«Очерки о либерализме: Лекции и доклады Летней либеральной школы в Оксфорде, 1922 год»

Наш долг перед Индией

Однако в политике ошибка — смотреть слишком далеко вперед. Довольно дня сегодняшнего. На данный момент мы можем быть уверены в одном, а именно в том, что мы не можем разорвать индийскую связь и покинуть Индию. Как наши интересы, так и наши обязательства требуют, чтобы мы оставались у руля индийских дел еще долгие годы. Раз так, давайте примем свою роль бодро и с доброй волей, как в прошлом. Давайте постараемся дать Индии лучшее, что у нас есть, как мы делали до сих пор. Давайте снова отдавать и снова обретать, прежде всего, добрую волю. Давайте не будем возмущаться потерей прошлых привилегий, изменениями в нашем индивидуальном статусе, и давайте встретим положение в практическом и добродушном духе. Давайте откажемся от всех разговоров об удержании Индии мечом, как мы завоевали ее мечом, — потому что оба утверждения фундаментально ложны. Давайте осознаем, что мы удерживали Индию честностью, справедливостью, бескорыстной эффективностью — и, прежде всего, доброй волей — и давайте продолжать сотрудничать с Индией в Индии для Индии на этих же началах.

ЕГИПЕТ

Дж. А. Спендер

Editor of the Westminster Gazette, 1896 to 1922; Member of the Special Mission to Egypt, 1919-1920.

Г-н Спендер сказал: — Египетская проблема напоминает индийскую и все другие восточные проблемы тем, что нет простого объяснения или решения ее. Среди многих неприятных сюрпризов, которые ожидали нас после войны, ни один не был более неприятным, чем открытие в марте 1919 года, что Египет находится в состоянии восстания. В течение многих лет до этого мы считали Египет моделью имперского управления. Мы вытащили его из банкротства и обеспечили ему процветание. Мы предоставили ему великие общественные работы, которые обогатили как пашу, так и феллаха. Мы добросовестно воздерживались от эксплуатации его в наших собственных интересах. Ни один человек никогда не работал так бескорыстно для страны, не являющейся его собственной, как лорд Кромер для Египта, и если бы когда-либо националистическое движение могло быть убито добротой, это должно было быть египетское. И египетский народ не был неблагодарным. Я разговаривал с египетскими националистами всех оттенков и редко встречал тех, кто не признавал бы достойно то, что Великобритания сделала для Египта, но они просили об одном большем, а именно о том, чтобы она восстановила их независимость. «Мы завоевали ее у турок», — говорили они, — «и мы не можем позволить вам отнять ее у нас».

Это требование не было чем-то новым, но оно достигло кульминации из-за событий во время и после войны. Когда началась война, наш представитель в Египте был все еще только «агентом и генеральным консулом» и теоретически и юридически находился на том же положении, что и представитель всех других держав; когда она закончилась, он был «верховным комиссаром», правящим по законам военного времени в системе, которую мы называли «протекторатом». Это для египтян казалось определенным и катастрофическим изменением к худшему. На протяжении сорока лет нашей оккупации мы самым тщательным образом сохраняли теорию египетской независимости. Мы оккупировали и управляли страной, но мы никогда не аннексировали ее и не претендовали на то, чтобы она была частью Британской империи. Мы вмешались в 1882 году с целью восстановления порядка, и пять лет спустя мы предложили уйти, и нам помешал осуществить наше намерение только султан Турции, который по наущению другой державы отказался подписать фирман, дававший нам право повторной оккупации страны, если порядок снова будет нарушен. В последующие годы мы давали неоднократные заверения египтянам и иностранным державам, что у нас нет намерения изменять статус страны, как он определен в ее теоретическом управлении хедивом, египетскими министрами и египетским советом или собранием. И хотя было правдой, что в силу оккупационной армии мы были фактически верховной властью, оставляя формы их правления нетронутыми и воздерживаясь от всех шагов по легализации нашего положения, мы успокаивали египтян относительно наших конечных целей.

В глазах египтян провозглашение протектората и превращение «агента и генерального консула» в «верховного комиссара», вооруженного оружием военного положения, серьезно ущемили эту ситуацию, и хотя они смирились на период войны, они были полны решимости добиться урегулирования с нами, как только она закончится, и приняли нас очень серьезно на слово, когда мы пообещали пересмотреть всю ситуацию, когда придет это время. Правда о «протекторате» заключалась в том, что мы приняли его как выход из юридической запутанности, которая в противном случае превратила бы египтян во враждебных иностранцев, когда их сюзерен, султан Турции, вступил в войну против нас, и мы сделали это намеренно как предпочтительную альтернативу аннексии страны. Но мы не объяснили египтянам и не прояснили для себя, что именно мы имели в виду под этим, и в отсутствие объяснений это было истолковано в Египте как первый шаг к уничтожению египетской национальности.

Послевоенные ошибки

Если бы мы действовали мудро и быстро в конце войны, мы могли бы даже тогда избежать неприятностей, которые последовали. Но когда египетские министры попросили разрешения приехать в Лондон в декабре 1918 года, мы ответили, что время не подходит для этих дискуссий, а когда националистические лидеры предложили отправить делегацию, мы сказали, что их приезд в Европу не принесет никакой пользы. Это усилило тревогу, и националисты ответили тем, что повысили свои требования от «полной автономии» до «полной независимости» и начали бурную агитацию. Правительство ответило депортацией Заглула на Мальту, после чего страна взорвалась восстанием. Лорд Алленби теперь появился на сцене и, подавляя восстание, освободил Заглула и дал ему и его делегации разрешение поехать в Европу, в котором было отказано в январе. Было решено отправить миссию Милнера, но прошло еще семь месяцев задержки, прежде чем она началась, и все это время агитация продолжалась.

