Те (теперь, к счастью, немало), кто думает, что справедливость так же обязательна для сообществ, как она для индивидов, и что люди не имеют права делать другим странам, для предполагаемой выгоды своей собственной страны, то, что они не были бы оправданы делать другим людям для своей собственной выгоды, чувствуют даже эту ограниченную степень конституционного подчинения со стороны колоний нарушением принципа и часто занимались поиском средств, которыми это может быть избежано. С этой целью было предложено некоторыми, чтобы колонии возвращали представителей в британское Законодательное собрание, а другими — чтобы полномочия нашего, а также их Парламентов были ограничены внутренней политикой, и чтобы существовал другой представительный орган для иностранных и имперских дел, в последнем из которых зависимые территории Великобритании были бы представлены таким же образом и с той же полнотой, как сама Великобритания. По этой системе была бы совершенно равная федерация между метрополией и ее колониями, тогда уже не зависимыми территориями.
Чувства справедливости и концепции общественной морали, из которых исходят эти предложения, достойны всяческой похвалы, но сами предложения настолько несовместимы с рациональными принципами правления, что сомнительно, были ли они серьезно приняты как возможность каким-либо разумным мыслителем. Страны, разделенные половиной земного шара, не представляют естественных условий для нахождения под одним правительством или даже членами одной федерации. Если бы у них были достаточно одинаковые интересы, у них нет, и никогда не может быть, достаточной привычки советоваться вместе. Они не являются частью одной общественности; они не обсуждают и не совещаются на одной арене, а отдельно, и имеют лишь самое несовершенное знание того, что происходит в умах друг друга. Они ни знают целей друг друга, ни имеют доверия к принципам поведения друг друга. Пусть любой англичанин спросит себя, как бы ему понравилось, чтобы его судьбы зависели от собрания, в котором одна треть была британско-американской, а другая треть — южноафриканской и австралийской. И все же к этому должно прийти, если бы было что-то вроде честного или равного представительства; и не почувствовал бы каждый, что представители Канады и Австралии, даже в вопросах имперского характера, не могли бы знать или чувствовать какой-либо достаточной заботы об интересах, мнениях или желаниях англичан, ирландцев и шотландцев? Даже для строго федеративных целей не существуют условия, которые, как мы видели, являются существенными для федерации. Англия достаточна для своей собственной защиты без колоний и была бы в гораздо более сильной, а также более достойной позиции, если бы была отделена от них, чем когда сведена к тому, чтобы быть единственным членом американской, африканской и австралийской конфедерации. Помимо торговли, которой она могла бы одинаково наслаждаться после отделения, Англия извлекает мало выгоды, кроме престижа, из своих зависимых территорий, и та малая выгода, которую она извлекает, вполне перевешивается расходами, которые они ей стоят, и распространением, которое они делают необходимым, ее военно-морских и военных сил, которые, в случае войны или любого реального опасения ее, требуют быть вдвое или втрое больше того, что потребовалось бы для защиты этой страны в одиночку.
Но, хотя Великобритания могла бы прекрасно обойтись без своих колоний, и хотя, по любому принципу морали и справедливости, она должна согласиться на их отделение, если придет время, когда, после полного испытания лучшей формы союза, они сознательно пожелают быть разъединенными, существуют веские причины для поддержания нынешней легкой связи, пока она не неприятна чувствам обеих сторон. Это шаг, насколько он заходит, к всеобщему миру и общему дружественному сотрудничеству между нациями. Это делает войну невозможной среди большого числа иначе независимых сообществ и, более того, препятствует любому из них быть поглощенным иностранным государством и становящимся источником дополнительной агрессивной силы для какой-либо соперничающей державы, либо более деспотичной, либо более близкой, которая могла бы не всегда быть такой неамбициозной или такой миролюбивой, как Великобритания. Это по крайней мере держит рынки разных стран открытыми друг для друга и предотвращает то взаимное исключение враждебными тарифами, которое ни одно из великих сообществ человечества, кроме Англии, еще не переросло. И в случае британских владений это имеет преимущество, особенно ценное в настоящее время, добавления к моральному влиянию и весу в советах мира державы, которая, из всех существующих, лучше всего понимает свободу — и, каковы бы ни были ее ошибки в прошлом, достигла большего в совести и моральном принципе в своих сделках с иностранцами, чем любая другая великая нация, кажется, либо представляет как возможное, либо признает как желательное. Поскольку, следовательно, союз может продолжаться, пока он продолжается, только на основе неравной федерации, важно рассмотреть, какими средствами можно предотвратить то, чтобы это небольшое количество неравенства было обременительным или унизительным для сообществ, занимающих менее возвышенную позицию.
