«Старый мастер и другие политические эссе»

Короче говоря, мы не делали ничего существенно нового столетие назад. Наша сила и наша легкость одинаково коренились в наших традициях; эти традиции формировали наш характер и формировали наши институты. Свобода — это не то, что может быть создано документом; также это не то, что, будучи созданным, может быть отложено в документ, завершенная работа. Это органический принцип — принцип жизни, обновляющийся и обновляемый. Демократические институты никогда не бывают закончены; они подобны живой ткани, всегда в процессе создания. Это напряженная вещь, эта жизнь свободного народа; и наш успех в ней зависит от обучения, а не от умного изобретения.

Наша демократия, очевидно, не была сводом доктрин; это была стадия развития. Наше демократическое государство не было куском развитой теории, а куском развитой привычки. Оно не было создано простыми стремлениями или новой верой; оно было построено медленным обычаем. Его процессом был опыт, его основой — старый обычай, его значением — национальное органическое единство и эффективная жизнь. Оно пришло, как мужественность, как плод юности. Незрелый народ не мог бы иметь его, и зрелость, которой оно было даровано, была зрелостью свободы и самоконтроля. Такое правительство, как наше, является формой поведения, и его единственным стабильным фундаментом является характер. Конкретная форма правления не может быть принята больше, чем конкретный тип характера может быть принят: как институты, так и характер должны развиваться сознательными усилиями и через переданные способности.

Правительства, подобные нашему, основаны на дискуссии, и правительство через дискуссию приходит так же поздно в политическом, как научная мысль в интеллектуальном развитии. Это привычка государственной жизни, созданная давно установившимися обстоятельствами, и возможна для нации только в зрелом возрасте ее политической жизни. Люди, которые успешно поддерживают такое правительство, должны были пройти через период политического обучения, который подготовил их постепенными шагами приобретенных привилегий к принятию полного контроля над своими делами. Долгий и медленно расширяющийся опыт в местном самоуправлении должен был подготовить их к национальному самоуправлению. Они должны были приобрести взрослую уверенность в себе, самопознание и самоконтроль, взрослую трезвость и взвешенность суждений, взрослую проницательность в самоуправлении, взрослую бдительность мысли и быстроту понимания. Когда практикуется не маленькими сообществами, а широкими нациями, демократия, будучи далекой от грубой формы правления, возможна только среди народов с высочайшей и самой устойчивой политической привычкой. Это наследие рас, очищенных как от поспешных варварских страстей, так и от терпеливого раболепия перед правителями, и обученных умеренному общему совету. Это институт политического полудня, а не сумерек политического рассвета. Его никогда нельзя заставить легко или безопасно сидеть на первых поколениях, но оно укрепляется через долгую наследственность. Это яд для младенца, но тоник для мужчины. Монархии могут быть созданы, но демократии должны расти.

Это глубоко значимый факт, который снова и снова следует помнить, что только в Соединенных Штатах, в нескольких других правительствах, порожденных английской расой, и в Швейцарии, где старая тевтонская привычка имела такую же устойчивость, как в Англии, были представлены примеры успешной демократии современного типа. Сама Англия близка к демократии. Ее отсталость вступления в ее полную практику не менее поучительна относительно условий, необходимых для демократии, чем готовность ее потомства. Она отправила во все свои колонии, которые избежали неудачного начала быть превращенными в исправительные поселения, сравнительно небольшие, однородные популяции пионеров, с сильными инстинктами самоуправления и без социальных материалов, из которых можно было бы построить правительство иначе, чем демократически. Она сама, тем временем, сохранила массы населения, никогда не приученные к участию в управлении, не обученные политическому принципу ни учителями предвыборных собраний, ни школьного дома. Поэтому она должна была приближаться к демократии медленными и осторожными расширениями избирательного права для тех, кто к этому готов; в то время как ее лучшие колонии, рожденные в демократии, должны были принимать всех приходящих в свои пределы. Она сокращала исключительные привилегии и выравнивала классы; колонии с самого начала были убежищами гражданского равенства. Они ассимилировали новых, в то время как она готовила старые популяции.

Ошибочно представлять правительство как лишь обычный вид бизнеса, мало возвышающийся в методе над мерчендайзингом, и регулируемый принципами конторского учета, но благосклонность, легко завоеванная для таких взглядов среди нашего собственного народа, очень значительна. Это означает уверенность в себе в правительстве. Это дает голос в высшей степени современному демократическому чувству, что правительство — это не скрытый культ, который нужно оставить нескольким специально подготовленным индивидам, а общее, повседневное дело жизни, даже если самое большое такое дело. Именно эта уверенность в себе, во многих случаях ошибочная, без сомнения, постепенно распространяется среди других народов, менее оправданных в ней, чем наши собственные.

Нельзя не удивляться тому, что факты, столь очевидные, как эти, ускользнули от восприятия некоторых из самых мудрых мыслителей и самых тщательных исторических ученых нашего дня. И все же это так. Сэр Генри Мэн, даже, великий интерпретатор для англичан исторических сил, действующих в праве и социальных институтах, совершенно не смог, в своей правдоподобной работе о «Народном правительстве», отличить демократию, или, скорее, народное правительство английской расы, которое порождено медленными обстоятельствами и основано на привычке, от демократии других народов, которая порождена недовольством и основана на революции. Он упустил то самое очевидное учение событий, что успешная демократия отличается от неуспешной тем, что является продуктом истории — продуктом сил, не внезапно ставших действенными, но медленно работающих на целые народы на протяжении поколений вместе. Уровень демократии — это уровень повседневной привычки, уровень общего национального опыта, и лежит далеко ниже возвышенностей экстаза, на которые взбирается революционер.

III.

Хотя не может быть сомнений в происхождении нашего правительства от привычки, а не от доктрины, от английского опыта, а не от европейской мысли; хотя очевидно, что наши институты были изначально лишь продуктами долгой, непрерывной, неискаженной конституционной истории; и несомненно, что мы сохраним наши институты в их целостности и эффективности только до тех пор, пока будем верны в нашей практике традициям, из которых была получена наша первая сила, тем не менее, мало сомнений в том, что силы, присущие новой цивилизации нашего дня, и не только эти, но также беспокойные силы европейской демократической мысли и анархической турбулентности, принесенные нам в таком тревожном объеме иммиграцией, глубоко повлияли и могут глубоко изменить формы и привычки нашей политики.

