«Трудовая политика: ложная и истинная»

Существуют некоторые радикальные средства, которые оставляют пациента излеченным от болезни, но мертвым от общего истощения; денежная дефляция, практикуемая правительством, — одно из них. Производителю, чьи заводы закрыты, или рабочему, который безработен, нет никакого удовлетворения от того, что ему говорят, что валюта восстанавливается до довоенного паритета обмена. Они видят в Соединенном Королевстве и Соединенных Штатах — сторонниках этого процесса — большую долю безработного населения, чем в любой другой промышленной стране, а это две самые богатые страны в мире с самой большой внешней торговлей.

Пересмотр политики в отношении репараций Никто не предлагает освободить Германию от выплаты репараций или отговорить правительство от настаивания на выплате из-за любого мошеннического банкротства со стороны Германии. В то же время существует реальная необходимость в ясном мышлении и решительных действиях со стороны правительства в отношении суммы и способа оплаты. Первоначальная цифра правительства в 20 000 миллионов оказалась смехотворно завышенной, впоследствии сокращенной Лондонским ультиматумом до максимального ежегодного платежа в 400 миллионов. Чтобы произвести оплату, излишек стоимости экспортируемых Германией товарных товаров над стоимостью импортируемого ею сырья и продовольствия должен как минимум равняться этой сумме. Вынужденная обеспечить этот излишек, она неизбежно должна демпинговать наших производителей на внешних рынках, что она будет и может делать путем обесценивания марки в иностранной валюте, чтобы сохранить ее внешнюю стоимость ниже внутренней. Это приводит к премии на немецкий экспорт и подрыву наших товаров на этих рынках. Разумная речь г-на Маккенны в его банке 27 января 1922 года заслуживает пристального внимания. «Прежде чем Германия сможет выполнить свои полные обязательства, — говорит г-н Маккенна, — прежде чем она сможет развить свою внешнюю торговлю до такой степени, чтобы иметь экспортный излишек в 400 миллионов в год, внешняя торговля этой страны, ее главного конкурента, должна сойти на нет». Говоря с экономической точки зрения, он продолжает указывать, что Германия может платить ежегодно «в полной мере экспортного излишка, который может дать ей ее торговля, не вынуждая внешнюю стоимость марки опускаться ниже ее внутренней стоимости... она может платить указанными товарами, которые в нашем случае могут включать сахар, лесоматериалы, поташ и другие материалы, которые незаменимы для нас, но которые мы либо не производим вовсе, либо в недостаточных количествах. Она может платить также путем сдачи любых иностранных ценных бумаг, которыми могут владеть ее граждане, насколько их можно отследить, и, если союзники готовы принять эту форму оплаты, путем прямого использования ее рабочей силы в восстановлении разрушенных районов». Едва ли может возникнуть много вопросов о том, что колебания в политике репараций принесли серьезный ущерб нашей внешней торговле.

Межсоюзнические долги Восстановление международной торговли зависит также от здравого и разумного признания теми из союзников, которые являются странами-кредиторами, экономических последствий принуждения к выплате задолженности им правительствами стран-должников, в сочетании с такими действиями, которые они, в интересах цивилизации и своих собственных стран, сочтут возможным предпринять в направлении модификации. Государственные военные долги не принесли ни одной стране-должнику никакого увеличения ее национального богатства; они могут быть выплачены страной-должником только из ее капитала или ее дохода. Что касается первой альтернативы, ни одна страна-должник не может, при любой схеме финансирования, выплатить свои государственные военные долги из капитала, то есть из внутренних или иностранных ценных бумаг, находящихся в руках ее правительства или ее граждан, или из денежных остатков, находящихся на кредите за рубежом у любого из них или у обоих. Если эти долги вообще должны быть выплачены, то это должно быть сделано из дохода, то есть из излишка, полученного от экспорта природных продуктов, промышленных товаров, услуг и «невидимого экспорта» после оплаты расходов, связанных с производством такого излишка, например, стоимости сырья, труда, затраченного на производство, и других производственных затрат и расходов на оказание услуг. Теперь доминирующим фактом сегодня является то, что доступные излишки стран-должников либо недостаточны, либо не более чем достаточны для покрытия их довоенных долгов. Как же тогда в каждом случае излишек должен быть настолько увеличен, чтобы покрыть новую задолженность, возникшую в результате Великой войны? Только одним способом — путем колоссально увеличенного производства и сокращения национального уровня жизни. Нет ничего более определенного, чем абсолютная невозможность для любой страны-должника выплатить свои военные долги при нынешнем уровне производства и жизни. Предположим, однако, что это осуществимо и что решено принудить каждую страну-должника создать необходимый излишек, какова была бы опасность для международной торговли от таких принудительных платежей? Г-н Ф. К. Гуденаф — председатель Barclay’s Bank — объяснил положение с убедительной ясностью; его поучительное изложение можно найти в The Times от 11 апреля 1922 года.

