«Размышления о представительном правлении»

РАЗМЫШЛЕНИЯ О ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОМ ПРАВЛЕНИИ

Джон Стюарт Милль

Автор «Системы логики силлогистической и индуктивной»

CONTENTS

Предисловие

Глава I. В какой мере формы правления являются предметом выбора.

Глава II. Критерий хорошей формы правления.

Глава III. О том, что идеально лучшей формой правления является представительное правление.

Глава IV. При каких социальных условиях представительное правление неприменимо.

Глава V. О надлежащих функциях представительных органов.

Глава VI. О немощах и опасностях, которым подвержено представительное правление.

Глава VII. Об истинной и ложной демократии; представительстве всех и представительстве только большинства.

Глава VIII. О расширении избирательного права.

Глава IX. Должны ли существовать две ступени выборов?

Глава X. О способе голосования.

Глава XI. О сроке полномочий парламентов.

Глава XII. Следует ли требовать обязательств от членов парламента?

Глава XIII. О второй палате.

Глава XIV. Об исполнительной власти при представительном правлении.

Глава XV. О местных представительных органах.

Глава XVI. О национальности в связи с представительным правлением.

Глава XVII. О федеративных представительных правительствах.

Глава XVIII. Об управлении зависимыми территориями со стороны свободного государства.

Примечания

Предисловие

Те, кто оказал мне честь, прочитав мои предыдущие труды, вероятно, не найдут в настоящем томе ничего особо нового; ибо принципы, изложенные здесь, — это те самые принципы, к которым я шел на протяжении большей части своей жизни, а большинство практических предложений были предвосхищены другими или мной самим. Новизна, однако, заключается в том, чтобы собрать их воедино и показать их взаимосвязь, а также, полагаю, во многом из того, что приводится в их поддержку. По крайней мере, некоторые из этих мнений, если и не новы, то в настоящее время вряд ли встретят всеобщее признание, даже если бы они были таковыми.

Мне, однако, кажется, исходя из различных признаков, и прежде всего из недавних дебатов о парламентской реформе, что как консерваторы, так и либералы (если я могу продолжать называть их так, как они сами себя называют) утратили веру в политические кредо, которые они номинально исповедуют, в то время как ни одна из сторон, по-видимому, не добилась какого-либо прогресса в выработке лучшего учения. Тем не менее, такое лучшее учение должно быть возможно; это не просто компромисс, достигаемый путем деления разницы между ними, а нечто более широкое, чем каждое из них, что в силу своей превосходящей всеохватности могло бы быть принято как либералом, так и консерватором, не отказываясь ни от чего, что он действительно считает ценным в своем собственном кредо. Когда так много людей смутно ощущают потребность в таком учении, а так мало кто даже льстит себя надеждой, что они его достигли, любой может без самонадеянности предложить то, что его собственные мысли и лучшее из того, что он знает о мыслях других, способны внести в его формирование.

Глава I. В какой мере формы правления являются предметом выбора.

Все рассуждения о формах правления несут на себе отпечаток, более или менее исключительный, двух противоречащих друг другу теорий относительно политических институтов; или, говоря точнее, противоречащих друг другу концепций того, чем являются политические институты.

Некоторые умы воспринимают правительство строго как практическое искусство, не порождающее никаких вопросов, кроме вопросов средств и цели. Формы правления уподобляются любым другим средствам для достижения человеческих целей. Они рассматриваются исключительно как дело изобретения и конструирования. Поскольку они созданы человеком, предполагается, что человек имеет выбор: создавать их или нет, и как или по какому образцу они должны быть созданы. Правительство, согласно этой концепции, есть задача, которую нужно решить, как любой другой деловой вопрос. Первый шаг — определить цели, которые правительства призваны продвигать. Следующий — исследовать, какая форма правления лучше всего приспособлена для выполнения этих целей. Убедившись в этих двух пунктах и установив форму правления, которая сочетает в себе наибольшее количество блага с наименьшим злом, остается лишь добиться согласия наших соотечественников или тех, для кого предназначены эти институты, с мнением, к которому мы пришли в частном порядке. Найти лучшую форму правления; убедить других, что она лучшая; и, сделав это, побудить их настаивать на ее установлении — таков порядок идей в умах тех, кто придерживается этого взгляда на политическую философию. Они смотрят на конституцию в том же свете (с поправкой на масштаб), в каком они смотрели бы на паровой плуг или молотилку.

Этим противостоят другого рода политические мыслители, которые настолько далеки от уподобления формы правления машине, что рассматривают ее как своего рода спонтанный продукт, а науку о правительстве — как отрасль (если можно так выразиться) естественной истории. Согласно им, формы правления не являются предметом выбора. Мы должны принимать их, в основном, такими, какими находим. Правительства не могут быть сконструированы по преднамеренному замыслу. Они «не создаются, а растут». Наше дело с ними, как и с другими фактами вселенной, — ознакомиться с их естественными свойствами и приспособиться к ним. Фундаментальные политические институты народа рассматриваются этой школой как своего рода органический рост из природы и жизни этого народа; продукт их привычек, инстинктов, бессознательных потребностей и желаний, и едва ли их преднамеренных целей. Их воля не принимала участия в этом деле, кроме как в удовлетворении потребностей момента с помощью сиюминутных ухищрений, которые, если они в достаточной степени соответствуют национальным чувствам и характеру, обычно сохраняются и путем последовательного накопления образуют политическое устройство, подходящее для народа, который им обладает, но которое было бы тщетно пытаться навязать любому народу, чья природа и обстоятельства не породили его спонтанно.