Когда миссия прибыла, она быстро обнаружила, что не существует возможной «конституции при протекторате», которая удовлетворила бы египтян, и что единственными альтернативами были дальнейшее подавление или поиск какого-то способа урегулирования, который обходился бы без протектората. Миссия единогласно пришла к выводу, что, хотя первое было механически возможно, если столкнуться с затратами и дискредитацией, второе было не только осуществимо, но и гораздо предпочтительнее, и что правильным методом был бы договор о союзе между Великобританией и Египтом, признающий Египет суверенным государством, но предоставляющий все необходимые гарантии имперских интересов. Работая в этом направлении, миссия постепенно сломила бойкот, объявленный против них, убедила египтян в своей доброй воле, побудила все партии египетских националистов приехать в Лондон и там договорилась об основах договора, который был описан в отчете. Основные пункты заключались в том, что в стране должны быть британские силы — не оккупационная армия, а силы для охраны имперских коммуникаций, — что должны быть британские офицеры связи для обеспечения законности и порядка и финансов, что контроль над внешней политикой должен оставаться в руках Великобритании и что урегулирование в Судане 1898 года должно оставаться нетронутым, но что за этими исключениями правительство Египта должно быть фактически тем, чем оно всегда было теоретически: правительством египтян египтянами.

Если бы правительство приняло это в декабре 1920 года (вместо марта 1922 года) и поручило лорду Милнеру двигаться вперед и составить проект договора на этой основе, крайне вероятно, что урегулирование было бы достигнуто за несколько недель; но министры, к сожалению, не смогли принять решение, и прошло еще три месяца задержки, прежде чем египетский премьер-министр Адли-паша был приглашен к переговорам с Министерством иностранных дел. К этому времени националистические партии, которые миссии удалось объединить на общей платформе, распались, и экстремисты снова начали бурную агитацию и упрекали умеренных за то, что они покорно ждут британского правительства, которое, очевидно, намеревалось обмануть их. Ситуация, следовательно, снова изменилась к худшему, когда Адли приехал в Лондон в апреле 1921 года, и она стала еще хуже из-за того, что последовало за этим. Переговоры затянулись на шесть месяцев и в конечном итоге провалились по причинам, которые так и не были объяснены, но вероятность заключается в том, что Египет теперь оказался втянутым во внутреннюю политику коалиции и что «твердолобые» потребовали своего пути в Египте в обмен на свое согласие на ирландское урегулирование. Дверь теперь была захлопнута перед лицом всех школ египетских националистов, и лорду Алленби было поручено отправить султану злополучное письмо, в котором Египту было в приказном порядке напомнено, что она является «частью коммуникаций Британской империи», и сказано много других вещей, которые были специально рассчитаны на то, чтобы задеть египетскую восприимчивость.

Египетский премьер-министр ушел в отставку, и в течение следующих пяти месяцев лорд Алленби пытался управлять страной по законам военного времени без египетского министерства. Затем он приехал в Лондон при единодушной поддержке британских чиновников в Египте, чтобы сказать правительству, что ситуация невозможна, а урегулирование необходимо. Правительство уступило, и британская политика была снова изменена, но три возможности были теперь упущены, и при четвертой попытке трудности значительно возросли. Националисты были теперь разделены, а умеренные находились под угрозой насильственного нападения, если они примут умеренное решение. Было сочтено необходимым депортировать Заглула-пашу и предать суду нескольких его главных сторонников. Подозрения были вызваны задержками и колебаниями британского правительства. Урегулирование путем договора было теперь невозможно, и лорду Алленби пришлось безоговорочно дать признание суверенитета, которое миссия намеревалась сделать частью договора, поставив египтян под почетное обязательство уважать британские права и интересы. В данных обстоятельствах ничего другого не оставалось делать, но крайне желательно, чтобы, когда конституция будет завершена и новое собрание созвано, были предприняты усилия по возвращению к методу договора, который особенно подходил египетскому характеру и рассматривался бы египтянами как обязательство.

Надежда на будущее

Что касается будущего, то есть только одно, что нужно сделать, — это честно работать до логического завершения теории, которая теперь принята, что Египет является самоуправляющимся независимым государством. Египтян нужно поощрять брать на себя полную ответственность самоуправляющегося сообщества. Было бы безумием поддерживать двойную систему, которая позволяла египетскому правительству перекладывать трудную или неприятную часть своей задачи на британского верховного комиссара. Какова бы ни была система правления, нет спасения ни для одной из сторон от самых тесных взаимных отношений. География и обстоятельства предписывают их, но нет необходимого столкновения между имперскими интересами, которые требуют от нас охраны пути на Восток, проходящего через египетскую территорию, и полным осуществлением египтянами своих национальных прав. Египтяне должны помнить, что еще долгие годы мир будет считать нас ответственными за закон, порядок и платежеспособность в Египте, а мы, со своей стороны, должны помнить, что египтяне испытывают такую же гордость за свою страну, как и другие народы, и что они никогда не согласятся рассматривать ее просто и прежде всего как «коммуникацию Британской империи». В любом мудром решении вопроса будет избегаться любой внезапный разрыв с прошлым, и египтяне по своей собственной воле призовут на помощь британских чиновников, которые доказали свою преданность стране лояльной и умелой службой. Надежда на будущее заключается в замене доминирования одной расы над другой свободным партнерством, и с добродушным и веселым народом, каким по сути являются египтяне, не должно быть трудно восстановить дружбу и похоронить прошлые враждебности. Но должна быть реальная решимость с обеих сторон сделать египетскую независимость успешной, и никакой склонности ни у одной из сторон давать лишь неохотное согласие на условия, согласованные ими, а затем перекладывать бремя неудачи на других.

Я глубоко сожалею о расколе между различными школами националистов в Египте. Как мы видели на примере Ирландии, национализму угрожают как изнутри, так и извне, и это большое несчастье, что при урегулировании египетской проблемы мы упустили момент в 1920 году, когда различные националистические партии были почти объединены на общей платформе. Лидеры экстремистов обладают властью принуждать даже своих друзей депортировать их и обращаться с ними как с врагами, и я полагаю, что Заглул поставил лорда Алленби в такие условия, когда тот решил, что его депортация необходима. Но Заглул был одним из немногих лидеров националистов крестьянского происхождения, и его последователи отстаивают то, что должно быть решительно представлено в правительстве, если оно не хочет, чтобы его состав определялся исключительно городами и интересами богатых слоев населения. Феллах — это совсем не тот человек, каким он был во времена Исмаила, и маловероятно, что он снова подчинится угнетению, как это делали его предки, но крайне желательно, чтобы в правительстве были люди, которых он принял бы как лидеров и которым мог бы доверить говорить от своего имени.