Все жизненно важные правительства — а под жизненно важными правительствами я подразумеваю те, которые имеют жизнь в своих отдаленных членах, так же как жизнь в своих головах — все системы, в которых самоуправление живет и сохраняет свое самообладание, должны быть правительствами соседей, народами не только однородными, но и характеризующимися внутри существованием среди их членов быстрой симпатии и легкого соседского знания друг о друге. Не предвидя пара и электричества или распространения новостей и знаний, свидетелями которых мы стали, наши отцы были правы, думая, что невозможно для правительства, которое они основали, распространиться без напряжения или разрыва по всему континенту. Если бы Калифорния сейчас не была таким близким соседом Атлантических штатов, как тогда Массачусетс был для Нью-Йорка, национальное самоуправление в нашем нынешнем масштабе, безусловно, едва ли было бы возможным или даже мыслимым. Современная наука, едва ли меньше, чем наша гибкость и устойчивость в политической привычке, можно сказать, создала Соединенные Штаты сегодняшнего дня.

На некоторых аспектах этого роста очень приятно останавливаться, и очень полезно. Это значимо для силы, которую вдохновляюще созерцать. Преимущества величины, сопровождаемой изобильной жизнью, многочисленны и бесценны. Среди нас невозможно высидеть в углу какой-либо заговор, который затронет больше, чем угол. С жизнью повсюду на континенте невозможно захватить незаконную власть над всем народом, захватив какие-либо центральные офисы. Удерживать Вашингтон было бы так же бесполезно для узурпатора, как удерживать Дулут. Самоуправление не может быть узурпировано.

Французский писатель сказал, что автократическое господство Эндрю Джексона проиллюстрировало заново давно признанную склонность демократий отдаваться одному герою. Страна сейчас старше, чем она была, когда Эндрю Джексон наслаждался своей властью, и немногие могут поверить, что она снова одобрит или поаплодирует детскому высокомерию и невежественному произволу, подобному его; но даже в его случае, поразительном и зловещем, как он был, нельзя упускать из виду, что ему позволили только натянуть Конституцию, а не сломать ее. Он занимал свой пост путем упорядоченных выборов; он осуществлял свои функции в рамках буквы закона; он не мог заглушить ни одного слова враждебной критики; и, когда его второй срок истек, он перешел в частную жизнь так же безвредно, как Джеймс Монро. Нация, которая может спокойно реабсорбировать огромную победоносную армию, не более безопасно свободна и здорова, чем нация, которая могла реабсорбировать такого президента, как Эндрю Джексон, отправляя его в уединение в Эрмитаж жить без власти и умереть почти забытым.

Огромное, стойкое политическое тело, подобное нашему, с быстрой жизнью в каждом отдельном городе и округе, склонно также иметь силу разнообразия суждений. Мысли, которые в одном квартале разжигают энтузиазм, могут в другом встретить холодность или вызвать антагонизм. События, которые являются топливом для страстей одной секции, могут быть лишь как проходящий ветер для другой секции. Никакой единый момент неблагоразумия, конечно, не может легко предать всю страну сразу. Будут целые популяции, все еще холодные, самообладающие, незатронутые. Благородные эмоции иногда охватывают целые народы, но, к счастью, злые страсти, зловещие взгляды, низкие цели — нет и не могут. Мятеж не может хлынуть через сердца бдительной нации, как патриотизм. В таких организмах яды распространяются медленно; только здоровая жизнь имеет непрерывный ход. Размах агитаций, предпринятых для целей, незнакомых или несимпатичных привычной народной мысли, разбивается о тысячу препятствий. Может быть легко разбудить старые энтузиазм, но должно быть бесконечно трудно создать новые, и невозможно застать целый народ врасплох для непреднамеренного действия.

Хорошо придать полный вес этим великим преимуществам нашего большого и напряженного, и все же привычного способа ведения дел; но в то же время крайне важно сделать очень ясными влияния, которые указывают на изменения в нашей политике — изменения, которые угрожают потерей органической целостности и здравости. Союз силы с величиной зависит от поддержания характера, и именно характер нации подвергается наиболее глубокому воздействию и модификации огромной иммиграцией, которая год за годом вливается в страну из Европы. Наша собственная умеренная кровь, обученная самообладанию и размеренному поведению самоуправления, получает постоянное вливание и ежегодно испытывает частичное разложение иностранной крови. Наши собственные уравновешенные привычки были скрещены с лихорадочными настроениями беспокойного Старого Света. Мы, несомненно, сталкиваемся с постоянно возрастающей трудностью самообладания с постоянно ухудшающимися материалами, возможно, с дегенерирующим волокном. Мы до сих пор преуспевали в сохранении

“Some sense of duty, something of a faith,

Some reverence for the laws ourselves have made,

Some patient force to change them when we will,

Some civic manhood firm against the crowd;”

Но мы должны рассчитывать нашу способность продолжать делать это с народом, состоящим из «умов, отлитых в каждой форме расы, — умов, наследующих каждый уклон среды, искаженных разнообразными историями двадцати разных наций, согретых или охлажденных, закрытых или расширенных почти каждым климатом на земном шаре».

То, что было верно для наших ранних обстоятельств, неверно для нашего настоящего. Мы сейчас не просто осуществляем в нормальных условиях принципы и привычки английской конституционной истории. Наши задачи строительства не закончены. Мы должны не просто вести, но также сохранять и заново корректировать наше правительство. Европа послала свои привычки к нам, и она послала также свою политическую философию, философию, которая никогда не была очищена холодной ванной практической политики. Общение, которое мы не имели сначала с ее горячими и ошибочными амбициями, с ее радикальной, спекулятивной привычкой в политике, с ее готовностью экспериментировать в формах правления, мы, возможно, должны будем вступить в него сейчас, когда мы принимаем ее популяции. Не только печать, пар и электричество овладели нами, чтобы расширить нашу английскую цивилизацию, но также те общие, и все же для нас чуждые, силы демократии, о которых уже было упомянуто; и они склонны катастрофически сказаться на наших саксонских привычках в правительстве.

IV.