Трудно решить, какое из этих учений было бы наиболее абсурдным, если бы мы могли предположить, что каждое из них придерживается исключительной теории. Но принципы, которые люди исповедуют по любому спорному вопросу, обычно являются очень неполным выражением мнений, которых они придерживаются на самом деле. Никто не верит, что каждый народ способен работать с любым типом институтов. Как бы далеко мы ни заходили в аналогии с механическими приспособлениями, человек не выбирает даже инструмент из дерева и железа только на том основании, что он сам по себе лучший. Он учитывает, обладает ли он другими необходимыми условиями, которые должны сочетаться с ним, чтобы сделать его использование выгодным, и, в частности, обладают ли те, кому придется с ним работать, знаниями и навыками, необходимыми для управления им. С другой стороны, те, кто говорит об институтах так, как если бы они были своего рода живыми организмами, также не являются теми политическими фаталистами, за которых себя выдают. Они не претендуют на то, что человечество абсолютно не имеет выбора в отношении правительства, при котором оно будет жить, или что рассмотрение последствий, вытекающих из различных форм политического устройства, не является элементом при решении того, какая из них должна быть предпочтительна. Но хотя каждая сторона сильно преувеличивает свою собственную теорию из оппозиции к другой, и никто не придерживается ни одной из них без модификации, эти два учения соответствуют глубоко укоренившемуся различию между двумя способами мышления; и хотя очевидно, что ни один из них не является полностью правым, но, поскольку столь же очевидно, что ни один из них не является полностью неправым, мы должны попытаться добраться до того, что лежит в основе каждого, и воспользоваться той долей истины, которая существует в каждом из них.

Давайте, во-первых, помнить, что политические институты (как бы это положение иногда ни игнорировалось) являются делом рук человеческих — обязаны своим происхождением и всем своим существованием человеческой воле. Люди не проснулись однажды летним утром и не обнаружили, что они возникли сами собой. Они также не похожи на деревья, которые, будучи однажды посаженными, «всегда растут», пока люди «спят». На каждой стадии своего существования они становятся тем, чем являются, благодаря добровольной деятельности человека. Поэтому, как и все вещи, созданные людьми, они могут быть сделаны хорошо или плохо; при их создании могли быть проявлены суждение и мастерство, или же их противоположность. И, опять же, если народ упустил, или из-за внешнего давления не имел возможности дать себе конституцию путем пробного процесса исправления каждого зла по мере его возникновения, или по мере того, как пострадавшие обретали силы для сопротивления, то это замедление политического прогресса, несомненно, является для них большим недостатком, но это не доказывает, что то, что оказалось полезным для других, не было бы полезным и для них, и не будет таковым, когда они сочтут нужным его принять.

С другой стороны, следует также помнить, что политический механизм не действует сам по себе. Как он создается, так он должен и управляться людьми, причем даже обычными людьми. Он нуждается не в их простом согласии, а в их активном участии; и должен быть приспособлен к способностям и качествам тех людей, которые имеются в наличии. Это подразумевает три условия. Народ, для которого предназначена форма правления, должен быть готов принять ее, или, по крайней мере, не настолько не желать этого, чтобы создавать непреодолимое препятствие для ее установления. Они должны быть готовы и способны делать то, что необходимо для поддержания ее в рабочем состоянии. И они должны быть готовы и способны делать то, что она требует от них, чтобы позволить ей выполнять свои цели. Слово «делать» следует понимать как включающее как воздержание от действий, так и сами действия. Они должны быть способны выполнять условия действия и условия самоограничения, которые необходимы либо для поддержания установленного политического устройства, либо для того, чтобы позволить ему достичь целей, способствование которым составляет его рекомендацию.

Невыполнение любого из этих условий делает форму правления, какими бы благоприятными перспективами она ни обладала в остальном, непригодной для конкретного случая.

Первое препятствие, неприязнь народа к конкретной форме правления, почти не нуждается в иллюстрации, поскольку в теории оно никогда не могло быть упущено из виду. Этот случай встречается постоянно. Ничто, кроме внешней силы, не заставило бы племя североамериканских индейцев подчиниться ограничениям регулярного и цивилизованного правительства. То же самое можно было бы сказать, хотя и несколько менее категорично, о варварах, которые захватили Римскую империю. Потребовались столетия времени и полное изменение обстоятельств, чтобы приучить их к регулярному повиновению даже своим собственным лидерам, когда они фактически не служили под их знаменами. Есть народы, которые добровольно не подчинятся никакому правительству, кроме правительства определенных семей, которые с незапамятных времен имели привилегию поставлять им вождей. Некоторые народы не могли бы, кроме как путем иностранного завоевания, быть заставлены терпеть монархию; другие столь же враждебны к республике. Препятствие часто доходит, на данный момент, до невыполнимости.

Но бывают и такие случаи, когда, хотя народ и не враждебен к форме правления — возможно, даже желая ее, — он может быть не желающим или не способным выполнить ее условия. Они могут быть неспособны выполнить те из них, которые необходимы для поддержания правительства даже в номинальном существовании. Так, народ может предпочесть свободное правительство; но если из-за лени, или небрежности, или трусости, или отсутствия гражданского духа они не способны на усилия, необходимые для его сохранения; если они не будут сражаться за него, когда оно подвергается прямому нападению; если их можно обмануть уловками, используемыми, чтобы лишить их его; если из-за минутного уныния, или временной паники, или приступа энтузиазма к личности их можно побудить положить свои свободы к ногам даже великого человека, или доверить ему полномочия, которые позволят ему подорвать их институты — во всех этих случаях они более или менее непригодны для свободы; и хотя для них может быть благом иметь ее даже на короткое время, они вряд ли будут долго ею наслаждаться. Опять же, народ может быть не желающим или не способным выполнять обязанности, которые требует от него определенная форма правления. Грубый народ, хотя и в некоторой степени осознающий преимущества цивилизованного общества, может быть неспособен практиковать воздержание, которого оно требует; их страсти могут быть слишком бурными, или их личная гордость слишком требовательной, чтобы отказаться от частных конфликтов и оставить законам мщение за их реальные или предполагаемые обиды. В таком случае цивилизованное правительство, чтобы быть действительно выгодным для них, должно будет в значительной степени быть деспотическим; таким, над которым они сами не осуществляют контроля и которое налагает значительное количество принудительных ограничений на их действия. Опять же, народ должен считаться непригодным для чего-то большего, чем ограниченная и квалифицированная свобода, если он не будет активно сотрудничать с законом и государственными органами в подавлении злоумышленников. Народ, который более склонен укрывать преступника, чем арестовать его; который, подобно индусам, будет лжесвидетельствовать, чтобы выгородить человека, который их ограбил, вместо того чтобы взять на себя труд или подвергнуть себя мстительности, давая показания против него; который, подобно некоторым народам Европы вплоть до недавнего времени, если человек закалывает другого на общественной улице, проходит мимо, потому что дело полиции — следить за этим, и безопаснее не вмешиваться в то, что их не касается; народ, который возмущен казнью, но не шокирован убийством, — требует, чтобы государственные органы были вооружены гораздо более суровыми полномочиями по подавлению, чем где-либо еще, поскольку первые необходимые условия цивилизованной жизни ни на чем другом не могут основываться. Эти прискорбные состояния чувств у любого народа, вышедшего из дикого состояния, несомненно, обычно являются следствием предыдущего плохого правительства, которое научило их рассматривать закон как созданный для иных целей, чем их благо, а его администраторов — как худших врагов, чем те, кто открыто нарушает его. Но как бы мало вины ни лежало на тех, у кого развились эти ментальные привычки, и как бы эти привычки ни были в конечном итоге преодолимы лучшим правительством, все же, пока они существуют, народом, так расположенным, нельзя управлять с такой малой властью, осуществляемой над ним, как народом, чьи симпатии на стороне закона и который готов оказать активную помощь в его исполнении. Опять же, представительные институты имеют мало ценности и могут быть лишь инструментом тирании или интриги, когда большинство избирателей недостаточно заинтересованы в своем собственном правительстве, чтобы отдать свой голос, или, если они вообще голосуют, не отдают свои голоса на общественных основаниях, а продают их за деньги, или голосуют по указке кого-то, кто имеет над ними контроль, или кого по личным причинам они желают задобрить. Популярные выборы, практикуемые таким образом, вместо того чтобы быть гарантией против плохого управления, являются лишь дополнительным колесом в его механизме.

