«Финансовые преступления и коррупция»

Таким образом, процесс сбора налогов должен быть значительно упрощен. Налоговое уведомление должно выдаваться налоговыми органами, обжаловаться внутри (внутри PRO), передаваться на заседание налогового суда (истцом) и, наконец, обжаловаться в Верховном суде (в очень редких случаях). ? Закон должен предусматривать более крупные штрафы, тюремные сроки и более быстрое и длительное закрытие фирм-нарушителей. ? Процедуры изъятия и продажи должны быть прописаны во всех налоговых законах, а не просто путем ссылки на Закон о подоходном налоге. Положения об обеспечении исполнения должны быть включены во все налоговые законы. ? Внести поправки в Закон о налоговом администрировании, Закон о подоходном налоге с физических лиц и Закон о налоге на прибыль в соответствии с рекомендациями экспертов IRS (1997-9).

Таможня и пошлины ? В идеале таможенная служба должна быть передана под управление иностранных контрактных менеджеров. Если это политически слишком чувствительно, таможенный персонал должен иметь право на получение процента от таможенных и пошлинных доходов на основе ведомственной системы стимулирования. В любом случае таможня должна подвергаться внешней проверке экспертами-инспекторами, которые должны вознаграждаться процентом от выявленной ими коррупции и потерянных доходов. ? В случае импорта или платежей за границу счета-фактуры, включающие цену более чем на 5% выше прейскурантной цены продукта, должны отклоняться, а оценка для целей уплаты таможенных пошлин и других налогов должна производиться по прейскурантной цене. ? В случае экспорта или платежей из-за границы счета-фактуры, включающие скидку более 25% от прейскурантной цены продукта, должны отклоняться, а оценка для целей уплаты таможенных пошлин и других налогов должна производиться по прейскурантной цене. ? Количество налоговых инспекторов должно быть существенно увеличено, а их оплата значительно повышена. Должна быть введена ведомственная система стимулирования, включающая процент от поступлений (взысканные денежные штрафы, конфискованные товары и т. д.). ? Компьютеризированная система баз данных (см. «Базы данных и сбор информации») должна использоваться для сравнения импорта сырья для целей реэкспорта и фактического экспорта (используя счета-фактуры и таможенные декларации). Там, где есть несоответствия и расхождения, должны приниматься суровые и немедленные карательные меры. Антидемпинговые пошлины и меры, штрафы и уголовные обвинения должны применяться против экспортеров, вступающих в сговор с импортерами с целью сокрытия импортируемых товаров или снижения их стоимости. ? Часто конечные продукты импортируются и декларируются на таможне как сырье (чтобы минимизировать уплачиваемые таможенные пошлины). Позже это сырье либо продается напрямую на внутреннем или международном рынках, либо обменивается на готовую продукцию (например: краски и лаки на мебель или сахар на шоколад). Это должно стать основным фокусом борьбы с неформальной экономикой. Далее я привожу анализ двух продуктов, которые часто подвергаются злоупотреблениям таким образом. ? Я изучаю два примера (белый сахар и растительное масло), хотя практически все сырье и продукты питания подвержены вышеупомянутым злоупотреблениям. ? Белый сахар часто импортируется как коричневый сахар.

Один из способов предотвратить это — внести сахар в список LB (требуется лицензия на импорт), ограничить срок действия каждой выданной лицензии, связать каждую транзакцию импортируемого коричневого сахара с транзакцией экспорта, применять мировую цену на сахар к таможенным пошлинам, требовать уплаты таможенных пошлин в первом таможенном терминале, требовать гарантию экспедитора, а также импортера, и требовать сертификат происхождения. То же самое касается растительного масла (которое — при импорте в упаковке — часто декларируется как другие товары). ? Все платежи таможне должны производиться только через ZPP. Таможенные и налоговые инспекторы должны периодически проверять эти квитанции. ? Все товары должны храниться в таможенном терминале до полной уплаты таможенных пошлин, подтвержденной квитанцией ZPP.

Общественная кампания ? Правительство должно начать масштабную кампанию по связям с общественностью и информированию. Граждане должны понять, что такое бюджет, как собираются налоги, как они используются. Они должны начать рассматривать уклонистов от уплаты налогов как преступников. «Тот, кто не платит налоги, ворует у вас и ваших детей», «Почему ВЫ должны платить за НЕГО?», «Если бы мы все не платили налоги, не было бы дорог, мостов, школ или больниц» (используя видео, чтобы показать исчезающие дороги, мосты, страдающих пациентов и студентов без занятий), «Наша страна — это партнерство, и уклонист от налогов ворует из кассы» и так далее.

* Фразу «Серая экономика» следует заменить на более точные фразы «Черная экономика» или «Криминальная экономика».

XXVII. Государственные закупки и очень частные выгоды

В каждом национальном бюджете есть часть, называемая «Государственные закупки». Это часть бюджета, выделяемая на покупку услуг и товаров для различных министерств, ведомств и других органов исполнительной власти. Знаменитый консультант по менеджменту Паркинсон однажды написал, что государственные чиновники, скорее всего, одобрят многомиллиардную атомную электростанцию гораздо быстрее, чем авторизуют стодолларовые расходы на устройство для парковки велосипедов.

Это потому, что каждый сталкивался со стодолларовыми ситуациями в реальной жизни, но мало кому посчастливилось распоряжаться миллиардами долларов США.

Именно в этом и заключается проблема государственных закупок: люди слишком хорошо знакомы с закупаемыми предметами. Они склонны путать свои повседневные, бытовые решения с процессами и соображениями, которые должны пронизывать процесс принятия государственных решений. Они называют совершенно законные решения «коррумпированными», а полностью коррумпированные процедуры — «законными» или просто «легитимными», потому что так было предписано государственными механизмами или потому что «таков закон».

Закупки делятся на оборонные и необоронные расходы. В обеих этих категориях — но особенно в первой — существуют серьезные, обоснованные опасения, что все может быть не так, как кажется.

Правительства — от Индии до Швеции и Бельгии — падали из-за скандалов с закупками, связанных со взятками, выплаченными производителями или поставщиками услуг либо отдельным лицам на государственной службе, либо политическим партиям.

Другие, менее значительные случаи ежедневно заполняют прессу. Только за последние несколько лет в бурно развивающемся оборонном секторе Израиля произошло два таких крупных скандала: разработчик израильских ракет был замешан в одном (и в настоящее время отбывает тюремное заключение), а военный атташе Израиля в Вашингтоне был замешан — хотя и не был осужден — в другом.