Сначала давайте рассмотрим, какая часть необходимого излишка может быть создана за счет увеличения производства. Это очевидно предполагает колоссально больший выпуск продукции со стороны труда каждый рабочий час, внедрение значительно улучшенной организации и приспособлений, экономящих время и труд, что, помимо нового духа, который это потребовало бы в промышленности, повлекло бы за собой истощение капитальных ресурсов для их обеспечения, что в настоящее время дефицита не могло бы быть удовлетворено, и общее изменение уровней цен. Наша трудность сегодня заключается в том, чтобы достичь даже нашего довоенного стандарта эффективного и результативного выпуска продукции. Мы живем сегодня в значительной степени за счет нашего капитала, а не за счет дохода. Но, предполагая, что страны-должники могут в какой-то мере продвинуться к выплате своей военной задолженности за счет увеличения производства, они явно не могут пройти весь путь; они должны прибегнуть, если на них будут давить, к снижению своего уровня жизни, что в первую очередь было бы осуществлено путем снижения промышленной заработной платы. Затем отметьте влияние на страны-кредиторы. Если заработная плата в стране-должнике снижается, а издержки производства соответственно снижаются без какого-либо эквивалентного уменьшения эффективности труда, эта страна-должник находится в положении, и, если на нее оказывается давление с целью выплаты ее военных долгов, вынуждена выбрасывать свои промышленные товары на внешние рынки по ценам, значительно более низким, чем может позволить себе страна-кредитор с более высоким уровнем жизни. Эта недобросовестная конкуренция применяется не только к странам-кредиторам, но и ко всем странам, торгующим на одних и тех же конкурентных внешних рынках. Но затем проследите дело еще на один шаг дальше: если другие страны, под давлением этой конкуренции, снизят свои издержки производства до того же уровня, страна-должник теряет свое привилегированное положение на внешних рынках и перестает быть в состоянии выплачивать свою военную задолженность.

Даже с помощью увеличения производства и сниженного уровня жизни страна-должник может оказаться не в состоянии выплатить свою военную задолженность в полном объеме. Если ее принудят сделать это, она должна будет занимать остаток ежегодно причитающихся денег, что редко может быть достигнуто внешними или внутренними займами, но обычно увеличением бумажной валюты, что вскоре приносит свое возмездие — национальное банкротство. Общая сумма межсоюзнических долгов между Соединенными Штатами Америки, Великобританией, Францией, Италией, Россией и Бельгией составляет 4000 миллионов фунтов стерлингов, к чему, если добавить репарационные платежи в 6600 миллионов фунтов стерлингов, получается общая сумма в 10 600 миллионов фунтов стерлингов, которая не включает военный долг, причитающийся каждой страной своим собственным гражданам, ни долг доминионов Великобритании. Предложения г-на Гуденафа были в высшей степени практичными: сумма, подлежащая выплате каждой страной-должником, должна быть зафиксирована как можно скорее, чтобы устранить нынешнюю тревожную атмосферу неопределенности; облигации на как можно более длительный срок должны быть созданы каждой страной-должником, представляющие общую сумму ее национального военного долга, и они должны постепенно предлагаться общественности для инвестиций, подкрепленные национальными гарантиями страны-должника. Облигации, переданные одной страной-должником стране-кредитору в отношении долга, могли бы быть индоссированы последней страной другой стране в отношении долга, причитающегося индоссанту индоссату, и таким образом найти готовый рынок среди инвесторов по всему миру. Каждая страна, создающая облигацию, была бы вынуждена предусмотреть фонд из своего собственного налогообложения для погашения своих собственных облигаций. Схема г-на Гуденафа настоятельно нуждается в рассмотрении, так как весь вопрос межсоюзнической задолженности требует решения.

Экспортные кредиты Действуя благоразумно и осуществляя сотрудничество с деловыми людьми, правительство может, как показал опыт, с пользой использовать свой кредит для содействия здоровой торговле между этой и зарубежными странами и для обеспечения выполнения работ, которые обеспечивают занятость; и до тех пор, пока правительство использует нормальный механизм финансов и торговли, многое можно сделать таким образом для содействия восстановлению торговли и промышленности. Схема экспортных кредитов, администрируемая Департаментом внешней торговли, приносит существенные выгоды промышленности, стимулируя заказы из-за рубежа и развивая рынки взамен тех, которые навсегда потеряны или временно закрыты для нас в странах, которые в настоящее время являются потенциальными производителями товаров, обмениваемых на товары, которые мы производим. Гарантия займов, так умело администрируемая Консультативным комитетом в соответствии с Законом о торговых возможностях 1921 года, существенно поощряет здоровый коммерческий бизнес.