Прежде всего, следует надеяться, что, признав независимость Египта, мы не скатимся обратно к управлению страной с помощью военного положения при поддержке одной из партий среди египтян. Это было бы лишь уклонением от трудностей и откладыванием проблем. Существует еще немало трудностей, которые предстоит преодолеть, и ход событий потребует внимательного наблюдения со стороны либералов как в Палате общин, так и вне ее, но если мы, наконец, будем придерживаться прямого курса и проявим политический здравый смысл в деталях этой проблемы, нет причин, по которым мы не смогли бы удовлетворить египтян и поставить англо-египетские отношения на прочную и долговечную основу. При взаимодействии с Египтом, как и со всеми восточными странами, следует постоянно помнить, что манеры, характер и личность являются важнейшей частью хорошей политики. В значительной степени отчуждение было вызвано неспособностью понять и уважать чувства египетского народа, и здесь, как и в Индии, важно понимать, что требование восточного человека заключается не только в самоуправлении, но и в новом статусе, который позволит ему сохранить чувство собственного достоинства в отношениях с Западом.

МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Рэмси Мьюр

Professor of Modern History in the University of Manchester, 1913 to 1921.

Рэмси Мьюр сказал: — Одной из самых заметных и зловещих черт политической ситуации сегодня является почти повсеместное снижение веры в нашу систему управления и уважения к ней. Этот подрыв доверия, которое здоровое общество должно испытывать к своим институтам, — тревожный факт, который все добропорядочные либералы обязаны серьезно обдумать. Нас не должна останавливать старая насмешка о том, что либерализм всегда больше заботился о политическом механизме, чем о социальной реорганизации. Эта насмешка никогда не была правдой. Но в любом случае никакие проекты социальной реорганизации не имеют больших шансов на успех, если политический механизм, с помощью которого они должны быть реализованы, работает неэффективно. Более того, поскольку большинство проектов социальных реформ, на которые обращается наше внимание, предполагают расширение деятельности государства, очевидно, что мы будем рисковать крахом, если не убедимся, что государственный механизм способен удовлетворить предъявляемые к нему требования. Мы должны быть уверены, что наш двигатель обладает достаточной мощностью, прежде чем требовать от него тянуть двойную нагрузку. По правде говоря, одна из причин, по которой государственный механизм работает плохо, заключается в том, что от него потребовали выполнять гораздо больше работы, чем та, для которой он был спроектирован. Пришло время тщательно рассмотреть характер и возможности нашего механизма управления в свете возросших требований, которые, несомненно, будут предъявляться к нему в будущем.

Нашу национальную политическую систему можно разделить на две части. С одной стороны, это рабочий механизм, который функционирует из года в год, независимо от того, заседает парламент или нет, и который вполне мог бы продолжать работать некоторое время, если бы парламент больше никогда не собирался. Мы называем это правительством, и мы привычно и справедливо возлагаем на него ответственность за каждый аспект национальной политики и действий, за законодательство и финансы, а также за внешнюю политику и внутреннее управление. С другой стороны, существует то, что Берк называл «контролем от имени нации», осуществляемым главным образом через парламент, чья главная функция заключается в критике и контроле действий правительства, а также в том, чтобы сделать ответственность правительства перед нацией реальной и ощутимой. Недовольство сегодняшнего дня относится к обеим частям системы, и я предлагаю рассмотреть их по очереди: сначала выяснить, что не так с рабочим механизмом управления и как его можно исправить, а затем перейти к рассмотрению того, насколько плохо работает контроль от имени нации и как его можно сделать более эффективным.

В том, что я назвал «рабочим механизмом» управления, есть два различных элемента. Во-первых, это большой, постоянный, профессиональный штат — гражданская служба; во-вторых, это орган, определяющий политику, — Кабинет министров. Оба они являются объектами большой доли современной критики. С одной стороны, нам говорят, что мы страдаем от «бюрократии», что означает, что постоянные чиновники обладают слишком большой независимой и неконтролируемой, или несовершенно контролируемой, властью. С другой стороны, нам говорят, что мы страдаем от диктатуры Кабинета министров, или, альтернативно, что кабинетная система рушится и заменяется автократией премьер-министра. Существует немало оснований prima facie для всех этих жалоб.

Рост гражданской службы

Во-первых, о бюрократии. Очевидно, что произошло огромное увеличение численности, функций и власти государственных чиновников. Это не просто результат войны. Это продолжается уже давно — фактически с тех пор, как мы начали целенаправленный процесс национальной реконструкции в годы после 1832 года. Сам по себе этот рост не был плохим делом; напротив, это был единственный возможный способ осуществления великой серии реформ, которые ознаменовали XIX век. И позвольте мне здесь подчеркнуть тот факт, что мы, либералы, в частности, не имеем права критиковать этот процесс, поскольку мы несли за него главную ответственность, по крайней мере на всех его ранних этапах. Когда наши предшественники учредили первых фабричных инспекторов в 1833 году и тем самым сделали возможным создание целого кодекса фабричных законов; когда они создали первое рудиментарное Управление образования в 1839 году и тем самым привели в действие людей, которые действительно сформировали нашу национальную систему образования; когда они создали бюрократический Совет по делам бедных в 1841 году, который определил нашу политику в отношении бедных, и Совет общественного здравоохранения в 1848 году, который постепенно разработал нашу систему общественного здравоохранения — когда они делали эти вещи, они начинали процесс, который продолжал развиваться каждое десятилетие. Если хотите, они закладывали основы бюрократии; но они также создавали единственный механизм, с помощью которого можно было реализовать масштабные, полезные и отчаянно необходимые меры социальной реформы.

И есть еще одна вещь, за которую либерализм должен взять на себя ответственность. Когда Гладстон учредил Комиссию по делам гражданской службы в 1853 году и систему назначения по результатам конкурсных экзаменов в 1870 году, он избавил гражданскую службу от репутации коррумпированной и неэффективной, которая за ней закрепилась; и он обеспечил, чтобы она привлекала, как это было с тех пор, значительную часть лучших интеллектуальных сил нации. Но именно этот факт неизбежно усилил влияние гражданской службы и поощрил расширение ее функций. Если вы поставите группу очень способных людей во главе департамента государственной службы, несомненно, они будут преувеличивать значение своей должности, придерживаться непропорционального взгляда на ее претензии и непрестанно стремиться к увеличению ее функций и штата. Это не только естественно, это здорово — до тех пор, пока процесс подвергается эффективной критике и контролю.