Но картина не так мрачна. Большинству правительств на Западе удалось обуздать и полностью контролировать эту конкретную статью бюджета. В США эта часть бюджета оставалась неизменной в последние 35(!) лет на уровне 20% ВВП.

Существует много проблем с государственными закупками. Это неясная область государственной деятельности, согласовываемая в «индивидуальных» тендерах и в темных комнатах через серию нераскрытых соглашений. По крайней мере, таков общественный имидж этих расходов.

Правда совершенно иная.

Правда, некоторые министры используют государственные деньги для построения своих частных «империй». Это может быть частная бизнес-империя, обслуживающая финансовое будущее министра, его приближенных и его родственников. Эти две язвы — кумовство и непотизм — преследуют государственные закупки. Призрак государственного чиновника, использующего государственные деньги для выгоды своих политических союзников или членов своей семьи, преследует общественное воображение и вызывает общественное возмущение.

Затем существуют проблемы простой коррупции: взятки или комиссионные, выплачиваемые лицам, принимающим решения, в обмен на победу в тендерах или получение экономических выгод, финансируемых за счет государственных денег. Опять же, иногда эти деньги оказываются на секретных банковских счетах в Швейцарии или Люксембурге. В других случаях они финансируют политическую деятельность политических партий. Это было широко распространено в Италии и имеет место во Франции. США, которые считались невосприимчивыми к такому поведению, в последнее время доказали обратное в связи с предполагаемыми нарушениями финансирования избирательной кампании Билла Клинтона.

Но это, при всем уважении к операциям и принципам «чистых рук», не главные проблемы государственных закупок.

Проблема первого порядка — это распределение дефицитных ресурсов. Другими словами, расстановка приоритетов. Потребности огромны и постоянно растут. Правительство США закупает сотни тысяч отдельных товаров у внешних поставщиков. Только список этих товаров — не говоря уже об их технических спецификациях и документации, сопровождающей транзакции, — занимает десятки толстых томов. Суперкомпьютеры используются для управления всем этим — и даже в этом случае ситуация выходит из-под контроля. Как распределить все более дефицитные ресурсы между этими товарами — задача пугающая, почти невозможная. Она также, конечно, имеет политическое измерение. Решение о закупках отражает политические предпочтения и приоритеты. Но само решение не всегда мотивировано рациональными — не говоря уже о благородных — аргументами. Чаще это побочный продукт и конечный результат лоббирования, политического давления и вымогательства. Это вызывает много недовольства среди тех, кто чувствует, что их не допустили к «кормушке». Они чувствуют себя ущемленными и дискриминированными. Они дают отпор, и вся система оказывается в трясине, кошмаре конфликтующих интересов. В прошлом году весь бюджет в США застрял — не был одобрен Конгрессом — из-за этих реакций и контрреакций.

Вторая проблема — это надзор, аудит и контроль фактических расходов. Это имеет два измерения: 1. Как убедиться, что расходы соответствуют бюджетным статьям и не превышают их. В некоторых странах это простая ритуальная формальность, и от государственных ведомств определенно ожидается превышение их бюджетов на закупки. В других это является уголовным преступлением. 2. Как предотвратить преступно коррумпированные действия, которые мы описали выше, или даже некриминальные некомпетентные действия, к которым склонны государственные чиновники.

Самый распространенный метод — это публичный, конкурентный тендер на закупку товаров и услуг.

Но это не так просто, как кажется.

Некоторые страны публикуют международные тендеры, стремясь обеспечить лучшее качество по самой низкой цене — независимо от того, каков его географический или политический источник. Другие страны гораздо более протекционистские (в частности: Япония и Франция), и в большинстве случаев они публикуют только внутренние тендеры. Внутренний тендер открыт только для отечественных участников.

Еще другие страны ограничивают участие в тендерах по различным основаниям: размер конкурирующей компании, ее послужной список, структура собственности, ее показатели в области прав человека или охраны окружающей среды и так далее. Некоторые страны публикуют протоколы тендерного комитета (который должен объяснить, ПОЧЕМУ он выбрал того или иного поставщика). Другие держат это в строгом секрете («чтобы защитить коммерческие интересы и секреты»).

Но все страны заранее заявляют, что не имеют обязательств принимать какое-либо предложение — даже если оно самое дешевое. Это необходимое положение: самое дешевое не обязательно лучшее. Самое дешевое предложение может исходить от очень ненадежного поставщика с плохой историей работы или судимостью, или от поставщика, предлагающего товары низкого качества.

Тендерная политика большинства стран мира также включает второй принцип: принцип «минимального размера». Стоимость проведения тендера является непомерно высокой в случаях закупок в небольших объемах.

Даже если в таких закупках есть коррупция, она неизбежно нанесет меньше ущерба государственной казне, чем расходы на тендер, который должен ее предотвратить! Поэтому в большинстве стран мелкие закупки могут быть авторизованы государственными чиновниками — большие суммы проходят через утомительный, многофазный тендерный процесс. Публичные конкурентные торги не защищены от коррупции: много раз чиновники и участники торгов вступают в сговор и заговор, чтобы присудить контракт в обмен на взятки и другие, неденежные, выгоды. Но мы все еще не знаем лучшего способа минимизировать последствия человеческой жадности.

Политика, процедуры и тендеры по закупкам контролируются государственными аудиторскими органами. Самым известным, вероятно, является Главное контрольное управление, известное по своей аббревиатуре: GAO.

Это неумолимый, очень тщательный и опасный сторожевой пес администрации. Он считается высокоэффективным в сокращении нарушений и преступлений, связанных с закупками. Еще одно такое учреждение — Государственный ревизор Израиля. Что общего у обоих этих органов государства, так это то, что они обладают очень широкими полномочиями.

Они обладают (по закону) судебными и уголовно-процессуальными полномочиями и осуществляют их без каких-либо колебаний. Они имеют юридическое обязательство проверять операции и финансовые транзакции всех других органов исполнительной власти. Их команды каждый год выбирают органы, которые будут проверяться и аудироваться. Они собирают все соответствующие документы и переписку. Они сопоставляют информацию, которую получают из других мест. Они задают очень неудобные вопросы, и они делают это под угрозой судебного преследования за лжесвидетельство. Они вызывают свидетелей и публикуют разоблачительные отчеты, которые во многих случаях приводят к уголовному преследованию.