Снижение издержек производства Но после всего сказанного и сделанного, мы живем в иллюзорном мире, если думаем, что даже когда финансовое равновесие и стабильность будут достигнуты, мы сможем конкурировать на внешних рынках при наших нынешних реальных издержках выпуска продукции. Заработная плата составляет наибольшую долю издержек производства в каждой отрасли, и заработная плата должна будет быть снижена — уровень жизни 1920–1921 годов не может быть сохранен. Более низкая норма прибыли также должна быть принята работодателями. Должно быть равенство жертв со всех сторон. Лейбористы утверждают, что снижение заработной платы в промышленности означает уменьшение национальной покупательной способности и, следовательно, усиление торгового спада. Это верно только тогда, когда существует эффективный спрос при существующих ценах на продукцию промышленности. Цель сейчас состоит в том, чтобы снизить издержки, чтобы выйти на цену, при которой спрос может быть эффективным. Глупые ожидания, взлелеянные рабочим классом, получить от войны более высокий уровень жизни, чем тот, которым они наслаждались до войны, были в значительной степени обусловлены совершенно невозможными — а иногда и гротескными — картинами, нарисованными членами правительства о «грядущих хороших временах». Эти сокращения издержек путем снижения заработной платы и прибыли могут быть немедленными; любые сокращения стоимости производства за счет улучшения управления, организации и оборудования или повышения эффективности труда, хотя и необходимы для постоянного благополучия промышленности, действуют слишком медленно для нынешней чрезвычайной ситуации.

ГЛАВА XXIII. НАДЛЕЖАЩИЕ ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ И ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ

2. Нормальное положение правительства по отношению к промышленности — Регулирование условий на фабриках — Согласительные процедуры, а не вмешательство — Защита общества — Заработная плата в неорганизованных отраслях — Промышленные исследования — Необходимость реального Министерства труда — Регулирование объединений и монополий.

2. НОРМАЛЬНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА ПО ОТНОШЕНИЮ К ПРОМЫШЛЕННОСТИ

Теперь мы должны рассмотреть отношения правительства к промышленности в нормальное время. Должны ли быть национализированы какие-либо конкретные отрасли промышленности и впоследствии управляться как государственные отрасли или по какой-либо другой системе, отличной от нынешней, — это конституционные вопросы, которые должны решаться правительством, находящимся у власти, в соответствии с тем, что они считают волей народа. То, что автор этой книги решительно выступает против национализации как общего принципа промышленной организации, достаточно очевидно из того, что уже было написано, и по приведенным причинам. Предполагая, однако, что национализации отрасли не происходит, а она продолжает функционировать на реформированной основе частной собственности, важно обсудить, при каких обстоятельствах правительство должно вмешиваться в любой вопрос, затрагивающий администрирование и контроль этой отрасли или, действительно, всех отраслей в целом. Наш недавний опыт государственного управления отраслями, как во время, так и после войны, помогает нам ответить на этот вопрос. Если, как во время войны, необходимо организовать большие поставки боеприпасов в кратчайшие сроки и поддерживать их независимо от всех соображений экономии и промышленной эффективности, вероятно, не оставалось бы иного пути, кроме как правительству того времени контролировать соответствующие отрасли; но в нормальное время, когда экономия производства является обязательной, промышленная эффективность — существенной, а предприимчивое и дальновидное управление — первостепенной важности, государственное руководство показало себя совершенно безнадежным. Работодатели и профсоюзы твердо согласны в этом пункте, что государственный контроль над промышленностью означает неспособность, некомпетентность, расточительность и путаницу по всем направлениям. Мы можем, следовательно, подчеркнуть это как первый кардинальный принцип, регулирующий отношения правительства к промышленности: что обстоятельства редки и возникают нечасто, которые оправдывают вмешательство правительства в экономическое администрирование и контроль любой отрасли.