Но простой факт заключается в том, что контроль неадекватен. Огромная машина управления переросла возможности контролирующего механизма.

Для контроля над огромной бюрократической машиной мы почти полностью полагаемся на присутствие во главе каждого департамента политического министра, непосредственно ответственного перед парламентом. Мы считаем министра ответственным за все, что происходит в его ведомстве, и рассматриваем эту министерскую ответственность как один из краеугольных камней нашей системы. Но когда мы задумываемся о том, что министр отвлекается множеством других требований к его времени, и что ему приходится иметь дело с чиновниками, которые, как правило, равны ему по способностям и всегда превосходят его в специальных знаниях; когда мы осознаем, насколько невозможно, чтобы десятая часть многообразных дел крупного департамента доходила до него, и что дела, которые все же доходят до него, сопровождаются рекомендациями к действию от людей, которые знают о них в десять раз больше, чем он, становится очевидным, что ответственность министра должна быть совершенно нереальной в отношении нормальной работы ведомства. Одно он может сделать, и это важная вещь, вполне достаточная, чтобы занять его внимание. Он может убедиться, что общая политика ведомства и его крупные новые начинания соответствуют идеям большинства в парламенте и координируются через Кабинет министров с политикой других департаментов. Это, действительно, истинная функция министра; и если он пытается сделать свою ответственность реальной сверх этого, он может легко пренебречь своей основной работой. Помимо этого соображения об общей политике, я без колебаний скажу, что теория министерской ответственности — это не сдерживающий фактор для роста бюрократии, а скорее прикрытие, под которым бюрократия выросла. Ибо положение министра позволяет ему, и почти принуждает его, использовать свое влияние в парламенте с целью отвлечения или минимизации парламентской критики.

Сдерживание бюрократии

Как можно сдержать этот рост неадекватно контролируемой официальной власти? Разве не очевидно, что это можно сделать только в том случае, если будет проведено четкое различие между сферой общей политики, в которой министр может и должен быть ответственным, и сферой обычной административной работы, за которую министр не может быть по-настоящему ответственным? Если это различие будет принято, парламенту не должно быть невозможно, не подрывая министерскую или кабинетную ответственность, разработать средства для обеспечения эффективности своего контроля над обычной работой департаментов через систему комитетов или иными способами.

Однако текущие жалобы на бюрократию направлены не столько против неэффективности механизма контроля, сколько против того, как государственная работа ведется правительственными чиновниками — формализма и бюрократии, которыми она затруднена, отсутствия гибкости и предприимчивости; и методы работы правительственных департаментов часто сравнивают, не в их пользу, с методами деловых фирм. Но это сравнение игнорирует жизненно важный факт. Основная функция правительственного департамента не творческая или производственная, а регулятивная. Он должен следить за тем, чтобы законы точно исполнялись, а государственные средства использовались для тех точных целей, на которые они были выделены; и для такого рода работы необходима изрядная доля бюрократии. Более того, важно, чтобы те, кто наделен такими функциями, были вне всяких подозрений в том, что на них влияют страх, фаворитизм или желание получить прибыль; и для этой цели необходимы фиксированные оклады и гарантия занятости.

Короче говоря, фундаментальные принципы, на которых организованы правительственные департаменты, правильны для регулятивных функций, для выполнения которых они в основном существуют. Но они совершенно не подходят для творческой и производственной работы, которая требует максимальной гибкости, адаптивности и свободы для экспериментов. И именно потому, что обычный механизм управления использовался в больших масштабах для такого рода работы, протест против бюрократии в последнее время был таким яростным. Невозможно представить себе худший метод ведения крупного производственного предприятия, чем поставить его под контроль эфемерного министра, выбранного по политическим соображениям, и поддерживаемого группой людей, чья работа ведется в соответствии с традициями гражданской службы.

Если мы хотим избежать краха всей нашей системы, мы должны воздерживаться от передачи производственных предприятий под контроль обычного механизма управления — парламента, ответственных политических министров и штатов гражданской службы. Но из этого не следует, что ни одно производственное предприятие никогда не должно переходить в государственную собственность и изыматься из сферы частного предпринимательства. Как мы отметим позже, такие предприятия могут, если это необходимо, быть организованы таким образом, чтобы избежать этих опасностей.

Кабинет министров

Далее мы переходим к другому элементу рабочего механизма управления — Кабинету министров, или органу, определяющему политику, который является самым стержнем всей нашей системы. На Кабинет возлагаются две основные функции. Во-первых, он должен обеспечить эффективную координацию между различными департаментами правительства; во-вторых, он несет ответственность за инициирование и руководство национальной политикой во всех сферах, при условии бдительного, но дружественного контроля со стороны парламента.

Долгий опыт показал, что существует несколько условий, которые должны быть выполнены, если Кабинет хочет удовлетворительно выполнять эти функции. Во-первых, его члены должны быть в состоянии говорить от имени каждого департамента правительства; в противном случае функция координации не может быть эффективно выполнена. Этот принцип был отброшен на поздних этапах войны, когда был создан небольшой Военный кабинет, из которого было исключено большинство министров. Результатом стали путаница и дублирование, а попытка исправить эти беды путем создания штата офицеров связи под контролем премьер-министра имела весьма несовершенный успех и в некоторых отношениях только добавила путаницы. Во-вторых, Кабинет должен быть сплоченным и однородным, а его члены должны разделять одни и те же идеалы национальной политики. Национальные дела не могут эффективно вестись, если члены Кабинета вынуждены постоянно спорить о принципах и идти на компромиссы по ним. Это оправдание для формирования Кабинета из лидеров одной партии, которые мыслят одинаково и понимают умы друг друга. Всякий раз, когда это условие отсутствовало, путаница, нерешительность и противоречия всегда сопровождали ведение государственных дел, и за этим следовали катастрофические результаты.