Другая форма проверки государственных закупок осуществляется через полномочия, предоставленные законодательной ветви власти (Конгрессу, Парламенту, Бундестагу или Кнессету). Почти в каждой стране мира у избранного органа есть свой комитет по надзору за закупками. Он контролирует расходы исполнительной власти и следит за тем, чтобы они соответствовали бюджету. Разница между такими надзорными, парламентскими органами и их коллегами из исполнительной власти заключается в том, что они чувствуют себя свободными критиковать государственные закупки не только в контексте их соблюдения бюджетных ограничений или их чистоты, но и в политическом контексте. Другими словами, эти комитеты не ограничиваются вопросом КАК — но также занимаются вопросом ПОЧЕМУ. Почему именно этот расход в данное время и в данном месте — а не тот расход, где-то в другом месте или в другое время. Эти избранные органы чувствуют себя вправе — и часто делают это — вмешиваться в сам процесс принятия решений и в порядок приоритетов.

Они имеют склонность довольно часто менять и то, и другое.

Самым известным таким комитетом является, пожалуй, Бюджетное управление Конгресса (CBO). Оно известно тем, что является беспартийным и технократическим по своей природе. Оно действительно состоит из экспертов, которые работают в его офисах.

Его очевидная — и реальная — нейтральность делает его суждения и рекомендации заповедью, которой нельзя избежать и которой почти повсеместно следует подчиняться. CBO работает для и от имени Американского Конгресса и является, по сути, исследовательским органом этого почтенного парламента. Параллельно исполнительная часть американской системы — Администрация — имеет свою собственную защиту от расточительства и худшего: Административно-бюджетное управление (OMB).

Оба органа производят ученые, толстые анализы, отчеты, критику, мнения и рекомендации. Несмотря на довольно внушительный ежегодный объем словоблудия — они настолько высоко ценятся, что практически все, что они говорят (или пишут), тщательно анализируется и выполняется до последней буквы с чувством благоговения.

Лишь немногие другие парламенты имеют комитеты, которые имеют такой вес. Израильский Кнессет имеет чрезвычайно мощный Финансовый комитет, который отвечает за все финансовые вопросы, от ассигнований до закупок.

Другой парламент, известный своей жесткой проверкой, — это французский парламент, хотя он сохраняет очень мало реальных полномочий.

Но не все страны выбрали вариант законодательного надзора. Некоторые из них делегировали часть или все эти функции исполнительной власти.

В Японии Министерство финансов по-прежнему проверяет (и должно авторизовать) малейший расход, используя армию клерков. Эти клерки стали настолько могущественными, что у них есть теоретический потенциал обеспечить и вымогать выгоды, вытекающие из самой должности, которую они занимают. Многие из них подозрительно присоединяются к компаниям и организациям, которые они проверяли или которым они присуждали контракты, — сразу после того, как они покидают свои предыдущие, государственные, должности. Министерство финансов подвергается серьезной реформе в правительстве премьер-министра Хасимото, настроенном на реформы. Японский истеблишмент наконец осознал, что слишком много полномочий по надзору, контролю, аудиту и преследованию может быть пирровой победой: это может поощрять коррупцию, а не препятствовать ей.

Британия решила сохранить право распоряжаться государственными средствами и влияние, которое с этим приходит, в руках политического уровня. Это очень похоже на отношения между маслом и котом, оставленным его охранять. Тем не менее, эта идиосинкразическая британская система работает на удивление хорошо.

Все государственные закупки и статьи расходов утверждаются комитетом EDX британского кабинета министров (=внутренний, влиятельный круг правительства), который возглавляется Министерством финансов. Даже это не оказалось достаточным, чтобы сдержать аппетиты министров, особенно когда быстро развивались сделки «услуга за услугу». Поэтому сейчас говорят, что новый премьер-министр от Лейбористской партии будет председательствовать в нем, что позволит ему использовать свой личный авторитет в вопросах государственных денег.

Британия при предыдущем, консервативном правительстве также стала пионером интересной и спорной системы стимулирования для своих государственных служащих, как там эвфемистически называют высших государственных чиновников. Они получают, в дополнение к своим зарплатам, часть экономии, которую они осуществляют в своих ведомственных бюджетах. Это означает, что они получают небольшую долю разницы на конец финансового года между их бюджетными ассигнованиями и тем, что они фактически потратили. Это очень полезно в определенных сегментах государственной деятельности, но может оказаться очень проблематичным в других. Представьте себе чиновников здравоохранения, экономящих на лекарствах, или других, экономящих на обслуживании дорог или образовательных расходных материалах. Это, естественно, не годится.

Излишне говорить, что ни одна страна официально не одобряет выплату взяток или комиссионных чиновникам, отвечающим за государственные расходы, как бы отдаленно ни была связь между выплатой и действиями.

И все же, закон в сторону, многие страны принимают переплетение элит — деловых и политических — как факт жизни, хотя и печальный. Многие судебные системы в мире даже делают различие между выплатой, которая не связана с идентифицируемой или различимой выгодой, и теми, которые связаны.

Последние — и только последние — называются «взяточничеством».

Где есть деньги — там есть правонарушения. Люди есть люди — а иногда даже не это.

Но эти прискорбные производные социальной активности могут быть минимизированы принятием четкой политики закупок, прозрачных и публичных процессов принятия решений и правильным сочетанием надзора, аудита и преследования. Даже тогда результат будет в лучшем случае сомнительным.

XXVIII. Кризис бухгалтеров

Будущее бухгалтерской профессии. Интервью с Дэвидом Джонсом

31 мая 2005 года Верховный суд США отменил обвинительный приговор бухгалтерской фирме Arthur Anderson по обвинениям, связанным с ведением книг ныне несуществующего энергетического концерна Enron. Это была лишь последняя сцена в драме, которая развернулась на пике волны корпоративных злоупотреблений в США.

Дэвид К. Джонс — внештатный научный сотрудник Центра исследований городского развития Высшей школы дизайна Гарвардского университета. Он связан с университетом с 1987 года, когда ушел из Всемирного банка, где работал финансовым консультантом по вопросам водоснабжения и городского развития.

