ КНИГИ. Джон У. Александр. С гравюры Копли, авторское право Curtis & Cameron, Бостон. Воспроизведено с разрешения.

THE EVOLUTION OF THE BOOK

By John W. Alexander

Эти три настенные росписи находятся в Восточном коридоре Библиотеки Конгресса.

Первая изображает распространение знаний посредством устной традиции. Провидец, или мудрец, рассказывает своим соплеменникам историю своего народа. В самые ранние времена это был единственный способ передачи знаний. Затем, спустя много веков, появилось создание рукописных книг на пергаменте. Монахи Средневековья, как показано на центральной картине, проводили большую часть своего времени за кропотливой работой по созданию книг — каждая буква выводилась от руки. Наконец, пришло изобретение книгопечатания. На третьей картине Гутенберг, изобретатель, осматривает одну из страниц, только что завершенную на примитивном прессе, который мальчик вращает вручную.

If so, why are intelligent men sometimes corrupt in politics?

Но кто-то может вмешаться и задать этот неловкий вопрос: если образование помогает сделать людей более разумными в политических вопросах, почему же хорошо образованные и умные люди часто встречаются среди коррумпированных и эгоистичных политиков, и почему даже выпускники колледжей иногда становятся печально известными политическими боссами? Ответ заключается в том, что в этом, как и в других вещах, общая истина не перестает быть общей истиной из-за наличия исключений. Многие хорошо образованные люди не способны заработать на жизнь, но стал бы кто-либо из здравомыслящих людей утверждать, что образование, как общее правило, не оказывает никакой помощи в получении средств к существованию? С таким же успехом можно было бы утверждать, что газеты не приносят никакой пользы в распространении истины, потому что некоторые из них время от времени печатают ложь. Совершенно верно, что люди не являются политически мудрыми в точном соответствии со степенью своего образования. Мужчина или женщина, имеющие лишь начальное образование, могут обладать большей политической мудростью, чем самый законченный ученый в стране. Но это не умаляет фундаментальной истины о том, что знание предпочтительнее невежества во всех странах, во все времена и в любой сфере человеческой деятельности.

The general purpose of education.

Образование и личная эффективность. — Однако сделать мужчин и женщин разумными в вопросах управления — не единственная цель образования. Общее процветание страны зависит, в конечном счете, от индивидуальных способностей ее граждан. Каждый человек, который оказывается способен заработать на жизнь, создать дом, воспитать семью и своими сбережениями добавить что-то к капиталу нации, является вкладчиком в национальное процветание. Каждый человек, который не может проложить себе путь и становится зависимым, полностью или частично, от усилий других, является обузой для общества. Поэтому в своих собственных интересах весь народ обязан следить за тем, чтобы каждый был не только способен, но и поощряем стать лично эффективным, способным проложить себе путь в мире и способным нести свою долю нагрузки в той многовесельной лодке, которая несет прогресс общества вперед.

The specific purposes of education:

Цель и ценность образования. — Таким образом, цель образования является тройственной. 1. Экономическая. Во-первых, оно направлено на то, чтобы дать молодым мужчинам и женщинам такую подготовку, которая позволит им зарабатывать на жизнь. Это первичная и фундаментальная цель, поскольку зарабатывание на жизнь — одна из великих проблем жизни. Но это не единственная цель образования; образовательная система была бы очень дефектной, если бы ограничивалась только этим и ничем больше. 2. Личностная. Вторая цель образования — развивать личность индивида, его собственные ресурсы и менталитет, чтобы он мог наслаждаться теми прочными удовлетворениями жизни, которые не связаны напрямую с работой по зарабатыванию средств к существованию. Удовольствие, которое мужчины и женщины получают от жизни, не полностью зависит от размера их доходов; достаточно оглянуться вокруг, чтобы понять, что это так. Даже большое состояние само по себе не гарантирует счастья. Чтобы прожить полную и довольную жизнь, необходимо знать, что происходит в мире, оценивать его значимость и понимать многие вещи, которые для необразованного человека являются скрытыми тайнами. Образование помогает индивиду познать себя, знать, что происходит вокруг него, понимать мотивы, которые управляют действиями его ближних, и приспосабливаться к окружающей среде, в которой он живет. Знание — это сила. Это сила в руках каждого, кто ею обладает. 3. Социальная. Третья цель образования, социальная цель, также имеет большое значение. Образование направлено на то, чтобы подготовить индивида к тому, чтобы он мог лучше служить своим ближним. Демократия, как уже было сказано, опирается на интеллект народа. Демократическое правительство требует от своих граждан такого рода служения, которому может научить только образование.

The illiteracy of bygone days.

Рост государственного образования. — На протяжении многих веков в истории мира народным массам не предоставлялось возможности даже для получения элементов образования. Ни один человек из десяти тысяч не умел читать или писать. Даже короли на троне были неграмотными. Существует хорошо известная картина короля Иоанна с короной на голове и гусиным пером в руке, подписывающего Великую хартию вольностей. Это совершенно фантастическая картина, потому что Иоанн Плантагенет не мог написать ни единого слова, даже собственного имени. Ни одного экземпляра Великой хартии вольностей или любого другого документа с его подписью никогда не было найдено. Единственными людьми, которые умели читать или писать в те времена, были монахи и другие служители Церкви, вместе с очень немногими мирянами, которые были обучены ими. Даже после изобретения книгопечатания образование распространялось медленно, и только в девятнадцатом веке пришло общее признание желательности предоставления бесплатных школ для народных масс. До этого времени образование почти повсеместно рассматривалось как роскошь, которую должны покупать и оплачивать относительно немногие люди, которые могли себе это позволить.

The first American schools.

В Соединенных Штатах бесплатное образование восходит к колониальным временам. Еще в 1647 году колония Массачусетского залива постановила, что в каждом городе с населением более пятидесяти семей должен быть назначен и оплачиваемый из налогов школьный учитель, который должен обучать всех детей «писать и читать»; но этот пример не получил широкого распространения в других колониях. По оценкам, не более половины населения в колониальные времена умело читать и писать. Доля неграмотности среди женщин была особенно велика, поскольку очень мало делалось для образования девочек. Даже после Революции система бесплатных государственных школ распространялась медленно, и только к середине девятнадцатого века она охватила большую часть страны. Однако после Гражданской войны политика сделать образование не только бесплатным, но и обязательным была принята практически во всех частях Соединенных Штатов. Общее число учащихся в государственных школах сейчас составляет более двадцати двух миллионов, а стоимость обучения этого огромного массива молодых граждан значительно превышает миллиард долларов в год.

The function of the state in education.

Контроль и управление образованием. — Поскольку национальная конституция не дает федеральному правительству полномочий контролировать образование, ответственность лежит на отдельных штатах. Каждый штат создал систему бесплатного государственного образования, но методы контроля и управления сильно различаются от штата к штату. Некоторые штаты централизовали управление школами в руках государственных органов; другие оставляют это в значительной степени школьным чиновникам округов, городов или районов. Повсюду существует государственный департамент образования с советом или суперинтендантом во главе, причем в некоторых штатах есть и то, и другое. Местной образовательной единицей может быть город, поселок, тауншип, школьный округ или (особенно в южных штатах) округ. Школьный совет, обычно избираемый, возводит школьные здания, выбирает школьного суперинтенданта, назначает директоров и учителей (по рекомендации суперинтенданта) и выделяет деньги на поддержку школ. Детальная работа по управлению школами лежит прежде всего на суперинтенданте.

Where should the chief control be lodged?

Центральный против местного контроля школ. — В какой степени государственные школы должны находиться под контролем государственных органов? Целесообразно ли оставлять местным школьным советам свободу управлять школами так, как они считают нужным, без вмешательства со стороны штата? Это вопросы, по которым мнения педагогов расходятся. Утверждается, что школьный совет в каждом городе, поселке или тауншипе лучше всего знает потребности своего сообщества и поэтому ему следует предоставить свободу действий в удовлетворении этих потребностей. Эта политика, кроме того, дает каждой школе шанс проводить эксперименты, а именно через эксперименты обычно достигается прогресс в образовании, как и во всем остальном. С другой стороны, логично утверждать, что если законы штата делают образование обязательным, а казна штата выделяет деньги местным школам, то право штата — следить за тем, чтобы деньги расходовались должным образом. Если бы каждый город, поселок и деревня были свободны управлять своими школами без какого-либо центрального контроля, не было бы единообразия в преподаваемых предметах, в квалификации учителей или в организации школ. В таком случае ученику было бы трудно перевестись из одной школы в другую за пределами того же сообщества, не обнаружив, что он не вписывается в новое учебное заведение. Поэтому определенная степень центрального контроля кажется желательной, но не в интересах образования, чтобы каждая школа по всему штату велась точно таким же образом. Система такого рода имеет тенденцию притуплять весь процесс образования. Можно многое сказать в пользу самоуправления в образовании при условии, что существует достаточный объем государственного надзора для поддержания школ на должном уровне.

Keeping the schools out of politics.

Школьные советы и политика. — Общепризнано, что партийной политике не должно быть места в управлении государственными школами. Может быть оправдание для партийной политики в законодательных органах; но в школьных советах его нет. Существует эффективный способ управления школами и неэффективный; но нет такого понятия, как республиканский или демократический способ. Тем не менее, выборы в школьные советы во многих сообществах оспариваются по партийным линиям. Мужчины и женщины часто выдвигаются и избираются потому, что они принадлежат к той или иной политической партии, а не потому, что они обладают здравым суждением или глубоким интересом к школьным делам. В этом, однако, общественные настроения постепенно меняются. Во многих местах выборы в школьные советы стали беспартийными; партийные обозначения были убраны из бюллетеней, и не имеет большого значения, к какой партии принадлежит кандидат. Почему должно? Какая связь существует между взглядами человека на тарифы или Лигу Наций и его способностью приемлемо служить своим соседям в качестве члена местного школьного совета? Видимой связи нет. Устранение школ из политики означает, что налогоплательщики получают большую отдачу от денег, которые тратятся на содержание школ, что все вопросы решаются по существу, а не из-за политического фаворитизма, и что каждый ученик получает выгоду от лучших школ, лучших учителей и лучших методов обучения.

Образовательная работа национального правительства. — Национальное правительство, как уже было отмечено, не обладает формальными полномочиями в отношении образования в штатах. Тем не менее, оно сделало немало для продвижения интересов государственного образования, публикуя результаты исследований образовательных проблем и оказывая консультативную помощь органам власти штатов. Национальное Бюро образования. Оно содержит Бюро образования, которое сейчас находится в ведении Министерства внутренних дел. Во главе этого бюро стоит комиссар по образованию, назначаемый Президентом. Функции бюро носят почти исключительно информационный характер; оно собирает данные для использования педагогами и публикует этот материал в ежегодных отчетах и бюллетенях. Существует сильное движение за то, чтобы сделать это бюро полноценным Министерством образования с членом кабинета министров во главе и значительно расширить его полномочия; но это движение пока не увенчалось успехом.

Федеральная помощь образованию. — В последние несколько лет идет много споров, как в Конгрессе, так и за его пределами, по поводу предложения выделить дополнительные средства из национальной казны для содействия общему образованию в штатах, особенно в тех штатах, где систему народных школ необходимо подтянуть. Законопроект Таунера-Стерлинга: его достоинства и недостатки. Это предложение воплощено в мере, которая уже некоторое время находится на рассмотрении Конгресса, но по которой еще не принято никаких благоприятных решений. В пользу этой меры аргументируют тем, что государственное начальное образование является национальной необходимостью и что если какой-либо штат не может собрать достаточно денег, чтобы поддерживать свои народные школы на должном уровне, интересы всей нации в конечном итоге пострадают. Утверждается, что существует столько же оснований, и даже больше, для федеральной помощи школам штатов, сколько и для такой помощи дорогам штатов. С другой стороны, возражают, что политика крупных федеральных субсидий на образование повлечет за собой налогообложение густонаселенных и процветающих штатов Востока, Среднего Запада и Тихоокеанского побережья в пользу тех других штатов, особенно на Юге, где школьная система до сих пор была отсталой из-за нехватки средств. Большая часть доходов федерального правительства обеспечивается налогоплательщиками таких штатов, как Нью-Йорк, Иллинойс, Пенсильвания, Огайо и Массачусетс. Но в этих штатах система государственных школ уже доведена до уровня, на котором нет острой необходимости в федеральной помощи. Главными выгодоприобретателями по новому плану стали бы штаты, которые вносят очень мало доходов. Другими словами, мы облагали бы налогами одни штаты в пользу других. Несколько более весомое возражение, по мнению некоторых, заключается в возможности того, что если национальное правительство начнет практику предоставления крупных ежегодных грантов штатам на образовательные цели, оно может со временем взять на себя контроль над системами государственных школ всей страны. Когда правительство выделяет деньги на какие-либо цели, оно имеет неоспоримое право убедиться, что деньги расходуются должным образом. Чтобы сделать это, оно должно создать какую-то систему инспекции. Инспекция ведет к надзору, а надзор рано или поздно перерастает в фактический контроль. В некоторых кругах опасаются, что это станет конечным результатом федеральной помощи народному школьному образованию в любом крупном масштабе.

|  |  | THE PUBLIC |  |  |
|  | BOARD OF EDUCATION |  |
CLERK |  | SUPERINTENDENT |  | COUNSEL
| SECRETARY |  |  |  |  |  |  |
|  |  | PRINCIPALS |  |  |
ENGINEERS |  |  |  |  | SUPERVISORS
JANITORS |  |  |  |
|  |  | TEACHERS |  |  |
PUPILS

HURON PLAN OF SCHOOL ORGANIZATION

THE CONTROL OF EDUCATION

Эта диаграмма иллюстрирует распространенный тип муниципального школьного управления. Избиратели выбирают Совет по образованию, или Школьный совет. Этот орган, в свою очередь, назначает суперинтенданта школ, который осуществляет надзор за всеми вопросами школьного управления. В некоторых городах члены Совета по образованию назначаются мэром. В более крупных муниципалитетах, как правило, есть один или несколько помощников суперинтенданта.

Составьте аналогичную схему, показывающую организацию школьной системы в вашем собственном сообществе.

A series of present-day questions.

Некоторые проблемы школьной организации. — Несколько проблем большой важности занимают внимание школьных властей в настоящее время. Наиболее заметные из них могут быть обозначены рядом вопросов, которые обсуждаются везде, где собираются педагоги, но которые также представляют прямой интерес для учеников и сообщества. До какого возраста посещение школы должно быть обязательным? Как можно удержать учеников от ухода из школы до того, как они получили достаточный объем образования? Как следует разделить школьный курс? Должны ли у нас быть неполные средние школы и младшие колледжи, а также обычные средние школы и обычные колледжи? Как можно улучшить подготовку учителей? Можно ли наладить более тесный и лучший контакт работы школ с ресурсами публичной библиотеки? Возможно ли использовать школьную базу после школьных часов для различных форм общественного обслуживания? Можно ли более эффективно использовать школьную базу в течение учебного дня? И где мы собираемся взять деньги на осуществление всех этих новых начинаний, если в конечном итоге согласимся, что они желательны? Этот список вопросов может показаться содержащим некоторые, не связанные друг с другом, но все они указывают на разные аспекты одной и той же великой проблемы и могут быть суммированы в одном широком запросе: Какие изменения в школьной организации позволят образованию лучше выполнить свою тройственную цель?

Compulsory school attendance.

Школьный возраст. — До какого возраста посещение должно быть обязательным? В большинстве штатов этот возраст сейчас установлен на уровне четырнадцати лет (или окончания начальной школы), хотя некоторые южные штаты все еще сохраняют двенадцатилетний предел. Многие считают, что даже четырнадцатилетний предел недостаточно высок, и настаивают на его повышении. В некоторых штатах был сделан шаг в этом направлении путем требования, чтобы все лица моложе шестнадцати лет, которые занимаются любой формой оплачиваемой работы, либо предъявляли аттестат об окончании начальной школы, либо посещали курсы продолжения образования в течение определенного количества часов в неделю. Однако более насущной, чем любое повышение школьного возраста, является необходимость более строгого соблюдения существующих правил. В некоторых сообществах нынешний возрастной предел в четырнадцать лет не соблюдается, в результате чего многие тысячи в отсталых сельских районах и в переполненных городских районах вырастают неграмотными. Каков бы ни был возрастной предел, он должен соблюдаться неукоснительно.

The present school divisions.

Реорганизация школьных подразделений. — Но мы не должны полагаться исключительно на суровую руку закона для решения такой проблемы, как удержание учеников в школе. Когда нормальные мальчики и девочки сильно не любят ходить в школу, когда они пропускают занятия при каждой возможности и уходят из школы, как только могут, мы вполне можем заподозрить, что что-то не так с самой школьной системой. Окончание начальной школы до сих пор рассматривалось как естественный момент, в который следует прерваться. Большинство учеников покидают школы на этой стадии; только меньшинство продолжает обычный школьный курс. Вся наша система школьных подразделений привела к тому, что нет логической точки прерывания между тринадцатью или четырнадцатью годами с одной стороны (окончание начальной школы) и семнадцатью или восемнадцатью годами (окончание средней школы) с другой. Многие педагоги, кроме того, считают, что последние два класса начальных школ не были организованы так, чтобы пробудить в среднем ученике желание идти дальше. Старшие классы начальных школ не отличаются существенно по своим методам обучения от младших классов, хотя гораздо большая зрелость учеников, казалось бы, оправдывала использование других методов.

The junior high school system.

Чтобы улучшить эту ситуацию, сейчас предлагается разделить школьный курс на три части путем создания неполных средних школ, и многие сообщества уже приняли этот план. Неполная средняя школа, как она обычно организована, берет последние два класса начальной школы, добавляет первый год или первые два года обычного курса средней школы и, таким образом, обеспечивает трехлетнюю или четырехлетнюю программу, которая доводит учеников до пятнадцати или шестнадцати лет. Методы обучения — это методы обычной средней школы. Этот план, как говорят, имеет два заметных преимущества: он побуждает учеников продолжать обучение на один или два года дольше, и он дает им тип обучения, который лучше соответствует их возрасту и интересам. Возражение против системы неполных средних школ иногда выдвигается на том основании, что она предполагает введение факультативных предметов и, следовательно, может привести к пренебрежению основами. Это также может привести к привнесению всех обычных социальных и спортивных развлечений средней школы в жизнь более молодых учеников. Является ли это преимуществом или недостатком, можно рассматривать как открытый вопрос.

The junior college.

Что становится с обычной средней школой, если ее первый год или два года отсекаются? Есть две альтернативы. Она может стать просто старшей средней школой с трехлетним или двухлетним курсом, или она может добавить два дополнительных года, охватывающих работу, которая до сих пор выполнялась первокурсниками и второкурсниками в колледжах, тем самым обеспечивая то, что стало известно как курс младшего колледжа. Там, где проводится эта политика, ученика можно провести на два года дальше старого окончания средней школы и дать ему возможность, при поступлении в колледж или университет, получить степень за меньшее, чем обычно, время. Все это, конечно, влечет за собой значительное увеличение расходов на содержание школьной системы; но это также увеличивает услугу, оказываемую сообществу.

Подготовка учителей. — В конечном счете, успех образования зависит от учителя. Подходящие здания, хорошо спланированная учебная программа, хорошие учебники — все это вносит свой вклад в эффективность школы; но это неодушевленные вещи. Без способных учителей они малоэффективны. Теперь эффективное преподавание требует от учителя двух достижений: знания предмета и способности передать это знание другим. Обе эти вещи существенны, и обе в значительной мере являются результатом подготовки. Нормальные школы. Именно по этой причине все штаты содержат нормальные школы, в которых будущие учителя обучаются искусству преподавания. Для учителей, которые уже работают, многие из этих нормальных школ предоставляют курсы в дневные и вечерние часы, чтобы учителя могли идти в ногу с самыми современными методами в образовании. Курсы повышения квалификации. Университеты также предоставляют курсы повышения квалификации и летнее обучение с той же целью. Все это весьма желательно и должно быть развито еще дальше. Мы склонны тратить наши школьные ассигнования на здания, книги, материалы и удобства для учеников и чувствовать, что сообщество выполняет свое полное обязательство перед учителями, когда платит им зарплату, которая отнюдь не соразмерна важности работы, в которой они заняты. Но человеческое знание движется вперед быстрыми темпами, и любой, кто не идет по его следам, обязательно останется далеко позади. Если учителям не предоставляется возможность оставаться в курсе всего нового, трудно понять, как их преподавание может идти в ногу со временем.

Школа и публичная библиотека. — Публичная библиотека — это учреждение большой образовательной ценности, и ее связь со школами должна быть более тесной, чем это обычно бывает. Слишком часто публичная библиотека — это просто богато украшенное здание с разнообразным ассортиментом книг (в основном художественной литературы) на полках. Она рассматривается прежде всего как место для взрослых читателей. Но способ расширить этот круг взрослых читателей — это приобщить их к ресурсам библиотеки, когда они молоды, и государственные школы являются естественными каналами, через которые это может быть достигнуто.

How the public library can help the schools.

В хорошо управляемых публичных библиотеках это сейчас делается. Многие из них создали детские отделы, в которых эксперт тщательно выбирает книги, которые могут заинтересовать молодежь. Списки литературы по интересным и актуальным темам также постоянно вывешиваются; учеников в школах поощряют использовать библиотеку в связи с их занятиями; иллюстрированные лекции предоставляются в поздние дневные часы и по субботам, и вся атмосфера библиотеки становится атмосферой приветствия для читателей любого возраста. Не следует, однако, думать, что все публичные библиотеки оказывают такой уровень обслуживания. Многие из них являются не прогрессивными в этих вещах.

The school as a neighborhood center.

Более широкое использование школ. — В обычных условиях, сколько часов использования получает сообщество от своих школьных зданий в течение года? Пять часов в день, пять дней в неделю в течение примерно сорока недель в году. Это составляет в общей сложности около тысячи часов — год содержит более чем в восемь раз больше. При использовании только для школьных целей школьные здания пустуют семь восьмых времени. Но расходы на содержание (проценты, уход и т. д.) продолжаются все время точно так же. Эти здания прекрасно подходят для многих послешкольных целей; они центрально расположены, хорошо отапливаются и вентилируются, чисты и вместительны. Почему бы не использовать их вне школьных часов? Ответ на этот запрос заключается в том, что многие города сейчас используют их для вечерних классов, для публичных собраний и соседского отдыха. Средние школы во многих городах стали вечерними социальными центрами для района, в котором они расположены. Это означает, что классные комнаты, актовый зал и гимназия открыты для лекций, развлечений, игр и танцев, все под надзором чиновников (обычно учителей), которые назначаются и оплачиваются школьным советом. Иногда высказывается жалоба, что это более широкое использование школьной базы — не образование в обычном смысле, а отдых или развлечение, и что налогоплательщики не должны быть обязаны платить за развлечения взрослых под видом поддержки системы государственных школ. В этом утверждении есть некоторая сила, но пока работа представляет ценность для сообщества и стоит того, что она стоит, конкретный заголовок, под которым расходуются деньги, не имеет большого значения. Эти вечерние мероприятия передаются в ведение школьных властей для удобства, а не потому, что они носят исключительно образовательный характер.

Система Гэри. — Достаточно ли мы используем школьные возможности в течение доступных школьных часов дня? Обычная школьная программа не охватывает более пяти часов, хотя между восемью утра и четырьмя дня есть восемь часов. Школы на восьмичасовой основе. В Гэри, штат Индиана, несколько лет назад школьные власти решили, что обучение, как и труд, должно быть поставлено на восьмичасовую основу. Поэтому ученики оставались в школе с восьми до четырех, проводя половину своего времени в классных комнатах, а другую половину — за профессиональной работой или организованной игрой. Таким образом, классные комнаты были приспособлены для размещения вдвое большего количества учеников, чем обычно. План Гэри основывался на идее, что даже в отношении их игры школа может быть полезна ученикам и что время, потраченное на изучение чего-то полезного, должно быть заменено временем, потраченным на блуждание по улицам. Особый акцент в плане Гэри делается на том, чтобы позволить каждому ученику следовать своей собственной линии интересов как в классной комнате, так и в профессиональной работе. Но система, в целом, не оказалась популярной в других местах ни у родителей, ни у учеников. Профсоюзные организации также не любят ее, подозревая, что план — это капиталистическая схема для того, чтобы быстрее загнать детей рабочих в мастерские и на фабрики.

The old curriculum.

Профессиональное образование. — Вышеупомянутые темы не исчерпывают список вещей, которые педагоги серьезно рассматривают сегодня. Существует также важный вопрос о том, что должно преподаваться в школах и как это должно преподаваться. В течение нескольких лет вся учебная программа государственных школ находилась в процессе изменения. Подготовка старой американской школы была в значительной мере литературной и интеллектуальной, без какой-либо прямой связи с настоящими или будущими интересами учеников. Она пришла к нам от прошлого поколения, когда образование было прерогативой только состоятельных людей, привилегией досужего класса, предназначенной для того, чтобы дать культуру и эрудицию. Но поскольку почти девяносто процентов всех учеников в государственной школе идут непосредственно в какую-либо форму промышленной или торговой занятости (а не в ученые профессии), можно легко увидеть, что школьная программа строго культурных исследований не удовлетворяет реальные потребности сообщества. Отсюда спрос на профессиональное образование, на такое изучение и практику, которые свяжут ученика непосредственно с его будущей жизненной работой.

The new curriculum.

В ответ на спрос на профессиональные исследования старая школьная учебная программа претерпела поразительные изменения. Сегодня педагоги склонны подвергать сомнению каждый предмет, чтобы продемонстрировать его ценность. Предмет, который не может продемонстрировать, что он помогает выполнить какую-либо из признанных целей образования, занимает подчиненное место в учебной программе или исключается вовсе. В соответствии с этим отношением профессиональные исследования стали очень заметными в течение последних двадцати лет или более, поскольку они рассматриваются как связывающие ученика с его будущей жизненной работой. Работа в мастерских, изготовление шляп, шитье, кулинария, стенография, черчение и дюжина других отраслей профессиональной работы были включены в школьную программу. Они вытесняют старые предметы средней школы, особенно классические языки, на задний план. Специальные школы торговли и промышленности были предоставлены во многих крупных городах, а специальные школы сельского хозяйства — в сельских районах.

Ни один здравомыслящий человек не должен сожалеть о том, что школы двинулись в этом новом направлении; единственный вопрос — как далеко они должны зайти. Если бы единственной целью образования было обучение искусству зарабатывания на жизнь, это было бы другое дело; но дают ли чисто профессиональные исследования достаточный простор для достижения других образовательных целей? Человек живет не хлебом единым. Культурные исследования имеют свою ценность, хотя это часто упускается из виду, потому что это не видно невооруженным глазом. Даже в профессиональной школе должен быть надлежащий баланс между определенно профессиональными исследованиями и так называемыми культурными предметами.

Новые методы школьного обучения. — Сорок или пятьдесят лет назад все американское образование, в школах и колледжах, было на предписанной основе. Определенные предметы были установлены для изучения, и все их изучали. Но план позволения студентам выбирать некоторые или все свои предметы был принят колледжами, и со временем эта система выбора проложила себе путь в школы.

The elective system.

Можно многое сказать в пользу системы выбора; она позволяет выбирать работу в соответствии с индивидуальными интересами и способностями. В конце концов, школа создана для ученика, а не ученик для школы. Ученик — это истинная единица обучения, а не предмет. С другой стороны, система выбора может быть доведена до крайностей; в некоторых колледжах это было так, и теперь было найдено необходимым наложить ограничения на этот план. Система свободного и неконтролируемого выбора ведет к лоскутному образованию, беспорядочному по характеру и без глубины. Хорошо знать немного обо всем; но еще важнее знать что-то одно хорошо. Определенные предметы формируют основу знаний, и продвигаться с другими, прежде чем сначала освоить их, — это как строить крышу дома, прежде чем вы вырыли фундамент или возвели стены. Без основы в великих языках, особенно в английском языке, и достаточного мастерства в математике, истории и элементах науки никто не имеет права называть себя образованным человеком.

The socialized recitation.

Методы в классных комнатах также значительно изменились за последнее поколение, и они изменились к лучшему. Старые методы стремились вбить факты в ум ученика и приводили, очень часто, к простому переполнению его памяти. Сегодня цель состоит в том, чтобы использовать, где это возможно, метод подхода через интересы индивида и показать ему, как каждая крупица знания вписывается в общую ткань. Старые методы обучения в классных комнатах делали весь упор на индивидуальное изучение и декламации; сегодня гораздо больший упор делается на групповую деятельность, которая включает групповые дискуссии, групповые исследования и групповые отчеты. Это не означает, однако, что отдельный ученик несет меньше ответственности, чем при старой системе. По-прежнему остается верным, что нет королевской дороги к знанию и нет системы быстрого транзита тоже. Ни одна система не может сделать образованного индивида без собственных усилий. Образование — одна из очень немногих вещей в мире, которую каждый может получить, но которую никто не может отдать.

Финансирование школ. — Все новые образовательные начинания означают увеличенные расходы. Государственное образование в Соединенных Штатах стало чрезвычайно более дорогим за последние двадцать лет. Новые методы школьной организации и обучения, более широкое использование школ, расширение профессионального образования, предоставление бесплатных учебников, прогресс работы по охране здоровья в школах, создание вечерних школ, школ продолжения образования, летних школ — все эти вещи заставляли стоимость расти год за годом. Миллиард долларов в год на образование. Государственные школы Соединенных Штатов сейчас обходятся налогоплательщику более чем в миллиард долларов в год. Это вдвое больше, чем они стоили десять лет назад. Если расходы удвоятся еще раз в следующем десятилетии, откуда возьмутся деньги? Практически все они сейчас получаются путем налогообложения; но налогообложение распространяется через арендную плату и цены на весь народ, как уже было показано. Миллиард в год кажется большой суммой. Это большая сумма, но, как ни странно, это меньше, чем американский народ тратит каждый год на табак. Деньги на школы, можно с уверенностью предсказать, будут найдены, когда люди поймут, что образование означает для индивидов и для нации. Если нынешние источники дохода не выдержат нагрузки, должны быть найдены другие. Нет более прибыльного способа, которым нация может инвестировать свое богатство.

General References

Э. П. Кабберли, «Администрирование государственных школ», стр. 3-65;

С. Т. Даттон и Дэвид Снедден, «Администрирование государственного образования в Соединенных Штатах», стр. 25-95;

Ф. Дж. Гуднау и Ф. Дж. Бейтс, «Муниципальное правительство», стр. 335-354 (Администрирование образования);

А. Дж. Инглис, «Принципы среднего образования», стр. 340-383;

Джон А. Фэрли, «Местное правительство в округах, городах и деревнях», стр. 215-224;

У. Э. Чанселлор, «Наши городские школы», стр. 25-77;

У. Б. Манро, «Принципы и методы муниципального управления», стр. 356-402;

Джордж Ф. Суэйн, «Как учиться», стр. 1-21;

Ежегодные отчеты комиссара по образованию Соединенных Штатов, бюллетени Бюро образования Соединенных Штатов и ежегодные отчеты суперинтендантов образования штатов содержат много полезной информации.

Group Problems

1. Цель, прогресс, ценность и ограничения профессионального образования. Старая учебная программа, ее достоинства и недостатки. Рост трудового обучения. Его ценность. Начало промышленного образования. Его прогресс. Его охват. Его место в школьной системе. Его отношение к промышленности и отношение промышленности к нему. Отношение организованного труда. Ограничения на охват профессионального образования. Литература: П. Г. Ханус, «Начала в промышленном образовании», стр. 3-27; Дэвид Снедден, «Профессиональное образование», стр. 1-104; Мейер Блумфилд, «Школа и старт в жизни» (Бюро образования Соединенных Штатов, «Бюллетень», 1914 г., № 4, стр. 117-133); С. Т. Даттон и Дэвид Снедден, «Администрирование государственного образования в Соединенных Штатах», стр. 404-425; Ирвинг Кинг, «Социальные аспекты образования», стр. 144-176; А. Г. Лик, «Промышленное образование, его проблемы, методы и опасности», стр. 3-39; Комитеты Сената и Палаты представителей Соединенных Штатов по сельскому хозяйству, «Профессиональное образование» (Отчет о слушаниях, 1912 г.). См. также «Материалы Национального общества по содействию промышленному (профессиональному) образованию» (публикуются ежегодно).

2. Насколько далеко государство должно контролировать государственные школы? Литература: С. Т. Даттон и Дэвид Снедден, «Администрирование государственного образования в Соединенных Штатах», стр. 41-72; Э. К. Эллиотт, «Системы образования штатов» (Бюро образования США, «Бюллетень», 1910 г., № 2, стр. 31-68); А. К. Перри, «Очерки школьного администрирования», стр. 16-28; Дж. М. Мэтьюз, «Принципы американского государственного администрирования», стр. 296-334.

3. Школа как социальный центр. Литература: Ирвинг Кинг, «Образование для социальной эффективности», стр. 262-279; К. А. Перри, «Более широкое использование школьной базы», стр. 3-16; 335-380; Э. Дж. Уорд, «Социальный центр», стр. 302-314; Национальное общество по изучению образования, «Десятый ежегодник» (1913 г.), часть I, стр. 1-69.

Short Studies

1. Социальная цель образования. Ирвинг Кинг, «Образование для социальной эффективности», стр. 11-20.

2. Организация и функции школьных советов. У. Б. Манро, «Принципы и методы муниципального управления», стр. 359-372.

3. Как назначаются учителя. Ф. У. Баллоу, «Назначение учителей в городах», стр. 8-41.

4. Профессиональная ориентация. Ирвинг Кинг, «Образование для социальной эффективности», стр. 177-205.

5. Как должны строиться школьные здания. Ф. Б. Дресслар, «Американские школьные здания» (Бюро образования США, Бюллетень, 1910, № 5, стр. 17-38 и далее).

6. Система Гэри. Совет по народному образованию, Нью-Йорк. «Школы Гэри, общий обзор», стр. 17-72.

7. Потерпело ли крах народное образование в Америке? Ч. У. Элиот, «Вклад Америки в цивилизацию», стр. 203-236.

8. Образовательные уроки войны. Ф. А. Кливленд и Джозеф Шефер, «Демократия в период реконструкции», стр. 212-243.

9. Образование и экономический успех. Дж. Эллис Баркер, «Экономическое государственное управление», стр. 143-179.

Questions

1. Объясните, почему народное образование необходимо для сохранения гражданских прав и свобод.

2. Если демократия и народное образование обычно идут рука об руку, почему Германия имела превосходную систему народного образования и при этом оставалась автократией вплоть до 1918 года?

3. Предусматривают ли законы вашего штата обязательное школьное обучение? Если да, то в каком возрасте? Каково ваше мнение о надлежащих возрастных границах?

4. Объясните организацию и функции совета (или департамента) образования вашего штата и вашего местного школьного совета.

5. Кратко изложите, что федеральное правительство делает для образования в настоящее время. Считаете ли вы, что оно должно делать больше? Если да, то что именно?

6. Как собираются средства на школьные нужды в вашем сообществе? На каком основании штат вносит свой вклад?

7. Какие предложения вы можете внести для того, чтобы оградить школы от политики?

8. Считаете ли вы, что учителя должны назначаться в соответствии с правилами государственной гражданской службы?

9. Одобряете ли вы или не одобряете систему Гэри? Приведите свои доводы.

10. Внесите предложения по сближению школы и публичной библиотеки.

Topics for Debate

1. Законопроект Таунера-Стерлинга должен быть принят Конгрессом.

2. Школьная дисциплина должна быть передана в ведение ученического совета.

3. Возрастной предел обязательного школьного обучения должен быть повышен до шестнадцати лет.

ГЛАВА XXVI ОБЩЕСТВЕННОЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И САНИТАРИЯ

Цель этой главы — указать, что именно угрожает общественному здоровью и какие меры принимаются для защиты населения от этих угроз.

Health and efficiency.

Крайне важный вопрос. — Ничто из всей деятельности современного правительства не является более важным, чем забота об общественном здоровье. Его важность невозможно измерить в долларах и центах или в каких-либо цифрах. Здоровье индивида — величайший из всех факторов личной эффективности; ни один мужчина, женщина или ребенок не может работать наилучшим образом в любой сфере деятельности, если ему мешает болезнь, какой бы незначительной она ни была. Здоровье сообщества также необходимо для его прогресса и процветания. Соответственно, охрана здоровья не является вопросом, который можно безопасно оставить на усмотрение каждого. Некоторые люди осознали бы необходимость защиты себя и своих семей от болезней; но другие — нет, и их небрежность повлекла бы за собой опасность для всего сообщества. Некоторые люди знали бы, как избежать плохого здоровья, насколько это возможно; но другие не обладали бы этими знаниями и страдали бы из-за их отсутствия. Религиозные или политические убеждения человека могут быть его личным делом; но его представления о чистоте и профилактике заболеваний — нет. Люди, которые подвергают себя риску заболевания, представляют опасность для всех окружающих. В прежние времена, когда население было рассеяно и не вступало в тесные контакты, необходимость социального контроля над общественным здоровьем была менее острой. Сегодня, когда миллионы людей живут в переполненных городах, где они ежечасно вступают в контакт друг с другом, охрана общественного здоровья представляет собой государственную задачу первостепенной важности и масштаба.

Старые и новые идеи относительно охраны здоровья. — Ни одна наука не достигла большего прогресса за последние сто лет, чем наука профилактической медицины. В древние времена все болезни рассматривались как следствие одной и той же причины, а именно — гнева богов за какие-либо проступки индивида или сообщества.

The great plagues of olden days.

Великие эпидемии почти беспрепятственно свирепствовали в Европе на протяжении тысячи лет. В каждом сообществе были целители и знахари, которые претендовали на обладание магическими искусствами в лечении всех человеческих недугов, но, по суровой правде, никто не имел ни малейшего представления о том, что вызывает эти эпидемии, как они распространяются или что можно сделать для их предотвращения. Говорят, что «Черная смерть» в XIV веке унесла жизни трети всего населения Англии. Целые города были стерты с лица земли. Знания о природе болезней и методах их предотвращения развивались очень медленно на протяжении многих веков, потому что приходилось преодолевать множество суеверий, и только в самое современное время охрана здоровья достигла стадии, когда ее можно по праву назвать наукой.

The germ theory of disease.

Охрана здоровья, по сути, не обрела научной основы до тех пор, пока не была разработана и принята микробная теория болезней. Эта теория, достаточно простая в своих элементарных принципах, полностью перестроила представления человечества о причинах и методах предотвращения телесных недугов. Она дала полное объяснение многим вещам, которые считались абсолютными тайнами. Удивительно, что мир потратил столько веков на ее открытие. Даже во времена Римской империи умные люди подозревали, что существует какая-то связь между грязью и эпидемиями; но в чем именно заключалась эта связь, они так и не смогли удовлетворительно проследить, и никому не удавалось сделать это более чем через пятнадцать сотен лет после них. Как долго иногда требовалось миру, чтобы перейти от одной ступени знаний к следующей!

Explanation of this theory.

Причины болезней и инфекций. — Микробную теорию болезней можно кратко сформулировать следующим образом: бесчисленные мелкие организмы (известные как микробы, бактерии, бациллы или микроорганизмы) существуют в воздухе, а также внутри или на поверхности почти всех веществ. Эти организмы или микробы настолько малы, что они невидимы для глаза, если не использовать мощный микроскоп. Они настолько малы, что тысячи из них могут уместиться на головке булавки или в мельчайшей капле воды. Безвредные бактерии. Большинство из них безвредны; а некоторые приносят полезную службу. Без помощи этих маленьких организмов мы не смогли бы производить сыр или уксус. С другой стороны, почти все органическое разложение, любого рода, вызвано действием бактерий. Когда яблоки гниют, молоко киснет или масло становится прогорклым, все это происходит из-за действия бактерий. Бактерии размножаются с необычайной быстротой везде, где температура и другие условия благоприятны; большинство видов увеличиваются путем деления, то есть один микроорганизм делится на два, эти два — на четыре, и так далее в геометрической прогрессии. Поскольку последовательные деления часто происходят в течение нескольких часов, легко понять, как очень малое количество микробов сегодня может превратиться в миллионы завтра. Под микроскопом большинство различных видов можно идентифицировать, так как они принимают различные формы и проявляют множество характеристик.

Harmful bacteria.

Но хотя большинство этих крошечных организмов безвредны, многие из них являются тем, что ученые называют патогенными микробами, иными словами, они представляют угрозу для здоровья, когда проникают в организм человека. Человеческое тело, по сути, является наиболее благоприятной средой для этих болезнетворных бацилл, и большинство из них могут жить лишь короткое время вне его. Доступ может быть получен различными путями, но главным образом через пищу и питье, которые мы потребляем, или через укусы насекомых, переносящих микробы. Бактерии, когда они закрепляются в тканях организма, часто размножаются с большой скоростью, создавая ядовитые вещества и тем самым повышая нормальную температуру тела — состояние, которое мы называем лихорадкой. Когда организм силен и энергичен, он иногда может преодолеть и отбросить последствия этого бактериального действия, так как человеческая кровь при нормальных условиях обладает способностью сопротивляться патогенным микробам; но когда люди слабы или истощены, эта способность к сопротивлению значительно снижается, и бациллы получают возможность взять верх.

Болезни, передающиеся через воду — Брюшной тиф. — Один из способов, которым патогенные бациллы проникают в организм человека и вызывают болезнь, можно проиллюстрировать на примере брюшного тифа. Пятьдесят лет назад эта болезнь была одной из самых распространенных во всех странах; сегодня она почти полностью искоренена в цивилизованных странах. Обе армии в Гражданской войне потеряли тысячи людей из-за ее разрушительного воздействия, но в американской армии во время Первой мировой войны было лишь несколько случаев. Точное знание того, каким образом передается тиф, дало человечеству почти полный контроль над этим бичом многих веков.

The causes of typhoid and the remedies.

Тиф вызывается микробом, который чаще всего встречается в загрязненной воде, но иногда попадает в молоко из-за использования воды при мытье бидонов и посуды. Он не возникает из-за плохой вентиляции, канализационного газа, куч золы или воздействия холода, как думают некоторые люди. Тифозные бациллы, попадая в желудок с водой, молоком или другой загрязненной пищей, проникают в кишечник и вызывают там воспаление, тем самым создавая лихорадочное состояние. Если сточные воды из больниц и домов, где есть больные тифом, не охраняются должным образом, они попадают в озера, реки или колодцы, загрязняя их и распространяя болезнь. Искоренение тифа, следовательно, является в значительной степени проблемой защиты водоснабжения от контакта с человеческими нечистотами. Это одна из причин, почему прогрессивные сообщества уделяют так много внимания и тратят так много денег на современные методы утилизации сточных вод и на строгую охрану своих общественных источников водоснабжения. Эпидемия тифа всегда является результатом чьего-то невежества или небрежности. Было предложено, с большой долей убедительности, что за каждую такую эпидемию кто-то должен быть заключен в тюрьму.

Болезни, передающиеся через насекомых. — Другой путь, которым болезнетворные бациллы получают доступ к человеческой крови, — это укусы насекомых. Бич желтой лихорадки. Пятьдесят лет назад желтая лихорадка была великим бичом всех тропических стран. Когда французы строили железную дорогу через Панамский перешеек в 1885 году, говорят, что работа стоила одной жизни на каждую шпалу дороги, настолько велики были разрушения от желтой лихорадки среди рабочих. Но Соединенные Штаты двадцать с лишним лет спустя преуспели в прорытии канала через перешеек без потери ни одной жизни от этой болезни. Под испанским правлением Куба никогда не была свободна от желтой лихорадки; остров свободен от нее с тех пор, как американцы очистили его.

The war upon insects.

Изменение произошло благодаря открытию того, что микробы желтой лихорадки переносятся определенным видом комаров, которые передают инфекцию от больного человека другим. Очистка стоячих водоемов, в которых размножаются комары, и тщательное экранирование дверей и окон практически устранили болезнь везде, где были приняты эти меры. По существу то же самое верно и для болезни, известной как малярия, что касается причин и средств лечения. Сыпной тиф, лихорадка, которая долгое время была эпидемией отсталых стран, передается от человека к человеку обычной платяной вошью. Города, армии и даже целые страны были избавлены от этой чумы с помощью операций по дезинсекции, то есть путем массовой дезинфекции одежды и людей. Бубонная чума, «Черная смерть» Средневековья, которая так много раз проносилась по Азии и частям Европы, передается крысиными блохами. Известно, что другие болезни, помимо желтой лихорадки, сыпного тифа и бубонной чумы, распространяются насекомыми, и считается, что другие тоже. Обычная комнатная муха, несомненно, является переносчиком тифозных микробов из грязи и нечистот в воду, молоко и продукты питания в домах и магазинах. Мир был бы намного лучше, если бы вся категория болезнетворных насекомых — комары, вши, блохи и мухи — могла быть сделана такой же вымершей, как додо.

Широкий спектр болезней и причин. — Не все болезни, конечно, вызваны загрязненной пищей и питьем или передачей бацилл через насекомых. Некоторые, несомненно, вызваны патогенными микробами, методы заражения которыми мы еще не знаем. Существуют различные теории о том, что переносило грипп из одного конца света в другой в 1918 году, но ни одна из них не объясняет удовлетворительно все, что произошло. Эпидемия в одном случае вспыхнула на парусном корабле, далеко в море, через шесть недель после того, как он покинул порт. Так что у болезней все еще есть свои тайны, пока не разгаданные. Вещи, которые вызывают и распространяют болезни. Мы знаем, однако, что многие недуги либо напрямую вызваны, либо облегчаются плохим питанием, плохой вентиляцией, отсутствием чистоты, физическим истощением и небрежным отношением к личной гигиене. Некоторые также связаны, полностью или частично, с определенными формами или условиями работы и обычно известны как профессиональные или производственные заболевания. Таково, например, отравление свинцом на лакокрасочных заводах; таково также заболевание, которое часто поражает людей, работающих в туннелях и других местах, где используется сжатый воздух. Распространение туберкулеза, великой «белой чумы» наших дней, несомненно, в некоторой степени связано с пылью и плохой вентиляцией. Отношения между болезнями и профессиями не подвергались тщательному изучению до последних лет, но считается, что в конечном итоге мы найдем причины многих человеческих недугов в условиях, при которых осуществляются некоторые формы промышленности.

Industry and ill health.

Гигиена фабрик и мастерских. — Из-за антисанитарных условий, которые, как показали исследования, существуют в мастерских и на фабриках, особенно в крупных городах, различные штаты приняли законы и правила для защиты здоровья работников в таких учреждениях. Некоторые отрасли, такие как производство ядовитых фосфорных спичек, были полностью запрещены. Другие, из-за их опасности для здоровья работников, были подвергнуты строгому регулированию. «Потогонные мастерские» или комнаты в доходных домах, в которых женщины и дети раньше работали долгие часы за гроши, теснясь вместе почти без вентиляции — эти промышленные темницы были законодательно искоренены почти везде. Мастерские и фабрики теперь должны быть просторными, хорошо освещенными, чистыми и должным образом вентилируемыми. Должно быть обеспечено адекватное санитарное оборудование. Обязанностью государственных фабричных инспекторов является следить за тем, чтобы все эти требования выполнялись.

Предотвращение болезней — Индивидуальные меры предосторожности. — Без сотрудничества индивидов ни одно правительство не может поддерживать высокий уровень здоровья среди населения. Все, что могут сделать государственные органы, окажется недостаточным, если сами индивиды, молодые и старые, не поймут и не будут соблюдать средства предотвращения болезней. Физическая подготовленность. Физическая подготовленность — одно из величайших благ, которые может иметь любой мужчина или женщина, и это в значительной степени результат строгого внимания к укреплению организма в ранние годы. Теодор Рузвельт был слабым, болезненным мальчиком в детстве. Он понял, как он объясняет в своей автобиографии, что никогда не сможет добиться заметного успеха в жизни, не укрепив свою физическую силу, поэтому он взялся за это, и к тому времени, когда он достиг полной зрелости, он был образцом физической выносливости. Как он с этим справился? Регулярные привычки, жизнь на свежем воздухе, быстрое внимание к незначительным недугам, рвение к любой форме здорового спорта — эти вещи превратили слабого юношу в самого крепкого человека, который когда-либо занимал президентское кресло.

Нет необходимости устанавливать какие-либо определенные правила относительно того, как молодые люди Америки могут достичь и поддерживать высокий уровень здоровья и физической бодрости. Здравый смысл подскажет большинство из них. Грех молодости — это ее расточительность, трата сил, которые должны быть сохранены на годы вперед, и неспособность понять, что здоровье индивида в возрасте сорока или пятидесяти лет в значительной степени зависит от того, как используются возможности для здоровья в годы с пятнадцати до двадцати пяти. Слава молодого человека — его сила; он обычно не позволяет своему разуму забегать вперед к дню, когда он не будет ни молодым, ни сильным. Никакие инвестиции, которые могут сделать молодые люди, не принесут более высоких дивидендов, чем те, которые представлены временем, мыслями и заботой, потраченными на задачу поддержания здоровья в ранние годы.

Quarantine.

Предотвращение инфекционных заболеваний: карантин и дезинфекция. — Первыми среди мер, принимаемых государственными органами для предотвращения распространения инфекционных заболеваний, являются карантинные правила, которые соблюдаются во всех морских портах под властью национального правительства. День и ночь в течение всего года санитарные офицеры стоят на страже в этих портах, чтобы следить за тем, чтобы никакие болезнетворные лица не допускались к высадке. Суда, покидающие иностранные гавани для следования в Соединенные Штаты, должны получить санитарное свидетельство от американского консула перед отплытием; и первым человеком, который поднимается на борт прибывающего судна после того, как оно принимает лоцмана, является карантинный офицер. Этот чиновник не позволяет пассажирам высаживаться, пока не убедится, что на борту нет лиц, страдающих инфекционными заболеваниями. Если такие случаи есть, пассажиры задерживаются, пока опасность не минует. Различные штаты и города также поддерживают системы санитарного контроля и карантина. О некоторых заболеваниях (включая туберкулез, оспу, тиф, скарлатину, пневмонию, коклюш, дифтерию, корь, свинку и так далее) необходимо немедленно сообщать местным органам здравоохранения. Местные санитарные правила требуют, чтобы в случае более легко передающихся заболеваний дом был помечен карантинным плакатом. В крайних случаях пациенты могут быть переведены в изоляционную больницу.

Disinfection.

После того как болезнь закончилась, правила обычно предусматривают, что помещение должно быть продезинфицировано под наблюдением чиновника из департамента здравоохранения. Каждый штат, а также каждый город и поселок поддерживают общие правила, касающиеся карантина и дезинфекции, которые соблюдаются государственными органами здравоохранения штата. По большей части, однако, эта работа носит надзорный характер, а детальное соблюдение правил оставляется на усмотрение санитарных офицеров различных сообществ, хотя в случае эпидемий, затрагивающих несколько муниципалитетов, органы здравоохранения штата обычно берут на себя прямое управление. Аналогичным образом, когда эпидемии распространяются или угрожают распространиться из одного штата в другой, вмешиваются национальные органы здравоохранения.

Вакцинация и инокуляция. — Практика вакцинации и инокуляции здоровых людей в качестве защиты от болезней используется уже более века. Вакцинация заключается во введении вакцины в кровь здорового человека, обычно путем создания ссадины на коже. Вакцина получается из санитарных лабораторий, где она производится из крови искусственно зараженного крупного рогатого скота. Инокуляция человеческой крови также широко используется в наши дни для предотвращения или смягчения дифтерии, тифа, пневмонии и бешенства. Все члены американских экспедиционных сил во время Первой мировой войны прошли противотифозную инокуляцию. Она состояла во введении в кровь некоторого количества мертвых или сильно ослабленных тифозных бацилл. Их было недостаточно, чтобы вызвать болезнь, но достаточно, чтобы привести в действие сопротивляющиеся силы крови, так что последние были бы полностью развиты для встречи с реальной инфекцией, если бы она пришла.

Should vaccination be compulsory?

Вакцинация против оспы является обязательной в нескольких штатах и во многих сообществах, хотя существует немало возражений против нее среди определенных слоев населения. Если бы оспа была полностью стерта с лица земли, не было бы необходимости во всеобщей вакцинации; но пока существуют многочисленные случаи, как это все еще происходит во многих странах, обязательная вакцинация, вероятно, окажется оправданной мерой общественной безопасности.

Importance of the milk supply.

Инспекция молока. — Среди всех продуктов питания человечества молоко, вероятно, является самым важным. Оно является основным питанием детей до достижения ими школьного возраста, а иногда и дольше. Оно составляет значительный фактор в диете больных. Даже в ежедневном рационе крепких взрослых это продукт немаловажного значения. Тем не менее, ни один предмет повседневной торговли не загрязняется легче, и ни в одном другом случае результаты загрязнения не могут быть столь серьезными. Ибо когда микробы болезни попадают в молоко, они размножаются с пугающей быстротой и попадают непосредственно в рацион тех, кто имеет наименьшую способность противостоять инфекции, — детей и больных в сообществе.

The danger of pollution.

От своего источника на фермах молоко проходит через несколько рук, прежде чем достичь потребителя, и в каждой из этих точек может быть загрязнено. Небрежное доение, хранение молока в антисанитарных местах или в нечистой посуде, отсутствие адекватных мер предосторожности при транспортировке или доставке молока — любая из этих вещей может привести к загрязнению. Строгие правила и частые проверки помогают защитить поставки молока у источника и во время его пути к потребителю, но проблема тщательной проверки затрудняется тем фактом, что поставки молока в крупные города теперь осуществляются с обширной территории за пределами муниципальных границ. Нью-Йорк, например, получает свои поставки почти в два миллиона кварт в день примерно с сорока пяти тысяч ферм, разбросанных по восьми различным штатам.

Milk and the infant death rate.

Легко оценить трудности, связанные с надзором за поставками молока в таких условиях. Тем не менее, этот надзор осуществляется во всех крупных сообществах, и он привел к заметному снижению уровня детской смертности. Детская смертность и поставки молока тесно связаны, по сути, можно справедливо сказать, что уровень одного в значительной степени зависит от чистоты другого. Создание станций по распределению молока в крупных городах принесло значительную пользу, позволив людям из переполненных районов получать чистое молоко по разумным ценам.

Инспекция продуктов питания. — Продажа нечистых или фальсифицированных продуктов питания повсеместно запрещена законами и санитарными правилами, но до сравнительно недавних лет эти правила не всегда строго соблюдались. Одна из причин этого заключается в том, что многие продукты питания являются предметами торговли между штатами, производятся в одном штате для продажи в другом, и поэтому их нелегко сделать подлежащими местному контролю. Закон о пищевых продуктах и лекарствах 1906 года. В 1906 году, однако, Конгресс принял всеобъемлющий закон, известный как Закон о пищевых продуктах и лекарствах, по условиям которого национальное правительство взяло на себя обязанность по исключению нечистых продуктов питания из общей торговли. Этот закон запретил фальсификацию пищевых продуктов и лекарств; он предусмотрел инспекцию мяса на крупных упаковочных заводах; он потребовал, чтобы все упаковки пищевых продуктов и лекарств были правильно маркированы и чтобы при использовании искусственных консервантов этикетка указывала на этот факт. Все нечистые, фальсифицированные или неправильно маркированные товары исключаются из торговли между штатами в соответствии с положениями этого закона.

State inspection of food.

Надзор национального правительства, однако, не распространяется на продукты питания, которые производятся, распределяются и продаются на территории одного штата. Что касается таких товаров, задача защиты общественности от нечистоты и фальсификации лежит на государственных и местных санитарных офицерах. Эти офицеры выполняют свою работу путем частых проверок в местах, где продукты питания производятся и продаются. Производители и продавцы нечистых или фальсифицированных продуктов питания привлекаются к ответственности в обычных судах.

Наркотическая угроза. — Неизбирательная и бесконтрольная продажа наркотических средств (морфина, опиума и т. д.) в прошлые годы привела к серьезным бедам. Люди, которые регулярно употребляют любые из этих наркотических средств, становятся рабами привычки; они не могут обойтись без ежедневного их употребления и в конце концов становятся физическими развалинами. Наркотическая привычка стала несколько лет назад настолько распространенным общественным злом, что национальное правительство взяло производство и продажу этих наркотиков под свой собственный надзор. Такие наркотики теперь нельзя покупать или продавать иначе как по строгим правилам, которые включают письменный запрос квалифицированного врача. Тем не менее, значительная торговля наркотиками все еще ведется по незаконным каналам.

Prohibition as a health measure.

Запрет торговли спиртными напитками. — Отношение торговли спиртными напитками к общественному здоровью — это вопрос, по которому люди не пришли к полному согласию; но общепризнанным фактом является то, что всеобщее употребление опьяняющих напитков во многих случаях приводило к бедности, а бедность, в свою очередь, влекла за собой недоедание и болезни. Действия штатов по принятию Восемнадцатой поправки, которой запрещается производство, транспортировка и продажа всех опьяняющих напитков, могут поэтому рассматриваться как шаг, который в долгосрочной перспективе будет способствовать улучшению общественного здоровья. Чрезмерное употребление алкоголя подрывало физическую бодрость многих тысяч среди населения и делало их менее способными сопротивляться болезням. Статистика больниц за период, прошедший с момента вступления в силу запрета, показывает, что с точки зрения здоровья Восемнадцатая поправка оказала благотворное влияние.

Утилизация отходов и канализация. — Каждое сообщество производит каждый день большое количество отходов, которые должны быть собраны и утилизированы санитарным способом, если интересы общественного здоровья должны быть полностью защищены. Некоторые из этих отходов содержат мало или вообще не содержат элементов опасности — например, зола, макулатура и мусор всех видов. Удаление этого материала является вопросом общественного удобства, а не защиты общественного здоровья. Как правило, он вывозится и либо используется для засыпки болотистой местности, либо сжигается. Мусор. Другой формой отходов является мусор, который включает выброшенные материалы с рынков, пекарен, отелей, ресторанов и частных домов. Этот мусор быстро разлагается и должен собираться через частые промежутки времени. В некоторых сообществах мусор утилизируется путем сжигания; в других он продается фермерам для кормления свиней; несколько городов используют его на заводах по переработке, где жир и масло извлекаются для коммерческого использования.

Sewage.

Сточные воды, которые включают как поверхностные воды, так и жидкие отходы из мест проживания людей, являются, безусловно, самыми опасными отходами из всех. Хотя они более чем на девяносто девять процентов состоят из воды, каждая унция содержит возможность распространения болезни. Более старые методы утилизации. Эти нечистоты, которые проходят через канализацию и стоки, в одно время повсеместно утилизировались путем сброса в океан, озера или реки. Даже сейчас многие города Соединенных Штатов избавляются от своих сточных вод таким образом. Этот метод не является предосудительным в случае сброса в океан, при условии, что выпускной коллектор выведен на достаточное расстояние от берега, хотя даже в таких случаях часть сточных вод может быть принесена приливами к берегу, загрязняя места обитания моллюсков и пляжи. Сточные воды многих городов вдоль Великих озер сбрасываются в эти обширные водоемы с пресной водой, где степень разбавления настолько велика, что не причиняется серьезного вреда, при условии, что вода для потребления человеком не берется из непосредственной близости от точек сброса. Время, несомненно, придет, однако, когда увеличивающийся объем сточных вод заставит эти города принять другие методы утилизации. Сброс неочищенных сточных вод в реки и небольшие ручьи в настоящее время обычно рассматривается как общественное неудобство, и отказ от этой практики требуется законами везде, где это практически осуществимо. Многие города, однако, все еще прибегают к этому методу.

Modern sewage systems.

Современные, научные методы утилизации сточных вод приняли несколько различных форм. Распространенный план состоит в том, чтобы направлять сточные воды в огромные резервуары, бассейны или баки, где твердым частицам дают осесть и образовать осадок, в то время как жидкость отводится в океан, озеро или реку. Процесс оседания иногда ускоряется использованием химикатов. Это не освобождает водные пути от опасности, но это гораздо менее предосудительно, чем практика сброса неочищенных сточных вод в них. Некоторые города перекачивают сточные воды на фильтрационные поля (участки земли, которые были вырыты и заполнены шлаком или другими пористыми веществами). Немногие используют свои сточные воды для орошения сухих сельскохозяйственных земель. Никакой конкретный план утилизации сточных вод не может считаться лучшим при всех обстоятельствах. Местные условия различаются от одного сообщества к другому, и каждый случай требует специального изучения. Обычно большой город или поселок производит почти двести галлонов сточных вод в день на каждого мужчину, женщину и ребенка в своем населении. Это означает огромный итог в течение года, и проблема безопасного обращения с ними, без чрезмерных затрат, часто является трудной. Можно вполне повторить, однако, что, насколько это касается общественного здоровья, сточные воды являются самым опасным веществом, известным человеку, и их безопасная утилизация является одной из самых важных проблем правительства в каждом цивилизованном сообществе.

