К мотивам или соображениям, которые могут побудить Конгресс принять любой законопроект, президент не может иметь никакого отношения. Он должен предполагать, что они столь же чисты, как и его собственные, и смотреть только на практический эффект их мер при сравнении с Конституцией или общественным благом.
Но теми, кто возражает против осуществления этой несомненной конституционной власти, утверждалось, что она посягает на представительный принцип и способность народа к самоуправлению; что в многочисленном представительном органе больше безопасности, чем в единой исполнительной власти, созданной Конституцией, и что исполнительное вето — это «власть одного человека», деспотичная по своему характеру. Чтобы разоблачить ошибочность этого возражения, достаточно рассмотреть структуру и истинный характер нашей системы. Наша система — это не консолидированная империя, а конфедеративный союз. Штаты до принятия Конституции были координационными, равноправными и отдельными независимыми суверенитетами, и при ее принятии они не утратили этот характер. Они наделили федеральное правительство определенными полномочиями, а все остальные, включая свой собственный суверенитет, оставили за собой. Они охраняли свои собственные права как штатов и права народа самими ограничениями, которые они включили в федеральную Конституцию, посредством чего различные департаменты общего правительства были сдержками друг для друга. То, что большинство должно править, является общим принципом, никем не оспариваемым, но они должны править в соответствии с Конституцией, а не в соответствии с неопределенным и неограниченным усмотрением, посредством которого они могут угнетать меньшинство.
Народ Соединенных Штатов не слеп к тому факту, что он может быть временно введен в заблуждение и что его представители, законодательные и исполнительные, могут ошибаться или находиться под влиянием ненадлежащих мотивов в своих действиях. Поэтому они поставили между собой и законами, которые могут быть приняты их общественными агентами, различные представительства, такие как ассамблеи, сенаты и губернаторы в своих отдельных штатах, Палату представителей, Сенат и президента Соединенных Штатов. Народ не может своими собственными прямыми действиями принять ни одного закона, как не может этого сделать и Палата представителей, непосредственно избранная им, ни Сенат, ни оба вместе без согласия президента или голосования двух третей обеих Палат.
К счастью для себя, народ при создании нашей замечательной системы правления осознавал немощи своих представителей, и, делегируя им право законодательства, они окружили их сдержками, чтобы оградить от последствий поспешных действий, ошибок, объединений и возможной коррупции. Ошибки, эгоизм и фракционность часто стремились разорвать эту сеть сдержек и подчинить правительство контролю фанатичных и зловещих влияний, но эти усилия лишь убедили народ в мудрости сдержек, которые они наложили, и в необходимости сохранения их в неизменном виде.
Истинная теория нашей системы заключается не в управлении актами или декретами какой-либо одной группы представителей. Конституция устанавливает сдержки для всех ветвей правительства, чтобы дать время для исправления ошибок и рассеивания заблуждений; но если народ приходит к твердому убеждению, отличному от убеждения своих представителей, он претворяет свои мнения в жизнь, меняя своих государственных служащих. Сдержки, которые народ наложил на своих государственных служащих при принятии Конституции, являются лучшим доказательством их способности к самоуправлению. Они знают, что люди, которых они избирают на государственные должности, обладают такими же немощами и страстями, как и они сами, и им нельзя доверять, не ограничивая их координационными органами и конституционными ограничениями. Кто из тех, кто был свидетелем законодательной деятельности Конгресса за последние тридцать лет, скажет, что он не знает ни одного случая, когда были приняты меры, не требуемые общественным благом? Кто будет отрицать, что в правительствах штатов, путем объединений отдельных лиц и районов, в ущерб общим интересам, были учреждены банки, приняты системы внутренних улучшений и наложены долги на народ, подавляющие его рост и подрывающие его энергию на долгие годы вперед?
После столь большого опыта нельзя сказать, что абсолютная неконтролируемая власть безопасна в руках какой-либо одной группы представителей, или что способность народа к самоуправлению, которая признается в самом широком смысле, является убедительным аргументом для доказательства благоразумия, мудрости и честности их представителей.