В-третьих, процедура работы Кабинета должна быть доверительной, неформальной, гибкой и конфиденциальной; каждый член должен чувствовать, что он сыграл свою роль во всех основных решениях политики, касаются ли они непосредственно его департамента или нет, и что он лично несет ответственность за эти решения. Конституционный обычай всегда предписывал, что долг министра Кабинета — уйти в отставку, если он расходится во мнениях со своими коллегами по любому жизненно важному вопросу, независимо от того, относится ли он к его департаменту или нет, и этот обычай, по правде говоря, является главной гарантией сохранения подлинной совместной ответственности и главным барьером против безответственных действий премьер-министра или клики. Когда практика отставки в смысле отказа от должности заменяется другим видом отставки — пожиманием плечами и пусканием дел на самотек — главная добродетель кабинетного правительства утрачивается. В-четвертых, чтобы каждый министр мог полностью участвовать в каждой важной дискуссии и решении, необходимо, чтобы Кабинет был небольшим. Сэр Роберт Пиль, в чьем министерстве 1841-6 годов система, вероятно, достигла совершенства, установил, что девять — это максимальное число для эффективности, потому что не более девяти человек могут сидеть за столом в полном поле зрения друг друга, принимая реальное участие в каждой дискуссии. Когда число членов Кабинета значительно превышает эту цифру, неизбежно, что чувство совместной и индивидуальной ответственности за каждое решение будет значительно ослаблено.

Современные изменения в Кабинете министров

Я не думаю, что кто-то будет отрицать, что Кабинет в значительной степени утратил эти четыре черты, которые мы определили как необходимые для полной эффективности. Этот процесс продолжался долгое время, но за последние шесть лет он ускорился настолько сильно, что сегодняшний Кабинет почти неузнаваемо отличается от того, каким он был пятьдесят лет назад. Начнем с того, что он колоссально вырос в размерах из-за увеличения числа правительственных департаментов. Этот рост заметно уменьшил чувство ответственности за национальную политику в целом, которое испытывали отдельные члены, и здоровая практика отставки вышла из моды. Это привело к частым неудачам в координации различных департаментов, которые часто работают в противоречии друг с другом. Это привело к новой формальности в работе Кабинета, к созданию Секретариата Кабинета.

Отсутствие эффективного совместного контроля Кабинета поощрило очень заметный и нездоровый рост личного авторитета премьер-министра и клики более близких коллег, которыми он окружен; и это усиливается работой нового Секретариата. Все эти нездоровые черты были усилены объединением двух сильнейших партий в парламенте для формирования коалиции; ибо это лишило Кабинет однородности и сделало его сценой не определения политики, руководствующейся четкими принципами, а скорее сценой непрекращающихся споров, торга и компромиссов по фундаментальным вопросам. Наконец, ответственность Кабинета перед парламентом была серьезно ослаблена; он действует как хозяин парламента, а не как его агент, и его эффективность страдает от того, что его члены могут относиться к своей ответственности перед парламентом очень легкомысленно.

Все эти недостатки в работе кабинетной системы стали гораздо более заметными после войны, чем в любое более раннее время. Но два главных из них — ослабленная сплоченность из-за громоздкости размеров и уменьшенная ответственность перед парламентом — уже становились очевидными в поколении до войны. О вопросе ответственности перед парламентом мы скажем позже. Но стоит спросить, есть ли какие-либо средства, с помощью которых можно восстановить старую сплоченность, близость и общность ответственности. Если ее нельзя восстановить, кабинетная система, какой мы ее знали, обречена. Я не думаю, что ее можно восстановить, если размер Кабинета не будет значительно сокращен, без исключения из его обсуждений ответственного представителя каждого департамента правительства.

Но это будет возможно только в том случае, если удастся осуществить значительную перегруппировку крупных департаментов. Я не думаю, что такая перегруппировка невыполнима. На самом деле, по многим причинам она желательна. Если бы она была осуществлена, Кабинет мог бы состоять из следующих членов, которые среди них были бы в контакте со всем спектром правительственной деятельности. Был бы премьер-министр; был бы канцлер казначейства, ответственный за национальные финансы; был бы министр иностранных дел; был бы министр по делам империи, выступающий от имени суб-кабинета, который включал бы секретарей по делам доминионов, Индии, а также коронных колоний и протекторатов; был бы министр обороны с суб-кабинетом, включающим министров военно-морского флота, армии и военно-воздушных сил; был бы министр юстиции и полиции, выполняющий большинство функций как Министерства внутренних дел, так и лорда-канцлера, который перестал бы быть политическим должностным лицом и смог бы посвятить себя своим судебным функциям; был бы министр сельского хозяйства, промышленности и торговли с суб-кабинетом, представляющим Торговый совет, Совет по сельскому хозяйству, Министерство шахт, Министерство труда и, возможно, другие департаменты.

Министры общественного здравоохранения и образования завершили бы список активных административных руководителей; но один или два дополнительных члена, не обремененные руководством крупным департаментом, могли бы быть добавлены, такие как лорд-председатель Совета, и один из них вполне мог бы быть постоянным представителем в Совете Лиги Наций. Руководители производственных торговых департаментов — Почты и Департамента общественных работ — должны, я полагаю, быть исключены из Кабинета, и их департаменты должны быть организованы отдельно таким образом, чтобы не требовать смены персонала, когда одна партия сменяет другую у власти. Эти департаменты не имеют прямого отношения к определению национальной политики.

По такой схеме у нас был бы Кабинет из девяти или десяти членов, представляющих среди них все департаменты, которые занимаются регулятивной или чисто правительственной работой. И я полагаю, что перестановка такого рода не только восстановила бы эффективность Кабинета, но и привела бы к очень большим административным реформам, лучшей координации между тесно связанными департаментами и во многих отношениях к экономии. Но какими бы ценными ни были такие изменения, сами по себе они не были бы достаточными для восстановления полного здоровья нашей системы управления. В конечном счете это зависит от организации эффективной и неустанной системы критики и контроля.