Защита общественного водоснабжения. — Огромная важность адекватного и безопасного водоснабжения — это то, что едва ли требует долгого аргумента. В сельских районах и в небольших деревнях могут использоваться соседние колодцы и родники, но в крупных сообществах, особенно тех, которые имеют многочисленные производства, должно быть обеспечено общественное водоснабжение. Сколько воды нужно? Обычно считается, что крупные города и поселки требуют приблизительно и в среднем сто галлонов воды на душу населения каждый день в году. Полтонны воды в день на человека! Что со всем этим делается? Не вся она, конечно, используется для потребления человеком. Подавляющая часть используется для общественных, промышленных и общих санитарных целей. Полив парков и газонов, тушение пожаров, промывка канализации — все эти виды деятельности требуют больших объемов воды. Фабрики, прачечные, железные дороги и другие подобные учреждения предъявляют большие требования к общему объему поставок. То же самое делает современное санитарное оборудование, которое сейчас устанавливается почти везде в отелях, магазинах и домах. Количество воды, необходимое для потребления человеком, очень мало по сравнению с количествами, используемыми этими другими способами.

Первым существенным условием удовлетворительного водоснабжения, следовательно, является то, чтобы оно было адекватным, что означает, что крупные города часто должны уходить на большое расстояние, чтобы получить воду в достаточных количествах. Источники снабжения. Нью-Йорк получает большую часть своей воды из гор Катскилл; Лос-Анджелес доставляет все свои поставки из гор Сьерра-Невада, более чем за двести пятьдесят миль. Многие другие города получают свою воду поблизости: Чикаго, например, берет из озера Мичиган, а Кливленд — из озера Эри. Адекватность, однако, не является единственным соображением. Для использования в промышленности вода должна быть прозрачной по цвету и не слишком жесткой. Когда она мутная или жесткая, ее приходится очищать и смягчать путем хранения и использования химикатов. Относительная чистота воды, ее свобода от загрязнения, является самым важным соображением из всех.

The treatment of water for human use.

Существуют различные способы убедиться, что вода пригодна для потребления человеком. Один из способов — получить поставки из источника, который по своей природе свободен от загрязнения, из глубоких колодцев или из горных озер, которые находятся выше уровня вероятного загрязнения. Поставки воды, взятые из очень больших водоемов, таких как Великие озера, обычно достаточно безопасны, если водозабор установлен далеко от берега, потому что разбавляющая способность этих обширных водных пространств достаточна, чтобы сделать безвредным даже значительное количество загрязнения от сброса сточных вод. Там, где водоснабжение достаточной естественной чистоты не может быть получено на разумном расстоянии, единственным безопасным планом является подвергнуть воду такой длительности хранения или такой механической или химической обработке, которая обеспечит ее пригодность для использования. Хранение воды в резервуаре, подверженном воздействию света и воздуха, сделает ее безопасной при нормальных условиях. Длительность времени, необходимого для этой цели, будет зависеть, конечно, от качества воды, которая помещается в резервуар. Период в три месяца обычно считается достаточным, когда сырая вода не была сильно загрязнена. Механическая обработка воды обычно известна как фильтрация, и существует несколько форм общественных установок для фильтрации воды, которые сейчас используются американскими городами. Самой простой является система медленных песчаных фильтров, в которой вода обрабатывается путем медленного просачивания через слой песка и дробленого камня, тем самым избавляясь от вредных бактерий. Более сложный метод включает использование быстрых песчаных фильтров, в которых сырая вода под давлением прогоняется через фильтрующие слои из дробленого камня.

Борьба с дымом. — Чистый воздух — еще одно существенное условие для поддержания общественного здоровья. Сельские части страны не сталкиваются с трудностями в этом отношении, но крупные города сейчас находят необходимым защищать воздух, которым их граждане должны дышать. В эти дни дымящей промышленности сама атмосфера крупного города наполнена угрозой для здоровья и чистоты. Исследование, проведенное в Нью-Йорке несколько лет назад, раскрыло тот факт, что диоксид серы (ядовитый газ) выбрасывался в воздух дымовыми трубами и дымоходами города с пугающей скоростью. Элементарный студент химии может хорошо засвидетельствовать, что SO2 — это не то вещество, на котором процветают люди. И помимо угрозы для здоровья, существует тяжелый ущерб, наносимый пропитанной сажей атмосферой обстановке домов и содержимому магазинов. Отсюда агитация в крупных городах за уменьшение этого дымового неудобства и установление правил, которые сейчас, во многих местах, требуют использования механических поглотителей дыма всеми крупными производствами. Соблюдение этого требования совсем не трудно, потому что любое нарушение видно невооруженным глазом.

Overcrowding and disease.

Жилищные условия населения. — По домам города или поселка вы можете судить о его жителях. Надлежащее жилищное обеспечение населения имеет тесную связь со многими вещами, но ни с чем эта связь не является более тесной, чем с общественным здоровьем. Когда люди сбиты вместе в доходных домах, с темными и узкими коридорами, с комнатами, плохо вентилируемыми и часто без солнечного света, мы имеем плодородную почву для распространения туберкулеза. Более десяти тысяч человек умирают каждый год в районах доходных домов Нью-Йорка только от великой «Белой чумы». Дети, которые растут в переполненных кварталах, более того, выходят в мир с ограниченными возможностями как в теле, так и в душе. Их способность сопротивляться болезням часто серьезно подрывается скученностью, плохой вентиляцией и отсутствием надлежащих санитарных условий. Исследование жилищных условий, проведенное в Нью-Йорке более двадцати лет назад, привело к принятию всеобъемлющего Закона о доходных домах (1901), чтобы предотвратить перенаселенность, и основные положения этого закона с тех пор были скопированы большинством крупных городов страны.

Housing experiments abroad.

В некоторых европейских городах, особенно в Глазго и Лондоне, было построено много муниципальных доходных домов. Переполненные трущобы были снесены, и на их месте за счет государственных средств были построены образцовые дома, каждый из которых вмещает одну или несколько семей. Эти доходные дома затем сдаются рабочим по разумным ставкам. Этот план еще не был опробован в больших масштабах в Соединенных Штатах, и вряд ли он оказался бы очень удовлетворительным, пока городское управление, во всех его отраслях, ведется так расточительно, как это происходит в Америке сегодня. Во время Первой мировой войны, однако, федеральное правительство построило много сотен рабочих жилищ в разных частях страны, особенно в окрестностях крупных судостроительных заводов. После войны они были проданы частным покупателям.

Часто утверждается, что вместо строительства образцовых доходных домов в переполненных районах власти крупных городов должны способствовать росту пригородов, предоставляя им хорошие транспортные возможности и оперативно снабжая эти пригородные районы канализацией, водоснабжением, газом, электричеством и мощеными дорогами. Люди, которые уезжают в пригороды, не только имеют больше места, но и гораздо более вероятно, что со временем они станут владельцами своих домов. Важность владения домом. Владение домом — это практика, которую следует поощрять не только по причинам здоровья и отдыха, но и для стабилизации политического настроения людей. Человек, который владеет кусочком земной поверхности с домом на нем, который он называет своим домом, не часто является сторонником насилия или революции. Много честных чувств сосредоточено вокруг американского дома, но очень мало может когда-либо привязаться к трем или четырем комнатам в доходном доме.

Другие меры защиты общественного здоровья. — Вышеуказанный список не исчерпывает различные меры, принимаемые властями нации, штата и города для защиты общественного здоровья. Можно упомянуть законы и правила, которые сейчас запрещают использование общественных питьевых чашек в поездах, в школах и в других общественных местах. Общая чашка была в прошлом активным распространителем инфекции. Ее использование должно быть запрещено везде. Меры по искоренению комаров и комнатных мух были приняты всеми более прогрессивными штатами и городами с помощью во многих пунктах со стороны национального правительства. Было сделано заявление, на основе того, что кажется хорошим авторитетом, что комары, мухи и другие насекомые-вредители прямо или косвенно ответственны за сто тысяч смертей в Соединенных Штатах каждый год. Каким бы ни было их число, эти смерти предотвратимы, потому что усердной кампании будет достаточно, чтобы изгнать как мух, так и комаров из любой части страны. Медицинский осмотр детей в школах — еще одна мера здравоохранения большой важности. Во многих крупных городах этот осмотр включает всех школьников, любого возраста, и проводится через частые промежутки времени. Он позволяет раннее обнаружение симптомов и, таким образом, позволяет оперативно применять средства лечения. Он сделал многое для защиты школ от частых вспышек эпидемий.

Как соблюдаются меры здравоохранения. — Обязанность соблюдения мер по защите общественного здоровья лежит прежде всего на местных санитарных офицерах. Местные советы здравоохранения. Законы большинства штатов теперь требуют, чтобы совет здравоохранения или какой-либо аналогичный орган поддерживался в каждом поселке, деревне, городе и мегаполисе. Один из членов этого совета здравоохранения обычно должен быть врачом. В крупных городах и поселках квалифицированный санитарный офицер, который всегда является врачом, нанимается на неполный или полный рабочий день. Местные советы здравоохранения и санитарные офицеры отвечают за карантин и дезинфекцию, инспекцию продуктов питания и молока, а также за соблюдение санитарных правил. Они также выдают разрешения на содержание скотобоен и других учреждений, которые имеют прямое или косвенное отношение к общественному здоровью.

State health officers.

Практически во всех штатах, кроме того, существует Департамент здравоохранения штата. Этот департамент обычно находится под надзором Совета здравоохранения штата, но в нескольких штатах один комиссар здравоохранения был поставлен во главе. Полномочия и обязанности этих департаментов штатов сильно различаются по всей стране, но в общем плане они помогают местным органам здравоохранения, особенно когда эпидемия угрожает выйти за пределы местного контроля. Большая часть их работы носит консультативный характер.

The United States Public Health Service

Служба общественного здравоохранения Соединенных Штатов была создана в 1912 году, хотя санитарная работа велась национальным правительством через другие агентства до этой даты. Это, довольно странно, бюро Министерства финансов. Служба общественного здравоохранения отвечает за портовую карантинную систему; ее помощь может быть получена штатами в любое время в борьбе с эпидемиями; и она поддерживает хорошо оборудованные исследовательские лаборатории для изучения всех вопросов, затрагивающих общественное здоровье. Многие врачи считают, что работа этого бюро настолько важна, что оно должно быть сделано регулярным департаментом национальной администрации с членом кабинета во главе.

What the schools can do.

Образование и общественное здоровье. — Основой успешной работы в области общественного здоровья является просвещение людей в вопросах гигиены и санитарии. Если людей можно заставить осознать трансцендентную важность этой работы, их сотрудничество будет дано с радостью. Там, где санитарные правила сейчас нарушаются, это в значительной степени потому, что их ценность для индивида, а также для сообщества, не была разъяснена. Эффективным методом просвещения общественности является использование выставок здоровья, которые демонстрируют, с помощью картинок, особенно кинофильмов, ценность надлежащих гигиенических условий в мастерской и дома. Но окончательное просвещение всего народа в этой области, как и во всех других, должно быть прежде всего работой школ. Легче учить гигиене и санитарии детей, чем взрослых. Взрослые приобрели привычки жизни и установки ума, которые трудно изменить. Отсюда просвещение детей во всем, что касается чистого образа жизни, здоровой пищи, современной санитарии и избегания болезней, должно быть частью регулярной работы в школах по всей стране. От этого будет зависеть, в немалой степени, будущее физическое благополучие нации.

General References

Х. Г. Джеймс, «Муниципальные функции», стр. 68-92;

Холлис Годфри, «Здоровье города», особенно стр. 1-29;

У. Х. Аллен, «Граждановедение и здоровье», стр. 3-32;

«Энциклопедия американского правительства», см. разделы «Здоровье», «Заразные болезни», «Карантин», «Регулирование доходных домов» и т. д.;

У. Б. Манро, «Принципы и методы муниципального управления», стр. 122-166 (Водоснабжение); стр. 167-210 (Канализация и санитария);

Х. Б. Вуд, «Санитария в практическом применении», особенно стр. 205-232 (Чистые продукты питания); стр. 233-277 (Чистое молоко);

Ирвинг Фишер и Л. Б. Фиск, «Как жить», стр. 119-168;

Уолтер Кэмп, «Поддержание формы на всем пути», стр. 3-41;

Чарльз Баскервиль, «Муниципальная химия», стр. 1-19;

Милтон Дж. Розенау, «Профилактическая медицина и гигиена», стр. 716-745;

У. Т. Седжвик, «Принципы санитарной науки и общественного здоровья», стр. 89-107;

Э. Б. Хоаг и Л. М. Терман, «Санитарная работа в школах», стр. 133-191.

Group Problems

1. Как можно предотвратить распространение инфекционных заболеваний? Тщательно и оперативно ли составляется статистика естественного движения населения в вашем сообществе? Местные органы здравоохранения — кто они и каковы их функции? Какой контроль осуществляется над агентствами, которые распространяют болезни? Изучите статус каждого из них в вашем собственном сообществе. Ссылки: Милтон Дж. Розенау, «Профилактическая медицина и гигиена», стр. 134-158; Х. Б. Вуд, «Санитария в практическом применении», стр. 66-152; Вудс Хатчинсон, «Предотвратимые болезни», стр. 83-122; Холлис Годфри, «Здоровье города», стр. 158-193; Г. К. Уиппл, «Государственная санитария», том I, стр. 88-112; см. также Службу общественного здравоохранения Соединенных Штатов, «Перепечатки по инфекционным заболеваниям», а также отчеты государственных и местных Советов здравоохранения.

2. Общественное водоснабжение. Ссылки: У. Б. Манро, «Принципы и методы муниципального управления», стр. 122-166; Х. Г. Джеймс, «Муниципальные функции», стр. 217-227; Х. Б. Вуд, «Санитария в практическом применении», стр. 278-337; Аллен Хейзен, «Чистая вода и как ее получить», 2-е изд., стр. 73-99; Чарльз Баскервиль, «Муниципальная химия», стр. 33-89; Ф. Э. Терно и Х. Л. Рассел, «Общественное водоснабжение», стр. 141-172.

3. Современные методы утилизации сточных вод. Литература: У. Б. Манро, «Принципы и методы муниципального управления», стр. 183-210; Г. Дж. Джеймс, «Муниципальные функции», стр. 227-237; Г. Б. Вуд, «Практическое применение санитарии», стр. 338-378; Джон А. Фэрли, «Муниципальное управление», стр. 245-255; Чарльз Баскервилл, «Муниципальная химия», стр. 276-299; У. П. Кейпс и Дж. Д. Карпентер, «Муниципальная уборка», стр. 33-89; Дж. У. Фуллер, «Утилизация сточных вод», стр. 175-183; Леонард Меткалф и Г. П. Эдди, «Американская практика канализации», том II, стр. 78-127; А. П. Фолвелл, «Канализация», стр. 300-332; Л. П. Кинникут, К. А. Э. Уинслоу и А. У. Пратт, «Утилизация сточных вод», стр. 204-232.

4. Молочный вопрос. Литература: Чарльз Баскервилл, «Муниципальная химия», стр. 90-118; Г. Б. Вуд, «Практическое применение санитарии», стр. 233-277; Холлис Годфри, «Здоровье города», стр. 30-57; М. Дж. Розенау, «Молочный вопрос», стр. 1-22; Дж. С. Макнатт, «Современная проблема молока», стр. 1-30; Г. Н. Паркер, «Городское снабжение молоком», стр. 28-90; Дж. К. Уиппл, «Брюшной тиф», стр. 41-91.

5. Жилищные условия в их связи с общественным здравоохранением. Литература: Холлис Годфри, «Здоровье города», стр. 302-345; Ф. К. Хау, «Современный город и его проблемы», стр. 273-288; Джейкоб А. Риис, «Как живет другая половина», стр. 7-27; Лоуренс Вейллер, «Жилищная реформа», стр. 3-46.

Short Studies

1. Микробная теория болезней. К. В. Чапин, «Источники и способы инфекции», стр. 1-38; К. Б. Морри, «Основы бактериологии», стр. 18-31.

2. Брюшной тиф. Департамент здравоохранения штата Иллинойс, «Брюшной тиф: его причины, профилактика и подавление», стр. 2-17.

3. Насекомые и болезни. Г. Б. Вуд, «Практическое применение санитарии», стр. 420-444.

4. Демографическая статистика. Там же, стр. 25-65; Дж. К. Уиппл, «Демографическая статистика», стр. 308-337.

5. Источники водоснабжения. У. Б. Манро, «Принципы и методы муниципального управления», стр. 122-142.

6. Утилизация мусора. Там же, стр. 167-183.

7. Инспекция пищевых продуктов. Г. Б. Вуд, «Практическое применение санитарии», стр. 205-232.

8. Дым как вредный фактор. Холлис Годфри, «Здоровье города», стр. 1-8. (См. также Бюро горной промышленности США, Бюллетень № 49.)

9. Реформа доходных домов. Ч. А. Бирд, «Управление американским городом», стр. 287-310.

10. Муниципальное жилищное строительство за рубежом. Холлис Годфри, «Здоровье города», стр. 263-301; Ф. К. Хау, «Современный город и его проблемы», стр. 284-304.

11. Работа местных органов здравоохранения. Мозес Н. Бейкер, «Муниципальная инженерия и санитария», стр. 248-258; Генри Брюэр, «Новое городское управление», стр. 401-413.

12. Здоровье и образование. Г. Б. Вуд, «Практическое применение санитарии», стр. 445-462; Ф. У. Беркс и Дж. Д. Беркс, «Здоровье и школа», стр. 73-102; Э. Б. Хоаг и Л. М. Терман, «Оздоровительная работа в школах», стр. 1-35.

Questions

1. На основе прочитанного вами по истории и литературе приведите несколько примеров того, как боролись с болезнями в прежние времена.

2. Что такое бациллы? Составьте список того, что является результатом их деятельности: полезного, безвредного и вредного.

3. Объясните различные способы передачи болезней. Как следующие меры связаны с борьбой с инфекционными заболеваниями: (а) карантин; (б) осушение болот; (в) удаление нечистот; (г) истребление крыс; (д) обеспечение соблюдения правил по предотвращению перенаселенности в доходных домах?

4. Что такое демографическая статистика и в чем ее ценность? Как она составляется и какими средствами ее можно улучшить?

5. Объясните, что подразумевается под вакцинацией. Под инокуляцией. Приведите доказательства того, что и то, и другое было эффективным.

6. Почему инспекция молока имеет первостепенное значение? Какими различными способами молоко может быть заражено? Почему молоко следует хранить в прохладном месте?

7. Понимаете ли вы следующие термины: фальсификация; искусственные консерванты; введение в заблуждение относительно маркировки; птомаин; наркотики?

8. Назовите различные виды отходов, которые ежедневно производит общество, и объясните, как каждый из них можно безопасно утилизировать.

9. Какими способами можно обрабатывать воду, чтобы сделать ее безопасной для потребления человеком?

10. Почему и каким образом необходимо регулировать жилищные условия населения в крупных городах?

11. Каковы обязанности местного совета здравоохранения в вашем сообществе? Департамента здравоохранения штата?

12. Должна ли гигиена быть обязательным предметом в государственных средних школах?

Topics for Debate

1. Вакцинация должна быть обязательной на всей территории Соединенных Штатов.

2. Американские города должны строить и содержать муниципальные доходные дома.

3. Бесплатная медицинская помощь должна предоставляться за государственный счет всем, кто не может позволить себе оплатить ее.

ГЛАВА XXVII БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТЬ, ИСПРАВИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ И ДРУГИЕ ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Цель этой главы — описать то, как американские сообщества справляются с проблемами бедности, преступности и правонарушений.

Бедность и нищета. — Бедность — одна из самых старых человеческих проблем; две тысячи лет назад, в библейские времена, мир пытался найти ее решение, и с тех пор не перестает пытаться. Во все времена и во всех странах существовали группы несчастных людей, которые по своей вине или по вине других не способны обеспечить свое существование. Именно к положению таких людей, чей заработок не позволяет им поддерживать нормальный уровень жизни, мы применяем термин «бедность». Таким образом, не все бедные находятся в состоянии бедности, а только те, кто настолько беден, что их здоровье и физическая работоспособность подрываются из-за нехватки средств к существованию. Некоторые из тех, кто находится в состоянии бедности, становятся зависимыми от частной или государственной благотворительности, и таких мы называем нищими. Нищета, иными словами, — это состояние зависимости от органов социальной помощи. Многие тысячи людей живут в бедности, но не являются нищими. Они борются за существование, едва сводя концы с концами, и часто терпят большие лишения, предпочитая не обращаться за какой-либо формой благотворительности.

Масштабы бедности и нищеты в Соединенных Штатах. — Не существует точных цифр, показывающих масштабы бедности в Соединенных Штатах. Число нищих в государственных учреждениях. Перепись 1920 года насчитала почти миллион человек в благотворительных учреждениях того или иного рода, из которых около ста тысяч были нищими в государственных богадельнях. Но эта перепись не учитывала число лиц, получающих социальную помощь на дому, которое должно быть в несколько раз больше, чем в учреждениях. Вероятно, будет справедливо сказать, что пять человек из каждых ста в Соединенных Штатах частично или полностью зависят от частной или государственной помощи. Вероятно, столько же находятся в состоянии бедности, но продолжают бороться, не прибегая к помощи других. Мы можем сказать, следовательно, что бедность держит в своих железных тисках около десяти процентов всего населения; поэтому нет преувеличения в том, чтобы говорить, как это часто делают социальные работники, о «погруженной десятой части».

Comparison with Europe.

Однако по сравнению с другими странами это не чрезмерная доля. В странах Европы процент нищих гораздо выше. Бедность обычно более распространена в густонаселенных регионах, где есть большие группы промышленных рабочих. В Лондоне, по оценкам, по крайней мере тридцать процентов населения находятся за чертой бедности; в Нью-Йорке эта оценка составляет двадцать пять процентов. Города повсюду вносят гораздо больший вклад в число обездоленных классов, чем им причитается. Бедность, как правило, наименее распространена в сельскохозяйственных районах.

Причины бедности. — Причины бедности многочисленны и сложны, но все их можно разделить на два общих класса: во-первых, те, которые связаны с личностью, и, во-вторых, те, которые объясняются окружающей средой, в которой он живет. Мы можем различать их, называя индивидуальными и социальными причинами.

1. Individual causes of poverty.

Среди индивидуальных причин бедности наиболее распространенными являются болезни, несчастные случаи, старость, дегенерация, утрата близких, невоздержанность, нерадивость и невежество. Болезнь, вероятно, является самой важной отдельной причиной. Цифры, собранные организациями социальной помощи, показывают, что она является непосредственной причиной по крайней мере четверти всех обращений за помощью и сопутствующей причиной во многих других случаях. Несчастные случаи, приводящие к временной или постоянной неспособности к полноценной работе, также были важной причиной бедности в прошлом, но они больше не являются таковыми в той же степени в тех штатах, которые предусмотрели страхование рабочих (см. стр. 411). Старость приходит ко всем со временем, и есть много тысяч тех, кто не делает никаких накоплений на этот случай. К этой категории относятся многие, кто всю жизнь тяжело работал, растил семьи и был полезным гражданином, но кто был либо неспособен, либо не желал откладывать средства. В некоторых европейских странах, как уже отмечалось, для них предусмотрены системы пенсионного обеспечения по старости. Утрата близких, особенно смерть основного кормильца семьи, была частой причиной бедности среди женщин и детей. В некоторой степени это было облегчено практикой предоставления материнских пенсий и тем, что все больше мужчин, имеющих иждивенцев, оформляют страхование жизни.

Mental and moral degeneracy.

Дегенерация, которая также является важной причиной бедности, может быть определена как наследственная умственная или моральная слабость. Слабоумные родители часто передают этот дефект своим детям, которые начинают жизнь с недостатком, который они обычно не в состоянии преодолеть. По оценкам, почти половина всех обитателей государственных учреждений имеют уровень умственного развития ниже нормы. Много лет назад было проведено тщательное исследование одной семьи — Джуков — на протяжении четырех поколений: прадедушек и прабабушек, дедушек и бабушек, родителей и детей. Среди семисот человек в этой семье, начиная с дегенеративных прадедушек и прабабушек, не менее пятисот в то или иное время стали получателями государственной социальной помощи. Кстати, можно упомянуть, что они также внесли гораздо больший вклад в число заключенных тюрем и пациентов психиатрических больниц, чем им причиталось.

Physical handicaps.

Затем, опять же, некоторые люди, которые не являются ни умственно, ни морально дегенеративными, рождаются с физическими недостатками или приобретают их в раннем возрасте; таковы, например, глухонемые, слепые и калеки. Это те, кого мы чаще всего встречаем на улицах, просящими милостыню, продающими безделушки или играющими на каком-нибудь инструменте в качестве предлога для того, что на самом деле является попрошайничеством. Невоздержанность также играла большую роль среди причин бедности на протяжении многих веков, но что касается Соединенных Штатов, то в будущем это вряд ли будет так. Алкоголь является одним из важных факторов проблемы бедности, который может быть взят под контроль действиями общества. Нерадивость, невежество, вредные привычки и пороки — все это причины разной степени важности, но в основном они являются лишь непосредственными причинами; глубинные причины обычно кроются в каком-то умственном, моральном или физическом дефекте индивида, либо они возникают из-за плохой окружающей среды.

2. The social causes of poverty.

Социальные причины бедности также многочисленны. Безработица — одна из них, и во многих случаях она происходит не по вине отдельного работника. Чаще это результат серьезного несовершенства нашей промышленной организации (см. стр. 417). Недоплата труда, особенно недоплата труда женщин и детей в промышленности, также способствовала проблеме бедности. Это означает, что работники недоедают и поэтому не могут поддерживать свою нормальную силу; они не могут отложить ничего на случай болезни или старости и поэтому вынуждены обращаться к органам частной или государственной помощи, когда приходит несчастье. Законы о минимальной заработной плате (см. стр. 416) направлены на то, чтобы защитить общество от необходимости платить цену, которая является прямым и косвенным следствием недоплаты труда. Антисанитарные условия жизни, плохое жилье и перенаселенность являются причинами бедности — это социальные причины, потому что общество создает такие условия и позволяет им сохраняться. Антисанитарные условия ведут к болезням, а болезни приводят к безработице. Но они также, в некотором смысле, являются следствиями бедности; это условия жизни, которым при нашей нынешней социальной и экономической организации бедные вынуждены подчиняться из-за своей бедности.

Дефекты в нашей системе образования породили больше бедности, чем люди обычно представляют. Не без значения тот факт, что бедность всегда широко распространена в тех странах и регионах, где преобладают неграмотность и невежество. Обязательное государственное образование — одна из величайших мер по предотвращению бедности, когда-либо придуманных миром. Связь школьной системы с бедностью. Хотя система государственного образования в Соединенных Штатах в целом чрезвычайно эффективна, тем не менее верно то, что многие тысячи детей растут без достаточного образования, чтобы обеспечить им справедливый шанс на успех в жизни.

Некоторые также включили бы нашу иммиграционную политику в число социальных причин бедности. До недавних лет этим иммигрантам разрешалось въезжать в почти неограниченном количестве; они концентрировались, по большей части, в крупных городах; они способствовали перенаселенности и своей конкуренцией за рабочие места снижали уровень заработной платы в неквалифицированных профессиях. Причины бедности, короче говоря, не все сводятся к ошибкам или несчастьям индивида. Общество в целом несет ответственность за некоторые из них.

Как мы справляемся с проблемой бедности. — Общественное отношение к проблеме бедности претерпело заметные изменения за последние пятьдесят лет. На протяжении многих веков бедность рассматривалась как результат человеческой порочности, следствие чисто индивидуальных причин, которые, вероятно, будут существовать до тех пор, пока человеческая природа остается прежней. Старые методы борьбы с бедностью. Считалось само собой разумеющимся, что бедные будут с нами всегда; что бедность нельзя предотвратить никакими действиями со стороны общества, и что единственное, что можно сделать, — это наказывать нерадивых, помогая достойным беднякам путем предоставления им государственной и частной помощи. Меры по оказанию помощи бедным, принимаемые правительствами различных европейских стран и большинством американских сообществ до сравнительно недавнего времени, основывались на этом отношении. Тех, кто мог работать, но не хотел, клеймили как бродяг и сажали в тюрьму. Тех, кто находился в бедности из-за болезни, несчастного случая, старости, дегенерации, невоздержанности или других индивидуальных причин, помещали в такие учреждения, как больницы, лазареты, богадельни, приюты для пьяниц и тому подобное. Людей повсюду поощряли подавать милостыню бедным, но предотвращение бедности путем организованных социальных действий не получало почти никакого внимания.

The modern attitude.

Общественное отношение, особенно отношение более просвещенной части общества, теперь изменилось или меняется. Мы знаем из тщательного изучения проблемы, что бедность не является более неотъемлемым спутником цивилизованной жизни, чем пиратство, рабство, бубонная чума или всеобщий алкоголизм в давно ушедшие годы. Бедность можно искоренить, как и эти явления, хотя и не так легко. Индивидуальные причины бедности, конечно, всегда будут действовать. Старость будет продолжать приходить к человечеству, и мы вряд ли можем надеяться при любых обстоятельствах полностью избавиться от болезней и несчастных случаев. Но общество может, по крайней мере, добиться того, чтобы старость, болезнь и несчастный случай, не говоря уже о безработице и других социальных причинах, больше не влекли за собой неизбежную бедность. Поэтому сейчас внимание уделяется мерам профилактики; а подаяние милостыни стало признаваться лишь временным способом решения проблемы. Это все равно что пытаться положить конец всем болезням и стереть недуги с лица земли, просто давая людям лекарства после того, как они заболели.

Временные средства. — Единственным постоянным решением проблемы бедности является устранение глубинных причин. Это, однако, не может быть достигнуто за один день, и тем временем различные меры временного облегчения должны предоставляться государственными органами и частными организациями.

Indoor relief.

Государственное обеспечение по уходу за бедными принимает две формы, известные соответственно как закрытая и открытая помощь. Под закрытой помощью понимается уход за бедными в учреждениях, содержащихся штатом, округом или городом. Было время, когда нищих всех типов сгоняли в один работный дом, но сейчас политика заключается в том, чтобы, насколько это возможно, предоставлять различные государственные учреждения для больных, умственно отсталых, престарелых и молодых. Поэтому во многих штатах у нас есть больницы для хронических больных, учреждения для слабоумных, дома престарелых, учреждения по уходу за сиротами, школы для слепых и так далее.

Outdoor relief.

Под открытой помощью понимается оказание помощи бедным в их собственных домах. Много лет назад это был более распространенный план решения проблемы; он все еще существует во многих американских сообществах. Люди, нуждающиеся в помощи, обращаются к надзирателям за бедными или к какому-либо другому государственному органу, от которого они получают, после надлежащего расследования, такую помощь в виде продуктов питания, одежды, топлива или лекарств, в которой они могут остро нуждаться. Некоторые из крупных городов полностью отказались от предоставления открытой помощи за государственный счет, потому что обнаружили, что эта система открыта для серьезных злоупотреблений. Если она не управляется с большой осторожностью, она поощряет нерадивость и приводит к расходованию больших сумм из государственных средств. Тенденция в наши дни заключается в том, чтобы оставить открытую помощь частным организациям, хотя некоторые сообщества все еще заботятся о наиболее острых случаях за счет государственных средств. Эти частные организации иногда связаны с церквями, но чаще они полностью внеконфессиональны, состоящие из щедрых мужчин и женщин, которые отдают свое время и деньги на эту работу.

Частная открытая помощь часто ведет к беспорядочной раздаче милостыни, тем самым поощряя расточительность и мошенничество. Люди, которые слишком ленивы, чтобы заработать на честную жизнь, обращаются за помощью в различные организации и иногда получают ее от нескольких из них. Организация благотворительных агентств. Чтобы устранить это дублирование, во многих крупных американских сообществах были сформированы центральные органы, известные как Общества организации благотворительности, или Ассоциированные благотворительные организации, или Общества социального обеспечения семьи. Их функция заключается в том, чтобы служить информационным центром по всем заявителям на помощь и другими способами делать работу отдельных организаций более эффективной.

Постоянные средства. — Постоянное решение проблемы бедности должно быть найдено в комплексных мерах профилактики. Некоторые из этих мер уже принимаются в более прогрессивных штатах; другие были предложены и постоянно получают общественную поддержку. Социальное страхование. Страхование от болезней и несчастных случаев, законы о минимальной заработной плате, материнские пенсии уже вносят свой вклад в предотвращение бедности. Пенсии по старости были установлены за рубежом и со временем, несомненно, будут предоставлены американским рабочим. Страхование от безработицы может быть нецелесообразным (см. стр. 418), но организацию промышленности можно улучшить настолько, чтобы сократить объем существующей безработицы. Другие средства. Запрет на торговлю спиртными напитками стал важным шагом в направлении сокращения бедности. Профессиональные школы для глухих, слепых и калек сейчас обучают этих несчастных искусству зарабатывать на жизнь. Обеспечение соблюдения законов, касающихся обязательного образования, сократит неграмотность и тем самым уменьшит класс, из которого бедность вербует большинство своих рядов. Нынешние ограничения на иммиграцию, если они будут продолжены, облегчат поддержание американских стандартов жизни среди тех, кто трудится своими руками. Более того, путем изоляции дегенератов в государственных учреждениях мы можем предотвратить распространение дегенерации. Перенаселенность и антисанитарные условия жизни предотвращаются современным городским планированием и хорошими жилищными законами.

Теперь сомнительно, помогут ли все эти меры вместе взятые полностью искоренить бедность, но если они будут энергично применяться, количество бедности в Соединенных Штатах, безусловно, будет значительно сокращено. Опасность слишком большого количества средств. Существует, конечно, всегда опасность того, что законы и правила, призванные способствовать благополучию бедных, могут зайти слишком далеко и привести к возложению дополнительных бремени на классы наемных работников. Попытки сократить пропасть между богатыми и бедными путем введения дискриминационных налогов обычно не увенчиваются успехом; в конечном итоге они лишь увеличивают трудности бедных. Социологи обычно говорят о бедности как о «социальной болезни» и уверяют нас, что, как и любая другая болезнь, она может быть искоренена. Это все очень верно. Но болезни не искореняются путем нанесения ударов по головам здоровых людей, чтобы они имели меньшее преимущество перед больными. Также чума бедности не будет вылечена мерами, которые наносят удар по состоятельным людям только по той причине, что они живут гораздо лучше, чем бедные. Бедных никогда нельзя сделать богатыми с помощью простого приема — сделать богатых беднее.

Проблема умственно отсталых. — Существуют различные формы умственной отсталости, начиная от слабоумия и заканчивая буйным помешательством. Общее число умственно отсталых лиц в Соединенных Штатах, по оценкам, превышает полмиллиона. До относительно недавнего времени не проводилось тщательного различия между лицами, страдающими различными формами психических расстройств; со всеми обращались почти одинаково. Старые и новые методы обращения с душевнобольными. Обычный план заключался в том, чтобы собрать их вместе в больших приютах, где буйные душевнобольные содержались под строгим надзором, в то время как «безобидным» обитателям предоставлялась несколько большая свобода. Этот грубый метод обращения с несчастными, которые нуждались в медицинской помощи гораздо больше, чем в надзоре и заключении, сейчас почти повсеместно заброшен, и лечение умственной отсталости осуществляется в соответствии с более научными методами. Эти научные методы включают тщательное изучение и диагностику каждого конкретного случая и замену механического ограничения медицинским уходом. В ответ на это лечение значительная часть случаев показала способность к заметному улучшению, а иногда и к полному выздоровлению. Следует, однако, упомянуть, что некоторые формы безумия не излечиваются никакими известными формами научного лечения. Постоянного сокращения числа умственно отсталых лиц можно лучше всего достичь путем предотвращения передачи наследственных дефектов, путем надлежащего лечения психических заболеваний, как только появляются первые симптомы, и путем устранения двух вещей, которые в прошлом в значительной степени способствовали распространению безумия, а именно алкоголизма и наркомании.

Проблема преступности. — Преступление — это правонарушение против общества. В ранние времена все правонарушения рассматривались как совершенные против отдельных лиц. Человек, который что-то украл, рассматривался как причинивший вред владельцу, и владелец имел право добиваться собственного возмещения ущерба. Но с развитием организованного общества возникла идея о том, что все сообщество заинтересовано в предотвращении правонарушений и что правонарушения, которые внешне направлены против отдельных лиц, в действительности совершаются против всего народа. Эволюция уголовного права. Поэтому общество взяло на себя ответственность за создание законов для защиты прав отдельных лиц и за наложение наказания всякий раз, когда эти законы нарушаются. Преступление — это правонарушение против общества, потому что оно включает в себя нарушение закона, который был создан в интересах всех. Таким образом, действие может представлять собой преступление, не будучи морально неправильным. Морально не является неправильным парковать автомобиль рядом с гидрантом, но в большинстве городов это нарушение закона, и оно наказуемо в судах. Суды обеспечивают соблюдение закона, каким бы он ни был.

Классификация преступлений. — Раньше было принято классифицировать все преступления как государственную измену, тяжкие преступления или проступки. Государственная измена была попыткой свергнуть государство путем восстания или иным образом; тяжкое преступление было серьезным правонарушением против личности или собственности, таким как убийство или кража со взломом; в то время как термин «проступок» использовался для включения всех менее серьезных нарушений закона, таких как продажа молока без лицензии или игнорирование знака «не ходить по газонам» в общественных парках. В наши дни, однако, обычно делается более детальная группировка преступлений. Различные типы правонарушений. Эта группировка обычно включает (а) правонарушения против общественного мира и порядка, такие как государственная измена, участие в беспорядках и любое препятствование должностным лицам закона; (б) правонарушения против общественного здоровья и морали, такие как двоеженство, азартные игры, продажа спиртных напитков или загрязнение общественных источников воды; (в) правонарушения против личности, такие как убийство, непредумышленное убийство или нападение; и (г) правонарушения против собственности, включая кражу со взломом, воровство, мошенничество и так далее. Этот список правонарушений не включает такие вещи, как нарушение контракта, клевета и невыплата долгов, ибо это не преступления, а гражданские правонарушения. Они по-прежнему рассматриваются как правонарушения против отдельных лиц, а не против общества. Пострадавшее лицо подает собственный иск в суды, и суды просто действуют как арбитры, чтобы следить за тем, чтобы справедливость была соблюдена между человеком и человеком.

Причины преступности. — Причины преступности, как и причины бедности, являются как индивидуальными, так и социальными. 1. Индивидуальные причины преступности. Люди иногда встают на путь правонарушений, потому что они умственно или морально дегенеративны, унаследовав черты дегенерации. Ограниченные этими дефектами в зарабатывании на честную жизнь, они часто прибегают к преступлениям в раннем возрасте. Плохое воспитание в семье, привычки к прогулам, приобретенные в школьном возрасте, и отвращение к работе — все это индивидуальные причины, способствующие преступности. 2. Социальные причины преступности. Социальные причины включают бедность, влияние плохих компаний, недостаточную эффективность полиции в городах, чрезмерную снисходительность судов в некоторых случаях и трудности, с которыми даже честные люди иногда сталкиваются при соблюдении множества законов, которые наши законодатели выпускают каждый год. Показательно, что преступления против собственности, такие как кражи со взломом и воровство, становятся менее частыми, когда страна процветает, и более многочисленными во времена депрессии, когда так много людей остаются без работы. Среди неграмотных доля правонарушителей очень высока, поэтому неспособность жестко обеспечивать соблюдение законов, касающихся посещаемости школ, также должна быть отнесена к одной из социальных причин преступности.

Масштабы преступности в Соединенных Штатах. — Более полумиллиона человек ежегодно отправляются в тюрьмы или исправительные учреждения в Соединенных Штатах. Число тех, кто отделывается уплатой штрафов, гораздо больше. Однако даже эти две цифры, сложенные вместе, не дают нам количества совершенных преступлений, ибо вероятно, что большинство преступлений не приводит к обнаружению виновного лица, а многие мелкие преступления вообще не сообщаются в полицию. Стоимость содержания полицейских систем для предотвращения преступности, судов для суда над обвиняемыми и тюрем для заключения осужденных составляет около миллиарда долларов в год, или примерно столько же, сколько страна тратит на образование.

Are crimes on the increase?

Растет ли количество преступлений в целом по стране быстрее, чем рост населения, мы не знаем. Это потому, что цифры в некоторых штатах не ведутся тщательно или единообразно. Но преступность в крупных городах растет в последние несколько десятилетий. Это отчасти потому, что переполненные города предоставляют необычные возможности избежать обнаружения, а отчасти потому, что неэффективность или коррупция полиции поощряют совершение преступлений безнаказанно. Количество преступлений, совершаемых в Соединенных Штатах, намного больше в пропорции к населению, чем в любой из главных европейских стран.

Теория наказания. — Среди первобытных народов наказание рассматривалось как возмездие или месть, но по мере развития цивилизации это представление уступило место тому, в котором наказание рассматривалось как средство предостережения других людей от совершения подобных преступлений. В любом случае преобладало чувство, что наказание должно быть суровым. Старая суровость. На суровость, а не на неотвратимость наказания полагались, чтобы удержать людей от совершения преступлений. Столетие назад в Англии, например, людей казнили за кражу небольших сумм денег и отправляли в тюрьму на долгие сроки, когда они не могли выплатить свои долги. Но даже эта суровость наказания не достигала желаемой цели, ибо преступления были относительно более многочисленны в Англии столетие назад, чем сегодня.

What is the purpose of punishment?

Со временем общественный разум пришел к выводу, что неотвратимость обнаружения и наказания, а не суровость, является лучшим способом обеспечения соблюдения законов. Поскольку главная цель наказания заключается не в том, чтобы обрушить гнев общества на правонарушителя, и не в том, чтобы исправить его (хотя это является сопутствующей целью), а в том, чтобы защитить людей от совершения преступлений, из этого следует, что наказание не должно быть более суровым, чем это необходимо для достижения этой цели. Поэтому существуют градации наказания, каждая из которых приспособлена к степени, в которой правонарушение представляет собой вызов благополучию общества. Если убийство наказывается более сурово, чем непредумышленное убийство, то это не потому, что жертва страдает больше в одном случае, чем в другом. Она потеряла жизнь в обоих случаях, и никакое наказание не может ее вернуть. Не жестокость преступления делает его серьезным, а степень опасности для всего сообщества, которую оно влечет за собой.

Тюрьмы и тюремная реформа. — До прошлого поколения обращение с заключенными во всех частях страны было бесчеловечным. Правонарушители всех типов, старые и молодые, были брошены вместе в одни и те же учреждения. С ними жестоко обращались те, кто ими руководил, их держали в узких, сырых камерах, давали плохую пищу и редко привлекали к какой-либо полезной работе. Даже сейчас эти условия не полностью исчезли из всех частей Соединенных Штатов. Но движение за реформу тюрем и тюремных методов добилось заметного прогресса за последние двадцать лет.

The main features of prison reform:

Основные черты тюремной реформы можно кратко изложить. 1. Классификация заключенных. Во-первых, по важности, идет классификация заключенных и отправка каждого класса в специальное учреждение вместо того, чтобы сгонять их всех вместе в одну окружную тюрьму. Некоторые заключенные являются закоренелыми преступниками, и их нелегко исправить. Другие — это лица, совершившие преступление впервые, те, кто никогда ранее не был судим. При гуманном обращении и возможности обучиться ремеслу этих заключенных часто можно выпускать в мир, когда их сроки истекают, с вероятностью того, что они станут хорошими гражданами. Есть и другие, которых также необходимо изолировать, такие как несовершеннолетние правонарушители и те, кто умственно отсталый. Тюремная реформа включает разделение и специальное обращение с каждым классом.

СПРАВЕДЛИВОСТЬ И МИЛОСЕРДИЕ. Автор А. Р. Уиллетт. Авторское право А. Р. Уиллетта. Воспроизведено с разрешения окружных комиссаров, округ Махонинг, Огайо, с фотографии компании Youngstown Art Engraving Company.

JUSTICE AND MERCY

By A. R. Willett

С настенной росписи в здании суда округа Махонинг, Янгстаун, Огайо.

На этой картине достаточно реализма, чтобы избежать необходимости в пространной интерпретации. Прокурор с книгой закона в руке просит вынести приговор. Он не в гневном настроении, а просто выполняет суровый долг. Справа жена и мать просят, чтобы справедливость была смягчена милосердием.

“And earthly power doth then show likest God’s,

When mercy seasons justice.”

—The Merchant of Venice.

2. The new discipline.

Еще одной чертой тюремной реформы является гуманизация дисциплины. В тюрьмах было общим правилом наказывать за любое серьезное нарушение правил, помещая правонарушителя в одиночное заключение на дни или даже недели. Лучшие результаты сейчас достигаются путем предоставления привилегий тем заключенным, которые ведут себя должным образом, и лишения этих привилегий всех, кто этого не делает. Этот план включает классификацию заключенных в соответствии с их поведением, при этом наиболее хорошо ведущие себя люди помещаются в первый класс и допускаются к различным привилегиям. Система баллов и штрафных очков используется для определения класса каждого заключенного. Одиночное заключение зарезервировано только для неисправимых.

3. Internal reforms.

Наряду с системой классификации и градации заключенных происходит общее улучшение внутренних тюремных условий. Сейчас общепризнано, что все заключенные должны быть заняты полезным трудом, что везде, где это возможно, те, кто еще не обучился ремеслу, должны быть обучены ему во время тюремного срока, что неграмотные должны научиться читать и писать, что труд заключенных не должен сдаваться в аренду работодателям, как это часто бывало в прошлом, что заключенные не должны подвергаться ненужному унижению и что им должна быть предоставлена такая мера самоуправления, которую можно безопасно им доверить. Работа на открытом воздухе на государственных фермах и государственных дорогах в значительной степени заменяет деятельность тюремных мастерских.

Неопределенные приговоры и система условно-досрочного освобождения. — Два заметных улучшения в исправительных методах были введены путем использования неопределенных приговоров и условно-досрочного освобождения. Старый план заключался в том, чтобы приговаривать каждого заключенного к фиксированному сроку: два года, десять лет или какой-то подобный период. Затем осужденный отбывал свой полный срок, не больше и не меньше, независимо от своего поведения. Этот план сейчас отменяется. Вместо этого становится общей практикой делать приговоры неопределенными, как, например, не менее двух и не более пяти лет. Благодаря хорошему поведению заключенный затем получает возможность добиться освобождения, когда истечет минимальный период. Этот метод особенно желателен в случае молодых правонарушителей, которые отправляются в исправительные учреждения. Система условно-досрочного освобождения также используется как средство поощрения хорошего поведения и исправления со стороны заключенных. Там, где эта система действует, тюремным чиновникам разрешается освобождать заключенных даже до истечения их минимальных сроков при обещании не доставлять обществу дальнейших проблем. Если условно-досрочно освобожденный заключенный нарушит это обещание, он возвращается, чтобы закончить свой срок. Было обнаружено, что очень немногие условно-досрочно освобожденные заключенные не выполняют своих обещаний.

Система пробации. — Число лиц, направляемых в тюрьму, было значительно сокращено за счет использования пробации. В случае совершения преступления впервые, когда преступление не является серьезным, сейчас во многих судах обычной практикой является постановка правонарушителя на пробацию на определенный период. Это означает, что вместо того, чтобы быть отправленным в тюрьму, он помещается под надзор офицера пробации. Эти офицеры пробации прикреплены к судам; их обязанность — помогать тем, кто находится на пробации, следить за ними и время от времени докладывать о том, как они справляются.

Проблема правонарушений среди несовершеннолетних. — За последние двадцать пять лет был достигнут большой прогресс в обращении с несовершеннолетними правонарушителями. Лица моложе восемнадцати лет раньше рассматривались обычными уголовными трибуналами; во многих крупных городах их теперь приводят в специальный суд по делам несовершеннолетних. Там, где таких судов нет, обычной практикой является рассмотрение дел несовершеннолетних в обычном суде на специальном заседании. Правонарушители в серьезных случаях обычно отправляются в исправительные школы или другие учреждения, где дается профессиональное обучение. За мелкие правонарушения, особенно если нет предыдущей записи о появлении в суде по делам несовершеннолетних, правонарушитель передается под надзор офицера пробации. Цель системы пробации — обеспечить исправление правонарушителей, а не обеспечить наказание.

Why divorces are becoming more common.

Проблема разводов. — Постоянный рост числа разводов привел к тому, что с правонарушениями среди несовершеннолетних стало труднее справляться; в других отношениях это также представляет собой социальную проблему первой величины. Несколько экономических и социальных изменений способствовали тому, что разводы стали более распространенными. Развитие промышленности — одно из них. До того, как современная промышленность предоставила работу женщинам, домашнее хозяйство было почти единственным центром женской деятельности. Но при нынешних экономических условиях большинство женщин не находят больших трудностей в зарабатывании на жизнь, и это породило чувство уверенности в себе. Можно также упомянуть тот факт, что права и привилегии женщин более решительно подчеркивались законом и обычаем в последние годы. Женщины получили законное право владеть собственностью, голосовать и занимать должности. Эти вещи помогли развить дух независимости. Социальные условия также изменились. В старые времена на мужчин, которые разводились со своими женами, и женщин, которые разводились со своими мужьями, смотрели с неодобрением их соседи, но это оружие социального остракизма постепенно теряло свою силу, потому что общество пришло к признанию справедливости предоставления разводов по адекватным причинам.

Can the causes of divorces be reduced?

Как можно исправить ситуацию? — В поисках средства от любого политического, социального или экономического зла мы должны сначала обратиться к причинам. Рост числа разводов был обусловлен в значительной мере, как уже отмечалось, ростом промышленных возможностей для женщин и готовностью, с которой общество терпит предоставление разводов. Это также отчасти связано с условиями жизни в крупных городах, где нервное напряжение, вызванное перенаселенностью, затрудняет терпеливое решение сложных семейных проблем. Показательно, что разводы гораздо более распространены в крупных городах, чем в сельских районах. Отчасти это также связано с мягкими законами о разводе в некоторых штатах, где судам разрешено предоставлять разводы по самым пустяковым предлогам, и с отсутствием достаточно строгих правил, призванных предотвратить поспешные браки.

Some specific remedies.

Некоторые из этих причин трудно устранить. Экономическая независимость женщин — это новое условие, которое нельзя изменить. Некоторый прогресс был достигнут в различных городах страны путем создания специальных трибуналов, известных как суды по семейным делам, функция которых заключается в урегулировании семейных ссор. Эти суды доказали свою ценность, удерживая многие дела от судов по разводам. Было предложено внести поправку в национальную конституцию, чтобы предусмотреть, что разводы не могут быть предоставлены иначе, как федеральными судами. Это сделало бы правила единообразными на всей территории Соединенных Штатов и предотвратило бы получение разводов по тривиальным основаниям. Предложение о такой поправке сейчас рассматривается Конгрессом. Тем временем некоторые штаты пришли к выводу, что следует положить конец поспешным бракам, и, следовательно, приняли законы, требующие, чтобы лица, намеревающиеся вступить в брак, подавали уведомление о своем намерении за определенное количество дней до того, как состоится брак. Эти различные средства достаточно хороши, насколько они идут, но единственным постоянным и эффективным средством является воспитание общественного мнения до такой точки, когда оно будет использовать свое влияние, чтобы остановить поток разводов. Социальный остракизм — мощное оружие в руках любого сообщества, которое желает его использовать. Неотложная потребность заключается в том, чтобы обучать американцев в домах, школах и церквях, чтобы они могли оценить серьезность проблемы и настоять на ее надлежащем решении.

General References

Э. Т. Таун, «Социальные проблемы», стр. 285-307 (Помощь бедным); стр. 184-207 (Умственно отсталые); стр. 208-234 (Преступность и исправление);

Г. Р. Берч и С. Х. Паттерсон, «Американские социальные проблемы», стр. 200-250 (Помощь бедным); стр. 271-288 (Умственно отсталые); стр. 237-270 (Преступность и исправление);

Чарльз А. Эллвуд, «Социология и современные социальные проблемы», стр. 299-325 (Помощь бедным); стр. 326-353 (Преступность и исправление);

А. Г. Уорнер, «Американская благотворительность», особенно стр. 36-63;

К. Р. Хендерсон, «Зависимые, дефектные и правонарушающие классы», особенно стр. 1-39;

Ф. Х. Уайнс, «Наказание и исправление», особенно стр. 121-132 (Исправление преступника);

Морис Пармели, «Бедность и социальный прогресс», стр. 168-187.

Group Problems

1. Причины бедности и как мы можем избавиться от них. Относительная важность различных причин в вашем собственном штате и сообществе. Проанализируйте каждую из этих причин и установите, какие меры были приняты для борьбы с каждой из них. Изучите опыт зарубежных стран с пенсиями по старости и пособиями по безработице. Отметьте влияние, если таковое имеется, страхования рабочих, материнских пенсий и законов о минимальной заработной плате в различных американских штатах. Предложите дальнейшие шаги по устранению фундаментальных причин бедности. Литература: Э. Т. Таун, «Социальные проблемы», стр. 290-301; Г. Р. Берч и С. Х. Паттерсон, «Американские социальные проблемы», стр. 205-216; Э. Т. Девайн, «Нищета и ее причины», стр. 1-50; Роберт Хантер, «Бедность», стр. 1-65; У. Х. Доусон, «Социальное страхование», passim.

2. Уход за зависимыми детьми. Литература: А. Г. Уорнер, «Американская благотворительность», стр. 220-228; К. Р. Хендерсон, «Зависимые, дефектные и правонарушающие классы», стр. 98-120; Г. Б. Мангольд, «Проблемы детей», стр. 293-345.

3. Тюремная реформа: как далеко она должна зайти? Литература: Э. Х. Уайнс, «Наказание и исправление», стр. 312-363; Т. М. Осборн, «В тюремных стенах», стр. 24-58; Там же, «Общество и тюрьмы», стр. 185-235; К. Р. Хендерсон, «Зависимые, дефектные и правонарушающие классы», стр. 276-307.

4. Проблема развода в ее социальных и экономических аспектах. Ранняя история проблемы. Распространение разводов в Соединенных Штатах. Сравнение с другими странами. Причины развода. Относительная важность этих причин. Влияние на организацию семьи. Влияние на детей, которых это касается. Экономические результаты развода. Возможные средства правовой защиты. Вероятная эффективность этих средств. Выводы. Литература: К. А. Эллвуд, «Социология и современные социальные проблемы», стр. 147-166; У. Ф. Уиллкокс, «Проблема развода», passim; Дж. П. Лихтенбергер, «Развод; исследование социальной причинности» (Колумбийский университет, исследования по истории, экономике и публичному праву, том XXXV, № 3, стр. 52-96, 151-171); Дж. К. Дили, «Семья в ее социологических аспектах», стр. 73-108; Бюро переписи населения США, Отчет за 1910 год (См. Реферат, разделы о брачном состоянии); Г. Бозанкет, «Семья», стр. 260-314; У. Гудселл, «Семья как социальный и образовательный институт», стр. 456-496.

Short Studies

1. Обращение с бедняками в прежние времена. Томас Маккей, «Общественная помощь беднякам», стр. 35-68.

2. Безработица как причина бедности. Э. Т. Девайн, «Нищета и ее причины», стр. 113-146.

3. Пенсии по старости за рубежом. У. Г. Доусон, «Социальное страхование в Германии», стр. 1-21.

4. Проблема глухих и слепых. Э. Т. Таун, «Социальные проблемы», стр. 161-181.

5. Организации по оказанию помощи беднякам в Соединенных Штатах. Ч. Р. Хендерсон, «Современные методы благотворительности», стр. 380-451.

6. Проблема умственно отсталых. Г. Р. Берч и С. Х. Паттерсон, «Американские социальные проблемы», стр. 271-288.

7. Теории преступления и наказания. Т. Н. Карвер, «Социология и социальный прогресс», стр. 654-673.

8. Работа Джереми Бентама. А. В. Дайси, «Связь между правом и общественным мнением в Англии», стр. 167-209.

9. Тюремное самоуправление. Ф. Г. Уайнс, «Наказание и исправление», стр. 364-412.

10. Фундаментальные факторы в предотвращении преступности. Ф. Г. Уайнс, «Наказание и исправление», стр. 413-461.

11. Суды по делам несовершеннолетних. Бернард Флекснер и Р. Н. Болдуин, «Суды по делам несовершеннолетних и пробация», стр. 12-78; Т. Д. Элиот, «Суд по делам несовершеннолетних и общество», стр. 1-41.

Questions

1. В чем разница между бедностью и нищетой? Имеет ли это различие какое-либо значение?

2. Расположите индивидуальные причины бедности в том порядке, который кажется вам наиболее последовательным, и приведите свои доводы для такого расположения.

3. Что подразумевается под минимальным уровнем жизни? Оцените, сколько стоит поддержание этого минимального уровня в вашей общине в настоящее время.

4. В какой степени перенаселенность и антисанитарные условия являются причиной бедности, а в какой — ее следствием?

5. Каковы преимущества и недостатки частных организаций по оказанию помощи беднякам? Каким образом можно преодолеть эти недостатки?

6. Каким образом связаны бедность и низкий уровень системы образования?

7. Почему желательно разделять различные типы умственно отсталых лиц?

8. В чем разница между преступлениями и гражданскими правонарушениями? Какие из перечисленных ниже действий являются преступлениями, а какие нет: ложь; богохульство; выбрасывание мусора на улицах; отказ подчиниться приказам полицейского; строительство дома на чужой земле; ложный вызов экстренных служб; распространение ложных слухов о соседе; игра в мяч в воскресенье? Можете ли вы составить классификацию преступлений, отличную от той, что приведена в тексте?

9. Расположите причины преступности в том порядке, который кажется вам наиболее важным. Сравните это с ответом на вопрос 2.

10. Объясните разницу между неопределенным приговором, условно-досрочным освобождением и пробацией.

11. Составьте список тюремных реформ, которые вы одобряете. Что вы, как гражданин, могли бы сделать для обеспечения принятия этих реформ?

12. Почему суды по делам несовершеннолетних желательны? Как они распоряжаются делами, которые поступают на их рассмотрение? Каковы обязанности сотрудника службы пробации?

Topics for Debate

1. Государственные органы должны взять на себя всю ответственность за помощь беднякам и полностью упразднить частные благотворительные организации.

2. Окружные тюрьмы должны быть упразднены, а все заключенные переведены в государственные или федеральные учреждения.

3. План Осборна по тюремному самоуправлению должен быть принят по всей стране.

ГЛАВА XXVIII НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА

Цель этой главы — показать, почему Соединенным Штатам нужны армия и флот; как они организованы; и во что они обходятся.

What we spend each year for military purposes.

Огромная стоимость вооружений. — Хотя народ Соединенных Штатов не любит войну и стремится к миру, национальное правительство в настоящее время тратит около 750 000 000 долларов каждый год на содержание военных и военно-морских сил страны. Семь долларов на душу населения — наш ежегодный вклад в национальную оборону. Народ Соединенных Штатов тратит на национальную оборону, на выплаты за прошлые войны и на подготовку к войнам будущего гораздо больше, чем на все отрасли гражданского управления. Стоимость одного линкора превышает стоимость всех школьных зданий в таком штате, как Огайо или Калифорния. И это не учитывает потери, вызванные изъятием более двухсот тысяч трудоспособных молодых людей из сельского хозяйства и промышленности. Почему необходимо содержать армии и флоты? Ведущие страны мира на Вашингтонской конференции 1921-1922 годов достигли соглашения о сокращении военно-морских вооружений. Не было бы практически осуществимым для мира полностью упразднить армии и флоты? Мы все слышали аргументы пацифистов о том, что большие вооружения не нужны, что они, по сути, являются поощрением войны и что они лишь возлагают на народ тяжкое бремя налогов без какой-либо существенной выгоды взамен.

Давайте сначала взглянем на эту проблему под другим углом, ближе к дому. Мы тратим огромные суммы денег во всех американских городах на содержание полиции, полицейских судов и тюрем. Почему мы это делаем? Если бы люди только соблюдали законы, уважали права других и воздерживались от вмешательства в дела своих соседей, не было бы нужды в этих вооруженных стражах закона. Проблема, однако, в том, что без полиции и тюрем у нас были бы беспорядок, несправедливость и угнетение. Община, безусловно, не способствовала бы делу законности и порядка, оставаясь беспомощной перед теми, кто намерен совершать зло. Теперь армия и флот — это наша полиция в широком смысле. Они являются защитой от правонарушений извне, подобно тому как полиция защищает от правонарушений внутри — мера защиты и безопасности.

A nation cannot leave itself defenceless.

Оборона — это важнейшая функция правительства. — Много лет назад один из отцов американской республики, Джеймс Мэдисон, выразил эту мысль в одном предложении. «Безопасность от внешней опасности», — писал он, — «является одной из первостепенных целей гражданского общества. Это признанная цель американского союза». Мы в этой демократии придаем большое значение праву на «жизнь, свободу и стремление к счастью», но ни один народ не может быть уверен в своих правах на что-либо из этого, пока он позволяет себе оставаться беззащитным перед нападениями врагов. Когда один гражданин причиняет вред другому, существуют суды для отправления правосудия. Но когда одна нация поступает несправедливо по отношению к другой, пострадавшая страна не имеет такого средства правовой защиты; она должна полагаться на собственную силу, чтобы отстоять свои права. Импульс к самообороне глубоко заложен в человеческой природе. Первая забота человека — защитить себя и тех, кто ему наиболее дорог. Так и первой заботой нации должна быть безопасность тех, кто находится в ее границах. Страну, которая не готова и не способна защитить своих собственных граждан, едва ли можно назвать заслуживающей их патриотизма. Бойся Бога и постоять за себя! — хороший девиз. Человек, который не может постоять за себя, когда того требует случай, является слабостью в любой общине, ибо его бессилие — это поощрение для злоумышленников. То же самое относится и к нациям. Страна, которая не может защитить себя от внешней несправедливости, поощряет агрессию. День может прийти, когда, как написано в Священном Писании, «не поднимет народ меча на народ, и не будут более учиться воевать»; но до тех пор, пока не наступит это долгожданное время, долг каждой страны — обеспечить, чтобы ее территории не подвергались безнаказанному вторжению. Бессмысленная или несправедливая война — это отвратительное зло, и даже справедливая война самообороны приносит неизмеримые страдания. Постоянное избегание войны, безусловно, является целью, к достижению которой человеческие усилия должны стремиться тем или иным способом.