Народ, согласно Конституции, приказал президенту, так же как он приказал законодательной ветви правительства, исполнять свою волю. Они сказали ему в Конституции, которую они требуют, чтобы он принес торжественную присягу поддерживать, что если Конгресс примет любой законопроект, который он не может одобрить, «он должен вернуть его в Палату, в которой он возник, со своими возражениями». Удерживая от него свое одобрение и подпись, он исполняет волю народа, конституционно выраженную, так же как и Конгресс, который принял его. Ни один законопроект не считается соответствующим народной воле, пока он не пройдет через все ветви правительства, требуемые Конституцией, чтобы сделать его законом. Законопроект, который проходит Палату представителей, может быть отклонен Сенатом, и так же законопроект, принятый Сенатом, может быть отклонен Палатой. В каждом случае соответствующие Палаты осуществляют право вето на другую.
Конгресс и каждая Палата Конгресса имеют по Конституции сдержку на президента, а он, посредством власти квалифицированного вето, — сдержку на Конгресс. Когда президент рекомендует меры Конгрессу, он в самой торжественной форме заявляет о своих мнениях, отдает свой голос в их пользу и обязуется заранее одобрить их, если они будут приняты Конгрессом. Если он действует без должного рассмотрения, или находился под влиянием ненадлежащих или коррумпированных мотивов, или если по какой-либо другой причине Конгресс, или любая из Палат Конгресса, разойдется с ним во мнении, они осуществляют свое вето на его рекомендации и отклоняют их; и нет апелляции на их решение, кроме как к народу у избирательных урн. Это надлежащие сдержки исполнительной власти, мудро установленные Конституцией. Никто не найдется, чтобы возражать против них или желать их устранения. Столь же важно, чтобы конституционные сдержки исполнительной власти на законодательную ветвь были сохранены.
Если сказать, что представители в популярной палате Конгресса избираются непосредственно народом, то ответ таков: народ избирает президента. Если обе Палаты представляют штаты и народ, то же делает и президент. Президент представляет в исполнительном департаменте весь народ Соединенных Штатов, так же как каждый член законодательного департамента представляет его части.
Доктрина ограничения законодательной и исполнительной власти, в то время как устоявшееся общественное мнение способно в разумные сроки достичь своих целей, сделала нашу страну такой, какая она есть, и открыла нам путь славы и счастья, с которым все другие нации были незнакомы.
При осуществлении права вето президент ответственен не только перед просвещенным общественным мнением, но и перед народом всего Союза, который избрал его, так же как представители в законодательных ветвях, которые расходятся с ним во мнении, ответственны перед народом конкретных штатов или округов, которые составляют их соответствующие избирательные округа. Отказать президенту в осуществлении этой власти означало бы отменить то положение Конституции, которое предоставляет ее ему. Обвинять в том, что ее осуществление чрезмерно контролирует законодательную волю, — значит жаловаться на саму Конституцию.
Если против президентского вето возражают на том основании, что оно сдерживает и препятствует народной воле, то на том же принципе равенство представительства штатов в Сенате должно быть вычеркнуто из Конституции. Голос сенатора от Делавэра имеет равный вес при принятии самых важных мер с голосом сенатора от Нью-Йорка, и все же первый представляет штат, содержащий, согласно существующему распределению представителей в Палате представителей, лишь одну тридцать четвертую часть населения другого. Согласно конституционному составу Сената, большинство этого органа от меньших штатов представляет менее одной четверти народа Союза. Существует тридцать штатов, и согласно существующему распределению представителей в Палате представителей насчитывается 230 членов. Шестнадцать меньших штатов представлены в этой Палате лишь 50 членами, и все же сенаторы от этих штатов составляют большинство Сената. Таким образом, президент может рекомендовать меру Конгрессу, и она может получить санкцию и одобрение более трех четвертей Палаты представителей и всех сенаторов от крупных штатов, содержащих более трех четвертей всего населения Соединенных Штатов, и все же мера может быть отклонена голосами сенаторов от меньших штатов. Никто, как предполагается, не найдется готовым изменить организацию Сената по этой причине или практически вычеркнуть этот орган из существования, требуя, чтобы его действия соответствовали воле более многочисленной палаты.