Помимо этих моральных препятствий, механические трудности часто являются непреодолимым препятствием для форм правления. В древнем мире, хотя и могла существовать, и часто существовала, большая индивидуальная или местная независимость, не могло быть ничего похожего на регулируемое народное правительство за пределами границ отдельной городской общины; потому что не существовало физических условий для формирования и распространения общественного мнения, кроме как среди тех, кого можно было собрать вместе для обсуждения общественных дел на одной агоре. Считается, что это препятствие в целом исчезло с принятием представительной системы. Но чтобы преодолеть его полностью, потребовалась пресса, и даже газетная пресса, реальный эквивалент, хотя и не во всех отношениях адекватный, Пникса и Форума. Были состояния общества, в которых даже монархия любого значительного территориального охвата не могла существовать, а неизбежно распадалась на мелкие княжества, либо взаимно независимые, либо удерживаемые вместе слабой связью, подобной феодальной: потому что механизм власти был недостаточно совершенен, чтобы приводить приказы в исполнение на большом расстоянии от личности правителя. Он зависел главным образом от добровольной верности для повиновения даже своей армии, и не существовало средств заставить народ платить сумму налогов, достаточную для содержания силы, необходимой для принуждения к повиновению на большой территории. В этих и всех подобных случаях следует понимать, что величина препятствия может быть как большей, так и меньшей. Она может быть настолько велика, что форма правления будет работать очень плохо, не исключая абсолютно ее существования или не мешая ей быть практически предпочтительнее любой другой, которую можно получить. Этот последний вопрос главным образом зависит от соображения, к которому мы еще не пришли, — тенденций различных форм правления способствовать прогрессу.

Мы теперь рассмотрели три фундаментальных условия адаптации форм правления к народу, который должен ими управляться. Если сторонники того, что можно назвать натуралистической теорией политики, имеют в виду лишь настаивать на необходимости этих трех условий; если они только имеют в виду, что никакое правительство не может постоянно существовать, если оно не выполняет первое и второе условия, и в значительной мере третье; их учение, ограниченное таким образом, является неоспоримым. Все, что они имеют в виду сверх этого, представляется мне несостоятельным. Все, что нам говорят о необходимости исторической основы для институтов, об их гармонии с национальными обычаями и характером и тому подобном, означает либо это, либо ничего существенного. Существует огромное количество чистой сентиментальности, связанной с этими и подобными фразами, помимо того количества рационального смысла, которое в них содержится. Но, рассматриваемые практически, эти предполагаемые требования к политическим институтам являются лишь множеством средств для реализации этих трех условий. Когда институту или набору институтов путь подготовлен мнениями, вкусами и привычками народа, их не только легче побудить принять его, но они легче научатся и будут с самого начала лучше расположены делать то, что требуется от них как для сохранения институтов, так и для приведения их в такое действие, которое позволит им принести свои наилучшие результаты. Было бы большой ошибкой для любого законодателя не формировать свои меры так, чтобы воспользоваться такими уже существующими привычками и чувствами, когда они доступны. С другой стороны, преувеличением является возведение этих простых вспомогательных средств и возможностей в необходимые условия. Людей легче побудить делать, и они легче делают то, к чему они уже привыкли; но люди также учатся делать вещи, новые для них. Знакомость — большое подспорье; но долгое размышление над идеей сделает ее знакомой, даже если поначалу она была странной. Существует множество примеров, когда целый народ стремился к неизведанным вещам. Количество способностей, которыми обладает народ для совершения новых дел и приспособления себя к новым обстоятельствам, само по себе является одним из элементов вопроса. Это качество, в котором разные нации и разные стадии цивилизации сильно отличаются друг от друга. Способность любого данного народа к выполнению условий данной формы правления не может быть определена никаким общим правилом. Знание конкретного народа, а также общее практическое суждение и проницательность должны быть проводниками.

Есть также другое соображение, которое нельзя упускать из виду. Народ может быть не готов к хорошим институтам; но разжечь желание к ним — необходимая часть подготовки. Рекомендовать и отстаивать определенный институт или форму правления и выставлять его преимущества в самом ярком свете — это один из способов, часто единственный доступный, обучения ума нации не только принятию или требованию, но и работе с этим институтом. Какие средства были у итальянских патриотов в течение последнего и нынешнего поколения для подготовки итальянского народа к свободе в единстве, кроме как побуждение их требовать ее? Те, однако, кто берется за такую задачу, должны быть должным образом впечатлены не только преимуществами института или политического устройства, которые они рекомендуют, но также способностями — моральными, интеллектуальными и активными, — необходимыми для работы с ним; чтобы они могли избежать, если возможно, разжигания желания, слишком опережающего способность.