Do armaments engender militarism?

Национальная оборона и милитаризм. — Часто говорят, что вооружения ведут к милитаризму и поощрению воинственного духа среди народа, и что нация, которая держит острый меч, всегда находится в искушении обнажить его. История европейских наций доказывает, что в этом утверждении есть доля истины. Огромные армии — это не просто экономическое бремя, источник колоссальных расходов; они создают подозрительность и недоверие среди соседей нации. В течение пятидесяти лет, предшествовавших 1914 году, различные страны Европы постоянно держали друг друга в напряжении из-за того, что были вооружены до зубов. Постоянные армии Германии, Австрии, России, Франции и Италии до начала Мировой войны насчитывали в общей сложности почти два миллиона человек. Этих людей нужно было кормить, одевать и содержать трудом тех, кто не находился на военной службе. Насколько лучше было бы, если бы большинство из них проводило свое время за плугом!

What another world-war would mean.

Причины войны. — Интеллигентные люди повсюду согласны с тем, что война — величайшее проклятие человечества и что необходимо найти какие-то средства ее предотвращения. Если миру в следующем поколении суждено испытать несчастье ввязаться в еще один титанический конфликт, подобный последнему, не будет иметь большого значения, кто победит. Победитель и побежденный одинаково погибнут в пучине крови и хаоса. Среди мыслящих людей всех наций по этому вопросу нет разногласий. Что касается желательности постоянного избегания войны, существует полное согласие между пацифистами и другими людьми. Но как постоянно избегать войны? Один путь, и, вероятно, единственный эффективный, — это устранение причин войны.

The chief motives in war.

В прошлые годы очень многие разные вещи втягивали нации в войну. Алчность к территориям была плодовитой причиной вооруженных конфликтов на протяжении многих веков. Правительства, как и отдельные люди, часто нарушают десятую заповедь и жаждут владений своих соседей. Соперничество в торговле иногда ведет к неприязни, подозрительности и, в конечном итоге, к враждебным действиям. Пресса, или определенные ее части, иногда склонна разжигать это дурное чувство, так же как и политики время от времени. Плохое управление беспомощным народом временами приводило к внешнему вмешательству от их имени, как когда Соединенные Штаты в 1898 году вмешались, чтобы положить конец испанскому угнетению на Кубе. Союзы между нациями, особенно тайные союзы, вызывали ревность до такой степени, что какого-то относительно незначительного происшествия было достаточно, чтобы отправить армии в бой. В случае с Мировой войной убийство австрийского эрцгерцога в Сараево стало спичкой, которая подожгла Европу; но это не было глубинной причиной конфликта. Настоящие причины кроются в соперничестве, ревности и милитаризме, которые превратили Европу в огромный вооруженный лагерь в годы, предшествовавшие 1914 году.

Can these motives be removed?

Нет никаких причин, по которым нации должны быть естественными врагами. Подобно людям, они могут жить вместе в согласии, если, подобно людям, они научатся обеспечивать уважение к своим собственным правам, уважая права других. До определенного момента соперничество между разными странами способствует прогрессу, но когда соперничество порождает горечь, оно становится угрозой миру. Большая часть взаимной подозрительности, существующей между правительствами, была бы уничтожена, если бы тайная дипломатия была упразднена, а бремя огромных вооружений снято.

Регулярная армия Соединенных Штатов. — Пока эти причины войны не будут окончательно устранены каким-либо соглашением между нациями мира, ни одна страна не может позволить себе отказаться от разумных мер для своей собственной обороны. Для военной защиты Соединенные Штаты полагаются прежде всего на регулярную армию. По отношению к общей численности населения страны эта армия никогда не была большой в мирное время. Политика Соединенных Штатов всегда заключалась в поддержании постоянной армии весьма умеренного размера и в зависимости, в чрезвычайных ситуациях, от помощи подразделений, сформированных из трудоспособных мужчин гражданского населения. Размер регулярной армии время от времени устанавливается Конгрессом; она всегда комплектуется путем добровольного зачисления и никогда не содержала полков, сформированных путем призыва. Зачисления производятся на срок в несколько лет, по истечении которого выдается почетная отставка, если солдат служил добросовестно. Регулярная армия полностью и во все времена находится под контролем Военного министерства; ее офицеры назначаются Президентом как главнокомандующим; ее дисциплина регулируется федеральным законом, и все расходы на ее содержание несет национальное правительство.

Национальная гвардия. — Но военные силы Соединенных Штатов состоят не только из регулярной армии. Каждый штат содержит ополчение, в котором каждый трудоспособный гражданин в возрасте от восемнадцати до сорока пяти лет обязан служить по призыву. Эффективная часть этого ополчения, однако, состоит из организованных подразделений, известных как национальная гвардия. В мирное время национальная гвардия находится под контролем штатов, губернатор каждого штата является ее главнокомандующим; но Конгресс имеет полномочия обеспечивать вооружение и дисциплинирование этих сил, чтобы они могли быть полезны в военное время. Нынешние правила, касающиеся размера, организации, вооружения и дисциплинирования национальной гвардии, были разработаны Конгрессом в 1916 году. Ее офицеры в мирное время назначаются в каждом штате губернатором; но национальное правительство предоставляет оружие и снаряжение, помимо ежегодного денежного гранта каждому штату. Национальная гвардия, как и регулярная армия, комплектуется путем добровольного зачисления. В военное время или в другой чрезвычайной ситуации она может быть призвана на службу федерального правительства и тогда становится, для всех практических целей, неотъемлемой частью армии Соединенных Штатов.

Добровольцы. — Практически во всех войнах, в которых участвовали Соединенные Штаты до 1917 года, объявлялся призыв добровольцев. В Гражданскую войну более миллиона солдат встали под знамена в ответ на шесть последовательных призывов, которые издал президент Линкольн. Но новобранцы не всегда приходили охотно, и временами было необходимо предлагать бонусы или денежные гранты всем, кто добровольно вызовется. Во время войны с Испанией в 1898 году снова были призваны добровольцы, и таким образом было сформировано много полков, в частности Первый добровольческий кавалерийский полк, более известный как «Мужественные всадники» (Rough Riders). Серьезный недостаток армии, сформированной таким образом, заключается в том, что никто не может предсказать количество людей, которые откликнутся. Система добровольцев, кроме того, основывается на идее, что военная служба является необязательной, а не всеобщей обязанностью граждан.

The draft in 1917-1918.

Национальная армия. — Когда Соединенные Штаты вступили в Мировую войну в 1917 году, стало ясно, что достаточную военную силу нельзя получить, используя регулярную армию, призывая национальную гвардию или призывая добровольцев. Поэтому 18 мая 1917 года Конгресс принял Закон о селективной службе, который уполномочил Президента призвать всех граждан мужского пола в возрасте от двадцати одного до тридцати одного года для регистрации. Он далее предусматривал, что Президент должен призвать на службу (с учетом определенных исключений, сделанных в законе, и в соответствии с правилами, которые он мог разработать) достаточное количество людей для формирования национальной армии. Первая регистрация состоялась в июне 1917 года, и сразу после этого местные призывные комиссии под надзором генерал-профоста отобрали лиц, которые были призваны на службу. В надлежащее время было сочтено целесообразным классифицировать всех зарегистрированных и призвать, прежде всего, неженатых мужчин без иждивенцев, которые не были заняты в какой-либо важной профессии. Летом 1918 года Конгресс разрешил расширение возрастного ценза, чтобы включить всех мужчин в возрасте от восемнадцати до сорока пяти лет; но не оказалось необходимости призывать на службу значительное количество людей из числа этих более поздних зарегистрированных. Классификация мужчин, медицинские осмотры и порядок, в котором мужчин призывали под знамена, — все это было предусмотрено в своде правил, известных как Правила селективной службы.

Мужчины, призванные по этим правилам, были отправлены в военные лагеря или кантоны, расположенные в разных частях страны. Там они были организованы в военные подразделения, экипированы и обучены. Как только каждая дивизия завершала свою предварительную подготовку, ее отправляли в Европу. Сорок дивизий национальной армии, мобилизованных таким образом, находились в Европе до подписания перемирия. Они, вместе с нестроевыми войсками, составили в общей сложности около двух миллионов человек. Весной 1918 года, когда произошел последний великий немецкий натиск на французскую и британскую армии, в Европе было всего полмиллиона американских войск. Потребность в больших силах была острой, и Америку просили поторопиться. Почти сверхчеловеческими усилиями огромные массы войск были спешно переброшены из лагерей в атлантические порты и отправлены через океан в течение лета со скоростью более двухсот тысяч человек в месяц. Когда финальный объединенный штурм союзных армий прорвал немецкие линии осенью, сила американских войск внесла решающий вклад в окончательную победу. Скорость, с которой Америка сформировала огромную армию из рядов своих граждан, обучила ее, отправила за океан, использовала ее, чтобы склонить чашу весов, и вернула ее домой — эти вещи произвели глубокое впечатление на весь мир.

The President as commander-in-chief.

Контроль над армией в военное время. — Согласно конституции Соединенных Штатов, право объявлять войну принадлежит Конгрессу. Обычный метод объявления войны — принятие резолюции обеими палатами Конгресса, подписанной Президентом. Война, однако, может начаться без формального объявления с обеих сторон. Она может начаться актом войны, нападением одной нации на другую или одной части страны на другую. Гражданская война началась с обстрела форта Самтер; не было объявления войны ни с одной стороны. Как только война объявлена, передвижения армии зависят от усмотрения Президента. Он назначает офицеров, которые командуют ею, и принимает окончательное решение относительно хода военных операций. Конгресс голосует за выделение денег на ведение войны, но Президент направляет их расходование. Конгресс определяет размер и характер армии, но как главнокомандующий Президент контролирует все ее операции в полевых условиях. Это разделение функций могло бы привести к трениям и даже к катастрофе, если бы Конгресс и Президент не работали в гармонии, но в целом обе ветви власти всегда проявляли дух сотрудничества в военное время.

The army as an aid to the civil power.

Использование вооруженных сил в мирное время. — В мирное время регулярная армия и национальная гвардия могут использоваться при определенных условиях для подавления бунта или беспорядков. Президент имеет право использовать войска Соединенных Штатов в пределах любого штата для обеспечения соблюдения национальных законов, содействия доставке почты или поддержания любой другой функции национального правительства. Он может сделать это без приглашения или разрешения правительства штата, или даже вопреки желанию властей штата. В 1894 году, когда железнодорожная забастовка в Чикаго помешала свободной доставке почты, президент Кливленд отправил отряд регулярных войск в штат Иллинойс и расчистил путь. Верховный суд постановил, что он действовал в рамках своих прав. Если штат подвергается вторжению, Президент также может действовать по собственной воле; но когда происходят внутренние беспорядки, первичной функцией властей штата является их подавление. Губернатор наделен полномочиями вызывать национальную гвардию для этой цели. Федеральные войска не могут быть отправлены в таких случаях, кроме как по запросу властей штата, если, конечно, беспорядки не достигают точки, когда они препятствуют национальному правительству в выполнении его функций. В любом случае войска не вызываются для активной службы в мирное время, кроме как в условиях серьезной чрезвычайной ситуации. Солдаты не очень квалифицированы для борьбы с обычными беспорядками; они не обучены для этой цели, и их присутствие, вероятно, сделает легкие беспорядки более серьезными. Отряды полиции штата, подобные тем, что содержатся в Нью-Йорке, Пенсильвании и Массачусетсе, лучше приспособлены для использования в таких ситуациях.

The articles of war.

Военное право. — Гражданин в нормальных условиях подчиняется только закону страны. Но солдат (и этот термин включает офицеров) подчиняется не только обычным законам, но и специальному кодексу военного права, положения которого воплощены в Статьях войны и применяются военными судами. Статьи войны принимаются Конгрессом, и любой, кто вступает в армию, будь то офицер или рядовой, становится подчиненным их положениям как в военное, так и в мирное время. Эти статьи касаются таких вопросов, как дезертирство, неповиновение приказам, неисполнение служебных обязанностей, самовольная отлучка, неправомерное использование военного снаряжения и подобные военные преступления.

Courts-martial.

Военное право применяется не обычными судами, а специальными судами, известными как военные трибуналы, которые состоят из армейских офицеров. Наказание может быть назначено в форме позорного увольнения из армии или тюремного заключения — в крайних случаях во время войны может быть применена даже смертная казнь. Обвиняемый имеет право на собственного адвоката, и соблюдаются обычные правила доказательств, как в гражданских судах.

What martial law implies.

Военное положение. — Военное право и военное положение часто путают друг с другом, но на самом деле они совершенно разные. Военное положение — это все административное управление, которое применяется к любой зоне конфликта или восстания по приказу Конгресса или Президента в случае, если такие действия срочно необходимы до того, как Конгресс сможет принять меры. Оно не провозглашается, кроме случаев вторжения, восстания, гражданской или иностранной войны, и только в районах, где обычные законы и суды оказываются неспособными обеспечить общественную безопасность.

Its effects.

Когда в каком-либо районе провозглашается военное положение, обычные законы там перестают действовать. Приказы командующего военного офицера заменяют законы. Для исполнения этих приказов обычно назначаются специальные военные трибуналы; но, если это практически осуществимо, обычные суды могут быть сохранены. Военное положение применяется ко всем в пределах района, как к солдатам, так и к гражданским лицам. Командующий отдает свои приказы, и, какими бы они ни были, они должны беспрекословно выполняться. Он может приказать, например, чтобы не было публичных собраний, движения по улицам после наступления темноты и хранения оружия в частных домах. Он может потребовать, чтобы каждый житель имел пропуск, подписанный военными властями. Нет определенного кодекса военного положения; воля командующего является высшей, пока гражданин не лишается своих прав, гарантированных конституцией Соединенных Штатов. Эта конституция, однако, является высшим законом страны, и даже армия не может игнорировать ее. Военное положение никогда не провозглашается, кроме как в неотложных обстоятельствах, когда это представляется единственным способом обеспечения общественного порядка и защиты собственности. Во время Гражданской войны оно применялось в некоторых частях Юга, которые были оккупированы армиями Севера.

Военно-морской флот. — Флот обычно называют «первой линией» национальной обороны, поскольку наиболее уязвимые границы Соединенных Штатов простираются вдоль двух великих морских побережий. Как и армия, его организация находится под юрисдикцией Конгресса, который выделяет деньги на его содержание; но Президент также является главнокомандующим флотом и несет ответственность за руководство его операциями. В этом ему помогает Министр военно-морского флота, которому, в свою очередь, дает советы штаб морских офицеров. Люди зачисляются на флот, а офицеры получают звания, как и в армии, но с другими рейтингами и рангами. Флот также имеет свой кодекс, соответствующий Статьям войны, и свою систему военных трибуналов. Корпус морской пехоты, который по организации, строевой подготовке и дисциплине является действительно военной организацией, находится под контролем Министра военно-морского флота, потому что он в первую очередь предназначен для обеспечения десантных сил после атаки. Морской пехотинец, как говорит Киплинг, — «и солдат, и моряк». В связи с работой флота следует также упомянуть береговую оборону, которая расположена в точках, где она может служить для защиты коммерческих морских портов. Они состоят из скрытых наземных батарей, плавучих батарей, каналов, охраняемых минами, подводных лодок и морских самолетов.

The history of the issue.

Проблема разоружения. — Есть ли какие-либо разумные основания для надежды на то, что бремя содержания армии и флота может быть уменьшено в ближайшем будущем? Предложения о всеобщем разоружении путем международного соглашения выдвигались в разное время в течение ста лет или более. После долгих наполеоновских войн, которые истощили главные страны Европы, царь России предложил, чтобы нации согласились ограничить свои соответствующие вооружения. Но из этого предложения ничего не вышло, и хотя вопрос о разоружении обсуждался в течение следующих трех четвертей века в неофициальных кругах, никакой конкретный план международной конференции по этому вопросу не был сформулирован до 1898 года, когда Россия вновь привлекла внимание других европейских держав к острой желательности рассмотрения некоторых эффективных мер по разоружению.

The two Hague conferences.

В качестве прямого результата этого действия делегаты, назначенные всеми ведущими правительствами мира, собрались в Гааге в следующем году и обсудили возможные методы обеспечения международного разоружения. Была принята резолюция, подтверждающая желательность таких действий, но никакого определенного плана сформулировано не было. Вторая Гаагская конференция состоялась восемь лет спустя, но ей также не удалось добиться никаких определенных обещаний разоружения, потому что Германия отказалась вступать в какое-либо подобное соглашение, полагая, что больше можно получить войной, чем разоружением. Поэтому лихорадочная деятельность по подготовке к войне продолжалась до тех пор, пока не начался великий мировой конфликт. В переговорах, которые состоялись по окончании этой войны, было достигнуто общее согласие, что сокращение вооружений со стороны всех стран должно начаться в самый ранний практически возможный момент, но беспорядочное состояние дел в нескольких европейских странах, особенно в России, задержало любые важные шаги в этом направлении. Это побудило президента Гардинга летом 1921 года предложить, чтобы главные военно-морские державы направили делегатов на конференцию в Вашингтон, чтобы можно было подготовить какой-то план ограничения военно-морской экспансии.

The conference on naval armaments.

Эта конференция собралась осенью 1921 года и сразу же приступила к рассмотрению предложения, сделанного от имени Соединенных Штатов, о том, чтобы установить фиксированный тоннаж основных кораблей, и чтобы этот предел не был превышен в течение следующих десяти лет. С некоторыми незначительными поправками американское предложение было в конечном итоге принято и воплощено в международном договоре. Конференция также разработала соглашения о будущем ограничении подводной войны, запрете отравляющих газов на войне и ограничении укреплений в тихоокеанских регионах. Никаких действий по ограничению армий предпринято не было.

Всеобщая военная подготовка. — Если ведущие нации не договорятся о плане всеобщего разоружения, желательно ли, чтобы Соединенные Штаты приняли систему всеобщей военной подготовки? Существует народная неприязнь к содержанию большой регулярной армии. С другой стороны, было бы безумием позволить Соединенным Штатам оставаться неподготовленными, если другие нации продолжат вооружаться, как в годы, предшествовавшие Мировой войне. Было высказано предположение, что мы могли бы избежать необходимости содержания большой регулярной армии и все же получить преимущества военной готовности, приняв план, используемый в Швейцарии, где каждый трудоспособный молодой человек обязан пройти короткий период военной подготовки. Эта подготовка проходила бы в удобное время в возрасте от восемнадцати до двадцати одного года; она длилась бы от трех до шести месяцев. Утверждается, что эта подготовка имела бы образовательную, а также военную ценность и способствовала бы физическому развитию американских мужчин. В противовес плану всеобщей военной подготовки утверждается, что что-либо подобное повлечет за собой огромную трату энергии, отвлечет большое количество молодых людей от производительного труда, будет способствовать милитаризму и потребует огромных расходов.

New wars being new methods.

Что такое реальная готовность? — В современных условиях необходимо признать, что готовность к войне не заключается просто в обучении людей маршировать и стрелять. Ни одна война никогда не похожа на предыдущую. Никакое количество человеческой изобретательности или предвидения не может помочь подготовить людей к «следующей войне», потому что никто не знает, где, когда или как будет вестись следующая война. Гражданская война велась в открытом поле; это была война маневров. Мировая война велась, по большей части, в окопах; это была позиционная война. В Гражданскую войну кавалерия играла важную роль; в Мировую войну кавалерия имела очень мало участия. Артиллерия была великим фактором. Например, было подсчитано, что весь артиллерийский боезапас, использованный в течение трех целых дней в битве при Геттисберге, прослужил бы американской артиллерии всего около тридцати минут в одной из битв при Аргонне! Новое оружие и устройства появляются в каждом новом конфликте, и они сильно меняют условия ведения войны. Великая европейская борьба использовала самолеты, отравляющие газы, зажигательные бомбы, газовые снаряды, ручные гранаты, жидкое пламя, танки, беспроводную телеграфию, беспроводную телефонию, дирижабли, подводные лодки, гидросамолеты и артиллерию с дальностью стрельбы более пятидесяти миль — ни одна из этих вещей не фигурировала ни в одной предыдущей войне.

The “next war”, if it comes.

Было предсказано, что следующая война будет вестись, по большей части, в воздухе и под водой; что целые населения больших городов могут быть уничтожены в течение нескольких дней потоком ядовитых газовых бомб, сброшенных с неба; что наука под давлением военной необходимости откроет какую-то форму смертоносного луча (у нас есть рентгеновские лучи, световые лучи, тепловые лучи — почему бы не лучи более смертоносного сорта?), который будет выпущен из облаков, чтобы сжечь и отравить тысячи людей; что болезнетворные микробы будут призваны на службу для распространения эпидемий среди людей; — все эти вещи были серьезно предсказаны как вероятные черты следующего великого конфликта, если он когда-нибудь наступит.

How the progress of science affects warfare.

Прогресс в науке и искусствах полностью меняет методы ведения войны из поколения в поколение. Если бы у генерала Хукера был хотя бы один самолет, вы можете быть уверены, что «Каменная стена» Джексон никогда не проскользнул бы вокруг его фланга при Чанселлорсвилле. Эскадрилья «танков», если бы Армия Потомака была ими обеспечена в 1863 году, вероятно, расчистила бы дорогу к Ричмонду в течение недели. Кто может сказать, какое оружие, приспособления и тактику нации будут нуждаться в использовании в следующей войне, если когда-нибудь наступит еще одна война? Подготовка сугубо военного сорта, безусловно, важна, но неразумно полагаться исключительно на армию, обученную использовать определенную тактику предписанным способом. Это само по себе не составляет истинной «готовности».

Три слова суммируют причины победы союзников в Мировой войне; эти слова — люди, боеприпасы и моральный дух. Франция, Великобритания, Соединенные Штаты и Италия имели гражданские резервы, на которые можно было опереться. У них были великие мирные отрасли промышленности, которые они превратили в заводы по производству боеприпасов. Прежде всего, моральная сила и стойкость свободных народов имели значение в долгой борьбе против автократии. Урок, который следует из этого извлечь, заключается в том, что если страна создает энергичное мужское население, как физически, так и умственно; если она создает великие, разнообразные и хорошо управляемые отрасли промышленности; если она воспитывает патриотизм и чувство праведности через свою систему государственного образования; если она разумно культивирует все прогрессивные искусства мира — если нация делает все эти вещи, она достигает реальной готовности ко всему, что может произойти. Великие войны выигрываются, как бы парадоксально это ни звучало, в мирное время.

Военные полномочия правительства. — Существует древняя латинская максима: inter arma silent leges. Это означает, что под давлением вооруженного конфликта обычные законы уступают место. В Соединенных Штатах эта максима не применяется строго; конституционные права гражданина остаются нетронутыми, и обычные законы страны продолжают действовать в военное время. Тем не менее, верно, что состояние войны требует строгой бдительности со стороны правительства, и это может привести его к наложению на индивидуальную свободу различных ограничений, которые не были бы наложены в мирное время. Во время Мировой войны, например, национальное правительство наложило определенные ограничения на потребление продовольствия, использование угля и производство предметов роскоши. Это оно сделало в рамках своих конституционных полномочий «собирать и содержать армии». Конгресс также принял Законы о шпионаже и подстрекательстве к мятежу, которые предусматривали наказания за создание или распространение ложных заявлений с намерением нанести вред Соединенным Штатам или использование «оскорбительных выражений в адрес правительства или институтов страны». Короче говоря, этими законами было сделано преступлением поддерживать дело врага любым словом или действием. В некоторых кругах это законодательство рассматривалось как неоправданное вмешательство в свободу слова, но в целом это была оправданная мера предосторожности в военное время. Те, кто обнаружил, что их личная свобода ограничена Законами о шпионаже и подстрекательстве к мятежу, претерпели очень мало лишений по сравнению с теми, которые несли солдаты и матросы, ушедшие на активную службу.

There can be no absolute freedom of speech at any time.

Свобода слова в военное время. — Во время Мировой войны в некоторых кругах было значительное недовольство, потому что национальное правительство наложило определенные ограничения на свободу слова, и возникло много дискуссий о том, что на самом деле означает свобода слова. Этот вопрос нельзя обсуждать в общих чертах, ибо это вопрос не принципа, а практической политики. С одной стороны, общепризнано, что люди должны иметь всю разумную свободу выражать свои собственные мысли своим собственным способом; с другой стороны, столь же полно признано, что людям нельзя позволять ходить и проповедовать измену, произносить клевету и устно нарушать права других. Вопрос, следовательно, не в том, должны ли мы предоставлять свободу слова или отказывать в ней; а в том, сколько ее мы должны предоставлять или в чем отказывать.

But the presumption should be in favor of free speech.

В демократии презумпция должна быть в пользу свободы. Она должна быть ограничена не более чем это явно требуется общими интересами. Где именно проходит эта точка — это то, что не может быть установлено никаким общим правилом. В мирное время, например, мы можем безопасно позволить большую свободу слова, чем в военное время. Мы можем справедливо позволить гражданину, чья лояльность не вызывает сомнений, большую широту, чем иностранцу, который заявляет о своей ненависти к Соединенным Штатам. Проблема чрезвычайно сложна, и суды могут временами совершать несправедливость при обращении с откровенными людьми; но нация в здравом уме вряд ли позволит фундаментальному праву на свободу слова быть постоянно ограниченным сверх разумного предела.

The various war boards, 1917-1918.

Мобилизация экономических сил. — Чтобы обеспечить победу, также становится необходимым мобилизовать все экономические силы страны, промышленность, средства транспорта и даже профессиональные навыки. В течение 1917-18 годов правительство Соединенных Штатов создало Совет по военной промышленности, функцией которого было контролировать и ускорять промышленное производство; аналогично Продовольственную администрацию, Топливную администрацию, Совет по военному труду, Совет по цензуре, Комитет по общественной информации, Военно-финансовую корпорацию, Управляющего имуществом враждебных иностранцев и различные другие военные органы с обязанностями, которые в общих чертах указаны в их названиях. Как работа, так и власть правительства расширяются под давлением войны.

ЦЕНЫ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ С 1810 ПО 1920 ГОД (Цены в 1914 = 100)

Розничные цены основаны на оптовых ценах.

Трижды оптовые цены в Америке поднимались более чем вдвое выше нормы.

1. Во время войны 1812 года, которая в действительности была участием страны в наполеоновских войнах — одной из великих мировых войн.

2. Во время Гражданской войны, в 1861-65 годах, долгой и дорогостоящей борьбы.

3. Во время недавней Мировой войны.

Не менее примечательным, чем великий рост цен во время этих великих войн, было долгое и продолжающееся падение цен, растянувшееся на целое поколение, которое последовало за великим ростом.

THE RISE OF PRICES IN WAR TIME

Диаграмма на обороте этой страницы иллюстрирует то, как война нарушает экономическую жизнь нации. Она взвинчивает цены до небес из-за денежной инфляции, которая почти неизменно сопровождает войну. Этот быстрый рост цен заставляет отрасли промышленности расширяться. Заработная плата растет вместе с ценами, и на данный момент у нас наступает эра процветания или «хороших времен», как это обычно называют. Но когда стимул военной инфляции снимается, общий уровень цен начинает снижаться, и с этим падением цен отрасли промышленности замедляются. Заработная плата также снижается, хотя и медленнее, чем цены, и у нас наступает эра промышленного спада или тяжелых времен.

The greatest of all human tragedies.

Последствия войны. — Война — это расточительство. Она разрушает жизнь и собственность, истощает накопленное богатство наций и обременяет их огромными долгами, которые должны оплачивать будущие поколения. Стоимость войны никогда не может быть подсчитана полностью до тех пор, пока долгое время после подписания мирного договора не пройдет. Гражданская война закончилась более пятидесяти лет назад, но мы все еще платим более двухсот миллионов долларов в год в виде пенсий ветеранам той борьбы или их вдовам. Количество пенсионеров Гражданской войны и их вдов, состоящих сейчас в списках, составляет более пятисот тысяч. Только в 1906 году умерла последняя выжившая вдова ветерана Войны за независимость. Бремя пенсий, вытекающее из Мировой войны, только начинает накапливаться; страна не почувствует его полного веса еще много лет. Поколению, родившемуся после окончания этой войны, потребуется оплатить ее стоимость. Война также оставляет после себя, как трагическое последствие, большое количество раненых, инвалидов или больных солдат, о которых необходимо заботиться за государственный счет. Ни одна нация, которая ценит свою честь, не может позволить себе оставить своих ветеранов без помощи в страданиях и нужде. В Соединенных Штатах мы предусмотрели предоставление медицинской помощи тем солдатам Мировой войны, которые в ней нуждаются, и предоставление профессионального образования тем частично инвалидам, которые нуждаются в нем, чтобы подготовить их к успеху в жизни.

General References

Ч. А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 342-357; То же, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 308-322;

Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 423-444;

У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 265-276;

А. Б. Харт, «Фактическое правительство», стр. 459-480;

П. С. Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 610-650;

Эдвард Ф. Аллен и Рэймонд Фосдик, «Поддержание формы наших бойцов», passim;

Б. А. Фиск, «Флот как боевая машина», passim;

Р. М. Джонстон, «Ведущие американские солдаты», особенно стр. 3-65;

Э. Х. Краудер, «Дух селективной службы», стр. 59-92;

Р. Р. Маккормик, «Армия 1918 года», стр. 207-243.

Group Problems

1. Чем Мировая война отличалась от предыдущих войн? Какие прогнозы были сделаны относительно оружия и тактики следующей войны? Как лучше всего подготовиться к такой войне? Ссылки: Дж. Ф. Роудс, «История Гражданской войны», стр. 1-46; Б. Кроуэлл и Р. Ф. Уилсон, «Как Америка пошла на войну», том I, стр. 3-14; Уилл Ирвин, «Следующая война», стр. 33-66; Эмори Аптон, «Военная политика Соединенных Штатов», passim; Эрих фон Людендорфф, «Собственная история Людендорффа», passim; Барон Хорфф фон Девиц, «Новое оружие войны», стр. 5-48; У. Л. Макферсон, «Стратегия Великой войны», стр. 80-118; Д. У. Джонсон, «Топография и стратегия в войне», стр. 1-40.

2. Как можно устранить причины войны? Должны ли мы иметь международное разоружение? Ссылки: Г. Л. Дикинсон, «Выбор перед нами», стр. 166-186; Г. М. Каллен, «Структура прочного мира», стр. 141-187; А. Т. Мэхэн, «Вооружения и арбитраж», стр. 15-35; Ф. У. Холлс, «Мирная конференция в Гааге», стр. 66-92; Дж. Б. Скотт, «Статус Международного суда», стр. 1-30; Джон Бейклесс, «Экономические причины современных войн», стр. 177-195.

3. Национальная армия 1917-1918 годов: как она была сформирована, обучена и использована. Ссылки: Э. Х. Краудер, «Дух селективной службы», стр. 115-175; Правила селективной службы (пересмотренное издание), стр. 1-30; Р. Б. Перри, «Движение Платтсбурга», стр. 173-214; Леонард П. Эйрс, «Война с Германией», стр. 13-48; Р. Р. Маккормик, «Армия 1918 года», стр. 1-57.

Short Studies

1. Военное министерство. Джон А. Фэрли, «Национальное управление», стр. 133-151.

2. Военные полномочия Президента и Конгресса. Энциклопедия американского правительства, том III, стр. 646-648; Г. Гленн, «Армия и закон», passim.

3. Рост флота. Г. Р. Кларк, «История военно-морского флота Соединенных Штатов», стр. 406-444; Э. С. Маклей, «История военно-морского флота Соединенных Штатов», том III, стр. 11-36.

4. Великие американские солдаты. Р. М. Джонстон, «Ведущие американские солдаты», стр. 137-192 (Грант); 256-310 (Ли).

5. Великая армия республики. У. Г. Уорд, «Записи членов Великой армии республики», стр. 5-15.

6. Американский легион. Г. С. Уит, «История Американского легиона», стр. 12-30; 193-211.

7. Как нация мобилизовалась в 1917-1918 годах. П. Л. Хаворт, «Соединенные Штаты в наше время», стр. 422-440.

8. Военное право, военное положение и военное управление. Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 434-444.

9. Человеческая цена войны. Гомер Фолкс, «Человеческие издержки войны», стр. 119-167.

10. Использование регулярных войск в трудовых спорах. Гровер Кливленд, «Президентские проблемы», стр. 79-117.

11. Гаагские конференции. Ф. У. Холлс, «Мирные конференции в Гааге», стр. 1-35; Дж. Г. Чоут, «Две Гаагские конференции», passim.

12. Продовольственная администрация Соединенных Штатов. 1917-1918. У. Ф. Уиллоуби, «Организация правительства в военное время», стр. 258-292.

13. Как проводился призыв в Национальную армию. Э. Х. Краудер, «Дух закона о воинской повинности», стр. 115–175; см. также «Второй отчет генерал-профоса» (1918).

14. Военные пенсии. Джон А. Фэрли, «Национальное управление», стр. 205–208; У. Г. Глассон, «История законодательства о военных пенсиях», стр. 70–107.

15. Свобода слова в военное время. Зекария Чейфи-младший, «Свобода слова», passim.

Questions

1. Классифицируйте основные причины войн и укажите, какой класс причин был главным образом ответственен за: Франко-индейские войны; Войну за независимость; Наполеоновские войны; Войну 1812 года; Мексиканскую войну; Гражданскую войну; Испано-американскую войну; Русско-японскую войну и Мировую войну.

2. Что имел в виду президент Рузвельт, когда сказал, что беззащитная нация — это искушение для несправедливости? Приведите несколько примеров, иллюстрирующих это утверждение, а также примеры, иллюстрирующие обратное.

3. Почему было бы не лучше упразднить Национальную гвардию и оставить только регулярную армию?

4. Объясните различные этапы, посредством которых гражданские лица призывались в национальную армию в соответствии с положениями Закона о воинской повинности.

5. Правильно ли использовать вооруженные силы страны для подавления трудовых конфликтов? Каковы возражения против таких действий?

6. Объясните систему судопроизводства в военных трибуналах по следующим пунктам: (a) кто может быть предан суду; (b) по каким обвинениям; (c) как организован суд; (d) кто выступает обвинителем; (e) кто выступает защитником; (f) какой приговор может быть вынесен; (g) кто пересматривает приговор.

7. В чем разница между объявлением военного положения в округе и установлением в нем военного управления?

8. Опишите историю военно-морского флота Соединенных Штатов. Каковы характеристики (a) линкоров; (b) линейных крейсеров; (c) канонерских лодок?

9. Каковы были бы (a) политические и (b) экономические преимущества разоружения? Какие трудности стоят на пути к международному соглашению о разоружении?

10. Составьте список специальных правительственных органов, которые были созданы в Соединенных Штатах во время Мировой войны, и назовите функции, выполняемые каждым из них.

Topics for Debate

1. Соединенным Штатам следует принять систему всеобщей воинской подготовки.

2. Для объявления войны требуется голосование двух третей состава Конгресса.

3. Национальное правительство должно выплачивать пенсии ветеранам Мировой войны так же, как оно обеспечивало пенсии ветеранам Гражданской войны.

ГЛАВА XXIX ВНЕШНИЕ СНОШЕНИЯ

Цель этой главы — объяснить, что такое международное право, какие обязательства оно налагает и как Соединенные Штаты осуществляют свои отношения с другими странами.

Trade has brought nations together.

Контакты между народами. — Во все времена народы мира вступали в отношения друг с другом. В ранние века их контакты, как правило, не были очень тесными, поскольку различия в расе, религии и языке, а также отсутствие средств для путешествий и транспорта разобщали людей. Но финикийцы, греки и римляне торговали со своими соседями, и эта торговля, начавшаяся вокруг восточного побережья Средиземного моря, постепенно расширялась на восток и запад. После падения Римской империи на большей части Европы воцарился хаос; торговля пришла в упадок, а непрекращающиеся войны препятствовали развитию дружеских связей между людьми разных религий. Это были так называемые Темные века, когда путешествия были сопряжены с опасностью, а торговля находилась во власти бандитов. Однако постепенно связи между различными регионами возрождались и расширялись. Шоссе и водные пути снова стали безопасными. Народы вновь вступили в дружеские отношения. За последние три-четыре сотни лет эти межгосударственные связи неуклонно расширялись, прерываясь лишь время от времени ведением войн. Пароходы, железные дороги, автомобили, телеграф и телефон — все это послужило сокращению расстояний и сближению различных частей мира.

The origin of international law.

Международные правила и обычаи. — Подобно тому как социальные и экономические отношения между людьми породили обычаи и правила, которые теперь соблюдают все ради общего блага, так и развитие связей между народами постепенно привело к возникновению совокупности обычаев и правил, которыми они руководствуются в своих отношениях друг с другом. Даже греки и римляне признавали необходимость подобных правил для предотвращения недопонимания. С древних времен эти обычаи, правила и соглашения постепенно становились все более определенными, пока не сформировали ту совокупность правовых норм, которая известна как международное право. В строгом смысле международное право вообще не является правом; его нормы не исходят из какого-либо определенного источника, такого как парламент или законодательный орган, и не существует судов, обладающих полномочиями обеспечивать исполнение его положений. Некоторые из его правил являются давними обычаями; другие вступили в силу в результате соглашений между народами. Положение о том, что посол освобождается от юрисдикции государства, в которое он направляется, очень старо — оно так же старо, как Ахейский союз. Это древний обычай, который теперь называют законом. С другой стороны, правило о том, что блокада вражеских портов недействительна, если она не поддерживается адекватными силами, является относительно современным правилом и основывается на международном соглашении.

What international law includes.

Международное право. — Таким образом, международное право можно определить как совокупность обычаев и правил, которые цивилизованные народы мира привыкли соблюдать в своих отношениях друг с другом. Эти правила и обычаи касаются множества вещей. Законы войны. Они предусматривают дружественное общение между народами в мирное время посредством послов и других дипломатических представителей. Международное право провозглашает открытое море свободным для всех, но оговаривает, что страна может осуществлять юрисдикцию над своими прилегающими морями на расстоянии одной морской лиги от берега. Обычаи и правила международного права также предусматривают защиту иностранцев, взыскание долгов, ведение торговли и многие другие вопросы, возникающие между мирными государствами.

Когда нации находятся в состоянии войны, они называются воюющими сторонами, и нормы международного права ограничивают способы ведения войны. Они запрещают воюющей стороне отравлять колодцы, бомбардировать незащищенные города или убивать военнопленных. Совершенно верно, что эти так называемые «законы войны» иногда попираются в пылу конфликта, и также верно, что когда нация нарушает их, не существует регулярного способа возмещения ущерба; но правила хорошо установлены, и мировое общественное мнение всегда осуждает любую страну, которая допускает варварство, противоречащее правилам войны.

The laws of neutrality.

Нации, которые не участвуют в войне, когда она идет, называются нейтральными. Их права как нейтральных сторон определены, а их обязанности как нейтральных сторон предписаны нормами международного права. Нейтральным сторонам разрешено вести торговлю с воюющими сторонами при соблюдении двух ограничений, а именно: их суда не должны пытаться войти в любой блокированный порт и не должны перевозить военную контрабанду. Военная контрабанда включает в себя оружие, боеприпасы, военные припасы и любые другие товары, которые воюющая сторона может использовать прямо или косвенно для ведения войны. Гражданам нейтральных государств также запрещено служить в вооруженных силах воюющих сторон.

Короче говоря, международное право имеет дело с большим разнообразием вопросов, возникающих в мирное время, включая эмиграцию и путешествия, торговлю, натурализацию, дипломатические сношения, экстрадицию преступников, договоры и так далее, а также с вопросами, возникающими во время войны, такими как блокады, захваты на море, правила ведения сухопутной войны и права нейтральных сторон. Соединенные Штаты считают его частью права страны, и его нормы обеспечиваются внутри американской территории федеральными судами.

The federal government alone controls foreign relations.

Контроль над внешними сношениями. — Все отношения с зарубежными странами находятся под контролем национального правительства. Ни один штат Союза не может заключать какие-либо договоры, объявлять войну, вступать в союзы или отправлять послов за границу. Более того, ни один штат не может содержать военные корабли в мирное время или вооруженные силы, за исключением случаев, предусмотренных конституцией. Война может быть объявлена только Конгрессом. Эти положения мудро включены в национальную конституцию, ибо если бы каждому штату было позволено независимо иметь дело с зарубежными странами, мы попали бы в бесконечные осложнения и трудности. Но несмотря на то, что ни один штат не может заключить договор или вести какие-либо официальные дипломатические переговоры с зарубежной страной, тем не менее верно, что штат может и иногда создает ситуацию, требующую дипломатических действий со стороны национального правительства. Длительные переговоры между американским и японским правительствами, например, должны были вестись в результате того, что Калифорния ограничила привилегии японских граждан в этом штате (см. стр. 32). Так же, хотя конституция дает Конгрессу исключительное право объявлять войну, президент посредством своего командования армией и флотом может создать ситуацию, которая не оставляет Конгрессу никакого выбора. Однажды президент Рузвельт пригрозил, что если немецкие военные корабли не покинут побережье Венесуэлы в течение сорока восьми часов, он пошлет туда американский флот. Если бы немецкие корабли остались и возник конфликт, действия Конгресса по объявлению войны стали бы простой формальностью.

Как ведутся внешние сношения. — Ведение внешних сношений возложено на президента, чьей правой рукой в таких делах является государственный секретарь. Но свобода действий президента ограничена тем фактом, что все назначения требуют утверждения Сенатом, а все договоры должны быть одобрены этим органом большинством в две трети голосов, прежде чем они станут действительными. По этой причине президент обычно считает целесообразным поддерживать связь с лидерами Сената, пока он занимается важными иностранными делами. Он не несет юридического обязательства делать это, но это политически целесообразно. Невыполнение этого требования иногда приводило к тому, что Сенат отвергал соглашения, которые президент заключал после длительных переговоров. Государственный департамент. Государственный департамент является непосредственным органом президента в ведении всех дипломатических сношений и признается таковым всеми иностранными правительствами. Именно через этот департамент ведется вся официальная переписка с другими правительствами. Государственного секретаря часто называют «премьером» кабинета, но функция руководства и конечная ответственность за работу кабинета лежат на президенте. В решении деталей внешних сношений Государственному департаменту помогает корпус чиновников, составляющих дипломатическую службу.

Дипломатическая служба. — В каждой цивилизованной стране принято отправлять и принимать дипломатических чиновников. Соединенные Штаты направляют представителя в каждую важную иностранную столицу; в ответ каждая зарубежная страна содержит дипломатического агента в Вашингтоне. В случае наиболее важных стран этим представителям присваиваются ранг и титул посла. Послы и посланники. В Париже находится американский посол; в Вашингтоне — французский посол. В случае менее важных стран дипломатическим представителям обычно присваиваются ранг и титул посланника. В Копенгагене находится американский посланник; в Вашингтоне — датский посланник. Разница между послами и посланниками заключается в ранге, титуле и жалованье; существенной разницы в их функциях нет. Когда посол или посланник отсутствует, дипломатический чиновник, оставленный за главного, называется поверенным в делах. Если должны вестись какие-то особые переговоры, страна может отправить посланника, или «чрезвычайного посланника», как его называют. Каждому послу или посланнику помогают один или несколько секретарей и штат клерков.

Duties of diplomats.

Дипломатические чиновники, будь то послы или посланники, имеют обязанность служить каналами официальной связи между своим собственным правительством и правительством, при котором они аккредитованы. Они всегда действуют в соответствии с инструкциями, присланными им из дома. Если иностранное правительство имеет какое-либо сообщение для правительства Соединенных Штатов, оно обращается либо к американскому дипломатическому представителю в своей собственной столице, либо к своему собственному дипломатическому представителю в Вашингтоне. В любом случае дипломатический представитель представляет сообщение, устно или письменно, государственному секретарю. Главы наций, будь то президенты, короли или императоры, иногда общаются друг с другом личными письмами; но важные дела обычно не решаются таким образом.

Помимо пересылки сообщений, члены дипломатической службы имеют различные другие обязанности. Ожидается, что посол или посланник будет держать свое правительство в курсе всего, что происходит в иностранной столице, где он находится. Он оказывает любую необходимую помощь американским гражданам, которые могут попасть в трудности или опасность. Он представляет свою страну во всех случаях церемоний и имеет много социальных обязанностей. Эти обязанности предписаны обычаями дипломатической службы и одинаковы во всех национальных столицах. Наконец, он сотрудничает с консулами своей страны и делает все возможное, чтобы сделать их работу более эффективной.

How members of the diplomatic service are chosen.

Все американские послы, посланники и другие дипломатические чиновники назначаются президентом с согласия Сената. В европейских странах принято, чтобы молодые и способные люди вступали в низшие ранги дипломатической службы и продвигались шаг за шагом к более высоким постам. Но хотя низшие посты в дипломатической службе Соединенных Штатов заполняются путем конкурсного экзамена, высшие должности обычно отдаются людям, не имеющим предыдущего дипломатического опыта. Люди, которых президент выбирает в качестве послов или посланников, как правило, берутся из гражданской жизни, и их назначения часто рассматриваются как награды за политическую службу. Это не означает, однако, что они не становятся способными послами или посланниками, несмотря на отсутствие опыта; напротив, система в целом сработала удивительно хорошо. Это происходит потому, что люди с выдающимися способностями и отличиями в гражданской жизни обычно выбираются президентом на более важные дипломатические посты. Среди списка тех, кто служил американскими послами в Великобритании, можно найти имена Чарльза Фрэнсиса Адамса, Джеймса Рассела Лоуэлла, Джона Хэя и Джозефа Х. Чоата. Среди выдающихся американских дипломатов в первые годы Мировой войны были Джеймс У. Джерард в Берлине, Генри Моргентау в Константинополе, Брэнд Уитлок в Брюсселе и Пол С. Рейнш в Пекине.

Официальное учреждение посла называется посольством; учреждение посланника известно как миссия. Иммунитеты дипломатов. Посольство или миссия освобождены от местной юрисдикции; они не могут быть обысканы полицией, а связанные с ними чиновники освобождены от ареста, за исключением случаев совершения очень серьезных преступлений. Страна не может, согласно международным обычаям, отказаться принять дипломатического чиновника из любой другой страны, но она может, и иногда делает это, возражать против принятия какого-либо конкретного лица в качестве посла или посланника на том основании, что он является persona non grata. Аналогичным образом страна может потребовать, чтобы любой дипломатический чиновник, который был направлен к ней, был отозван своим собственным правительством, и такие запросы иногда делались.

Consuls.

Помимо дипломатических чиновников, Соединенные Штаты отправляют и принимают консулов. Консульская служба занимается скорее коммерческими, чем дипломатическими отношениями; поэтому консулы размещаются, по большей части, в портах въезда. Функции консулов тесно связаны с развитием американской внешней торговли, и они были описаны в предыдущей главе (стр. 373).

Тайная и открытая дипломатия. — Традиционной политикой дипломатической службы во всех странах было ведение своей работы в тайне. В некоторой степени это было необходимо из-за характера проводимых переговоров. Почему секретность считается необходимой. Конечно, бывают времена, когда публикация того, что происходит в ходе переговоров между разными странами, привела бы к серьезным недопониманиям и могла бы привести к полному разрыву переговоров. Естественно, например, что каждое правительство, когда оно начинает переговоры по любому вопросу, должно просить гораздо больше, чем оно ожидает получить. Только по мере того, как дискуссия продвигается по дипломатическим каналам, каждая страна немного уступает, и в конце концов они достигают соглашения. Теперь, если бы эти переговоры должны были вестись на глазах у всего мира, соглашение было бы очень трудным, потому что ни одно правительство не любит отступать, даже немного, от своих первоначальных требований.

Поэтому секретность в некоторых случаях необходима. Но в прошлом ее было слишком много. Многие важные вопросы скрывались от общественности даже после завершения переговоров, и правители давали обещания, не информируя свой народ. Опыт Европы. Именно из-за тайной дипломатии различные европейские страны до 1914 года оказались втянуты в лабиринт интриг и полусекретных союзов, которые неуклонно подталкивали их к грани войны. Соединенные Штаты, к счастью, имели очень мало опыта с тайной дипломатией. Каждый договор или соглашение должны быть представлены в Сенат, и когда они представлены таким образом, их нельзя держать в секрете. Ничто не может оставаться в секрете после того, как оно вынесено на обсуждение перед органом из девяноста шести человек, по крайней мере, оно не может оставаться в секрете очень долго. Американская традиция открытой дипломатии. Сенат, кроме того, всегда настаивал на обнародовании этих соглашений, хотя обсуждения могут проводиться за закрытыми дверями. Одна из причин, по которой правительство Соединенных Штатов приобрело хорошую репутацию за откровенность и искренность в своих отношениях с другими странами, заключается в этом избегании секретности в международных соглашениях. От этой политики никогда не следует отказываться.

Договоры. — Договор — это официальное соглашение, заключенное между двумя или более странами и обязательное для каждой из них. Существует много видов договоров, включая мирные договоры, договоры о союзе, договоры, предусматривающие взаимность в торговле, о взаимной выдаче беглых преступников, почтовые договоры, арбитражные договоры и так далее. Как заключаются договоры. Существует три стадии заключения договора, а именно: переговоры, подписание и ратификация. Переговоры обычно ведутся через членов дипломатической службы, но в случае важных договоров принято назначать специальных посланников для этой цели. Когда все детали согласованы, договор составляется на пергаменте и подписывается официальными представителями соответствующих стран. Но он не вступает в силу, пока не будет ратифицирован, и, что касается Соединенных Штатов, эта ратификация не может состояться, пока договор не будет одобрен двумя третями голосов Сената.

Поэтому всякий раз, когда договор был заключен от имени Соединенных Штатов, он передается президентом председательствующему в Сенате, которым он направляется в Комитет по иностранным делам. Этот комитет в установленном порядке представляет свой отчет Сенату, после чего происходит обсуждение. Власть Сената над договорами. Когда обсуждение закончено, Сенат голосует за то, чтобы дать или не дать свое согласие. Если он действует благоприятно, президент уведомляет другое правительство, и договор вступает в силу; если Сенат отвергает договор, он не вступает в силу. Сенат, строго говоря, не может вносить поправки в какой-либо договор, но он может попросить президента, а через него и другое правительство, принять определенные изменения. Как правило, Сенат ратифицировал договоры без поправок, но иногда он настаивал на изменениях, а в некоторых заметных случаях он отвергал договоры полностью.

The roots of American diplomacy.

Американская внешняя политика. — Когда Вашингтон закончил свой второй срок на посту президента в 1796 году, он обратился к своим соотечественникам с Прощальным посланием, в котором дал им несколько здравых советов. Среди прочего он отметил, что основные интересы Америки очень далеки от интересов Европы, и посоветовал Соединенным Штатам «держаться подальше от постоянных союзов с любой частью иностранного мира». Вскоре после этого Джефферсон повторил этот принцип и призвал к тому, чтобы политика Америки была направлена на «честную дружбу со всеми нациями, без запутанных союзов ни с кем». Это отношение Вашингтона и Джефферсона воплощало лучшие интересы Соединенных Штатов в первые дни Республики и, несомненно, отражало настроения народа. В соответствии с этим принципом «политической изоляции» Соединенные Штаты оставались нейтральными во время европейских войн, последовавших за Французской революцией, и упорно стремились избегать принятия чьей-либо стороны в борьбе между Англией и Францией. Правительство Соединенных Штатов в 1807 году зашло так далеко, что прекратило всякую торговлю с обеими этими воюющими странами. Но в 1812 году продолжающееся нарушение прав Америки как нейтральной стороны истощило терпение народа. Эти права нарушались Францией и Англией в равной степени; однако английские нарушения были теми, которые вызвали наибольшее народное возмущение. Поэтому Соединенные Штаты вступили в войну с Англией для поддержания принципов нейтралитета.

Доктрина Монро. — Будучи решив не вмешиваться в политические дела Европы до тех пор, пока американские права не нарушаются, Соединенные Штаты почувствовали себя в состоянии настаивать в соответствующее время на том, чтобы Европа воздерживалась от вмешательства в дела Западного полушария. Происхождение доктрины. Повод для объявления этого принципа «руки прочь» представился в 1823 году. В годы, предшествовавшие этой дате, испанские колонии в Центральной и Южной Америке восстали. Они провозгласили свою независимость от Испании и изгнали испанские власти, установив в каждом случае республиканскую форму правления. Испания, естественно, желала сохранить свой суверенитет над этими территориями и искала помощи у других европейских стран для этой цели. Появилась возможность того, что Франция, Австрия, Пруссия и Россия — объединение, известное как Священный союз, — присоединятся к Испании в подчинении восставших южноамериканских территорий. Правительство в Вашингтоне встревожилось из-за возможности отправки крупных военных и морских сил через Атлантику коалицией монархических стран, полагая, что это будет ударом не только по республиканской форме правления, но и серьезной опасностью для Соединенных Штатов. Президент Джеймс Монро, соответственно, санкционировал выпуск декларации, излагающей интерес Соединенных Штатов в этом вопросе.

Наиболее важные отрывки из этой декларации следующие:

«В войнах европейских держав в делах, касающихся их самих, мы никогда не принимали участия, и наша политика не предполагает этого делать... В существующие колонии или зависимые территории любой европейской державы мы не вмешивались и не будем вмешиваться... Но в отношении правительств, которые провозгласили свою независимость и поддерживают ее, и чью независимость мы, после серьезного рассмотрения и на справедливых принципах, признали, мы не могли бы рассматривать любое вмешательство с целью их угнетения или контроля над их судьбой каким-либо иным образом со стороны любой европейской державы иначе, как проявление недружественного отношения к Соединенным Штатам... Американские континенты, в силу свободного и независимого состояния, которое они приняли и поддерживают, отныне не должны рассматриваться как объекты для будущей колонизации какими-либо европейскими державами».

Эта доктрина оставалась краеугольным камнем американской политики в отношении стран Центральной и Южной Америки в течение ста лет. Ее применение. Несколько раз она была использована для защиты этих стран от вооруженного давления. Во время Гражданской войны, например, французское правительство направило армию в Мексику и поддерживало там имперскую администрацию вопреки воле мексиканского народа. Пока конфликт между Севером и Югом продолжался, правительство Соединенных Штатов не могло предпринять никаких решительных действий в этом вопросе, но в 1866 году Францию попросили вывести свои войска из Мексики, что она и сделала. Опять же, в 1895 году президент Кливленд сообщил правительству Великобритании, что Соединенные Штаты поддержат Венесуэлу против любой попытки урегулировать пограничный спор иначе, чем путем арбитража.

Its status.

Доктрина Монро не является частью международного права. Она даже не является законом Соединенных Штатов. Она никогда не получала одобрения Сената, который должен быть сдерживающим фактором для президента при определении постоянных черт американской внешней политики. Ее действительность никогда не была официально признана ни странами Европы, ни государствами Южной Америки, которых эта доктрина непосредственно касается. Ее поддержание основывается на бдительности и силе Соединенных Штатов. Охраняя меньшие государства Нового Света от европейской агрессии, Соединенные Штаты принимают то, что американский народ считает необходимой мерой самозащиты.

Устарела ли доктрина Монро? — Нам иногда говорят в наши дни, что доктрина Монро отстала от времени, что мы переросли ее и должны отказаться от нее. Когда доктрина была объявлена сто лет назад, государства Южной Америки были слишком слабы, чтобы защитить себя; различные страны Континентальной Европы управлялись деспотически и содержали большие постоянные армии. Государства Центральной и Южной Америки, точно так же, в то время были рады американской защите. Но теперь, говорят нам, все это изменилось. Испано-американские государства сильны и способны позаботиться о себе сами. Они не хотят нашей опеки. Нации Континентальной Европы, кроме того, больше не являются деспотиями, а республиками и ограниченными монархиями. У них достаточно проблем, чтобы занять их на следующее поколение, не вмешиваясь в дела Нового полушария. Поэтому было предложено отказаться от доктрины, тем более что никто точно не знает, что она означает в настоящее время. Но доктрина глубоко укоренилась в дипломатических традициях американского народа, и нет никакой выгоды в отказе от нее, если только ситуация не станет сильно отличаться от той, что есть сегодня.

Вклад Соединенных Штатов в международное право. — Соединенные Штаты оказали выдающуюся услугу в том, чтобы сделать правила и обычаи международного права более просвещенными и гуманными. 1. Нейтральные права. Во все времена американское правительство было поборником нейтральных прав и, в частности, настаивало на либеральных правилах, касающихся нейтральной торговли в открытом море. 2. Законы войны. Оно оказало влияние на движение за то, чтобы сделать законы войны более гуманными и запретить все практики, которые без необходимости подвергают опасности жизни некомбатантов. Оно выступало за свободу торговли и «открытые двери». 3. Арбитраж. Среди наций мира Соединенные Штаты были первыми в пропаганде и использовании арбитража как средства урегулирования международных споров. В соответствии с этой политикой между Соединенными Штатами и двадцатью другими странами были заключены арбитражные договоры, каждый из которых предусматривает, что все спорные вопросы любого характера должны передаваться в арбитраж, если они не могут быть урегулированы путем дипломатических переговоров, и что никакое прибегание к войне не должно иметь места ни в коем случае, пока не будут исчерпаны процессы арбитража. 4. Недавний вклад. На Мирной конференции, которая собралась в 1919 году после окончания Мировой войны, кроме того, именно Соединенные Штаты первыми выдвинули в определенной форме план Лиги Наций. И в 1921 году именно Соединенные Штаты проявили инициативу в созыве международной конференции, которая договорилась о значительном сокращении военно-морских вооружений.

General References

Чарльз А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 315–341; То же, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 291–307;

Эверетт Кимбалл, «Национальное правительство Соединенных Штатов», стр. 540–573;

А. Б. Харт, «Фактическое правительство», стр. 430–445;

Джон У. Фостер, «Практика дипломатии», особенно стр. 34–54;

П. С. Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 651–682;

Э. С. Корвин, «Контроль президента над внешними сношениями», passim;

Гайяр Хант, «Государственный департамент».

Group Problems

1. Доктрина Монро. Устарела ли она? Международная ситуация в 1815–1823 годах. Священный союз, его организация и цели. Испания в Америке. Восстание испанских колоний. Предварительные условия декларации. Предложение Каннинга. Сфера действия доктрины в том виде, в каком она была объявлена. Последующие применения и расширения. Французы в Мексике. Венесуэльский спор. Современная сфера действия доктрины. Отношение Европы к ней. Отношение испано-американских государств. Ее ценность для будущего. Заключение. Ссылки: Хайрам Бингем, «Доктрина Монро: устаревший шибболет», стр. 3–55; А. Б. Харт, «Доктрина Монро», стр. 55–83 и passim; А. К. Кулидж, «Соединенные Штаты как мировая держава», стр. 95–120; К. Х. Шеррилл, «Модернизация доктрины Монро», стр. 64–76; К. Л. Джонс, «Карибские интересы Соединенных Штатов», стр. 323–351; Дж. Х. Латане, «Соединенные Штаты и испанская Америка», стр. 292–334; Д. К. Гилман, «Джеймс Монро» (серия «Американские государственные деятели», стандартное библиотечное издание), стр. 156–174; Теодор Рузвельт, «Американские идеалы», стр. 220–237; «Энциклопедия американского правительства», том II, стр. 456–468; Декстер Перкинс, «Европа, испанская Америка и доктрина Монро» в «Американском историческом обозрении» (январь 1922 г.).

2. Дипломатическая служба и как ее можно улучшить. Ссылки: Дж. У. Фостер, «Практика дипломатии», стр. 34–54; Джон А. Фэрли, «Национальное управление», стр. 77–91; Э. Ван Дайн, «Наша внешняя служба», стр. 45–113; «Энциклопедия американского правительства», том I, стр. 593–595; П. С. Рейнш, «Чтения по американскому федеральному правительству», стр. 651–658; 675–682.

3. Основные правила международного права; как можно обеспечить их соблюдение? Ссылки: Г. Б. Дэвис, «Элементы международного права», стр. 19–30; Т. Дж. Лоуренс, «Принципы международного права», стр. 119–138; Г. Г. Уилсон и Г. Ф. Такер, «Международное право» (7-е изд.), стр. 44–60; А. С. Херши, «Основы международного публичного права», стр. 143–169; А. Х. Сноу, «Американская философия правительства», стр. 113–154; 267–283. См. также общие ссылки к главе XXX.

Short Studies

1. Права и обязанности нейтральных сторон. Г. Б. Дэвис, «Элементы международного права», стр. 376–395 (Права нейтральных сторон); стр. 396–445 (Обязанности нейтральных сторон).

2. Привилегии дипломатов. Дж. У. Фостер, «Практика дипломатии», стр. 159–174.