Он пришел во Всемирный банк в качестве старшего финансового аналитика в 1970 году после работы советником по технической помощи для британского правительства в Восточной Африке. Свою карьеру он начал в британских органах местного самоуправления. Он является дипломированным бухгалтером по государственным финансам и дипломированным сертифицированным бухгалтером (Великобритания). Он является автором книги «Муниципальный учет для развивающихся стран», первоначально опубликованной Всемирным банком и Дипломированным институтом государственных финансов и бухгалтерского учета (Великобритания) в 1982 году.

В: Бухгалтерские скандалы, кажется, составляют основу корпоративных злоупотреблений в США. Есть ли что-то не так с GAAP — или с американскими бухгалтерами? О: Бухгалтерский учет основан на некоторых фундаментальных принципах.

Как я говорю в начале своего учебника, бухгалтер «записывает и интерпретирует изменения в финансовом положении... в течение любого периода времени, по окончании которого он может сбалансировать чистые результаты (прошлых операций) с чистыми ресурсами (доступными для будущих операций)».

Бухгалтерский учет включает разработку финансовых записей, запись финансовой информации на основе фактических финансовых транзакций (т.е. ведение бухгалтерского учета), подготовку финансовых отчетов на основе записанной информации, предоставление консультаций по финансовым вопросам, а также интерпретацию и использование финансовых данных для содействия принятию наилучших управленческих решений.

Как бы просто ни звучали эти принципы, на практике они довольно сложны для реализации, интерпретации и применения. Около 80% транзакций требуют лишь около 20% усилий, потому что они просты и очевидны для бухгалтера, как только изучены правила.

Но — и это большое «но» — остальные 20% транзакций требуют 80% интеллектуальных усилий. Эти транзакции, скорее всего, окажут значительное влияние на отчет о прибылях и убытках и баланс.

У моих коллег и у меня, всех квалифицированных бухгалтеров, возникают жаркие дискуссии по поводу чего-то столь простого, как определение дебета или кредита. Дебеты могут быть записями либо расходов, либо активов. Первые учитываются против дохода в отчете о прибылях и убытках. Вторые рассматриваются как продолжающийся ресурс в балансе. Иногда они постепенно распределяются (списываются на расходы) против дохода в последующие годы, иногда нет.

Фундаментальной проблемой финансовой отчетности WorldCom, например, было то, что огромные количества расходов были ошибочно распределены в счетах как активы.

Таким образом, за счет сокращения расходов прибыль казалась увеличенной. Влияние этого на стоимость акций и, следовательно, на вознаграждения руководителей — это вторичные и третичные результаты, вызванные не напрямую бухгалтерским учетом.

Другой пример касается процентов по кредитам, которые могли быть привлечены для финансирования капитальных вложений, в то время как крупный актив находится в стадии строительства, часто в течение нескольких лет.

Некоторые утверждают, что проценты должны учитываться как часть капитальных затрат до тех пор, пока актив не будет введен в эксплуатацию. Другие утверждают, что, поскольку проценты являются расходом, они должны быть отнесены на прибыль того года. Однако доход текущего года не включает никакой прибыли, генерируемой новым активом, поэтому прибыль занижена. А что, если гидроэлектростанция начинает эксплуатировать три из десяти своих турбин, все еще находясь в стадии строительства? Как распределить, какие затраты, как расходы или активы, в таких случаях? Интересно, что Общепринятые принципы бухгалтерского учета (GAAP) требуют, чтобы «проценты во время строительства» капитализировались, то есть включались в стоимость актива. Международные стандарты финансовой отчетности (МСФО) предпочитают списание на расходы, но допускают капитализацию. С экономической точки зрения оба варианта неверны — или лишь частично верны! Бухгалтерская профессия должна объединиться для установления общих практик сравнения компаний, ограничивая возможности для суждений. Бухгалтеры раньше устанавливали правила в США и других местах, пока бизнес-сообщество не потребовало участия других профессионалов, чтобы обеспечить более «сбалансированный» взгляд.

Это привело к созданию Совета по стандартам финансового учета (FASB), в состав которого вошли лица, не являющиеся бухгалтерами. Общепринятые принципы бухгалтерского учета (GAAP) были смягчены под влиянием политического и делового лоббирования. Более того, правила бухгалтерского учета для целей налогообложения и правила, применяемые к компаниям, котирующимся на фондовых биржах, не всегда согласуются с GAAP.

Бухгалтеры, которые не следуют этим правилам, подвергаются дисциплинарным взысканиям.

Американские бухгалтеры являются одними из самых образованных и лучше всего подготовленных в мире. Те, кто желает получить признание в качестве аудиторов значимых предприятий, должны быть сертифицированными бухгалтерами (CPA). Таким образом, они должны получить как минимум степень бакалавра в области финансов, а затем сдать пятиэтапный экзамен, который обычно проводится по всей стране Американским институтом сертифицированных общественных бухгалтеров (AICPA). Чтобы заниматься частной практикой, они должны получить лицензию в штате, в котором они проживают или практикуют. Чтобы оставаться CPA, каждый из них должен соблюдать стандарты поведения и этики AICPA, включая требование о непрерывном профессиональном образовании.

В большинстве других стран действуют сопоставимые правила. Вероятно, наиболее близкие сравнения с США можно найти в Великобритании и ее бывших колониях.

В: Можете ли вы кратко сравнить преимущества и недостатки GAAP и МСФО? О: Утверждается, что GAAP, как правило, «основаны на правилах», а МСФО — «основаны на принципах». GAAP, поскольку они основаны на деловой среде США, тесно связаны с ее законами и нормативными актами. МСФО стремятся предписать, как надежные методы бухгалтерского учета могут функционировать в рамках существующей правовой структуры и преобладающей деловой практики страны.

Увы, иногда МСФО и GAAP расходятся. Два органа по разработке стандартов — FASB и Совет по международным стандартам финансовой отчетности (IASB) — пытаются сотрудничать, чтобы устранить такие различия.

Межамериканский банк развития, изучив ситуацию в Латинской Америке, пришел к выводу, что большинство стран этого региона, а также Канада и страны, стремящиеся вступить в ЕС, ориентированы на МСФО. Тем не менее, США, безусловно, являются крупнейшей экономикой в мире, обладающей значительным политическим влиянием. У них также самые важные финансовые рынки в мире.

В: Может ли бухгалтерский учет справиться с производными финансовыми инструментами, офшорными структурами, фондовыми опционами — или существует проблема в самой попытке отразить динамику и неопределенность в виде статического численного представления? О: Большинство, если не все, из этих вопросов могут быть решены путем надлежащего применения принципов и методов бухгалтерского учета.