Именно так мы подходим к нашему четвертому и последнему пункту. Мы отметили (1) общие силы демократии, которые подрывали старые формы правления во всех частях мира; (2) ошибку полагать себя обязанными этим силам за создание нашего правительства, или каким-либо образом связанными с ними в наших истоках; и (3) эффект, который они, тем не менее, оказали на нас как части общих влияний века, а также по причине нашей огромной иммиграции из Европы. Какие теперь новые проблемы были подготовлены для нашего решения по причине нашего роста и эффектов иммиграции? Они могут потребовать столько же политической способности для их правильного решения, сколько любая, с которой столкнулись архитекторы нашего правительства.

Эти проблемы — главным образом проблемы организации и лидерства. Если бы нация была однородной, если бы она состояла просто из поздних поколений того же состава, которым были посажены наши институты, немногие корректировки старой машины нашей политики, возможно, были бы необходимы, чтобы встретить требования роста. Но каждый добавленный элемент разнообразия, особенно каждый добавленный элемент иностранного разнообразия, усложняет даже более простые вопросы политики. Опасности, сопровождающие то разнообразие, которое является неоднородностью в таком огромном организме, как наш, — это, конечно, опасности дезинтеграции — ничто меньшее; и неразумно думать, что эти опасности отдаленные и просто случайные, потому что они пока не очень угрожающие. Мы осознаем единство как нация, жизненную силу, силу, прогресс; но часто ли мы осознаем общую мысль в конкретных вещах национальной политики? Не носит ли наше законодательство черты огромного конгломерата? Осознаем ли мы какое-либо национальное лидерство? Не осознаем ли мы, скорее, смутно, что нас тянут в двадцати направлениях двадцать пересекающихся влияний, множество борющихся сил?

Эта огромная и разношерстная демократия наша должна быть ведома; ее гигантские способности должны быть обучены и направлены. Лидерство не может принадлежать множеству; массы людей не могут быть самонаправляемыми, также не могут группы сообществ. Мы говорим о суверенитете народа, но этот суверенитет, мы очень хорошо знаем, особого рода; совсем не похожий на суверенитет короля или небольшой, легко договаривающейся группы уверенных людей. Он лишь судебный, а не творческий. Он выносит суждение или дает санкцию, но он не может направлять или предлагать. Он предоставляет стандарты, а не политики. Вопросы правительства — это бесконечно сложные вопросы, и никакое множество не может само по себе сформировать четкие, всеобъемлющие, последовательные выводы, касающиеся их. И все же без таких выводов, без единых и быстрых целей, правительство не может осуществляться. Ни законодательство, ни администрация не могут быть сделаны у избирательной урны. Народ может только принять правящий акт представителей. Но размер современной демократии требует осуществления убеждающей силы доминирующими умами в формировании народных суждений совсем иным способом, чем тот, в котором она осуществлялась в прежние времена. «Говорят выдающиеся цензоры прессы», — сказал г-н Брайт однажды в Палате общин, — «что эти дебаты дадут около тридцати часов разговоров и закончатся без результата. Я заметил, что все великие вопросы в этой стране требуют тридцати часов разговоров, многократно повторенных, прежде чем они будут решены. Много дождя и много солнца между посевом семян и сбором урожая, но урожай обычно собирается в конце концов». Так должно быть во всех самоуправляющихся нациях сегодняшнего дня. Они не единая аудитория в пределах слышимости голоса оратора, а тысяча аудиторий. Их действия не проистекают из единого трепета чувства, а из медленных выводов, следующих за многими разговорами. Разговор должен постепенно просочиться через всю массу. Он не может быть послан прямо через них, чтобы они были наэлектризованы, как пульс возбуждается призывом трубы. Двадцать платформ в каждом соседстве должны звенеть настойчивым голосом спора; и для нескольких сотен, которые слышат то, что говорят публичные ораторы, многие тысячи должны прочитать об этом деле в газетах, обсудить это междометно за завтраком, бегло в уличных вагонах, лаконично на улицах, догматично за обедом; все это с определенным преимуществом, конечно. Через столько стадий рассмотрения страсть не может возможно продержаться. Она охлаждается от чрезмерного воздействия. Она находит современное народное государство организованным для дачи и слушания совета таким образом, что те, кто дает его, должны быть осторожны, чтобы это был такой совет, который будет хорошо носиться. Те, кто слышит его, обрабатывают и исследуют его достаточно, чтобы проверить его качества носки до предела. Все это, однако, если посмотреть с другой точки зрения, лишь иллюстрирует бесконечную трудность достижения энергии и организации. Существует определенная опасность почти дезинтеграции, сопровождающая такие явления.

Каждый теперь знает достаточно фамильярно, как мы совершили широкие агрегации самоуправления, характерные для современного времени, как мы сочленили правительства, столь же обширные и все же столь же целые, как континенты, подобные нашему. Инструментарием было представительство, о котором древний мир ничего не знал, и без которого он всегда испытывал недостаток национальной интеграции. Из-за представительства и железных дорог, чтобы перевозить представителей в отдаленные столицы, мы смогли воздвигнуть колоссальные структуры, подобные правительству Соединенных Штатов, так же легко, как древние дали политическую организацию городу; и наше великое здание столь же прочно, как было их маленькое.

Но только недавно мы смогли увидеть полные эффекты такой посылки людей законодательствовать для нас в столицах, удаленных на ширину континента. Это делает лидеров нашей политики, многих из них, просто именами для нашего сознания вместо реальных лиц, которых мы видели и слышали, и которых мы знаем. Мы должны принимать слухи о них, мы должны знать их через разнообразно окрашенные отчеты других; мы редко можем проверить наши впечатления об их искренности, стоя с ними лицом к лицу. Здесь, конечно, древние карманные республики имели большое преимущество перед нами: в них граждане и лидеры были всегда соседями; они постоянно стояли в присутствии друг друга. Каждый афинянин знал манеру, и походку, и обращение Фемистокла, и чувствовал непосредственно справедливое влияние Аристида. Ни одному афинянину более позднего периода не нужно было рассказывать о тщеславии и франтовстве Алкивиада, не больше, чем старшему поколению нужно было описывать личность Перикла.