3. Как заключаются договоры. Г. Б. Дэвис, «Элементы международного права», стр. 223–249.

4. Власть Сената в отношении договоров. Ралстон Хейден, «Сенат и договоры», особенно стр. 169–195; Дж. У. Фостер, «Практика дипломатии», стр. 262–283.

5. Венесуэльский спор. Гровер Кливленд, «Президентские проблемы», стр. 173–281.

6. Арбитраж как метод урегулирования международных споров. Р. Л. Джонс, «Международный арбитраж как замена войны между нациями», стр. 218–269; Дж. У. Фостер, «Арбитраж и Гаагский суд», стр. 39–57; Дж. Б. Мур, «Американская дипломатия», стр. 200–222.

7. Гаагские конференции. Г. Б. Дэвис, «Элементы международного права», стр. 258–263; 519–524; 525.

8. Предлагаемая кодификация международного права. А. Х. Сноу, «Американская философия правительства», стр. 395–418.

Questions

1. Что такое международное право? Является ли оно должным образом системой права? Объясните смысл, в котором вы используете термин «закон» в следующих выражениях: закон всемирного тяготения; закон страны; закон спроса и предложения; закон моды.

2. Найдите и объясните следующие термины: воюющая сторона, контрабанда, неправомерные действия нейтральной стороны, флибустьерство, блокада, трехмильная зона, дипломатический иммунитет.

3. Составьте список (a) прав нейтральных сторон; (b) обязанностей нейтральных сторон и покажите, как каждое право влечет за собой обязанность.

4. Составьте в форме дневника события одного дня в американском посольстве в Токио, записав не менее шести дел, выполненных послом в течение дня.

5. Объясните, что подразумевается под тайной дипломатией. В какой степени Соединенные Штаты избегали ее и почему?

6. Расскажите (из ваших исследований по американской истории) о каком-либо важном договоре, стороной которого были Соединенные Штаты. Расскажите, как он был согласован, подписан и ратифицирован.

7. Применим ли в настоящее время принцип, изложенный Вашингтоном и Джефферсоном относительно истинной политики Соединенных Штатов во внешних делах?

8. Верны ли следующие утверждения в отношении Соединенных Штатов сегодня:

(a) «В войнах европейских держав в делах, касающихся их самих, мы никогда не принимали участия».

(b) «В существующие колонии или зависимые территории любой европейской державы мы не вмешивались»?

9. Что подразумевается под высказыванием, что «пакт Лиги Наций не разрушает доктрину Монро, а распространяет ее на весь мир»? Является ли это утверждение верным?

10. Что кажется вам наиболее важным среди американских вкладов в международное право?

Topics for Debate

1. Все члены дипломатической службы, включая послов, должны выбираться по правилам гражданской службы.

2. Для ратификации договоров должно быть достаточно большинства голосов в Сенате.

3. Это было бы нарушением доктрины Монро, если бы Великобритания продала остров Ямайка Германии.

ГЛАВА XXX СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ КАК МИРОВАЯ ДЕРЖАВА

Цель этой главы — ответить на вопрос: каковы отношения Соединенных Штатов с остальным миром?

Старая политика изоляции. — Более ста лет установленной политикой Соединенных Штатов было держаться в стороне от всех запутанных дел остального мира. Доктрины Вашингтона и Джефферсона. Эта традиция отстраненности была сформулирована Вашингтоном, который торжественно предостерегал своих соотечественников от участия в «обычных» конфликтах европейских государств, и впоследствии была одобрена Джефферсоном. Однако даже в администрации самого Джефферсона стало очевидно, что если Соединенные Штаты намерены вести торговлю со всеми частями мира, правительство должно вмешиваться для защиты своих собственных граждан всякий раз, когда это становится необходимым. Так, в 1803 году американский флот был отправлен в Средиземное море, где он бомбардировал гнездо пиратов, мешавших американской торговле. Затем последовала война 1812 года, которая выросла из иностранного вмешательства в американскую торговлю. В нескольких последующих случаях в течение девятнадцатого века политика защиты и продвижения внешней торговли втягивала Соединенные Штаты в переговоры с различными странами Европы и Азии. В некотором смысле, поэтому, Соединенные Штаты никогда не проводили политику полной изоляции; с другой стороны, никаких постоянных союзов ни с одной страной не заключалось, и принцип независимости во всех вопросах внешней политики последовательно поддерживался. Поскольку дипломатические вопросы не касались непосредственно Северной, Центральной или Южной Америки, государственные деятели мира могли безопасно не принимать Соединенные Штаты в расчет в течение большей части девятнадцатого века. В дипломатии Соединенные Штаты принадлежали, так сказать, к другому миру.

ДУХ СВЕТА. Эдвин А. Эбби. Авторское право Эдвина А. Эбби. Из печати Copley, авторское право Curtis & Cameron, Бостон. Воспроизведено с разрешения.

THE SPIRIT OF LIGHT

By Edwin A. Abbey

С настенной росписи в Капитолии штата Пенсильвания в Гаррисберге.

Это очень поразительная картина, одна из лучших работ художника. На заднем плане — огромные вышки, которые поднимают нефть из недр земли. Перед ними золотоволосые фигуры, облаченные в марлю с факелом в руке, кружатся вверх в радостной энергии, как рой светлячков.

При создании этой картины художник приложил бесконечные усилия. Каждая фигура была сначала нарисована с живой модели. Затем каждая была сфотографирована, и с помощью фонаря фигуры проецировались на холст, где они маневрировали на место для руководства художника. Вся картина успешно передает впечатление спонтанности в сочетании с легкостью и грацией.

Почему изоляция была возможна. — Эта существенная изоляция была возможна более ста лет благодаря трем особенностям. 1. Удачное географическое положение Соединенных Штатов. Первая — это благоприятное географическое положение страны. Соединенные Штаты, как сильная нация, стояли в одиночестве в Западном полушарии. Ее единственными соседями были европейские колонии и борющиеся государства Латинской Америки. Поэтому до тех пор, пока мощные нации Европы можно было держать на расстоянии вытянутой руки, не было причин, по которым Соединенные Штаты должны были много думать о проблемах обороны, союзов и дипломатии. Природа дала Соединенным Штатам преимущество в этом отношении, которым не обладает ни одна другая сильная нация, за исключением Японии. Такие страны, как Англия, Франция и Германия, не могли бы проводить политику изоляции, даже если бы их народ этого желал, ибо они слишком близки друг к другу.

2. The abundance of land.

Во-вторых, Соединенные Штаты поощрялись держаться в стороне от старых стран мира тем фактом, что было много места для расширения внутри страны. В течение ста лет не было необходимости ехать за границу в поисках новых территорий. Соединенным Штатам потребовался целый век, чтобы освоить и заселить сплошной блок страны, который простирается от Атлантики до Тихого океана. Когда другие страны желали мест для избытка своего населения и новых полей для инвестиций своего капитала, они вступали в гонку за колониальные владения. У Соединенных Штатов не было такой потребности или амбиций; возможностей внутри страны было вполне достаточно.

3. The absence of European intervention.

Наконец, традиционная политика изоляции была возможна благодаря удаче, которая предотвращала европейское вмешательство в критические моменты, особенно во время Гражданской войны в Америке, когда существовала серьезная опасность того, что Великобритания и Франция могут объединиться, чтобы помочь Югу. Если бы это действительно произошло, не исключено, что Россия пришла бы на помощь Северу, и Гражданская война тогда переросла бы в мировой конфликт. В этом случае американская изоляция закончилась бы более полувека назад. Но удача, подкрепленная компетентной дипломатией, позволила Соединенным Штатам урегулировать свои собственные проблемы без иностранного вмешательства и продолжить традиционную политику не брать на себя никаких обязательств перед какой-либо другой страной. Одним словом, была воля держаться в стороне и, что не менее важно, возможность сделать это. С Войны за независимость до 1917 года Соединенные Штаты не вступали ни в какой военный союз или ассоциацию с какой-либо другой страной; когда американские армии сражались, они сражались в одиночку.

Вступление Америки в Мировую войну. — Мировая война создала ситуацию, с которой Соединенные Штаты никогда раньше не сталкивались. Старая политика изоляции подходит к концу. Вся Западная Европа вспыхнула; одна страна за другой была втянута, и военные действия вскоре распространились за пределы границ Старого Континента. С самого начала Соединенные Штаты стремились поддерживать строгий нейтралитет; но американская торговля подвергалась вмешательству со стороны воюющих сторон с обеих сторон. Особенно оскорбительной для Соединенных Штатов, однако, была немецкая практика потопления без предупреждения пассажирских судов, на которых путешествовали американские граждане. Торпедирование британского лайнера «Лузитания» и последовавшая за этим потеря многих американских жизней взбудоражили общественное мнение по всей территории Соединенных Штатов. Это и другие правонарушения против закона наций побудили президента Вильсона потребовать от германского правительства обязательства, что практика потопления судов без предупреждения должна прекратиться, и это обязательство было условно дано. В начале 1917 года, однако, германское правительство решило начать, как отчаянный шаг, кампанию «неограниченной подводной войны», и правительство Соединенных Штатов было проинформировано, что даже нейтральные суда, если они не соблюдают определенные строгие меры предосторожности, будут торпедированы без предупреждения.

Это действие решило вопрос о дальнейшем нейтралитете Америки. Объявление войны в 1917 году. Дипломатические отношения с Германией были разорваны, и в апреле 1917 года Конгресс принял объявление войны. События следующих восемнадцати месяцев все еще свежи в памяти каждого. Америка вступила в борьбу с решимостью переломить ситуацию, и 11 ноября 1918 года германские военные власти были приведены к условиям. Подписав перемирие, они признали поражение и согласились на условия, продиктованные союзными и ассоциированными державами.

Четырнадцать пунктов. — За несколько месяцев до подписания этого перемирия президент Вильсон в обращении к Конгрессу изложил основные цели Соединенных Штатов в войне. Эти цели были сгруппированы под четырнадцатью пунктами и вскоре стали известны как Четырнадцать пунктов. Каждый из них касался вопросов, которые до войны считались бы не имеющими прямого отношения к Соединенным Штатам. Взятые в целом, однако, они обрисовывали принципы, на которых, по мнению президента Вильсона, мог быть построен прочный мир и обеспечена будущая безопасность мира. Германское правительство, прося о перемирии, заявило о своем принятии этих принципов.

Версальский договор. — После того как перемирие было подписано от имени различных воюющих сторон, в Версале была созвана конференция для составления окончательного мирного договора. Эта конференция включала делегатов от стран, которые участвовали в победе в войне. Германия и ее союзники, побежденные, не были представлены. В течение нескольких месяцев конференция боролась с проблемами, связанными с заключением договора — перераспределением границ, признанием новых государств, распоряжением германскими колониями, выплатой репараций и, самое сложное из всего, формированием Лиги Наций для предотвращения будущих войн. Когда работа была закончена, немецкие представители были вызваны и должны были подписать договор практически без каких-либо изменений. Затем договор был передан различным странам для ратификации, и в установленном порядке он был ратифицирован всеми важными странами, кроме Соединенных Штатов.

Why isolation is no longer possible:

Новый мировой порядок. — Война и изменения, которые сопровождали ее, послужили изменению всей мировой среды. Америка была приведена в более тесный контакт с Европой, чем когда-либо прежде. Еще до войны, однако, стало очевидно, что традиционная политика изоляции не может поддерживаться постоянно. По всем намерениям и целям мир стал намного меньше в эти последние дни. В милях Америка так же далека от Европы, как и всегда, но тысяча миль значат меньше в наши дни, чем сто во времена наших прадедов. Летом 1918 года Соединенные Штаты перевезли в Европу менее чем за четыре месяца миллион человек. Пятьдесят лет назад это считалось бы совершенно невозможным достижением. 1. Уничтожение расстояния. Быстрый пароход сегодня может пересечь океан за сто часов; во времена Вашингтона самые быстрые парусные суда не могли преодолеть Атлантику менее чем за три недели в среднем. Время скоро придет, по всей вероятности, когда люди смогут быть в Лондоне в один день, а в Нью-Йорке — в следующий. Это не просто мечта; это вполне в пределах возможностей. Поэтому мы больше не можем говорить о географической изоляции. Прогресс человечества фактически уничтожил расстояние.

2. The acquisition of overseas possessions.

Более того, Соединенные Штаты больше не лишены, как в былые времена, осязаемых интересов в отдаленных частях земного шара. Начиная с 1898 года, Пуэрто-Рико, Филиппины и Гуам были приобретены у Испании, а Гавайи аннексированы. Позднее был построен Панамский канал и приобретена зона территории по обе стороны от него. Совсем недавно у Дании были куплены Виргинские острова. Все это означало отход от традиционной политики приобретения только местных интересов. В случае с Филиппинами это дало Америке аванпост, находящийся за несколько тысяч миль. Следовательно, все, что касается Малайского архипелага или, по сути, любой части Дальнего Востока, затрагивает интересы Соединенных Штатов. Изоляция больше невозможна, поскольку Соединенные Штаты, по крайней мере в данном случае, отказались от географического преимущества изоляции.

3. The acquisition of interests through the war.

Наконец, за последние несколько лет отношения Соединенных Штатов с остальным миром изменились из-за интересов, приобретенных в ходе войны. Тот факт, что Версальский договор не получил одобрения Сената, никоим образом не умаляет прав и интересов, которые Соединенные Штаты приобрели как один из победителей в войне. Эти интересы, полученные ценой огромных жертв и признанные Германией в отдельном договоре, который Соединенные Штаты заключили с этой страной в 1921 году, распространяются практически на весь мир. Они имеют неоценимое значение, как в настоящем, так и в будущем. Никакая политика изоляции теперь невозможна, если только страна не готова полностью отказаться от этих привилегий, а по причинам, которые будут изложены далее, отказ от этих различных американских интересов исключен. В новом мировом порядке Соединенные Штаты не могут оставаться в стороне от остального мира. Политика нации определяется тем, что она считает своими жизненно важными интересами.

Wide scope of these interests.

Новые американские интересы. — Некоторые важные интересы в различных частях мира были приобретены Соединенными Штатами до войны; другие были получены или усилились в результате нее. Масштаб и характер этих интересов, возможно, лучше всего объяснить, сгруппировав их по четырем основным направлениям в соответствии с их общим географическим положением, а именно: Европа, Центральная и Южная Америка, Дальний Восток и Ближний Восток. Невозможно расположить их в порядке относительной важности, ибо только будущее может определить, каким окажется этот порядок значимости. Однако несомненно то, что во всех четырех мировых регионах интересы Соединенных Штатов имеют огромное значение не только для американского народа, но и для дела мира и процветания во всем мире. Более того, превыше всего стоит жизненно важный интерес Америки в поддержании международного согласия. Помимо человеческих жертв, участие Америки в Мировой войне обошлось стране, прямо и косвенно, более чем в тридцать миллиардов долларов. Это, безусловно, высокая цена за помощь в урегулировании спора, в разжигании которого Соединенные Штаты не принимали участия. Безусловно, не требуется никаких доказательств того, что Америка жизненно заинтересована в предотвращении еще одной подобной катастрофы.

America’s interests now extend to everything that may threaten peace.

Америка и Европа. — Война привела к тому, что Великобритания, Франция, Италия и другие страны-победительницы Европы оказались в большой зависимости от Соединенных Штатов. В некоторой степени эти обязательства носят сентиментальный характер; в ответ на помощь Америки в победе в войне другие страны-победительницы обязаны предоставить Соединенным Штатам адекватную долю в определении постоянных условий мира. Они были готовы это сделать, но это влечет за собой обязанности, которые Соединенные Штаты не проявили особого желания принимать. Старая традиция невмешательства в сугубо европейские дела все еще сильна, и это побудило американское правительство проводить различие, где это возможно, между вопросами местного и мирового значения. Однако провести такое различие практически невозможно. Границы какого-нибудь небольшого европейского государства могут казаться делом, не касающимся Вашингтона; но если разногласия по этому вопросу вновь приведут к общеевропейскому вооруженному столкновению, важность проблемы будет быстро осознана. Пока сохранение мира во всем мире остается в числе первоочередных интересов Соединенных Штатов, а это, по-видимому, неизбежно, никакая угроза миру, где бы и когда бы она ни возникла, не может легкомысленно восприниматься американским народом.

Займы ассоциированным нациям. — Но война привела к созданию не только сентиментальных обязательств. Из нее выросли обязательства большой важности и осязаемого характера со стороны Европы по отношению к Америке. Во время конфликта Соединенные Штаты предоставили крупные денежные займы Великобритании, Франции, Италии, России и другим ассоциированным державам. Эти займы были предоставлены щедро, в разгар чрезвычайной ситуации; однако ничего определенного не было оговорено относительно того, когда и как они должны быть погашены. Ввиду дезорганизованных условий в Европе, созданных войной, Соединенные Штаты не обращались с просьбой о выплате процентов во время конфликта или в течение нескольких лет после его окончания. Однако в 1922 году Конгресс уполномочил Президента назначить комиссию из пяти человек для организации с европейскими странами рефинансирования долгов путем выпуска облигаций. Эти облигации будут переданы Соединенным Штатам.

Теперь любому, кто хоть немного задумается над этим вопросом, должно быть ясно, что до тех пор, пока эти облигации не будут погашены различными европейскими странами (что произойдет через тридцать или сорок лет), Соединенные Штаты будут жизненно заинтересованы в том, что в Вашингтоне называли «перипетиями» Старого Света. Америка, по сути, держит ипотеку на Европу, а у держателей ипотеки принято внимательно следить за своими инвестированными средствами. Великобритания, Франция и другие страны-должники рассчитывают погасить эти займы в значительной части за счет репарационных платежей, выплачиваемых им Германией. Если Германия не заплатит им, им будет гораздо труднее расплатиться с Америкой. Таким образом, окольным путем Соединенные Штаты приобрели осязаемый интерес в обязательствах, взятых на себя германским правительством.

Интерес Америки к промышленному восстановлению Европы. — Однако общая сумма интереса Америки к миру и процветанию Европы не ограничивается этими десятью миллиардами долларов займов. Торговые отношения между двумя континентами стали настолько тесными, что ущерб одному является вредом для другого. Европа — лучший покупатель Америки. Наш экспорт туда больше, чем во весь остальной мир вместе взятый. Фермер, производитель хлопка, промышленник — все частично зависят от европейского рынка. Внутри страны нет достаточного спроса на все продукты питания, материалы и промышленные товары, которые Соединенные Штаты могут производить сейчас. Однако европейский рынок был разрушен в результате длительного конфликта, и в интересах Соединенных Штатов, чтобы он был восстановлен. Это можно сделать только путем поддержания мира во всем мире до тех пор, пока ущерб, нанесенный войной, не будет устранен. По этой коммерческой причине, если не по какой-либо другой, Соединенные Штаты не могут позволить себе оставаться полностью изолированными от остального мира.

Соединенные Штаты и Латинская Америка. — Отношения Соединенных Штатов с большинством латиноамериканских государств всегда были дружественными. Мы никогда не воевали ни с одним из них, кроме Мексики. Когда около ста лет назад эти различные страны восстали против испанского контроля, народ Соединенных Штатов, помня свой собственный опыт, сочувствовал им. Объявление Доктрины Монро было воспринято Латинской Америкой как акт дружелюбия. И на протяжении более века с того времени Соединенные Штаты служили защитником братских республик южного континента. Когда в 1898 году началась война с Испанией, Конгресс объявил, что Соединенные Штаты не намерены аннексировать Кубу, и это обязательство по окончании войны было выполнено. Кубе была предоставлена независимость. Естественно, это доказательство доброй воли произвело сильное и благоприятное впечатление на государства Центральной и Южной Америки.

Relations with Mexico.

Однако с Мексикой отношения в течение нескольких лет не были сердечными. С момента вторжения американской армии в их страну в 1846 году мексиканский народ с подозрением относился к американской агрессии; но отношения между двумя правительствами оставались достаточно сердечными, пока президент Диас оставался у власти к югу от Рио-Гранде, что продолжалось с момента вскоре после окончания Гражданской войны в Америке до начала двадцатого века. Диас правил Мексикой в манере диктатора; но он поддерживал в стране мир, а также хорошие отношения с внешним миром. После изгнания Диаса у мексиканцев сменилось несколько президентов, и в течение десяти лет правительство не признавалось Соединенными Штатами. Преемники Диаса заявляли о своем желании поставить управление страной на подлинно демократическую основу, и в некоторой степени им это удалось; но им не удалось твердой рукой поддерживать порядок и справедливость. Дважды за последнее десятилетие считалось необходимым вводить американские войска в страну. Правительство Мексики является республиканским по форме, но выборы, как правило, не проводились честно. Лидеры, контролирующие правительство, пытаются манипулировать выборами, чтобы сохранить свою власть над страной, и обычно им это удается.

The situation today.

Между Мексикой и Соединенными Штатами сегодня нет спорных вопросов большой важности. Соединенные Штаты готовы признать существующее правительство Мексики, но только при условии, что определенные обязательства будут даны в письменной форме. Они включают заверения в том, что Мексика выплатит компенсацию за жизни и имущество американских граждан, уничтоженные во время беспорядков последних десяти лет; что в будущем не будет конфискации имущества без законных оснований; и что будут возобновлены выплаты процентов по внешним обязательствам Мексики. Это не кажется неразумными условиями.

В Мексике существуют крупные американские инвестиции, особенно в нефтяных и горнодобывающих районах. Некоторые из тех, кто владеет этими инвестициями, хотели бы, чтобы Соединенные Штаты вмешались с применением вооруженной силы, но весьма маловероятно, что произойдет что-то подобное, если только все другие средства обеспечения прав американцев в Мексике не окажутся безрезультатными. Соединенные Штаты несут определенную моральную ответственность за хорошее поведение Мексики, даже если мексиканское правительство может не признавать существование такого обязательства. Если Доктрина Монро дает Соединенным Штатам право удерживать европейские страны от вмешательства в мексиканские дела, даже когда их граждане пострадали, можно также сказать, что она несет в себе обязанность следить за тем, чтобы Мексика не злоупотребляла этим покровительством.

Panama.

В районе перешейка интересы Соединенных Штатов особенно важны из-за Канала. Панамский канал имеет для Соединенных Штатов не только коммерческое, но и военное значение, и никакое серьезное нарушение мира в этой части Центральной Америки не может быть допущено.

The Pan-American Congress.

Много лет назад правительство Соединенных Штатов предложило время от времени проводить Панамериканский конгресс, состоящий из делегатов от всех республик Нового Света, для обсуждения вопросов, представляющих общий интерес. Предложение было принято, и за последние три десятилетия было проведено несколько таких конгрессов. В Вашингтоне также было создано Бюро американских республик, функция которого заключается в выполнении резолюций каждого конгресса и распространении информации об общих интересах всех стран.

Соединенные Штаты и Дальний Восток. — В обычном употреблении термин «Дальний Восток» включает Японскую и Китайскую империи, Сибирь и другие российские территории к северу от Китая, а также Малайский архипелаг к югу. До четверти века назад интересы Соединенных Штатов, будь то политические или коммерческие, были относительно небольшими в этой части мира. Но приобретение Филиппин и рост американской торговли с Востоком в совокупности изменили ситуацию. Еще одним фактором, который побудил Соединенные Штаты уделять сегодня больше внимания Востоку, является прогресс Японии. Быстрый рост этой империи в военной и морской мощи означает, что у Соединенных Штатов появился соперник за господство на Тихом океане. В течение девятнадцатого века взоры Америки были обращены исключительно на Европу; в двадцатом они должны будут быть обращены и на Азию.

China and Japan.

Помимо дел на Филиппинах, проблемы Дальнего Востока, насколько это касается Соединенных Штатов, сосредоточены вокруг двух современных международных явлений: слабости Китая и силы Японии. Китай — огромная страна с населением, по крайней мере, в три-четыре раза превышающим население Соединенных Штатов. Хотя номинально он является республикой, его правительство слабое, неэффективное, неспособное осуществлять твердый контроль над всеми частями страны и не имеющее эффективных средств национальной обороны. Вполне естественно, поэтому, что Китай представляет собой искушение для любой сильной страны, желающей получить исключительные торговые преимущества для себя. Его ближайший сосед, Япония, быстро смог бы обеспечить полный контроль над Китайской Республикой и сделать Китай вассальным государством, если бы не сдерживающее влияние других великих держав мира.

В 1899 году, после окончания Испанской войны, правительство Соединенных Штатов направило ноту всем великим державам, призывая их согласиться не искать дальнейших особых торговых преимуществ в Китае, сохранить целостность китайской территории и принять принцип «равной и беспристрастной торговли». На это предложение согласились все державы. Эта принятая таким образом политика стала известна как политика «открытых дверей», и до начала Мировой войны она в основном соблюдалась, за исключением того, что различные державы сохранили коммерческие преимущества, которые они уже приобрели.

Однако во время этой войны Япония напала и захватила Киао-Чао, порт, который был арендован Китаем у Германии на долгий срок, и эту территорию японцы продолжали удерживать после окончания войны. Только на Вашингтонской конференции 1922 года Япония согласилась отказаться от него. Более того, в 1918 году правительство Японии составило список из двадцати одного требования к Китаю о предоставлении особых привилегий, и хотя некоторые из этих требований были позже изменены или полностью отозваны, несколько важных привилегий были вырваны у китайцев. В связи с этими переговорами правительство Соединенных Штатов дало заверение в так называемом соглашении Исии-Лансинга, что Соединенные Штаты признают «особый интерес» Японии в китайских делах. Политика Японии открыто заключается в том, чтобы приобрести, если она сможет, такое же преобладание в Азии, какое Соединенные Штаты осуществляли в Северной и Южной Америке.

Конференция по тихоокеанским проблемам. Считая крайне желательным, чтобы все споры, затрагивающие Дальний Восток и Тихий океан, были урегулированы мирным путем, тем самым предотвращая рост крупных военно-морских вооружений по обе стороны Западного океана, президент Гардинг летом 1921 года предложил, чтобы Вашингтонская конференция обсудила эти вопросы и попыталась найти удовлетворительное решение для них. Конференция сделала это и воплотила результаты своих переговоров в определенных соглашениях, в частности, в том, что обычно называют договором «четырех держав». По условиям этого договора Соединенные Штаты, Великобритания, Франция и Япония взаимно обязуются уважать целостность владений друг друга на островах Тихого океана. Нации, представленные на конференции, также согласились воздерживаться от возведения укреплений в определенных местах, которые в настоящее время не укреплены.

Более того, в результате переговоров в Вашингтоне было достигнуто соглашение о том, что Япония вернет Киао-Чао и прилегающую провинцию Шаньдун Китаю. Таким образом, в конечном счете, Вашингтонская конференция преуспела в содействии мирному соглашению по большинству спорных вопросов. Однако она не рассматривала вопрос о японской иммиграции на Тихоокеанское побережье Америки, а также не обсуждала жалобы японских иммигрантов, уже находящихся там. Эти вопросы оставлены для дальнейших переговоров по обычным дипломатическим каналам.

Америка и Ближний Восток. — Выражение «Ближний Восток» обычно рассматривается как включающее территории, которые лежат в восточной части Средиземноморья и поблизости; оно включает Турцию, Армению, Сирию, Палестину, Аравию, Месопотамию и другие территории в том же общем регионе. В результате войны Турецкая империя распалась; большинство ее территорий были фактически переданы под контроль Великобритании, Франции, Италии и Греции посредством мандатов (см. стр. 636). Соединенным Штатам был предложен мандат на Армению, но они отказались принять его.

The oil question.

Теперь некоторые из этих территорий богаты природными ресурсами. Месопотамия, например, как известно, обладает обширными нефтяными месторождениями. Возникает вопрос, должны ли европейские страны, которые держат мандаты, получить львиную долю этого природного богатства. И это вопрос значительной важности, если принять во внимание тот факт, что нефтяные месторождения Соединенных Штатов, вероятно, будут истощены до того, как пройдут многие десятилетия (см. стр. 330). Прямой интерес Соединенных Штатов, возможно, менее непосредственен, чем в других регионах (Европа, Центральная и Южная Америка и Дальний Восток), но он достаточно жизненно важен, чтобы заслуживать упоминания.

Широкий охват интересов Америки. — Из этого краткого и общего обзора можно получить некоторое представление о масштабах американских интересов. Но в предыдущих абзацах перечислены не все из них. Народ Соединенных Штатов имеет сентиментальный интерес ко многим иностранным проблемам, где не поставлены на карту экономические соображения. Ирландия — пример тому. Интерес Америки к справедливому и мирному урегулированию ирландского вопроса не продиктован экономическими мотивами. Он возникает в значительной степени из сентиментального желания видеть народ, с которым существуют тесные узы родства, достигшим довольства и процветания. Так же обстоит дело с Польшей и новыми славянскими странами Континентальной Европы. Америка сожалела бы, если бы они потеряли статус независимости, который был достигнут такой большой ценой.

На самом деле, нет такой части мира, на которую не распространялся бы интерес Соединенных Штатов, прямой или косвенный, сентиментальный, политический или экономический. Огромная сила и престиж Америки, проявившиеся во время войны, произвели глубокое впечатление во всех частях земного шара и дали Соединенным Штатам мощное влияние на судьбы человечества. Соединенные Штаты стали мировой державой первого порядка. Нравится это американскому народу или нет, этот неумолимый факт остается.

General References

А. Т. Мэхэн, «Интерес Америки к международным условиям», стр. 127-185;

У. Э. Вейл, «Мировая политика Америки», passim;

А. К. Кулидж, «Соединенные Штаты как мировая держава», стр. 95-120;

К. Э. Джонс, «Карибские интересы Соединенных Штатов», стр. 148-192;

Дж. Х. Латане, «Америка как мировая держава», стр. 255-268; То же, «От изоляции к лидерству», стр. 3-39;

Г. Г. Пауэрс, «Америка среди наций», стр. 197-239;

У. А. Даннинг, «Британская империя и Соединенные Штаты», стр. 357-371;

А. Б. Харт, «Основы внешней политики Америки», стр. 1-52;

Вудро Вильсон, «Государственные документы и обращения», стр. 464-479;

П. С. Рейнш, «Мировая политика», стр. 327-362.

Group Problems

1. Как Соединенные Штаты стали мировой державой. Ранние отношения с Европой. Доктрина Монро. Открытие Японии. Война с Испанией и новые приобретения. Джон Хэй и «открытые двери». Мировая война и ее последствия. Масштаб американских интересов сегодня. Ссылки: Дж. Х. Латане, «Америка как мировая держава», стр. 3-28; 63-81; То же, «Соединенные Штаты и Латинская Америка», стр. 61-291; А. К. Кулидж, «Соединенные Штаты как мировая держава», стр. 121-147; Дж. У. Фостер, «Американская дипломатия на Востоке», стр. 399-438; У. М. Фуллертон, «Проблемы власти», стр. 11-43; П. С. Рейнш, «Мировая политика», стр. 309-336.

2. Как внешняя торговля влияет на национальное благосостояние. Внешняя торговля и национальное процветание. Внешняя торговля и мировая мощь. «Долларовая дипломатия». Торговля и империализм. Ссылки: К. М. Пеппер, «Американская внешняя торговля», стр. 3-32; 62-89; 110-139; Дж. Д. Уэлпли, «Торговля мира», стр. 391-425; А. Дж. Вулф, «Теория и практика международной торговли», стр. 495-522; К. Л. Джонс, «Карибские интересы Соединенных Штатов», стр. 1-16; Л. К. и Т. Ф. Форд, «Внешняя торговля Соединенных Штатов», стр. 1-27.

3. Как строительство Панамского канала расширило американские интересы за рубежом. Ссылки: Линкольн Хатчинсон, «Панамский канал и международная торговая конкуренция», стр. 46-97; Ф. А. Огг, «Национальный прогресс», стр. 246-265; А. Б. Харт, «Доктрина Монро: Интерпретация», стр. 340-348; У. М. Фуллертон, «Проблемы власти», стр. 300-315.

4. Открытые двери в Китае. Что это значит. Препятствия на пути. Ссылки: К. К. Каваками, «Япония в мировой политике», стр. 117-166; Дж. Х. Латане, «Америка как мировая держава», стр. 100-119; У. У. Уиллоуби, «Иностранные права и интересы в Китае», стр. 245-266; А. Б. Харт, «Доктрина Монро: Интерпретация», стр. 282-298; У. Р. Тэйер, «Жизнь и письма Джона Хэя», том II, стр. 231-249; А. К. Кулидж, «Соединенные Штаты как мировая держава», стр. 327-374; К. К. Каваками, «Япония и мировой мир», стр. 160-196; Джон Дьюи, «Китай, Япония и Соединенные Штаты» (Брошюры «Новой республики», № 1).

Short Studies

1. Панамериканизм. Что это значит. Р. Г. Ашер, «Панамериканизм», стр. 203-231; Дж. В. Ноэль, «История Второго панамериканского конгресса», стр. 9-30; Панамериканский союз, Бюллетени, март 1911 г.

2. Соединенные Штаты как международный полицейский. Теодор Рузвельт, «Автобиография», стр. 543-553; Д. К. Манро, «Пять республик Центральной Америки», стр. 227-264; А. Б. Харт, «Доктрина Монро: Интерпретация», стр. 223-242.

3. Наши владения в центральной части Тихого океана. Э. Дж. Карпентер, «Америка на Гавайях», стр. 192-251; Дж. М. Каллахан, «Американские отношения в Тихоокеанском регионе и на Дальнем Востоке», стр. 114-145.

4. Мировая конкуренция за нефть. Ф. А. Тэлбот, «Нефтяное завоевание мира», стр. 17-34; Ф. Р. Келлогг, «Мексиканская нефтяная ситуация» (в «Обращениях Университета Кларка», «Мексика и Карибский бассейн», стр. 54-72).

5. Соединенные Штаты в Панаме. К. Л. Джонс, «Карибские интересы Соединенных Штатов», стр. 193-228; Ральф Пейдж, «Драматические моменты в американской дипломатии», стр. 227-259; Теодор Рузвельт, «Автобиография», стр. 553-571.

6. Интерес Америки к Китаю. У. Э. Гриффин, «Америка на Востоке», стр. 203-225; Б. А. Робинсон, «Деловые возможности Америки в Китае» (в «Обращениях Университета Кларка», «Последние события в Китае», стр. 237-255; также «Лекции Университета Кларка», «Китай и Дальний Восток», стр. 95-119).

7. Соединенные Штаты и латиноамериканские республики. Дж. Х. Латане, «Америка как мировая держава», стр. 269-284; К. Э. Джонс, «Карибские интересы Соединенных Штатов», стр. 106-124.

8. Изоляция как американская политика. А. Б. Харт, «Основы внешней политики Америки», стр. 1-52; Дж. Х. Латане, «От изоляции к лидерству», стр. 3-53.

9. Морская мощь Америки. Э. Н. Херли, «Новый торговый флот», стр. 122-166; А. Т. Мэхэн, «Интерес Америки к морской мощи», стр. 3-27.

10. Интерес Америки к восстановлению Европы. Д. Дж. Хилл, «Восстановление Европы», стр. 236-282; Уолтер Вейл, «Конец войны», стр. 50-72; Р. С. Бейкер, «Что Вильсон сделал в Париже», стр. 3-35.

Questions

1. Приведите причины, почему политика изоляции была возможна в течение первых трех четвертей девятнадцатого века.

2. Соответствовало ли вступление Соединенных Штатов в войну в 1917 году американским традициям или это был отход от них? Приведите свои доводы.

3. Найдите «Четырнадцать пунктов». Укажите те, которые были включены в Версальский договор. Назовите те, которые не были включены.

4. Объясните, почему Америка заинтересована в восстановлении Европы. Как Соединенные Штаты могут наилучшим образом помочь этому восстановлению?

5. Было предложено, чтобы займы, предоставленные Соединенными Штатами европейским странам, были аннулированы. Почему выдвигается это предложение и каково ваше мнение о нем?

6. Какую политику, по вашему мнению, должны проводить Соединенные Штаты в отношении Мексики? Несут ли Соединенные Штаты какую-либо ответственность за хорошее поведение Мексики по отношению к европейским странам? Почему или почему нет?

7. В какой степени Америка должна настаивать на поддержании «открытых дверей» в Китае? Имеет ли Япония особый интерес на Востоке, подобный интересу Соединенных Штатов в Западном полушарии?

8. Чего достигла Вашингтонская конференция? Почему она не достигла большего?

9. Были ли Соединенные Штаты мудры или неразумны, отказавшись принять какие-либо мандаты от Лиги Наций?

10. Влечет ли за собой сила и престиж Америки какие-либо обязанности лидерства? Если да, дайте некоторое представление о том, как их можно выполнить.

Topics for Debate

1. Соединенные Штаты должны поддерживать Доктрину Монро.

2. Соединенные Штаты должны признать японскую «Доктрину Монро» на Дальнем Востоке.

3. Соединенные Штаты не должны участвовать в международных конференциях, рассматривающих только европейские вопросы.

ГЛАВА XXXI. СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ И ЛИГА НАЦИЙ

Цель этой главы — описать отношения Соединенных Штатов к самому амбициозному эксперименту в управлении, который когда-либо пытался осуществить мир.

Желание положить конец войне. — С самого начала человеческой истории человечество было разделено на независимые племена и нации, готовые броситься друг на друга в войне. Никакой разум не может постичь неизмеримые страдания, которые война принесла человеческому роду за последние три тысячи лет. Со времен, когда ассирийские колесницы давили своих врагов под копытами лошадей и колесами, до тех трагических лет вчерашнего дня, когда больницы Европы были заполнены жертвами снарядов большой мощности и отравляющих газов, — за весь этот долгий промежуток времени не было прекращения войн между людьми и не было эры мира на земле.

Поэтому неудивительно, что в муках Мировой войны люди всех рас взывали к такому урегулированию, которое положило бы конец войне и всем ее ужасам навсегда. Солдаты в рядах называли ее «войной, чтобы положить конец войне» и бесстрашно отдавали свои жизни в надежде, что будущие поколения будут избавлены от повторения всемирных страданий. Но как можно было получить такое благословение для будущих поколений человечества? Это была одна из великих проблем, которую солдаты завещали государственным деятелям.

How strife between individuals has been diminished.

Может ли это желание быть реализовано? — Сейчас многие верят, что войну никогда нельзя окончательно упразднить, кроме как применив к нациям принцип, который люди применяли к себе как к индивидуумам, то есть создав организацию, с помощью которой все споры можно было бы урегулировать без применения силы. Договоры о дружбе и арбитраже между нациями ценны постольку, поскольку они действуют; но пока нет высшей власти с полномочиями отправлять правосудие между нацией и нацией, каждая должна заботиться о своем собственном самосохранении. Это означает, что каждая чувствует себя обязанной рассматривать войну как возможность и быть готовой к ней. Без достаточных гарантий против возможности войны бессмысленно ожидать, что нации полностью разоружатся. И когда интересы сталкиваются, а страсти людей разгораются, они будут использовать оружие, которое находится под рукой.

The motive behind the League of Nations.

Основным мотивом тех, кто настаивал на создании Лиги Наций, было желание избежать войны путем замены ее другим методом урегулирования споров, но они также надеялись, что такая организация позволит направить огромные суммы, которые до сих пор ежегодно тратились на военные приготовления, на развитие промышленности и торговли, на образование, на защиту общественного здоровья, на улучшение условий труда и на продвижение всех искусств мира. Более того, они лелеяли надежду, что великие созидательные задачи, которые не под силу выполнить ни одной нации, могут быть достигнуты народами мира в сотрудничестве. Как идеал это поистине велико. Итальянский поэт Данте мечтал об этом шестьсот лет назад. Возможно, мы лучше всего сможем оценить, что означала бы реализация такого идеала для мира, взглянув на мгновение на то, через какие испытания прошел мир в течение одного столетия, с 1814 по 1914 год.

Великие войны столетие назад. — Чуть более столетия назад различные страны Европы были вовлечены в долгую и изнурительную войну. В конечном счете, в нее были втянуты все главные страны мира. Главной причиной этой великой борьбы были амбиции Наполеона, который стремился сделать Францию доминирующей в политических делах Европы и своими агрессиями в конце концов сумел настроить все другие ведущие нации в союз против себя. Когда Франция была окончательно побеждена объединенными усилиями Англии, Пруссии, России, Австрии и Испании, в Вене был созван конгресс наций, чтобы определить детальные договоренности, с помощью которых можно было бы сохранить будущий мир на континенте, и после длительных дискуссий этот конгресс пришел к общему урегулированию. Главным мотивом, которым руководствовались делегаты на Венском конгрессе, было укрепление четырех держав, которым в основном было обязано свержение Франции, тем самым создавая комбинацию, которая была бы способна навязать свою волю остальной части континента в интересах мира. Великобритания, Пруссия, Австрия и Россия доминировали на конгрессе и в течение нескольких лет после 1815 года фактически оставались в четверном союзе, чтобы следить за соблюдением условий мира. Но Венский конгресс не предпринял никаких действий в направлении создания лиги или конфедерации, в которую были бы допущены все нации, большие и малые. Он оставил мир в Европе в руках четырех могущественных государств с надеждой, которая оказалась тщетной, что эти четыре государства договорятся между собой.

Подъем союзов. — Карта Европы, перекроенная Венским конгрессом, не обращала внимания на право на самоопределение. Территории отбирались у одного государства и передавались другому без учета желаний их жителей. Главной целью было укрепление держав, победивших в войне, предоставив каждой из них границы, которые можно было легко защитить. Интересы военной обороны, а не национальности, преобладали.

The rivalries of the nineteenth century.

Из-за этого конгресс оставил много возможностей для трений и ревности между различными государствами, но не предоставил никаких регулярных средств, с помощью которых можно было бы урегулировать споры. Более того, с течением времени интересы четырех великих держав, доминировавших в работе конгресса, разошлись. Англия предпочла держаться в стороне от дипломатических интриг континентальных государств, посвятив свои силы созданию империи в других частях мира. Франция, кроме того, восстановила свою прежнюю силу и вновь стала признаваться одной из ведущих европейских держав. Италия, которая была оставлена Венским конгрессом мозаикой из небольших независимых государств, в конечном итоге достигла своего единства, а королевство Пруссия расширилось в Германскую империю. Таким образом, четыре великие державы 1815 года выросли до шести к концу девятнадцатого века — Великобритания, Россия, Австро-Венгрия, Франция, Италия и Германия.

С этими шестью великими государствами, прогрессирующими бок о бок, амбициозными в отношении власти и ревнивыми друг к другу, было неизбежно, что будут сформированы союзы и контрсоюзы. Эти комбинации претерпели множество поворотов во время дипломатических маневров девятнадцатого века, но в конце концов шесть ведущих наций Европы тяготели к противоборствующим лагерям. Первый, известный как Тройственный союз, включал Германию, Австро-Венгрию и Италию. Второй, обычно называемый Тройственным согласием, состоял из Великобритании, Франции и России. Эти союзы основывались на договорах или договоренностях, некоторые части которых были обнародованы, а остальные держались в секрете.

The “armed peace.”

Баланс сил. — В течение многих лет сохранение европейского мира основывалось на соблюдении принципа, известного как «баланс сил». Этот принцип нелегко определить, но в целом он означал, что ни одному отдельному государству или комбинации государств не должно быть позволено стать достаточно сильными, чтобы перевесить соперничающее государство или его комбинацию. Баланс никогда не мог быть точным, потому что некоторые государства, в силу своего более быстрого роста населения и процветания, всегда опережали другие, поэтому ситуация переросла в гонку, в которой каждая группа держав стремилась укрепить себя, привлекая меньшие государства в свой круг, сплачивая своих членов более тесно и создавая большие вооружения. Целью союзов, основанных на принципе баланса сил, было не предотвращение войны, а скорее предотвращение нападения на любое государство комбинации других государств и необходимости защищаться в одиночку. По условиям Тройственного союза и Тройственного согласия для отдельных государств оставалось вполне возможным вступить в войну и сражаться в одиночку; но оба союза защищали своих членов от комбинированных нападений. Одним словом, ситуация стала такой, что любая война, где бы она ни началась, с большой вероятностью могла стать всеобщей войной.

The nations in the recent war.

Перегруппировки 1914-1918 годов. — С началом Мировой войны в 1914 году Тройственное согласие держалось вместе, но Тройственный союз был ослаблен действиями Италии, отказавшейся быть втянутой в дело, которое итальянский народ не одобрял. Италия чуть позже присоединилась к Франции, Великобритании и России. Тем временем Япония также приняла сторону этих союзников, и в конечном итоге Соединенные Штаты стали ассоциированными в войне с ними. Таким образом, Тройственное согласие превратилось в мощную союзную комбинацию, включающую не только пять названных держав, но и многие меньшие государства. До окончания военных действий двадцать пять государств объявили войну германскому правительству. Германия и Австро-Венгрия, оставшиеся государства Тройственного союза, имели помощь только двух других государств — Турции и Болгарии. Ход событий показал, таким образом, что союзы были не только неэффективны в сохранении мира, но и фактически способствовали расширению зоны конфликта на целый континент.

Война, чтобы положить конец войне. — Когда Соединенные Штаты после долгих колебаний решили бросить свои силы на сторону союзников, одним из главных движущих мотивов было желание увидеть борьбу урегулированной таким образом, чтобы никогда не было другой великой войны. Как представитель американского народа, президент Вильсон неоднократно заявлял, что из войны должно выйти некое общее соглашение и лига для постоянного сохранения мира во всем мире. В этом он, несомненно, отражал настроения не только своей собственной страны, но и широких масс людей в других воюющих государствах. Повсюду, практически по всему миру, шло народное движение за создание некоего общего ковенанта, который сделал бы будущие войны невозможными. Теперь чувствовалось, что баланс сил ушел, что индивидуальные договоры между нациями не являются достаточной защитой и что должно быть найдено что-то более эффективное. Не было большого расхождения во мнениях относительно идеала. Его приветствовали повсюду. Проблема заключалась в том, как воплотить идеал в реальность. Эту задачу президент Вильсон считал самой важной и в то же время самой трудной среди всех проблем миротворчества. Чтобы помочь с ее решением, он предпринял крайне необычный шаг, лично посетив конференцию, которая проводилась в Париже для определения условий мира.

How the League was brought into existence.

Разработка Ковенанта. — Когда члены этой конференции собрались, было решено после некоторого обсуждения, что должна быть назначена комиссия для подготовки плана Лиги Наций и что этот план, когда он будет принят конференцией, должен стать неотъемлемой частью мирного договора. На этом последнем пункте особенно настаивал президент Вильсон, и это было согласовано в результате его настойчивости. Комиссия была назначена; она подготовила план; план был представлен на мирную конференцию и перед принятием был опубликован для всего мира. В Соединенных Штатах он встретил сильную поддержку в одних кругах и энергичное противодействие в других. Сенат, которым должен был быть одобрен весь мирный договор, прежде чем он мог стать обязательным для Соединенных Штатов, обсудил детали плана, и тридцать один сенатор подписали декларацию о том, что некоторые положения неприемлемы. В конце концов, однако, первоначальный ковенант с некоторыми изменениями был принят мирной конференцией и включен как часть мирного договора. В качестве такового он был впоследствии принят всеми ведущими державами, которым был представлен, за исключением Соединенных Штатов. По своему охвату Лига Наций призвана в конечном итоге включить все страны мира. В ковенанте предусмотрено немедленное принятие большинства стран путем их простого принятия ковенанта; другие могут быть приняты в члены голосованием двух третей ассамблеи лиги. Пятьдесят одна страна сейчас являются членами.

An analogy and contrast.

Лига как схема управления. — Каковы важные особенности в этой схеме сверхуправления? На этот вопрос, возможно, лучше всего ответить, взяв за основу федеральную систему, с которой мы наиболее знакомы в Соединенных Штатах, отметив выдающиеся точки сходства и различия. Во время своего формирования, действительно, американское федеральное правительство рассматривалось несколькими штатами как сверхуправление, и они были очень ревнивы к нему. Только спустя много лет эта ревность утихла. Это же обозначение было дано схеме организации, установленной Ковенантом Лиги. Правительство Соединенных Штатов имеет свои совещательные, исполнительные и судебные органы; так же имеет и Лига Наций. Но на этом сходство заканчивается. Методы формирования органов различны; различны и их полномочия, и их отношения друг к другу.

The Assembly and the Council.

Совещательные органы Лиги. — Лига Наций имеет два совещательных органа — Ассамблею, в которую каждая страна-член может направить не более трех делегатов, и Совет, состоящий из одного члена от каждой из пяти великих держав — Соединенных Штатов, Великобритании, Франции, Италии и Японии (эти пять наций всегда представлены), и одного члена от каждой из четырех меньших держав, которые время от времени назначаются Ассамблеей. Поскольку Соединенные Штаты не вступили в Лигу, Совет сейчас состоит только из восьми членов, причем четыре нации, составляющие вторую группу, в настоящее время являются Бельгией, Бразилией, Испанией и Китаем. Если иное не указано в ковенанте, любое решение Совета или Ассамблеи требует единогласного голосования. Совет должен собираться не реже одного раза в год; Ассамблея собирается через установленные интервалы, определяемые ею самой. Ассамблея решила собираться ежегодно в первый понедельник сентября, а Совет сейчас проводит ежеквартальные сессии. Женева была выбрана столицей Лиги.

The Secretariat.

Административная организация. — По условиям ковенанта определенные функции исполнительного характера возложены на Совет, но административная работа ложится на Секретариат Лиги. Этот орган включает постоянного секретаря и многочисленных должностных лиц, назначенных им. Секретариат выполняет канцелярскую работу, регистрирует все договоры, ведет переписку со странами-членами и готовит дела для представления Совету и Ассамблее.

The League’s judiciary.

Суд международного правосудия. — Ковенант также предусматривает постоянный мировой суд, состоящий из судей, выбранных Ассамблеей из числа выдающихся юристов, номинированных различными странами-членами. На второй сессии Ассамблеи, состоявшейся в 1921 году, были выбраны одиннадцать постоянных судей и четыре запасных или заместителя судьи. Споры поступают в этот суд всякий раз, когда нации соглашаются представить свои разногласия на его решение.

Выдающиеся особенности организации Лиги. — При сравнении общей организации управления Лиги с американской федеральной системой появляются некоторые поразительные контрасты. Прежде всего, примечательно, что в Совете и в Ассамблее каждая нация имеет только один голос. Каждая нация может направить в Ассамблею одного, двух или трех представителей; но независимо от того, направляет ли она одного или трех, ее право голоса одинаково. В американском Сенате все штаты имеют одинаковую силу голоса, но в Палате представителей штаты с большим населением имеют пропорциональную силу голоса. Равенство силы голоса естественно в политическом союзе, который только начинается. Нации мира, будучи привыкшими к суверенитету и юридическому равенству, не были готовы признать градации ранга. То же чувство проявлялось среди американских колоний, когда по Статьям Конфедерации было предусмотрено, что каждый штат, малый или большой, хотя он мог направить от двух до семи делегатов в Конгресс, должен иметь такую же силу голоса, как и любой другой. Была долгая борьба по этому вопросу на Конституционном конвенте 1787 года, где меньшие штаты требовали равной власти с большими, а большие просили, чтобы представительство основывалось на населении. Вопрос был решен путем предоставления меньшим штатам равного представительства в Сенате и уступки большим штатам права доминировать в Палате. Но авторы Ковенанта Лиги не могли принять компромисс такого рода; ибо если бы представительство в соответствии с населением было сделано правилом в Совете или Ассамблее, Индия и Китай имели бы гораздо больше делегатов, чем Соединенные Штаты, Англия и Франция вместе взятые. Поэтому всем было дано равное представительство в Ассамблее, в то время как представительство в Совете было ограничено только девятью нациями.

Следует отметить и другие заметные контрасты. В Палате представителей и в Сенате Соединенных Штатов меры принимаются большинством голосов; в Ассамблее и Совете Лиги, если не указано иное, для принятия мер необходимо единогласное голосование. Это признак недоверия, с которым нации относятся друг к другу. Положение о единогласии означает, что ничто не может быть проведено через Ассамблею, если хотя бы одна нация не одобряет, ибо одиночный голос может заблокировать действие. То же самое верно и для Совета в отношении каждой представленной в нем нации. Это, конечно, создает очень громоздкую и медленно работающую схему управления. Решения Совета или Ассамблеи, более того, не имеют абсолютной обязательной силы, как постановления Конгресса. Нет централизованной исполнительной власти с полномочиями следить за тем, чтобы решения выполнялись — нет исполнительной власти в национальном смысле. Лига не имеет армии для принуждения к своей воле. Даже Международный суд правосудия не имеет юрисдикции, кроме случаев, когда истцы по своей собственной воле приходят к нему. Ему не хватает принудительной силы Верховного суда.

Положения о предотвращении войн. — Главной целью создания Лиги Наций было стремление уменьшить опасность войн. С этой целью устав содержит несколько положений большой важности, которые можно кратко резюмировать.

1. Armaments.

Во-первых, существует положение о сокращении вооружений. Совету предписано организовать исследование экспертами и представить отчет о количестве вооруженных сил, необходимых каждой нации. Однако различные правительства не обязаны принимать рекомендации Совета. В любом случае все члены Лиги соглашаются информировать друг друга о масштабах своих соответствующих программ вооружения. Это, конечно, представляет собой очень скромный шаг в направлении реального международного разоружения.

2. Territorial integrity.

Во-вторых, члены Лиги обязуются защищать друг друга от любого захвата их территорий или любого разрушения их независимости в результате нападений извне. Это знаменитая Статья X. Всякий раз, когда происходит такое нападение, Совет должен дать совет относительно того, как может быть выполнено обязательство о неприкосновенности.

3. Conciliation.

В-третьих, если между членами Лиги возникает спор, который не может быть урегулирован путем дипломатических переговоров, члены соглашаются передать его на арбитраж, если он пригоден для такого разрешения; или, если нет, то в Совет Лиги для расследования. Члены Лиги соглашаются воздерживаться от военных действий в течение трех месяцев после того, как Совет вынесет свое решение.

4. Coercion.

В-четвертых, если какая-либо страна-член прибегает к войне в нарушение предыдущих положений, другие члены Лиги соглашаются бойкотировать ее и прекратить с ней отношения; в крайних случаях Совет уполномочен рассмотреть и рекомендовать средства принуждения с помощью вооруженной силы.

5. Registration of treaties.

В-пятых, очень важным положением является то, согласно которому все договоры, заключенные в дальнейшем членами Лиги, должны регистрироваться в Секретариате и публиковаться. Пока это не сделано, ни один договор не считается обязательным. Это само по себе является немалым шагом в направлении устранения плодовитого источника трений и раздоров. Тайные договоры были главной причиной многих войн.

Duties of the mandatories.

Система мандатов. — В предыдущих войнах у победоносных наций была привычка делить всю завоеванную территорию между собой, каждая забирала часть в полную собственность. Мирная конференция 1919 года, однако, согласилась попробовать новый план, а именно: передать Лиге Наций управление некоторыми бывшими германскими и турецкими территориями. Было предусмотрено, что посредством мандатов каждая из этих территорий должна управляться непосредственно, от имени Лиги, одной из ее стран-членов, с пониманием того, что в конечном итоге в определенных случаях должно быть предоставлено полное самоуправление. Мандатарий, или страна, владеющая мандатом, обязана представлять ежегодный отчет Лиге, и предусмотрена постоянная комиссия для рассмотрения этих отчетов. В соответствии с этими договоренностями было предоставлено несколько мандатов. Великобритания, например, стала мандатарием Палестины, Франция — Сирии, а Новая Зеландия — некоторых бывших германских колоний в южной части Тихого океана.

A territorial trust.

Обладание мандатом не дает мандатарию никаких исключительных коммерческих привилегий на соответствующей территории, а лишь создает доверительное управление, которое должно осуществляться в интересах людей, населяющих ее. Будет ли этот новый эксперимент в управлении зависимыми территориями успешным, никто пока не может сказать. Многое будет зависеть от того, приобретет ли Лига престиж и власть. Если она рухнет, нет сомнений, что эти различные территории просто перейдут в полную собственность стран, которые сейчас владеют мандатами.

Лига и труд. — Широко различающиеся политики, проводимые до сих пор различными странами в отношении труда, долгое время были причиной международного недоверия и трений. Когда какая-либо страна стремится предоставить большие привилегии своим работникам — например, принятие более короткого рабочего дня или гарантия минимальной заработной платы — это действие ставит ее в невыгодное положение в торговой конкуренции с другими странами, не столь прогрессивными. Поэтому предусмотрено, что должно быть создано постоянное Международное бюро труда и что члены Лиги должны направлять представителей на конференцию по труду не реже одного раза в год. Такие меры по защите труда, которые могут быть рекомендованы этой конференцией, должны быть представлены правительству каждой страны-члена для принятия. Каждое правительство может принять или отказаться принять рекомендации по своему усмотрению; но если рекомендация принята, страна должна ее соблюдать, и предусмотрены положения для обеспечения этого. Первая конференция по труду. Первая встреча конференции по труду состоялась в Вашингтоне в 1919 году. С тех пор были проведены еще две конференции. Были сделаны рекомендации в пользу восьмичасового рабочего дня, запрета детского труда и эффективной системы фабричной инспекции. В большинстве дискуссий, касающихся Лиги, эти огромные возможности, которые она представляет для улучшения условий труда, были полностью упущены из виду.

Лига и охрана здоровья. — За последнее поколение всеми цивилизованными странами были достигнуты большие улучшения в науке охраны здоровья, как указывалось в предыдущей главе. Но как бы бдительна ни была страна в охране здоровья своего собственного народа, она никогда не может чувствовать себя в безопасности, пока эпидемиям позволено свирепствовать без контроля в других землях. Опустошения болезней не останавливаются перед национальными границами. Торговля и путешествия переносят инфекцию даже через самые защищенные границы. В знак признания этого устав Лиги обязывает страны-члены принять меры для международного предотвращения и контроля болезней. Международное бюро здравоохранения. Это должно быть достигнуто путем создания постоянного Международного бюро здравоохранения. Функция этого бюро заключается в сборе данных, касающихся вопросов общественного здравоохранения, содействии принятию наилучших санитарных правил различными странами и обеспечении совместных действий в случае опасных эпидемий. Лига также уполномочена вести войну против использования опиума и других вредных наркотиков, а также принимать меры против торговли женщинами и детьми.

Американские возражения против Устава. — Когда положения устава были окончательно приняты Мирной конференцией, возражения высказывались в различных странах, но особенно в Соединенных Штатах. Против каких черт были выдвинуты возражения? Некоторые возражали против положения, которое дает Британской империи шесть голосов в Ассамблее Лиги, в то время как у Соединенных Штатов был только один. Статья X устава, согласно которой нации, вступающие в Лигу, должны гарантировать территорию и независимость друг друга против внешней агрессии, также вызвала возражения, поскольку казалось, что она обязывает Соединенные Штаты защищать границы во всех частях мира. Многие опасались, что это положение когда-нибудь потребует использования американских солдат в отдаленных местах. Возражения также были выдвинуты против некоторых положений мирного договора, таких как то, которое передавало Японии территориальные и другие права в китайской провинции Шаньдун, которые ранее принадлежали Германии. И в целом существовало чувство, что если Соединенные Штаты вступят в Лигу, это действие повлечет за собой постоянное вовлечение в европейские дела и полный отказ от традиционной политики Америки.

The proposed reservations.

Сначала считалось, что, сделав оговорки по этим различным пунктам, Соединенные Штаты смогут преодолеть наиболее важные возражения, ратифицировать договор и вступить в Лигу. Но президент Вильсон отказался принять такие оговорки, и в конечном итоге весь документ, договор и устав вместе, не получил требуемых двух третей голосов в Сенате.

Президентские выборы 1920 года проходили по этому вопросу. Кандидат от Демократической партии высказался за вступление в Лигу с соответствующими оговорками, в то время как кандидат от Республиканской партии не дал четкого обязательства относительно того, какой курс он будет проводить, хотя одно время он, казалось, поддерживал формирование новой ассоциации на несколько иной основе. Окончательное решение. После выборов, которые привели к решительной победе республиканцев, президент Гардинг объявил, что Соединенные Штаты не вступят в Лигу; проект новой ассоциации был тихо отброшен; и был заключен отдельный мир с новой Германской республикой.

Лига в действии. — Отказ Соединенных Штатов от членства стал тяжелым, а возможно, и фатальным ударом по силе и престижу Лиги. Это как если бы штат Нью-Йорк сто двадцать пять лет назад отказался ратифицировать конституцию, оставив остальные двенадцать штатов формировать союз самостоятельно. Что сделала Лига. Тем не менее, Лига Наций кажется действующей организацией; она создала штаб-квартиру в Женеве; ее Секретариат был организован; ее Совет провел много сессий; ее Ассамблея была дважды созвана; ее суд был создан; конференции по труду были проведены; мандаты были распределены; комиссии были назначены; и было совершено немало важных дел. Ее члены очень хотят, чтобы Соединенные Штаты присоединились к ним, и, несомненно, пошли бы далеко навстречу, приняв любые разумные оговорки, которые эта страна могла бы пожелать сделать. Но нет немедленной вероятности того, что Америка станет членом на каких-либо условиях. Проблема, которая сейчас занимает внимание американского правительства, — это организация, посредством договоров и конференций, устранения различных опасностей для мира в будущем.

Can the work be done by a series of conferences?