Палата общин

В любом современном государстве контроль за действиями правительства в значительной степени осуществляется органами, формально не признанными законом — общим движением общественного мнения; влиянием того, что расплывчато называют «сити»; резолюциями таких мощных органов, как конгрессы профсоюзов, федерации работодателей, религиозные организации и пропагандистские органы многих видов; и, прежде всего, прессой. Ни один обзор нашей системы не был бы полным без обсуждения этих чрезвычайно мощных, а в некоторых случаях и опасных влияний. Мы, однако, не можем коснуться их здесь. Мы должны ограничиться формальным, конституционным механизмом национального контроля над действиями правительства, то есть парламентом как представителем нации.

Важной частью любого полного обсуждения этой темы была бы трактовка проблемы Второй палаты. Но это потребовало бы целого часа; и я предлагаю пока пропустить это и попросить вас рассмотреть тревожный факт, что Палата общин, которая является самым сердцем нашей системы, в значительной степени утратила доверие и веру, которыми она когда-то пользовалась.

Почему Палата общин утратила доверие нации? Есть две основные причины, которые мы должны исследовать по очереди. Во-первых, несмотря на теперь полностью демократический характер электората, чувствуется, что Палата очень несовершенно представляет национальный разум. И во-вторых, считается, что она очень неэффективно выполняет свою основную функцию критики и контроля действий правительства.

Прежде всего, почему люди смутно чувствуют, что Палата общин не является представительной? Я думаю, есть три основные причины. Первая заключается в методе выборов. С 1885 года Палата избирается по равным избирательным округам, каждый из которых представлен одним членом. Теперь, если мы предположим, что в каждом округе соревновались только два кандидата, около 45 процентов избирателей должны чувствовать, что они не голосовали ни за кого, кто сидел в Вестминстере; в то время как многие из оставшихся 55 процентов должны чувствовать, что они были ограничены выбором между двумя людьми, ни один из которых по-настоящему их не представлял. Но если во многих округах нет соревнований, а во многих других есть три или более кандидатов, число избирателей, которые чувствуют, что они не голосовали ни за одного члена Палаты, может вырасти до 60 или даже 70 процентов от общего числа.

Психологический эффект такого положения дел должен быть глубоким. И есть еще одно соображение. Само название Палаты общин (Communes, а не простой народ) подразумевает, что она представляет организованные сообщества, обладающие своим собственным характером, личностью и традициями — боро или графства. Так было до 1885 года. Теперь она в значительной степени представляет совершенно нереальные единицы, которые существуют только для целей выборов. Единственным возможным средством преодоления этих дефектов системы одного члена является какой-то способ пропорционального представительства — возможно, квалифицированный сохранением одного члена в тех боро или графствах, которые достаточно велики, чтобы иметь право на одного члена.

Основное возражение против пропорционального представительства заключается в том, что оно, вероятно, приведет к небольшим и составным большинством, которые не дадут достаточных полномочий министерствам. Но наша главная жалоба заключается в том, что авторитет современных министерств слишком велик, их власть слишком неконтролируема. В середине XIX века, когда наша система работала наиболее гладко, партии были составными, а большинство — небольшими, какими они обычно и должны быть, если отражается реальный баланс мнений в стране. Результатом было то, что контроль парламента над Кабинетом был гораздо более эффективным, чем сегодня; Кабинет не мог действовать напролом по отношению к Палате; и дебаты действительно влияли на голоса, как сейчас они почти никогда не влияют. Огромные большинства, которые были правилом с 1885 года, нездоровы. Они являются главной причиной роста кабинетной автократии. И они обусловлены прежде всего работой одномандатного округа.

Вторым основанием для недоверия является убеждение, что парламент чрезмерно доминирует партия; что его члены не могут говорить и голосовать свободно; что Кабинет всегда добивается своего, потому что он способен держать над членами, in terrorem, угрозу всеобщих выборов, что означает штраф в 1000 фунтов стерлингов на человека; и что (что создает больше подозрений, чем что-либо другое) политика партий чрезмерно зависит от подписчиков крупных сумм в секретные партийные фонды. Я глубоко верю в организованные партии как необходимые для работы нашей системы. Но я также считаю, что в этих жалобах есть реальное содержание, хотя они часто преувеличены. Каково лекарство? Во-первых, меньшие большинства и большая независимость отдельного члена, что последовало бы за изменением методов выборов. И, во-вторых, публичность счетов в отношении партийных фондов. Нет причин, по которым честная партия должна стыдиться получения крупных подарков для общественных целей, которым она служит, и есть все причины, по которым она должна гордиться получением множества небольших подарков. Я очень твердо придерживаюсь мнения, что в политике, как и в промышленности, лучшая защита от нечестных сделок и самый верный способ восстановления доверия заключается в политике «карт на стол». Есть ли причина, по которой мы, либералы, не могли бы начать со смелого принятия в нашем собственном случае этой чисто либеральной политики?

Представительство «интересов»

Существует третья причина недовольства составом Палаты общин, которая стала более заметной в последние годы. Она заключается в том, что организованные интересы все чаще используют недостатки нашей избирательной системы, чтобы обеспечить представительство для себя. Если я могу привести в качестве примеров двух людей, которых сами по себе все признали бы желательными членами Палаты, г-н Дж. Х. Томас явно является и обязан считать себя представителем железнодорожников, а не великого сообщества Дерби, в то время как сэр Аллан Смит так же явно представляет инженерных работодателей, а не Кройдон. Раньше существовала мощная торговля, которая выбрала своим девизом «Наша торговля — это наша политика». Большинство из нас считали это антисоциальной доктриной, однако растущее представительство интересов предполагает, что она широко принимается.

Действительно, есть некоторые, кто утверждает, что мы должны откровенно принять это развитие и универсализировать его, основывая нашу политическую организацию на том, что они описывают (в благословенной, месопотамской фразе) как «функциональное представительство». Доктрина кажется некоторым умам странно правдоподобной. Но разве не очевидно, что ее нельзя было бы справедливо осуществить? Кто мог бы определить или перечислить «функции», которые должны быть представлены? Если вы ограничите их экономическими функциями (как на практике делают сторонники этой доктрины), предоставите ли вы отдельное представительство, например, для диспашеров — горстки людей, которые, тем не менее, выполняют очень важную функцию? Но вы не можете таким образом ограничить функции экономической сферой, не искажая ваше представление национального разума и воли. Если вы представляете шахтеров просто как шахтеров, вы искажаете их, ибо они также баптисты или англикане, любители собак или любители Шелли, призовые бойцы или хоровые певцы. Представление о том, что вы можете представлять разум нации на основе функций, — это чистейшая луна. Максимум, на что вы можете надеяться, — это получить орган из 700 мужчин и женщин, которые сформируют своего рода микрокосм более интеллектуального разума нации, и доверить ему контроль над вашим правительством. Такой орган будет состоять из людей, которые следуют различным профессиям. Но условия, при которых они выбираются, должны быть такими, чтобы внушить им долг думать о национальном интересе в целом в первую очередь, и об их торговых интересах только в той мере, в какой они согласуются с этим. Фундаментальная опасность функционального представительства заключается в том, что оно меняет этот принцип и внушает представителю взгляд, что его торговля — это его политика.