Регулирование условий на фабриках Правительство, однако, обязано отстаивать свое право на вмешательство, чтобы предотвратить существование и, там, где они возникли, устранить промышленные условия, которые вредны для здоровья и благополучия рабочих в целом или любой их конкретной части. Это действие, в отношении которого каждое правительство всегда имело бы за собой полное одобрение социальной совести. Если бы не вмешательство правительства в прошлые дни, дегуманизирующие условия, сопровождающие детский труд и занятость женщин в мастерских, никогда не были бы устранены, и английские фабрики сегодня не были бы такими, как они есть, первыми в мире по здоровью, санитарии и хорошим удобствам. В начале прошлого века, когда впервые было предложено фабричное законодательство, работодатели одного крупного йоркширского шерстяного города пришли с официальной делегацией в Лондон, чтобы протестовать против того, что если будет какое-либо вмешательство Акта парламента в их свободу нанимать по своему усмотрению, на своих шерстяных мануфактурах, маленьких детей на такие часы, как они сочтут нужным, то будет нанесен смертельный удар по торговле Англии. Те дни прошли, а вместе с ними и тот класс работодателей.

В соответствии с фабричными актами и квалифицированным и дальновидным надзором фабричных инспекторов Министерства внутренних дел было сделано огромное количество для содействия здоровью рабочих, безопасности их занятий и свободы от предотвратимых опасностей. Никто, кроме самых закоренелых индивидуалистических работодателей — а их сейчас осталось немного, — не возражает против здравого и разумного государственного регулирования в таких вопросах. Он приветствует его для своей собственной защиты.

Согласительные процедуры, а не вмешательство Именно в отношении промышленных споров, касающихся заработной платы и условий занятости, правительство слишком склонно вмешиваться. Всегда должно существовать Министерство труда, чтобы поддерживать тесную связь с промышленными спорами. Такое министерство, хотя оно должно в первую очередь оставить работодателям и наемным работникам обсуждение вопросов через согласительный механизм, существующий в каждой конкретной отрасли, тем не менее, посредством осторожных и беспристрастных действий, может проделать самую ценную работу по сглаживанию разрывов в переговорах, когда ни одна из сторон из соображений достоинства или стратегии не пойдет на уступки. Это совсем другое дело, чем вмешательство Кабинета министров. Общественность никогда не узнает, до какой степени промышленная гармония в этой стране сохранялась в моменты напряжения усилиями по примирению, предпринятыми Министерством труда и его предшественником, Согласительным департаментом Совета по торговле, и иногда в условиях величайших трудностей. Времена, когда Министерство договаривалось между работодателями и профсоюзами о формуле решения спора о заработной плате или прекращения забастовки или другого промышленного конфликта, строптивые лидеры какого-нибудь профсоюза, вступая во временный союз с другими беспокойными духами, спешили с делегацией в Кабинет министров на Даунинг-стрит, 10, и редко получали отказ в приеме. Часто Кабинетом министров предлагались другие условия ради мира, вероятно, более благоприятные для рабочих, чем те, которые были согласованы Министерством труда. Результаты были катастрофическими, престиж Министерства пережил серьезный спад, репутация лидеров профсоюзов, которые согласовали условия с Министерством, была повреждена в глазах их членов почти неисправимо, мятежная часть профсоюза получила громкую рекламу за счет промышленного конституционного правительства — нет более верного способа посеять семена раздора и недисциплинированности в любом профсоюзе.

Защита общества Но возникнет вопрос, что произойдет, когда работодатели и профсоюзы, участвующие в наших великих национальных отраслях, откажутся прийти к соглашению. В этом случае правительство через Министерство труда должно, как последнее так часто делало с тактом и эффективностью, попытаться привести обе стороны к конференции. Это обычно можно сделать. Министерство имеет право в соответствии с Законом о промышленных судах 1919 года назначить следственный суд, но эта власть на практике малополезна, если обе стороны не согласны. Однако на общественное мнение всегда можно положиться в том, что оно будет решительно возмущаться работодателями и профсоюзами, стоящими в стороне друг от друга; но прежде чем оно сможет или захочет действовать, должно быть предпринято определенное открытое усилие, чтобы поставить их в контакт друг с другом. Переговоры, однажды начатые, могут завершиться соглашением или закончиться разрывом, так что забастовка или локаут кажутся неизбежными. Тогда у правительства, как правило, есть только один здравый курс: немедленно передать спор через соответствующий правительственный департамент в Промышленный суд и получить его беспристрастное и опытное решение по этому вопросу. Подчинятся ли обе стороны или одна из них арбитражу суда — сугубо добровольно: у нас нет обязательного промышленного арбитража в этой стране. Он потерпел неудачу в Канаде и Австралии; он потерпел неудачу здесь катастрофически во время войны. Если людей нужно принуждать принять решение, работодатели должны быть принуждены, если суд так решит, продолжать свою работу в убыток. Но у общественности нет терпения к любой стороне в споре о заработной плате, которая не согласится на передачу своего требования в независимый трибунал или которая, согласившись на представление, отказывается принять решение. Одной из самых важных современных функций такого трибунала является анализ требования и выяснение того, в какой степени требование является подлинным промышленным запросом или частью революционной программы экстремистов по выжиманию всей частной прибыли из промышленности, чтобы форсировать «национализацию и демократический контроль» или какую-либо другую любимую социалистическую схему. Единственный фатальный курс — это попытка самого Кабинета министров справиться с промышленными спорами.