Наше отделение от наших лидеров — большая опасность, потому что демократическое правительство больше, чем любое другое, нуждается в организации, чтобы избежать дезинтеграции; и оно может иметь организацию только через полное знание своих лидеров и полное доверие к ним. Именно потому, что это огромное тело, которое нужно убедить, оно должно знать своих убеждающих; чтобы быть эффективным, оно должно всегда иметь выбор людей, которые являются олицетворенными политиками. Именно потому, что никто, кроме лучших ментальных батарей, с чистыми металлами и неразбавленными кислотами, не может послать ток через такую огромную и все же такую редкую среду, как демократическое мнение, тем более необходимо следить за превосходством этих инструментов. Нет постоянного места в демократическом лидерстве, кроме как для того, кто «имеет чистые руки и чистое сердце». Если другие люди временно приходят к власти среди нас, это потому, что мы разрезаем наше лидерство на так много мелких частей и не подвергаем ни одного человека очищающим влияниям центрированной ответственности. Никогда прежде последовательное лидерство не было столь необходимым; никогда прежде не было необходимо согласовывать меры на таких обширных территориях, приспосабливать законы к столь многим интересам, сделать компактную и понятную единицу из столь многих фракций, поддерживать центральную и доминирующую силу, где есть так много сил.

Примечательным фактом является то, что восхищение нашими институтами, которое за последние несколько лет так внезапно выросло до больших пропорций среди публицистов за рубежом, почти все направлено на ограничения, которые мы наложили на действие правительства. Сэр Генри Мэн считал нашу федеральную Конституцию восхитительным резервуаром, в котором могучие воды демократии удерживаются в покое, сдерживаемые от свободного разрушительного курса. Лорд Розбери имеет удивленную похвалу безопасности нашего Сената против узурпации его функций Палатой представителей. Г-н Голдвин Смит предполагает, что спасительным актом организации для демократии является составление и принятие письменной конституции. Таким образом, всегда статические, никогда не динамические силы нашего правительства восхваляются. Большая часть наших иностранных поклонников находит, что наш успех состоит в достижении стабильных гарантий против поспешных или регрессивных действий; нас просят поверить, что мы преуспели, потому что мы последовали совету сэра Арчибальда Элисона и сопротивлялись инфекции революции, оставаясь совершенно неподвижными.

Но, в конце концов, прогресс — это движение, правительство — это действие. Воды демократии бесполезны в своих резервуарах, если они не могут быть использованы для приведения в движение колес политики и администрации. Хотя мы являемся самой законопослушной и законоуправляемой нацией в мире, закон еще не достиг такой эффективности среди нас, чтобы формировать, или приспосабливать, или управлять самим собой. Он может сдерживать, но он не может вести нас; и я верю, что если мы не сконцентрируем законодательное лидерство — лидерство, то есть, в прогрессивной политике — если мы не дадим разрешение нашей национальности и практике на это через такую концентрацию, мы рано или поздно пострадаем от чего-то вроде национального паралича перед лицом чрезвычайных ситуаций. У нас нет никого в Конгрессе, кто выступает за нацию. Каждый человек выступает только за свою часть нации; и поэтому управление и комбинация, которые могут быть осуществлены в темноте, получают место, которое должно быть занято центрированным и ответственным лидерством, которое по необходимости работало бы в фокусе национального взгляда.

В чем заключается тот ценный элемент монархии, который заставляет людей постоянно обращаться к ней как к идеальной форме правления, если бы только ее можно было сохранить чистой и мудрой? Это ее сплоченность, ее готовность и способность действовать, ее безграничная преданность определенным конкретным вещам, определенным видимым лицам, ее согласованная организация, ее совершенная модель прогрессивного порядка. Демократия изобилует жизненной силой; но как ей сочетать с другими своими элементами жизни и силы эту мощь правительств, которые знают свои собственные устремления и свои собственные цели? Мы еще не достигли той эпохи, когда управление может стать безличным.

Единственный способ, которым мы можем сохранить нашу национальность в ее целостности и ее исконной созидательной силе перед лицом роста и привнесенных извне перемен, — это ее концентрация; выдвижение лидеров, наделенных широкими полномочиями в разработке и осуществлении политики. В нашем национальном характере достаточно прежней жизненной силы, чтобы проявить себя, если мы только дадим ей волю. Дайте ей волю, и она будет еще сильнее впечатлять и формировать тех, кто прибывает к нам из-за рубежа. Я считаю, что мы уделяли недостаточно внимания лидерству.

“A people is but the attempt of many

To rise to the completer life of one;

And those who live as models for the mass

Are singly of more value than they all.”

У нас не будет подлинной национальной жизни до тех пор, пока мы не сплотим ее посредством такого законодательного лидерства, какое есть у других наций. Но, будучи однажды так сплоченной и воплощенной, наша национальность окажется в безопасности. Один проницательный английский историк сказал, что «американцы Соединенных Штатов являются нацией, потому что они когда-то подчинялись королю»; мы останемся нацией, только подчиняясь лидерам.

“Keep but the model safe,

New men will rise to study it.”

V ПРАВЛЕНИЕ ПРИ КОНСТИТУЦИИ

Отнюдь не является нашим полным преимуществом то, что наше конституционное право содержится в окончательных письменных документах. Тот факт, что оно таким образом сформулировано и сделано фиксированным и определенным, серьезно ввел нас в заблуждение, как приходится опасаться, относительно истинной функции и эффективности конституционного права. Этот закон не становится более действенным от того, что он записан, а лишь более явным; он не становится более священным, а лишь более определенным и надежным. Письменные конституции — это просто более или менее удачные обобщения политического опыта. Их тон авторитетности вовсе не меняет исторических реалий и императивных практических условий правления. Они определяют формы, провозглашают четкие цели, устанавливают полномочия государства в определенной иерархии; но они не делают формы, которые они создают, работоспособными, а цели, которые они провозглашают, — осуществимыми. Все это должно зависеть от людей, которые становятся правителями, и от народа, над которым они поставлены. Законы не могут иметь иной жизни, кроме той, которую им придают люди, исполняющие их, и люди, которые им подчиняются. Конституционное право не является исключением из этого правила. Конституция Соединенных Штатов, к счастью, была составлена исключительными людьми, глубоко изучившими реалии управления. Соответственно, она состоит не из принципов, изобретенных заново, которые должны быть введены в действие с помощью устройств, придуманных для данного случая, а из здравых элементов проверенного опыта. Она благотворно послужила своей цели не потому, что была написана, а потому, что доказала свое соответствие во всех существенных частях испытанным принципам правления — принципам, проверенным расой, для использования которой она предназначалась, и поэтому уже заложенным в их жизни и практике. При анализе обнаружится, что ее сила заключается в ее определенности и в ее способности сдерживать, а не в каком-либо необычайном совершенстве ее энергичных частей. Для правильного функционирования последних ей приходилось, как и другим конституциям, полагаться на добродетель и благоразумие народа и его министров. «Государственные полномочия тщательно определены; способ, которым они должны осуществляться, зафиксирован; и приняты самые широкие гарантии того, что ни одно из наиболее важных конституционных положений не будет изменено без всякой гарантии осторожности и всякой возможности для обсуждения... Казалось бы, благодаря мудрой конституции демократия может быть сделана почти такой же спокойной, как вода в большом искусственном водохранилище».