Лига и Вашингтонская конференция. — Созыв Вашингтонской конференции был первым шагом в этом направлении. Соглашения, достигнутые на этой конференции, представляют собой очень существенный шаг в направлении предотвращения будущих войн, но они не охватывают всю область возможных противоречий. Они оставляют нетронутым весь вопрос о сухопутных вооружениях и не затрагивают ни одной из главных европейских проблем. Принимается как должное, что другие конференции будут созываться время от времени, каждая с целью решения какого-то конкретного набора международных вопросов, и есть много тех, кто верит, что основные цели, которые Лига Наций была призвана выполнить, могут быть достигнуты таким образом. Одно преимущество плана конференции заключается в том, что он позволяет каждой нации сохранять большую свободу действий; но это также и недостаток, ибо он позволяет любой отдельной стране блокировать прогресс, просто отказываясь присоединиться к другим, когда созывается конференция. Вашингтонская конференция продемонстрировала, как легко достичь соглашений в общих интересах, когда нации собираются для свободной и откровенной дискуссии.

A lost opportunity.

Будет ли жить Лига Наций? — Будет ли Лига медленно набирать силу, несмотря на отказ Соединенных Штатов стать ее членом? Или Лига постепенно потеряет все основания для своего существования, кроме как агентства для выполнения условий мирного договора, и когда эти условия будут выполнены, прекратит свое существование? Это вопросы, на которые никто не может ответить сегодня. Окончание войны дало миру величайшую возможность разработать план, который навсегда положил бы конец проклятию войны и открыл бы долгую эру международного согласия. Люди трудились долго и усердно, чтобы предоставить такой план, но они не смогли достичь полной меры успеха.

Где лежит вина за этот частичный провал — это не тот вопрос, обсуждение которого может принести миру большую пользу. Возможность пришла и ушла. Сможет ли частичный провал когда-либо быть исправлен, выживет ли Лига, разработанная в Париже, после серьезного удара, нанесенного ей действиями Соединенных Штатов, — это вещи, которые может определить только следующее поколение. Несмотря на свое препятствие, однако, Лига должна стремиться сохранить свое существование, ибо ее продолжение необходимо для обеспечения выполнения мирного договора. Те нации, которые заинтересованы в том, чтобы положения договора были выполнены, должны либо использовать Лигу, либо предоставить другой механизм вместо нее, либо пересмотреть условия мира, и в целом первая альтернатива кажется более легкой. Истощенным нациям Европы она предлагает некоторую надежду на облегчение от бремени больших вооружений, а для малых стран по всему миру Лига выступает как средство получения справедливого рассмотрения их жалоб. Легко найти недостатки в уставе; но есть ли какая-либо вероятность того, что другой документ получил бы присоединение пятидесяти одной страны? Никакое такое число никогда не соглашалось ни на что подобное раньше.

Отношение Соединенных Штатов было продиктовано не только личным интересом или партийной политикой. Существовало и до сих пор существует сильное убеждение в умах большой части американского народа, что Версальский устав не окажется защитой от войны, а может, действительно, привести к усилению соперничества и горечи. Многие американцы, а также многие европейцы, чувствуют, что условия мира, которые были организованы в Париже, содержат много неразумных, несправедливых и даже невыполнимых положений. Они верят, что Лига Наций, наделенная обязанностью обеспечивать выполнение этих положений, неизбежно столкнется с трудностями серьезного характера.

General References

Ф. К. Хикс, «Новый мировой порядок», особенно стр. 3-91 (Мирный договор, включая Устав, напечатан в приложении);

У. Г. Тафт, Дж. У. Уикершем и другие, «Ковенантер: Американское изложение Устава Лиги Наций», повсеместно;

С. П. Дагган, «Лига Наций», стр. 1-17; 96-111;

Дж. А. Гобсон, «На пути к международному правительству», стр. 11-57;

Анналы Американской академии политических и социальных наук, «Место Соединенных Штатов в мировой организации по поддержанию мира» (июль 1921 г.), стр. 1-29;

Дж. Г. Уилсон, «Первый год Лиги Наций», стр. 1-55;

Р. Б. Фосдик, Джордж Рубли, Дж. Т. Шотвелл, Леон Буржуа и другие, «Лига Наций начинает работу», стр. 1-28;

Л. Оппенгейм, «Лига Наций», стр. 28-48;

Д. Л. Морроу, «Общество свободных государств», стр. 137-154;

Т. Дж. Лоуренс, «Общество наций», стр. 33-57;

Рэй Стэннард Бейкер, «Америка и мировой мир», повсеместно.

Group Problems

1. Идея лиги наций в истории. Древнегреческие лиги. «О монархии» Данте. «Великий замысел» Генриха IV. План Уильяма Пенна. Предлагаемая конфедерация Европы после наполеоновских войн. «Вечный мир» Канта. Священный союз. Федерация Центральной Америки (1824). Гаагские конференции. Ссылки: Элизабет Йорк, «Лиги наций, древние, средневековые и современные», стр. 114-179 (см. также Библиографию, стр. 331-337); Уильям Лэдд, «Мир Европы», стр. 1-11; У. А. Филлипс, «Конфедерация Европы», стр. 145-156; Ф. К. Хикс, «Новый мировой порядок», стр. 66-78; Дж. Х. Чоут, «Две Гаагские конференции», стр. 3-44; Д. Л. Морроу, «Общество свободных государств», стр. 12-32.

2. Изучение достоинств и недостатков Устава. Ссылки: Дебаты в Сенате в период со 2 июня по 6 октября 1919 года в «Congressional Record» (66-й Конгресс, 1-я сессия, том 58), За Лигу: сенатор Суонсон из Вирджинии (стр. 2532-2542), сенатор Хичкок из Небраски (стр. 6403-6427); Против Лиги: сенатор Джонсон из Калифорнии (стр. 501-509), сенатор Лодж из Массачусетса (стр. 3778-3784).

Short Studies

1. Лига Наций и американские идеалы. А. Х. Сноу, «Американская философия правительства», стр. 155-172.

2. Лига Наций и американские интересы. Отто Х. Кан, «Наши экономические проблемы», стр. 354-367.

3. Лига и доктрина Монро. С. П. Дагган, «Лига Наций», стр. 273-303; Анналы Американской академии политических и социальных наук, «Место Соединенных Штатов в мировой организации по поддержанию мира» (июль 1921 г.), стр. 31-44.

4. Международные конференции по труду. Ф. К. Хикс, «Новый мировой порядок», стр. 270-279.

5. Лига и разоружение. Анналы Американской академии политических и социальных наук, «Место Соединенных Штатов в мировой организации по поддержанию мира» (июль 1921 г.), стр. 45-67.

6. Лига в действии. Артур Свитсер, «Лига Наций в действии», стр. 29-62.

7. Некоторые примеры международного управления. Л. С. Вулф, «Международное управление», стр. 179-265; Ф. Б. Сэйр, «Эксперименты в международном администрировании», стр. 18-62.

8. «Концерт держав» в Европе. Т. Дж. Лоуренс, «Принципы международного права», стр. 268-279.

9. Система мандатов. Р. Б. Фосдик, Джордж Рубли, Дж. Т. Шотвелл, Леон Буржуа и другие, «Лига Наций начинает работу», стр. 110-125.

10. Международное общественное здравоохранение и санитария. Р. Б. Фосдик, Джордж Рубли, Дж. Т. Шотвелл, Леон Буржуа и другие, «Лига Наций начинает работу», стр. 155-169.

11. Лига Наций как схема управления. Л. Оппенгейм, «Лига Наций», стр. 28-48.

12. Малые нации и Лига. С. П. Дагган, «Лига Наций», стр. 161-183; Анналы Американской академии политических и социальных наук, «Место Соединенных Штатов в мировой организации по поддержанию мира» (июль 1921 г.), стр. 68-97.

Questions

1. Что имеется в виду под «применением к нациям принципа, который люди во всем мире применяли к себе как к индивидуумам»?

2. Объясните, что было сделано на Венском конгрессе и почему было так много войн в течение ста лет, последовавших за этим конгрессом.

3. Объясните следующие выражения: баланс сил, Тройственный союз, Антанта, концерт держав.

4. Составьте диаграмму, показывающую организацию Лиги Наций. Объясните с помощью этой диаграммы контрасты между организацией Лиги и организацией федерального правительства.

5. Каковы слабые стороны организации Лиги?

6. Обобщите положения, которые были включены в Устав для предотвращения будущих войн, и выскажите свое мнение о ценности каждого из них.

7. Объясните отношение Лиги к (а) трудовым проблемам, (б) охране здоровья, (в) подавлению торговли наркотиками.

8. Составьте список основных американских возражений против Лиги и укажите, какое значение вы придаете каждому из них.

9. Считаете ли вы отказ Соединенных Штатов смертельным ударом по успеху Лиги? Приведите свои причины.

10. Если Лига потерпит неудачу, как можно наилучшим образом обеспечить международный мир?

Topics for Debate

1. Схема всеобщего арбитража должна быть заменена Лигой Наций.

2. Соединенные Штаты должны созвать еще одну конференцию для достижения международного соглашения о сокращении армий.

ГЛАВА XXXII ПОЛИТИЧЕСКАЯ И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РЕКОНСТРУКЦИЯ

Цель этой главы — обсудить некоторые современные проблемы мировой демократии.

Why the people are now thinking new thoughts.

Война и новая эра. — Мир провел годы после войны в состоянии политических и экономических беспорядков. Это неудивительно, потому что эта геркулесова борьба потрясла основы цивилизованного общества. Она высвободила первобытные страсти людей, сбросила монархов с их тронов, перевернула промышленность вверх дном, вырвала миллионы людей из нормальной жизненной рутины и растратила столько богатства, сколько весь мир может создать за двадцать или тридцать лет. Неудивительно, что люди задаются вопросом, является ли общественный порядок, который позволил всему этому случиться, в действительности лучшим типом организации для цивилизованных стран мира. Самоанализ обычно происходит среди людей и наций после великой катастрофы. Вещи, которые считались истинными, проверяются; старые традиции пересматриваются, и новые предложения получают более готовый прием, чем в другое время.

ВЫПУСКНИК. Эдвин Х. Блэшфилд. Из гравюры Копли, авторское право Curtis & Cameron, Бостон. Воспроизведено с разрешения.

THE GRADUATE

By Edwin H. Blashfield

С настенной росписи в Большом зале Городского колледжа Нью-Йорка.

Мудрость восседает на троне, держа в руках глобус. Ее спокойная голова, покрытая складкой мантии, освещена снизу пламенем алтаря у ее ног. Свет также освещает глобус, который она держит. По обе стороны от ее пьедестала, в длинном изогнутом ряду, сидят великие центры обучения (Париж, Рим, Оксфорд и т. д.), представленные изящными женскими фигурами, а перед ними — некоторые прославленные представители искусств и наук: Петрарка, Галилей, Шекспир и другие. В непосредственном переднем плане — молодые люди наших дней: студенты справа и претенденты слева.

Прямо перед алтарем находится Выпускник в академической шапочке и мантии. Рядом с ним стоит Альма-матер, красивая и величественная, в узорчатой венецианской мантии, несущая щит с печатью колледжа и держащая свиток. Она велит молодому выпускнику идти в мир, неся факел, который он зажег у алтаря Мудрости. Перед ними обоими, немного правее, находится Дисциплина, или Самоконтроль, держащая в одной руке бич, а в другой — меч. Она стоит готовая сопровождать молодого выпускника в его путешествии по жизни.

Под картиной надпись: «Не премудрость ли взывает? Она стоит на вершинах высоких, при дороге, на распутиях. Она взывает у ворот при входе в город, при входе в двери».

Рост радикализма. — Два рабочих принципа до сих пор составляли основу политических и экономических организаций в таких странах, как Соединенные Штаты, Великобритания и Франция. Демократия и индивидуализм. Демократия, под которой мы понимаем контроль правительства всем народом, действующим главным образом через своих представителей, была принятой основой политических институтов. Индивидуализм, под которым мы понимаем экономическую систему, основанную на индивидуальной собственности на частную собственность и, через частную собственность, индивидуальном контроле над промышленностью, был в целом признанным фундаментом экономических институтов. Массами людей во всех свободных странах принципы, предвосхищенные этими двумя словами, демократия и индивидуализм, молчаливо принимались в течение пятидесяти лет или более как основа политической и экономической деятельности. Оба они подвергались вызовам с определенных сторон; социалисты, например, атаковали всю систему экономического индивидуализма; но ни в одной стране политика индивидуализма не была свергнута.

Should they be displaced?

Во время и после войны, однако, требование реконструкции всей политической и экономической структуры мира стало более настойчивым. Радикальные идеи о том, что должно быть сделано, и радикальные предложения о том, как это должно быть сделано, были выдвинуты и распространены. Мир оказался, почти в один день, лицом к лицу с требованиями полного отрицания демократии как идеала и индивидуализма как принципа экономической организации. Предложения о государственном социализме, гильдейском социализме, коммунизме и диктатуре пролетариата выдвигались агрессивно со всех сторон. Ни одна страна не оказалась невосприимчивой к этому радикальному движению, хотя в некоторых оно продвинулось гораздо дальше, чем в других.

Советский план правительства в теории. — Среди различных стран Россия, конечно, зашла дальше всех в радикальном разрушении старого политического и экономического порядка. Свержение царской империи вскоре последовало за установлением советского правительства и системы экономического коммунизма. Это действие естественно привлекло внимание всего мира, и оно оказало за последние несколько лет глубокое влияние на отношение людей к политическим и экономическим проблемам повсюду. Почему американцы должны заботиться о том, чтобы знать что-либо об этом? Это дало новое вдохновение радикализму в Соединенных Штатах. Мы должны, следовательно, знать что-то об этом необычайном опрокидывании старой политической и экономической структуры в России; иначе мы не сможем уловить далеко идущее значение радикальных движений в нашей собственной стране.

Что такое советская форма правления и что подразумевается под коммунизмом применительно к промышленности?

Советская форма правления — это отрицание всей схемы правления, которая была описана в этой книге. Почему большевики возражают против демократии. Ее сторонники рассматривают демократию как простое оружие капиталиста, с помощью которого он эксплуатирует рабочего. Единственный способ, которым рабочие могут получить свои права, заявляют они, — это установление «диктатуры пролетариата», другими словами, правительства, абсолютно доминируемого ими самими при исключении всех остальных. Это, в первую очередь, должно быть сделано путем насилия; но, в конечном итоге, полагают они, люди примут это мирно.

The difference between soviet and democratic government.

Советское правительство отличается от демократического правительства в двух важнейших отношениях. В демократии все взрослые граждане, независимо от их рода занятий, имеют равное право на участие в контроле над правительством. Демократия стоит на принципе всеобщего, прямого и тайного голосования. Советская форма правления отрицает доктрину политического равенства. Она утверждает, что вся власть должна быть сосредоточена в руках крестьян и рабочих, и что буржуазия (под которой они понимают капиталистов, лавочников, работодателей любого рода, включая даже фермеров, которые используют наемный труд) не имеет права на участие в контроле над правительством. Демократия и равное избирательное право, провозглашают советские апологеты, являются лишь инструментами, с помощью которых сильные угнетают слабых. Вместо системы правления народом они хотели бы заменить правление частью народа. В России это означало, по сути, правление очень малой части народа.

Советская система также отличается от демократии в том, что касается способа выбора должностных лиц правительства. Представительство в демократиях основано на территориальных областях. Советская основа представительства. Все избиратели города, страны или района объединяются для избрания одного представителя. Предполагается, что люди, живущие на данной территории, имеют общий интерес из-за того, что живут близко друг к другу. При советской системе это значительно изменено. Род занятий, а также территория являются основой представительства. Группы избирателей объединяются для выбора делегатов, потому что они работают по одной специальности, а не потому, что живут в одном районе. Например, все рабочие на конкретной фабрике или все фермеры в определенном районе начинают с выбора одного или нескольких представителей. Эти представители собираются вместе и формируют городской рабочий совет или волостной совет. Городской рабочий совет состоит из одного или нескольких делегатов от каждой фабрики. Каждый местный совет, кроме того, назначает делегатов в высшие советы, а те, в свою очередь, выбирают делегатов на Всероссийский съезд Советов, который является высшим органом управления. Поскольку этот съезд слишком велик для выполнения рутинной работы правительства, он делегирует эту функцию кабинету или Совету народных комиссаров.

Советский план правительства на практике. — Такова теория советского правительства. Высшая политическая власть создается только рабочими через долгий процесс непрямых выборов. Национальный исполнительный орган находится на несколько шагов дальше от контроля народа. Он не несет прямой ответственности перед народом, как в Соединенных Штатах. Более того, на самом деле этот сложный план непрямого представительства стал в России немногим больше, чем схемой на бумаге. Многие из провинциальных Советов вообще не выбирали делегатов. Нет никакой гарантии, что те, кто сейчас держит бразды правления в России, являются реальными представителями масс народа. Чтобы удержаться у власти, комиссары задушили всякую оппозицию. Некоторые результаты советского правления. Они свели на нет все гарантии личной свободы, которые существуют в демократических странах. Аресты производились без ордеров, тысячи из них; мужчины и женщины содержались в тюрьмах и предавались смерти без публичного суда; свобода слова, свобода печати и свобода собраний были запрещены. Советские лидеры признают все это, но утверждают, что эти меры необходимы для предотвращения контрреволюции.

Экономические аспекты коммунизма. — Русская революция не ограничилась только политической реконструкцией. Это была также экономическая революция. Отношение коммунизма к промышленности. Вся частная торговля, любого рода, была, по крайней мере в теории, отменена по всей России, и все отрасли промышленности перешли в руки правительства. Фабрики, магазины, склады и все другие инструменты бизнеса были переданы под управление чиновников, чтобы ими управляли в интересах рабочих. Эти рабочие распределялись по различным отраслям советскими властями, принудительный труд был декретирован законом, и был установлен фиксированный стандарт заработной платы. Профсоюзы и кооперативные общества были запрещены. Рабочие получали оплату в форме реквизиций или заказов на государственные склады для получения продовольствия и других припасов. Забастовки были запрещены под страхом тюремного заключения. Вся земля была объявлена собственностью государства, но крестьянам-фермерам было разрешено сохранить свои фермы при условии предоставления правительству доли в продукции.

Breakdown of communism in Russia.

Хотя правительство делало все возможное для выполнения вышеуказанной программы, экономический коммунизм в России потерпел крах. Фабрики и магазины прекратили работу; крестьян нельзя было принудить поставлять продовольствие в города; внешняя торговля почти полностью остановилась; железные дороги перестали функционировать; повсюду были нищета и голод. Поэтому советские власти в 1921 году решили частично вернуться к системе частного управления промышленностью. Фабрики и магазины в некоторой степени были вновь открыты под индивидуальной собственностью; профсоюзам было разрешено реорганизоваться; правила, касающиеся принудительного труда, были смягчены; и различия в уровне заработной платы, выплачиваемой разным рабочим, снова разрешены. Страна вернулась к модифицированной форме индивидуализма и капиталистического производства.

The Russian lesson.

Великий урок коммунизма в России заключается в том, что никакая система экономической организации не может долго существовать, если она не преуспевает в производстве достаточного количества для того, чтобы накормить, одеть и обеспечить жильем людей. Когда стимул частной выгоды отнимается, какой-то столь же сильный стимул к производству должен быть поставлен на его место; иначе производство снизится, и не хватит на всех. Это то, что произошло в России. Ни принуждение, ни призывы к лояльности рабочего не помогли поддержать производство. Производилось меньше товаров, и было меньше для распределения. Равенство распределения не дает ничего, когда слишком мало для распределения.

Международные цели коммунистов. — Коммунизм не является лишь национальным по своей цели; он интернационален. Его девиз: «Рабочие всех стран, соединяйтесь!» Его цель — насильственное опрокидывание существующей политической и экономической организации во всех странах, чтобы могли быть установлены советские правительства и отменена вся частная промышленность. Программа Третьего Интернационала. Это программа Третьего Интернационала, органа, состоящего из коммунистических делегатов со всего мира. Чтобы продвигать эту программу, российские власти стремились вести пропаганду во всех других странах, рассылая литературу и агентов везде, где это возможно. Коммунисты осознают, однако, что перспективы такой революции не хороши в таких странах, как Соединенные Штаты, Великобритания и Франция, пока профсоюзное движение делает успехи и добивается преимуществ для организованного труда. Поэтому они стремятся добиться разрушения профсоюзов, поощрять «внезаконные» забастовки и поощрять любую форму промышленного недовольства.

Socialism and communism are widely different.

Умеренный социализм и коммунизм различаются. — Коммунизм, каким он был продемонстрирован в России за последние несколько лет, следует отличать от социализма, как последний термин обычно понимается, хотя крайние формы социализма могут зайти существенно так же далеко. Социалисты не предлагают, чтобы все, кроме рабочих, были исключены из участия в правительстве. Они не предлагают уничтожить политические права индивидуума, или разрушить профсоюзное движение, или предусмотреть трудовую повинность. Ортодоксальный социализм не стремится к «диктатуре» какого-либо рода.

Socialism defined.

Государственный социализм. — Программа умеренных социалистов обычно известна как государственный социализм. Кратко говоря, она предлагает, чтобы вся земля, шахты, леса, фабрики, железные дороги и любой другой инструмент производства или распределения управлялись в интересах всего народа. При системе индивидуализма, согласно социалистическому аргументу, эти вещи сейчас управляются главным образом в интересах частных владельцев. Рабочий создает ценности в гораздо большей пропорции, чем заработная плата, которую он получает. Эта прибавочная стоимость идет работодателю в форме прибыли. Социалист отменил бы прибыль. Весь чистый доход шел бы рабочему. Основа правительства, однако, не была бы революционизирована. С некоторыми изменениями, чтобы сделать демократию более эффективной (например, более широкое использование инициативы и референдума), государственный социализм оставил бы правительство примерно таким, как оно есть. Рабочие, будучи в большинстве, контролировали бы правительство через свое численное превосходство на выборах; они не отказали бы в избирательном праве несоциалистам. Государственный социализм предлагает делать все это через избирательную урну, а не путем насилия или вооруженной революции.

Аргументы в пользу социализма. — Многие книги были написаны в защиту государственного социализма и многие аргументы выдвинуты в его пользу. Аргументы в пользу социализма во многом опираются на определенные положения, которые можно кратко изложить следующим образом: Нынешняя промышленная несправедливость. Богатство — это в значительной степени продукт труда, однако труд не получает свою законную долю в продукте. Капитал и управление, с другой стороны, получают больше, чем их законная доля. Следовательно, богатые становятся богаче, а бедные — беднее. Контроль над промышленностью, а вместе с ним и благополучие многих миллионов рабочих, постоянно переходит в руки очень немногих людей. Неравенство богатства ведет к недовольству; нынешняя организация промышленности приводит к безработице; и люди вовлечены в постоянную классовую войну друг с другом. Великие растраты, кроме того, являются результатом системы конкуренции. Несколько молочников, например, ходят вверх и вниз по одной и той же улице, каждый обслуживая несколько семей. Подумайте, какими были бы почтовые тарифы, если бы у нас было подобное положение дел при свободной конкуренции в предоставлении почтовых услуг! Социализм, утверждается, объединил бы производство и распределение, тем самым предотвращая растраты.

What socialism proposes as a remedy.

Теперь лекарство от этого — отменить частный капитализм, чтобы правительство взяло на себя отрасли промышленности, справедливо разделило доходы, давая каждому рабочему его законную долю, тем самым обеспечивая более близкое к равенству распределение богатства и счастья. Этим средством также были бы отменены бедность и безработица. Если бы все продукты труда отдавались рабочему (рента, процент и прибыль были бы отменены), было бы достаточно, чтобы дать каждому разумный рабочий день и комфортную жизнь. Была бы стабильная занятость для всех. Подавляющее большинство людей — рабочие. Их благополучие должно быть первой заботой организованного общества; но их благополучие никогда не может быть обеспечено, пока практически полная власть над условиями, при которых рабочие трудятся и живут, осуществляется частными владельцами промышленности. Социалисты также утверждают, что результатом был бы моральный выигрыш, поскольку нынешний классовый конфликт уступил бы место признанию человеческого братства. Сотрудничество, а не конфликт, было бы девизом промышленного общества.

Аргументы против социализма. — Сторонники социализма в своих аргументах часто предполагают нечто, что они не смогли доказать. Становятся ли бедные беднее? Они провозглашают, что богатые становятся богаче, а бедные — беднее, что средний класс уничтожается и что скоро будут только две группы: очень богатые и очень бедные. Это правда, что богатство растет и что сегодня больше богатых людей, чем когда-либо прежде в истории мира; но также правда, что средний класс более многочислен, а рабочий гораздо лучше обеспечен, чем в любое предыдущее время. Уровень жизни американских наемных рабочих сегодня выше, чем он был у состоятельных людей сто лет назад. Средний рабочий лучше обеспечен жильем, лучше одет, лучше накормлен и имеет больше комфорта в жизни, чем работодатель столетие назад.

The chief argument against socialism.

Но помимо этого, решающий вопрос касается того, как производство будет поддерживаться и как доходы будут распределяться при социалистической системе. Сегодня главный стимул к работе — это ожидание вознаграждения. Большинство людей работают, потому что ожидают, что им за это заплатят. Урежьте их оплату, и они обычно перестанут работать и попытаются убедить других людей не работать. Есть исключения из правила, конечно; но когда мужчины и женщины усердно работают и стараются делать все возможное, это потому, что они надеются получить повышение, получить прибавку к зарплате, обеспечить более легкую работу с более высокой оплатой. Социализм отменил бы эту точную связь между квалификацией и заработной платой. Каждый работал бы на той задаче, к которой он лучше всего приспособлен, и получал бы достаточно, чтобы жить комфортно. Или, как говорят социалисты, каждый производил бы согласно своим способностям и получал бы оплату согласно своим потребностям.

Some practical questions.

Это, однако, предвосхищает некоторые очень важные вопросы практического характера. Кто определил бы работу, которую должны делать вы или я? Кто определил бы, что вы должны трудиться в угольных шахтах, в то время как я поеду за границу в качестве иностранного посла? Кто определит ваши потребности и мои, чтобы мы могли быть вознаграждены соответствующим образом?

Socialism and compulsion.

Ответ заключается в том, что должны были бы быть созданы органы власти с полномочиями решать эти вещи и применять принуждение там, где это необходимо. У нас была бы промышленная автократия. Мужчины и женщины не имели бы полной свободы выбирать свои собственные занятия. Социалисты говорят, что если бы существующая система заработной платы была отменена, каждый делал бы все возможное для увеличения производства, чтобы сделать новый план успешным; но там, где социалистические эксперименты были опробованы, верно обратное; рабочие делают меньше и производят меньше. Давайте вспомним также об увеличенной опасности коррупции, которая возникла бы, если бы властям дали столь большое увеличение власти. Все ресурсы страны были бы помещены под контроль официального класса; вся рабочая сила нации была бы отдана в их распоряжение. Социалист отвечает, что если бы чиновники оказались произвольными или коррумпированными, люди выгнали бы их с должности. Гарантирует ли наш опыт с другими формами правления какое-либо подобное ожидание?

Socialism and human nature.

Два метода выполнения работы были опробованы миром в то или иное время. В древние и средневековые времена большая часть работы выполнялась рабами. Раб не получал заработной платы; он выполнял свою работу, потому что был принужден делать ее. В современные времена, поскольку рабство и крепостное право больше не существуют среди цивилизованных людей, большая часть работы выполняется свободными людьми, которые делают ее, потому что ожидают, что им за это заплатят. И поскольку существуют различия в способностях разных людей, некоторые получают больше оплаты, чем другие, даже если возможности одинаковы для всех. Если бы способный рабочий не получал больше, чем менее компетентный, он не стал бы напрягаться, чтобы делать все возможное. Чтобы получить лучшее от любого свободного человека, ему должна быть дана надежда на вознаграждение пропорционально его эффективности, и для подавляющего большинства людей это означает вознаграждение в долларах и центах. Такова человеческая природа.

Can human nature be changed?

Иногда говорят, что человеческая природа может измениться и что в новой среде люди могли бы работать бескорыстно для общего блага без ссылки на уровень своей заработной платы или прибыли. Верно, мотивы людей могут и меняются несколько; но когда мы прослеживаем ход человеческой истории через двадцать столетий, мы обнаруживаем, что доминирующие черты человечества изменились очень мало за все это время. Сама человеческая природа представляет собой величайшее препятствие для успеха социалистической системы.

Социализм и свобода. — Свобода не включает только политическую свободу. Она включает право индивидуума выбирать свою собственную карьеру, заключать свои собственные сделки и становиться своим собственным работодателем, если он может. Промышленная система, в которой все люди принуждены делать то, что диктует какая-то высшая власть, установила бы само отрицание свободы. При социализме полный контроль над всей экономической жизнью был бы передан какой-то верховной власти. Не имеет значения, как эта власть могла бы быть выбрана; концентрация таких огромных полномочий где-либо, в руках любой группы людей, сделала бы индивидуальную свободу бессмысленным выражением. Можно ответить, что при нашей нынешней системе частной промышленности рабочий на самом деле имеет очень мало свободы; что многие работодатели — деспоты и что рабочий подвергается тирании. Это в некоторой степени верно. Но в той мере, в какой существует чрезмерное и ненужное ограничение при нынешних условиях промышленности, лекарство заключается в содействии свободе рабочего через силу его собственных организаций и законами страны.

Социализм и демократия. — Социализм и демократия никогда не могут быть хорошими друзьями. Демократия — это правление народом; другими словами, это правление любителей. Это не правление профессионального класса. Правительство Германской империи до войны было в значительной степени в руках профессионального класса, бюрократии, как ее называли. Теперь демократическое правительство, управляемое рядовыми людьми, часто бывает расточительным и неуклюжим в ведении деловых вопросов. У нас были некоторые примечательные примеры этого в Соединенных Штатах; например, строительство самолетов и кораблей во время войны, эксплуатация железных дорог в 1918-1920 годах и строительство общественных зданий. Бюрократическое правительство, проводимое профессиональными администраторами, гораздо более эффективно. Социализм профессионализировал бы правительство. Невероятно, следовательно, что социализм, возлагая на государственные органы полное управление каждой формой промышленности, включая фабрики и магазины, а также железные дороги и телеграфы, означал бы крах демократического идеала и профессионализацию правительства. Вся промышленная система страны не могла бы успешно управляться любителями. Чтобы спасти ее от краха при социализме, правительство должно было бы быть реорганизовано на бюрократических началах.

Может ли демократия решить свои проблемы? — Но если не социализм, то что тогда? Несомненно, мы сталкиваемся с великими проблемами как дома, так и за рубежом сегодня; и эти проблемы должны быть решены в интересах человеческого счастья. Мы не можем закрывать на них глаза и верить, что так или иначе они найдут свое собственное решение. Могут ли демократия и наша нынешняя система частной промышленности справиться с ними? Что ж, демократия и наша нынешняя промышленная система преодолели множество препятствий в прошлом, и только изучая прошлое, мы можем сделать какой-либо прогноз на будущее. Землемер, когда он хочет спроецировать прямую линию из данной точки, отходит на некоторое расстояние, чтобы он мог выровнять свои колышки в земле. Давайте на мгновение последуем тому же плану, вернемся на дюжину десятилетий назад в американской истории и взглянем на великие ориентиры до настоящего времени. Что демократия и индивидуализм внесли в благополучие и счастье американского народа?

Democracy and American progress.

Что сделала Америка. За последние сто двадцать лет население Соединенных Штатов увеличилось в десять раз, численность населения — в двадцать раз, а богатство — по меньшей мере в тысячу раз. За весь этот долгий период, за одним важным исключением, они мирно разрешали свои внутренние споры. Они создали правительство, основанное на согласии управляемых, и увенчали его предоставлением всеобщего избирательного права. Они удержали различные ветви власти в рамках их соответствующих полномочий и тем самым предотвратили рост деспотической власти где бы то ни было. Более того, за последнее поколение прямой контроль народа над политикой правительства значительно усилился. Действительно, сомнительно, чтобы Вашингтон, Гамильтон и Мэдисон, если бы они восстали из своих могил, признали бы нынешнее правительство Соединенных Штатов своим собственным творением, настолько далеко оно продвинулось по пути к большей демократии. В штатах и городах этот устойчивый дрейф к более прямому народному контролю был весьма заметен. Достаточно упомянуть такие вещи, как инициатива, референдум и отзыв, прямые праймериз, народные выборы сенаторов, короткий бюллетень, комиссионная форма правления и форма правления с сити-менеджером, а также расширение избирательных прав для женщин — все это является продуктом последних двадцати пяти лет, — чтобы показать, насколько сильна была волна народного контроля.

Однако самым поразительным из всех американских достижений является широкое распространение материальных благ среди народных масс. Ни в одной другой стране нет ничего подобного. Уровень жизни среди наемных работников выше, чем где-либо еще, намного выше. Среднестатистический американский рабочий лучше обеспечен жильем и питанием, чем типичный рабочий в любой другой стране. Он и его дети получают лучшие возможности для образования и лучший шанс преуспеть в жизни. То, как иммигранты стекались к нашим берегам в течение последних ста лет, является доказательством того, что миллионы мужчин и женщин рассматривали Америку как страну возможностей. Это отнюдь не означает, что в американских городах нет трущоб, нет бедности, нет нищеты и нет промышленного угнетения. По правде говоря, у нас всего этого слишком много. Но также верно и то, что у нас их относительно меньше, чем в любой другой великой промышленно развитой стране.

Конечно, не весь этот прогресс и процветание обусловлены политической и экономической системой, которую Америка поддерживала в течение последнего столетия. Богатые природные ресурсы страны и неустанное трудолюбие ее народа были фундаментальными факторами. Но какими бы огромными ни были ресурсы или каким бы неустанным ни был труд, народ не может достичь прочного процветания и довольства, если не обладает политической системой и экономической организацией, которые хорошо соответствуют его потребностям.

Что демократии не удалось сделать. Было бы праздным считать демократическое правление повсеместно безусловным успехом. Ни одна схема политической организации сама по себе не обеспечит правительство, которое было бы одновременно эффективным и популярным. Для достижения этой цели требуются активные усилия народа. Необходимы не просто согласие управляемых, но и участие управляемых. Из-за равнодушия народа институты демократии в Америке часто извращались и использовались людьми, которых народ привел к власти. Некоторые примеры. То, что выдается за общественное мнение, порой является не чем иным, как пропагандой, организованной для продвижения чьих-то корыстных интересов. Более того, демократии еще не удалось предотвратить войны или побудить все нации справедливо относиться друг к другу. Она не предотвратила возникновение противоборствующих классов среди народа и не удержала группы людей от враждебного отношения друг к другу. Демократия не примирила труд и капитал; она не очень далеко продвинула свои принципы в нашу промышленную организацию. Это, несомненно, серьезные недостатки; но друзья демократии могут справедливо сказать: «Сделала бы какая-нибудь другая система лучше?» Демократия — это то, что делает из нее народ, и ее недостатки указывают на пороки человеческой природы.

Долг гражданина в демократическом обществе. Ни одна форма правления не дает гражданину так много, как демократия, и ни одна не требует от него взамен большего. Мы слишком озабочены правами мужчин и женщин; слишком мало озабочены их обязательствами перед обществом, государством и ближними. Голосование на выборах — это лишь малая часть долга гражданина. Его участие в формировании здравого и просвещенного общественного мнения составляет его обязанность каждый день в году. Когда общественное мнение идет по неверному пути, это происходит потому, что люди принимают решения поспешно, без тщательного обдумывания и без руководства, которое должны обеспечивать образованные мужчины и женщины страны. Каждый индивид является единицей в формировании общественного мнения; он может быть полезным фактором, если захочет. Образование — главный краеугольный камень демократического правления, и оно также должно быть главной опорой любого плана промышленной демократии, который надеется быть успешным и долговечным. Образование делает мужчин и женщин терпимыми к чужим мнениям, дает им уверенность в человечестве и веру в то, чего человечество может достичь.

Демократия прошла через множество бушующих штормов. В мрачные дни Гражданской войны многие опасались, что в Америке она вот-вот погибнет окончательно. Но она выжила и стала сильнее, чем прежде. Без веры народа в нее и работы, которая является воплощением веры, демократия не может достичь ничего; с этими вещами нет такой проблемы, с которой ей пришлось бы бояться столкнуться.

General References

Э. М. Фридман, «Американские проблемы реконструкции», стр. 45-55;

Бертран Рассел, «Предлагаемые пути к свободе», стр. 186-212;

Р. К. К. Энсор (редактор), «Современный социализм», стр. 65-89;

Н. П. Гилман, «Социализм и американский дух», стр. 46-89;

Г. Уэллс, «Что грядет», стр. 96-124;

О. Д. Скелтон, «Социализм: критический анализ», стр. 16-61;

Джон Спарго, «Социальная демократия объяснена», стр. 1-49;

К. Дж. Буллок, «Избранные чтения по экономике», стр. 668-705;

Дж. Р. Коммонс, «Промышленное управление», стр. 110-134;

Ф. А. Кливленд и Джозеф Шафер, «Демократия в реконструкции», стр. 165-192;

Сидни и Беатрис Вебб, «Конституция для социалистического содружества Великобритании», passim;

Уильям Макдональд, «Новая конституция для новой Америки», стр. 127-139.

Group Problems

1. Что означает промышленная демократия. Традиционная организация промышленности. Отношения работодателя и работника. Представительство рабочих в управлении промышленностью. Методы обеспечения этого представительства. Цеховые советы. Достоинства и недостатки плана. Другие предложения. Влияние промышленной демократии на производство. Литература: Г. Д. Х. Коул, «Гильдейский социализм пересмотрен», стр. 42-77; То же, «Самоуправление в промышленности», стр. 24-47; Р. У. Селларс, «Следующий шаг в демократии», стр. 246-272; Дж. Р. Коммонс, «Промышленное управление», стр. 77-109; Ида М. Тарбелл, «Новые идеалы в бизнесе», стр. 134-162; Сидни и Беатрис Вебб, «Конституция для социалистического содружества Великобритании», стр. 147-167.

2. Рабочий в социалистическом государстве. Литература: Хартли Уизерс, «Аргументы в пользу капитализма», стр. 138-168; Г. Уэллс и другие, «Социализм и великое государство», стр. 69-119; Р. У. Селларс, «Следующий шаг в демократии», стр. 135-156; О. Д. Скелтон, «Социализм: критический анализ», стр. 177-219; Джон Спарго, «Социальная демократия объяснена», стр. 50-84.

3. Новые проблемы демократии. Литература: Ф. А. Кливленд и Джозеф Шафер, «Демократия в реконструкции», стр. 25-66; Э. М. Фридман, «Американские проблемы реконструкции», стр. 447-464; Ф. Дж. К. Херншоу, «Демократия на перепутье», стр. 11-78; Грэм Уоллес, «Наше социальное наследие», стр. 158-186; Л. Т. Хобхаус, «Демократия и реакция», стр. 167-187; Х. Ф. Уорд, «Новый социальный порядок», стр. 35-75; Дж. Х. Тафтс, «Наша демократия; ее истоки и задачи», стр. 268-298.

Short Studies

1. Как рабочие управляют коммерческими предприятиями. К. Р. Фэй, «Кооперация дома и за рубежом», стр. 222-237.

2. Анархизм: его учения и методы. Бертран Рассел, «Предлагаемые пути к свободе», стр. 32-55; Ф. Дж. К. Херншоу, «Демократия на перепутье», стр. 262-287.

3. Синдикализм: его организация и цели. Джон Спарго, «Социальная демократия объяснена», стр. 244-277; Дж. Г. Брукс, «Американский синдикализм», стр. 73-105.

4. Коммунизм. Лео Паволски, «Экономика коммунизма», стр. 1-17; 48-83.

5. Большевизм. Р. У. Постгейт, «Большевистская теория», стр. 13-41; Бертран Рассел, «Практика и теория большевизма», стр. 119-156; Джон Спарго, «Большевизм», стр. 262-323.

6. Советский эксперимент в России. Х. Н. Брейлсфорд, «Российская рабочая республика», стр. 37-79; Фрэнк Комерфорд, «Новый мир», стр. 118-169; 281-305.

7. Гильдейский социализм. Г. Д. Х. Коул, «Гильдейский социализм пересмотрен», стр. 9-41; Хартли Уизерс, «Аргументы в пользу капитализма», стр. 189-235; Грэм Уоллес, «Наше социальное наследие», стр. 102-121.

8. Марксистский социализм. Б. Л. Брасол, «Социализм против цивилизации», стр. 61-110; Джон Спарго, «Социализм объяснен», стр. 123-157.

9. Государственный социализм: аргументы за и против. Хартли Уизерс, «Аргументы в пользу капитализма», стр. 138-168; А. Э. Дэвис, «Аргументы в пользу национализации», стр. 12-29.

10. Индивид и новое общество. А. Б. Харт (редактор), «Проблемы перестройки после войны», стр. 98-128.

11. Женщины в новом социальном порядке. Г. Уэллс, «Что грядет», стр. 159-188; Х. А. Холлистер, «Женщина-гражданин», стр. 142-178.

12. Фискальная реконструкция. Э. М. Фридман, «Американские проблемы реконструкции», стр. 427-446.

Questions

1. Почему движение за политическую и социальную реконструкцию стало сильнее в последние годы?

2. Объясните, каким образом «советская форма правления является отрицанием всей системы правления, которая была описана в этой книге».

3. Составьте диаграмму, показывающую организацию советского правительства в России. Покажите, насколько более прямым является контроль народа над своим правительством в Соединенных Штатах.

4. В чем заключается урок экономического краха в России?

5. Объясните, что имеется в виду под Интернационалом. Каковы его цели?

6. Приведите любые аргументы в пользу социализма, которые не приведены в тексте. Любые аргументы против социализма. Верно ли, что «как общее правило, в этом мире есть только два способа выполнения работы»? Каким был бы стимул к труду в социалистическом государстве? Был бы он достаточным?

7. Означало бы установление социализма обязательно отказ от демократии? Аргументируйте свою точку зрения.

8. Назовите основные достижения американской демократии за последние сто лет. Какое из них вы считаете наиболее важным и почему?

9. Назовите некоторые современные политические и экономические несправедливости, которые вы хотели бы исправить. Предложите, что можно было бы сделать в связи с ними.

10. Стали ли вы более или менее искренним сторонником демократии после изучения «Граждановедения»?

Topics for Debate

1. Представительство в правительстве должно основываться на профессиональной принадлежности, а не на территориальном делении.

2. Рабочим следует предоставить право голоса в управлении их соответствующими отраслями промышленности.

3. Положение рабочего при частном капитализме лучше, чем оно было бы при социализме.

ПРИЛОЖЕНИЕ КОНСТИТУЦИЯ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ

ПРЕАМБУЛА

Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного Союза, установления правосудия, обеспечения внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечения нам и нашему потомству благ свободы, провозглашаем и устанавливаем настоящую Конституцию для Соединенных Штатов Америки.

СТАТЬЯ I ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Раздел 1. Две палаты

1. Все законодательные полномочия, предоставленные настоящей Конституцией, возлагаются на Конгресс Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей.

Раздел 2. Палата представителей

1. Палата представителей состоит из членов, избираемых каждые два года народом отдельных штатов, причем избиратели в каждом штате должны отвечать требованиям, предъявляемым к избирателям наиболее многочисленной палаты законодательного собрания штата.

2. Представителем может быть лицо, которое достигло двадцатипятилетнего возраста, является гражданином Соединенных Штатов в течение семи лет и в момент избрания проживает в том штате, от которого оно избирается.

3. Представители и прямые налоги распределяются между штатами, которые могут быть включены в состав настоящего Союза, пропорционально их численности, которая определяется путем прибавления к общему числу свободных лиц, включая лиц, обязанных к службе в течение определенного срока, и исключая не облагаемых налогом индейцев, трех пятых всех прочих лиц. Фактическая перепись проводится в течение трех лет после первого заседания Конгресса Соединенных Штатов и в дальнейшем каждые десять лет в таком порядке, какой будет установлен законом. Число представителей не должно превышать одного на каждые тридцать тысяч человек, но каждый штат должен иметь по крайней мере одного представителя; и до проведения такой переписи штат Нью-Гэмпшир имеет право избрать трех, Массачусетс — восемь, Род-Айленд и плантации Провиденс — одного, Коннектикут — пять, Нью-Йорк — шесть, Нью-Джерси — четыре, Пенсильвания — восемь, Делавэр — одного, Мэриленд — шесть, Вирджиния — десять, Северная Каролина — пять, Южная Каролина — пять и Джорджия — трех.

4. Когда в представительстве от какого-либо штата открываются вакансии, исполнительная власть этого штата издает указы о проведении выборов для заполнения этих вакансий.

5. Палата представителей выбирает своего спикера и других должностных лиц и обладает исключительным правом возбуждения импичмента.

Раздел 3. Сенат

1. Сенат Соединенных Штатов состоит из двух сенаторов от каждого штата, избираемых законодательным собранием штата на шесть лет; каждый сенатор имеет один голос.

2. Сразу же после того, как они соберутся в результате первых выборов, они разделяются, насколько это возможно, на три группы. Места сенаторов первой группы освобождаются по истечении второго года, второй группы — по истечении четвертого года, третьей группы — по истечении шестого года, так чтобы одна треть могла избираться каждые два года; и если в период между сессиями законодательного собрания какого-либо штата вакансии открываются в результате отставки или иным образом, исполнительная власть этого штата может произвести временные назначения до следующего заседания законодательного собрания, которое затем заполнит эти вакансии.

3. Сенатором может быть лицо, которое достигло тридцатилетнего возраста, является гражданином Соединенных Штатов в течение девяти лет

и в момент избрания проживает в том штате, от которого оно избирается.

4. Вице-президент Соединенных Штатов является председателем Сената, но не имеет права голоса, за исключением случаев, когда голоса разделяются поровну.

5. Сенат выбирает других своих должностных лиц, а также председателя pro tempore в отсутствие вице-президента или когда он исполняет обязанности президента Соединенных Штатов.

6. Сенат обладает исключительным правом судить по всем делам об импичменте. Заседая для этой цели, сенаторы приносят присягу или делают торжественное заявление. Когда судится президент Соединенных Штатов, председательствует главный судья; и никто не может быть осужден без согласия двух третей присутствующих членов.

7. Решение по делам об импичменте не должно распространяться далее, чем на отстранение от должности и лишение права занимать и исполнять какую-либо почетную, доверительную или оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов; но осужденное лицо тем не менее подлежит обвинению, суду, приговору и наказанию в соответствии с законом.

Раздел 4. Выборы и заседания Конгресса

1. Время, места и порядок проведения выборов сенаторов и представителей устанавливаются в каждом штате законодательным собранием штата: но Конгресс может в любое время издать или изменить такие правила законом, за исключением мест избрания сенаторов.

2. Конгресс собирается не реже одного раза в год, и такое заседание проводится в первый понедельник декабря, если только законом не будет назначена иная дата.

Раздел 5. Полномочия и обязанности палат

1. Каждая палата является судьей выборов, результатов голосования и квалификации своих членов, и большинство каждой палаты составляет кворум для ведения дел; но меньшее число может откладывать заседания изо дня в день и может быть уполномочено принуждать к явке отсутствующих членов в таком порядке и под такими штрафами, какие каждая палата может предусмотреть.

2. Каждая палата может определять правила своих процедур, наказывать своих членов за беспорядочное поведение и с согласия двух третей исключать члена палаты.

3. Каждая палата ведет журнал своих заседаний и время от времени публикует его, за исключением тех частей, которые, по их мнению, требуют секретности; и голоса «за» и «против» членов любой из палат по любому вопросу по требованию одной пятой присутствующих заносятся в журнал.

4. Ни одна из палат во время сессии Конгресса не может без согласия другой палаты откладывать заседания более чем на три дня или переносить их в другое место, отличное от того, в котором заседают обе палаты.

Раздел 6. Привилегии и ограничения членов

1. Сенаторы и представители получают вознаграждение за свои услуги, определяемое законом и выплачиваемое из казначейства Соединенных Штатов. Во всех случаях, за исключением государственной измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка, они пользуются привилегией не быть арестованными во время присутствия на сессии своих палат, а также при следовании на сессию и возвращении с нее; и за любые выступления или дебаты в любой из палат они не могут быть привлечены к ответственности в каком-либо ином месте.

2. Ни один сенатор или представитель в течение срока, на который он был избран, не может быть назначен на какую-либо гражданскую должность на службе Соединенных Штатов, которая была создана или вознаграждение по которой было увеличено в течение этого срока; и ни одно лицо, занимающее какую-либо должность на службе Соединенных Штатов, не может быть членом любой из палат во время пребывания в должности.

Раздел 7. Законопроекты о доходах: Вето президента

1. Все законопроекты о повышении доходов должны исходить из Палаты представителей; но Сенат может предлагать поправки или соглашаться с ними, как и по другим законопроектам.

2. Каждый законопроект, принятый Палатой представителей и Сенатом, прежде чем стать законом, представляется президенту Соединенных Штатов; если он одобряет его, он подписывает его, если нет — возвращает со своими возражениями в ту палату, в которой он возник, которая заносит возражения в полном объеме в свой журнал и приступает к его повторному рассмотрению. Если после такого повторного рассмотрения две трети этой палаты согласятся принять законопроект, он направляется вместе с возражениями в другую палату, которой он также повторно рассматривается, и если он одобряется двумя третями этой палаты, он становится законом. Но во всех таких случаях голоса обеих палат определяются поименным голосованием, и имена лиц, голосующих за и против законопроекта, заносятся в журнал каждой палаты соответственно. Если какой-либо законопроект не будет возвращен президентом в течение десяти дней (за исключением воскресений) после того, как он был ему представлен, он становится законом, как если бы он его подписал, если только Конгресс своим перерывом в заседаниях не предотвратит его возвращение, и в этом случае он не становится законом.

3. Каждый приказ, резолюция или голосование, для которых может потребоваться согласие Сената и Палаты представителей (за исключением вопроса об отсрочке), представляются президенту Соединенных Штатов; и прежде чем они вступят в силу, они должны быть одобрены им или, в случае неодобрения им, должны быть приняты повторно двумя третями Сената и Палаты представителей в соответствии с правилами и ограничениями, предписанными в случае с законопроектом.

Раздел 8. Законодательные полномочия Конгресса

Конгресс имеет право:

1. Устанавливать и собирать налоги, пошлины, сборы и акцизы, оплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов; но все пошлины, сборы и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов:

2. Занимать деньги в кредит Соединенных Штатов:

3. Регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами:

4. Устанавливать единообразные правила натурализации и единообразные законы по вопросу о банкротствах на всей территории Соединенных Штатов:

5. Чеканить монету, регулировать ее стоимость и стоимость иностранной монеты, а также устанавливать стандарты весов и мер:

6. Предусматривать наказание за подделку ценных бумаг и текущей монеты Соединенных Штатов:

7. Учреждать почтовые отделения и почтовые дороги:

8. Содействовать прогрессу науки и полезных искусств, обеспечивая на ограниченный срок авторам и изобретателям исключительное право на их соответствующие сочинения и открытия:

9. Учреждать суды, подчиненные Верховному суду:

10. Определять и наказывать пиратство и тяжкие преступления, совершенные в открытом море, и правонарушения против права наций:

11. Объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии, а также устанавливать правила относительно захватов на суше и на воде:

12. Формировать и содержать армии; но никакое выделение денег на эти цели не может быть на срок более двух лет:

13. Обеспечивать и содержать военно-морской флот:

14. Устанавливать правила для управления и регулирования сухопутных и военно-морских сил:

15. Предусматривать призыв ополчения для обеспечения исполнения законов Союза, подавления восстаний и отражения вторжений:

16. Предусматривать организацию, вооружение и дисциплину ополчения, а также управление той его частью, которая может быть использована на службе Соединенных Штатов, сохраняя за штатами право назначения офицеров и право обучения ополчения в соответствии с дисциплиной, предписанной Конгрессом:

17. Осуществлять исключительное законодательство во всех случаях над таким округом (не превышающим десяти миль в квадрате), который может стать местом пребывания правительства Соединенных Штатов в результате уступки отдельными штатами и принятия Конгрессом, и осуществлять аналогичную власть над всеми местами, приобретенными с согласия законодательного собрания штата, в котором они находятся, для строительства фортов, складов, арсеналов, верфей и других необходимых зданий:—И

18. Издавать все законы, которые будут необходимы и надлежащие для приведения в исполнение вышеуказанных полномочий и всех других полномочий, возложенных настоящей Конституцией на правительство Соединенных Штатов или на любой его департамент или должностное лицо.

Раздел 9. Запреты для Соединенных Штатов

1. Переселение или ввоз таких лиц, которых любой из существующих ныне штатов сочтет нужным допустить, не могут быть запрещены Конгрессом до одна тысяча восьмисот восьмого года; но на такой ввоз может быть наложен налог или пошлина, не превышающая десяти долларов за каждое лицо.

2. Привилегия судебного приказа habeas corpus не должна приостанавливаться, за исключением случаев восстания или вторжения, когда этого требует общественная безопасность.

3. Не должны приниматься никакие акты о лишении гражданских прав (bill of attainder) или законы, имеющие обратную силу (ex post facto).

4. Никакой подушный или иной прямой налог не должен взиматься, иначе как пропорционально переписи или исчислению, предписанному выше.

5. Никакой налог или пошлина не должны взиматься с товаров, вывозимых из любого штата.

6. Никакое предпочтение не должно отдаваться каким-либо регулированием торговли или доходов портам одного штата перед портами другого; и суда, следующие в один штат или из него, не должны быть обязаны заходить в другой штат, проходить таможенную очистку или платить пошлины в нем.

7. Никакие деньги не могут быть изъяты из казначейства иначе, как в результате ассигнований, сделанных законом; и регулярный отчет и учет поступлений и расходов всех государственных денег должны публиковаться время от времени.

8. Никакой дворянский титул не может быть пожалован Соединенными Штатами; и ни одно лицо, занимающее какую-либо оплачиваемую или доверительную должность на их службе, не может без согласия Конгресса принимать какой-либо подарок, вознаграждение, должность или титул любого рода от любого короля, принца или иностранного государства.

Раздел 10. Запреты для штатов

1. Ни один штат не может заключать какие-либо договоры, союзы или конфедерации; выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии; чеканить монету; выпускать кредитные билеты; делать что-либо, кроме золотой и серебряной монеты, законным платежным средством для оплаты долгов; принимать какие-либо акты о лишении гражданских прав, законы, имеющие обратную силу, или законы, нарушающие обязательства по контрактам, или жаловать какие-либо дворянские титулы.

2. Ни один штат не может без согласия Конгресса взимать какие-либо сборы или пошлины на импорт или экспорт, за исключением тех, которые могут быть абсолютно необходимы для исполнения его инспекционных законов; и чистый доход от всех пошлин и сборов, взимаемых любым штатом на импорт или экспорт, должен поступать в пользу казначейства Соединенных Штатов; и все такие законы подлежат пересмотру и контролю со стороны Конгресса. Ни один штат не может без согласия Конгресса взимать тоннажный сбор, содержать войска или военные корабли в мирное время, заключать какие-либо соглашения или договоры с другим штатом или с иностранной державой, или вступать в войну, если только он не подвергся фактическому вторжению или не находится в такой неминуемой опасности, которая не допускает промедления.

СТАТЬЯ II ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ПРЕЗИДЕНТ И ВИЦЕ-ПРЕЗИДЕНТ

Раздел 1. Срок: Выборы: Квалификация: Жалованье: Присяга

1. Исполнительная власть возлагается на президента Соединенных Штатов Америки. Он занимает свою должность в течение четырехлетнего срока и вместе с вице-президентом, избранным на тот же срок, избирается следующим образом:

2. Каждый штат назначает в порядке, который может быть установлен его законодательным собранием, число выборщиков, равное общему числу сенаторов и представителей, на которое штат имеет право в Конгрессе; но ни один сенатор или представитель, или лицо, занимающее доверительную или оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов, не может быть назначен выборщиком.

3. [Выборщики собираются в своих штатах и голосуют бюллетенями за двух лиц, из которых по крайней мере одно не должно быть жителем того же штата, что и они сами. Они составляют список всех лиц, за которых поданы голоса, и число голосов за каждого; этот список они подписывают, заверяют и направляют в запечатанном виде в место пребывания правительства Соединенных Штатов на имя председателя Сената. Председатель Сената в присутствии Сената и Палаты представителей вскрывает все сертификаты, и голоса подсчитываются. Лицо, получившее наибольшее число голосов, становится президентом, если это число составляет большинство от общего числа назначенных выборщиков; и если таких лиц несколько, имеющих большинство и равное число голосов, то Палата представителей немедленно выбирает из них одного на пост президента; а если никто не имеет большинства, то из пяти лиц, имеющих наибольшее число голосов в списке, указанная Палата таким же образом выбирает президента. Но при выборе президента голосование проводится по штатам, причем представительство от каждого штата имеет один голос; кворум для этой цели состоит из члена или членов от двух третей штатов, и для выбора необходимо большинство всех штатов. В каждом случае после выбора президента лицо, имеющее наибольшее число голосов выборщиков, становится вице-президентом. Но если остаются двое или более лиц, имеющих равное число голосов, Сенат выбирает из них вице-президента путем голосования.]

4. Конгресс может определить время выбора выборщиков и день, в который они подают свои голоса; этот день должен быть единым на всей территории Соединенных Штатов.

5. Ни одно лицо, кроме гражданина по рождению или гражданина Соединенных Штатов на момент принятия настоящей Конституции, не может быть избрано на пост президента; также не может быть избрано лицо, которое не достигло тридцатипятилетнего возраста и не проживало в течение четырнадцати лет в Соединенных Штатах.

6. В случае отстранения президента от должности, его смерти, отставки или неспособности исполнять полномочия и обязанности указанной должности, они переходят к вице-президенту, и Конгресс может законом предусмотреть случай отстранения, смерти, отставки или неспособности как президента, так и вице-президента, объявляя, какое должностное лицо должно тогда исполнять обязанности президента, и такое лицо исполняет обязанности соответствующим образом до тех пор, пока неспособность не будет устранена или не будет избран президент.

7. Президент в установленные сроки получает за свои услуги вознаграждение, которое не может быть ни увеличено, ни уменьшено в течение периода, на который он был избран, и он не может получать в течение этого периода никакого другого вознаграждения от Соединенных Штатов или любого из них.

8. Прежде чем приступить к исполнению своих обязанностей, он приносит следующую присягу или торжественное заявление:

9. «Я торжественно клянусь (или подтверждаю), что буду добросовестно исполнять должность президента Соединенных Штатов и в меру своих сил буду сохранять, защищать и оберегать Конституцию Соединенных Штатов».

Раздел 2. Исполнительные полномочия президента

1. Президент является главнокомандующим армии и флота Соединенных Штатов и ополчения отдельных штатов, когда оно призывается на действительную службу Соединенных Штатов; он может требовать письменного мнения главного должностного лица каждого из исполнительных департаментов по любому вопросу, касающемуся обязанностей их соответствующих должностей, и имеет право даровать отсрочки исполнения приговора и помилования за правонарушения против Соединенных Штатов, за исключением случаев импичмента.

2. Он имеет право по совету и с согласия Сената заключать договоры при условии согласия двух третей присутствующих сенаторов; и он выдвигает, а по совету и с согласия Сената назначает послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединенных Штатов, чьи назначения не предусмотрены настоящим документом и которые будут установлены законом; но Конгресс может законом предоставить право назначения таких нижестоящих должностных лиц, каких сочтет нужным, президенту единолично, судам или главам департаментов.

3. Президент имеет право заполнять все вакансии, которые могут возникнуть в период между сессиями Сената, выдавая назначения, срок действия которых истекает в конце их следующей сессии.

Раздел 3. Исполнительные полномочия президента (продолжение)

1. Он время от времени предоставляет Конгрессу информацию о положении Союза и рекомендует к рассмотрению такие меры, которые сочтет необходимыми и целесообразными; он может в чрезвычайных случаях созывать обе палаты или любую из них, а в случае разногласий между ними относительно времени отсрочки заседаний он может отложить их на такой срок, какой сочтет нужным; он принимает послов и других официальных представителей; он следит за тем, чтобы законы добросовестно исполнялись, и выдает патенты всем должностным лицам Соединенных Штатов.

Раздел 4. Импичмент

1. Президент, вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отстраняются от должности в случае импичмента за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки, и осуждения за них.

СТАТЬЯ III СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ

Раздел 1. Суды: Сроки полномочий

1. Судебная власть Соединенных Штатов возлагается на один Верховный суд и на такие нижестоящие суды, которые Конгресс может время от времени учреждать. Судьи как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои должности до тех пор, пока ведут себя безупречно, и в установленные сроки получают за свои услуги вознаграждение, которое не может быть уменьшено в период их пребывания в должности.

Раздел 2. Юрисдикция

1. Судебная власть распространяется на все дела, основанные на праве и справедливости, возникающие в связи с настоящей Конституцией, законами Соединенных Штатов и договорами, заключенными или которые будут заключены под их властью; на все дела, затрагивающие послов, других официальных представителей и консулов; на все дела адмиралтейской и морской юрисдикции; на споры, стороной в которых являются Соединенные Штаты; на споры между двумя или более штатами, между штатом и гражданами другого штата, между гражданами разных штатов, между гражданами одного штата, претендующими на земли по грантам разных штатов, и между штатом или его гражданами и иностранными государствами, гражданами или подданными.