Тем не менее, после или без расследования Промышленным судом, может произойти забастовка или локаут. Тогда первоочередная обязанность правительства — стоять твердо, отказываться от всех уступок и защищать общество; ничто меньшее не является адекватным для поддержания общественного порядка. Слишком часто работодатели и профсоюзы самодовольно думают, что правительство должно стоять в стороне и позволить им сражаться из-за поверженной общественности. Говоря это, они забывают о первостепенных интересах общества. Каждый принцип демократического правления отрицает право части общества таким образом пытаться навязать свою произвольную волю, и там, где, отказываясь от независимого арбитража и затем объявляя забастовку или локаут, оно делает это, прямой обязанностью правительства является обеспечение продолжения общественных услуг и поддержание скелетной организации для этой цели. Это не действие в качестве штрейкбрехера между работодателем и наемным работником. Но пусть меры по защите общества не принимаются втайне. Почему должна быть какая-либо секретность по этому вопросу? Обязательство и намерение правительства всегда действовать таким образом должны быть открыто подтверждены. Поскольку лейбористы официально приняли антисоциальную политику «прямого действия», Закон о трудовых спорах 1906 года должен быть отменен. Какая бы причина политической целесообразности — ее не было ни в законе, ни в логике — не оправдывала применение Акта к случаям экономических забастовок между работодателями и наемными работниками, никакого предлога не остается для его сохранения в случаях забастовок против общества, особенно там, где было отказано в независимом расследовании. Правительство может успешно измерить свою силу против любой такой забастовки, если только оно придаст максимальную огласку вопросам, ибо общественное мнение всегда расколет, как стальной клин, солидарность таких антисоциальных действий.

Заработная плата в неорганизованных отраслях Один конкретный класс вопросов заработной платы действительно требует вмешательства правительства. В хорошо упорядоченных отраслях, где существуют организации, эффективно представляющие работодателей и наемных работников, занятых в отрасли, заработная плата и условия должны быть оставлены как вопросы для коллективных переговоров. Существует, однако, много отраслей, которые настолько разбросаны по стране или настолько подвержены условиям, несовместимым с хорошей организацией, что делают коллективные переговоры невозможными. В них должны быть обеспечены разумная минимальная заработная плата и условия, и обязанность правительства — следить за тем, чтобы такое положение было сделано, если оно не готово мириться с «потогонными торговлями». До сих пор это положение принимало форму Торгового совета для отрасли в соответствии с Законом о торговых советах, и нет сомнений, что этот тип организации должен продолжаться в соответствующих случаях. Много критики было направлено против Торговых советов, по которым Комитет лорда Кейва теперь отчитался полностью. С момента их создания до войны Торговые советы в целом были успешными. Дефекты, которые впоследствии развились в системе, были связаны с тем фактом, что широко распространенная серия Торговых советов, созданных сразу после войны, не имела ни опыта, ни традиций старых советов; их председатели и независимые члены были в значительной степени лицами без практического опыта промышленных проблем, и обязательно этой категории, из-за большого количества таких назначений, которые нужно было заполнить. Они не ограничивались предписанием минимальной заработной платы и условий — их надлежащая функция — чтобы избежать потогонных условий, но они пытались регулировать фактическую заработную плату и условия, что совсем другое дело. Они также применяли военные стандарты к мирным обстоятельствам, и это естественно погрузило зарождающуюся и борющуюся отрасль в большие трудности.

Промышленные исследования Промышленные исследования становятся с каждым днем все более важными для промышленного прогресса. Они были развиты в большей степени в Германии и Соединенных Штатах Америки, чем у нас. Большая часть промышленного процветания в этих двух странах связана с созданием ассоциаций и, действительно, высокоразвитых департаментов отдельными фирмами для промышленных исследований. Многое делается, и еще больше остается сделать, отдельными фирмами и торговыми ассоциациями в этой стране в этом направлении. Нет сомнений, что этот вид работы может более эффективно проводиться таким образом, чем любым правительственным департаментом, но, в то же время, правительственный департамент требуется для координации и стимулирования, а не для контроля таких частных усилий. Таким образом, самая ценная работа делается Департаментом научных и промышленных исследований. Это всегда будет оставаться важной сферой для правительственной промышленной деятельности.