Результат сказанного заключается в том, что в пределах, установленных тремя условиями, о которых так часто упоминалось, институты и формы правления являются предметом выбора. Исследование лучшей формы правления в абстракции (как это называется) — это не химерическое, а в высшей степени практическое занятие научного интеллекта; и внедрение в любой стране лучших институтов, которые в существующем состоянии этой страны способны в какой-либо сносной степени выполнять эти условия, является одной из самых рациональных целей, к которым может обратиться практическое усилие. Все, что можно сказать в порядке умаления эффективности человеческой воли и цели в делах правительства, можно сказать об этом в любом другом из его применений. Во всем существуют очень строгие пределы человеческой власти. Она может действовать, только используя одну или несколько сил природы. Силы, следовательно, которые могут быть применены к желаемому использованию, должны существовать; и будут действовать только в соответствии со своими собственными законами. Мы не можем заставить реку течь вспять; но мы поэтому не говорим, что водяные мельницы «не создаются, а растут». В политике, как и в механике, силу, которая должна поддерживать работу двигателя, нужно искать вне механизма; и если она не появляется или недостаточна для преодоления препятствий, которые можно разумно ожидать, приспособление потерпит неудачу. Это не является особенностью политического искусства; и сводится лишь к тому, что оно подчиняется тем же ограничениям и условиям, что и все другие искусства.

В этой точке мы встречаем другое возражение, или то же самое возражение в другой форме. Силы, утверждается, от которых зависят более крупные политические явления, не поддаются направлению политиков или философов. Правительство страны, утверждается, во всех существенных отношениях фиксировано и определено заранее состоянием страны в отношении распределения элементов социальной власти. Какая бы сила ни была сильнейшей в обществе, она получит правящую власть; и изменение в политической конституции не может быть долговечным, если ему не предшествует или его не сопровождает измененное распределение власти в самом обществе. Нация, следовательно, не может выбирать свою форму правления. Простые детали и практическую организацию она может выбирать; но сущность целого, место верховной власти, определено для нее социальными обстоятельствами.

То, что в этом учении есть доля истины, я сразу признаю; но чтобы сделать его полезным, оно должно быть сведено к четкому выражению и надлежащим пределам. Когда говорят, что сильнейшая власть в обществе сделает себя сильнейшей в правительстве, что подразумевается под властью? Не мускулы и сила; иначе чистая демократия была бы единственной формой политического устройства, которая могла бы существовать. К простой мускульной силе добавьте два других элемента, собственность и интеллект, и мы ближе к истине, но еще далеки от того, чтобы достичь ее. Не только большее число часто подавляется меньшим, но большее число может иметь превосходство в собственности и индивидуально в интеллекте, и все же может удерживаться в подчинении, насильственно или иным образом, меньшинством, которое в обоих отношениях уступает ему. Чтобы сделать эти различные элементы власти политически влиятельными, они должны быть организованы; и преимущество в организации неизбежно на стороне тех, кто обладает правительством. Гораздо более слабая сторона во всех других элементах власти может значительно преобладать, когда полномочия правительства брошены на чашу весов; и может долго сохранять свое преобладание только благодаря этому: хотя, несомненно, правительство, находящееся в таком положении, находится в состоянии, называемом в механике неустойчивым равновесием, подобно вещи, сбалансированной на своем меньшем конце, которая, если ее однажды потревожить, стремится все больше и больше отклоняться от своего предыдущего состояния, вместо того чтобы возвращаться к нему.

Но есть еще более сильные возражения против этой теории правительства в тех терминах, в которых она обычно излагается. Власть в обществе, которая имеет какую-либо тенденцию превращаться в политическую власть, — это не власть покоящаяся, власть чисто пассивная, а власть активная; другими словами, власть, фактически проявляемая; то есть очень малая часть всей существующей власти. Политически говоря, большая часть всей власти состоит в воле. Как же тогда возможно вычислить элементы политической власти, если мы исключаем из вычисления все, что действует на волю? Думать, что, поскольку те, кто обладает властью в обществе, в конечном итоге обладают властью правительства, поэтому нет смысла пытаться влиять на конституцию правительства, воздействуя на мнение, — значит забывать, что мнение само по себе является одной из величайших активных социальных сил. Один человек с убеждением — это социальная сила, равная девяноста девяти, у которых есть только интересы. Те, кому удается создать общее убеждение, что определенная форма правления или социальный факт любого рода заслуживает предпочтения, сделали почти самый важный шаг, который только можно предпринять к тому, чтобы поставить силы общества на свою сторону. В тот день, когда первомученик был забит камнями до смерти в Иерусалиме, в то время как тот, кому предстояло стать Апостолом язычников, стоял рядом, «соглашаясь на его смерть», предположил бы кто-нибудь, что партия этого забитого камнями человека была тогда и там сильнейшей властью в обществе? И разве событие не доказало, что они были таковыми? Потому что их убеждения были самыми мощными из тогда существовавших. Тот же элемент сделал монаха из Виттенберга на собрании Вормсского рейхстага более мощной социальной силой, чем император Карл V и все собравшиеся там князья. Но это, можно сказать, случаи, когда была затронута религия, а религиозные убеждения — это нечто особенное в своей силе. Тогда давайте возьмем случай чисто политический, где религия, если и была затронута, то главным образом на проигрывающей стороне. Если кто-то требует убеждения, что спекулятивная мысль является одним из главных элементов социальной власти, пусть он вспомнит век, в котором едва ли был трон в Европе, который не был бы занят либеральным и реформирующим королем, либеральным и реформирующим императором или, что самое странное, либеральным и реформирующим папой; век Фридриха Великого, Екатерины II, Иосифа II, Петра Леопольда, Бенедикта XIV, Ганганелли, Помбала, Д'Аранды; когда даже Бурбоны Неаполя были либералами и реформаторами, а все активные умы среди дворянства Франции были наполнены идеями, которые вскоре после этого должны были стоить им так дорого. Безусловно, убедительный пример того, насколько простая физическая и экономическая власть далека от того, чтобы быть всей социальной властью. Не изменением в распределении материальных интересов, а распространением моральных убеждений было положено конец рабству негров в Британской империи и в других местах. Крепостные в России обязаны своим освобождением, если не чувству чувству долга, то, по крайней мере, росту более просвещенного мнения относительно истинного интереса государства. Именно то, что люди думают, определяет, как они действуют; и хотя убеждения и воззрения средних людей в гораздо большей степени определяются их личным положением, чем разумом, немалая власть осуществляется над ними убеждениями и воззрениями тех, чье личное положение иное, и объединенным авторитетом просвещенных. Когда, следовательно, просвещенных в целом можно заставить признать одно социальное устройство, или политический или иной институт хорошим, а другой — плохим, один — желательным, другой — осуждаемым, очень многое было сделано для того, чтобы придать одному или отнять у другого то превосходство социальной силы, которое позволяет ему существовать. И максима, что правительство страны есть то, чем его заставляют быть существующие социальные силы, верна только в том смысле, в котором она благоприятствует, а не препятствует попытке осуществить, среди всех форм правления, осуществимых в существующем состоянии общества, рациональный выбор.

