Факт превосходящей власти Конгресса, однако, остается. Палаты создают всю правительственную политику с той широкой свободой «политического усмотрения» в выборе средств, которую Верховный суд без ограничений предоставляет им. Конгресс часто вступал в конфликт с Верховным судом, пытаясь расширить сферу деятельности федерального правительства по отношению к штатам; но он редко, я полагаю, был эффективно привлечен к ответу за любое предполагаемое осуществление полномочий по отношению к своей непосредственно конкурирующей ветви, исполнительной власти. Имея по конституционному гранту последнее слово в отношении иностранных дел, контроля над финансами и даже надзора за исполнительными назначениями, Конгресс осуществляет те полномочия руководства и управления, которые ему угодно, как исполняющий, а не как искажающий Конституцию. Правительство живет в созидании, а не в поражении мер правительства. Президент препятствует с помощью своего «Нет»; палаты управляют с помощью своего «Да». Он убил некоторые политики, которые мертвы; они дали жизнь всем политикам, которые живы.
Но меры, рожденные в Конгрессе, не имеют общего происхождения. У них даже нет прослеживаемого родства. Они порождены двумя десятками несвязанных постоянных комитетов: и Конгресс выступает крестным отцом для них всех, без разбора. Конгресс, по сути, распределяет свои великие полномочия между группами своих членов и тем самым запутывает свои планы и скрывает всякую ответственность. Это главная жалоба сэра Генри Мэна против системы в Англии, которая находится прямо у него под носом, что она передает предварительное формирование и инициирование всего законодательства кабинету, органу, который обсуждает и решает в строгой секретности, — и так напоминает ему, весьма отдаленно, спартанских эфоров и венецианский Совет десяти. Он хвалит, напротив, ту конституцию (нашу собственную, которую он видит на большом расстоянии), которая оставляет за самим законодательным органом созидание и разработку своих мер. Нам, у кого эта хваленая конституция под носом, трудно понять, в чем наше преимущество. Британское законодательство по большей части инициируется и формируется одним комитетом, действующим в секрете, чьи предложения, когда они представлены, жадно обсуждаются и свободно оцениваются суверенным законодательным органом. Наше законодательство формируется и инициируется большим количеством комитетов, совещающихся в секрете, чьи предложения редко обсуждаются и лишь формально оцениваются суверенным законодательным органом. Невозможно ошибиться в положении и привилегиях британского кабинета, настолько они велики, заметны и обсуждаемы. Они упрощают всю британскую систему для понимания людьми, просто стоя в ее центре. Но наша собственная система проста только на вид. Легко увидеть, что наш законодательный и исполнительный органы разделены и что законодательный орган созревает свои собственные меры с помощью комитетов из своих собственных членов. Но может легко ускользнуть от поверхностного наблюдения, что наш законодательный орган, вместо того чтобы обслуживаться, управляется своими комитетами; что эти комитеты готовят свои меры в частном порядке; что их количество делает их частную жизнь надежной секретностью, делая их слишком многочисленными, чтобы за ними можно было следить, и индивидуально слишком незначительными, чтобы стоило следить; что их разделение прерогатив приводит к потере, через диффузию, всякой реальной ответственности; и что их координация приводит к такой конкуренции между ними за внимание своих соответствующих палат, что законодательство спешится, когда оно не парализовано.
Именно так, в то время как вся реальная власть находится в руках Конгресса, эта власть часто выводится из строя, а ее осуществление доводится почти до остановки. Конкуренция комитетов — это помеха. Их отчеты стоят на пути друг друга, и поэтому жалоба оправдана, что Конгресс ничего не может сделать. Интересы, которые требуют внимания в нации, возможно, рассматриваются соответствующим комитетом, но отчет оттесняется к стене. Или они не рассматриваются. Они доводятся до сведения Конгресса, но они попадают в комитет, который настроен неблагоприятно. Прогресс законодательства зависит как от удачи конкурирующих отчетов, так и от мнений, которых придерживаются конкретные комитеты.