Единственная неполноценность, неизбежно присущая этому случаю, заключается в том, что метрополия решает, как для колоний, так и для себя, вопросы мира и войны. Они получают, взамен, обязательство метрополии отражать агрессию, направленную против них; но, за исключением случаев, когда малое сообщество настолько слабо, что защита более сильной державы для него незаменима, взаимность обязательств не является полным эквивалентом недопуска к голосу в обсуждениях. Поэтому существенно, чтобы во всех войнах, кроме тех, которые, как кафрские или новозеландские войны, предприняты ради конкретной колонии, колонисты не должны (без их собственной добровольной просьбы) призываться вносить что-либо в расходы, кроме того, что может потребоваться для специфической местной защиты их портов, берегов и границ от вторжения. Более того, поскольку метрополия претендует на привилегию, по своему собственному усмотрению, принимать меры или проводить политику, которая может подвергнуть их нападению, справедливо, чтобы она взяла на себя значительную часть расходов на их военную защиту даже в мирное время; всю ее, насколько она зависит от постоянной армии.
Но есть средство, еще более эффективное, чем эти, с помощью которого, и в целом с помощью которого одного, полный эквивалент может быть дан меньшему сообществу за погружение его индивидуальности, как существенной силы среди наций, в большую индивидуальность обширной и могущественной империи. Это одно незаменимое и, в то же время, достаточное средство, которое отвечает сразу требованиям справедливости и растущим требованиям политики, — открыть службу правительства во всех ее департаментах и в каждой части империи, на совершенно равных условиях, для жителей колоний. Почему никто никогда не слышит ни вздоха нелояльности с островов в Британском проливе? По расе, религии и географическому положению они принадлежат меньше Англии, чем Франции; но, пока они наслаждаются, как Канада и Новый Южный Уэльс, полным контролем над своими внутренними делами и своим налогообложением, каждая должность или достоинство в даре короны свободно открыты для уроженца Гернси или Джерси. Генералы, адмиралы, пэры Соединенного Королевства делаются, и нет ничего, что мешает премьер-министрам быть сделанными из тех незначительных островов. Та же система была начата в отношении колоний в целом просвещенным колониальным секретарем, слишком рано потерянным, сэром Уильямом Молсуортом, когда он назначил г-на Хинкса, ведущего канадского политика, на вест-индское правительство. Это очень поверхностный взгляд на пружины политического действия в сообществе, который считает такие вещи неважными, потому что число тех, кто в состоянии фактически извлечь выгоду из уступки, могло бы быть не очень значительным. Это ограниченное число состояло бы именно из тех, кто имеет наибольшую моральную власть над остальными; и люди не настолько лишены чувства коллективной деградации, чтобы не чувствовать удержание преимущества даже от одного человека, из-за обстоятельства, которое они все имеют общего с ним, оскорблением для всех. Если мы предотвращаем ведущих людей сообщества от того, чтобы выступать перед миром как его вожди и представители в общих советах человечества, мы обязаны как их законным амбициям, так и справедливой гордости сообщества дать им взамен равный шанс занимать ту же видную позицию в нации большей силы и важности. Если бы вся служба британской короны была открыта для уроженцев Ионических островов, мы бы больше не слышали о желании союза с Грецией. Такой союз не желателен для народа, для которого это был бы шаг назад в цивилизации; но неудивительно, если Корфу, который дал министра европейской репутации Российской империи и президента самой Греции до прибытия баварцев, должен чувствовать обидой, что его люди не допускаются к высшим постам в каком-либо правительстве.