Многое было сделано, например, в отношении учета расходов на фондовые опционы для сотрудников. Но предложение FASB в начале девяностых было смягчено по настоянию лоббистов американских компаний и законодателей.

Как оценивать фондовые опционы и когда их признавать — неясно. В документе по этой теме было определено шестнадцать различных параметров оценки. Но бухгалтеры привыкли иметь дело с такими практическими вопросами.

В: Можете ли вы описать современное состояние (т.е. последние тенденции) муниципальных финансов в США, Европе, Латинской Америке (в основном Аргентине и Бразилии) и в странах с формирующейся рыночной экономикой (например, в Центральной и Восточной Европе)? О: Не существует стандартных практик для государственного бухгалтерского учета — будь то национальный, федеральный, уровень штата или местный уровень. Международная федерация бухгалтеров (IFAC) призвала бухгалтеров следовать различным практикам. Впоследствии она остановилась в основном на стандартах бухгалтерского учета по методу начисления.

Некоторые страны — Великобритания для местных органов власти, Новая Зеландия как для центрального, так и для местного правительства — используют полный метод начисления по текущей стоимости, что выходит за рамки многих практик частного сектора. В Великобритании это пересматривается. Центральное правительство там внедряет «ресурсный» учет, приближающийся к полному методу начисления по текущей стоимости.

Совет по стандартам государственного бухгалтерского учета США недавно рекомендовал местным органам власти США составлять двойную финансовую отчетность, объединяющую «коммерческие» практики с теми, которые вытекают из поистине уникальной системы «фондового учета» США.

В своей книге я отметил, что основные средства все меньше финансируются исключительно за счет долга, практики бухгалтерского учета частного сектора все активнее проникают в государственный сектор, а расходы на услуги должны оцениваться гораздо более тщательно.

В: Вероятно ли, что мы станем свидетелями муниципальных аналогов Enron и WorldCom? О: Мы уже стали! Вспомните финансовый крах и реструктуризацию Нью-Йорка в семидесятых годах.

Другие органы власти штатов и местные органы власти сталкивались с серьезными дефолтами в США и других странах. Недостатки их бухгалтерского учета, политики, предпочитающие игнорировать прогнозное бюджетирование, заимствования, используемые для покрытия операционных расходов — все это похоже на WorldCom. В случае с крахом Нью-Йорка операционные расходы рассматривались как капитальные затраты для балансировки операционного бюджета.

Совсем недавно я давал показания в Конгрессе США по поводу Вашингтона (округ Колумбия), где городской совет накопил огромный операционный дефицит в размере около 700 миллионов долларов. Затем он обратился за одобрением Конгресса на покрытие этого дефицита за счет заимствований.

Еще совсем недавно штат Вирджиния решил отменить налог на имущество на домашние транспортные средства. Это оставило огромную брешь в текущем бюджете следующего года. Губернатор предложил использовать обманчивый бухгалтерский инструмент и создать отдельную — и, следовательно, не подлежащую референдуму — организацию по выпуску «доходных» облигаций (напоминает «организации специального назначения» Enron). Облигации должны были обслуживаться за счет ожидаемых ежегодных поступлений от согласованного урегулирования по табачным изделиям, которое в то время еще даже не было окончательно оформлено. От этого безумного и незаконного плана отказались.

Тот факт, что как бухгалтерский учет, так и финансовая отчетность для местных органов власти очень часто ведутся в слегка измененных форматах кассового метода, добавляет путаницы. Но на этих форматах можно было бы строить работу. Действительно, в условиях очень жестких бюджетных ситуаций, с которыми сталкивается практически каждый местный орган власти, крайне важно уделять первоочередное внимание управлению денежными средствами на ежедневной основе.

Тем не менее, система может вводить в заблуждение. Она дает крайне скудную информацию о затратах — использовании ресурсов — по сравнению с расходами (т.е. денежными потоками). Что еще более серьезно, кассовый метод учета допускает неизбирательное распределение средств между капитальными и текущими целями, тем самым не позволяя проводить полезную оценку годовых или иных периодических финансовых результатов.

Система, основанная на кассовом методе, не может создать достоверный баланс. Она дает бессмысленную и бессвязную информацию об активах и обязательствах, а также о владении или доверительном управлении отдельными (или обособленными) фондами. Это не надежная система бюджетного контроля. Когда неоплаченные счета на конец года переносятся на следующий период, это создает ложное впечатление работы в рамках утвержденных бюджетных лимитов. Таким образом, местные органы власти могут иметь серьезные бюджетные дефициты, скрытые от глаз общественности просто за счет того, что они не оплачивают свои счета вовремя и в полном объеме! Система кассового учета этого не выявит.

Тем не менее, переход на систему начисления должен осуществляться медленно и осторожно. Опыт частного сектора в бывших советских странах по переходу на бухгалтерский учет по методу начисления был административно травматичным. Их системы государственного сектора могут нелегко пережить любое серьезное вмешательство, не говоря уже о — в конечном итоге неизбежном — полном капитальном ремонте. Прежде чем пытаться это сделать, необходимы навыки, инструменты и доступ к надлежащим профессиональным знаниям.

В: Можете ли вы сравнить муниципальную и корпоративную практику бухгалтерского учета и финансирования с точки зрения управления и контроля? О: В корпоративной практике бухгалтерского учета номинальными владельцами и управляющими являются акционеры. На практике, благодаря использованию доверенностей и других механизмов, реальный контроль обычно находится в руках совета директоров. Фактический повседневный контроль переходит к председателям компании, президенту, главному исполнительному директору или главному операционному директору. Финансовый директор часто — хотя и не обязательно — является бухгалтером, и он или она курирует квалифицированных бухгалтеров.

Бухгалтеры компании должны составлять годовую и другую финансовую отчетность. Это не входит в обязанности аудиторов, чья обязанность заключается в том, чтобы отчитываться перед акционерами о достоверности и законности финансовой отчетности. Акционеры могут назначить аудиторский комитет для проверки аудиторских отчетов от их имени. Аудит проводится сертифицированными общественными бухгалтерами с признанными бухгалтерскими полномочиями. Как квалифицированные бухгалтеры в аудиторской фирме, так и бухгалтеры в корпорации подлежат профессиональной дисциплине своих бухгалтерских институтов и закону.