Та же система комитетского правления преобладает в законодательных органах наших штатов и привела к некоторым примечательным результатам, на которые недавно было указано в брошюре под названием «Американские конституции», представленной г-ном Горасом Дэвисом в серию «Исследования по истории и политологии» Университета Джонса Хопкинса. В законодательных органах штатов, как и в Конгрессе, разработка и контроль законодательства постоянными комитетами привели к хаотичному, бессвязному, безответственному законотворчеству и повсеместным трудностям в доведении любого дела до конца. Результатом стало то, что законодательные органы штатов повсеместно теряют авторитет. Их презирают и им не доверяют, и многие штаты пересмотрели свои конституции, чтобы урезать законодательные полномочия и ограничить количество и продолжительность законодательных сессий. В некоторых штатах наблюдается явная склонность предоставлять законодателям времени лишь столько, сколько необходимо для выделения средств на содержание правительства. В ряде случаев необходимые полномочия были переданы от законодательных органов к судам, в других — к губернаторам. Намерение всех этих изменений очевидно. Считается более безопасным доверить власть суду, выполняющему определенные функции в соответствии с четкими законами и строгими судебными стандартами, или одному заметному должностному лицу, за которым можно следить и которое не может избежать ответственности за свои официальные действия, чем доверять ее многочисленному органу, который прокладывает путь к своим целям в комитетских комнатах, получая свет через лобби, и который имеет тысячу способов уклониться от ответственности, а также множество антагонизмов, парализующих его деятельность.
Подобный страх и недоверие в последние годы часто испытывались и выражались в отношении Конгресса по тем же причинам. Но до сих пор не было предпринято попыток ограничить полномочия или время работы Конгресса. Поправки к Конституции практически невозможны, а немногие конкретные планы, выдвигаемые в наши дни для пересмотра Конституции, предполагают скорее расширение, чем ограничение полномочий Конгресса. Дело в том, что, хотя Конгресс зачастую столь же раздражает здравомыслящее общественное мнение, как и любой законодательный орган штата, к нему не относятся с таким недоверием, и он не заслуживает такого недоверия. Его высокое положение и обширная сфера деятельности в управлении нацией заставляют более тщательно выбирать его членов, а за его деятельностью — более пристально следить и часто контролировать ее с помощью критики. Вся страна следит за Конгрессом, и Конгресс осознает этот факт. У него есть и воля, и стимул быть рассудительным и патриотичным. Газетные редакторы постоянно вынуждены говорить своим читателям: «Посмотрите, что делают наши законодатели штатов»; им редко приходится призывать: «Посмотрите, что делает Конгресс». Действительно, за ним нелегко следить, и это не приносит большой пользы. Требуется особое усилие, чтобы наблюдать за ним. У него нет драматических состязаний партийных лидеров, чтобы привлечь внимание. Его методы настолько напоминают игру в прятки, что глаз обычного человека совершенно сбит с толку, пытаясь понять или проследить их, если он пытается сделать это лишь в свободные минуты. Но в то же время интересы, которыми занимается Конгресс, настолько обширны, что, по крайней мере, газеты и деловые люди, если не другие, должны следить за его законодательной деятельностью как могут. Как бы трудно ни было наблюдать за ним, он слишком влиятелен в важных делах, чтобы стране было безопасно прекратить попытки наблюдать за ним.
Но хотя за Конгрессом всегда можно следить и, таким образом, в некоторой мере контролировать его, несмотря на его скрытные и запутанные методы, эти методы неизбежно усиливают недоверие, с которым широко воспринимается Конгресс; а недоверие не может не ослаблять, не принижать и не разлагать этот центр воли Конституции. Вопрос не только в том, как прояснить методы работы Конгресса и сделать его пути целенаправленными и ответственными. На карту поставлен более важный вопрос: как сохранить основные положения Конституции? Конгресс — это целеполагающая, проектирующая, агрессивная сила национального правительства. Возмущающие и деморализующие влияния в организме, если таковые имеются, исходят из его беспокойной энергии. Вредоносные посягательства на сферы, запретные для федерального правительства, обычно берут начало в мерах, им планируемых. До тех пор, пока он продолжает управляться несвязанными постоянными комитетами и принимать решения без ясного плана, без единой определенной цели, до тех пор, пока то, что он делает, остается ни очевидным, ни интересным, до тех пор все его проявления власти будут вызывать неприязнь; до тех пор его соперничество с исполнительной или судебной властью будет казаться лишь ревнивым и всегда закулисным; до тех пор будет практически невозможно контролировать его посредством общественного мнения. С таким же успехом можно просить незнакомца на галерее Нью-Йоркской фондовой биржи судить о ходе торгов в зале. С таким же успехом можно просить человека, у которого нет времени читать все газеты Союза, судить о настроениях во всех частях страны. Конгресс по своему составу — это страна в миниатюре. Он реализует определение Гоббса о свободе как о политической власти, разделенной на мелкие фрагменты. Постоянные комитеты олицетворяют отдельных лиц нации. Конгресс лучше приспособлен для совещаний, чем избиратели, просто потому, что его членов менее четырех сотен, а не более десяти миллионов.