Глава II. Критерий хорошей формы правления.

Поскольку форма правления для любой данной страны (в определенных четких условиях) поддается выбору, теперь следует рассмотреть, каким критерием следует руководствоваться при выборе; каковы отличительные характеристики формы правления, наиболее приспособленной для продвижения интересов любого данного общества.

Перед тем как приступить к этому исследованию, может показаться необходимым решить, каковы надлежащие функции правительства; ибо, поскольку правительство в целом является лишь средством, приемлемость средства должна зависеть от его адаптации к цели. Но этот способ постановки проблемы дает меньше помощи в ее исследовании, чем можно было бы предположить, и даже не выводит весь вопрос в поле зрения. Ибо, во-первых, надлежащие функции правительства — это не фиксированная вещь, а разные в разных состояниях общества; гораздо более обширные в отсталом, чем в развитом состоянии. И, во-вторых, характер правительства или набора политических институтов не может быть достаточно оценен, пока мы ограничиваем наше внимание законной сферой правительственных функций; ибо, хотя благость правительства обязательно ограничена этой сферой, его плохость, к сожалению, нет. Любой вид и степень зла, к которым восприимчиво человечество, могут быть причинены им их правительством, и никакое благо, на которое способно социальное существование, не может быть реализовано дальше, чем конституция правительства совместима с ним и позволяет возможности для его достижения. Не говоря уже о косвенных эффектах, прямое вмешательство государственных органов не имеет необходимых пределов, кроме пределов человеческой жизни, и влияние правительства на благополучие общества может рассматриваться или оцениваться в отношении не чего иного, как всех интересов человечества.

Будучи, таким образом, обязанными поставить перед собой в качестве критерия хорошего и плохого правительства такой сложный объект, как совокупные интересы общества, мы охотно попытались бы сделать некоторую классификацию этих интересов, которая, представив их уму в определенных группах, могла бы дать указание на качества, с помощью которых форма правления приспособлена для продвижения этих различных интересов соответственно. Было бы большим облегчением, если бы мы могли сказать, что благо общества состоит из таких-то и таких-то элементов; один из этих элементов требует таких условий, другой — таких; правительство, следовательно, которое объединяет в наибольшей степени все эти условия, должно быть лучшим. Теория правительства была бы таким образом построена из отдельных теорем элементов, которые составляют хорошее состояние общества.

К сожалению, перечислить и классифицировать составляющие социального благополучия так, чтобы допустить формирование таких теорем, — задача не из легких. Большинство тех, кто в прошлом или нынешнем поколении посвятил себя философии политики в каком-либо всеобъемлющем духе, чувствовали важность такой классификации, но попытки, которые были предприняты в этом направлении, пока ограничены, насколько мне известно, одним шагом. Классификация начинается и заканчивается разделением потребностей общества между двумя заголовками: Порядок и Прогресс (в фразеологии французских мыслителей); Постоянство и Прогрессия (по словам Кольриджа). Это деление правдоподобно и соблазнительно из-за кажущейся четкой оппозиции между его двумя членами и заметной разницы между чувствами, к которым они апеллируют. Но я опасаюсь, что (как бы допустимо это ни было для целей популярного дискурса) различие между Порядком, или Постоянством, и Прогрессом, используемое для определения качеств, необходимых в правительстве, является ненаучным и неверным.

Ибо, во-первых, что такое Порядок и Прогресс? Относительно Прогресса нет никаких трудностей, или никаких, которые были бы очевидны на первый взгляд. Когда о Прогрессе говорят как об одной из потребностей человеческого общества, можно предположить, что он означает Улучшение. Это довольно отчетливая идея. Но что такое Порядок? Иногда он означает больше, иногда меньше, но почти никогда не означает всего того, в чем нуждается человеческое общество, кроме улучшения.

В своем самом узком понимании Порядок означает Повиновение. Говорят, что правительство сохраняет порядок, если ему удается добиться того, чтобы ему повиновались. Но существуют разные степени повиновения, и не каждая степень заслуживает похвалы. Только ничем не смягченный деспотизм требует, чтобы отдельный гражданин беспрекословно повиновался каждому приказу лиц, облеченных властью. Мы должны, по крайней мере, ограничить определение такими приказами, которые являются общими и издаются в преднамеренной форме законов. Порядок, понятый таким образом, несомненно, выражает необходимый атрибут правительства. Те, кто не способен заставить повиноваться своим постановлениям, не могут называться правительством. Но, хотя это необходимое условие, это не цель правительства. То, что оно должно заставить повиноваться себе, необходимо для того, чтобы оно могло выполнить какую-то другую цель. Мы все еще должны искать, что это за другая цель, которую правительство должно выполнять абстрактно от идеи улучшения и которая должна быть выполнена в каждом обществе, будь то стационарное или прогрессивное.

В смысле несколько более расширенном Порядок означает сохранение мира путем прекращения частного насилия. Говорят, что порядок существует там, где люди страны, как правило, перестали преследовать свои ссоры частной силой и приобрели привычку обращаться за решением своих споров и возмещением ущерба к государственным органам. Но в этом более широком использовании термина, так же как и в прежнем узком, Порядок выражает скорее одно из условий правительства, чем его цель или критерий его совершенства; ибо привычка подчиняться правительству и обращаться по всем спорным вопросам к его власти может быть хорошо установлена, и все же способ, которым правительство имеет дело с этими спорными вопросами и с другими вещами, о которых оно заботится, может отличаться на весь интервал, который отделяет лучшее от худшего возможного.