Но бесполезно оплакивать или осуждать тенденцию, если вы не видите, как ее можно сдержать. Почему это представительство экономических интересов стало таким сильным? Потому что парламент — это арена, на которой обсуждаются и решаются важные промышленные проблемы. Это не очень хороший орган для этой цели. Если бы у нас был Национальный промышленный совет, ответственный не за окончательное решение, а за самое серьезное и систематическое обсуждение таких проблем, с ними обращались бы мудрее. И, что не менее важно, такой орган предложил бы именно ту сферу, в которой представительство интересов как таковых было бы совершенно здоровым и полезным; и, как только он стал бы главной ареной дискуссий, он удовлетворил бы спрос на представительство интересов, который подрывает характер парламента. Другими словами, истинная альтернатива функциональному представительству в парламенте — это функциональная деволюция под верховной властью парламента.

Но еще важнее, чем недовольство, вызванное составом Палаты, недовольство, которое связано с убеждением, что ее функции выполняются очень неэффективно. Широко распространено мнение, что вместо того, чтобы контролировать правительство, парламент на самом деле контролируется им. Истина заключается в том, что функции, возложенные на парламент возросшей законодательной активностью и ростом сферы правительства, настолько обширны и многообразны, что ни одна их часть не может быть адекватно выполнена в ходе сессий разумной продолжительности; и если сессии не будут разумной продолжительности — они уже слишком длинные — мы будем лишены услуг многих типов людей, без которых Палата перестала бы быть подлинно представительной для разума нации.

Рассмотрим, как выполняются три основные функции парламента — законодательство, финансы и контроль за администрацией. Обсуждение законодательства всей Палатой было сделано бессмысленным треском партийного кнута, обструкцией и оружием, предназначенным для борьбы с обструкцией — закрытием, гильотиной, кенгуру. Реальная поправка была внесена в эту сферу созданием системы комитетов, которым передаются законодательные предложения различных видов, и это одна из самых обнадеживающих черт недавнего развития. Но все еще остается одна важная сфера законодательства, в которой необходима радикальная реформа: дорогостоящие и громоздкие методы работы с частными законопроектами, продвигаемыми муниципалитетами или железными дорогами и другими публичными компаниями. Безусловно, необходимо, чтобы большая часть этой работы была передана подчиненным органам.

Когда мы переходим к финансам, неэффективность парламентского контроля становится болезненно ясной. Это правда, что значительная часть парламентского времени посвящается обсуждению смет. Но сколько этого времени уделяется ходатайствам о сокращении зарплаты министра иностранных дел на 100 фунтов стерлингов, чтобы привлечь внимание к тому, что происходит в Китае? Парламент никогда, по сути, не пытается провести какой-либо тщательный анализ расходов в том или ином департаменте. Он не может этого сделать, потому что национальные счета представлены в форме, которая делает такое обсуждение очень трудным. Создание Комитета по сметам — это прогресс. Но даже Комитет по сметам не может выполнять такую работу без помощи целого ряда специальных органов, глубоко знакомых с работой различных департаментов. Короче говоря, Палата общин в значительной степени утратила контроль над национальными расходами. Что касается контроля за администрацией, мы уже видели, насколько он неадекватен и почему он неадекватен.

Эти недостатки должны быть исправлены, если парламент хочет вернуть свой престиж, а наша система управления — достичь реальной эффективности. Для этой цели необходимы две вещи: во-первых, существенные изменения в процедуре парламента; во-вторых, делегирование подчиненным органам таких полномочий, которые могут быть надлежащим образом осуществлены ими без ущерба для верховной власти парламента как рупора нации. Я не могу здесь пытаться обсуждать эти чрезвычайно важные вопросы в каких-либо деталях. Что касается процедуры, я могу только предположить, что самой ценной реформой было бы создание серии комитетов, каждый из которых занимается отдельным департаментом правительства. Функцией этих комитетов было бы расследование и критика организации и нормальной работы департаментов, а не решение вопросов общей политики; ибо они должны рассматриваться в связи с национальной политикой в целом, и поэтому они должны быть заботой министра и Кабинета, при условии верховной власти парламента в целом. Чтобы обеспечить сохранение этого различия и избежать дефектов французской комитетской системы, при которой независимые докладчики игнорируют и отменяют власть министров и тем самым серьезно подрывают их ответственность, было бы необходимо не только то, чтобы каждый комитет включал большинство сторонников правительства, но и чтобы кресло занимал министр или его заместитель.

Деволюция

Я также не могу остановиться, чтобы остановиться на очень важном вопросе делегирования или деволюции полномочий парламентом подчиненным органам. Я скажу только, что деволюция может быть, и я думаю, должна быть, двух видов, которые мы можем определить как региональную и функциональную. Региональным органам для больших территорий (которые могли бы быть либо непосредственно избранными, либо сформированными путем непрямых выборов из органов местного самоуправления в пределах каждой территории) могла бы быть выделена большая часть законодательной власти парламента в отношении частных законопроектов, вместе с общим контролем над теми общественными функциями, такими как образование и общественное здравоохранение, которые сейчас находятся в основном в руках местных органов власти. Самым важным выражением функциональной деволюции было бы создание Национального промышленного совета и серии советов или комиссий для различных отраслей промышленности, наделенных квазизаконодательными полномочиями; под чем я подразумеваю, что они должны быть уполномочены законом разрабатывать предложения для законодательства определенного рода, которые в конечном итоге получили бы свою силу от парламента, возможно, не обязательно проходя через весь сложный процесс, посредством которого принимается обычное законодательство. Я верю, что есть много тех, кто разделяет мое убеждение, что развитие в этом направлении представляет собой самый здоровый метод введения реального элемента промышленного самоуправления. Но на данный момент мы обеспокоены этим как средством освобождения парламента от некоторых очень трудных функций, которые парламент выполняет не особенно хорошо, не ограничивая его верховную и окончательную власть.