Оказалось невозможным выполнить программу Конституции; и без тщательной реформы национальный законодательный орган будет еще опаснее приближаться к рискованной модели массового собрания. Существует несколько способов интегрировать Конгресс так, чтобы придать его деятельности системность и партийную ответственность. Это может быть сделано путем поручения подготовки и инициирования законодательства единому комитету в каждой палате, состоящему из ведущих деятелей большинства в этой палате. Такое изменение не обязательно затронет существующие прецеденты в отношении связей между исполнительной и законодательной властью. Они все еще могут оставаться жестко разделенными. Однако Конгресс был бы интегрирован и оживлен, хотя вся система правительства — нет. Чтобы интегрировать ее, необходимо предусмотреть некую общую площадку для общественных консультаций исполнительной власти и палат. Этого можно достичь только путем допуска в Конгресс — в любом качестве, будь то просто для ответов на надлежащие вопросы и участия в дебатах или с полными привилегиями членства — официальных представителей исполнительной власти, которые понимают администрацию, заинтересованы в ней и способны ее защищать. Пусть срок полномочий министров имеет такую степень отстраненности от законодательной ответственности, какая может показаться необходимой для сохранения равенства Палаты и Сената и отделения администрации от законодательства; свет, по крайней мере, был бы пролит на администрацию; она получила бы те же преимущества общественного предложения и беспрепятственной самозащиты, которыми обладает ее конкурент, Конгресс; и Конгресс был бы вынужден применять систему и партийную ответственность к своим процедурам.
Установление в Соединенных Штатах того, что известно как «министерская ответственность», несомненно, повлекло бы за собой некоторые важные изменения в нашей конституционной системе. Я твердо придерживаюсь мнения, что такие изменения не были бы слишком высокой ценой за преимущества, обеспеченные нам таким правительством. Министерская ответственность создает единственные условия, которые до сих пор доказали свою эффективность в политическом опыте мира для наделения признанным лидерством людей, выбранных за свои способности путем естественного отбора в дебатах в суверенном собрании, свидетелем чьих споров является вся страна. Такое выживание наиболее способных в дебатах представляется единственным процессом, доступным для выбора лидеров при народном правлении. Сам факт того, что такое состязание проходит с таким результатом, является сильнейшим стимулом для людей первоклассных способностей поступать на законодательную службу; а народные правительства, более чем любые другие, нуждаются в лидерах, поставленных так, чтобы через прямой контакт как с законодательными, так и с исполнительными органами власти они видели проблемы управления из первых рук; и обученных так, чтобы они были в то же время не просто администраторами, но и людьми такта и красноречия, способными убеждать массы людей и привлекать к себе лояльных последователей.
Если бы мы заимствовали министерскую ответственность у Англии, мы бы, несомненно, получили бесконечное преимущество перед англичанами в ее использовании. Мы бы не пожертвовали при ее принятии ничем из того великого блага и безопасности, которые наша федеральная система извлекает из четкого перечисления полномочий и непреодолимой трудности внесения поправок. Если что-то и было бы определенным при кабинетном правлении, так это ответственность; и, если я не полностью ошибаюсь в своей оценке правовой совести народа этой страны — которая, как мне кажется, является сердцем всей нашей системы, — определенная ответственность скорее укрепит, чем пошатнет те положения нашей Конституции, которые действительно являются нашими собственными и к которым по праву привязана наша национальная гордость, а именно: четкое разделение полномочий между штатами и федеральным правительством, медленные и торжественные формальности конституционных изменений и интерпретационные функции федеральных судов. Если мы действительно привязаны к этим принципам, концентрация ответственности в правительстве вдвойне обеспечит их сохранение. Если нет, то они в любом случае находятся под угрозой уничтожения.