Если мы намерены включить в идею Порядка все, что общество требует от своего правительства, что не включено в идею Прогресса, мы должны определить Порядок как сохранение всех видов и количеств блага, которые уже существуют, а Прогресс — как состоящий в их увеличении. Это различие действительно охватывает в той или иной секции все, что правительство может быть призвано продвигать. Но, понятое таким образом, оно не дает основы для философии правительства. Мы не можем сказать, что при создании политического устройства должны быть сделаны определенные положения для Порядка, а другие — для Прогресса, поскольку условия Порядка, в смысле, теперь указанном, и условия Прогресса не противоположны, а одни и те же. Агенты, которые стремятся сохранить социальное благо, которое уже существует, — это те же самые, которые способствуют его увеличению, и наоборот, с той лишь разницей, что для последней цели требуется большая степень этих агентов, чем для первой.

Каковы, например, качества граждан в индивидуальном порядке, которые больше всего способствуют поддержанию количества хорошего поведения, хорошего управления, успеха и процветания, которые уже существуют в обществе? Все согласятся, что эти качества — трудолюбие, честность, справедливость и благоразумие. Но разве не они, из всех качеств, наиболее способствуют улучшению? И разве любой рост этих добродетелей в сообществе сам по себе не является величайшим из улучшений? Если так, то любые качества в правительстве, способствующие трудолюбию, честности, справедливости и благоразумию, способствуют как постоянству, так и прогрессу, только требуется больше этих качеств, чтобы сделать общество решительно прогрессивным, чем просто для того, чтобы сохранить его постоянным.

Каковы, опять же, конкретные атрибуты в людях, которые, по-видимому, имеют более особое отношение к Прогрессу и не так прямо предполагают идеи Порядка и Сохранения? Это главным образом качества умственной активности, предприимчивости и мужества. Но разве не все эти качества в полной мере требуются как для сохранения того блага, которое у нас есть, так и для добавления к нему? Если в человеческих делах есть что-то определенное, так это то, что ценные приобретения сохраняются только продолжением тех же энергий, которые их добыли. Вещи, оставленные на произвол судьбы, неизбежно приходят в упадок. Те, кого успех побуждает ослабить свои привычки заботы и вдумчивости, а также готовность сталкиваться с неприятностями, редко долго удерживают свою удачу на высоте. Ментальный атрибут, который кажется исключительно посвященным Прогрессу и является кульминацией тенденций к нему, — это Оригинальность, или Изобретение. Тем не менее, это не менее необходимо для Постоянства, поскольку в неизбежных изменениях человеческих дел постоянно возникают новые неудобства и опасности, с которыми необходимо сталкиваться с помощью новых ресурсов и ухищрений, чтобы поддерживать дела хотя бы на том же уровне, что и раньше. Какие бы качества, следовательно, в правительстве ни стремились поощрять активность, энергию, мужество, оригинальность, они являются требованиями Постоянства, так же как и Прогресса, только несколько меньшая степень их, в среднем, будет достаточна для первой цели, чем для последней.

Переходя теперь от ментальных к внешним и объективным требованиям общества: невозможно указать на какое-либо приспособление в политике или устройство социальных дел, которое способствует только Порядку или только Прогрессу; все, что способствует одному, продвигает оба. Возьмем, к примеру, обычный институт полиции. Порядок — это объект, который кажется наиболее непосредственно заинтересованным в эффективности этой части социальной организации. Тем не менее, если она эффективна для продвижения Порядка, то есть если она подавляет преступность и позволяет каждому чувствовать безопасность своей личности и собственности, может ли какое-либо состояние вещей быть более способствующим Прогрессу? Большая безопасность собственности является одним из главных условий и причин большего производства, что является Прогрессом в его самом знакомом и вульгарном аспекте. Лучшее подавление преступности подавляет склонности, которые ведут к преступлению, и это Прогресс в несколько более высоком смысле. Освобождение индивида от забот и тревог состояния несовершенной защиты освобождает его способности для использования в любых новых усилиях по улучшению своего собственного состояния и состояния других, в то время как та же причина, привязывая его к социальному существованию и заставляя его больше не видеть настоящих или будущих врагов в своих собратьях, воспитывает все те чувства доброты и товарищества по отношению к другим, а также интерес к общему благополучию сообщества, которые являются столь важными частями социального улучшения.

Возьмем, опять же, такой знакомый случай, как хорошая система налогообложения и финансов. Это обычно классифицировалось бы как принадлежащее к сфере Порядка. Но что может быть более способствующим Прогрессу? Финансовая система, которая продвигает одно, способствует, благодаря тем же самым достоинствам, и другому. Экономия, например, одинаково сохраняет существующий запас национального богатства и благоприятствует созданию большего. Справедливое распределение бремени, показывая каждому гражданину пример морали и доброй совести, примененных к трудным корректировкам, и доказательство ценности, которую высшие органы придают им, в высшей степени способствует воспитанию моральных чувств сообщества, как в отношении силы, так и в отношении различения. Такой способ взимания налогов, который не препятствует трудолюбию или излишне не вмешивается в свободу гражданина, способствует не только сохранению, но и увеличению национального богатства и поощряет более активное использование индивидуальных способностей. И наоборот, все ошибки в финансах и налогообложении, которые препятствуют улучшению людей в богатстве и морали, также имеют тенденцию, если они достаточно серьезны, положительно обеднять и деморализовать их. Вкратце, повсеместно верно, что когда Порядок и Постоянство понимаются в их самом широком смысле как стабильность существующих преимуществ, требования Прогресса — это лишь требования Порядка в большей степени; требования Постоянства — лишь требования Прогресса в несколько меньшей мере.

В поддержку позиции, что Порядок внутренне отличается от Прогресса и что сохранение существующего и приобретение дополнительного блага достаточно различны, чтобы обеспечить основу фундаментальной классификации, нам, возможно, напомнят, что Прогресс может происходить за счет Порядка; что пока мы приобретаем или стремимся приобрести благо одного рода, мы можем терять почву в отношении других; таким образом, может быть прогресс в богатстве, в то время как происходит ухудшение в добродетели. Признавая это, то, что это доказывает, — не то, что Прогресс является генетически другой вещью, чем Постоянство, а то, что богатство — это другая вещь, чем добродетель. Прогресс — это постоянство и нечто большее; и ответом на это не является утверждение, что Прогресс в одном не подразумевает Постоянства во всем. Прогресс в одном не подразумевает Прогресса во всем. Прогресс любого рода включает Постоянство в том же самом роде: всякий раз, когда Постоянство приносится в жертву какому-то конкретному виду Прогресса, другой Прогресс приносится в жертву еще больше; и если он не стоит жертвы, то не только интерес Постоянства был проигнорирован, но и общий интерес Прогресса был понят неверно.