В практике бухгалтерского учета местных органов власти общественными доверенными лицами и управляющими обычно является местный избранный совет. Часто детальный контроль над финансовым управлением находится в руках финансового комитета или финансовой комиссии, обычно состоящей только из избранных членов.

Традиционно только избранный совет может принимать основные финансовые решения, такие как утверждение бюджета, взимание налогов и заимствования. Фактический повседневный контроль местного органа власти может осуществляться исполнительным мэром или избранным или назначенным главным исполнительным директором. Обычно существует финансовый директор, часто — хотя и не обязательно — бухгалтер, отвечающий за других квалифицированных бухгалтеров.

В обязанности бухгалтеров местного органа власти входит составление годовой и другой финансовой отчетности. Это не входит в обязанности аудиторов, чья обязанность заключается в том, чтобы отчитываться перед местным избранным советом о достоверности и законности финансовой отчетности.

Совет может назначить аудиторский комитет для проверки аудиторских отчетов от их имени, или они могут попросить финансовый комитет сделать это.

Однако во многих странах довольно распространено, чтобы финансовая отчетность местных органов власти проверялась должным образом уполномоченными государственными должностными лицами. Аудиторы должны быть квалифицированными, независимыми, опытными и компетентными. Аудиты должны быть регулярными и всесторонними. Неясно, всегда ли государственные аудиторы выполняют эти условия.

В Великобритании, например, существует Комиссия по аудиту местных органов власти, которая нанимает квалифицированных бухгалтеров либо в свой штат, либо из наемных бухгалтерских фирм. Таким образом, она явно следует высоким стандартам.

В: Как мировая тенденция деволюции повлияла на муниципальные финансы? О: За пределами бывшего Советского Союза и Восточной Европы муниципальные финансы не были существенно затронуты деволюцией, хотя наблюдалась тенденция к децентрализации. Центральные правительства держат кошелек, и почти все местные органы власти работают в соответствии с законодательством, созданным национальными или — в федеральных системах — правительствами штатов. Местные органы власти редко имеют отдельные конституционные полномочия, хотя существуют различные степени местной автономии.

В бывшей Советской империи изменения систем и отношений были гораздо более драматичными. Местные органы власти, в отличие от прежней советской системы, не являются филиалами общего правительства. Они являются отдельными корпоративными органами или юридическими лицами. Но в России и в других бывших социалистических странах им часто предоставлялась «де-юре» (юридическая) независимость, но не полная «де-факто» (практическая) автономия.

Кажется, существует нежелание признать, что эти две системы предназначены для работы совершенно по-разному. То, что хорошо для центрального правительства, не обязательно так же хорошо для местного органа власти. Например, основная цель местного самоуправления — предоставление государственных услуг, при этом полномочий достаточно только для их эффективного выполнения. Почти всегда обязанностью центрального правительства или правительства штата является принятие и обеспечение соблюдения уголовного и гражданского права. Местные подзаконные акты или постановления обычно касаются только второстепенных вопросов и подлежат разрешительному законодательству. Более того, они могут оказаться «ultra vires» (вне их полномочий) и, следовательно, неконституционными или, по крайней мере, неисполнимыми.

При определенных обстоятельствах центральному правительству может быть уместно иметь бюджетный дефицит, вызванный текущими или капитальными операциями. В местных органах власти почти всегда существует необходимость различать такие операции. Более того, в большинстве стран местные органы власти по закону обязаны иметь сбалансированные бюджеты, без прибегания к заимствованиям для покрытия текущих дефицитов.

Корпоративный орган (юридическое лицо), будь то организация частного или государственного сектора, имеет отдельную правовую идентичность от центрального правительства и от членов, акционеров или избирателей, которые владеют им и управляют им. У него есть свое корпоративное название. Как правило, его формальные решения принимаются резолюцией его управляющего органа (совета или совета директоров). Письменные документы заверяются его общей печатью. Он может заключать контракты, подавать иски и выступать ответчиком от своего имени. Действительно, если это специально не запрещено законом, он может даже подать в суд на центральное правительство! Он также может иметь правовые отношения со своими отдельными членами или со своим персоналом. Часто говорят, что он обладает бессрочным правопреемством, что означает, что он продолжает существовать, даже если отдельные члены умирают, уходят в отставку или иным образом прекращают свое членство.

В то время как корпорация обязана своим существованием законодательству, местный орган власти создается, как правило, в соответствии с чем-то вроде «Органического закона о местном самоуправлении».

Корпоративный статус фундаментально отличается от статуса (скажем) правительственных департаментов в системе деконцентрации.

Постоянное закрытие или упразднение муниципального совета, или, действительно, любое изменение в его полномочиях и обязанностях, почти всегда требует формальных правовых действий, как правило, национального парламентского законодательства.

Местный орган власти принимает свои собственные политические решения, некоторые из которых, особенно финансовые, часто требуют одобрения центрального органа власти. Тем не менее, центральное правительство редко управляет или руководит местным органом власти на ежедневной основе. Отношения строятся на расстоянии вытянутой руки, а не путем прямого вмешательства. Местный орган власти обычно уполномочен владеть землей и недвижимостью. Иногда государственные активы — например, дороги или дренажные системы — считаются «переданными» местному органу власти, потому что ими нельзя владеть так же, как зданиями.

В: Местные органы власти выпускают облигации, участвуют в совместных предприятиях, кредитуют малые и средние предприятия — короче говоря, посягают на территорию, ранее исключительно занятую банками, рынками капитала и бизнесом. Это хорошо или плохо? О: Местные органы власти созданы для предоставления услуг и выполнения деятельности, требуемой или разрешенной законом! Обычно они не будут стремиться или им не будет разрешено заниматься коммерческой деятельностью, которую лучше оставить частному сектору.

Однако всегда существовали естественные монополии (такие как водоснабжение), борьба с негативными экономическими экстерналиями (такими как канализация и управление твердыми отходами), предоставление полных или частичных общественных благ (таких как уличное освещение или дороги) и социально значимых благ (таких как образование, здравоохранение и социальное обеспечение), а также услуги, которые сообщество по экономическим или социальным причинам стремится субсидировать (такие как городской транспорт). Если оставить их на усмотрение частного рынка, эти услуги отсутствовали бы, были бы недопоставлены или стоили бы слишком дорого.