Но мы не можем иметь министерскую ответственность в полной мере при существующей Конституции. Максимум, что мы можем иметь, — это четкая законодательная ответственность, с наличием или отсутствием какой-либо связи сотрудничества или взаимного доверия между исполнительной властью и Конгрессом. Иметь хотя бы это было бы огромным достижением. Изменения, внесенные с этой целью, оставили бы федеральную систему все еще громоздким механизмом противодействующих сил, все еще лишенным единства или гибкости; но мы, по крайней мере, совершили бы очень большой шаг вперед, возложив на Конгресс еще более позитивную форму подотчетности, чем та, что сейчас лежит на Президенте и судах. Конгрессу постоянно приходится иметь дело с вопросами огромной важности и бесконечной деликатности; и существует явная тенденция к расширению круга этих вопросов. Серьезные социальные и экономические проблемы, которые сейчас выдвигаются на первый план в результате огромного роста и концентрации нашего населения и последовавшей за этим острой конкуренции за средства к существованию, указывают на то, что наша система уже стареет и что любая неуклюжесть, расхлябанность или безответственность в действиях правительства должны стать источником серьезной и растущей опасности. В нашем политическом теле уже есть коммерческий жар и политические недомогания, которые предупреждают о скорой необходимости в тщательно прописанном лекарстве. При таких обстоятельствах некоторая мера законодательной реформы явно необходима. Мы не можем позволить себе больше мириться с таким законодательством, на которое нам может повезти наткнуться. Мы должны смотреть и планировать наперед. Мы должны иметь законодательство, которое было определенно предсказано в партийных программах и явно санкционировано голосом общественности. Вместо нынешних механизмов компромиссного, разрозненного законодательства мы должны иметь согласованные планы от признанных партийных лидеров и средства для того, чтобы заставить этих лидеров верно исполнять свои планы в четких Актах Конгресса.
СПИСОК ТОМОВ ЭССЕ ПО ЛИТЕРАТУРЕ, ИСКУССТВУ, МУЗЫКЕ И Т. Д., ОПУБЛИКОВАННЫХ ИЗДАТЕЛЬСТВОМ CHARLES SCRIBNER’S SONS, 743–745 БРОДВЕЙ, НЬЮ-ЙОРК.
ГЕНРИ АДАМС.
Исторические эссе. (12-я доль, $2.00.)
Содержание: Первоначальные права женщин — Капитан Джон Смит — Гарвардский колледж, 1786–1787 — Наполеон I на Сан-Доминго — Ограничение Банка Англии — Парижская декларация 1861 года — Закон о законном платежном средстве — Нью-Йоркский золотой заговор — Сессия 1869–1870 гг.
«Г-н Адамс основателен в исследованиях, точен в изложении, рассудителен по тону, широк во взглядах, живописен и впечатляющ в описаниях, энергичен и выразителен по стилю. Его характеристики лаконичны, точны, ясны». — New York Tribune.
СЭР ЭДВИН АРНОЛЬД.
Японика. Иллюстрации Роберта Блума. (Большая 8-я доль, $3.00.)
«Художественно и красиво. По теме, стилю, иллюстрациям и исполнению она понравится любому утонченному вкусу, представляя собой самое вдумчивое и изящное исследование очаровательных людей, среди которых автор провел год». — Cincinnati Enquirer.
ОГАСТИН БИРРЕЛЛ.
Obiter Dicta, Первая серия. (16-я доль, $1.00.)
Содержание: Карлейль — О предполагаемой неясности поэзии г-на Браунинга — Охота за истиной — Актеры — Мемуары мошенника — Via Media — Фальстаф.
«Несколько восхитительно написанных эссе, забавных и блестящих. Книга написана высококультурным человеком, обладающим настоящим даром выражения, немалой долей юмора, счастливой фантазией». — Spectator.
Obiter Dicta, Вторая серия. (16-я доль, $1.00.)
Содержание: Мильтон — Поуп — Джонсон — Бёрк — Муза истории — Лэм — Эмерсон — Роль литературы — Изношенные типы — Кембридж и поэты — Покупка книг.
«Аккуратные, уместные, умные, полные причудливых аллюзий, счастливых мыслей и метких, малоизвестных цитат». — Boston Advertiser.
Res Judicatæ: Статьи и эссе. (16-я доль, $1.00.)
«Пишет ли г-н Биррелл о Ричардсоне или Барроу, Гиббоне или Ньюмене, он показывает себя одинаково умным и проницательным. Его остроумие и дерзость подкреплены здравым смыслом и тонким вкусом». — Chicago Tribune.