Один последний момент. Если верно, как я утверждал, что упадок престижа и эффективности парламента обусловлен тем, что он уже перегружен функциями и обязанностями, должно быть очевидно, что добавление к этому бремени ответственности за контроль над поведением крупных отраслей промышленности, таких как железные дороги и шахты, означало бы обеспечение краха нашей системы управления, уже находящейся на грани дезорганизации. Поскольку может возникнуть необходимость взять на себя от имени сообщества владение и ведение любого крупного промышленного или коммерческого предприятия, я утверждаю, что важно, чтобы оно не было передано под прямой контроль министерского департамента, ответственного перед парламентом. Тем не менее, окончательная ответственность за правильное ведение любого такого предприятия (например, телефонов, электроснабжения или лесов) должна, когда она принимается государством, лежать на парламенте. Как должна быть выполнена эта окончательная ответственность? Безусловно, так, как она уже выполняется в случае с Комиссарами по делам церкви или Управлением порта Лондона — путем создания, в соответствии с Актом парламента, соответствующего органа в каждом случае, и путем предоставления ему большой степени свободы действий, при условии соблюдения условий Акта и неотъемлемой власти парламента изменять Акт. В таком случае Акт мог бы определить, как орган должен быть сформирован, на каких принципах должны выполняться его функции и как его прибыль, если он ее получал, должна быть распределена. И я полагаю, что нет причин, по которым Почта сама по себе не могла бы быть рассмотрена таким образом.

Это лишь беглый и поверхностный обзор, который я смог дать по обширным и сложным темам, которых я коснулся; и нет ни одной из них, с которой я смог бы справиться полностью. Моя цель состояла в том, чтобы показать, что в политической сфере, как и в социальной и экономической сферах, перед либерализмом стоят огромные задачи, и, действительно, что наши социальные и экономические задачи вряд ли будут эффективно выполнены, если мы не уделим очень серьезного внимания политической проблеме. Среди тяжелых обязанностей, которые лежат на нашей стране в трудное время, в которое мы вступаем, нет более тяжелой, чем ответственность, которая лежит на ней как на пионере парламентского правительства — ответственность за поиск средств, с помощью которых эта система может быть сделана уважаемым и заслуживающим доверия инструментом для трудов по реконструкции, которые лежат перед нами.

ГОСУДАРСТВО И ПРОМЫШЛЕННОСТЬ

У.Т. Лейтон

Магистр искусств, Кавалер ордена Кавалеров Почета, Командор ордена Британской империи; редактор журнала Economist, 1922 г.; ранее член Совета по боеприпасам и директор Экономического и финансового отдела Лиги Наций; директор Welwyn Garden City; член колледжа Гонвилл и Киз, Кембридж, 1910 г.

Г-н Лейтон сказал: — Существующая система частного предпринимательства подверглась серьезным нападкам по многим причинам. Для моей нынешней цели я рассмотрю четыре: (1) Критик указывает на крайние различия в богатстве и бедности, которые возникли из этой системы частного предпринимательства; (2) она породила и порождает сегодня повторяющиеся периоды депрессии, которые приводят к отсутствию безопасности и безработице для работника; (3) критики говорят, что система порождает огромные скопления капитала и монополии, и что, передавая социальную власть в руки тех, кто контролирует капитал страны, она ведет к эксплуатации многих промышленными и финансовыми магнатами; (4) она порождает хроническое состояние внутренней войны, которая подрывает промышленную активность и экономическую жизнь сообщества.

Я не буду пытаться преуменьшить силу этих возражений; но чтобы привести наши идеи в правильную перспективу, следует заметить, что первые две из этих черт не являются новыми явлениями, возникающими из нашей промышленной системы. Вы находите крайнее неравенство распределения практически во всех формах общества — в рабовладельческом государстве, феодальном государстве, в Индии и в Китае сегодня. Также это не первый период в истории, когда существовала небезопасность. Если вы посмотрите на любое примитивное сообщество и отметите эффект колебаний урожая и неизбежный голод, следующий за ними, вы признаете, что изменения судьбы, которые затрагивают такие сообщества, более катастрофичны по своему эффекту, чем торговые колебания современного мира.

Но после того, как все оговорки были сделаны, эти четыре обвинения достаточно серьезны и должны быть встречены, ибо именно эти и подобные соображения побудили многих желать полной отмены системы. Некоторые хотят отменить частную собственность и желают коммунистического решения. Другие практически атакуют систему частного предпринимательства и хотят заменить ее либо сообществом в той или иной форме (например, государственный социализм), либо какой-то корпоративной формой промышленности (например, гильдейский социализм).

Либеральный уклон

Либералы, с другой стороны, отвергают эти решения и желают не покончить с нынешней системой, а исправить ее. Основания для этого вывода должны быть четко выражены, ибо, в конце концов, это фундаментальный пункт доктрины, который отличает их от Лейбористской партии. Во-первых, существует факт, что либералы придают особое значение свободе личности. Общее отношение личности к государству скорее выходит за рамки моей темы, но мы исходим из того факта, что уклон либералов направлен на свободу в каждой сфере, на том основании, что духовный и интеллектуальный прогресс наиболее велик там, где индивидуальность наименее ограничена властью или конвенцией. Разнообразие, оригинальность в мышлении и действии — это жизненно важные добродетели для либерала. Все еще верно, что «в этот век просто пример нонконформизма, просто отказ преклонить колено перед обычаем, сам по себе является услугой». Либерал, который больше не чувствует в глубине души симпатии к бунтарю, который раздражается против институтов общества, будь то религиозные, политические, социальные или экономические, находится на верном пути в другой лагерь. Но динамическая сила Свободы, эта великая движущая сила прогресса, хотя и хороший слуга, может быть плохим хозяином; и вечная проблема общества состоит в том, чтобы гармонизировать его цели с целями общего блага.