Необходимость реального Министерства труда Если мы хотим иметь что-то вроде эффективного и результативного управления трудом, Министерство труда необходимо. Те, кто призывает к упразднению Министерства, поистине неофиты в искусстве промышленного управления. Убежденные сторонники, предположим их таковыми, принципа laissez-aller, они фактически думают, что если бы Министерство исчезло, наступил бы конец всякому вмешательству правительства между работодателями и наемными работниками. Какая неосведомленная критика! Они забывают, что Министерство внутренних дел контролирует администрирование Фабричных актов — вопрос, охватывающий условия труда и благополучие рабочих, который идет прямо к корню трудовой проблемы. Они упускают из виду, что Горный департамент Совета по торговле осуществляет надзор за условиями занятости и заработной платой шахтеров; что Министерство сельского хозяйства отвечает за Совместные согласительные комитеты, которые занимаются точно такими же вопросами в сельском хозяйстве; что Министерство транспорта делает то же самое на железнодорожном транспорте, и что Министерство здравоохранения имеет юрисдикцию над медицинским страхованием, в значительной степени обрабатываемым секциями утвержденных обществ профсоюзов, и над администрированием помощи по закону о бедных, которая так близко касается проблемы безработицы. Эти различные юрисдикции, по общему признанию, должны остаться — это не могло быть, и, действительно, не утверждается иное. Министерство труда, однако, должно исчезнуть, а его обязанности — страхование по безработице, торговые советы, биржи труда, примирение трудовых споров, координация управления трудом в этой стране в соответствии с Международной организацией труда, созданной мирным договором, — должны быть погашены или прикреплены в качестве придатков к другим департаментам. Получающееся положение слишком смехотворно, чтобы его рассматривать. При таких обстоятельствах правительство никогда не могло бы быть проконсультировано на какой-либо основе последовательного администрирования и политики в отношении любого трудового вопроса; постоянная связь с представительными федерациями профсоюзов была бы потеряна; было бы столько мнений, сколько было вовлеченных департаментов. Всякий раз, когда национальная забастовка была неизбежна в любой великой отрасли, правительству пришлось бы организовать импровизированный комитет из департаментов, занимающихся трудом, — вероятно, немногие из них даже отдаленно связаны с конкретной затронутой отраслью, — и попытаться разработать политику ad hoc. Мы все еще страдаем от последствий оппортунистических действий такого рода и не хотим повторения. И когда вмешательство правительства в национальную забастовку становится неизбежным для защиты общества, он был бы смелым человеком, который предпочел бы переговоры Кабинета министров, проводимые без установленного принципа и основанные на отсутствии опыта промышленных условий, переговорам Министерства труда, которое действительно ведет такой бизнес на установленной основе принципа, зная взаимосвязь торговли с торговлей и эффект, который уступка, подобная бонусу в 12,5 процентов одной секции промышленности, производит на все другие секции, и осознает опасность урегулирования забастовок так, как была урегулирована забастовка угольщиков Южного Уэльса в 1915 году.

Горьким опытом было в полной мере доказано, что ни одна отрасль человеческой деятельности не нуждается в более срочном порядке в ровном администрировании на единообразных и последовательных началах, чем труд. При условии, что работодатели и наемные работники должны урегулировать между собой, насколько это возможно, свои собственные споры, неизбежно наступает стадия, когда урегулирование или неспособность урегулировать интимно затрагивает общество. Именно тогда вступают в игру услуги должным образом созданного Министерства труда. Если есть желание оставить общественность просто футбольным мячом между работодателями и наемными работниками, тогда упраздните Министерство. Далеко не упраздняя его, на мой взгляд, оно должно быть консолидировано и наделено расширенными полномочиями. Оно должно быть сделано на деле, а не только по названию, реальным Министерством труда. Все полномочия других правительственных департаментов, которые относятся к труду, должны быть переданы ему, так что был бы один центральный департамент, ответственный за администрирование всего труда в этой стране. Большая часть трудовой дезорганизации во время войны, которая использовалась как аргумент для упразднения Министерства труда и в умаление великих национальных услуг, выполненных им, была полностью связана с этим столкновением между различными департаментами в отношении администрирования труда: Адмиралтейство, конкурирующее с Министерством боеприпасов путем выплаты более высокой заработной платы тому же классу людей и урегулирования забастовок на более выгодных условиях для рабочих; Совет по сельскохозяйственной заработной плате Министерства сельского хозяйства, повышающий заработную плату сельскохозяйственных рабочих до высоты, которая расстроила сельских железнодорожных носильщиков, которые были набраны из них. Бесчисленные другие примеры могли бы быть приведены, все непосредственно связанные с подразделением администрирования труда между рядом различных и враждебных правительственных департаментов. Не является неважным в этой связи помнить, что когда в начале 1917 года Министерство труда, которое первоначально было концепцией Британского конгресса тред-юнионов, было сформировано первым коалиционным правительством г-на Ллойд Джорджа, предполагалось передать ему все трудовые полномочия других правительственных департаментов. Это было яростно встречено каждым департаментом, который предлагалось лишить каких-либо полномочий, и в значительной мере успешно. В результате этой междоусобной войны нынешнее Министерство труда, к сожалению, является лишь выхолощенной версией полностью наделенного центрального департамента, который г-н Ллойд Джордж мудро имел в виду. Удивительно, что оно сделало так хорошо с таким разочаровывающим ограничением полномочий. Но помимо внутреннего администрирования труда, мы попадем в самые серьезные международные осложнения и очень большие внутренние трудности, если не будет поддерживаться надлежащая связь с Международной организацией труда, которая осуществляет сейчас очень значительное влияние на трудовое законодательство и администрирование в каждой стране, участнице Лиги Наций, и интересы страны не будут должным образом озвучены в ней. Это невозможно управиться, если ответственность должна быть разбросана по полдюжине частично заинтересованных и полностью нескоординированных правительственных департаментов.