2. По всем делам, затрагивающим послов, других официальных представителей и консулов, а также тем, в которых стороной является штат, Верховный суд обладает первоначальной юрисдикцией. По всем остальным вышеупомянутым делам Верховный суд обладает апелляционной юрисдикцией как по вопросам права, так и по вопросам факта, с такими исключениями и в соответствии с такими правилами, какие установит Конгресс.

3. Суд по всем преступлениям, за исключением случаев импичмента, осуществляется судом присяжных; и такой суд проводится в том штате, где были совершены указанные преступления; но если они не были совершены в пределах какого-либо штата, суд проводится в таком месте или местах, которые Конгресс может установить законом.

Раздел 3. Государственная измена

1. Государственная измена против Соединенных Штатов состоит только в ведении войны против них или в присоединении к их врагам, оказании им помощи и поддержки. Никто не может быть осужден за государственную измену иначе, как на основании показаний двух свидетелей того же очевидного акта или признания в открытом суде.

2. Конгресс имеет право устанавливать наказание за государственную измену, но никакое осуждение за измену не влечет за собой лишение прав состояния или конфискацию имущества, кроме как при жизни осужденного лица.

СТАТЬЯ IV ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ШТАТАМИ

Раздел 1. Публичные акты

1. В каждом штате должно оказываться полное доверие и уважение публичным актам, записям и судебным решениям каждого другого штата. И Конгресс может общими законами предписать порядок, в котором такие акты, записи и решения должны доказываться, и их юридическую силу.

Раздел 2. Права граждан одного штата в другом штате

1. Граждане каждого штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в отдельных штатах.

2. Лицо, обвиненное в любом штате в государственной измене, тяжком преступлении или ином преступлении, которое бежало от правосудия и было найдено в другом штате, по требованию исполнительной власти штата, из которого оно бежало, должно быть выдано для препровождения в штат, обладающий юрисдикцией по данному преступлению.

3. Ни одно лицо, обязанное к службе или труду в одном штате по законам этого штата и бежавшее в другой, не может в силу какого-либо закона или постановления последнего быть освобождено от такой службы или труда, но должно быть выдано по требованию стороны, которой такая служба или труд могут причитаться.

Раздел 3. Новые штаты: Территории

1. Новые штаты могут быть приняты Конгрессом в состав настоящего Союза; но никакой новый штат не может быть образован или создан в пределах юрисдикции любого другого штата, и никакой штат не может быть образован путем объединения двух или более штатов или частей штатов без согласия законодательных собраний соответствующих штатов, а также Конгресса.

2. Конгресс имеет право распоряжаться и принимать все необходимые правила и положения в отношении территории или другой собственности, принадлежащей Соединенным Штатам; и ничто в настоящей Конституции не должно толковаться как наносящее ущерб каким-либо притязаниям Соединенных Штатов или любого отдельного штата.

Раздел 4. Защита штатов нацией

1. Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в составе настоящего Союза республиканскую форму правления и защищают каждый из них от вторжения; а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти (когда законодательное собрание не может быть созвано) — от внутренних беспорядков.

СТАТЬЯ V ПОПРАВКИ

1. Конгресс, всякий раз, когда две трети обеих палат сочтут это необходимым, предлагает поправки к настоящей Конституции или по требованию законодательных собраний двух третей отдельных штатов созывает конвент для предложения поправок, которые в любом случае вступают в силу во всех отношениях как часть настоящей Конституции после их ратификации законодательными собраниями трех четвертей отдельных штатов или конвентами в трех четвертях штатов, в зависимости от того, какой из этих способов ратификации будет предложен Конгрессом: при условии, что никакая поправка, которая может быть сделана до одна тысяча восьмисот восьмого года, никоим образом не затрагивает первый и четвертый пункты девятого раздела первой статьи; и что ни один штат без его согласия не может быть лишен равного права голоса в Сенате.

СТАТЬЯ VI ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОЛГИ: ВЕРХОВЕНСТВО НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНА: ПРИСЯГА

1. Все долги, принятые на себя, и обязательства, взятые до принятия настоящей Конституции, остаются в силе против Соединенных Штатов при настоящей Конституции так же, как и при Конфедерации.

2. Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, которые будут изданы в соответствии с ней, и все договоры, заключенные или которые будут заключены под властью Соединенных Штатов, являются верховным законом страны; и судьи в каждом штате обязаны следовать им, даже если в конституции или законах любого штата содержится иное.

3. Вышеупомянутые сенаторы и представители, члены законодательных собраний отдельных штатов, а также все исполнительные и судебные должностные лица как Соединенных Штатов, так и отдельных штатов обязаны присягой или торжественным заявлением поддерживать настоящую Конституцию; но никакой религиозный ценз никогда не может быть установлен в качестве квалификации для занятия какой-либо должности или доверительного поста на службе Соединенных Штатов.

СТАТЬЯ VII УСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ

1. Ратификация конвенциями девяти штатов является достаточной для установления настоящей Конституции между штатами, ратифицировавшими ее.

ПОПРАВКИ [319]

СТАТЬЯ I СВОБОДА ВЕРОИСПОВЕДАНИЯ, СЛОВА И ПЕЧАТИ: ПРАВО НА ПЕТИЦИИ

Конгресс не должен издавать ни одного закона, касающегося установления религии либо запрещающего свободное исповедание оной, либо ограничивающего свободу слова или печати, либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями о возмещении ущерба.

СТАТЬЯ II ПРАВО НА ХРАНЕНИЕ ОРУЖИЯ

Поскольку для безопасности свободного государства необходимо хорошо организованное ополчение, право народа хранить и носить оружие не подлежит нарушению.

СТАТЬЯ III РАЗМЕЩЕНИЕ СОЛДАТ В ЧАСТНЫХ ДОМАХ

В мирное время ни один солдат не должен размещаться в каком-либо доме без согласия его владельца; в военное время это допускается лишь в порядке, установленном законом.

СТАТЬЯ IV ОРДЕРА НА ОБЫСК

Право народа на охрану личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов не подлежит нарушению; никакие ордера не должны выдаваться иначе, как при наличии достаточных оснований, подтвержденных присягой или заявлением, с подробным описанием места, подлежащего обыску, и лиц или вещей, подлежащих аресту.

СТАТЬЯ V УГОЛОВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО

Никто не должен привлекаться к ответственности за тяжкое или иное позорящее преступление иначе, как по представлению или обвинительному акту большого жюри, за исключением случаев, возникающих в сухопутных или морских силах либо в ополчении, когда они находятся в действительной службе во время войны или общественной опасности; никто не должен дважды подвергаться угрозе наказания за одно и то же преступление; никто не должен принуждаться в уголовном деле быть свидетелем против самого себя; никто не должен быть лишен жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры; частная собственность не должна изыматься для общественных нужд без справедливого вознаграждения. [320]

СТАТЬЯ VI УГОЛОВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО (продолжение)

При всех уголовных преследованиях обвиняемый имеет право на скорый и публичный суд беспристрастных присяжных того штата и округа, где было совершено преступление, причем этот округ должен быть заранее определен законом; обвиняемый имеет право быть осведомленным о характере и основаниях обвинения, право на очную ставку со свидетелями, показывающими против него, право на принудительный вызов свидетелей со своей стороны и право на помощь адвоката для своей защиты.

СТАТЬЯ VII СУД ПРИСЯЖНЫХ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ

В судебных спорах по общему праву, где цена иска превышает двадцать долларов, право на суд присяжных сохраняется; ни один факт, рассмотренный присяжными, не может быть пересмотрен в каком-либо суде Соединенных Штатов иначе, как в соответствии с нормами общего права.

СТАТЬЯ VIII ЧРЕЗМЕРНЫЕ НАКАЗАНИЯ

Не должны требоваться чрезмерные залоги, налагаться чрезмерные штрафы или применяться жестокие и необычные наказания.

СТАТЬЯ IX НЕПЕРЕЧИСЛЕННЫЕ ПРАВА НАРОДА

Перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых за народом.

СТАТЬЯ X ПОЛНОМОЧИЯ, СОХРАНЯЕМЫЕ ЗА ШТАТАМИ

Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные ею для штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом.

СТАТЬЯ XI [321] ИСКИ ПРОТИВ ШТАТОВ

Судебная власть Соединенных Штатов не должна толковаться как распространяющаяся на любой иск по праву или праву справедливости, возбужденный или преследуемый против одного из Соединенных Штатов гражданами другого штата либо гражданами или подданными любого иностранного государства.

СТАТЬЯ XII ВЫБОРЫ ПРЕЗИДЕНТА И ВИЦЕ-ПРЕЗИДЕНТА

1. Выборщики собираются в своих соответствующих штатах и голосуют бюллетенями за Президента и Вице-президента, из которых по крайней мере один не должен быть жителем того же штата, что и они сами; в своих бюллетенях они указывают лицо, за которое голосуют как за Президента, и отдельными бюллетенями — лицо, за которое голосуют как за Вице-президента; они составляют отдельные списки всех лиц, за которых голосовали как за Президента, и всех лиц, за которых голосовали как за Вице-президента, с указанием числа голосов за каждого; эти списки они подписывают, заверяют и направляют в запечатанном виде в местопребывание правительства Соединенных Штатов на имя Президента Сената; Президент Сената в присутствии Сената и Палаты представителей вскрывает все удостоверения, после чего голоса подсчитываются; лицо, получившее наибольшее число голосов за Президента, становится Президентом, если такое число составляет большинство от общего числа назначенных выборщиков; если же никто не получил такого большинства, то Палата представителей немедленно выбирает Президента бюллетенями из числа лиц, имеющих наибольшее число голосов — не более трех — в списке тех, за кого голосовали как за Президента. Но при выборе Президента голосование проводится по штатам, причем представительство от каждого штата имеет один голос; кворум для этой цели состоит из члена или членов от двух третей штатов, и для избрания необходимо большинство всех штатов. Если Палата представителей не выберет Президента, когда право выбора переходит к ней, до четвертого дня следующего марта, то Вице-президент исполняет обязанности Президента, как в случае смерти или иной конституционной неспособности Президента. [322]

2. Лицо, получившее наибольшее число голосов как Вице-президент, становится Вице-президентом, если это число составляет большинство от общего числа назначенных выборщиков; если же никто не получил большинства, то Сенат выбирает Вице-президента из двух лиц, имеющих наибольшее число голосов в списке; кворум для этой цели состоит из двух третей от общего числа сенаторов; для избрания необходимо большинство от общего числа. [322]

3. Но ни одно лицо, конституционно не соответствующее требованиям для должности Президента, не может быть избрано на должность Вице-президента Соединенных Штатов.

СТАТЬЯ XIII [323] РАБСТВО

Раздел 1. Отмена рабства

Ни рабство, ни принудительная работа, кроме как в качестве наказания за преступление, за которое лицо было надлежащим образом осуждено, не должны существовать в Соединенных Штатах или в любом месте, подпадающем под их юрисдикцию.

Раздел 2. Полномочия Конгресса

Конгресс имеет право обеспечивать исполнение настоящей статьи посредством соответствующего законодательства.

СТАТЬЯ XIV [324] ГРАЖДАНСКИЕ ПРАВА: РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ: ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ: ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ

Раздел 1. Гражданские права

Все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подпадающие под их юрисдикцию, являются гражданами Соединенных Штатов и штата, в котором они проживают. Ни один штат не должен издавать или применять закон, ограничивающий привилегии или иммунитеты граждан Соединенных Штатов; ни один штат не должен лишать какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры или отказывать любому лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законов.

Раздел 2. Распределение представителей

Представители распределяются между несколькими штатами пропорционально их численности, при подсчете общего числа лиц в каждом штате, исключая индейцев, не облагаемых налогом. Но когда право голоса на любых выборах по выбору выборщиков Президента и Вице-президента Соединенных Штатов, представителей в Конгрессе, исполнительных и судебных должностных лиц штата или членов законодательного органа штата отказывается любому из мужского населения такого штата, достигшему двадцати одного года и являющемуся гражданином Соединенных Штатов, или каким-либо образом ограничивается, за исключением участия в восстании или ином преступлении, база представительства в нем сокращается в той пропорции, которую число таких граждан мужского пола составляет к общему числу граждан мужского пола, достигших двадцати одного года в таком штате.

Раздел 3. Политические ограничения

Ни одно лицо не может быть сенатором или представителем в Конгрессе, или выборщиком Президента и Вице-президента, или занимать какую-либо должность, гражданскую или военную, в Соединенных Штатах или в любом штате, если оно, ранее приняв присягу в качестве члена Конгресса, или должностного лица Соединенных Штатов, или члена законодательного органа штата, или исполнительного или судебного должностного лица любого штата поддерживать Конституцию Соединенных Штатов, участвовало в мятеже или восстании против нее либо оказывало помощь или поддержку ее врагам. Но Конгресс может двумя третями голосов каждой Палаты снять такое ограничение.

Раздел 4. Государственный долг

Действительность государственного долга Соединенных Штатов, санкционированного законом, включая долги, возникшие в связи с выплатой пенсий и вознаграждений за службу по подавлению мятежа или восстания, не подлежит сомнению. Но ни Соединенные Штаты, ни какой-либо штат не должны брать на себя или выплачивать какой-либо долг или обязательство, возникшие в связи с поддержкой мятежа или восстания против Соединенных Штатов, или любое требование о потере или освобождении любого раба; все такие долги, обязательства и требования признаются незаконными и недействительными.

Раздел 5. Полномочия Конгресса

Конгресс имеет право обеспечивать исполнение положений настоящей статьи посредством соответствующего законодательства.

СТАТЬЯ XV [325] ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

Раздел 1. Право негров на голосование

Право граждан Соединенных Штатов на голосование не должно отрицаться или ограничиваться Соединенными Штатами или любым штатом по признаку расы, цвета кожи или прежнего состояния рабства.

Раздел 2. Полномочия Конгресса

Конгресс имеет право обеспечивать исполнение настоящей статьи посредством соответствующего законодательства.

СТАТЬЯ XVI [326] ПОДОХОДНЫЙ НАЛОГ

Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги на доходы, из какого бы источника они ни были получены, без распределения между штатами и без учета какой-либо переписи или исчисления.

СТАТЬЯ XVII [327] СЕНАТ: ВЫБОРЫ: ВАКАНСИИ

Сенат Соединенных Штатов состоит из двух сенаторов от каждого штата, избираемых народом штата на шесть лет; каждый сенатор имеет один голос. Избиратели в каждом штате должны обладать квалификацией, требуемой для избирателей наиболее многочисленной палаты законодательного органа штата.

Когда в представительстве любого штата в Сенате возникают вакансии, исполнительная власть такого штата издает приказы о выборах для заполнения этих вакансий: при условии, что законодательный орган любого штата может уполномочить исполнительную власть штата производить временные назначения до тех пор, пока народ не заполнит вакансии путем выборов, как может распорядиться законодательный орган.

Настоящая поправка не должна толковаться как затрагивающая выборы или срок полномочий любого сенатора, избранного до того, как она вступит в силу как часть Конституции.

СТАТЬЯ XVIII [328] НАЦИОНАЛЬНЫЙ СУХОЙ ЗАКОН

Раздел 1 — По истечении одного года после ратификации настоящей статьи производство, продажа или транспортировка опьяняющих напитков внутри Соединенных Штатов, их ввоз в Соединенные Штаты и все территории, подпадающие под их юрисдикцию, или их вывоз из них для питьевых целей настоящим запрещаются.

Раздел 2 — Конгресс и отдельные штаты обладают совместными полномочиями по обеспечению исполнения настоящей статьи посредством соответствующего законодательства.

Раздел 3 — Настоящая статья не вступает в силу, если она не будет ратифицирована как поправка к Конституции законодательными органами отдельных штатов, как предусмотрено Конституцией, в течение семи лет с даты представления ее Конгрессом штатам.

СТАТЬЯ XIX [329] ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО ЖЕНЩИН

Раздел 1 — Право граждан Соединенных Штатов на голосование не должно отрицаться или ограничиваться Соединенными Штатами или любым штатом по признаку пола.

Раздел 2 — Конгресс имеет право обеспечивать исполнение настоящей статьи посредством соответствующего законодательства.

ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ

А

Аварии на производстве, 411-412

Прием новых штатов, 227-228

Agriculture, the federal Department of, 299 n

сфера и методы, 339-342

особые характеристики, 343-345

улучшения, 345-346

государственное поощрение, 346-348

финансовая помощь, 348-349

проблемы, 349-352

Agricultural bloc, in Congress, 282 n, 350-351

Alaska, government of, 229 n

Albany Congress, 248

Послы, назначение и обязанности, 591-595

Amendments, to state constitutions, 232

к национальной конституции, 260-262

Американская федерация труда, 403-404

Americanization, the public schools as agencies of, 28

purpose and methods of, 33

“American Plan” in industry, 409

Антитрестовский закон. См. Закон Шермана

Appointments to office, methods of, 99-101

утверждение, 270-271

президентские, 293-294

Апелляции, судебные, 311-312

Ассигнования в Конгрессе, 463-465

Arbitration, of labor disputes, 409-410

принудительный, 410-411

международный, 601-602

Аристотель, классификация правительств, 66-67

Вооружения, стоимость, 563-564

Army, various divisions of the, 567-571

контроль в военное время, 571-572

Армия в мирное время, 572-573

Articles of Confederation, 249-251, 287

Оценка для налогообложения, 456-457

Атлетика, значение в воспитании граждан, 86-88

Attorney-General, office of, 299 n

Australian ballot, 132

Б

Balance of power in Europe, 629

Ballot, history of the, 131-132

реформа, 132-133

преференциальный, 133-134

Banks, functions of, 434

организация, 435-437

федеральный резервный, 437-439

работа, 439-442

См. также Земельные банки

Коллективный договор, 405-406

Рекламные щиты, регулирование, 214-215

Bill of Rights, 261

Биметаллизм, споры, 428-430

Blacklists, industrial, 407

Blackstone’s Commentaries, 314 n

Блок. См. Аграрный блок

Blue-sky laws, 446 n

Boards, in counties, 169-170

in cities, 192

в правительстве штата, 238-239

of education, 498

of health, 534

Bonds, defined and explained, 445 n

правительственный, 466-467

serial, 469

Bonaparte, Napoleon, on the qualities of a good constitution, 258

Bosses, political, their origin, 29

их методы, 160-161

Boycotts in labor troubles, 407

Brindell Case, 404 n

Bryan, William J., on free silver, 430

Budgets, how made, 462-463

в Конгрессе, 463-465

Здания, общественные, в городах, 212-214

Bureau of Animal Industry, 347

of Foreign and Domestic Commerce, 376

of Child Welfare, 415 n

of Education, 499

of American Republics, 617

Берк, Эдмунд, о функции представителя, 98-99

Business taxes, 222

C

Кабинет, организация и функции, 297-303

Средства на избирательную кампанию, 161-162

Капитал как фактор производства, 48-50

Center of population in the United States, 21

Канцелярия. См. Право справедливости

Хартии, муниципальные, 186-190

Система сдержек и противовесов, 232-234

Детский труд, ограничение, 414-415

Chief justice, duties of, in presidential impeachments, 270 n

China, economic resources of, 335

открытые двери, 618-620

Circuit courts, 313

Cities, drift of population to, 22-23

рост, 183-184

характер населения, 184-186

отношение к штату, 186-190

управление, 190-199

административные проблемы, 203-222

налогообложение, 455-457

Городские советы, 193-194

City government, development of, 182-184

современная организация, 184-199

См. также Муниципальные проблемы

Система городского управляющего, 197-198

Городское планирование, 206-298

Citizenship, rights of, 79

qualifications for, 81

dual, 82 n

обязанности, 83-84

подготовка, 84-88

Civil liberty, origin and nature of, 78-81

relation of direct legislation to, 111

Civil War, effect of, on relations between nation and states, 227

о конституции, 261-262

военное положение, 574-575

naval progress during, 575 n

cost of pensions after, 583

danger of foreign intervention during, 608

Civil service, federal, 104

in counties, 173

См. также Система заслуг

Clayton Act, 391, 408

Cleveland, adoption of city manager plan in, 197 n

Гровер, использование вооруженных сил в трудовых спорах, 572-573

Закрытый цех, вопрос, 408-409

Уголь, сохранение, 329-330

Codes of law, 315 n

Чеканка монет в США, 427-430

Colbert, Jean-Baptiste, on the art of taxation, 455 n

Collective bargaining, 56, 405-406

Колледжи, подготовка к гражданству, 87-88

Commerce, purposes of, 356-357

развитие, 357-358

сфера и природа, 358-359

регулирование, 359-360

агентства, 364-368

влияние тарифов, 368-372

поощрение, 372-378

Commission government, in cities, 194-196

в штатах, 241-242

Комиссии, коммунальные службы, 480-481

Committees, party, 156-158

в Сенате, 268-269

in the House, 275

согласительные, 277-278

по бюджетным вопросам, 464-465

Коммунизм, экономические аспекты, 650-652

Общее право, 314-315

Companies, commercial, 50-51

См. также Холдинговые компании

Competition, the nature of, 54

среди общественных коммунальных служб, 475-476

Примирение в трудовых спорах, 409-410

Статьи Конфедерации, 249-251

Confirmation of appointments, 100

Congress, of the Confederation, 248-252, 257

Соединенных Штатов, влияние общественного мнения, 95-96

организация и работа, 266-282

комитеты, 268-278

аграрный блок, 350-351

новая бюджетная система, 464-465

Венский, 627-628

Сохранение природных ресурсов, 326-336

Консульская служба, 373-374

Constitution of the United States, events leading to, 246-253

создатели, 254-255

природа, 257-258

развитие, 258-260

методы внесения поправок, 260-262

Конституции штатов, 230-232

Потребление богатства, 39-40

Constabulary, state, 217

Конституционный конвент 1787 года, 253-257

Continental Congress, 248

Свобода договора, 55-56

Conventions, party, state, 129, 156-157

национальный, 158-159

Coroner, office of, 172

Corporations, the nature of, 50-51

citizenship of, 81 n

промышленный, 384-385

контроль, 389-393

Совет, в городах, 193-194

County districts, 177

Окружное правительство, 167-174

County manager plan, 170

Сенаторская вежливость, 270-271

Courts, county, 170-171

state, 239

федеральный, 308-313

Военно-полевые суды, 573-574

Пакт. См. Лига Наций

Credit, agricultural, 348-349

отношение денег к, 442-443

Credit, relation of prices to, 443-444

преимущества и опасности, 444-445

Crime, classifications of, 550-551

причины, 552-553

методы борьбы, 553-557

“Crime of 1873”, 429 n

“Cross of Gold” campaign, 430

Currency, paper, history of, 430-431

современные формы, 431-432

преимущества, 432-434

Currency Act (1900), 430

Обычай, влияние, 9-10

D

Дарвин, Чарльз, теории, 2-4

Debts, public, necessity of, 465-466

природа и сумма, 466-468

погашение, 468-469

Declaration of Independence, influence of John Locke on, 64-65

assertion of civil rights in, 80

политические доктрины, 248-249

Defence, national, cost of, 563-564

потребность, 564-567

методы, 567-583

Degeneracy as a cause of poverty, 542

Demand and supply, relations of, 40

Democracy, true and false types, 68

progress of, 69

justification of, 70

отношение образования к, 492-493

отношение социализма к, 657-658

достижения, 658-660

долг гражданина перед, 660-661

Departments, in city government, 191-192, 205-206

в правительстве штата, 238-239

in federal government, 299

Diminishing returns, the law of, 343

Дипломатическая служба, организация и функции, 591-595

Direct legislation, progress of, 107-108

процедура, 109-110

достоинства и недостатки, 110-112

Disarmament, international, 576-577

См. также Вашингтонская конференция

Disease, the germ theory of, 516-517

передача, 517-520

в промышленности, 521-522

предотвращение, 522-524

District attorney. See Prosecuting attorney

of Columbia, government of, 230 n

courts, federal, 313

Божественное право, теория, 63-64

Division of labor, 44-46

в сельском хозяйстве, 344-345

властей, 232-234

Проблема разводов, 557-560

Domestic relations, courts of, 559

Drug evil, the, 526

Duties on imports, 459

См. также Тарифы и тарифные проблемы

Е

Экономика, предмет изучения, 38-39

Education, relation to democracy, 492-493

к личной эффективности, 493-494

цель и ценность, 494-495

рост, 495-496

контроль и управление, 496-498

работа национального правительства, 498-499

федеральная помощь, 499-500

проблемы, 500-507

профессиональное, 507-508

Образовательные цензы для голосования, 122-124

Elections, in counties, 169

процедура, 129-137

коррупционные практики, 137-138

сенаторов, 267-268

представителей в Конгрессе, 273-274

президентские, 288-290

См. также Бюллетени, Городское правительство, Голосование

Emergency Fleet Corporation, 375

Ответственность работодателей, 411-412

England, local government in, 227

cabinet system in, 301

Окружающая среда, влияние, 5-9

Право справедливости, происхождение и природа, 316-317

Espionage Act, the, 581

Europe, relations with, 613

Evolution, theory of, 1-5

in political institutions, 66

Сверхприбыли, налогообложение, 458-459

Exchange, the theory of, 53

Expatriation, the doctrine of, 83

Ф

Фабрики. См. Промышленность

Family, as a fundamental social group, 11-12

its place in the evolution of government, 66

Дальний Восток, интересы Америки, 617-618

Земельные банки, 348-349

Farmers’ Alliance. See National Farmers’ Alliance

Institutes, 350

Farmer-Labor party, 351

Федерализм, природа, 67-68

Federalist, The, 257

Federal reserve banks, organization and work of, 437-439

Торговая комиссия, 341-392

Филибастеры, 278-279

Фильтрация водоснабжения, 530-531

Fire prevention, the need for, 217-218

методы, 218-219

Fisheries, economic importance of, 333

Fittest, survival of the, 3-4, 11

Food, the inspection of, 525-526

control of, in war time, 582

Foreign policy, American traditions relating to, 606-607

природа, 587-590

контроль, 590-591

как проводится, 591-602

Forests, economic importance of, 331

См. также Резервы

Договор четырех держав, 619-620

Четырнадцать пунктов, 609-610

France, local government in, 227

Franchises, taxation of, 456

общественные услуги, 477-480

Свобода слова в военное время, 581-582

Свободное серебро, борьба, 428-430

Свободная торговля, аргументы за и против, 370-372

Г

Мусор, утилизация, 527-528

Система Гэри, 506-507

Общий налог на имущество, 455-456

“Gentlemen’s agreement”, with Japan, 32

in industry, 386

География, влияние, 8-9, 333-336

George, Henry, social views of, 461 n

Germany, social insurance in, 419

Gerrymander, origin and use of, 273

Гладстон, У. Э., мнение о национальной конституции, 256-257

Gompers, Samuel, 405

Government, the importance of, 13

как фактор производства, 51-52

основа послушания, 63-65

происхождение, 65-66

классификация, 66-69

цель, 70-72

функции, 72-73

the study of, 74

Губернатор, положение и полномочия, 237-238

Grand jury, 318

Грейнджеры. См. Патроны земледелия

Greenbacks, the, 431

Руководство, профессиональное, 396-397

Гильдейская операция, 488-489

Х

Habeas corpus, the writ of, 317 n

Habit, influence of, 10

Hague Conferences, the, 577

Hamilton, Alexander, 255, 257

Report on Manufactures, 370

Hawaii, government of, 229 n

Hayes-Tilden election, 290 n

Highways in counties, 168

Hobbes, Thomas, defender of absolutism, 65

Holding companies, 387

Священный союз, 598-599

Местное самоуправление, муниципальное, 187-190

Палата представителей, федеральная, организация и работа, 272-283

Жилье, муниципальный контроль, 531-533

I

Ideals, national, economic influence of, 327

влияние городского роста, 184-186

Illiteracy in the United States, 502 n

Immigration, the course of, 23-24

причины, 25-26

последствия, 26-29

restriction of, 29-30, 32

Импичменты, федеральные, 269-270

Подоходные налоги, 458-459

Increasing returns, law of, 388

Распределение налогового бремени, 451-452

Individualism as an economic system, 14, 73

Index numbers, 443 n

Industrial accidents, 411-412

суды, 410-411

демократия, 393-394

Революция, природа, 383-384

Revolution, effect on labor, 400-401, 414 n

Workers of the World (the I. W. W.), 405

Industry, definition of, 383

развитие и организация, 384-386

объединения, 386-389

государственное регулирование, 389-393

современные проблемы, 393-397

гигиена, 520-521

Inheritances, taxes on, 458

Initiative and referendum, origin and spread of, 107-108

как используется, 109-110

ценность, 110-111

возражения, 111-112

Судебные запреты, использование в трудовых спорах, 407-408

Островные владения, управление, 229-230

Душевнобольные, проблема, 549-550

Насекомые как переносчики болезней, 518-519

Insurance, against accident, 413

against unemployment, 418

against old age, 419

Проценты на инвестированный капитал, 49-50

Interior Department, its work, 299 n

Интернационал, 651-652

Международное право, природа и сфера, 588-590

Interstate commerce, growth of, 359-361

регулирование, 362-364

Комиссия по торговле между штатами, юрисдикция и работа, 363-364

Толкование, развитие конституции, 259-260

Я

Jackson, Andrew, removals from office by, 102

Япония, отношения, 618-620

Японцы, проблема на тихоокеанском побережье, 32-33

Jefferson, Thomas, believer in social contract theory, 65

on entangling alliances, 598, 606

Johnson, Andrew, impeachment of, 270 n

Судебная процедура, 317-323

Судебное верховенство, доктрина, 310-311

Судьи, выбор и смещение, 239-240

Джуксы, 542-543

Младшие средние школы и колледжи, 502-503

Jury, grand, 318

суд, 318-319

достоинства и недостатки, 317-321

Justice, Department of, its work, 299 n

Juvenile delinquency, 557

К

Канзасский план арбитража, 410-411

Рыцари труда, 402-403

L

Labor, as a factor in production, 43-44

разделение, 44-46

скоропортящаяся природа, 46-47

federal department of, 299 n

Labor in agriculture, 349

изменения в условиях, 400-401

организация, 401-403

Американская федерация, 403-404

радикальный элемент, 404-405

методы и политика, 405-410

проблемы, 410-419

услуги во время Мировой войны, 419-420

relations of, to League of Nations, 637

Латинская Америка, отношения, 615-617

Law, branches of the, 314-315

военный, 573-574

военное положение, 574-575

relations of labor to, 411

League of Nations, origin of the, 625-630

пакт, 630-632

как схема правительства, 632-636

система мандатов, 636-637

relation of labor to, 637

public health work of, 638

американские возражения, 638-639

работа, 639-640

отношение Вашингтонской конференции к, 640-641

будущее, 641-642

relation of Monroe Doctrine to, 600 n

Legislative reference bureaus, 237 n

Legislatures, state, decline of confidence in, 108

организация, 235-237

L’Enfant, Major, planning of Washington by, 207

Алкогольная торговля, влияние на общественное здоровье, 526-527

Loans to European countries, 613-614

См. также Долги

Lobbying, 237 n

Местное самоуправление в Европе и Америке, сравнение, 178-179

Locke, John, his theory of political obedience, 64

Lockouts, industrial, 407

Lockwood Committee, its investigations, 55 n

London, first civil police established in, 216

poverty in, 541

Los Angeles, origin of recall in, 114

Louisiana Purchase, 228

Lusitania, sinking of the, 609

M

McCulloch v. Maryland, the case of, 435 n

Машины, политические, 159-160

Madison, James, on the need of national defence, 564

contributions to The Federalist, 257

Magna Carta, 79, 323, 495

Maine, Sir Henry, on the rise of men from status to contract, 56

Управление, промышленное, как фактор производства, 50-51

Mandate (mandamus), the writ of, 317 n

Мандаты, система, 636-637

Военное положение, 574-575

Мэр, положение и полномочия, 190-191

Умственно отсталые, проблема, 549-550

Торговый флот, 375-376

Mergers in industry, 387

Merit system, origin of, 103-104

работа, 104-105

ценность, 105-106

in the consular service, 374

Столичные округа, 173-174

Мексика, отношения, 615-617

Military government, 575 n

Военное право, 573-574

Милитаризм, поощрение, 565-566

Молоко, инспекторы, 524-525

Mines and minerals, economic importance of, 329-340

их отношение к завоеваниям, 334-335

Законы о минимальной заработной плате, 416-417

Малые политические партии, 152-153

Mints in the United States, 428

Money, origin of, 424-425

функции и характеристики, 425-427

Money, forms of, in the United States, 427-433

отношение кредита к, 442-443

quantity theory of, 444

См. также Валюта

Monopolies, types of, 54

effects of, 55

промышленная, 387-388

естественная, 474-475

Monroe Doctrine, origin and nature of, 596-599

текущий статус, 600-601

Municipal problems, 203-222

См. также Городское правительство

Н

National banks, organization and work of, 435-439

Farmers’ Alliance, 350

Гвардия, отношение федеральных властей, 568-569

Натурализация, требования и процедура, 81-82

Natural monopolies, 474-475

ресурсы, 326-336

отбор, принцип, 3-4

Navy, growth and organization of, 575-576

См. также Разоружение

Near East, American interests in, 620

Negroes, migration of, to the United States, 27

текущая численность и распределение, 30-31

проблемы, 31-32

избирательные права, 261-262

Neutrality, laws of, 589

American contributions to the rights of, 601

Город Новая Англия, правительство, 175-176

New York City, population of, 23

poverty in, 541

New Zealand, compulsory arbitration in, 409 n

Nominations, history of, 120-121

методы создания, 127-129

См. также Конвенты, Праймериз

Normal schools, 504

Дело Northern Securities, 365-390

О

Нефть, сохранение, 329-330

Old age pensions, 419

Открытый цех, споры, 408-409

Optional charter system, 189 n

Oregon, direct legislation in, 110

Organization, of industry, 50-51, 384-385

труда, 401-405

Собственность, общественная. См. Общественная собственность

П

Тихий океан, проблемы, 618-620

Panama Canal, the, 617

Pan-American Congress, 617

Parks and recreation grounds, 212

Система условно-досрочного освобождения, 555-556

Parties, political, nature and functions of, 145-150

история, 150-151

программы, 151-154

отношение избирателя к, 154-155

организация, 156-161

финансы, 161-162

реформа, 162-163

Partnerships, business, 50

Patents, 55

Patrons of Husbandry, 350

Пауперизм, природа и средства борьбы, 540-549

Дорожные покрытия, 210-212

Peel, Sir Robert, first civil police system established by, 216 n

Penn, William, plan of colonial union proposed by, 248

Pensions, the cost of, 583

old age, 419

Petitions, for direct legislation, 109

Picketing during labor troubles, 407

Playground, training for citizenship on the, 86

Philippines, government of the, 229 n, 230 n

Plumb Plan, 366, 489

Pocket veto, 294

Police, history of, 215-216

организация, 216-217

Poll taxes, 456

Пулы в промышленности, 386-387

Помощь бедным, история и методы, 540-549

Народный суверенитет, 94-95

Population, growth of, 19-20

распределение, 20-21

center of, 21

отток в города, 22-23

“Pork barrel”, in Congress, 464 n

Porto Rico, government of, 229 n

Poverty, extent and causes of, 540-545

методы борьбы, 545-549

President of the United States, position and powers of, 286-297

контроль армии, 571-572

control of navy, 576

Готовность к войне, истинная природа, 578-580

Price-fixing by governments, 391

Prices, relation of, to value, 53-54

к деньгам и кредиту, 443-444

to taxes, 452

Праймериз, различные формы, 127-129

Тюрьмы и тюремная реформа, 554-555

Частная собственность, регулирование, 214-215

Система пробации, 556-557

Production, economic, 41-42

факторы, 42-52

крупномасштабное, 388-389

Участие в прибылях, 394-395

Profits, nature and basis of, 51

Собственность, частная. См. Частная собственность

Пропорциональное представительство, 134-136

Прокурор, 171-172

Protective tariffs, arguments for, 370-371

аргументы против, 371-372

Public buildings, in counties, 168

в городах, 212-214

Общественный домен, 327-328

Public health, importance of, 514-515

прогресс в защите, 515-516

угрозы, 516-520

методы обеспечения безопасности, 521-534

обеспечение соблюдения правил, 534-535

Служба общественного здравоохранения, федеральная, 534-535

Публичные библиотеки, 504-505

Общественное мнение, природа и влияние, 94-96

Public ownership, in Europe, 482

in America, 483

аргументы за, 483-485

аргументы против, 435-437

Комиссии по коммунальным услугам, 480-481

К

Quantity theory of money and prices, 444

Карантин, методы, 522-523

Р

Расы в Соединенных Штатах, 19-33

Радикализм, рост, 646-647

Railroads, the beginnings of, 362-363

отношение к Закону Шермана, 364-365

в военное время, 365-366

государственное управление, 366-367

return to private operation of, 367

future of, 368

Railway Labor Board, 367

Ratio of representation, 272

Отзыв должностных лиц, 113-114

Recess appointments, 271

Reciprocity with Canada, 373

Reconstruction, economic, in Europe, 614-615

политические и экономические, 646-661

Redistricting, 273

Refunding of public debts, 468

Регистрация избирателей, 125-126

Регулярная армия, 567-568

Removals from office, 106

Rent, its nature, 43

Представительство, пропорциональное, 134-136

Representatives, effect of direct legislation on the quality of, 112

выбор, 96-97

надлежащая функция, 98-99

Резервы, лесные, 332-333

Ограничение торговли, 389-390

Ресурсы, природные, 326-336

Revolution, American, as a unifying factor, 248

Клики, политические, 160-161

Рим, древний, престиж гражданства, 80-81

Roosevelt, Theodore, on national defence, 565 n

in Venezuela controversy, 590

Rule of reason, the, 390

Сельский исход, 351-352

Россия, новое правительство, 647-652

С

Sales tax, as proposed, 462

Школы. См. Образование

Second jeopardy, 320

Тайная дипломатия, 595-596

Воинская повинность в военное время, 570-571

Selectmen, boards of, in towns, 176

Senate of the United States, organization and powers of, 267-272

rejection of treaties by, 631

Сенаторская вежливость. См. Вежливость Сената

Сточные воды, сбор и утилизация, 527-528

Sheriff, office of, 171

Sherman Act, 364-365, 389-390, 391 n

Shipping Board, 375

Единый налог, как предлагается, 461-462

Short ballot, 132-133

in county elections, 174

Sinking funds, 468

Smith, Adam, on the canons of taxation, 455

Smoke abatement in cities, 531

Social contract, theory of, 65

контроль, 14-15

контроль, пределы, 72-73

insurance as a means of reducing poverty, 548

Socialism, defined and explained, 652-653

аргументы «за», 653-654

аргументы «против», 654-658

Socialist party, its rise and present status, 154

Общество, его происхождение и природа, 1-13

Soil, economic importance of, 327-328

exhaustion of, 345

Советская система в России, 647-650

Спикер, должность, 274-275

Special assessments, 457

Spoils system, 101-103

in the consular service, 374

State Department, its work, 591

States, nature of, 62-63

отношение местного самоуправления к, 186-190, 219-220

отношение к национальному правительству, 226-227

принятие в состав, 227-230

конституции, 230-232

функции, 232-233

законодательная организация, 235-237

исполнительная организация, 237-238

судебная организация, 239-240

encouragement of agriculture by, 348

control of corporations by, 392

налоговые системы, 457-458

образовательная деятельность, 496-497

supervision of public health by, 534

Статуты и статутное право, 315-316

Steam, revolution in industry caused by, 384

Фондовая биржа, функции, 445-446

Streets, planning of, 208-209

ширина и планировка, 209-210

мощение, 210-212

Забастовки, как организуются, 406-407

Succession to the presidency, 296

Suffrage, history of, 119-120

негритянское, 120-121

всеобщее, 121-122

См. также Выборы, Голосование

Supreme Court of the United States, its constitutional functions, 259-260

его организация и влияние, 308-311

Т

Тарифы и тарифная политика, 368-372

Taxation, in cities, 220-222

бремя, 450-451

распределение налогового бремени, 451-453

особый характер, 453-454

принципы, 454-455

местные, 455-457

штатов, 457-458

национальные, 458-459

две цели, 459-460

освобождения от, 460-461

реформа, 461-462

Taxes, on immigrants, 30

as an element in the cost of production, 52

Учителя, подготовка, 503-504

Доходные дома. См. Жилищный вопрос

Территории, управление, 229-230

Лесоматериалы, охрана, 331-332

Городское управление (town), 175-176

Towner-Sterling Bill, 499 n

Управление тауншипом, 176-177

Профсоюзы. См. Организация труда

Traffic zones, 210

Transportation Act, 364, 367

Treasury, Department of the, 299 n

Treaties, ratification of, by the Senate, 271

commercial, 373

как заключаются, 596-597

Суд присяжных, 318-321

Tribe, its place in political evolution, 66

Тройственный союз, 628-629

Trusts, industrial, 387

Tweed, William M., 161 n

Брюшной тиф, причина и способ передачи, 517-518

У

Безработица, проблема, 417-418

Профсоюзы, цели и методы, 401-410

Universal military training, merits and defects of, 578

Обычай, развитие конституции посредством, 258-259

Полезность, принцип, при определении спроса, 40-41

Utilities, public, 215

природа, 474-476

регулирование, 470-477

концессии, 477-480

общественная собственность, 481-488

гильдейское управление, 488-489

V

Вакцинация и прививки, последствия, 523-524

Value, definition of, 53

Versailles, Treaty of, 610, 631 n

Vice president, election of, 288

duties of, 270 n

функции, 296-297

Право вето, президентское, 294-295

Профессия, выбор, 396-397

Vocational education, 507-508

См. также Профессиональная ориентация

Добровольцы, использование на войне, 569-570

Voting, preferential, 133-134

квалификационные требования, 122-125

absent, 138

обязательная, 138-139

машинная, 139-140

in Congress, 278 n

См. также Регистрация избирателей, Избирательное право

W

Заработная плата, факторы, влияющие на уровень, 47-48

War, the cost of, 563-564

причины, 566-567

готовность к, 578-581

законы, 588-589

humanizing of, 601

меры по предотвращению, 635-636

См. также Арбитраж, Гаагские конференции, Лига Наций, Вашингтонская конференция

War Industries Board, 582

Washington Conference, 575 n, 577, 619-620

Вашингтонская конференция, отношение Лиги Наций к, 640-641

Washington, George, as a non-partisan President, 102

on the weakness of the Confederation, 252

at the constitutional convention, 254

on two-house legislatures, 266

advice on foreign policy, 597-598, 606 n

Утилизация отходов, методы в городах, 527-528

Водоснабжение, источники и методы, 529-530

Wealth, definition of, 39

Weather Bureau, importance of its work, 347

Wellington, the Duke of, on the value of organized play, 87

Более широкое использование школьной базы, 505-506

Whitehall, Indiana, center of population, 21

Wilson, Woodrow, on the aims of America in the World War, 609-610

См. также Четырнадцать пунктов, Лига Наций, Мировая война

Woman suffrage, the winning of, 262

Женщины, в промышленности, защита, 413-414

Workman’s compensation, 413

Мировая держава, Соединенные Штаты в отношении к, 606-621

World War, rise of wages during, 48

Американское сельское хозяйство во время, 342-343

Американский труд во время, 419-420

public debts resulting from, 466

полномочия правительства во время, 580-583

Роль Америки в, 608-609

cost of, 612

проблемы, созданные, 646-661

Writs at law, 317 n

Y

Year Book of the Department of Agriculture, 347

Сноски

1. Например, охватив главы i, ii, iv-xvi, xxviii-xxix в первом семестре и главы iii, xvii-xxvii, xxx-xxxii во втором.

2. Чарльз Дарвин, выдающийся английский исследователь биологии, родился в 1809 году и умер в 1882 году. Его теория была изложена в двух знаменитых книгах: «Происхождение видов» и «Происхождение человека».

3. Наиболее интересный общий обзор начала жизни и происхождения человека дан в книге Г. Уэллса «Очерки истории», том I, стр. 3-103. Краткое изложение доказательств, на которых основывается доктрина эволюции, можно удобно найти в книге Г. Р. Берча и С. Х. Паттерсона «Американские социальные проблемы», стр. 12-32.

4. Обсуждение этих других факторов см. в книге Вернона Келлога «Дарвинизм сегодня».

5. Среди ученых ведется много дискуссий о том, могут ли приобретенные характеристики передаваться по наследству вообще. Наиболее авторитетное мнение, по-видимому, против такой передачи, но некоторые биологи все еще придерживаются убеждения, что передача возможна, особенно у низших организмов. Для дальнейшего обсуждения см. У. Э. Касл, «Генетика и евгеника», стр. 26-27.

6. Одна из лучших вещей, когда-либо написанных, — это глава о «Привычке» в книге Уильяма Джеймса «Психология». Никто не пожалеет о времени, потраченном на ее чтение.

7. Следующая таблица показывает рост по десятилетиям в круглых цифрах:

1790— 3,900,000 | 1840— 17,000,000 | 1890— 62,900,000
1800— 5,300,000 | 1850— 23,100,000 | 1900— 75,900,000
1810— 7,200,000 | 1860— 31,400,000 | 1910— 91,900,000
1820— 9,600,000 | 1870— 38,500,000 | 1920—105,000,000
1830— 12,800,000 | 1880— 50,000,000 |

Из этого видно, что коэффициент прироста снижается. Население увеличивалось примерно на одну треть в каждом десятилетии с 1790 по 1860 год; примерно на одну четверть в каждом десятилетии с 1860 по 1890 год; примерно на одну пятую в два десятилетия с 1890 по 1910 год; и менее чем на одну шестую в десятилетии с 1910 по 1920 год.

8. Принято считать Индию и Китай очень густонаселенными, но в обеих странах приходится менее 225 жителей на квадратную милю.

9. Карта, показывающая продвижение центра с востока на запад, находится на странице напротив.

10. Г-н Г. Уэллс в своей интересной книге под названием «Когда спящий проснется» дает картину того, каким будет мир, если все его жители будут жить в городах, а сельских рабочих будут возить туда и обратно на скоростном транспорте.

11. В 1880 году, например, только около четырех процентов иммигрантов были итальянцами, тогда как около тридцати процентов были немцами; в 1910 году доля итальянцев возросла до более чем двадцати процентов, в то время как число немецких иммигрантов сократилось до менее чем пяти процентов.

12. По оценкам, с 1783 по 1820 год в Соединенные Штаты прибыло не более 250 000 иммигрантов. П. Ф. Холл, «Иммиграция», стр. 4. Общая численность населения в 1820 году составляла десять миллионов человек.

13. Монотонность труда, однако, в некоторой степени является вопросом темперамента. Некоторые работники находят интересными даже рутинные задачи, потому что они постоянно пытаются достичь большего мастерства в конкретной работе. Другие находят монотонной работу самого разнообразного характера.

14. Существуют две другие формы производственной организации, ни одна из которых не является очень распространенной. Одна — это кооперативное объединение, с акционерным капиталом или без него; другая — организация производства под непосредственным управлением государственных органов. Организация почтовой службы является примером.

15. Комитет Локвуда, проводивший свои расследования в 1920 году в Нью-Йорке, обнаружил, что чрезмерные расходы на строительство зданий были в значительной мере обусловлены существованием искусственных монополий среди производителей строительных материалов.

16. Было предложено, чтобы вместо предоставления изобретателям исключительного права на производство и продажу их приборов это право было предоставлено всем с условием, что изобретателю будет выплачиваться фиксированная ставка роялти. Это создало бы стимул для изобретателя, предотвращая при этом создание законных монополий.

17. Доктрина божественного права правителей основывалась на определенных библейских текстах, в частности, на Послании к Римлянам xiii, 1-7, и была выдвинута в Средние века для поддержки светских правителей против Церкви. Короли Франции из династии Бурбонов, особенно Людовик XIV, утверждали ее, как и короли Англии из династии Стюартов. Дом Гогенцоллернов в Германии поддерживал эту доктрину, и бывший кайзер не раз намекал на себя как на правителя по божественному праву. Те, кто заинтересован в дальнейшем изучении этой темы, найдут много информации в книге Дж. Н. Фиггиса «Божественное право королей» (Лондон, 1896) и в «Политических сочинениях Якова I» (под ред. К. Х. Макилвейна, Кембридж, 1915).

18. Например, Э. Л. Годкин, «Непредвиденные тенденции демократии» (Нью-Йорк, 1898), стр. 46; Эмиль Фаге, «Культ некомпетентности» (Нью-Йорк, 1911), стр. 35-36; А. М. Кейлс, «Непопулярное правительство в Соединенных Штатах» (Чикаго, 1914); А. Б. Крукшенк, «Популярное неправомерное управление в Соединенных Штатах» (Нью-Йорк, 1920) и Аллейн Айрленд, «Демократия и человеческое уравнение» (Нью-Йорк, 1921), стр. 75-79.

19. Корпорации, как и отдельные лица, являются гражданами в глазах закона. Компания Standard Oil Company из Нью-Джерси является гражданином Нью-Джерси и как таковая имеет право на все «привилегии и иммунитеты граждан Соединенных Штатов».

20. Некоторые дети, хотя и родились в Соединенных Штатах, не подпадают под американскую юрисдикцию. Дети иностранного посла, работающего в Соединенных Штатах, по этой причине не являются гражданами, даже если они родились здесь. Дети, родившиеся на борту иностранного военного корабля в американской гавани, не считаются «подпадающими под юрисдикцию» Соединенных Штатов. Но за несколькими неважными исключениями такого рода все лица, родившиеся в Соединенных Штатах, рождаются в пределах их юрисдикции и, следовательно, являются гражданами по рождению.

Более того, человек может быть американским гражданином по рождению, не родившись в Соединенных Штатах. Дети американских родителей, даже если они родились за пределами территории Соединенных Штатов, имеют право претендовать на это гражданство. Дети американских родителей, родившиеся в открытом море или на американских военных судах в иностранных портах, или дети американских послов, родившиеся за границей, являются гражданами Соединенных Штатов в силу своего происхождения. Дети американских родителей, родившиеся на иностранной земле, имеют право выбора между американским гражданством и гражданством страны, в которой они родились.

21. В довольно редких случаях большая группа людей, не являющихся гражданами по рождению, становилась гражданами Соединенных Штатов посредством так называемой коллективной натурализации. Когда, например, были приобретены Луизиана (1803 г.), Флорида (1819 г.) и Аляска (1867 г.), договоры, предусматривавшие их приобретение, оговаривали, что все жители этих территорий должны быть приняты в американское гражданство без индивидуальной натурализации. С другой стороны, когда Пуэрто-Рико и Филиппинские острова были уступлены нам Испанией в 1898 году, такого положения не было. В случае с пуэрториканцами гражданство было предоставлено актом Конгресса в 1917 году; в случае с филиппинцами полный статус американского гражданства еще не был предоставлен. Филиппинцы называются «националами» Соединенных Штатов, что означает, что они находятся под защитой федерального правительства, но не имеют права на все другие привилегии и иммунитеты гражданства, предусмотренные конституцией. Таким образом, коллективная натурализация может быть предусмотрена договором или предоставлена актом Конгресса.

22. Свободное время учеников также можно использовать для получения отличных уроков хорошего гражданства. К сожалению, оно не всегда так используется. Многие виды отдыха, которые сейчас популярны среди молодежи Соединенных Штатов, не дают ни физических упражнений, ни умственного вдохновения, и не способствуют укреплению характера.

23. Следует обратить внимание на стимул, который в некоторых школах дается широкому гражданскому воспитанию путем присвоения ученикам ранга, основанного на успехах во всех их видах деятельности: учебе, спорте, дебатах, хорошем влиянии на других, лидерских качествах и так далее. Студенческое самоуправление также может использоваться в школах для обучения основам хорошего гражданства.

24. Делая это, они не воспринимают редакционные статьи, резолюции и письма слишком серьезно. Некоторые газеты лишь отражают мнение своих владельцев, а не общественное мнение. Общества часто принимают резолюции, не выслушав обе стороны дела. Конгрессмены иногда получают несколько сотен писем в один день, большинство из которых говорят одно и то же, что означает, что все они были вдохновлены из одного и того же источника.

25. Президент Соединенных Штатов по всем намерениям и целям избирается непосредственно избирателями, хотя формально выбор делается косвенно (см. стр. 288-290).

26. Назначение должностных лиц иногда производится законодательными органами, хотя этот план не является обычным. В нескольких штатах судьи назначаются законодательным органом. В некоторых других законодательный орган избирает казначея штата, секретаря штата, контролера или аудитора. Там, где была принята комиссионная форма городского управления, все назначения производятся комиссией. Однако общая теория американского правительства заключается в том, что выбор административных и судебных должностных лиц не должен быть возложен на законодательный орган. Считается нежелательным, чтобы орган, который принимает законы, имел какое-либо прямое отношение к выбору тех должностных лиц, которые обеспечивают соблюдение или применяют законы. Но этот принцип не следует применять негибко; порой существуют веские причины для того, чтобы делать из него исключения.

27. Вашингтон не был партийным человеком и мало заботился о политических взглядах людей, которых он назначал на государственные должности. Его непосредственные преемники, Адамс и Джефферсон, не сохранили эту строгую беспристрастность; с другой стороны, они были не склонны рассматривать государственную должность как простое средство вознаграждения своих сторонников. Они не смещали чиновников, чтобы освободить место для своих политических друзей.

28. Часто рассказывают историю, и она вполне может быть правдой, что в критический момент войны посетитель Белого дома заметил Линкольну, что обязанности великой борьбы должны быть тяжелым бременем на его плечах. «Нет, — ответил президент, — не война сейчас беспокоит меня больше всего. Это проблема заполнения должности почтмейстера в Литтл-Рапидс, штат Индиана».

29. Однако никакой метод назначения не даст наилучших результатов, если он не сопровождается справедливой системой продвижения по службе. Это еще не было организовано в сколько-нибудь значительных масштабах. Назначения в значительной степени основаны на заслугах, но продвижения по службе во многих случаях все еще определяются личным или партийным фаворитизмом. Редко проводятся какие-либо экзамены или другие тесты, чтобы решить, кто будет повышен, когда освобождается вакансия на более высоком уровне. Поэтому желательно, чтобы система назначения по заслугам была дополнена системой продвижения по заслугам. Многие способные молодые люди сегодня не идут на государственную службу, потому что нет уверенности в продвижении по службе на основе способностей и трудолюбия. План продвижения по заслугам помог бы привлечь лучших кандидатов. Более того, государственная казна должна обеспечивать пенсии для тех, кто уходит в отставку по старости после многих лет верной службы. Некоторые крупные частные учреждения сейчас делают это. Нация, штат и город должны принять ту же практику, не только потому, что это гуманный способ обращения с пожилыми сотрудниками, но и потому, что это сделало бы государственную службу более привлекательной в качестве карьеры.

30. В некотором смысле, однако, термины «инициатива» и «референдум» — это просто новые названия для очень старых институтов. Право петиции, которое является основой инициативы, всегда существовало в Соединенных Штатах. Референдум, иными словами, представление вопросов непосредственно народу, так же стар, как собрание жителей города в Новой Англии; фактически, он восходит ко временам Древних Афин. Вся ранняя демократия, по сути, была прямой демократией; народ решал дела без законодательных органов. Но по мере того, как общины росли в размерах, эта система прямой демократии стала непрактичной; поэтому они прибегли к представительному правительству. Теперь, когда представительное правительство не удовлетворяет, мы окольным путем возвращаемся к старому методу.

31. Однако только пять из этих штатов находятся к востоку от реки Миссисипи. Почему так много этих новых движений, политических и экономических, зарождаются где-то на Западе? Прямое законодательство, отзыв, избирательное право женщин, народные выборы сенаторов, свободное серебро, единый налог, популизм, беспартийная лига — список был бы значительным, если бы его привести полностью. Часто говорят, что рост промышленных общин с большими массами неимущих рабочих способствует радикализму; но Запад по-прежнему преимущественно сельскохозяйственный. Какие новые политические или экономические движения зародились в промышленных штатах, таких как Массачусетс, Коннектикут или Пенсильвания, за последние двадцать пять лет?

32. Вот некоторые из вопросов, вынесенных на голосование избирателей определенного западного города на одних выборах: назначить пенсии пожарным; предоставить концессию на уличную железную дорогу; ликвидировать пересечения в одном уровне; освободить некоторых городских чиновников от обязанности быть гражданами Соединенных Штатов; определить полномочия муниципального суда; освободить некоторых чиновников от правил гражданской службы; регулировать продажу облигаций; изменить метод принятия постановлений; разрешить городу приобретать собственность за пределами городских границ и т. д. Вероятно или маловероятно, что средний избиратель много знает о вещах такого рода?

33. В 1921 году избиратели Северной Дакоты отозвали губернатора Фрейзера с должности до истечения срока его полномочий.

34. См. стр. 31.

35. В Англии полное избирательное право было предоставлено только женщинам, достигшим тридцати лет или старше. Это было сделано намеренно для того, чтобы избиратели-мужчины составляли большинство.

36. Штат Нью-Йорк в 1921 году присоединился к списку штатов, которые вводят тест на грамотность.

37. Различные категории людей, хотя и отвечающие требованиям по гражданству, возрасту и месту жительства, лишаются права голоса на других основаниях. Среди них душевнобольные, преступники и, в некоторых штатах, лица, осужденные за взяточничество или другие серьезные правонарушения против избирательного законодательства. В некоторых штатах также солдатам регулярной армии и рядовым военно-морского флота отказывают в праве регистрироваться в качестве избирателей на том основании, что они не являются настоящими жителями, а лишь представителями национального правительства, временно расквартированными в пределах границ штата. Гражданские чиновники национального правительства не лишаются этого права.

38. Это дает партийным работникам возможность расследовать все подозрительные имена в списке и быть готовыми к действиям, когда наступит день выборов.

39. Иногда ежегодная регистрация требуется в городах, но не в небольших городках или сельских районах. В Огайо ежегодная регистрация проводится в городах с населением более 100 000 человек; регистрация каждые четыре года в меньших городах, и никакой общей регистрации вообще в сельских районах. В последних один и тот же список используется из года в год с такими индивидуальными изменениями, которые могут потребоваться.

40. В большинстве случаев они принимают слова избирателя как достаточное доказательство его партийной принадлежности.

41. На праймериз штата Нью-Йорк в сентябре 1920 года кандидат, выигравший демократическую номинацию на пост губернатора, получил менее 200 000 голосов; на ноябрьских выборах он получил более миллиона, и все же не был избран.

42. В нескольких городах, например в Бостоне, перед муниципальными выборами нет праймериз. Кандидаты на должность мэра могут быть выдвинуты путем представления петиции, подписанной не менее чем 5000 квалифицированных избирателей; кандидаты в городской совет должны иметь не менее 2500 подписей.

43. Этот окольный способ установления даты выборов используется для того, чтобы убедиться, что выборы не состоятся в первый день месяца, время, когда те, кто работает в банках, офисах и т. д., особенно заняты.

44. Иногда устраивается так, чтобы местные выборы проходили в нечетные годы, в то время как национальные выборы и выборы штатов проходят в четные годы.

45. Партийный босс в одном американском городе некоторое время назад призывал своих последователей голосовать за «прямой список», но, зная, что некоторые из них не умеют читать, и вспоминая тот факт, что фигура орла стояла в верхней части его партийной колонки, он проревел им: «Теперь, когда пойдете на избирательные участки, ставьте крестик прямо под той курицей с короткими ногами».

46. Для дальнейшего обсуждения, с дополнительными данными, см. К. А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 673.

47. Пропорциональное представительство следует также отличать от ограниченного голосования и кумулятивного голосования. При системе ограниченного голосования избирателю разрешается отметить в бюллетене только меньшее количество кандидатов, чем количество мест, подлежащих заполнению. Например, если семь членов совета должны быть выбраны избирателями города в целом, каждому избирателю может быть разрешено голосовать не более чем за четырех. Результатом, скорее всего, будет то, что сильнейшая партия изберет четырех членов совета, а следующая по силе — трех. Это дает определенную степень представительства меньшинства, но не обеспечивает пропорционального представительства. Кумулятивное голосование — это механизм, при котором каждому избирателю дается столько голосов, сколько кандидатов подлежит избранию, но разрешается распределять все или любые свои голоса по своему усмотрению. Таким образом, если должны быть избраны три члена собрания, избиратель будет иметь три голоса. Он может отдать все три голоса одному кандидату; или два голоса одному кандидату и один голос другому; или по одному голосу каждому из трех кандидатов. Этот план также дает разумную гарантию представительства меньшинства, потому что более слабая партия сконцентрирует свои голоса на одном кандидате, но обычный результат заключается в том, что большинство, независимо от его силы, будет иметь вдвое больше представителей, чем меньшинство. Следовательно, он не обеспечивает пропорционального представительства. Этот план использовался в Иллинойсе.

48. В Аштабуле (Огайо), Боулдере (Колорадо), Западном Хартфорде (Коннектикут) и Сакраменто (Калифорния). Кливленд, пятый по величине город в Соединенных Штатах, принял в 1921 году новый городской устав, в котором предусмотрено использование пропорционального представительства на выборах в совет. Первые выборы по новому плану состоятся осенью 1923 года.