D Сэр Генри Мэн: «Народное правление» (амер. изд.), стр. 110, 111.

Таким образом, мы обладаем не более подходящей конституцией, чем другие страны, а конституцией, которая является совершенно определенной и которая защищена от необдуманных изменений очень серьезными трудностями внесения поправок. Разница между нашим положением и положением Великобритании, которой у нас есть больше всего оснований гордиться, заключается в том, что здесь общественное мнение имеет определенные критерии для своего консерватизма; тогда как в Англии оно имеет лишь изменчивый и неопределенный прецедент. В обеих странах существует одинаковое уважение к закону. Но в Англии нет такой же уверенности в том, что является законом конституции. У нас есть фундаментальный закон, который записан и который в своих главных пунктах читается всеми одинаково в одном принятом смысле. Нет больше споров о его главном намерении, чем в Англии о значении Великой хартии вольностей. Большая часть британской конституции, напротив, не имеет поддержки даже обычного статута. Она может, в отношении многих своих жизненно важных частей, интерпретироваться или пониматься полудюжиной разных способов и изменяться в соответствии с преобладающим пониманием. Мы не более свободны, чем англичане; мы только более защищены.

Тем не менее определенность нашей Конституции, помимо ее контуров структурного устройства и разделения функций между различными департаментами правительства, является скорее отрицательной, чем утвердительной. Само перечисление полномочий Конгресса — это лишь способ очень ясно указать, чего Конгресс не может делать. Примечательно, что один из самых важных и наиболее высоко ценимых из многих юридических комментариев к нашему правительству называется «Конституционные ограничения». Признано, что судья Кули, разъясняя ограничения, наложенные фундаментальным законом на действия штатов и федеральные действия, обнажил самые существенные части нашей конституционной системы. Первостепенной необходимостью в столь сложной структуре было установление границ власти. «Нельзя» и «не должно» наших конституций, следовательно, придают им их отличительную форму и характер. Сила, которая сохраняет систему, — это сила самоограничения.

И все же здесь снова следует понимать, что простая определенность правового положения не обладает собственной спасительной эффективностью. Эти четкие линии, проходящие между властью и властью, не будут поддерживать себя сами в силу своей добродетели. Наше преимущество заключается не в наличии такой конституции, а в подчинении ей. Жизненная сила таких положений состоит целиком в том факте, что они получают наше согласие. Они покоятся на правовой совести, на том, что мистер Грот назвал бы «конституционной моралью» нашей расы. Они эффективны, потому что мы превыше всего законопослушны. Запреты закона не утверждают себя как надсмотрщики, поставленные над нами какой-то внешней силой. Они — плод нашего собственного изобретения. Мы самоограничены.

Эта правовая совесть, очевидно, составляет единственную гарантию, например, разделения полномочий между правительством штата и федеральным правительством, этого главного устройства нашей конституционной системы. Целостность полномочий, которыми обладают штаты, с самого начала зависела исключительно от консерватизма федеральных судов. Функции штатов, безусловно, не пришли в упадок; но они были сохранены не в силу каких-либо собственных сил самообороны, а потому, что национальному правительству была дарована благодать самоограничения. Какое сокращение их сферы деятельности могло произойти, было проиллюстрировано в нескольких примечательных случаях, в которых Верховный суд Соединенных Штатов подтвердил общему правительству широкие полномочия по наказанию судебных и исполнительных чиновников штатов за неповиновение законам штатов. Хотя федеральные суды в целом удерживали Конгресс от агрессии в отношении штатов, они, тем не менее, неоднократно потворствовали серьезным посягательствам на полномочия штатов; и их периодическая слабость принципов по таким пунктам достаточно показательна в отношении того факта, что между правительством штата и федеральным правительством нет баланса, а есть только защита в виде обычного «конституционного морального духа» со стороны федеральных судов. Фактические посягательства на права штатов, которые эти суды допустили под давлением сильных политических интересов в критические периоды, однако, не были нужны, чтобы доказать потенциальное верховенство федерального правительства. Они лишь показали, как это потенциальное верховенство будет в отдельных случаях становиться фактическим верховенством. Нет никакой гарантии, кроме совести, что правосудие будет оказано истцу, когда его противник является одновременно судом и оппонирующей стороной. Настолько силен инстинкт тех, кто управляет нашими правительствами, оставаться в рамках санкции закона, что даже когда три последние поправки к Конституции навязывались южным штатам средствами, которые были революционными, внешние формы Конституции соблюдались. Тем не менее, было очевидно, с какой суверенной безнаказанностью национальное правительство могло действовать, лишая эти формы их подлинности. Как бывают времена скорби или опасности, которые испытывают души людей и обнажают внутренние секреты их характеров, так бывают времена революции, которые действуют как огонь, выжигая все, кроме базовых элементов конституций. Именно тогда пробуждаются дремлющие силы, которые впоследствии нелегко снова убаюкать.

Таким, безусловно, было влияние гражданской войны на Конституцию Союза. Подразумевание полномочий, некогда осторожное, теперь стало смелым и уверенным. В дискуссиях, которые сейчас ведутся относительно федерального регулирования крупных корпораций и относительно федеральной помощи образованию, есть десятки писателей и ораторов, которые молчаливо предполагают наличие у федерального правительства полномочий действовать в таких вопросах, против одного, который выдвигает конституционное возражение. Конституционные возражения, до войны бывшие обычным делом, по-видимому, навсегда утратили свою значимость.