Если бы трудовые секции других правительственных департаментов были объединены с Министерством труда, можно было бы осуществить очень большую экономию: инспектораты фабрик и торговых советов могли бы быть объединены; инспектораты здравоохранения и безработицы также могли бы быть объединены; фактически, один центральный инспекторат мог бы хорошо выполнять все четыре вида инспекционных обязанностей. Это лишь несколько иллюстраций. Различные трудовые обязанности, выполняемые различными правительственными департаментами, настолько очевидно одни и те же, что немыслимо, почему существующее дублирование должно терпеться дольше. Это единственная вещь в нашем администрировании труда, которая превосходит понимание иностранных критиков.

Некоторые из тех, кто предлагает упразднение Министерства труда, предлагают создать вместо него Национальный промышленный совет, состоящий из равного числа представителей ассоциаций работодателей и профсоюзов с председателем, номинированным правительством, как рекомендовано отчетом Временного совместного комитета работодателей и профсоюзов на Промышленной конференции, созванной правительством 27 февраля 1919 года, когда угрожала забастовка шахтеров. Обязанностью Национального промышленного совета было бы давать рекомендации в отношении спорных промышленных вопросов. Если профсоюзы bona fide обязуются использовать такой Совет, или Парламент промышленности, как его иногда называют, для цели содействия хорошим отношениям между работодателями и наемными работниками, его создание было бы ценным. Это подразумевает продолжение в промышленности частного работодателя. Но, с другой стороны, если профсоюзы намерены работать на устранение частного работодателя из промышленности, как они заявили о своем намерении сделать в Меморандуме (см. стр. 59), приложенном достопочтенным Артуром Хендерсоном к отчету Временного совместного комитета, тогда создание Парламента промышленности было бы фарсом и просто выродилось бы в организованное средство для достижения реальной цели профсоюзов. В любом случае, сфера Национального совместного совета ограничена. Ни один профсоюз не согласится с суждением других профсоюзов по своим внутренним делам — представьте котельщиков, принимающих решение водопроводчиков, электриков и слесарей по вопросу, касающемуся разграничения работы котельщиков. Как это было, шахтеры, железнодорожники и транспортные рабочие отсутствовали на Промышленной конференции в 1919 году. Более того, работодатели и профсоюзы всегда будут соглашаться, к серьезному смущению правительства, на реформы, расходы на которые должны ложиться не на промышленность, а на национальные фонды, но вопрос о таких расходах, безусловно, должен быть зарезервирован исключительно для Парламента. Министерство труда всегда имеет Генеральный совет для консультаций, который представляет весь организованный труд, и Национальную конфедерацию организаций работодателей, усиленную для консультаций с любыми организациями работодателей вне этой Конфедерации. Если правительством желается совместная конференция с работодателями и профсоюзами, такая всегда теперь может быть легко организована.

Регулирование объединений и монополий Объединение является неотъемлемой частью промышленного прогресса; это в полной мере признается лейбористами. В дополнении к отчету Комитета по трестам (Парламентский документ, 1919 г., Cd. 9236), подписанному (помимо прочих) такими видными членами Лейбористской партии, как господа Беван и Сидни Вебб, говорится: «Мы должны признать, что ассоциация и объединение в производстве и распределении являются шагами к большей эффективности, повышенной экономии и лучшей организации промышленности; мы считаем эту эволюцию неизбежной и желательной».