На том же принципе, что вето президента должно быть практически отменено, должна быть отменена и власть вице-президента давать решающий голос при равном разделении голосов в Сенате. Вице-президент осуществляет право вето так же эффективно, отклоняя законопроект своим решающим голосом, как президент делает это, отказываясь одобрить и подписать его. Эта власть была осуществлена вице-президентом в нескольких случаях, самым важным из которых было отклонение законопроекта о продлении устава Банка Соединенных Штатов в 1811 году. Может случиться так, что законопроект будет принят большим большинством Палаты представителей и будет поддержан сенаторами от более крупных штатов, а вице-президент может отклонить его, отдав свой голос вместе с сенаторами от меньших штатов; и все же никто, как предполагается, не готов отказать ему в осуществлении этой власти по Конституции.
Но, по сути, неверно, что акт, принятый Конгрессом, является окончательным доказательством того, что он является эманацией народной воли. Большинство от общего числа избранных в каждую Палату Конгресса составляет кворум, и большинство этого кворума компетентно принимать законы. Может случиться так, что кворум Палаты представителей, состоящий из одного члена более половины от общего числа избранных в эту Палату, может принять законопроект большинством в один голос, и в этом случае часть, составляющая чуть более одной четверти народа Соединенных Штатов, будет представлена теми, кто проголосовал за него. Может случиться так, что тот же законопроект может быть принят большинством в один голос кворума Сената, состоящего из сенаторов от пятнадцати меньших штатов и одного сенатора от шестнадцатого штата; и если сенаторы, голосующие за него, окажутся от восьми из самых маленьких из этих штатов, он будет принят голосами сенаторов от штатов, имеющих лишь четырнадцать представителей в Палате представителей и содержащих менее одной шестнадцатой всего населения Соединенных Штатов. Этот крайний случай приведен для иллюстрации того факта, что простое принятие законопроекта Конгрессом не является окончательным доказательством того, что те, кто принял его, представляют большинство народа Соединенных Штатов или истинно отражают их волю. Если такой крайний случай вряд ли произойдет, случаи, приближающиеся к нему, происходят постоянно. Считается, что с момента принятия Конституции не было принято ни одного закона, при котором присутствовали и голосовали все члены, избранные в обе Палаты. Многие из самых важных актов, которые прошли через Конгресс, были приняты с перевесом в один голос в малочисленных Палатах. Многие примеры этого можно было бы привести. Действительно, наш опыт доказывает, что многие из самых важных актов Конгресса откладываются на последние дни, а часто и последние часы сессии, когда они решаются в спешке и Палатами, лишь немногим превышающими число, необходимое для формирования кворума.
Кроме того, в большинстве штатов члены Палаты представителей избираются относительным большинством, а не большинством всех избирателей в своих соответствующих округах, и может случиться так, что большинство этой Палаты может быть возвращено меньшим совокупным голосованием народа, чем то, которое получено меньшинством.
Если принцип, на котором настаивают, верен, то Конституция должна быть изменена так, чтобы ни один законопроект не стал законом, если за него не проголосуют члены, представляющие в каждой Палате большинство всего народа Соединенных Штатов. Мы должны переделать всю нашу систему, разрушить и отменить не только спасительные сдержки, заложенные в исполнительной ветви, но должны вычеркнуть и отменить те, что заложены и в Сенате, и тем самым практически инвестировать всю власть правительства в большинство одной ассамблеи — большинство неконтролируемое и абсолютное, которое может стать деспотичным. Чтобы соответствовать этой доктрине права большинства править, независимо от сдержек и ограничений Конституции, мы должны революционизировать всю нашу систему; мы должны уничтожить конституционный договор, по которому несколько штатов согласились сформировать федеральный союз, и броситься в консолидацию, которая должна закончиться монархией или деспотизмом. Никто не защищает такое предложение, и все же поддерживаемая доктрина, если ее осуществить, должна привести к этому результату.
Одной из великих целей Конституции при предоставлении президенту квалифицированного отрицания законодательства Конгресса была защита меньшинств от несправедливости и угнетения со стороны большинства. Равенство их представительства в Сенате и право вето президента являются конституционными гарантиями, которые имеют меньшие штаты, что их права будут уважаться. Без этих гарантий все их интересы были бы во власти большинства в Конгрессе, представляющего более крупные штаты. Для меньших и более слабых штатов, следовательно, сохранение этой власти и ее осуществление в надлежащих случаях, требующих этого, имеет жизненно важное значение. Они ратифицировали Конституцию и вступили в Союз, обеспечив себе равное представительство с более крупными штатами в Сенате; и они согласились быть связанными всеми законами, принятыми Конгрессом, при явном условии, и никаком другом, что они должны быть одобрены президентом или приняты, несмотря на его возражения, голосованием двух третей обеих Палат. На этом условии они имеют право настаивать как на части договора, на который они дали свое согласие.