Вся энергия созидания в нашей системе покоится на Конгрессе. Он стоит во главе всего управления у нас; это единственный утвердительный голос в национальной политике. Рано или поздно он определяет, что должно быть сделано. Президент, конечно, назначает чиновников и ведет переговоры о договорах, но он делает это при условии «да» со стороны Сената. Конгресс организует исполнительные департаменты, организует армию, организует флот. Он проверяет, одобряет и оплачивает расходы. Он задумывает и направляет всю всеобъемлющую политику. Все остальное — отрицание. Президент говорит «нет» в своих вето; Верховный суд говорит «нет» в своих сдерживающих решениях. И именно закон общественного мнения, как и закон Конституции, сдерживает действия Конгресса.

И английские, и американские писатели привыкли говорить о конституции Великобритании так, как будто она «написана на воде», потому что ничто, кроме воли Парламента, не стоит между ней и революционными изменениями. Но разве нет ничего за волей Парламента? Парламент не смеет идти быстрее, чем общественная мысль. Существуют огромные барьеры консервативного общественного мнения, которые нужно преодолеть, прежде чем можно будет достичь гибельной скорости в революционных изменениях. В конечном счете, наша собственная Конституция не имеет лучшей защиты. У нас, как я уже отмечал, есть существенное преимущество в том, что мы точно знаем, каковы стандарты нашей Конституции. Они сформулированы в письменном кодексе, в который все люди могут заглянуть и прочитать; тогда как многие замыслы британской системы следует искать только в облачном мире различных индивидуальных прочтений дел. С точки зрения исследователя конституции, существует, например, столько же разных Палат лордов, сколько писателей об исторических функциях этой верхней палаты. Но общественное мнение Великобритании — не более жонглер прецедентами, чем общественное мнение этой страны. Возможно, отсутствие письменной конституции делает его даже менее склонным к логическим утонченностям. Устройства британской конституции имеют, при всей их теоретической нестабильности, очень прочное и определенное положение в политической привычке англичан: и величайшие из этих устройств могут быть упразднены только чрезвычайной силой сознательной революции.

Полезно наблюдать, как много в наших собственных институтах покоится на той же основе, на иных фундаментах, кроме тех, что заложены в мнениях народа. В несомненной конституционной власти Конгресса, например, подавить оппозицию Верховного суда по любому вопросу путем увеличения числа судей и отказа подтвердить любые назначения на новые места, которые не обещают изменить мнение суда. Однажды, по крайней мере, считалось, что план такого рода был преднамеренно осуществлен. Но мы не считаем такое нарушение духа Конституции возможным просто потому, что мы разделяем и вносим свой вклад в то общественное мнение, которое делает такие возмутительные действия против конституционной морали невозможными, будучи готовыми проклясть их. Существует тесная аналогия между этой виртуальной неприкосновенностью Верховного суда и целостностью, до сих пор дарованной английской Палате лордов. В любое время, когда сильное министерство решит дать суверену свой императивный совет в пользу такого курса, может произойти неограниченное создание пэров. Это был, несомненно, страх перед окончательным впечатлением, которое произвело бы на общественное мнение действие столь необычайное, в такой же мере, как и своевременная уступка лордов по обсуждаемому вопросу, что удержало министерство от такой меры в одном примечательном случае. До сих пор эта древняя верхняя палата имела в этом отношении ту же защиту, которая ограждает нашу федеральную судебную систему.

Ситуация между Конгрессом и Исполнительной властью по сути не отличается. Здесь тоже, в самом центре Конституции, Конгресс стоит почти верховно, сдерживаемый общественным мнением, а не законом. Учитывая алчное восхищение президентством, недавно проявленное некоторыми встревоженными теоретиками в Англии, и обновленный престиж, недавно приданный этой должности заметностью вопроса о реформе гражданской службы, именно сейчас особенно трудно применить политические факты к анализу власти Президента. Но ясное представление о его реальном положении по этой самой причине тем более желательно. Пока он является доминирующей фигурой в политике, кажется, самое время изучить и понять его.

Явно вводит в заблуждение использование возрастающего влияния Президента в осуществлении целей реформы гражданской службы в качестве иллюстрации конституционного размера и веса его должности. Главная роль в обеспечении чистоты, деловитости и эффективности администрации всегда, при любой мыслимой системе правления, должна браться на себя исполнительной властью. Она, безусловно, бралась на себя исполнительной властью в Англии тридцать лет назад; и это в значительной степени вопреки воле Парламента. Заметность нашего Президента в административной реформе не дает достаточных оснований для приписывания исключительности исполнительного влияния правительству этой страны.