Такие услуги полностью или частично финансируются за счет местных налогов, взимаемых местными органами власти, или за счет центральных (или государственных) налогов через систему грантов или распределения доходов. Что изменилось в последние годы, так это то, что местные органы власти были поощрены и уполномочены передавать эти услуги на аутсорсинг частному сектору или «государственно-частным» партнерствам.

Плата за услуги и доходы от налогообложения покрывают текущие операционные расходы с небольшим операционным профицитом, используемым для частичного финансирования капитальных расходов или для обслуживания долгосрочного или среднесрочного долга, такого как выпуски облигаций, обеспеченные будущими доходами. Коммерческие банки, из-за их склонности кредитовать только на относительно короткие периоды времени, обычно играют относительно незначительную роль в таком финансировании, за исключением, возможно, в качестве фискальных агентов или менеджеров по выпуску облигаций.

Другое финансирование получается через прямые — и формирующие зависимость — капитальные гранты от центрального правительства или правительства штата. Альтернативно, центральное правительство может создать квазиавтономный орган по кредитованию местных органов власти, который оно может полностью или частично финансировать. Орган также может стремиться привлечь дополнительные средства из коммерческих источников и предоставлять кредиты местным органам власти на разумных условиях.

В-третьих, центральное правительство может кредитовать местные органы власти напрямую или гарантировать их заимствования. Наконец, местные органы власти предоставлены самим себе, чтобы привлекать кредиты тогда, когда они могут, на любых доступных условиях. Это обычно оставляет их в шатком положении, потому что рынок для такого рода долгосрочного и среднесрочного кредитования узок и дорог.

Коммерческие банки предоставляют краткосрочные кредиты местным органам власти для покрытия временной нехватки оборотного капитала. Если их не контролировать должным образом, такие краткосрочные кредиты пролонгируются и накапливаются до неустойчивых размеров. Именно это произошло в Нью-Йорке в семидесятых годах.

В: В эпоху Интернета и автомобилей не является ли дополнительный уровень муниципальной бюрократии излишним или даже контрпродуктивным? Не может ли центр — по крайней мере в небольших странах — управлять делами не хуже? О: Я вполне уверен, что могут. Есть много вопиющих примеров несоответствия размеров, форм и обязанностей местных органов власти. Например, Нью-Йорк, Москва и Бомбей — каждый из них является единым местным органом власти. Тем не менее, каждый из них имеет гораздо большее население, чем многие страны, такие как Новая Зеландия, республики бывшей Югославии и страны Балтии.

С другой стороны, Большой Вашингтон включает в себя федеральный округ, четыре округа и несколько небольших городов. Системы местного самоуправления находятся под юрисдикцией двух штатов и федерального правительства. У каждого из двух штатов совершенно разные традиции и системы местного управления, исходящие из донезависимых времен. Соответственно, системы местного самоуправления к северу и востоку от реки Потомак (которая протекает через район Вашингтона) существенно отличаются от тех, что находятся к югу и западу.

Наконец, район Бостона, колыбель демократии США, управляется конгломератом из более чем 40 юрисдикций местного самоуправления. Даже его самый известный колледж, Гарвард, находится в Кембридже, а не в самом Бостоне. Многие из юрисдикций настолько малы (Бостон не очень большой по стандартам США), что общие услуги управляются агентствами штата Массачусетс.

Проблему централизации финансовых записей, действительно, было бы относительно просто решить. Если компании, выпускающие кредитные карты, могут поддерживать связи по всему миру, нет никаких практических причин, по которым счета местного органа власти (скажем) города в Македонии не могли бы вестись в Китае. Проблема здесь совсем в другом. Она вращается вокруг демократии, традиций, жизни в сообществе, предоставления услуг на местном уровне, гражданского общества и общего блага. Это действительно имеет очень мало общего с бухгалтерским учетом, который является лишь одним из инструментов управления, хотя и важным.

XXIX. Законы о конкуренции

А. ФИЛОСОФИЯ КОНКУРЕНЦИИ Цели законов о конкуренции (антимонопольных законов) заключаются в том, чтобы гарантировать, что потребители платят самую низкую возможную цену (=наиболее эффективную цену) в сочетании с высочайшим качеством товаров и услуг, которые они потребляют. Это, согласно современным экономическим теориям, может быть достигнуто только посредством эффективной конкуренции. Конкуренция не только снижает конкретные цены на определенные товары и услуги — она также имеет тенденцию оказывать дефляционный эффект, снижая общий уровень цен. Она сталкивает потребителей с производителями, производителей с другими производителями (в битве за завоевание сердец потребителей) и даже потребителей с потребителями (например, в секторе здравоохранения в США). Этот вечный конфликт совершает чудо повышения качества при более низких ценах. Подумайте о значительном улучшении по обоим показателям в электробытовых приборах. Видеомагнитофон и персональный компьютер прошлых лет стоили втрое дороже и обеспечивали одну треть функций при одной десятой скорости.

Конкуренция имеет бесчисленные преимущества: а. Она побуждает производителей и поставщиков услуг быть более эффективными, лучше реагировать на потребности своих клиентов, внедрять инновации, проявлять инициативу, рисковать. Профессиональными словами: она оптимизирует распределение ресурсов на уровне фирмы и, как результат, во всей национальной экономике.

Проще говоря: производители не тратят ресурсы (капитал) впустую, потребители и предприятия платят меньше за те же товары и услуги, и, как результат, потребление растет на благо всех вовлеченных сторон. б. Другой благотворный эффект кажется, на первый взгляд, неблагоприятным: конкуренция отсеивает неудачников, некомпетентных, неэффективных, «жирных» и медленно реагирующих. Конкуренты заставляют друг друга быть более эффективными, стройными и жесткими.

Это сама суть капитализма. Неверно говорить, что выигрывает только потребитель. Если фирма совершенствуется, перестраивает свои производственные процессы, внедряет новые методы управления, модернизируется — чтобы бороться с конкуренцией, логично, что она пожнет плоды. Конкуренция приносит пользу экономике в целом, потребителям и другим производителям посредством процесса естественного экономического отбора, где выживают только сильнейшие. Те, кто не приспособлен к выживанию, вымирают и перестают тратить редкие ресурсы человечества.

Таким образом, парадоксально, но чем беднее страна, чем меньше у нее ресурсов — тем больше она нуждается в конкуренции.

Только конкуренция может обеспечить надлежащее и наиболее эффективное использование ее скудных ресурсов, максимизацию ее выпуска и максимальное благосостояние ее граждан (потребителей).