49. Различные другие вещи, сами по себе не являющиеся неправильными, были сделаны незаконными по статуту, потому что они рассматриваются как противоречащие хорошей государственной политике, поскольку они имеют тенденцию делать выборы лишенными достоинства, или несправедливыми, или излишне дорогими. Агитация и распространение предвыборной литературы запрещены в определенном радиусе от избирательного участка. Предвыборная реклама в некоторых штатах не должна печататься, если она не содержит имени и адреса квалифицированного избирателя. Кандидаты обязаны подавать в соответствующие органы отчет о своих предвыборных расходах, и незаконно тратить более установленной суммы даже на чисто законные цели, такие как наем залов и печать плакатов. Цель этих положений — не только сделать выборы достойным делом, как подобает осуществлению народного суверенитета, но и дать каждому кандидату, богатому или бедному, как можно более равные шансы, насколько это могут обеспечить законы. Эти правила иногда обходятся, это правда, но в целом они хорошо соблюдаются как партийными организациями, так и кандидатами. В деле сенатора Ньюберри Верховный суд Соединенных Штатов постановил, что Конгресс не может ограничивать предвыборные расходы кандидатов на выборах в Сенат или Палату представителей. Контроль над этими выборами остается за отдельными штатами.

50. Они пытаются убедить существующие партии помочь им достичь своей цели; если они терпят неудачу в этом, они часто организуют новую партию. Так, партии «Свобода» и «Свободная почва» были организованы для отмены рабства; партия «Сухой закон» — чтобы избавиться от торговли спиртными напитками, а Прогрессивная партия — чтобы провести различные политические и экономические изменения, которые старые партии не хотели поддерживать.

51. Это, действительно, то, что на самом деле происходит порой, несмотря на партийную систему. Президент, избранный одной политической партией, ведет переговоры о договоре; Сенат, контролируемый другой политической партией, отказывается его ратифицировать. Губернатор настаивает на том, чтобы обещания, данные им во время избирательной кампании, были выполнены; но законодательный орган (имеющий большинство противоположной веры) отказывается принимать необходимые законы. Мэр пытается сделать назначение, а его политические оппоненты в городском совете отказывают в утверждении. Такие вещи случаются время от времени. Однако, как правило, когда политическая партия получает контроль над одной ветвью правительства, она получает контроль и над другой.

52. В разное время в американской истории были критические вопросы, такие как аннулирование, рабство, сецессия, реконструкция, «гринбеки», свободное серебро, регулирование трестов, империализм, Лига Наций и так далее. Большинство ведущих вопросов последних лет носили экономический характер; они касались таких вопросов, как железные дороги, торговый флот, регулирование промышленности, иммиграция, отношения с Мексикой, банковская реорганизация, оказание помощи сельскому хозяйству, охрана природы, бюджетные методы и международная торговля.

53. Это большой контраст с тем, что произошло во Франции, Германии, Италии и других странах континентальной Европы. В этих странах существует несколько партий, и они продолжают существовать в течение длительных периодов времени. Никаким двум партиям никогда не удается захватить политическое поле в значительной степени для себя. Примечательно, что двухпартийная система процветала в англоязычных странах, то есть в Великобритании, британских колониях и Соединенных Штатах. Везде в другом месте существует от трех-четырех до дюжины партий. Почему должна быть эта разница?

54. До недавних лет съезд штата также выполнял функцию выдвижения партийных кандидатов на должности штата, но в большинстве штатов эта прерогатива была отобрана у съезда, и номинации производятся партийными избирателями на прямых праймериз по всему штату. В остальных номинации по-прежнему производятся съездами. Однако даже там, где используются праймериз, иногда существует практика съезда принимать «неофициальный» список кандидатов, который он рекомендует избирателям для их одобрения на праймериз (см. стр. 129).

55. На национальном съезде Республиканской партии 1880 года потребовалось тридцать шесть туров голосования, чтобы выдвинуть г-на Гарфилда. В 1912 году, на национальном съезде Демократической партии, Вудро Вильсон был выдвинут только в сорок шестом туре. Иногда самый первый тур голосования приводит к выдвижению кандидата, как это случилось с г-ном Вильсоном в 1916 году. Сколько туров голосования было проведено до выдвижения г-на Гардинга в Чикаго в июне 1920 года и до выдвижения его оппонента, г-на Кокса, в Сан-Франциско, несколько недель спустя?

56. Кольца и боссы — не американские изобретения. Перикл был политическим боссом, и очень успешным в свое время. Были боссы в Древнем Риме; они могли даже собираться вместе и формировать кольцо (они называли это триумвиратом). Симон де Монфор, так называемый «отец Палаты общин», был боссом, причем довольно искусным. Питт-младший был боссом первого порядка, причем коррумпированным. В Америке у нас было много политических боссов, начиная с Аарона Берра, но большинство из них действовали в политике штатов и городов. Нет национального партийного босса; поле слишком велико, чтобы один человек мог его контролировать. Пожалуй, самым известным из всех американских боссов был Уильям М. Твид, который доминировал в политике Нью-Йорка полвека назад. «Он был американцем по рождению, стульщиком по профессии, хорошим парнем по натуре, политиком по обстоятельствам, боссом по естественному процессу эволюции и взяточником по выбору». Как босс своей партии, он открыто продавал номинации, облагал государственных чиновников взносами в свои предвыборные фонды, раздавал контракты своим друзьям, грабил городскую казну и в конце концов попал в тюрьму. Опыт Нью-Йорка с Твидом стоил городу около пятидесяти миллионов долларов менее чем за пять лет.

57. Предвыборный фонд Республиканской партии, когда она избрала Авраама Линкольна в 1860 году, составлял чуть более 100 000 долларов. Сумма, собранная республиканцами для кампании 1920 года, составила около 4 000 000 долларов. Предвыборный фонд Демократической партии был значительно меньше, но он также исчислялся миллионами. Законы предусматривают, что казначеи этих фондов должны публиковать перед выборами имена всех жертвователей, которые дают более 100 долларов, а после выборов должны подать отчет обо всех израсходованных средствах. Корпорациям запрещено делать взносы в любой федеральный предвыборный фонд.

58. Эти расходы быстро растут. Факельное шествие в большом городе стоит несколько тысяч долларов. Отправка одного циркуляра с одноцентовой маркой на конверте каждому зарегистрированному избирателю в городе размером с Бостон стоит около 10 000 долларов, включая печать, канцелярские товары, марки и оплату труда. Некоторые большие залы стоят 500 долларов за ночь, однако залы для собраний приходится нанимать ночь за ночью в течение последней части кампании.

59. В Луизиане, однако, округа известны как приходы.

60. Самый большой округ в Соединенных Штатах — округ Сан-Бернардино, Калифорния, который занимает более 2000 квадратных миль. Самый маленький — округ Бристоль, Род-Айленд, с площадью около 25 квадратных миль. Округ Кук, который включает Чикаго, имеет самое большое население, а округ Кокран, Техас, с менее чем 100 жителями, — самое маленькое.

61. В некоторых штатах он известен как окружной прокурор, прокурор штата или солиситор округа.

62. Чтобы прекратить судебное преследование, прокурор подает в суд заявление, известное как nolle prosequi, указывающее, что он не желает доводить дело до суда. Право делать это дает должностному лицу большую власть, которой в некоторых случаях злоупотребляли.

63. Акт — это документ, посредством которого одно лицо передает землю другому. Обязанность покупателя — убедиться, что его акт действителен и что продавец имеет законное право собственности на землю, которую он продает. Это он может выяснить, изучив записи в реестре актов. В некоторых штатах действует план, известный как система Торренса. Покупатели, намеревающиеся совершить сделку, представляют свои акты регистрационному чиновнику, который их проверяет. Если он обнаруживает, что право собственности является законным, он регистрирует акт, и в дальнейшем право собственности не может быть оспорено. Там, где система Торренса не действует, покупатель может застраховать свое право собственности, уплатив премию компании по страхованию прав собственности.

64. Существует широко распространенное впечатление, что управление городов Новой Англии, будучи близким подходом к прямой демократии, было большим и последовательным успехом. Эти города были изображены некоторыми писателями как маленькие утопии, свободные от вмешательства штата и имеющие привилегию управлять своими делами по-своему. К сожалению, это изображение не соответствует фактам. Небольшие сельскохозяйственные общины, какими раньше были города Новой Англии, могут удовлетворительно управлять своими местными делами почти при любой форме правления. Но когда население растет, появляются фабрики и умножаются местные виды деятельности — тогда проблемы города становятся сродни проблемам большого города и должны решаться таким же образом.

65. В некоторых штатах Новой Англии есть места с двадцатью, тридцатью или даже сорока тысячами человек, которые до сих пор управляются как города (towns). (См. стр. 175.)

66. См. диаграмму на странице напротив.

67. Согласно переписи 1920 года эти двенадцать городов следующие: Нью-Йорк, 5 612 151; Чикаго, 2 701 212; Филадельфия, 1 823 158; Детройт, 993 737; Кливленд, 796 836; Сент-Луис, 772 897; Бостон, 747 923; Балтимор, 733 826; Питтсбург, 588 193; Лос-Анджелес, 575 410; Сан-Франциско, 508 410; Буффало, 505 875.

68. Если вы сделаете своим домом сельскую общину, вы познакомитесь с большинством своих соседей в течение недели; вы будете знать все о них, и (если они смогут это узнать) они будут знать все о вас. Но если вы приедете как незнакомец жить в городскую квартиру, где вас отделяют от соседей только тонкие стены, вы можете оставаться там месяцами или даже годами, не познакомившись ни с кем из них. Вы можете даже не знать имени своего соседа, кроме как увидев его на его двери. Добрососедство — это черта человеческой природы, которая исчезает в больших городах. В городе друзья человека, как правило, не его соседи, а люди его профессии или интересов, которые могут жить на значительном расстоянии. Это важное различие, потому что оно означает, что тауншипы и деревни обладают единством, которого не имеют районы и округа больших городов.

69. Самый короткий городской устав, когда-либо дарованный, — это устав Лондона, данный Вильгельмом Завоевателем в 1066 году. Он содержит ровно шестьдесят шесть слов. Самый длинный — нынешний устав города Нью-Йорка, который заполняет плотно напечатанную книгу из 1478 страниц.

70. Подразумевалось, что путем применения общего закона об уставе или муниципального кодекса ко всем городам штата или ко всем городам определенного класса законодательный орган будет отговорить от принятия специальных законов для отдельных городов. Но это не то, к чему это привело. Законодательные органы приняли план принятия законов, которые были общими по форме, но которые по характеру своих положений могли применяться только к одному городу. Например: Законодательный орган Огайо однажды постановил, что «Любой город первого класса с населением более 150 000 человек, в котором в настоящее время проектируется общественный проспект шириной не менее 100 футов, который будет называться Гилберт-авеню, настоящим уполномочен выпускать облигации и т. д.». Этот закон по своему внешнему виду применялся ко всем городам первого класса; в действительности он давал особые привилегии одному конкретному городу.

71. Несколько штатов, хотя и не желая предоставлять муниципальное самоуправление, частично продвинулись в этом направлении, установив то, что известно как система факультативного устава. Законодательный орган в рамках этого плана составляет несколько различных типов устава. Город может путем всенародного голосования принять любой из них, но ему не разрешается составлять специальный устав для себя. Достоинство этого плана заключается в том, что он позволяет городу значительный выбор, не открывая дверь для всякого рода опрометчивых местных экспериментов, многие из которых вызывают споры и судебные иски, потому что они противоречат конституции или законам штата. Различные факультативные уставы составлены так, чтобы быть в гармонии с общими законами штата. Этот план используется в Нью-Йорке, Массачусетсе и Вирджинии. В Огайо есть как самоуправление, так и система факультативного устава; кроме того, существует общий закон об уставе для тех городов, которые не пользуются другими возможностями.

72. Удивительно мало мэров когда-либо поднимались выше в общественной жизни штата или нации. Большинство мэров, когда заканчивают свои сроки, исчезают из поля зрения. Есть некоторые исключения, конечно, самым примечательным из которых является Гровер Кливленд, который служил мэром Буффало, прежде чем был избран губернатором Нью-Йорка и, позже, президентом Соединенных Штатов. Прежде чем стать военным министром в кабинете президента Вильсона, Ньютон Д. Бейкер отслужил два срока в качестве мэра Кливленда, а Брэнд Уитлок был трижды мэром Толедо, прежде чем стал посланником в Бельгии. Несколько других мэров стали губернаторами, послами или членами Конгресса; но когда мы напоминаем себе, что почти 400 человек занимали должность мэра в пятидесяти крупнейших городах Соединенных Штатов с 1900 года, мы можем вполне задаться вопросом, что стало со всеми остальными. По-видимому, должность мэра не является хорошим политическим трамплином. В чем вина: в должности или в людях, которые обычно ее занимают?

73. Возражение также может быть преодолено путем использования системы пропорционального представительства, описанной на стр. 134-136.

74. В сентябре 1900 года приливная волна, пришедшая из Мексиканского залива, разрушила около трети города. Галвестон уже был перегружен долгами и из-за этого бедствия, которое разрушило большую часть городской собственности, стал практически банкротом. Ведущие граждане собрались вместе и решили, что должны быть приняты радикальные меры. Поэтому они подали петицию в законодательный орган Техаса с просьбой упразднить старое городское правительство, передав полное руководство всеми муниципальными делами в руки пяти попечителей или комиссаров. Законодательный орган выполнил просьбу, и новый план вступил в силу в 1901 году.

75. Самые крупные из этих городов — Буффало, Новый Орлеан и Сент-Пол. Среди 400 городов с комиссионным управлением только пятнадцать имеют население, превышающее 100 000 человек. План оказался наиболее популярным в местах малого и среднего размера.

76. См. диаграмму, которая находится напротив стр. 198.

77. План зародился в Самтере, Северная Каролина, но первым крупным городом, принявшим его, был Дейтон, Огайо, около десяти лет назад. Осенью 1921 года Кливленд принял устав городского управляющего, который вступит в силу в январе 1924 года.

78. Пример того, как разделена административная работа города, см. на диаграмме напротив этой страницы.

79. Некоторые города создали центральный отдел закупок, который покупает все товары любого рода, тем самым обеспечивая концентрацию работы. Таким образом достигается значительная экономия. Но в большинстве городов каждый департамент по-прежнему делает свои собственные закупки.

80. Более ста двадцати пяти лет назад, когда было решено построить столицу нации на берегах Потомака, президент Вашингтон послал во Францию за майором Ланфаном, инженером, который служил в американской армии во время Революции, и доверил ему задачу планировки нового города. Ланфан приложил большие усилия, чтобы обеспечить широкие улицы; он определил местоположение важных общественных зданий (таких как Капитолий и Белый дом) и оставил много открытых пространств в своем плане.

81. В Вашингтоне, благодаря дальновидному планированию Ланфана, улицы занимают около половины всей площади.

82. Этот план также облегчает ориентирование, и это особенно верно, когда улицы известны по номерам, а не по названиям.

83. См. иллюстративную диаграмму напротив этой страницы.

84. Дорожные покрытия, расположенные в их приблизительном порядке желательности с разных точек зрения

Economy | Economy | Durability | Cleanli- | Noiseless- | Safety
in | in |  | ness | ness |
construction | Repair |  |  |  |
Macadam | Granite | Granite | Asphalt | Wood | Granite
Asphalt | Brick | Wood | Brick | Macadam | Macadam
Brick | Wood | Brick | Wood | Brick | Brick
Wood | Asphalt | Asphalt | Granite | Asphalt | Wood
Granite | Macadam | Macadam | Macadam | Granite | Asphalt

85. Обычный предлог — заявить, что участник торгов, предложивший самую низкую цену, не является надежным подрядчиком, или что он недоплачивает своим рабочим, или что по какому-то предыдущему контракту он не выполнил работу хорошо. Любое такое оправдание достаточно хорошо для городских чиновников, которые желают оказать услугу своим друзьям за государственный счет. Городские уставы иногда предусматривают, что контракты должны быть отданы участнику торгов с самой низкой ценой, но жесткое требование такого рода иногда может привести к трудностям.

86. Неприглядность рекламных щитов — не единственная их нежелательная черта. Если они не закреплены прочно в земле, их часто сносит сильным ветром; они предоставляют места для укрытия грабителей; и они становятся ядром кучи мусора. Земля арендуется под рекламные щиты, которая в противном случае была бы благоустроена и застроена. Место на рекламных щитах в значительной степени отдается под рекламу товаров не первой необходимости. Если вы проведете опрос, скажем, пятидесяти рекламных щитов в своей общине, вы обнаружите, что подавляющая часть места отдана под рекламу предметов роскоши. Местные торговцы используют рекламу на щитах очень мало. Сторонние компании занимают большую часть их поверхности.

87. В интересах общественной безопасности, здоровья или морали на частную собственность могут быть законно наложены ограничения. Однако людям нельзя запретить использовать свою частную собственность способами, которые лишь оскорбляют общественный вкус.

88. Ночные сторожа были крайне ненадежны. В Лондоне говорили, что большинство из них проводили большую часть ночи в пивных, пока воры промышляли на улицах. Чтобы заставить сторожей патрулировать улицы, вошло в обычай, чтобы они выкрикивали время во время обхода. Эти крики сторожей, вроде «Три часа, туманное утро» и т. д., были причудливой чертой лондонской жизни сто лет назад.

89. Сэр Роберт Пиль, создавший первую регулярную полицию в Англии, на некоторое время стал очень непопулярным из-за этого шага. Членов новой полиции в насмешку называли «пилерами» (peelers) и «бобби» (bobbies), и эти прозвища сохраняются в Англии по сей день. Они носили (и до сих пор носят) синие мундиры с медными пуговицами, из-за чего лондонские мальчишки также называли полицейского «медным» (the copper). В Америке мы сократили это до «коп» (the cop).

90. В Берлине, например, 98 процентов зданий построены из кирпича, камня, бетона или другого огнестойкого материала. В обычном американском городе такие здания, как правило, составляют не более 25 процентов от общего числа.

91. Возьмем, к примеру, поправку о подоходном налоге или поправку о «сухом законе». Обе они свидетельствуют о готовности общества наделить федеральное правительство большими полномочиями. Сто лет назад народ не согласился бы на прямые выборы сенаторов, но в 1913 году это было сделано.

92. Гавайи и Аляска управляются одинаково и точно так же, как одна из старых территорий. Пуэрто-Рико имеет несколько иную форму правления, поскольку некоторые высокопоставленные чиновники, помимо губернатора, назначаются Президентом. Управление Филиппинами отличается еще больше: высшие административные чиновники назначаются губернатором, который, в свою очередь, назначается Президентом.

93. В 1921 году по просьбе президента Гардинга генерал-майор Леонард Вуд и достопочтенный У. Кэмерон Форбс, бывший генерал-губернатор островов, провели исследование положения на Филиппинах. Эти два выдающихся исследователя после тщательного изучения нашли много слов похвалы в адрес филиппинцев, но их общий вывод заключался в том, что островитянам требуется дальнейшая подготовка к самоуправлению под американским надзором, прежде чем им можно будет разумно предоставить полную независимость. Полный текст отчета Вуда-Форбса напечатан в журнале The Times «Current History» (январь 1922 г.), стр. 678-694.

94. Осталось упомянуть территорию, которая не является ни штатом, ни территорией, ни зоной, ни островным владением. Это Вашингтон, или, как его официально называют, округ Колумбия, место пребывания правительства страны. Здесь нет ни мэра, ни олдерменов. Управление округом находится в руках трех комиссаров, назначаемых Президентом, один из которых является офицером армии. Эти три комиссара выполняют всю работу по муниципальному управлению.

95. В некоторых штатах, например в Огайо, вопрос о созыве конституционного конвента должен выноситься на голосование каждые двадцать лет.

96. В некоторых штатах законодательный орган при предложении поправки должен принять ее на двух последовательных сессиях, либо большинством в две трети голосов, либо должен соответствовать какому-либо другому особому требованию.

97. См. особенно ст. I, разд. 9; и поправки I-XV, XIX.

98. Эти четыре положения, возможно, станут более понятными благодаря прилагаемой таблице, которая не претендует на полноту перечисления, а является лишь иллюстрацией того, как работают эти положения.

Exclusively National Powers | Concurrent Powers | Prohibitions upon the Nation | Prohibitions upon the States | Exclusively State Powers
To conduct | To tax. | To abridge | To keep troops | To make and
foreign af- |  | freedom of | or ships of | enforce the
fairs. | To borrow | worship or | war in time | ordinary
| money. | of the press | of peace. | civil and
To raise and |  | or of assemb- |  | criminal
support ar- | To promote | ly or of pet- | To entry into | laws.
mies. | education. | ition. | any treaty. |
|  |  |  | To establish
To maintain a | To encourage | To deny any | To coin money | and control
Navy. | agriculture. | of the other | or issue | local govern-
|  | privileges | bills of | ment.
To regulate | To charter | enumerated | credit. |
foreign and | banks and | in the Bill |  | To conduct
interstate | other corpor- | of Rights | To pass any | elections.
commerce. | ations. | (see Amend- | law impair- |
|  | ments I-X). | ing the law | To regulate
To coin | To enforce the |  | of contracts. | commerce
money. | Eighteenth | To permit |  | and industry
| Amendment. | slavery in | To lay any | within the
To establish |  | any territory | tax or duties | state.
a postal | To establish | within the | on imports. |
service. | and maintain | national jur- |  | To protect the
| courts. | isdiction. | To abridge | life, health,
To grant pat- |  |  | the privi- | and morals of
ents and |  | To abridge | leges or im- | the people
copyrights. |  | the suffrage | munities of | (the “police
|  | of citizens | citizens of | power”).
To admit new |  | on account | the United |
states. |  | of sex. | States, or |
|  |  | deprive them |
|  | To give prefer- | of life, lib- |
|  | ence to one | erty, or pro- |
|  | state over | perty without |
|  | another in | due process |
|  | matters of | of law or de- |
|  | commerce. | ny to persons |
|  |  | within their |
|  |  | jurisdiction |
|  |  | the equal |
|  |  | protection of |
|  |  | the laws. |
|  |  | To abridge the |
|  |  | voting rights |
|  |  | of citizens on |
|  |  | account of |
|  |  | race, color, |
|  |  | previous |
|  |  | condition of |
|  |  | servitude, or |
|  |  | sex. |
|  | To pass any bill of attainder or ex post facto law. To grant letters of nobility. To levy duties on exports. |

99. Широкий круг полномочий включен, например, в термин «полицейская власть» (police power), представляющий собой право штата принимать меры по защите безопасности, здоровья и морали населения.

100. Любой член законодательного органа может внести законопроект, но не многие из них знают, как правильно его составить. Это неудивительно, ведь законодательные органы штатов состоят не только из юристов, но и из фермеров, владельцев магазинов и других простых граждан, не имеющих опыта законотворчества. Чтобы помочь членам законодательного органа, некоторые штаты создали бюро законодательных справок, возглавляемые экспертами по составлению законопроектов. Эти бюро хранят всю новейшую информацию о том, что делается в других штатах, включая копии принятых там законов. По просьбе любого члена бюро сотрудники подготовят законопроект, воплощающий идеи этого члена.

101. Большая часть проблем связана с партийными лидерами и лоббистами, которые донимают членов законодательного органа, требуя голосовать за или против тех или иных мер. Лоббисты — это платные агенты корпораций, профсоюзов, женских лиг, реформаторских ассоциаций, фермерских союзов и так далее, которые околачиваются в вестибюле и спорят с законодателями, пытаясь повлиять на их действия путем убеждения или угроз, в зависимости от того, что кажется наиболее эффективным. В любом капитолии штата можно насчитать десятки таких лоббистов.

102. В штате Нью-Йорк Верховный суд, как ни парадоксально, не является верховным. Окончательная власть среди судов штата принадлежит еще более высокому суду, известному как Апелляционный суд.

103. Юрисдикция федеральных судов разъясняется на стр. 311-313. Все остальные дела, кроме указанных в конституции, подпадают под власть судов штатов.

104. Когда губернатор дает указания этим выборным должностным лицам что-то сделать, они часто отказываются. В одном случае казначей штата хранил крупные суммы денег в банках, которые губернатор и другие высокопоставленные чиновники штата считали небезопасными. Они настоятельно просили его изъять эти средства, но казначей отказался это сделать. Чуть позже два из этих банков были закрыты по приказу комиссара по делам банков, и полмиллиона долларов денег штата оказались заморожены.

105. См. диаграмму на странице напротив.

106. Были некоторые заметные отсутствующие. Томаса Джефферсона и Джона Адамса там не было; оба служили своей стране в качестве дипломатических представителей за рубежом, один во Франции, другой в Англии. Не было и Джона Хэнкока, чья яркая подпись первой бросается в глаза среди подписавших Декларацию. Не присутствовал и Патрик Генри, так как он был решительно против проведения конвента вообще и отказался быть делегатом от Вирджинии.

107. Три из этих компромиссов, обычно называемые «Великими компромиссами», выделяются особо и полностью описаны во всех книгах по американской истории, поэтому их не нужно приводить здесь подробно. Были компромиссы и по многим второстепенным пунктам.

108. Северная Каролина, однако, не ратифицировала [Конституцию] до 1789 года, а Род-Айленд — до 1790 года.

109. Конгрессмен, избранный в ноябре, не занимает свое место до декабря следующего года. Это происходит потому, что, хотя он избран в ноябре, его срок полномочий начинается только четвертого марта следующего года. К тому времени зимняя сессия уже заканчивается. Таким образом, случается, что люди, потерпевшие поражение на выборах, часто продолжают принимать законы страны.

110. Никто не может быть избран в Сенат, если ему не исполнилось тридцать лет. Он также должен быть гражданином Соединенных Штатов не менее девяти лет и на момент избрания — жителем штата, от которого он избирается. Губернатор штата может быть уполномочен законодательным органом заполнить любую вакансию, которая может возникнуть в результате смерти или отставки сенатора, причем это временное назначение действительно до проведения сенатских выборов.

111. Вице-президент Соединенных Штатов председательствует в Сенате при рассмотрении дел об импичменте, как и в другое время; но когда импичмент объявляется Президенту, председательствующим временно выступает Председатель Верховного суда. Кто председательствовал бы в случае импичмента Вице-президенту? Конституция об этом умалчивает. По-видимому, председательствовал бы временный председатель (president pro tempore) Сената.

112. Девяти гражданским должностным лицам Соединенных Штатов был объявлен импичмент в то или иное время за последние сто двадцать пять лет. Самым примечательным случаем был импичмент президенту Эндрю Джонсону в 1868 году. Палата представителей обвинила его в нарушении законов, касающихся назначений (в частности, Закона о должностных полномочиях), но он был оправдан. Сенат проголосовал тридцать пять против девятнадцати за его осуждение, но это был один голос, не дотянувший до необходимого большинства в две трети.

113. Несмотря на желательность ограничения численности [членов Палаты представителей], существует постоянный соблазн увеличить ее, чтобы ни один штат не имел меньше представителей, чем он привык иметь.

114. Когда Элбридж Джерри был губернатором Массачусетса в 1812 году, законодательный орган штата перекроил избирательные округа таким образом, что один из них приобрел вид дракона. Границы этого округа были отмечены на карте в редакции местной газеты. Гилберт Стюарт, знаменитый художник, случайно зашел туда и своим карандашом добавил фигуре голову, крылья и когти. «Это сойдет за саламандру», — сказал он. «Лучше скажите джерримендер» (Gerry-mander), — ответил редактор, и это странное название, случайно придуманное таким образом, вошло в английский язык.

115. План в настоящее время (1922 г.) таков: республиканцы Палаты представителей от каждого штата выбирают одного из своих членов, чтобы он представлял их при выборе комитетов. Этот представитель от каждого штата становится членом Комитета по комитетам и на заседаниях этого комитета отдает голос, равный числу республиканских представителей от его штата. Этот Комитет по комитетам выбирает республиканских членов различных комитетов. Кокус демократических членов Палаты, иногда через посредство Комитета по комитетам, выбирает демократических членов комитетов. Затем Палата в целом принимает общий список.

116. По многим законопроектам комитеты даже не проводят слушаний; если бы они это делали, они никогда бы не закончили свою работу. Сотни мер вносятся каждый год конгрессменами просто для того, чтобы угодить людям в своих округах, без малейшего ожидания того, что они когда-либо будут приняты.

117. Когда законопроекты вносятся в Сенат, они сначала рассматриваются там, а затем направляются в Палату. За исключением законопроектов, касающихся доходов и расходов, любая мера может быть внесена в любую из палат.

118. Еще один способ затянуть дело — постоянно требовать поименного голосования, чтобы проверить, есть ли кворум. Вызов имен 435 членов занимает много времени. Несколько лет назад был внесен законопроект об установке электрического аппарата, с помощью которого каждый член мог бы зарегистрировать «Да», «Нет» или «Присутствует», просто нажав кнопку на своем месте. На стене должны были быть установлены электрические лампочки напротив имени каждого конгрессмена. Нажатие кнопки указывало бы на ответ конгрессмена при поименном голосовании, зажигая красный, белый или синий свет на стене. Конгресс не принял этот план.

119. См. стр. 463-465.

120. О вопросе, должны ли члены американского кабинета присутствовать в Конгрессе, см. стр. 302.

121. В течение последних года-двух группа конгрессменов, как сенаторов, так и представителей, от сельскохозяйственных штатов голосует солидарно и без оглядки на партийную принадлежность по многим важным мерам. Эта группа известна как «сельскохозяйственный блок». Ее заявленная цель — следить за тем, чтобы интересы фермеров были должным образом защищены во всем законодательстве. Краткое обсуждение этой темы под другим углом см. на стр. 350.

122. Джеймс Брайс, «Американское содружество», том I, гл. VII.

123. Когда конституция была окончательно составлена и обнародована, многие ее положения подверглись резкой критике, но нигде не было возражений против этого метода избрания Президента. Все, казалось, чувствовали, что этот метод выбора коллегией выборщиков является превосходным. Однако, как ни странно, он оказался одной из худших вещей, сделанных конвентом. Он полностью не сработал так, как задумывал конвент. Прямые народные выборы, которых конституция стремится избежать, — это именно то, что мы имеем. Конвент, кроме того, не установил ограничений на количество сроков, которые может занимать Президент. Но Вашингтон подал пример, отказавшись от третьего срока подряд, и с тех пор ни один Президент не служил три срока. Время от времени высказывались предложения увеличить срок полномочий Президента до шести лет и сделать его после этого неизбираемым на повторный срок, точно так же, как в некоторых наших крупных городах мэр не может быть избран на второй срок подряд. Это предложение, однако, никогда не находило большой поддержки.

124. Если бы сейчас следовали первоначальному плану, произошло бы примерно следующее: после президентских выборов в ноябре народ и газеты обсуждали бы вероятную позицию выборщиков, гадая, кого они выберут, и предлагая им различные варианты. Некоторые выборщики объявляли бы о своих предпочтениях; другие хранили бы молчание. С большим интересом мы ожидали бы встреч выборщиков в январе; газетные репортеры толпились бы за дверью, чтобы получить первое представление об их решениях в каждом штате; результаты поступали бы один за другим из сорока восьми столиц штатов и подсчитывались бы с замиранием сердца. Но то, что происходит на самом деле, сильно отличается от этого. В вечер президентских выборов борьба заканчивается. Никто не знает и никого не волнует, кто такие выборщики. Мы знаем только, что большинство из них проголосует за республиканского или демократического кандидата, когда придет время. В январе они встречаются, почти незамеченные, подают свои голоса для проформы и получают небольшой абзац где-то на внутренних страницах газет.

125. См. стр. 158.

126. Палата голосует по штатам; Сенат — индивидуально каждым членом. См. XII поправку. В 1800 году была ничья: Томас Джефферсон и Аарон Берр получили равное количество голосов. Палата представителей разрешила ничью, избрав Джефферсона. Затем была принята Двенадцатая поправка. В 1824 году ни один кандидат не получил большинства, и в этом случае Палата избрала Джона Куинси Адамса Президентом. После этого система работала без сбоев более пятидесяти лет, но в 1876 году возникла серьезная путаница, так как двадцать два голоса выборщиков были спорными, а именно голоса Орегона, Луизианы, Южной Каролины и Флориды. От каждого из этих штатов две группы выборщиков претендовали на то, что они были избраны. Спор был решен специальной комиссией из пятнадцати членов: пяти из Сената, пяти из Палаты и пяти из Верховного суда. 8 голосами против 7 эта комиссия решила в пользу Резерфорда Б. Хейса, и он стал Президентом.

127. На республиканском национальном конвенте 1920 года, например, генерал Леонард Вуд и губернатор Лоуден набрали наибольшее количество голосов в первом туре. Сенатор Хайрам Джонсон из Калифорнии был третьим, а сенатор Гардинг из Огайо — четвертым. Но ни один из двух ведущих кандидатов не мог получить большинства, хотя проводилось голосование за голосованием. Наконец, когда делегаты стали уставшими и нетерпеливыми, некоторые из их лидеров собрались вместе и договорились объединиться вокруг сенатора Гардинга. Они посоветовали своим сторонникам перейти на его сторону, и в последующем туре он был выдвинут.

128. Делегаты иногда возмущаются таким отношением со стороны лидеров. Они могут вести упорную борьбу на конвенте или могут вовсе отколоться. Так, в 1912 году лидеры республиканского конвента решили повторно выдвинуть президента Тафта и после тяжелой борьбы сумели добиться того, чтобы большинство делегатов проголосовало за него. Но очень сильное меньшинство желало выдвинуть экс-президента Рузвельта, который, как считалось, был гораздо более приемлем для рядовых членов партии по всей стране. Когда они потерпели неудачу на конвенте, они покинули зал, сформировали новую партию и выдвинули полковника Рузвельта в качестве прогрессивного кандидата. Но это лишь раскололо ряды республиканцев и обеспечило успех демократам на предстоящих выборах.

129. За последние пятьдесят лет было одиннадцать президентов. Из них шестеро были из Огайо и трое из Нью-Йорка. Один был из Индианы (но уроженец Огайо), и один из Нью-Джерси. Таким образом, только четыре штата дали президентов за полвека.

130. Англия — монархия, а Соединенные Штаты — республика, однако английский монарх не обладает правом вето, подобным президентскому. По обычаю король должен подписывать каждый законопроект, который ему представляется. Кто-то сказал, что король Англии был бы обязан подписать свой собственный смертный приговор, если бы парламент представил его ему. Президент Соединенных Штатов наделен далеко идущим правом преодолевать волю большинства в Конгрессе, потому что он является выборным должностным лицом и при осуществлении своего вето действует от имени народа, а не от своего собственного.

131. Когда г-н Гардинг был избран в ноябре 1920 года, президент Вильсон медленно оправлялся от тяжелой болезни. Великие проблемы ждали своего решения, и многие считали неудачным, что новоизбранный Президент не мог взяться за них в течение четырех месяцев. Поэтому г-н Брайан предложил назначить г-на Гардинга государственным секретарем, а затем Президенту и Вице-президенту уйти в отставку. Это, согласно правилам преемственности, позволило бы г-ну Гардингу немедленно вступить в должность. Но предложение не было принято.

132. Вступив в должность в 1921 году, президент Гардинг пригласил Вице-президента посещать все заседания кабинета.

133. Когда президент Вильсон был болен в 1920 году, государственный секретарь г-н Роберт Лансинг созвал кабинет для обсуждения некоторых неотложных дел. В свое время Президент узнал об этом действии и возмутился. В письме государственному секретарю он обратил внимание на тот факт, что без Президента кабинет не может законно ничего делать.

134. Президент Линкольн, например, не консультировался с кабинетом при составлении Прокламации об освобождении рабов; он просто зачитал ее кабинету после того, как она была закончена. Генерал Грант относился к своему кабинету так, как будто это был просто его генеральный штаб, чья функция — выполнять приказы, а не давать советы. Президент Рузвельт обычно имел собственное мнение по вопросам политики, и члены его кабинета, хотя и отличались от него по темпераменту, не часто расходились с ним во мнениях. Президент Вильсон, выбирая свой кабинет, стремился подобрать людей, чьи мысли совпадали с его собственными. С другой стороны, президенты Хейс, Гаррисон и Мак-Кинли в значительной степени руководствовались советами своих кабинетов и свободно консультировались с ними.

135. Государственный департамент занимается главным образом иностранными и дипломатическими делами, а также отношениями между нацией и штатами; он также обнародует законы, принятые Конгрессом. Министерство финансов собирает доходы, оплачивает счета правительства, занимается заимствованием денег при необходимости, выпускает валюту и осуществляет общее руководство национальными банками. Военное министерство отвечает за вооруженные силы, наземные укрепления, закупку боеприпасов и все содержание армии. Министерство внутренних дел имеет функции самого разного характера, настолько, что его в шутку называют «министерством всего понемногу». Оно отвечает за национальные парки и леса, патенты, пенсии, геологическую службу и различные другие вещи, которые мало связаны друг с другом. Генеральный почтмейстер берет на себя надзор за всей почтовой службой. Министерство юстиции возглавляет Генеральный прокурор. Он является главным юридическим советником правительства и представляет его во всех юридических спорах. Военно-морское министерство отвечает за все вооруженные силы страны на воде. Министерство сельского хозяйства занимается продвижением сельскохозяйственных интересов по всей стране (см. стр. 346-348). Министерство труда отвечает за иммиграцию, натурализацию и исполнение федеральных законов, касающихся труда. Министерство торговли занимается развитием внешней и внутренней торговли, инспекцией пароходов, публикацией консульских отчетов (см. стр. 373-374) и так далее.

136. Помимо десяти регулярных министерств, существуют другие ветви национальной администрации, главы которых не являются членами кабинета. К ним относятся такие органы, как Комиссия по торговле между штатами (стр. 364), Федеральная торговая комиссия (стр. 391), Комиссия по гражданской службе (стр. 103), Тарифная комиссия (стр. 370), помимо различных бюро того или иного рода. Члены этих советов и главы независимых бюро назначаются Президентом, подотчетны ему и могут быть им смещены.

137. Это старофранцузское выражение, означающее «Слушайте! Слушайте!». Обычай открывать судебное заседание этими словами восходит ко времени Плантагенетов в английской истории.

138. Возможно, стоит кратко объяснить некоторые термины, обычно используемые в связи с законом и судами. Стороны в судебном процессе обычно называются истцом и ответчиком. Уголовное дело — это дело, в котором предъявлено обвинение в каком-либо преступлении; в гражданском деле предмет спора касается частных прав отдельных лиц (например, когда на человека подают в суд за долги). Суд обладает первоначальной юрисдикцией, когда дела поступают к нему в первой инстанции, не будучи уже рассмотренными каким-либо другим судом; он обладает апелляционной юрисдикцией, когда дела поступают из другого суда в порядке апелляции.

139. За более чем сто тридцать лет только одному судье Верховного суда был объявлен импичмент, и он был оправдан. Обвинения в этом случае, более того, не отразились на честности судьи.

140. Статья III, раздел 1.

141. Несколько дел поступают непосредственно в Верховный суд, например, иски между двумя штатами Союза; но подавляющее большинство дел поступает в порядке апелляции или по судебному приказу об исправлении ошибки (writ of error), который является методом апелляции.

142. Существуют, кроме того, некоторые специальные федеральные суды, такие как суд по претензиям, суды, рассматривающие дела в округе Колумбия, и суды островных владений.

143. Эти правила были собраны и изложены в письменной форме различными комментаторами, главными из которых были Глэнвилл, Брэктон, Кок, Литтлтон и Блэкстон. «Комментарии к общему праву Англии» Блэкстона, составленные до Американской революции, до сих пор являются стандартным трудом, известным каждому юристу.

144. Колонисты рассматривали общее право как оплот индивидуальной свободы. Эдмунд Берк в одной из своих речей упомянул как значительный показатель знакомства колонистов с общим правом тот факт, что в Америке было продано почти столько же экземпляров Блэкстона, сколько в Англии. Декларация прав, принятая Первым Континентальным конгрессом в 1774 году, гласила, что колонии имеют право на все положения общего права.

145. Где можно найти эти законы? Статуты, принятые Конгрессом, печатаются в «Statutes-at-Large» (Сборнике статутов), по одному или несколько томов на каждую сессию. Статуты штатов печатаются в томах, известных как «Session Laws» (Законы сессий), или просто как «Законы Пенсильвании» или «Акты и резолюции Массачусетса». Время от времени, обычно каждые десять лет, эти законы штатов пересматриваются, перегруппировываются и объединяются в один общий сборник, обычно публикуемый как «Пересмотренные статуты» или «Пересмотренные законы». Аналогичная публикация периодически выпускается с пересмотренными национальными статутами. Городские советы принимают законодательные акты в форме постановлений (ordinances), которые собираются в томе «Пересмотренных постановлений». Когда все национальные законы или законы штата, относящиеся к определенному предмету (например, уголовное право, или гражданский процесс, или муниципальные дела и т. д.), объединяются в один сборник, это обычно называется кодексом. Таким образом, мы говорим об Уголовном кодексе, Гражданском процессуальном кодексе или Муниципальном кодексе.

146. В общем, право справедливости (equity) применяется только к определенным классам гражданских исков и никогда к уголовным делам; его процедура проста; присяжные обычно не вызываются для заслушивания фактов; могут быть представлены письменные доказательства; решение выносится путем издания приказа или декрета, а не путем присуждения определенной суммы в качестве возмещения ущерба. Дополнительное объяснение можно найти в «Энциклопедии американского правительства», том I, стр. 673-675.

147. Суды права, помимо назначения наказания по уголовным делам и возмещения ущерба по гражданским делам, уполномочены издавать судебные приказы (writs). Приказы — это распоряжения или декреты, предписывающие совершить определенные действия или воздержаться от них. Они адресуются другим судам, государственным чиновникам или частным лицам. Самым известным из этих приказов является приказ о хабеас корпус (habeas corpus) — распоряжение, выданное тюремщику или другому хранителю, предписывающее ему доставить лицо в суд и показать, почему оно содержится под стражей. Если суд установит, что лицо содержится под стражей неправомерно, он приказывает его освободить. Другой распространенный приказ — приказ о мандате (mandamus), выдаваемый государственным чиновникам, чтобы принудить их выполнить какую-либо обязанность, возложенную на них законом. Приказ об исправлении ошибки (writ of error) выдается для передачи дела из нижестоящего суда в вышестоящий.

148. В некоторых судах графств большой жюри сейчас не используется (см. стр. 172).

149. Эти возражения называются отводами (challenges). Судья решает, обоснованы ли они. Обеим сторонам обычно разрешается определенное количество немотивированных отводов (peremptory challenges), то есть возражений, для которых не нужно приводить вообще никаких причин.

150. Есть две или три вещи, которые вы должны помнить, когда выходите на свидетельскую трибуну. Рассказывайте то, что вы знаете о деле, просто и кратко; говорите только то, что вы действительно знаете, а не то, что вы думаете или что вам кто-то сказал. Не высказывайте своего собственного мнения, если вас об этом не просят. Когда вас подвергают перекрестному допросу, обдумывайте каждый вопрос, прежде чем ответить на него. Если вы будете отвечать на все быстро и без раздумий, вы, вероятно, попадете в ловушку и будете выглядеть так, будто противоречите сами себе. Противоположный адвокат играет с вами в шахматы. Следите за его ходами и не торопитесь делать свои. Если вы допустили какую-то оплошность, исправьте ее тут же; не оставляйте ее с мыслью, что ее никто не заметит. Свидетельская трибуна — это место, где человеку нужно быть начеку.

151. Если дело не очень серьезное, прокурор иногда рекомендует не проводить дальнейшего судебного разбирательства, и обвиняемый тогда освобождается.

152. Например, когда присяжные проигнорировали указания судьи по вопросам права или когда присяжные вынесли свой вердикт каким-то ненадлежащим образом.

153. Однажды заключенного обвинили в том, что он поджег собственный дом и сжег его дотла, что привело к смерти его отца и матери. Прокурор сначала отдал его под суд за убийство отца; но присяжные оправдали его. Затем были вызваны другие присяжные, и была предпринята попытка отдать его под суд за убийство матери. Адвокат заключенного утверждал, что это означает повторное привлечение его к суду (или «вторая опасность», как это называется) за одно и то же правонарушение. Прокурор утверждал, что это другое правонарушение — убийство другого человека. Кто был прав?

154. После Революции различные штаты претендовали на обширные участки западных земель, но в конечном итоге они уступили эти претензии национальному правительству. Земли были обследованы и предложены к продаже по низким ценам. Много лет спустя Конгресс принял систему гомстедов, по которой реальные поселенцы могли получить земли почти даром.

155. Говорят, что если бы вся доступная водная энергия Соединенных Штатов была пущена в дело, она заменила бы весь уголь, который сейчас используется для снабжения промышленности энергией. Ее называют «белым углем», и его в изобилии.

156. В ранние времена убой скота производился на местах, но использование вагонов-рефрижераторов привело к централизации мясной промышленности в нескольких крупных центрах.

157. У нас был яркий пример этого в последние годы. Во время Мировой войны цены на всю сельскохозяйственную продукцию колоссально выросли и оставались высокими в течение короткого времени после окончания войны. Затем они быстро упали до низкого уровня и тем самым оставили американского фермера в тяжелом положении. Труд и припасы стоили ему в 1921 году почти столько же, сколько в 1919 году, в то время как за продукты своей земли он получал в некоторых случаях вдвое меньше.

158. Большая часть наших поставок нитратов поступает из Чили, но из-за нехватки судов во время войны оттуда мало что можно было привезти. Правительство Соединенных Штатов построило огромный завод по производству нитратов в Масл-Шолс, штат Алабама, но он не начал работать до окончания войны. Сейчас он предложен к продаже частным капиталистам. Были дискуссии о возможности производства нитратов путем электрической фиксации азота, который находится в воздухе, используя водную энергию для дешевой выработки электроэнергии. Интересен тот факт, что определенные типы бактерий собирают азот из воздуха на корнях бобовых растений (горох, фасоль, люцерна и т. д.), и чтобы обеспечить присутствие этих бактерий, семена часто инокулируют перед посадкой.

159. Исследование оттока населения с ферм Огайо несколько лет назад показало, что целых 60 000 мужчин и мальчиков покинули сельские районы за один год, в то время как менее 9000 переехали из городов и поселков на фермы.

160. Сегодня в Европе наблюдается несколько похожая ситуация. У различных новых государств, созданных по окончании войны, есть свои тарифы, свои соперничества и свои ревности.

161. Они делали это иногда таким образом: предположим, А и Б — города примерно одинакового размера и примерно на одинаковом расстоянии от Чикаго, или что А находится немного дальше.

Железная дорога, желающая развить А и сделать его важным промышленным центром, просто предоставила бы ему более низкие тарифы на грузоперевозки в западный мегаполис и обратно, несмотря на большее расстояние.

162. Закон далее предусматривает, что вся чистая прибыль сверх ставки в шесть процентов от оценки железных дорог, установленной Комиссией по торговле между штатами, должна делиться в равных долях между железными дорогами и правительством. Доля, полученная правительством, должна идти в фонд для помощи тем железным дорогам, которые не в состоянии заработать нормальный чистый доход.

163. Из девяти членов трое являются представителями владельцев железных дорог, трое — работников железных дорог и трое — общественности. Этот совет имеет свою штаб-квартиру в Чикаго, который в силу своего расположения может по праву называться железнодорожной столицей страны. Когда совет выслушивает обе стороны в трудовом споре, он дает свои рекомендации, но не имеет полномочий принудительно исполнять эти рекомендации. Считается, однако, что давление общественного мнения придаст достаточную силу его решениям.

164. Канал, который пришел в упадок после строительства железных дорог, сейчас, кажется, обретает новую жизнь. Штат Нью-Йорк улучшает канал Эри, и были внесены предложения по расширению каналов между Великими озерами и заливом Святого Лаврентия, чтобы разрешить сквозное движение из Европы в порты озер.

165. Общий курс американской тарифной политики можно разделить на четыре основных периода. Первый, который длился с 1792 года до окончания войны 1812 года, был периодом относительно низких таможенных пошлин. Пошлины, взимаемые в эти годы, не сильно препятствовали импорту. Однако, пока Соединенные Штаты и Англия воевали, в Америке были созданы некоторые новые отрасли промышленности, и было сочтено целесообразным предоставить этим новым отраслям защиту от английской конкуренции после окончания войны. Соответственно, в 1816 году была принята более решительная протекционистская политика, и это действие открывает второй период, который длился примерно до 1842 года. В течение первой части этого интервала пошлины на импортируемые промышленные товары оставались относительно высокими. Высокие пошлины, однако, вызвали сильную оппозицию, особенно в южных штатах, и со временем произошла реакция, в результате которой ставки были постепенно снижены до общего уровня около двадцати процентов в 1842 году. С этой даты до начала Гражданской войны пошлины оставались низкими, так что третий период ознаменовался фактическим отказом от протекционизма в пользу тарифа только для получения доходов. Затем начало Гражданской войны изменило ситуацию. Потребность в значительном увеличении доходов стала императивной, и высокие пошлины на импорт показались готовым способом получения национальных средств. Серия тарифных мер повышала ставки все выше и выше. Когда война закончилась, высокие ставки по большей части остались, и они оставались относительно высокими в течение четвертого периода, который ведет нас к сегодняшнему дню. С 1865 года Конгресс принял много тарифных мер; некоторые повысили пошлины, другие снизили их. В 1913 году пошлины были значительно снижены демократами; в 1921 году они были снова повышены республиканцами. Вопрос о тарифных ставках был предметом многих национальных выборов. Но, со всеми своими взлетами и падениями, тариф оставался протекционистским как по своей цели, так и по эффекту.

166. В 1920 году Конгресс принял две важные меры для содействия возрождению внешней торговли. Одна из этих мер освободила внешнюю торговлю от некоторых антитрестовских ограничений; другая разрешила предоставление государственных средств экспортерам.

167. Многие из торговых договоров, которые Соединенные Штаты заключили с другими странами, содержат то, что известно как «оговорка о наиболее благоприятствуемой нации». Это положение о том, что если любая из стран, заключающих договор, предоставит третьей стране какую-либо особую торговую привилегию, эта же привилегия немедленно распространяется на другую страну, заключающую договор. Например, если Соединенные Штаты и Бразилия заключат торговый договор, содержащий «оговорку о наиболее благоприятствуемой нации», и Бразилия впоследствии предоставит Мексике привилегию ввоза нефти в Бразилию без уплаты пошлины, Соединенные Штаты немедленно получат право на ту же привилегию или льготу.

168. Во времена деревянных судов, приводимых в движение парусом, Америка имела естественные преимущества в судостроении, особенно в обильном снабжении корабельным лесом. Было построено много таких судов, и некогда знаменитые американские «клиперы» перевозили нашу торговлю во все части света. В период с 1815 по 1860 год американский торговый флот достиг своего зенита по размеру и процветанию. В 1860 году он был вторым после Великобритании и служил не только для перевозки всей торговли Соединенных Штатов, но и торговли других стран. Гражданская война, однако, сильно помешала прогрессу американского судостроения, и с появлением железных судов, приводимых в движение паром, Соединенные Штаты начали отставать в строительстве судов для океанского плавания. Европейские страны, особенно Великобритания, значительно вырвались вперед в период с 1865 по 1900 год. Из тоннажа, который вышел в иностранные страны из морских портов Соединенных Штатов в 1900 году, менее одной пятой было американским. Этот упадок в размере торгового флота вдохновил правительство Соединенных Штатов стимулировать строительство судов путем предоставления субсидий, но эти усилия не увенчались большим успехом. Судостроительная промышленность не делала возобновленного прогресса, пока не получила большой импульс от Мировой войны.

169. В качестве средства содействия торговле национальное правительство также поддерживает различные средства навигации. Оно предоставляет маяки, буи, ориентиры и спасательные станции. Оно проводит обследования побережий и предоставляет карты для использования навигаторами. Оно обучает и лицензирует лоцманов и устанавливает правила для обеспечения безопасности судов, входящих в американские порты или выходящих из них. Много денег было также потрачено национальным правительством на углубление и улучшение гаваней. Следует также упомянуть величайшее предприятие, когда-либо предпринятое любой страной для содействия морской торговле, а именно строительство Панамского канала, который соединяет два океана и обошелся Соединенным Штатам более чем в триста пятьдесят миллионов долларов.

170. В качестве иллюстрации этого можно упомянуть, что за все годы с 1000 г. н. э. по 1750 г. н. э. было только три изобретения замечательной ценности или интереса; а именно: книгопечатание, порох и паровая машина. Но что насчет периода после 1750 года? Железная дорога, пароход, телеграф, кабель, телефон, радиосвязь, электрический свет, электродвигатель и троллейбус, подводная лодка, самолет, кинематограф, фонограф, двигатель внутреннего сгорания и моторные транспортные средства всех видов, рентгеновские лучи и так далее. Это, более того, только вехи механического прогресса, который является относительно небольшой статьей в сумме человеческого прогресса.

171. Обычная номинальная стоимость акции составляет сто долларов, но она может быть пятьдесят, десять или пять долларов. Иногда выпускаются акции без номинальной стоимости.

172. Акционеры первоначальной корпорации получили «трастовые сертификаты» вместо своих акций.

173. Во время президентской кампании 1896 года было много народного возмущения по поводу заявленной неспособности правительства «обуздать тресты». Когда Марк Ханна, председатель Национального комитета Республиканской партии, ответил: «Трестов не существует», над ним смеялись от одного конца страны до другого. Но он был прав, ибо большинство трестов были преобразованы в холдинговые компании.

174. В долгосрочной перспективе это действие, однако, не принесло многого, так как компании реорганизовались таким образом, что оставались в рамках буквы закона.

175. Чтобы обойти положения Закона Шермана, многие крупные корпорации прибегли к плану «перекрестных директоратов». Не создавая никакого объединения, слияния или холдинговой компании, они просто договорились, что различные компании должны избирать одних и тех же людей в свои соответствующие советы директоров, тем самым передавая контроль над компаниями в руки одной и той же группы людей. Чтобы положить конец этой практике, Конгресс в 1914 году принял Закон Клейтона, который предусматривал, среди прочего, что никто не может быть директором в двух или более крупных конкурирующих межштатных корпорациях, за исключением банков и железных дорог, так как последние находятся под отдельным регулированием.

176. Федеральная торговая комиссия состоит из пяти членов, каждый из которых назначается Президентом с совета и согласия Сената сроком на семь лет.

177. Для тех, кто готов смотреть на дело в этом свете, помня старую пословицу о доброте судьбы к тем, кто помогает себе сам, предлагаются следующие полезные книги: Фредерик Дж. Аллен, «Руководство по изучению профессий» (Кембридж, 1921). Обзор всей лучшей литературы по предмету. Фредерик М. Джайлс и И. К. Джайлс, «Профессиональное гражданство» (Нью-Йорк, 1920). Краткий, интересный отчет о возможностях в различных профессиях.

178. Работодатель, по сути, часто был корпорацией без тела и души. Фабрики находились под управлением менеджеров, чья функция заключалась в получении прибыли, а не в заботе о благополучии сотрудников.

179. В Америке профсоюзы также служат школами гражданства. Они объединяют в своем членстве мужчин и женщин всех рас и вероисповеданий и поощряют своих членов становиться американскими гражданами.

180. Движение профсоюзов началось в Англии, потому что именно там Промышленная революция впервые принесла фабричную систему. Вначале создание союзов яростно оспаривалось работодателями, и были приняты законы, объявляющие такие организации незаконными. В последние годы восемнадцатого века любой английский рабочий, который вступал в организацию, чтобы обеспечить себе лучшую заработную плату или меньшее количество рабочих часов, мог быть арестован и наказан судами. Со временем движение трудовых организаций распространилось на Америку, где оно также столкнулось с сильным сопротивлением в первой половине девятнадцатого века. Попытки обеспечить лучшую заработную плату путем создания трудовых ассоциаций считались заговорами в ограничении торговли, и те, кто открыто принимал участие в организационном движении, часто заключались в тюрьму. После 1830 года, однако, сопротивление начало ослабевать, и к 1870 году стало общепризнанным, что трудовые организации пришли, чтобы остаться. В одном штате за другим они начали получать юридическое признание, и сегодня право рабочих организовываться для продвижения своих собственных интересов не отрицается ни в одной части страны.

181. Большинство авторов используют термин «профсоюз» (trade union) для включения только таких трудовых организаций, которые состоят из мужчин и женщин, работающих в одной и той же профессии или занятии; но некоторые используют этот термин для включения всех трудовых организаций, целью которых является коллективное действие в интересах своих членов.

182. Хотя эта программа не содержит ничего, что отдавало бы насилием, или произвольным контролем над промышленностью со стороны рабочих, или диктаторскими методами по отношению к общественности, иногда случается, что отдельные трудовые организации или их лидеры виновны в этих вещах. Провозглашая неодобрение насилия, лидеры профсоюзов иногда (хотя и не как правило) терпели его. Лидеры профсоюзов, более того, в некоторых случаях вымогали деньги у работодателей под угрозой отзыва людей с рабочих мест; дело Бринделла в Нью-Йорке — недавняя иллюстрация. В некоторых примечательных случаях лидеры профсоюзов были осуждены и отправлены в тюрьму за прибегание к организованному терроризму против работодателей. Все это, однако, не осуждает программу трудовых организаций в целом. Никакая группа людей, особенно когда она насчитывает несколько миллионов членов, не может быть справедливо судима по неправомерным действиям немногих.

183. Следует иметь в виду, что не каждый, кто желает работать по определенной профессии, имеет право на членство в профсоюзе. Он должен подать заявление о приеме в члены, и вступительный взнос за членство часто составляет сто долларов или более. Более того, он должен убедить профсоюз в том, что он должным образом квалифицирован в профессии, если профессия требует квалификации. Некоторые профсоюзы, обычно называемые «открытыми союзами», принимают практически всех, кто подает заявление; но эти союзы существуют, по большей части, только в неквалифицированных профессиях.

184. В Новой Зеландии, например. Одно время это рассматривалось как большой успех в этой стране, но в последние годы это не предотвратило многочисленные забастовки.

185. Это было следствием забастовки канзасских шахтеров, которая грозила оставить людей без топлива на зиму. Когда бастующие отказались вернуться к работе, был объявлен призыв к добровольцам, и люди всех профессий вызвались работать в шахтах. Когда чрезвычайная ситуация миновала, законодательный орган решил, что права общественности должны быть защищены в будущем как от работодателей, так и от рабочих.

186. К ним относятся все отрасли промышленности, затрагивающие продукты питания, одежду, топливо и транспорт.

187. «Детей заставляли работать по четырнадцать и даже шестнадцать часов в день; их били за малейшую ошибку или проступок; и иногда их пытали надзиратели, которые привязывали их к балке прямо над вращающимися машинами, чтобы научить их держать ноги поднятыми, или приковывали железо к их лодыжкам и бедрам, чтобы научить их не пытаться убежать. Запертые на фабрике во время работы и в соседних бараках во время сна, эти жалкие мученики были так же абсолютно брошены своими сородичами, как если бы они были взрослыми каторжниками на пути в Ботани-Бей или неграми-рабами на среднем пути». Г. Х. Перрис, «Промышленная история современной Англии», стр. 207.

188. Конгресс учредил Бюро по охране детства при Министерстве труда, в обязанности которого входит содействие принятию законов по защите детей.

189. Верховный суд постановил, что это действие также является неконституционным.

190. Робинсон и Бирд, «Очерки европейской истории», II, 640.

191. В разное время в качестве денег использовались самые разные товары. В древности скот часто служил мерилом стоимости. Несомненно, так было и у наших индоевропейских предков, что подтверждается сохранением определенных слов в английском языке в настоящее время. Например, слово «pecuniary» (денежный) происходит от латинского «pecunia», означающего деньги, которое, в свою очередь, происходит от «pecus» — скот. Слово «fee» (плата, гонорар) — это просто передача старого немецкого слова «Vieh», которое также означает скот.

192. Китайцы используют медные деньги, которые они называют «кэш». В центре монет есть отверстие, чтобы их можно было носить на шнурке, как бусы.

193. Именно так приходилось поступать в старые времена, прежде чем золото и серебро стали чеканить в монеты известного веса и пробы. Вы помните библейскую историю о том, как патриарх Авраам отвесил четыреста сиклей серебра, чтобы заплатить сынам Хетовым за могилу для Сарры? Если нет, прочитайте ее в Книге Бытия, xxiii, 2-19.

194. Вес золотого доллара, установленный законом, составляет 23,2 грана чистого золота.

195. Любой желающий может принести золото на эти монетные дворы и отчеканить его. Однако чистое золото было бы слишком мягким для использования в качестве денег, поэтому к нему примешивают сплав серебра. Затем смешанные металлы нагревают и прокатывают в полосы. Эти полосы затем помещают в штамповочный станок, который формирует из них множество маленьких золотых заготовок, готовых к помещению в другой станок, который наносит на них оттиск. В случае с золотыми и серебряными монетами края «рифлятся», чтобы предотвратить их обрезание или соскабливание нечестными людьми. В Соединенных Штатах это делается в виде приподнятого и зубчатого края; в европейских странах на краях монет часто печатается надпись. На немецкой двадцатимарковой монете перед войной была надпись «Gott mit uns» (С нами Бог) в таком виде. Серебро, никель и медь для американской валюты закупаются монетным двором и превращаются в монеты с прибылью. Эта прибыль называется сеньораж, и ее достаточно, чтобы сделать все монетные дворы самоокупаемыми. Количество металла в никелевой монете, например, стоит лишь малую часть пяти центов. Когда монеты теряются или уничтожаются — в результате кораблекрушения, пожара и т. д. — правительство остается в выигрыше, а огромное количество монет теряется или уничтожается навсегда каждый год.