При оценке фактических полномочий Президента, несомненно, лучше всего начать, как почти все писатели в Англии и Америке теперь привычно начинают, со сравнения между исполнительными властями двух родственных стран. Хотя мистер Бэджот сделал больше, чем любой другой мыслитель, чтобы прояснить факты английской конституционной практики, он также, есть основания полагать, сделал кое-что для того, чтобы затуманить эти факты. Все, например, приняли как полностью истинное его описание министерства Короны как просто исполнительного комитета Палаты общин; и все же это описание лишь частично верно. Английский кабинет представляет не только Общины, но и Корону. Более того, он сам является «Короной». Все исполнительные прерогативы — это прерогативы, которые кабинет может свободно использовать по своему усмотрению. Тот факт, что министры, как правило, склонны считаться с мнением Парламента при использовании прерогативы, не делает это использование менее привилегией, строго выходящей за рамки прямого парламентского контроля, которая должна осуществляться независимо от его санкции, даже тайно в отдельных случаях, когда министры видят путь к служению государству таким образом. «Министерство дня», — говорит проницательный толкователь английской системы, — «появляется в Парламенте, с одной стороны, как олицетворение Короны в законном осуществлении ее признанных прерогатив; а с другой стороны, как простой агент самого Парламента в выполнении исполнительных и административных функций правительства, возложенных на них законом». В пределах сферы прерогативы «лежат волнующие темы иностранных переговоров, управление армией и флотом, государственные финансы и, в некоторых важных отношениях, колониальная администрация». Самая недавняя английская история дает обильные и поразительные доказательства жизненной силы прерогативы в этих областях в руках джентльменов, которые «олицетворяют Корону» в Парламенте. «Ни один предмет не обсуждался в последнее время более горячо», — заявляет мистер Амос (стр. 187), — «чем вопрос о сфере деятельности Парламента в отношении заключения договоров и объявления войны. Ни одна прерогатива Короны не является более бесспорной, чем прерогатива брать на себя инициативу во всех переговорах с иностранными правительствами, вести их до конца и, наконец, завершать их подписанием и ратификацией договора... Это голый факт, что во время развития британских дипломатических движений, которые завершились Берлинским трактатом 1878 года, или, точнее, афганской войной того года», — включая секретный договор, по которому Турция уступила Кипр Англии, а Англия приняла протекторат над Малой Азией, — «Парламент никогда не имел возможности высказать свое мнение ни по одному из важных и сложных обязательств, к которым страна была принуждена, или по политике войны на северо-западной границе Индии. Предметы, действительно, снова и снова обсуждались в Парламенте, но всегда после того, как правительством были предприняты непоправимые действия» (стр. 188). Если бы мистер Амос дожил до того, чтобы довести свое повествование о конституционных делах до 1880 года, у него были бы столь же значимые примеры министерской инициативы, которые можно было бы привести в случаях с Египтом и Бирмой.

E Мистер Шелдон Амос: «Пятьдесят лет английской конституции», стр. 338.

Неудачная кампания в Судане была прямым результатом покупки акций Суэцкого канала британским правительством в 1875 году. Результатом этой покупки стало то, что «Англия оказалась обязанной совершенно новым и своеобразным образом поддерживать существующее турецкое и египетское владычество в Египте; что крупные английские политические интересы были поставлены в зависимость от решений местных трибуналов в чужой стране; и что английские дипломатические и политические действия в Египте, да и в Европе, были ограничены или, по крайней мере, косвенно находились под влиянием узкого коммерческого интереса, который не мог не давить, пусть даже незначительно, на кажущуюся чистоту и простоту мотивов английского правительства». И все же обязательные обязательства, которые повлекли за собой все это, были приняты «несмотря на отсутствие какой-либо помощи или согласия Парламента». Такие осуществления прерогатив Короны получают дополнительный вес благодаря «почти признанному праву создавать армию почти любого размера из индийского рассадника, использовать резервные силы без предварительного уведомления Парламента и получать большие вотумы доверия для перспективных военных операций неопределенного характера, природу которых Парламенту позволено лишь смутно предполагать» (стр. 392). Последним доказательством «почти признанного» характера таких прав была подготовка к войне, которую Англия вела против России в 1885 году. Если к таким полномочиям безвозвратно втягивать страну в далеко идущую внешнюю политику, провоцировать или ускорять войну и использовать индийские войска без смущения от оков Закона о мятеже добавить великие дискреционные функции, связанные с управлением колониальными делами, можно получить некоторое представление о власти, которой обладают министры не как простые агенты Парламента, а как олицетворяющие Корону. Такова в Англии независимость действий, возможная для исполнительной власти.

F Амос, стр. 384.

По сравнению с этим власть Президента ничтожна. Конечно, как все говорят, он могущественнее суверена Великобритании. Если бы относительная личная власть была принципом этикета, мистер Кливленд, безусловно, не должен был бы снимать шляпу перед Королевой, потому что Королева не является английской исполнительной властью. Прерогативы Короны все еще намного больше, чем прерогативы президентства; они осуществляются, однако, не носителем короны, а министерством Короны.

Как справедливо говорит сэр Генри Мэн, создатели нашей Конституции, сознательно или бессознательно, сделали должность Президента похожей на должность Короля по английской конституции их времени — а именно, конституции Георга III, который выбирал своих советников с согласия или без согласия Парламента. Они позаботились, однако, урезать модель там, где она казалась несоразмерной с осуществлением свободы народа. Они позволили Президенту свободно выбирать своих министров, как Георг тогда, казалось, установил свое право делать; но они сделали подтверждение Сената необходимым условием для его назначений. Они наделили его правом вести переговоры о договорах с иностранными правительствами; но он не должен был подписывать и ратифицировать договоры, пока не получил санкцию Сената. Тот надзор за исполнительными действиями, который Парламент еще не имел духа или склонности осуществлять, и который он утратил свою независимость, не осуществляя его, был навсегда закреплен за нашей федеральной верхней палатой фундаментальным законом. Условия взаимного доверия и сотрудничества между исполнительной и законодательной властью, существующие сейчас в Англии, тогда еще не были развиты и, следовательно, не могли быть воспроизведены в этой стране. Поза и расположение взаимной настороженности, которые были обнаружены там, были сделаны конституционными здесь посредством прямого письменного положения. Короче говоря, переходные отношения Короны и Парламента того дня были кристаллизованы в нашей Конституции, причем такие гарантии исполнительной добросовестности и законодательного участия в более важных определениях правительства, которых не хватало в модели, были старательно добавлены в копии.

Действительно подчиненное положение президентства скрыто от глаз отчасти тем достоинством, которое придается должности ее заметным местом во главе великого правительства, а также ее надежностью и определенностью срока полномочий; отчасти независимостью, по-видимому, обеспеченной ей путем создания ее в качестве совершенно отдельной и самостоятельной «ветви» правительства; и отчасти теми обстоятельствами нашей истории, которые выдвигали наших Президентов вперед, в течение одного или двух примечательных периодов, как реальных инициаторов политики и лидеров в делах. Президент, однако, никогда не был могущественным, кроме тех времен, когда у него за спиной был Конгресс. Пока новое правительство создавалось — и главным образом потому, что оно создавалось — Вашингтон и его секретари ожидали от Конгресса руководства; и во время президентств нескольких непосредственных преемников Вашингтона продолжающаяся заметность вопросов внешней политики и финансового управления удерживала должностных лиц правительства в положении полулидерства. Джексон был властным с правом или без него. Он вступил в свое президентство, как он вступил в свою кампанию во Флориде, не спрашивая слишком любопытно о конституционном обосновании того, что он собирался предпринять. В урегулировании южного вопроса Конгресс одно время шел рука об руку с Президентом. Он был могущественным, потому что Конгресс был покладистым.