Столь далеко мы зашли в вопросе о зависимых территориях, население которых находится на достаточно высокой ступени развития, чтобы быть готовым к представительному правлению; однако существуют и другие территории, которые не достигли этого состояния и которые, если их вообще удерживать, должны управляться господствующей страной или делегированными ею для этой цели лицами. Такой способ правления столь же легитимен, как и любой другой, если именно он в существующем состоянии цивилизации подвластного народа наиболее способствует его переходу к более высокой ступени совершенствования. Как мы уже видели, существуют такие условия общества, при которых энергичный деспотизм сам по себе является наилучшим способом правления для обучения народа тому, чего ему конкретно недостает для достижения более высокой цивилизации. Существуют и другие условия, при которых сам факт деспотизма действительно не имеет благотворного эффекта, поскольку уроки, которые он преподает, уже были усвоены слишком полно, но при которых, ввиду отсутствия в самом народе источника спонтанного улучшения, почти единственная надежда на продвижение вперед зависит от случая появления хорошего деспота. При туземном деспотизме хороший деспот — это редкая и преходящая случайность; но когда господство, под которым они находятся, принадлежит более цивилизованному народу, этот народ должен быть способен обеспечивать его постоянно. Правящая страна должна быть способна делать для своих подданных все то, что могла бы сделать череда абсолютных монархов, гарантированных непреодолимой силой от ненадежности положения, присущей варварским деспотизмам, и наделенных гением, позволяющим предвидеть все, чему опыт научил более развитую нацию. Таково идеальное правление свободного народа над варварским или полуварварским. Нам не стоит ожидать, что этот идеал будет реализован; но если к нему не будет сделано хотя бы некоторого приближения, правители виновны в пренебрежении высочайшим моральным доверием, которое может быть возложено на нацию; и если они даже не стремятся к нему, они — эгоистичные узурпаторы, равные по своей преступности тем, чьи амбиции и алчность из века в век играли судьбами масс человечества.
Поскольку для более отсталых народов уже стало обычным, и быстро стремится стать всеобщим, условием находиться либо в прямом подчинении у более развитых, либо под их полным политическим господством, в наш век существует мало более важных проблем, чем то, как организовать это правление, чтобы сделать его благом, а не злом для подвластного народа, обеспечив ему наилучшее из достижимых в настоящем правительство и условия, наиболее благоприятные для будущего постоянного улучшения. Но способ приспособления правительства к этой цели отнюдь не понят так хорошо, как условия хорошего правления у народа, способного управлять собой самостоятельно. Можно даже сказать, что он не понят вовсе.
Поверхностным наблюдателям это кажется совершенно простым делом. Если Индия (например) не способна управлять собой, все, что, по их мнению, требуется — это чтобы был министр для управления ею, и чтобы этот министр, подобно всем другим британским министрам, был подотчетен британскому Парламенту. К сожалению, это, хотя и является простейшим способом попытки управления зависимой территорией, едва ли не худший, и выдает в своих сторонниках полное отсутствие понимания условий хорошего правления. Управлять страной, будучи подотчетным народу этой страны, и управлять одной страной, будучи подотчетным народу другой, — это две очень разные вещи. Что составляет превосходство первого, так это то, что свобода предпочтительнее деспотизма: но последнее и есть деспотизм. Единственный выбор, который допускает этот случай, — это выбор между деспотизмами, и не факт, что деспотизм двадцати миллионов обязательно лучше, чем деспотизм немногих или одного; но совершенно точно, что деспотизм тех, кто не слышит, не видит и ничего не знает о своих подданных, имеет гораздо больше шансов оказаться хуже, чем деспотизм тех, кто знает. Обычно не считается, что непосредственные агенты власти правят лучше, потому что они правят от имени отсутствующего хозяина, у которого есть тысяча более насущных интересов, требующих внимания. Хозяин может держать их в строгой ответственности, подкрепленной суровыми наказаниями, но весьма сомнительно, что эти наказания часто будут падать на нужное место.
Страной всегда трудно и весьма несовершенно могут управлять иностранцы, даже когда нет крайней разницы в привычках и идеях между правителями и управляемыми. Иностранцы не чувствуют народ. Они не могут судить, исходя из того, как вещь представляется их собственному уму или как она воздействует на их чувства, как она воздействует на чувства или представляется умам подвластного населения. То, что уроженец страны, обладающий средними практическими способностями, знает, так сказать, инстинктивно, им приходится изучать медленно и, в конечном счете, несовершенно, путем изучения и опыта. Законы, обычаи, социальные отношения, для которых им приходится создавать законодательство, вместо того чтобы быть знакомыми им с детства, являются для них чуждыми. Для получения большей части детальных знаний они должны полагаться на информацию местных жителей, и им трудно знать, кому доверять. Их боятся, подозревают, вероятно, не любят представители населения; к ним редко обращаются, за исключением корыстных целей; и они склонны думать, что раболепно покорные — это те, кому можно доверять. Их опасность заключается в том, чтобы презирать местных жителей; опасность местных жителей — в том, чтобы не верить, что все, что делают чужеземцы, может быть направлено на их благо. Это лишь часть трудностей, с которыми приходится бороться любым правителям, честно пытающимся хорошо управлять страной, в которой они являются иностранцами. Преодоление этих трудностей в какой-либо степени всегда будет делом большого труда, требующим очень высокого уровня способностей у главных администраторов и высокого среднего уровня у подчиненных; и наилучшая организация такого правительства — это та, которая лучше всего обеспечит труд, разовьет способности и поставит их высшие образцы на должности, требующие наибольшего доверия. Подотчетность органу, который не проделал никакой работы, не приобрел никаких способностей и по большей части даже не осознает, что они в какой-либо особой степени требуются, не может рассматриваться как очень эффективное средство для достижения этих целей.