196. При двойной системе чеканки монет соотношение на монетном дворе должно точно соответствовать соотношению на открытом рынке, иначе металл, который монетный двор переоценивает, будет единственным, который будут приносить для чеканки. Если владельцы шахт, добывающие серебро, например, могут получить за него больше золота на открытом рынке, чем долларов на монетном дворе, они, естественно, будут обменивать его на открытом рынке. Но трудно поддерживать законодательное соотношение в точном соответствии с рыночной стоимостью, поскольку последняя несколько колеблется из года в год.

197. В этом же году произошла серьезная коммерческая паника, и действия правительства по демонетизации серебра были признаны ее причиной. Отсюда и частые упоминания в последующие годы о «преступлении 1873 года».

198. Положения о чеканке серебра в ограниченном масштабе были приняты Законом Блэнда (1878 г.) и Законом Шермана (1890 г.). Эти акты лишь предусматривали, что Казначейство должно ежегодно закупать определенное количество серебра и чеканить его, что сильно отличается от свободной чеканки.

199. Как ни странно, в 1893 году произошла еще одна финансовая паника; но она не имела абсолютно никакого отношения к прекращению чеканки серебра.

200. Бумажные деньги изготавливаются в Бюро гравировки и печати в Вашингтоне, а не на монетных дворах. Каждый рабочий день в году это Бюро выпускает банкнот на миллион долларов или более. Используется специальная бумага, изготовленная по секретной технологии, и при производстве этой бумаги в ткань внедряются маленькие нити красного шелка. Банкноты печатаются с механических копий гравированных пластин, оригиналы которых изготавливаются вручную. Нескольким опытным граверам требуется целый год или больше, чтобы сделать один из этих оригиналов с его портретом, печатью, символами и мириадами тонких линий. Все эти меры предосторожности принимаются для предотвращения подделки. По пути через прессы банкноты многократно пересчитываются и проверяются, чтобы убедиться, что ни одна из них не пропала и не была присвоена сотрудниками. Это делается настолько тщательно, что только один раз за последние двадцать лет одна банкнота осталась неучтенной. Когда бумажная банкнота безвозвратно теряется или уничтожается после выпуска, дядя Сэм остается в большом выигрыше, так как печать долларовой купюры обходится ему в среднем всего в один цент. Если купюра только порвана или частично уничтожена, правительство обменяет ее. Полная номинальная стоимость выплачивается, если предъявлено не менее трех пятых первоначальной купюры, или половина номинальной стоимости, если предъявлено две пятых. Если предъявлено менее двух пятых купюры, она не будет обменена, за исключением случаев доказательства обстоятельств, при которых остальная часть купюры была уничтожена. Когда банкноты становятся грязными или изношенными, банки отправляют их обратно в Казначейство. Несколько лет назад их было принято сжигать в печи; но ходили слухи, что обугленные кусочки купюр вылетали через дымоход и их находили люди, которые предъявляли их к обмену. Теперь изношенные деньги помещают в мацератор или измельчительную машину, которая перемалывает их в пульпу со скоростью около миллиона долларов за один раз.

201. Немецкая бумажная марка, например, обесценилась до менее чем одной пятидесятой своей номинальной стоимости в золоте; австрийская крона обесценилась еще сильнее. Еще более поразительным стало обесценивание российского бумажного рубля, который упал более чем в тысячу раз.

202. Деньги, которые по закону должны приниматься в уплату долгов, называются законным платежным средством. Золотые монеты, серебряные доллары и определенные банкноты являются законным платежным средством на любую сумму. Полдоллара, четверть доллара и даймы должны приниматься в уплату на сумму до десяти долларов. Никелевые монеты и пенни являются законным платежным средством только на сумму до двадцати пяти центов.

203. Создание этого второго банка привело к возникновению очень важного конституционного вопроса. В конституции, как уже говорилось, нет ни слова о банках. Следовательно, можно было предположить, что право на создание банков полностью остается за штатами, учитывая правило, согласно которому полномочия, не делегированные нации конституцией и не запрещенные ею штатам, сохраняются за штатами соответственно или за народом. Однако Конгресс, действуя на опережение, создал банк, и штат Мэриленд приступил к взиманию налога на бумажные деньги банка. Этот налог кассир балтиморского отделения банка Маккаллох отказался платить, после чего суды Мэриленда признали его ответственным, и он подал апелляцию в Верховный суд. Последний трибунал тщательно изучил весь вопрос и вынес одно из самых важных юридических решений, когда-либо принятых в этой стране.

Решение по делу Маккаллох против Мэриленда заключалось в том, что Конгресс, будучи наделенным конституцией явным правом собирать налоги, занимать деньги и «издавать все законы, которые будут необходимы и надлежащие для осуществления вышеуказанных полномочий», тем самым был наделен подразумеваемыми полномочиями создавать банки как средство содействия сбору налогов или заимствованию денег. Поскольку это так, решил Верховный суд, ни одному штату не может быть позволено вмешиваться в деятельность инструмента, с помощью которого национальное правительство законно осуществляет свою работу. Они не должны вмешиваться посредством налогообложения или иным образом. «Право облагать налогом подразумевает право на уничтожение», — заявил председатель Верховного суда Маршалл при вынесении этого решения. Если бы штаты могли облагать налогом один орган, используемый национальным правительством при осуществлении своих полномочий, объяснил председатель суда, они могли бы облагать налогом любой другой. Они могли бы облагать налогом почтовое отделение, таможни, форты, военные корабли. Облагая эти вещи достаточно высокими налогами, они могли бы парализовать национальное правительство и в конечном итоге полностью лишить его существования. Суд единогласно подтвердил, что Конгресс имеет право создавать банки и что ни один штат не может вмешиваться в такие действия.

204. Трастовые компании были созданы для выполнения функций доверительных управляющих или опекунов фондов, принадлежащих вдовам, сиротам и другим лицам, которые не могли самостоятельно заботиться о своих инвестициях. Затем они начали принимать вклады от других лиц и выплачивать проценты по этим вкладам, тогда как национальные банки и большинство обычных банков штатов обычно не выплачивали проценты своим вкладчикам. Постепенно трастовые компании стали банками во всех смыслах этого слова, и в последние годы их число постепенно увеличивалось. Как правило, они могут вести более широкий спектр операций, чем разрешено национальным банкам или банкам штатов.

205. Местоположения этих двенадцати федеральных резервных банков следующие: Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Кливленд, Ричмонд, Атланта, Чикаго, Сент-Луис, Миннеаполис, Канзас-Сити, Даллас и Сан-Франциско.

206. Дальнейшее расширение банковских возможностей Соединенных Штатов произошло в 1916 году, когда Конгресс открыл систему федеральных фермерских кредитных банков. Она находится под контролем федерального совета по фермерскому кредиту, состоящего из министра финансов и четырех других лиц, назначенных Президентом. Под надзором этого совета предусмотрены две системы кредитования под залог недвижимости: одна работает через двенадцать земельных банков, расположенных в разных частях страны, а другая — через акционерные земельные банки. Также предусмотрено создание ассоциаций фермерского кредита, состоящих из фермеров, желающих занять деньги под залог своих земель. См. также стр. 348.

207. Розничные цены представляют собой цены на основные продукты питания; оптовые цены включают товары всех видов.

Цифры предоставлены Бюро статистики труда США.

208. По этой причине часто говорят, что золото не является хорошим мерилом отложенных платежей. Например, если бы кто-то дал вам вексель на тысячу долларов, подлежащий оплате через пять лет в золотой монете, количество товаров, которые вы сможете купить на доходы от этого векселя, когда он будет оплачен, может быть намного больше или намного меньше, чем то, что вы могли бы купить сегодня. Таким образом, вы получили бы свои деньги обратно, но они не имели бы той же покупательной способности, а покупательная способность — это то, что имеет значение. Чтобы определить фактическую покупательную способность золота в разные даты, различные экономические организации составляют цифры, известные как «индексные числа». Индексные числа составляются следующим образом: возьмите определенное количество различных вещей, которые находятся в общем пользовании, скажем, бочку муки, десять фунтов масла, бушель картофеля, столько-то стали, кожи, лесоматериалов и других товаров — сделайте список достаточно длинным, чтобы охватить общий диапазон цен. Сложите текущие цены на эти вещи сегодня, и вы получите индексное число. Через десять лет, если вы возьмете точно такое же количество точно таких же товаров и сложите цены, вы получите другое индексное число. Сравнивая их, вы можете сказать, что покупательная способность денег выросла или упала, в зависимости от обстоятельств. Индексное число более чем удвоилось в период с 1914 по 1919 год; то есть покупательная способность денег сократилась вдвое.

209. Люди привыкли думать, что высокая стоимость жизни в значительной степени обусловлена «спекуляцией» и монополией. В некоторой степени, несомненно, это правда. Но три наиболее важных фактора высокой стоимости жизни: (а) инфляция денег и кредита; (б) снижение производства; и (в) высокие налоги. Именно эти вещи дают спекулянтам и монополистам возможность.

210. Облигации — это обязательства выплатить определенную основную сумму по истечении определенного срока лет. Они выпускаются правительствами и бизнес-корпорациями. Они приносят проценты ежегодно или раз в полгода. В случае именных облигаций имя владельца облигации вносится в книги правительства или компании, и ему отправляется чек на проценты. Купонные облигации, с другой стороны, подлежат оплате предъявителю, и небольшие билеты или купоны должны быть отрезаны владельцем и предъявлены в каждую дату выплаты процентов. Акции — это просто доли в бизнес-корпорации, и они не несут обязательства выплатить определенную сумму в любое заданное время. Существует два вида акций: привилегированные и обыкновенные. Привилегированная акция дает право на фиксированный дивиденд; обыкновенная акция получает то, что остается от чистой прибыли, если таковая имеется.

Облигации, как правило, приносят меньший доход, чем привилегированные акции, потому что их обеспечение лучше. Человек, владеющий обыкновенными акциями, идет на самый большой риск из всех и по этой причине ожидает наибольшую ставку дивидендов. Когда вы инвестируете деньги, доход, который вы получаете от них, пропорционален риску, который вы берете на себя. Абсолютно безопасная инвестиция, такая как государственные облигации, приносит только четыре или пять процентов годовых; привилегированные акции железных дорог или промышленных корпораций могут приносить шесть или семь процентов; обыкновенные акции некоторых компаний приносят до восьми или десяти процентов. Когда вы обнаруживаете, что инвестиция обещает большой доход, вы можете быть уверены, что риск пропорционально велик. Всевозможные схемы «быстрого обогащения» предлагаются публике промоутерами, которые обещают высокие ставки по «безопасным» инвестициям. Такие инвестиции не являются безопасными; если бы они были таковыми, банки и крупные капиталисты вкладывали бы в них свои деньги. Чтобы защитить общественность от этого мошенничества, некоторые штаты приняли «законы о голубом небе», которые требуют, чтобы каждая компания по продаже акций проверялась государственными органами, прежде чем ей будет разрешено брать деньги у людей.

211. Если что-то и можно сказать, так это то, что эта оценка, вероятно, слишком занижена. В 1921 году налоговый комиссар штата Массачусетс оценил налоговое бремя в этом штате в 117 долларов на душу населения.

212. Города тратят гораздо больше, чем сельские районы, и бремя на душу населения там, следовательно, намного тяжелее.

213. В случае некоторых сильно облагаемых налогами видов товаров, таких как табак, более половины цены составляют налоги.

214. Конечно, есть некоторые случаи, когда налог не может быть переложен; например, налоги на пустующую или необрабатываемую землю, или налоги на фиксированные доходы и зарплаты. Но все это лишь малая часть общего налогового счета.

215. Многие государственные услуги, которые сейчас оплачиваются из общих налогов, когда-то поддерживались за счет взимания платы только с тех, кто ими пользовался. Многие из первых макадамовых дорог были построены частными компаниями, которые собирали несколько центов в качестве дорожной пошлины с каждого человека, пользующегося ими. Платные мосты были не редкостью еще поколение назад, и они существуют в некоторых местах до сих пор. Во многих местах школы взимали плату, столько-то с ученика. До того, как были созданы регулярные полицейские силы, состоятельные люди нанимали сторожей для патрулирования улиц вокруг своей собственности, а более бедные районы города оставались вовсе без какой-либо защиты.

216. Французский государственный деятель Кольбер, главный министр Людовика XIV, однажды сказал, что искусство налогообложения народа похоже на ощипывание гуся, а именно: получить наибольшее количество перьев при наименьшем количестве крика. В этом замечании больше правды, чем вымысла.

217. В общем смысле различие между недвижимым и движимым имуществом достаточно просто, но на практике провести точную грань между ними не так легко. Например: является ли зерно, растущее в поле, недвижимым или движимым имуществом? Чем оно становится после того, как его срезает жатка? К какому классу относятся деревья в лесу (а) до того, как их срубили, (б) после того, как их свалили? Было бы правильно сказать, что скот, пасущийся в поле, превращает недвижимость в движимое имущество?

218. Недвижимость находится на виду и не может быть скрыта от налоговых органов; но акции, облигации, векселя и тому подобное хранятся в сейфе, где их никто не видит, кроме владельца. Нет способа узнать, сколько налогооблагаемого богатства скрыл человек, если он не настолько честен, чтобы рассказать об этом. В некоторых штатах от плана налогообложения нематериальных активов отказались вовсе на том основании, что такие налоги слишком легко уклоняются. В качестве замены эти штаты вводят налог на доход от нематериальных активов и требуют, чтобы каждый человек раз в год подавал присяжное заявление о таком доходе.

219. Освобождения от налогов, льготы и ставки время от времени меняются. Действующие правила можно найти в последнем издании «World Almanac». Их нельзя кратко изложить без серьезного риска неточности.

220. См. «Энциклопедию американского правительства», том III, стр. 492. Суд постановил, что налог на землю является прямым налогом; что налог на доход от земли по сути является налогом на землю, а следовательно, также прямым налогом.

221. В течение 1918-1921 годов эти акцизы также взимались с железнодорожных билетов, телеграмм и продаж в кафе-мороженых. Налог на сверхприбыль, который также приносил большой доход в течение 1918-1922 годов, взимался со всей деловой прибыли сверх установленного стандарта.

222. Каждый штат, несомненно, имеет право вводить такой налог. Существуют некоторые сомнения, обладает ли им также национальное правительство, поскольку налог на продукты труда в действительности является средством регулирования условий труда, а конституция не дает национальному правительству полномочий регулировать условия труда; такие полномочия принадлежат штатам. Вопрос о том, может ли национальное правительство вводить налог на продукты детского труда, сейчас находится на рассмотрении Верховного суда. См. также стр. 415.

223. Люди, обладающие большими состояниями, могут инвестировать их в необлагаемые налогом инвестиции, такие как государственные и муниципальные облигации, тем самым уклоняясь от высоких дополнительных налогов на доходы.

224. Генри Джордж выступал за то, чтобы на всю землю взимался налог, равный полной сумме ее земельной ренты (см. стр. 43), и чтобы все остальные налоги были отменены. Это, по сути, покончило бы с частной собственностью на землю, сделав правительство ее реальным владельцем. Г-н Джордж пытался доказать, что почти все наши экономические проблемы связаны с частной собственностью на землю и земельной монополией. «То, что я поэтому предлагаю», — сказал он, — «как простое, но верное средство, которое повысит заработную плату, увеличит доходы капитала, искоренит нищету, уничтожит бедность, даст оплачиваемую работу каждому, кто этого желает, предоставит свободный простор человеческим силам, уменьшит преступность, возвысит мораль, вкус и интеллект, очистит правительство и поднимет цивилизацию на еще более высокие вершины, — это присвоение ренты посредством налогообложения». «Прогресс и бедность», книга VIII, гл. ii. Это хороший пример экстравагантных и утопических надежд, возлагаемых реформаторами, которые увлечены одной идеей. Если бы землю можно было превратить в рай, просто облагая налогом одну вещь вместо другой, это преобразование было бы совершено давным-давно.

225. Президент Гардинг в начале 1922 года предложил введение налога с продаж как практичный метод получения денег для выплаты бонуса ветеранам Мировой войны.

226. Существовал обычай брать такие индивидуальные меры, которые были одобрены различными комитетами, и объединять их все вместе в то, что называлось «омнибусным законопроектом», предусматривающим выделение многих миллионов долларов на строительство новых почтовых отделений, дноуглубительные работы в гаванях и так далее. В этих законопроектах каждый конгрессмен рассчитывал получить что-то для своего округа, была ли в этом необходимость или нет. Такие денежные гранты были широко известны как ассигнования «свиного бочонка». Одним из способов удержать конгрессменов в Вашингтоне до самого последнего дня сессии было придерживать эти ассигнования до самого закрытия. Каждый сенатор и представитель тогда оставался на своем посту, чтобы из-за какой-нибудь случайности его конкретный пункт не был исключен.

227. Около десяти миллиардов долларов из этой суммы было предоставлено Соединенными Штатами в виде займов Англии, Франции и другим странам, чтобы помочь им вести войну (см. стр. 613-614).

228. Есть некоторые исключения. Доход от первого выпуска облигаций Liberty Bonds полностью освобожден от национального налогообложения; доход от других выпусков освобожден до определенной суммы на установленный период лет. Все облигации, выпущенные национальным правительством, освобождены от налогов штатов и местных налогов. Облигации, выпущенные штатами, округами, городами и другими муниципалитетами, освобождены от национального налогообложения; они могут быть или не быть освобождены от налогов штатов и местных налогов, в зависимости обычно от того, где проживает владелец. Например, если человек владеет облигациями, выпущенными городом Сан-Франциско, и проживает в Калифорнии, доход от этих облигаций освобождается от налогов штата и местных налогов; но если владелец проживает в каком-либо другом штате, где есть подоходный налог, доход облагается налогом.

229. Долг штата Нью-Йорк составляет около ста тридцати пяти миллионов; ни у одного другого штата нет долга вдвое большего размера. У нескольких штатов вообще нет долгов. Общий чистый долг округов, городов, поселков, деревень и других общин составляет почти пять миллиардов. Было бы консервативно сказать, что общая государственная задолженность американского народа сегодня составляет около двадцати восьми миллиардов. Из этого можно, конечно, вычесть десять миллиардов, причитающихся Соединенным Штатам другими странами. Но даже с учетом этого долг составляет около 700 долларов на семью.

230. Здоровое правило государственных финансов гласит, что облигации не должны выпускаться на срок, превышающий предполагаемый срок службы общественного улучшения. Например, если предполагается, что новое дорожное покрытие прослужит двадцать лет, все облигации должны быть погашены в течение этого срока. Однако очень часто налогоплательщики американских городов продолжали выплачивать облигации по дорожному покрытию еще долго после того, как сами покрытия полностью изнашивались.

231. Стоимость любой государственной услуги в значительной степени состоит из двух статей: накладных расходов и текущих расходов. В случае электрического освещения накладные расходы включают проценты на капитал, вложенный в электростанции, оборудование, провода и столбы, кабелепроводы; а также такие вещи, как страхование, налоги и арендная плата, которые продолжаются независимо от того, производит ли предприятие много или мало. Текущие расходы включают стоимость рабочей силы, угля, материалов и т. д., и эти вещи, конечно, варьируются в зависимости от объема выполненной работы. Накладные расходы часто составляют половину стоимости производства электрического тока; поэтому, если вы удвоите накладные расходы, цена для потребителя вырастет, а не упадет.

232. Компании, предоставляющие коммунальные услуги, когда правительство дает им право изымать частную собственность по праву принудительного отчуждения, должны выплатить справедливую компенсацию за то, что они изымают. Правительство не могло бы дать компании право изымать частную собственность без компенсации, так как оно само не обладает таким правом.

233. Франшизы часто предоставлялись бессрочно. Когда законы запрещали предоставление бессрочных франшиз, иногда предпринимались попытки обойти это ограничение путем предоставления их на 999 лет. Иногда предоставление франшизы проводилось через совет олдерменов или городской совет без какого-либо уведомления общественности. Затем следовали громкие протесты, но они мало помогали после того, как грант был сделан.

234. Эти платежи организуются самыми разными способами. Иногда газовая компания платит городу определенную сумму в год за каждую милю газопроводов или определенную сумму за миллион кубических футов проданного газа. Компании уличных железных дорог иногда платят определенную сумму каждый год за милю пути. Чаще платеж основан на валовой выручке или на стоимости акционерного капитала компании, или на оценочной стоимости ее франшизы. В некоторых случаях франшиза продается тому, кто предложит самую высокую цену, то есть ее получает компания, которая предлагает заплатить больше всего за привилегию использования улиц.

235. Система уличных железных дорог Бостона, например, работает более чем в двадцати других городах и поселках. Одна телефонная компания иногда контролирует телефонное обслуживание во всех городах и поселках штата или даже в нескольких штатах.

236. Пятьдесят лет назад эти системы водоснабжения обычно контролировались частными компаниями, работающими по франшизам. Сегодня в стране очень мало частных компаний по водоснабжению. Среди шестидесяти пяти городов с населением более 100 000 человек только шесть не имеют муниципальной собственности на эту услугу.

237. Город Глазго в Шотландии иногда приводится в качестве примера общины, которая прошла самый длинный путь в плане муниципальной собственности. Житель Глазго, говорят, может родиться в муниципальном многоквартирном доме, питаться молоком из муниципальной молочной фермы (которое подогревается на муниципальной газовой плите), перевозиться в школу на муниципальных трамваях, а когда он умрет, быть отвезенным в муниципальном катафалке на муниципальное кладбище.

238. В Соединенных Штатах насчитывается около тридцати муниципальных газовых заводов и несколько сотен муниципальных электростанций; но подавляющее большинство из них находится в небольших общинах.

239. Существуют муниципальные уличные железные дороги в Сан-Франциско, Сиэтле и Новом Орлеане. Общественная эксплуатация уличных железных дорог без общественной собственности — это политика Бостона и нескольких других городов. Эти уличные железные дороги работают по плану «обслуживание по себестоимости». Правительство штата или города берет на себя управление уличной железной дорогой, назначает чиновников для управления ею и устанавливает тарифы, необходимые для оплаты расходов на эксплуатацию (включая любую процентную ставку, которая должна быть выплачена владельцам уличной железной дороги). Когда заработная плата растет, тарифы растут. В некоторых случаях план «обслуживание по себестоимости» оказывался дорогостоящим. Когда заработная плата выросла во время и после войны, тарифы выросли соответственно. Но хотя заработная плата снизилась с 1920 года в частном секторе, она не была снижена в той же степени на муниципальных уличных железных дорогах, поэтому тарифы остались на прежнем уровне. Чтобы быть справедливым по отношению к общественности, система должна работать в обоих направлениях.

240. Национальное, штатное и муниципальное правительства могут занимать деньги под пять процентов или меньше; компании должны платить шесть или семь процентов в нынешних условиях.

241. Обратите внимание на то, как газовые и электрические осветительные компании пытаются увеличить свой бизнес, продавая газовые плиты, электрические утюги и другие приборы по низким ценам и в рассрочку. Телефонные компании размещают общественные таксофоны в каждом уголке, чтобы получить несколько лишних никелей и даймов. Телеграфные компании предоставляют специальные тарифы на ночные письма, чтобы получить сообщения, которые были бы отправлены по почте, если бы взимались обычные тарифы. Можете ли вы представить, чтобы почтовое отделение работало ночью, чтобы получить больше бизнеса?

242. Называя эти три цели образования первой, второй и третьей, не подразумевается, что это их порядок важности. Некоторые поставили бы служение обществу на первое место. Над одними из главных ворот Гарвардского университета, через которые студенты выходят в мир после окончания учебы, есть эта своевременная надпись: «Уходи, чтобы служить своей стране и своему народу».

243. Законы и практика сильно различаются от штата к штату, а иногда и от одной общины к другой. Было бы бесполезно пытаться представить здесь даже самые важные различия. Те, кто желает точно знать, как школы контролируются и управляются в разных частях страны, найдут полную информацию в книге С. Т. Даттона и Дэвида Снеддена «Администрирование государственного образования в Соединенных Штатах».

244. В 1917 году Конгресс постановил, что каждый год из федерального казначейства должен выделяться грант нескольким штатам для поощрения профессионального образования. Эти деньги распределяются между штатами при условии, что каждый внесет равную сумму, причем распределение производится не Бюро образования, а органом, известным как Федеральный совет по профессиональному образованию. Этот совет состоит из семи человек: министров сельского хозяйства, торговли и труда, комиссара по образованию и трех других лиц, назначенных Президентом. Значительная часть его работы в настоящее время связана с обеспечением профессионального обучения американских солдат и моряков, которые стали инвалидами в Мировой войне.

245. Законопроект Смита-Таунера, ныне законопроект Таунера-Стерлинга.

246. Согласно данным переписи, только один человек из пятнадцати (старше школьного возраста) не умеет писать; но опыт армейских офицеров с призывниками во время войны показал, что эта доля должна быть намного больше. Переписчики принимают слова человека на веру; армейские власти в различных лагерях применяли реальный тест. Они обнаружили, что примерно один человек из пяти не может написать простое письмо из дюжины строк.

247. Существенные различия между обучением в грамматической школе и средней школе заключаются в следующем: работа в классах грамматической школы практически полностью предписана; в средней школе есть некоторые факультативные предметы; в классах грамматической школы один учитель дает обучение по всем предметам, тогда как в средних школах различные предметы преподаются разными учителями, каждый из которых является специалистом.

248. Правильная система профессионального образования включает три вещи: (а) широкую и практическую основу в элементарном образовании обычного типа; (б) изучение социальных и гражданских сил, которые контролируют жизнь людей; и (в) определенное обучение какой-либо конкретной профессии или ремеслу. Чтобы помочь ученику более разумно выбрать свою жизненную работу, многие школы предусмотрели профессиональную ориентацию. Профессиональный директор или консультант изучает особые склонности и способности каждого ученика, указывает, какие возможности открыты, и дает советы относительно лучших средств обучения для выбранной работы.

249. Спрос на профессиональное образование исходит из нескольких источников: а именно, от родителей, которые считают, что образование должно быть напрямую связано с заработком; от учителей, которые убеждены, что нет никакой или почти никакой образовательной ценности в том, чтобы муштровать учеников по предметам, которые их не интересуют; от широкой общественности, которая считает, что школы принесли бы большую социальную пользу, обучая учеников профессиональной эффективности; и от предприимчивых работодателей, которые видят в этой форме образования шанс получить запас обученных работников, не ломая их в качестве учеников. Организованный труд поначалу смотрел на это движение с подозрением, но теперь более благосклонен к нему. Профессиональное образование следует четко отличать от ручного труда, который является лишь общим образованием в принципах умелой ручной работы без учета какой-либо конкретной профессии или ремесла. Профессиональное образование не выпускает полностью обученного работника, а только того, кто практически закончил стадию ученичества.

250. Существует распространенное мнение, что те, кто лучше всех учится в школе или колледже, обычно плохо справляются, когда выходят в мир, и что те, кто принимает активное участие в школьной или студенческой деятельности, даже если их успеваемость очень низкая, — это те, кто поднимается на вершину в дальнейшей жизни. Факты говорят об обратном. Каждое исследование, которое когда-либо проводилось по этому вопросу, указывает на то, что в подавляющем большинстве случаев мальчик, который хорошо учится в школе, хорошо учится в колледже, если он идет в колледж; и что студенты, которые занимают высокие места в своих занятиях в колледже, гораздо более склонны к успеху в дальнейшей жизни, чем те, кто занимает низкие места. Три великих восточных университета, Гарвард, Йель и Принстон, дали нации трех последовательных президентов в период 1901-1921 годов: Рузвельта, Тафта и Вильсона. Никто не счел нужным упомянуть, что каждый из троих был ученым высокого ранга при выпуске; но если бы кто-либо из них был выпущен ближе к концу списка, мы бы услышали предостаточно комментариев. Исключения слишком часто выделяются для внимания; случаи, подтверждающие правило, настолько многочисленны, что остаются незамеченными.

251. Меры по укреплению и защите общественного здоровья оказывают заметное влияние на уровень смертности. Пятьдесят лет назад было совсем не редкостью встретить в американских городах и поселках ежегодный уровень смертности в тридцать человек на тысячу населения. Сегодня этот показатель повсеместно сократился вдвое. Даже в крупных центрах населения, таких как Нью-Йорк и Чикаго, ежегодный уровень смертности в нормальные годы сейчас ниже пятнадцати на тысячу. Это, конечно, означает, что средняя продолжительность жизни, если брать население в целом, увеличилась. Снижение уровня смертности, вероятно, добавило семь или восемь лет к средней продолжительности жизни. Легко увидеть, какой огромный выигрыш это принесло производительной силе страны.

252. Вспомните, например, отрывок из «Илиады» Гомера, где бог солнца в гневе поднял свой грозный лук и с каждым звоном тетивы посылал людей на смерть от эпидемии.

253. То же самое было и со многими другими вещами. Римляне, например, использовали печати, чтобы оставлять оттиски на документах и монетах. В этом и заключается суть печатания. И все же мир не осваивал следующий важный шаг — как печатать книги — в течение тысячи лет.

254. В первые годы Мировой войны, до того как армии Центральных держав захватили Сербию, эта страна была охвачена эпидемией тифа от края до края. Страны союзников снарядили большую санитарную экспедицию, которая прошла через всю страну и практически продезинфицировала все население. Товарные вагоны были оборудованы как пункты для купания и дезинсекции, с горячей водой и паром от паровоза. Эти поезда передвигались от деревни к деревне, останавливаясь в каждой достаточно долго, чтобы пропустить жителей одного за другим через процесс санитарной обработки, а их одежду — через паровую камеру.

255. Чтобы меры по предотвращению распространения заболеваний были эффективными, они должны основываться на хорошо организованной и точной системе санитарной статистики. Эта статистика включает данные о рождаемости, смертности и заболеваемости. Она составляется в органах здравоохранения на основе отчетов, присылаемых врачами. Чтобы эти отчеты имели реальную ценность, они должны быть не только точными, но и своевременными. С помощью этой статистики органы здравоохранения могут почувствовать начало эпидемии, часто определить ее источник или причину и немедленно привести в действие механизм для обеспечения контроля над ней. Когда один врач сообщает о случае брюшного тифа, это может не иметь большого значения; но если в один и тот же день сообщается о дюжине случаев, становится очевидной необходимость немедленного расследования состояния источников воды и молока.

256. Город Глазго получает снабжение чистой водой из озера Катрин, воспетого в поэме «Дева озера».

257. Выбор между двумя видами фильтрации зависит от местных условий. Там, где неочищенная вода чрезмерно мутная или имеет плохой цвет, чаще используется быстрый песчаный фильтр. Химическая обработка воды предполагает использование хлорной извести (более известной как белильный порошок) или другого химического дезинфицирующего средства, которое убивает вредоносные бактерии. Требуются лишь небольшие количества пропорционально объему используемой воды. Химическая обработка обычно не применяется, за исключением чрезвычайных ситуаций; она не рассматривается как удовлетворительный постоянный метод очистки воды.

258. Эти жилищные нормы теперь предусматривают, как правило, что дома, предназначенные для проживания более двух семей, не должны занимать более двух третей участков, на которых они построены, а оставшееся пространство должно быть оставлено для света и воздуха. Они также требуют, чтобы такие дома не были построены из легковоспламеняющихся материалов, чтобы они были обеспечены освещенными коридорами, чтобы было установлено санитарно-техническое оборудование и чтобы никакие комнаты не использовались для обычного проживания, если в них нет одного или нескольких окон. Дальнейшее положение в некоторых из этих законов о многоквартирных домах заключается в том, что дома могут быть признаны непригодными для жилья, если в них приходится менее определенного количества кубических футов воздушного пространства на каждого проживающего в них человека. Это последнее положение трудно обеспечить иначе, как путем частых проверок, однако оно очень важно, потому что, как бы хорошо ни был построен дом, серьезное перенаселение будет представлять опасность для здоровья населения.

259. На мирной конференции 1919 года охрана здоровья населения во всем мире была признана настолько важной, что положение об этом было включено в Устав Лиги Наций (см. стр. 638).

260. Исключение из этого должно быть сделано в отношении негритянского населения Юга. Уровень бедности среди южных негров высок, хотя большинство из них живут в сельских общинах.

261. Бедность, в некотором смысле, воспроизводит сама себя. Несколько лет назад нью-йоркский социальный работник дал следующее довольно убедительное описание того, как одно поколение передает свою бедность следующему: «Ребенок, выросший в бедной семье, забирается из школы и отправляется работать в раннем возрасте. Он тяжело трудится, приносит домой каждый цент своего заработка, ему разрешается оставить себе мало или ничего, и он не получает от жизни никакой радости. Через некоторое время ему это надоедает; он встречает девушку, которая была воспитана таким же образом; они женятся, но ни у кого из них нет сбережений, и они не имеют ни малейшего представления о том, как вести хозяйство. Они снимают небольшую квартиру, покупают мебель в рассрочку, а затем обнаруживают, что не могут за нее платить. Они влезают в долги, и когда кто-то из них заболевает или муж остается без работы, им нечего есть. Когда появляются дети, они растут на неполноценном питании; их бьют по лицу и ругают в любое время суток; они не получают домашнего воспитания и очень мало школьного образования; как только они могут заработать несколько долларов в неделю, их забирают из школы и отправляют работать — и так история просто повторяется».

262. Браки слабоумных или других психически неполноценных лиц должны быть предотвращены, ибо последствия таких браков пагубны для всего общества. Они способствуют наполнению богаделен, приютов и тюрем. Есть люди, которые считают, что правительство должно пойти дальше и использовать свое влияние для содействия большей осмотрительности при заключении браков лицами, не являющимися психически неполноценными. Брак, как было показано в предыдущей главе, является основой дома, а следовательно, фундаментом всего общественного порядка. Это институт чрезвычайно важного значения для благополучия общества. И все же мы оставляем все это на волю случая, или мимолетного увлечения, или случайных знакомств. Каким бы ни было побуждение к браку, можно с уверенностью сказать, что многие союзы мужчины и женщины не вносят никакого вклада в благополучие нынешнего или будущего общества. Справедливо ли, что институт, имеющий такое значение для человеческого рода, как настоящего, так и будущего, должен так мало контролироваться законом, обычаем или общественным мнением и в такой большой степени оставаться на усмотрение отдельных лиц? Можно ли таким образом улучшить расу? Помимо предотвращения браков психически дегенеративных лиц, есть ли какие-то дальнейшие действия, которые должно предпринять общество?

263. Для этого предлагается много объяснений. Мы относительно новая страна с населением, состоящим из многих рас. Судебное разбирательство медленное и громоздкое; требуется много времени, чтобы наказать преступников, и у них есть неплохие шансы избежать наказания вовсе. Полиция находилась под контролем политиков и была небрежна в обеспечении соблюдения законов. Мы настолько сильно подчеркивали идею свободы, что это принесло пользу даже преступнику. Мы не сделали наказание достаточно неотвратимым или достаточно суровым, чтобы удержать людей от совершения зла. Все эти оправдания, несомненно, имеют некоторую силу, но полностью ли они объясняют наши плохие показатели по сравнению с другими странами?

264. Реформатором, который первым просветил общественность относительно этой доктрины, был Джереми Бентам, английский писатель по социальным вопросам, живший в начале девятнадцатого века.

265. Самой заметной фигурой в этой области тюремной реформы в последние годы является г-н Томас Мотт Осборн, который некоторое время руководил государственной тюрьмой в Оберне, штат Нью-Йорк. Г-н Осборн полностью отменил старую систему дисциплины и установил схему самоуправления среди заключенных. Но общественное мнение было не совсем готово к такому радикальному эксперименту, который начал г-н Осборн, и его работа подвергалась резкой критике во многих кругах, хотя в других ее хвалили. В разгар споров он оставил свой пост, и его преемник не продолжил его политику.

266. Многие люди начинают задаваться вопросом, не зашла ли слишком далеко реакция против старомодных методов обращения с правонарушителями. Лицам, обвиняемым в преступлении, теперь предоставляется справедливый суд с широкими возможностями для апелляции. После вынесения приговора они часто получают неопределенные сроки заключения, а затем, после короткого срока заключения, освобождаются условно-досрочно. В тюрьме они хорошо размещены, правильно питаются, наделены различными привилегиями, обеспечены киноразвлечениями и другими видами отдыха. Высказываются жалобы на то, что мы сделали путь преступника слишком легким и что тот вид наказания, который сейчас применяется к правонарушителям, неадекватен для того, чтобы служить сдерживающим фактором для преступности. Рост преступности, особенно в крупных американских городах, некоторыми приписывается этой мягкости обращения.

267. Одним из первых таких судов, и самым известным из них всех, является суд по делам несовершеннолетних в Денвере, штат Колорадо, которым в течение нескольких лет председательствовал судья Бен Б. Линдси. Некоторое время успех этого суда казался замечательным, ибо судья Линдси обладал талантом заставлять заблудших мальчиков говорить ему правду; но в своем рвении дать им шанс на исправление он многим гражданам Денвера казался чрезмерно снисходительным. Суд по делам несовершеннолетних был сохранен, но другой судья был поставлен во главе него.

268. По количеству разводов Соединенные Штаты, к сожалению, лидируют в мире. Каждый год в этой стране предоставляется больше разводов, чем во всех других цивилизованных странах вместе взятых. Это одна из тех вещей, которые не дают нам повода для хвастовства, потому что это указывает на серьезное ослабление стабильности и прочности семьи как социальной единицы. Количество разводов не только очень велико, но и быстро увеличивается с каждым годом. Пятьдесят лет назад количество разводов в год в Соединенных Штатах составляло всего около двадцати тысяч; сейчас оно превышает сто двадцать тысяч. В среднем в 1870 году приходился один развод на каждые тридцать браков; сегодня это соотношение составляет один к десяти. При нынешних темпах роста, по оценкам, к 1950 году не менее одной четверти всех браков будут расторгнуты разводом, и если бы такое положение дел продолжалось до конца двадцатого века, половина всех браков закончилась бы таким образом. Это действительно была бы зловещая перспектива, если бы не то, что условия, рано или поздно, вероятно, изменятся. Когда социальная проблема становится очень серьезной, как это происходит сейчас, у общества есть привычка искать и применять соответствующие средства правовой защиты.

269. С момента своего основания в 1788 году национальное правительство потратило, в круглых цифрах, около шестидесяти семи миллиардов долларов. Из всей этой суммы пятьдесят восемь миллиардов были потрачены на войну, то есть на содержание армии и флота, на ведение различных войн страны, на пенсии и на проценты по военным долгам.

270. Теодор Рузвельт, «Бойся Бога и бери свою часть» (Нью-Йорк, 1915), гл. I.

271. История полна примеров, подтверждающих это утверждение. Когда Карфаген оказался не в состоянии защитить себя от римской агрессии, победители не оставили камня на камне. Посмотрите на Польшу, разорванную в семнадцатом и восемнадцатом веках ее алчными соседями и теперь восстановленную в качестве нации вооруженными силами Франции, Англии, Италии и Америки. А что насчет Китая сегодня? Стали ли его четыреста миллионов человек счастливее и процветающее от того, что они оказались гражданами беззащитной страны?

272. Война за независимость была выиграна добровольческой армией. По заключении мира эта армия была распущена, но отсутствие оборонительных сил считалось серьезной опасностью. Соответственно, когда в 1787 году была разработана конституция, она предусматривала, что новый Конгресс должен иметь право «собирать и содержать армии». Во время первого срока Вашингтона в национальном правительстве был создан Военный департамент и под надзором этого департамента была создана небольшая регулярная армия. Численность этой армии не превышала пяти тысяч человек всех рангов, что едва хватало, чтобы индейские племена не доставляли хлопот. Но наполеоновские войны в Европе побудили Конгресс увеличить ее численность в качестве меры предосторожности, и во время войны 1812 года была предпринята попытка увеличить регулярную армию путем вербовки до 35 000 человек. Однако новобранцы не шли охотно, потому что война была непопулярна в некоторых частях страны, и поэтому возникла необходимость призвать ополченческие организации отдельных штатов. После 1816 года, когда был заключен мир, регулярная армия была значительно сокращена, и до 1860 года она оставалась небольшой, за исключением тех лет, когда Соединенные Штаты находились в состоянии войны с Мексикой. Гражданская война потребовала значительного расширения регулярной армии, но большая часть боевых сил была получена путем призыва ополчения штатов и формирования полков добровольцев. Когда война закончилась, Конгресс установил максимальную численность регулярной армии в 25 000 человек, и на этом уровне она оставалась до начала войны с Испанией, когда она была увеличена более чем вдвое. В 1916 году, во время Мировой войны, но до того, как Соединенные Штаты вступили в конфликт, было санкционировано дальнейшее увеличение до максимума в 175 000 человек. Эта цифра впоследствии выросла до 225 000, но в 1921 году она была сокращена Конгрессом до 150 000, на каком уровне она остается сегодня, хотя сейчас рассматривается дальнейшее сокращение.

273. До 1916 года национальная гвардия не могла быть призвана на службу за пределами Соединенных Штатов, а только для защиты от вторжения и для подавления внутренних беспорядков. Но в 1916 году Законом о национальной обороне было предусмотрено, что всякий раз, когда Конгресс санкционирует использование вооруженных сил в дополнение к регулярной армии, Президент может призвать любого или всех членов национальной гвардии на службу Соединенных Штатов и может использовать их за пределами американской территории.

274. Теодор Рузвельт служил помощником министра военно-морского флота, когда в 1898 году началась война с Испанией. Он предложил сформировать добровольческий кавалерийский полк из ковбоев из скотоводческих районов, и его предложение было принято правительством. Уйдя со своей должности в Военно-морском департаменте, он организовал этот полк «Мужественных всадников» (Rough Riders) и стал его подполковником. «Мужественные всадники» отправились на Кубу, где хорошо проявили себя.

275. Фактическая организация и дисциплинирование армии в мирное время, а также ее передвижения и операции во время войны находятся под непосредственным руководством Генерального штаба. Этот орган состоит из начальника штаба, который назначается из числа высших офицеров армии, и многочисленных других армейских офицеров, которые прикомандированы для этой службы. Генеральный штаб организован таким образом, что в случае войны одна его секция может взять на себя руководство операциями в полевых условиях, в то время как другая продолжает наращивать армию дома. Генерал Першинг, командовавший Американскими экспедиционными силами в Мировой войне, сейчас является начальником штаба, его главным помощником является генерал-майор Харборд, который командовал Первой армией за рубежом.

276. За мелкие правонарушения рядовой состав судится упрощенным военно-полевым судом перед одним офицером. Для более серьезных правонарушений созывается специальный военно-полевой суд из трех-пяти офицеров. Если правонарушение очень серьезное или если обвиняемым является офицер, суд проходит перед общим военно-полевым судом из пяти-пятнадцати офицеров, которые должны, по возможности, быть по крайней мере равного ранга с обвиняемым. Вердикт, или решение, военно-полевого суда вместе с его рекомендациями о наказании в случае признания виновным передается офицеру, по приказу которого был созван суд. Этот офицер имеет право уменьшить, но не увеличить наказание, рекомендованное военно-полевым судом.

277. Существует еще одна фаза военной юрисдикции, которую необходимо отличать как от военного права, так и от военного положения. Это называется военным управлением. Его можно объяснить следующим образом: когда какая-либо территория завоевана и удерживается армией вторжения, ей, очевидно, должно быть предоставлено какое-то временное правительство. Прежнее правительство обычно бежит, и на его место должно быть что-то поставлено. В таких условиях главнокомандующий оккупационными силами устанавливает временную администрацию. В 1919 году, когда часть Американских экспедиционных сил продвинулась на германскую территорию по условиям перемирия, для района, занятого американскими войсками, было установлено военное управление со штаб-квартирой в Кобленце. Военное управление может быть установлено даже на внутренней территории во время гражданской войны или восстания. После падения Конфедерации военные управления поддерживались на Юге до тех пор, пока правительства штатов не были реконструированы, поэтому мы обычно говорим о периоде «реконструкции». Военное управление — это всегда временная мера, никогда не предназначенная для того, чтобы быть постоянной, хотя она может длиться несколько лет. Оно не вытесняет, как военное положение, обычные законы оккупированной территории, а просто означает, что оккупационная армия через своего главнокомандующего берет на себя управление.

278. Начало американского флота восходит ко времени Войны за независимость, когда на службу было поставлено несколько фрегатов; но когда война закончилась, эти корабли были проданы, а флот упразднен. Однако в 1794 году Конгресс санкционировал строительство шести новых фрегатов, а четыре года спустя был создан Департамент военно-морского флота во главе с членом кабинета министров. Количество судов увеличивалось очень медленно, и когда началась война 1812 года, у Соединенных Штатов было всего шестнадцать военных судов, некоторые из них слишком малы, чтобы быть очень полезными. Этот небольшой флот, тем не менее, хорошо проявил себя в ходе войны на море. С 1815 года до начала Гражданской войны мало внимания уделялось наращиванию американской военно-морской мощи, но в ходе этой борьбы произошло большое расширение. Изобретение броненосца «Монитор» произвело революцию в военно-морском строительстве. Но когда Юг был покорен, флоту снова позволили сократиться, и только после 1885 года Соединенные Штаты снова предприняли серьезную попытку создать сильное военно-морское ведомство. С этой даты военно-морской прогресс был устойчивым, и сегодня военно-морской флот Соединенных Штатов занимает второе место по размеру среди морских сил мира. По условиям соглашения, заключенного между главными военно-морскими державами мира в Вашингтоне в 1922 году, было решено, что Соединенные Штаты, Великобритания и Япония должны уничтожить определенные военные суда, уже построенные или находящиеся в процессе строительства, и что каждая из них должна воздерживаться от строительства новых линейных кораблей (за исключением целей замены) в течение следующих десяти лет. По окончании этого периода военно-морские силы Соединенных Штатов и Великобритании будут примерно равны по силе, в то время как флот Японии будет примерно на три пятых слабее. См. также стр. 577.

279. О действиях конференции в отношении вопросов на Дальнем Востоке см. стр. 619.

280. Бригадный генерал Митчелл из Авиационной службы армии Соединенных Штатов в своих показаниях перед комитетом Конгресса в 1920 году заявил, что несколько самолетов могут посетить Нью-Йорк и обрушить достаточно фосгена, чтобы убить каждого жителя, «если мы не предоставим какие-либо средства для их отражения».

281. См. цитаты из различных военных авторитетов, приведенные в книге Уилла Ирвина «Следующая война», стр. 46-66.

282. В Англии существует традиция, что если человек идет в Гайд-парк в Лондоне (большое открытое пространство в центре города), он может собрать вокруг себя толпу и говорить все, что ему угодно, при условии лишь того, что с ним могут грубо обойтись, если его слушателям не понравится то, что он говорит. По этой причине Гайд-парк иногда называют «предохранительным клапаном» английского правительства. Любой, у кого есть жалоба, реальная или воображаемая, может пойти туда и выпустить пар. Высказавшись без препятствий и помех, оратор чувствует себя лучше. Где-то в этой стране у нас должен быть свой Гайд-парк.

Мы должны быть осторожны, чтобы не судить о свободах гражданина и строгости правительства по тому, что может произойти в военное время или во время гражданского восстания. Война разжигает народные страсти и побуждает как должностных лиц правительства, так и народ совершать неразумные поступки, иногда нарушать законы страны во имя патриотизма. Возбужденная нация, как и возбужденный человек, имеет право на некоторую снисходительность. Тем не менее, долг всех, кто понимает значение свободного правительства, — твердо противостоять неправомерному ущемлению личных прав в любое время; ибо истинные интересы свободного правительства никогда не продвигаются путем прибегания к несправедливости или угнетению.

283. Это великая и фундаментальная слабость международного права, что нет исполнительной власти для его применения и нет судов для обеспечения соблюдения его правил, когда нации не подчиняются. Во время Мировой войны правила международного права нарушались многократно, например, при использовании отравляющих газов, бомбардировках госпиталей, потоплении госпитальных судов, принуждении военнопленных к работе на военных объектах и незаконном задержании нейтральных судов. И все же, несмотря на эти нарушения, международное право вышло из войны более сильным, чем было до нее. Нации, которые нарушали международное право наиболее бесстыдно, были теми, кто проиграл войну, и их поражение было в немалой степени обусловлено негодованием, которое возникло во всем мире по причине этих нарушений.

284. Иллюстрации слишком свежи в памяти каждого, чтобы требовать пространных комментариев. В 1918 году президент Вильсон не взял с собой на мирные переговоры в Париж ни одного члена Сената. Он не поддерживал связь с лидерами партии большинства в этом органе. Но в 1921 году, когда президент Гардинг назначил четырех американских делегатов на Вашингтонскую конференцию, он назвал двоих из них из Сената.

285. В дополнение к официальным посланникам, иногда принято, чтобы страна отправляла неофициального представителя для ведения переговоров в неформальной обстановке. В годы до вступления Соединенных Штатов в войну полковник Эдвард М. Хаус из Техаса по меньшей мере дважды отправлялся в Европу президентом Вильсоном для того, чтобы можно было провести определенные конфиденциальные дискуссии, не используя обычные дипломатические каналы. Когда неофициальные представители отправляются таким образом, публичного объявления не делается.

286. Сообщения между дипломатами и их собственными правительствами обычно не отправляются по почте, если рассматриваемые вопросы имеют большое значение. Они отправляются специальными курьерами или посыльными. Когда дипломатические сообщения отправляются по телеграфу или кабелю, они передаются шифром, то есть секретным кодом слов, который никто посторонний не может прочитать. Нации иногда получают доступ к дипломатическим кодам друг друга и расшифровывают сообщения, которые они не должны читать. Например, германское правительство весной 1917 года, до того как Соединенные Штаты объявили войну, отправило беспроводное сообщение своему официальному представителю в Мексике, говоря ему в сущности, что если Америка вступит в войну, он должен подстрекать Мексику против Соединенных Штатов, обещая, что когда война закончится, Мексика будет вознаграждена некоторой американской территорией. Это сообщение было в секретном коде; но американские чиновники перехватили его из эфира, расшифровали и в подходящий момент поставили германское правительство в неловкое положение, опубликовав сообщение на простом английском языке для всего мира.

287. Когда две страны вступают в войну, они немедленно отзывают своих дипломатических представителей из столиц друг друга. Посольство или миссия и их архивы передаются под опеку какого-либо нейтрального посла до окончания войны. В течение 1914-1917 годов американский посол в Берлине и американский посланник в Брюсселе заботились об интересах Великобритании в этих двух столицах. Работа г-на Брэнда Уитлока в Брюсселе была примечательной, и услуги, которые он оказал бельгийскому народу в годы плена их страны, будут долго помнить в этой героической маленькой стране.

288. В 1915 году, например, посол Австро-Венгрии в Соединенных Штатах д-р Думба пытался посеять смуту среди некоторых венгерских иммигрантов, которые работали на американских военных заводах, производя оружие и военные припасы для продажи Великобритании и Франции. Когда правительство Соединенных Штатов обнаружило эти интриги, д-р Думба был выслан из страны.

289. Заключение секретных договоров продолжалось, по сути, и после начала войны. Секретными договорами Франция и Великобритания обещали, что Италия должна получить определенные территории, удерживаемые Австрией, а Россия — Константинополь. Когда война закончилась, новое правительство в Вене разрешило публикацию целого тома секретных договоров, которые были заключены в течение предыдущих пятидесяти лет. Большевики в России также опубликовали все секретные договоры царя, которые смогли найти.

В уставе Лиги Наций предусмотрено, что каждый договор между нациями, ставшими членами Лиги, должен быть зарегистрирован и опубликован.

290. Есть некоторые случаи, в которых одобрение Палаты представителей также необходимо, прежде чем договор может вступить в силу. В договоре, который предусматривал покупку Аляски в 1867 году, и в договоре, который завершил войну с Испанией в 1898 году, было предусмотрено положение о выплате денег Соединенными Штатами. Теперь никакие деньги не могут быть выделены из казны без действий со стороны Палаты, и если бы Палата отказалась выделить деньги, условия этих договоров не могли бы быть выполнены. В обоих случаях, однако, Палата действительно проголосовала за необходимые средства.

291. В 1870 году, например, президент Грант заключил с правительством Сан-Доминго договор, который предусматривал аннексию этого острова Соединенными Штатами. Сенат после упорной борьбы отверг договор полностью. Еще более примечательными, конечно, были действия Сената, отказавшегося ратифицировать договор, который президент Вильсон подписал в Париже в 1919 году.

292. Английское правительство предложило, чтобы Соединенные Штаты и Великобритания выпустили декларацию совместно, но президент Монро и его государственный секретарь Джон Куинси Адамс посчитали, что лучше, если Соединенные Штаты сделают декларацию в одиночку.

293. На мирной конференции 1919 года европейские страны были готовы уступить то, что было фактически признанием доктрины Монро, и устав Лиги Наций содержит положение о том, что ничто в этом документе не должно влиять на действительность «региональных соглашений, подобных доктрине Монро, для обеспечения поддержания мира» (Статья XXI).

294. Хайрам Бингем, «Доктрина Монро: устаревший шибболет» (Нью-Хейвен, 1913).

295. Никто точно не знает, что это означает сегодня, потому что ее сфера действия в разное время довольно неопределенно расширялась. Несомненно, она была бы расширена еще больше, если бы представился случай. Например, первоначальная доктрина была направлена только против европейских держав. Но если бы Япония попыталась приобрести территорию в Центральной или Южной Америке, доктрина Монро, несомненно, была бы призвана как применимая и к азиатской державе.

296. Вашингтон хорошо понимал, что Соединенным Штатам, возможно, придется вмешаться в европейские распри, если они примут чрезвычайную важность. Обратите внимание на точную формулировку отрывка в его Прощальном послании: «Было бы неразумно с нашей стороны впутываться посредством искусственных связей в обычные перипетии ее (европейской) политики или в обычные комбинации и столкновения ее дружбы или вражды». Вашингтон не имел привычки тратить слова впустую, и он не стал бы дважды вставлять ограничение «обычные» без веской причины. Кстати, он не использовал фразу «запутанные союзы». Это выражение было впервые использовано Джефферсоном в его инаугурационной речи (4 марта 1801 года).

297. С 1815 по 1914 год все великие войны были локализованы. Крымская война (1854-1855), хотя в ней участвовало пять наций, была ограничена территориями вокруг Черного моря; война 1859 года, в которой французы и итальянцы с одной стороны сражались против австрийцев с другой, была урегулирована в Северной Италии. Другие важные войны были, по большей части, индивидуальными дуэлями между двумя нациями или между двумя частями одной нации.

298. Общая сумма, предоставленная в кредит европейским правительствам Соединенными Штатами во время войны, составила около десяти миллиардов долларов, из которых почти половина была предоставлена Великобритании.

299. Платежи, производимые Германией Великобритании, Франции и Италии, а также платежи, производимые этими странами Соединенным Штатам, неизбежно должны принимать форму оплаты товарами. В Европе недостаточно золота, чтобы производить оплату золотом. Все это означает, что до тех пор, пока репарации и кредиты ликвидируются, в эту страну, вероятно, будет поступать большой импорт товаров из Европы.

300. По условиям дополнительного договора это не включает сами главные японские острова.

301. Говорят, что Тридцатилетняя война сократила население в некоторых частях воюющих государств до половины или трети того, что было, когда началась борьба. Потери всех стран, участвовавших в Мировой войне, оцениваются почти в десять миллионов человек, что больше, чем все население Канады от океана до океана. Миллионы других умерли от голода и недоедания дома. Разве не странно, что нации годами трудятся изо всех сил, чтобы увеличить размер и процветание своего населения, а затем поворачиваются и сводят на нет большую часть того, чего им удалось достичь? В мирное время нации трудятся, чтобы облегчить страдания друг друга; в войну они трудятся, чтобы их причинить. Терпеливо десятилетиями люди науки борются с проблемой облегчения боли и страданий; затем, в одно мгновение, все их мастерство посвящается убийству, калечению и удушению людей миллионами! Нет мудрости, подобной мудрости человека, и нет глупости, подобной ей же.

302. Устав был сделан неотъемлемой частью мирного договора, во многом по настоянию президента Вильсона, по двум причинам: во-первых, потому что считалось, что это будет более верным способом получения согласия всех великих наций на положения устава; во-вторых, потому что многие условия договора (например, те, что касались границ и мандатов) были сформулированы в предположении, что Лига Наций будет существовать для приведения их в исполнение. Взятые вместе, договор и устав составляют самый длинный международный документ, когда-либо составленный, печатную книгу из 87 000 слов — примерно в половину размера этого учебника. Почти тысяча дипломатов, экспертов и клерков потратили более трех месяцев на его составление.

303. Приглашения не были направлены Германии, Австрии, Венгрии, Болгарии, Турции, России или Мексике. Австрия, однако, с тех пор была принята в члены.

304. Когда, например, в Польше вспыхнула эпидемия тифа, и польские власти обнаружили, что не могут ее контролировать, Лига направила комиссию экспертов по здравоохранению, чтобы помочь им.

305. Это потому, что не только сама Великобритания, но и Индия, Канада, Австралия, Южная Африка и Новая Зеландия являются членами Лиги. Предполагалось, что шесть британских голосов в Ассамблее всегда будут подаваться вместе; но, по правде говоря, различные британские доминионы настаивали на том, чтобы иметь отдельные голоса, чтобы они могли голосовать в соответствии со своими собственными интересами. В большинстве международных дел интересы Канады, Австралии и Южной Африки вовсе не обязательно совпадают с интересами Англии.

306. Поскольку договор и устав были объединены, возражения против одного применялись и к другому. О Шаньдуне см. также стр. 620.

307. Термин «совет» означает совет или собрание. Конституцию Российской Социалистической Федеративной Советской Республики можно найти в книге Фрэнка Комерфорда «Новый мир», стр. 281-305.

308. Николай Ленин сейчас является главой этого Совета; Леон Троцкий — министр войны в нем. Каждый член Совета является главой департамента.

309. Крах был вызван отчасти, несомненно, дезорганизацией, вызванной войной и внутренними восстаниями, которые вспыхнули в России после войны. Чтобы сделать положение еще хуже, были неурожаи, с последующим голодом, в некоторых из лучших зернопроизводящих регионов России.

310. Совершенно верно, что некоторые мужчины и женщины работают, потому что им нравится работать и они не любят бездельничать, или потому что они чувствуют, что то, что они делают, ценно для общества, или по какой-то другой причине, не связанной напрямую с их оплатой. Они составляют, однако, очень малую часть от общего числа наемных работников.

311. Избиратели.

312. Аннулировано Тринадцатой и Четырнадцатой поправками.

313. Заменено Семнадцатой поправкой.

314. См. Семнадцатую поправку.

315. См. Шестнадцатую поправку.

316. Заменено Двенадцатой поправкой.

317. Изменено Одиннадцатой поправкой.

318. Сравните с Четырнадцатой поправкой.

319. Первые десять поправок, известные как Билль о правах, были приняты в 1791 году.

320. См. поправку XIV, разд. 1, которая распространяет часть этого ограничения на штаты.

321. Принято в 1798 году для защиты суверенитета штатов.

322. Принято в 1804 году, заменяет Статью II, разд. 1.

323. Принято в 1865 году.

324. Принято в 1868 году.

325. Принято в 1870 году.

326. Принято в 1913 году.

327. Принято в 1913 году.

328. Принято в 1919 году.

329. Принято в 1920 году.

Transcriber’s Note

Запись в указателе относительно обязанностей вице-президента отсылает к примечанию на стр. 270, но такого примечания не существует.

Запись в указателе относительно обязательного арбитража в Новой Зеландии отсылает к примечанию на стр. 419. Примечание находится на стр. 409.

Другие ошибки, которые, скорее всего, являются опечатками, были исправлены и отмечены здесь. Ссылки даны на страницу и строку в оригинале. Там, где ошибка в сноске, включена оригинальная сноска и строка в ней.

71.32 | protect a[rg/gr]iculture | Transposed.
80.2 | It wa[s] a long and grim struggle | Restored.
82.34 | In the case of the Porto Ricans[,] citizenship | Added.
105.10 | They are practical[ in] their nature. | Added.
179.33 | and[ and] the county-manager plans. | Removed.
193.7 | that i[s/t] encourages | Replaced.
250.26 | [I/i]t could act only | Replaced.
316.13 | many states[.] | Added.
329.8 | restocking of lakes with fish)[.] | Added.
353.33 | The Non-Partisan League, pp.269-283[;/.] | Replaced.
379.33 | and future development[.] | Added.
418.10 | a certain p[re/er]centage of the total | Transposed.
465.12 | to the present taxpayers[.] | Added.
468.n2.2 | life of a public i[n/m]provement | Replaced.
470.10 | Public Finance, [pp. ]261-280. | Added.
471.11 | p. 457.[)] | Added.
618.6 | mastery of the Pacific[.] | Added.
673.29 | I do solem[n]ly swear | Inserted.
683.6 | a Senator or Represen[t]ative | Inserted.