Если эти неправильно противопоставленные идеи должны быть использованы вообще в попытке дать первое начало научной точности понятию хорошего правительства, было бы более философски правильно исключить из определения слово Порядок и сказать, что лучшее правительство — это то, которое наиболее способствует Прогрессу. Ибо Прогресс включает Порядок, но Порядок не включает Прогресс. Прогресс — это большая степень того, чего Порядок — меньшая. Порядок, в любом другом смысле, означает лишь часть предпосылок хорошего правительства, а не его идею и сущность. Порядок нашел бы более подходящее место среди условий Прогресса, поскольку, если мы хотим увеличить нашу сумму блага, ничто не является более необходимым, чем должная забота о том, что у нас уже есть. Если мы стремимся к большему богатству, нашим самым первым правилом должно быть не растрачивать бесполезно наши существующие средства. Порядок, рассматриваемый таким образом, — это не дополнительная цель, которую нужно примирить с Прогрессом, а часть и средство самого Прогресса. Если выигрыш в одном отношении куплен более чем эквивалентной потерей в том же или в любом другом, Прогресса нет. Способствование Прогрессу, понятое таким образом, включает все совершенство правительства.

Но, хотя метафизически это определение критерия хорошего правительства защитимо, оно не является подходящим, потому что, хотя оно содержит всю истину, оно напоминает лишь часть. Что подсказывается термином Прогресс, так это идея движения вперед, тогда как значение его здесь — в такой же мере предотвращение отступления назад. Те же самые социальные причины — те же убеждения, чувства, институты и практики — в такой же мере требуются для предотвращения деградации общества, как и для производства дальнейшего продвижения. Если бы не было надежды на улучшение, жизнь не была бы в меньшей степени непрекращающейся борьбой против причин ухудшения, как это есть даже сейчас. Политика, как ее понимали древние, состояла целиком из этого. Естественная тенденция людей и их дел заключалась в вырождении, которую, однако, с помощью хороших институтов, добродетельно управляемых, можно было бы противодействовать в течение неопределенно долгого времени. Хотя мы больше не придерживаемся этого мнения; хотя большинство людей в нынешнюю эпоху исповедуют противоположное кредо, полагая, что тенденция вещей в целом направлена к улучшению, мы не должны забывать, что существует непрерывный и вечно текущий поток человеческих дел к худшему, состоящий из всех глупостей, всех пороков, всех небрежностей, лени и апатии человечества, который контролируется и удерживается от того, чтобы смести все на своем пути, только усилиями, которые некоторые люди постоянно, а другие урывками, прилагают в направлении добрых и достойных целей. Дает очень недостаточное представление о важности стремлений, которые имеют место для улучшения и возвышения человеческой природы и жизни, полагать, что их главная ценность состоит в количестве фактического улучшения, реализованного их средствами, и что следствием их прекращения было бы лишь то, что мы остались бы такими, какие мы есть. Очень небольшое уменьшение этих усилий не только положило бы конец улучшению, но и повернуло бы общую тенденцию вещей к ухудшению, которое, однажды начавшись, продолжалось бы с возрастающей быстротой и становилось бы все труднее сдерживать, пока оно не достигло бы состояния, часто наблюдаемого в истории и в котором многие большие части человечества даже сейчас влачат существование; когда едва ли что-то, кроме сверхчеловеческой силы, кажется достаточным, чтобы повернуть вспять прилив и дать свежее начало движению вверх.

Эти причины делают слово «прогресс» столь же неподходящим, как и термины «порядок» и «постоянство», для того чтобы стать основой классификации требований к форме правления. Фундаментальная антитеза, которую выражают эти слова, заключается не столько в самих вещах, сколько в типах человеческого характера, которые им соответствуют. Мы знаем, что есть умы, в которых преобладает осторожность, и другие, в которых преобладает смелость; у одних стремление избежать угрозы тому, чем они уже обладают, является более сильным чувством, чем то, которое побуждает улучшать старое и приобретать новые преимущества; в то время как другие склоняются в противоположную сторону и более жаждут будущего, чем заботятся о благе настоящего. Путь к целям тех и других один и тот же, но они склонны отклоняться от него в противоположных направлениях. Это соображение важно при формировании кадрового состава любого политического органа: в него следует включать лиц обоих типов, чтобы склонности каждого из них, в той мере, в какой они чрезмерны, уравновешивались должной пропорцией другого. Нет необходимости в специальных положениях для обеспечения этой цели, при условии, что принимаются меры, чтобы не допустить ничего, что было бы с ней несовместимо. Естественное и спонтанное смешение старых и молодых, тех, чье положение и репутация уже созданы, и тех, кому они еще предстоят, в целом будет достаточно для этой цели, если только это естественное равновесие не нарушается искусственным регулированием.

Поскольку различие, наиболее часто принимаемое для классификации социальных потребностей, не обладает свойствами, необходимыми для этой цели, нам следует искать другое ведущее различие, лучше приспособленное для этой задачи. Такое различие, по-видимому, указывается соображениями, к которым я теперь перехожу.

Если мы зададимся вопросом, от каких причин и условий зависит хорошее правление во всех его смыслах, от самых скромных до самых возвышенных, мы обнаружим, что главной из них, той, которая превосходит все остальные, являются качества человеческих существ, составляющих общество, над которым осуществляется правление.