Управление народом самим собой имеет смысл и реальность, но такой вещи, как управление одного народа другим, не существует и существовать не может. Один народ может держать другой как заповедник или заказник для собственного пользования, место для зарабатывания денег, ферму человеческого скота, которую нужно эксплуатировать ради прибыли собственных жителей; но если благо управляемых является надлежащим делом правительства, совершенно невозможно, чтобы народ непосредственно заботился об этом. Максимум, что они могут сделать, — это дать некоторым из своих лучших людей поручение присматривать за этим, для которых мнение их собственной страны не может быть ни большим руководством в исполнении их долга, ни компетентным судьей того, каким образом он был исполнен. Пусть кто-нибудь подумает, как управлялись бы сами англичане, если бы они знали и заботились о своих собственных делах не больше, чем они знают и заботятся о делах индусов. Даже это сравнение не дает адекватного представления о положении дел; ибо народ, столь безразличный к политике вообще, вероятно, просто смирился бы и оставил правительство в покое; тогда как в случае с Индией политически активный народ, подобный англичанам, среди привычного смирения то и дело вмешивается, и почти всегда не к месту. Реальные причины, которые определяют процветание или нищету, улучшение или ухудшение положения индусов, слишком далеки, чтобы быть в пределах их понимания. У них нет знаний, необходимых для того, чтобы заподозрить существование этих причин, тем более чтобы судить об их действии. Самые существенные интересы страны могут хорошо управляться, не получая никакого одобрения с их стороны, или подвергаться бесхозяйственности почти до любого предела, не привлекая их внимания. Цели, ради которых они в основном испытывают искушение вмешаться и контролировать действия своих делегатов, бывают двух видов. Одна — навязывать английские идеи местным жителям; например, посредством мер прозелитизма или действий, намеренно или ненамеренно оскорбительных для религиозных чувств народа. Это неверное направление общественного мнения в правящей стране поучительно иллюстрируется (тем более, что не имеется в виду ничего, кроме справедливости и честности, и такой беспристрастности, какой можно ожидать от искренне убежденных лиц) требованием, ныне столь распространенным в Англии, о преподавании Библии, по выбору учеников или их родителей, в государственных школах. С европейской точки зрения ничто не может выглядеть более справедливо или казаться менее открытым для возражений с точки зрения религиозной свободы. В глазах азиатов это совсем другое дело. Ни один азиатский народ никогда не верит, что правительство приводит в движение своих оплачиваемых чиновников и официальный аппарат, если оно не нацелено на какую-то цель; и когда оно нацелено на цель, ни один азиат не верит, что какое-либо правительство, кроме слабого и презренного, преследует ее наполовину. Если бы государственные школы и учителя преподавали христианство, какие бы обязательства ни давались преподавать его только тем, кто добровольно стремится к этому, никакое количество доказательств никогда не убедило бы родителей в том, что не используются ненадлежащие средства, чтобы сделать их детей христианами или, во всяком случае, изгоями из индуизма. Если бы их в конце концов удалось убедить в обратном, это произошло бы только из-за полного провала школ, проводимых таким образом, в деле обращения в свою веру. Если бы преподавание имело хоть малейший эффект в достижении своей цели, это поставило бы под угрозу не только полезность и даже само существование государственного образования, но, возможно, и безопасность самого правительства. Английского протестанта было бы нелегко убедить, отказами от прозелитизма, поместить своих детей в римско-католическую семинарию; ирландские католики не пошлют своих детей в школы, в которых их могут сделать протестантами; и мы ожидаем, что индусы, которые верят, что привилегии индуизма могут быть утрачены в результате чисто физического акта, подвергнут своих детей опасности стать христианами!