Более того, мы склонны забывать, что крупнейшие потребители — это предприятия (фирмы). Если местная телефонная компания неэффективна (потому что никто с ней не конкурирует, будучи монополией) — фирмы пострадают больше всего: более высокие тарифы, плохая связь, потеря времени, усилий, денег и бизнеса. Если банки дисфункциональны (потому что нет иностранной конкуренции), они не будут должным образом обслуживать своих клиентов, и фирмы рухнут из-за нехватки ликвидности. Именно бизнес-сектор в бедных странах должен возглавить крестовый поход за открытие страны для конкуренции.

К сожалению, первыми заметными результатами внедрения свободного рынка являются безработица и закрытие предприятий. Людям и фирмам не хватает видения, знаний и средств, необходимых для поддержки конкуренции. Они яростно сопротивляются ей, и правительства по всему миру склоняются к протекционистским мерам. Безуспешно. Закрытие страны для конкуренции лишь усугубит те самые условия, которые требуют ее открытия. В конце такого неверного пути ждет экономическая катастрофа и принудительный вход конкурентов. Страна, которая закрывается от мира, будет вынуждена продавать себя дешево, поскольку ее экономика будет становиться все более неэффективной, все менее конкурентоспособной.

Законы о конкуренции направлены на установление справедливости коммерческого поведения среди предпринимателей и конкурентов, которые являются источниками указанной конкуренции и инноваций.

Опыт — позже подкрепленный исследованиями — помог установить следующие четыре принципа: 1. Не должно быть никаких барьеров для входа новых участников рынка (за исключением уголовных и моральных барьеров для определенных видов деятельности и определенных товаров и услуг). 2. Более крупный масштаб деятельности действительно вводит экономию на масштабе (и, следовательно, снижает цены).

Это, однако, не бесконечно верно. Существует Минимальный эффективный масштаб (MES), за пределами которого цены начнут расти из-за монополизации рынков. Этот MES был эмпирически установлен на уровне 10% рынка любого товара или услуги. Другими словами: компании следует поощрять захватывать до 10% своего рынка (=снижать цены) и отговаривать от пересечения этого барьера, чтобы цены не имели тенденции к росту снова. 3. Эффективная конкуренция не существует, когда рынок контролируется менее чем 10 фирмами с большими различиями в размерах. Олигополия должна быть объявлена всякий раз, когда 4 фирмы контролируют более 40% рынка, а крупнейшая из них контролирует более 12% его. 4. Конкурентная цена будет состоять из минимальных затрат плюс равновесная прибыль, которая не поощряет ни выход фирм (потому что она слишком низкая), ни их вход (потому что она слишком высокая).

Предоставленные самим себе, фирмы склонны ликвидировать конкурентов (хищничество), выкупать их или вступать с ними в сговор для повышения цен. Закон Шермана 1890 года в США запретил последнее (раздел 1) и запретил монополизацию или демпинг как метод устранения конкурентов. Более поздние акты (Клейтона, 1914 г. и Закон о Федеральной торговой комиссии того же года) добавили запрещенные виды деятельности: соглашения о привязке, бойкоты, территориальные разделы, неконкурентные слияния, ценовую дискриминацию, исключительные сделки, недобросовестные акты, практики и методы.

Как потребители, так и производители, которые чувствовали себя оскорбленными, получили доступ к Министерству юстиции и Федеральной торговой комиссии (FTC) или право подать иск в федеральный суд и иметь право на получение тройного возмещения ущерба.

Справедливо упомянуть «интеллектуальную конкуренцию», которая противостоит вышеуказанным предпосылкам. Многие важные экономисты считали (и до сих пор считают), что законы о конкуренции представляют собой неоправданное и вредное вмешательство государства в рынки. Некоторые считали, что государство должно владеть важными отраслями (Дж. К. Гэлбрейт), другие — что отрасли следует поощрять к росту, потому что только размер гарантирует выживание, более низкие цены и инновации (Эллис Хоули). Еще другие поддерживали дело невмешательства (Марк Эйснер).

Эти три антитетических подхода отнюдь не новы. Один привел к социализму и коммунизму, другой — к корпоративизму и монополиям, а третий — к «джунглизации» рынка (то, что европейцы насмешливо называют: англосаксонская модель).

Б. ИСТОРИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ СООБРАЖЕНИЯ Почему государство вмешивается в махинации свободного рынка? Потому что часто рынки терпят неудачу или не способны или не желают предоставлять товары, услуги или конкуренцию.

Цель законов о конкуренции — обеспечить конкурентный рынок и тем самым защитить потребителя от недобросовестных, антиконкурентных практик. Последние имеют тенденцию повышать цены и снижать доступность и качество товаров и услуг, предлагаемых потребителю.

Такое государственное вмешательство обычно осуществляется путем создания правительственного органа с полными полномочиями по регулированию рынков и обеспечению их справедливости и доступности для новых участников. В последнее время международное сотрудничество между такими органами привело к определенной гармонизации и скоординированным действиям (особенно в случаях трестов, которые являются результатами слияний и поглощений).

Тем не менее, закон о конкуренции воплощает в себе внутренний конфликт: защищая местных потребителей от монополий, картелей и олигополий — он игнорирует те же самые практики, когда они направлены против иностранных потребителей. Картели, связанные с внешней торговлей страны, разрешены даже по правилам ГАТТ/ВТО (в случаях демпинга или чрезмерных экспортных субсидий). Проще говоря: правительства рассматривают действия, которые являются преступными, как законные, если они направлены против иностранных потребителей или являются частью процесса внешней торговли.

Такая страна, как Македония — бедная и нуждающаяся в создании своего экспортного сектора — должна включить в свой закон о конкуренции по крайней мере две защитные меры против этих дискриминационных практик: 1. Блокирующие статуты — которые запрещают ее юридическим лицам сотрудничать с юридическими процедурами в других странах в той мере, в какой это сотрудничество негативно влияет на местную экспортную отрасль. 2. Положения о возврате (clawback provisions) — которые позволят местным судам предписывать возврат любого штрафного платежа, постановленного или наложенного иностранным судом на местное юридическое лицо и который превышает фактический ущерб, нанесенный недобросовестными торговыми практиками указанного местного юридического лица. Суды США, например, имеют право налагать тройные штрафы на нарушающие иностранные организации. Положения о возврате используются для борьбы с этой судебной агрессией.