Мы можем взять в качестве первого примера отправление правосудия; это тем более уместно, что нет такой части государственных дел, в которой простой механизм, правила и приспособления для ведения деталей операции имели бы столь жизненно важное значение. И все же даже они уступают по важности качествам задействованных человеческих агентов. Какова эффективность процессуальных правил в обеспечении целей правосудия, если моральное состояние народа таково, что свидетели обычно лгут, а судьи и их подчиненные берут взятки? Далее, как могут институты обеспечить хорошее муниципальное управление, если существует такое безразличие к предмету, что тех, кто мог бы управлять честно и способно, невозможно побудить к службе, а обязанности остаются тем, кто берется за них, потому что у них есть какой-то личный интерес, который нужно продвигать? Какая польза от самой широко популярной представительной системы, если избиратели не заботятся о том, чтобы выбрать лучшего члена парламента, а выбирают того, кто потратит больше всего денег, чтобы быть избранным? Как может представительное собрание работать на благо, если его члены могут быть куплены, или если их возбудимость темперамента, не исправленная общественной дисциплиной или личным самоконтролем, делает их неспособными к спокойному обсуждению, и они прибегают к физическому насилию в зале заседаний Палаты или стреляют друг в друга из винтовок? Как, опять же, правительство или любое совместное дело может вестись сносным образом людьми, настолько завистливыми, что если кто-то из них кажется склонным к успеху в чем-либо, те, кто должен сотрудничать с ним, образуют молчаливый сговор, чтобы заставить его потерпеть неудачу? Всякий раз, когда общая склонность народа такова, что каждый индивид заботится только о тех своих интересах, которые являются эгоистичными, и не задумывается и не беспокоится о своей доле в общем интересе, в таком состоянии дел хорошее правление невозможно. Влияние недостатков интеллекта на препятствование всем элементам хорошего правления не требует иллюстрации. Правительство состоит из действий, совершаемых человеческими существами; и если агенты, или те, кто выбирает агентов, или те, перед кем агенты несут ответственность, или наблюдатели, чье мнение должно влиять на все это и контролировать его, являются лишь массами невежества, глупости и пагубных предрассудков, каждая операция правительства пойдет не так; в то же время, по мере того как люди поднимаются над этим стандартом, правительство будет улучшаться в качестве вплоть до точки совершенства, достижимой, но нигде не достигнутой, где правительственные чиновники, сами являющиеся людьми превосходной добродетели и интеллекта, окружены атмосферой добродетельного и просвещенного общественного мнения.

Первым элементом хорошего правления, следовательно, является добродетель и интеллект человеческих существ, составляющих сообщество, поэтому наиболее важным пунктом совершенства, которым может обладать любая форма правления, является содействие добродетели и интеллекту самих людей. Первый вопрос в отношении любых политических институтов заключается в том, насколько они способствуют воспитанию у членов сообщества различных желательных качеств, моральных и интеллектуальных, или, скорее (следуя более полной классификации Бентама), моральных, интеллектуальных и деятельных. Правительство, которое делает это лучше всего, имеет все шансы быть лучшим во всех других отношениях, поскольку именно от этих качеств, в той мере, в какой они существуют в народе, зависит всякая возможность добродетели в практических операциях правительства.

Мы можем рассматривать, таким образом, как один из критериев добротности правительства ту степень, в которой оно стремится увеличить сумму хороших качеств у управляемых, коллективно и индивидуально, поскольку, помимо того, что их благополучие является единственной целью правительства, их хорошие качества поставляют движущую силу, которая приводит в действие механизм. Это оставляет в качестве другого составного элемента достоинства правительства качество самого механизма; то есть степень, в которой он приспособлен использовать то количество хороших качеств, которое может существовать в любое время, и сделать их инструментальными для правильных целей. Давайте снова возьмем предмет судопроизводства в качестве примера и иллюстрации. При данной судебной системе добротность отправления правосудия находится в сложном соотношении достоинств людей, составляющих трибуналы, и достоинств общественного мнения, которое влияет на них или контролирует их. Но вся разница между хорошей и плохой системой судопроизводства заключается в приспособлениях, принятых для того, чтобы направить любое моральное и интеллектуальное достоинство, существующее в сообществе, на отправление правосудия и сделать его должным образом действующим на результат. Мероприятия по обеспечению такого выбора судей, который позволил бы получить наивысший средний уровень добродетели и интеллекта; спасительные формы процедуры; гласность, которая позволяет наблюдать и критиковать все, что не так; свобода дискуссий и порицания через прессу; способ принятия доказательств, в зависимости от того, насколько он хорошо или плохо приспособлен для установления истины; возможности, каков бы ни был их объем, для получения доступа к трибуналам; мероприятия по выявлению преступлений и задержанию преступников — все эти вещи являются не силой, а механизмом для приведения силы в контакт с препятствием; и механизм не имеет действия сам по себе, но без него сила, будь она сколь угодно обширной, была бы растрачена и не имела бы эффекта. Подобное различие существует в отношении конституции исполнительных департаментов администрации. Их механизм хорош, когда предписаны надлежащие тесты для квалификации должностных лиц, надлежащие правила для их продвижения по службе; когда дела удобно распределены между теми, кто должен их совершать, установлен удобный и методичный порядок для их совершения, ведется правильная и понятная запись о них после совершения; когда каждый индивид знает, за что он несет ответственность, и известен другим как ответственный за это; когда предусмотрены наиболее продуманные проверки против халатности, фаворитизма или коррупции в любых действиях департамента. Но политические проверки не будут действовать сами по себе больше, чем уздечка направит лошадь без всадника. Если проверяющие чиновники столь же коррумпированы или столь же небрежны, как и те, кого они должны проверять, и если общественность, главная пружина всего проверяющего механизма, слишком невежественна, слишком пассивна или слишком беспечна и невнимательна, чтобы выполнять свою часть работы, мало пользы будет извлечено из самого лучшего административного аппарата. И все же хороший аппарат всегда предпочтительнее плохого. Он позволяет такой недостаточной движущей или проверяющей силе, какая существует, действовать с наибольшим преимуществом; и без него никакое количество движущей или проверяющей силы не было бы достаточным. Гласность, например, не является препятствием для зла или стимулом для добра, если общественность не хочет смотреть на то, что делается; но без гласности как они могли бы проверять или поощрять то, что им не разрешено видеть? Идеально совершенная конституция государственного учреждения — это та, в которой интерес чиновника полностью совпадает с его долгом. Никакая простая система не сделает это таковым, но еще меньше это может быть сделано без системы, уместно разработанной для этой цели.

То, что мы сказали об организации детального управления правительством, еще более очевидно верно для его общей конституции. Всякое правительство, которое стремится быть хорошим, является организацией некоторой части хороших качеств, существующих у отдельных членов сообщества для ведения его коллективных дел. Представительная конституция — это средство доведения общего уровня интеллекта и честности, существующего в сообществе, и индивидуального интеллекта и добродетели его мудрейших членов более непосредственно до правительства и наделения их большим влиянием в нем, чем они имели бы при любом другом способе организации; хотя при любом из них такое влияние, которое они имеют, является источником всего добра, которое есть в правительстве, и препятствием для всякого зла, которого нет. Чем больше количество этих хороших качеств, которые институтам страны удается организовать, и чем лучше способ организации, тем лучше будет правительство.