Законопроект может быть принят Конгрессом против воли всего народа конкретного штата и против голосов его сенаторов и всех его представителей. Как бы он ни был вреден для интересов такого штата, он был бы связан им, если президент одобрит его или он будет принят голосованием двух третей обеих Палат; но он имеет право требовать, чтобы президент осуществил свою конституционную власть и пресек его, если его суждение против него. Если он откажется от этой власти или не осуществит ее в случае, когда он не может одобрить, это сделало бы его формальное одобрение простым издевательством и само по себе было бы нарушением Конституции, а несогласный штат оказался бы связан законом, который не был принят в соответствии с санкциями Конституции.
Возражение против осуществления права вето основано на идее относительно народной воли, которая, если ее осуществить, уничтожила бы суверенитет штатов и заменила бы нынешнее федеральное правительство консолидацией, направляемой предполагаемым численным большинством. Революция правительства была бы молчаливо осуществлена, и штаты были бы подчинены законам, на которые они никогда не давали своего конституционного согласия.
Верховный суд Соединенных Штатов наделен властью объявлять, и объявлял, акты Конгресса, принятые с согласия Сената, Палаты представителей и одобрения президента, неконституционными и недействительными, и все же никто, как предполагается, не найдется, кто был бы склонен лишить этот высший судебный орган по Конституции этой признанной власти — власти, необходимой как для его независимости, так и для прав индивидуумов.
По той же причине, по которой исполнительное вето должно, согласно поддерживаемой доктрине, быть сделано ничтожным и практически вычеркнуто из Конституции, эта власть суда также должна быть сделана ничтожной и вычеркнута, потому что она сдерживает законодательную и исполнительную волю, и потому что осуществление такой власти судом может рассматриваться как находящееся в конфликте со способностью народа к самоуправлению. Действительно, есть больше оснований для вычеркивания этой власти суда из Конституции, чем власти квалифицированного вето президента, потому что решение суда является окончательным и никогда не может быть отменено, даже если обе Палаты Конгресса и президент будут единодушны в противодействии ему, тогда как вето президента может быть преодолено голосованием двух третей обеих Палат Конгресса или народом на выборах.
Очевидно, что для сохранения системы, установленной Конституцией, каждая из координационных ветвей правительства — исполнительная, законодательная и судебная — должна быть оставлена в осуществлении своих соответствующих полномочий. Если исполнительная или судебная ветвь будет лишена полномочий, предоставленных любой из них в качестве сдержек на законодательную, преобладание последней станет непропорциональным и поглощающим, а другие — бессильными для достижения великих целей, ради которых они были установлены. Организованные, как они есть, Конституцией, они работают вместе гармонично для общественного блага. Если исполнительная и судебная власти будут лишены конституционных полномочий, которыми они наделены, и их должных пропорций, равновесие системы должно быть разрушено, и должна последовать консолидация с самыми пагубными результатами — консолидация неконтролируемой, деспотической власти, осуществляемой большинством законодательной ветви.
Исполнительная, законодательная и судебная каждая составляет отдельный координационный департамент правительства, и каждая независима от других. При выполнении своих соответствующих обязанностей по Конституции ни одна не может в своих законных действиях контролировать другие. Они каждая действуют на основании своих собственных обязанностей в своих соответствующих сферах. Но если доктрины, поддерживаемые сейчас, верны, исполнительная власть должна стать практически подчиненной законодательной, а судебная власть должна стать подчиненной как законодательной, так и исполнительной; и таким образом вся власть правительства была бы слита в единый департамент. Когда бы, если когда-либо, это произойдет, наша славная система хорошо регулируемого самоуправления рассыплется в руины, чтобы смениться сначала анархией, а в конечном итоге монархией или деспотизмом. Я далек от того, чтобы верить, что эта доктрина является настроением американского народа; и в течение короткого периода, который остается, в который будет моим долгом управлять исполнительным департаментом, моей целью будет поддерживать его независимость и выполнять его обязанности, не посягая на полномочия или обязанности любого из других департаментов правительства.