Но такие случаи доказывают скорее полезность, чем силу президентства. Конгресс, в нескольких очень серьезных кризисах в национальных делах, своевременно снабжался энергичным лидером или агентом в лице Президента. В другое время, когда Конгресс был серьезен в продвижении взглядов, не разделяемых Президентом, наши исполнительные власти либо были подавлены, как Джонсон, либо должны были опуститься до гораздо более скромных услуг. Их переговоры с иностранными правительствами с такой же вероятностью будут не одобрены, как и одобрены; их бюджеты урезаются, как доля младшего сына; их назначения порицаются, а их администрации критикуются без шанса на ответное слушание. Они ничего не создают. Их вето не является ни пересмотровым, ни корректирующим. Оно просто обструктивно. Это, как я сказал, простое тупое отрицание, часто необходимо произносимое без разбора против хорошего законопроекта из-за одного плохого пункта в нем. В таком состязании между созиданием и отрицанием созидание должно всегда побеждать, или правительство должно стоять на месте.

В Англии вето Короны не вышло из употребления, как обычно говорят. Оно просто изменило свою форму. Оно не существует как императивное, обструктивное «Нет», произносимое сувереном. Оно перешло в привилегию министров бросать свой партийный вес, подкрепленный их властью распустить Парламент, против мер, которые они не одобряют. Это гораздо более умеренный инструмент, но по этой причине тем более гибкий и полезный. Старое, тупое, антагонистическое вето больше не нужно. Оно нужно здесь, однако, чтобы сохранить президентство от ничтожности чисто административных функций. Поскольку исполнительная и законодательная власть не могут вступить в отношения взаимного доверия и сотрудничества, первая должна быть поставлена в положение, позволяющее поддерживать достойную конкуренцию за внимание и достоинство.

Ясно мыслящий, методичный, лишенный воображения Президент, такой как мистер Кливленд, непредвзято признает тот факт, что вся созидательная, инициирующая власть покоится на Конгрессе, и что он не может сделать больше, чем направить детали таких проектов, которые он находит одобренными его законодательством. Предложения своего послания он признает лишь предложениями, которые должны зависеть от общественного мнения для их веса. Если Конгресс не принимает их во внимание, он должен считаться с народом, а не с ним. Его долг — сказать Конгрессу, что он думает относительно текущих вопросов дня; не его долг брать на себя какую-либо ответственность за эффект, произведенный на конгрессменов.

Англичане превратили свою Корону в Министерство и, сделав это, признали как верховенство Парламента, так и роль лидерства в законодательстве, должным образом принадлежащую ответственной исполнительной власти. Результатом стало то, что они сохранили сильную исполнительную власть, не умаляя ни власти, ни независимости представительной палаты в отношении ее законодательной функции. Мы, напротив, оставили нашу исполнительную власть отдельной, как сделала это Конституция; главным образом, следует подозревать, потому что явные и уверенные дары функций, содержащиеся в этом позитивном инструменте, ослепили нас своей позитивностью относительно реального подчинения исполнительной власти, вытекающего из такого разделения. Мы предполагали, что наш Президент был велик, потому что его полномочия были специфическими, и что наш Конгресс не был верховным, потому что он не мог наложить свои руки непосредственно на его должность и выгнать его. На самом деле, ни достоинство и власть исполнительной власти, ни важность Конгресса не обслуживаются этим устройством. Будучи удерживаемым от авторитетных предложений в законодательстве, Президент становится, при обычных обстоятельствах, просто министерским чиновником; в то время как Конгресс, со своей стороны, лишенный такого лидерства, становится законодательным массовым собранием вместо ответственного сотрудничающего члена хорошо организованного правительства. Находясь под заклятием Конституции, мы оказались неспособны увидеть факты, которые письменные документы не могут ни установить, ни изменить.

Как ни странно, существует резкая оппозиция введению в Конгресс любого такого лидерства со стороны исполнительной власти, каким пользуются Министры Короны в Парламенте, на основании увеличения власти, которое в результате этого перешло бы к законодательному органу. Говорят, что такое изменение, сосредоточив партийную и личную ответственность в Конгрессе, придало бы слишком большую значимость законодательству; сделало бы Конгресс объектом слишком возбужденного интереса со стороны народа. Законодательство в Парламенте, вместо того чтобы быть разрозненной, мозаичной работой, такой как та, что составляется в Конгрессе из различных фрагментов, внесенных постоянными комитетами, является при каждом министерстве непрерывным, последовательным, связным целым; и, вместо того чтобы нести санкцию обеих национальных партий, является особой политикой только одной из них. Считается, что если бы такая связность плана, определенность и непрерывность цели и санкция партии были приданы работе Конгресса, результирующая концентрация народного интереса и мнения перенесла бы Конгресс через все барьеры Конституции к бесспорному трону безграничной власти. Короче говоря, потенциальное верховенство Конгресса, как считается, удерживается в рамках не конституционной властью исполнительной и судебной власти, ее координатных ветвей, а внутренней скукой и путаницей ее собственных разбирательств. Он не может сделать себя достаточно интересным, чтобы быть великим.

Но это обоюдоострый аргумент, с которым нужно обращаться с большой осторожностью. Он явно рассчитан на то, чтобы разрушить любой аргумент, построенный на предположении, что именно писаные законы эффективны для спасения наших конституционных устройств; ибо он сам построен на противоположном предположении, что именно состояние народного интереса в нации уравновешивает силы правительства. Он также послужил бы с равной эффективностью против любой схемы реформирования нынешних методов законодательства в Конгрессе, которыми почти все недовольны. Любая реформа, которая стремилась бы придать национальному законодательству тот единообразный, открытый, разумный и ответственный характер, которого ему сейчас не хватает, также создала бы тот народный интерес к разбирательствам Конгресса, который, как говорят, расшатал бы Конституцию. Демократия — это столь хрупкая форма правления, что она должна рухнуть, если ей дать слишком большую легкость или эффективность функционирования. Ни одному органу людей нельзя позволить выражать голос народа, чтобы этот голос не стал через него прямо верховным.