Этот факт вынуждает правительство защищать потребителей от эксплуатации со стороны объединений и монополий. Принципы, которыми следует руководствоваться при осуществлении такой защитной деятельности, указаны в отчете этого Комитета, получившем официальное одобрение Федерации британской промышленности. Вкратце, они возлагают на Совет по торговле обязанность рассматривать любые обоснованные жалобы, передавать любые вопросы, возникающие в ходе их расследования, в специальный трибунал для изучения и подготовки отчета, а также рекомендовать правительству меры по устранению любых нарушений, выявленных трибуналом. Федерация справедливо настаивает на двух гарантиях: во-первых, избежание любых ограничений, наносящих ущерб положению британской промышленности в экспортной торговле, и, во-вторых, осторожность в отношении передачи иностранным конкурентам информации о британских торговых ассоциациях или объединениях. Некоторые общественные деятели высказывали предложения о том, что следует законодательно ограничить дивиденды промышленных предприятий. В прошлом такие ограничения налагались на выплату дивидендов компаниями, поставляющими товары первой необходимости, такие как газ и вода, на основании прав законодательной монополии, но экономическая история убедительно доказывает, что любые законодательные ограничения дивидендов для предприятий, не являющихся монополистами, а реализующих свою продукцию на конкурентном рынке, серьезно подрывают эффективность и предпринимательскую деятельность.

ГЛАВА XXIV ПРАВИЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ РАБОТОДАТЕЛЯМИ И РАБОТНИКАМИ 1. УДОВЛЕТВОРЕННОСТЬ В ПРОМЫШЛЕННОСТИ (a)

Обеспечение защиты от безработицы — Выравнивание спроса на рабочую силу — Страхование от безработицы — Потребность в организации по трудоустройству — Страхование государством или отраслью — Государственное страхование — Страхование по отраслям — Реформа существующей системы внебольничной помощи — Страхование от безработицы на уровне фирм.

Реформа отношений в промышленности между работодателями и работниками включает три составляющие: обеспечение удовлетворенности, достижение сотрудничества, повышение производительности; они образуют динамическую триаду. Только когда обеспечена удовлетворенность, становится возможным сотрудничество; без сотрудничества никогда не может быть эффективного производства; только производство может создать процветание, которое является единственным источником финансовой способности любой отрасли выплачивать высокие заработные платы и поддерживать хорошие условия труда. Удовлетворенность не означает застой; она означает готовность к прогрессу в рамках принятой системы — иными словами, эволюцию.

(a) Обеспечение защиты от безработицы

Если мы хотим обеспечить удовлетворенность в промышленности, то, несомненно, первым вопросом, который необходимо решить, является безработица. Необходимо проводить различие между нормальной безработицей — результатом сезонных или циклических спадов в торговле, возникающих из-за обстоятельств, хорошо известных в промышленности, затрагивающих мир в целом, или характерных для какой-то конкретной страны, или специфических для какой-то национальной отрасли — и аномальной безработицей, ставшей следствием Великой войны. Сейчас мы рассматриваем нормальную безработицу. Что правительство должно сделать для борьбы с аномальной безработицей, вызванной войной, мы уже обсудили в главе XXII.

Выравнивание спроса на рабочую силу В отношении нормальной безработицы можно сделать только две вещи: во-первых, максимально сократить колебания спроса на рабочую силу между одним годом и другим, а также между одним сезоном года и другим сезоном того же года, и, во-вторых, обеспечить наилучшее экономически целесообразное содержание во время торговых депрессий лиц, которые являются безработными или частично занятыми. Крайне трудно «выровнять спрос на рабочую силу». В обычном коммерческом бизнесе это вопрос, который в значительной степени находится вне власти правительства, работодателей или профсоюзов. Это одна из привилегий, которая зарезервирована за потребителем. Единственные направления, в которых могут быть предприняты плодотворные действия, — это создание системы, подобной той, что существует в рамках организации бирж труда или некоторых профсоюзов, посредством которой работник, оставшийся без работы, может быть связан с работодателем, нуждающимся в рабочей силе его профиля, и организация выполнения общественных работ правительственными ведомствами или местными органами власти, а также производство товаров или оборудования для общественных нужд, объем которых более или менее стандартизирован, так что путем откладывания одних и ускорения других возможен некоторый прогресс в направлении выравнивания спроса на рабочую силу между хорошими и плохими временами. Но пределы, в которых это является осуществимой политикой, гораздо уже, чем принято считать, и значительно более ограничены, чем предполагает Лейбористская партия.

Страхование от безработицы Хотя предотвратить безработицу невозможно, к счастью, многое можно сделать для смягчения ее последствий, когда она все же возникает. Ни при какой системе организации промышленности — несмотря на утверждения Лейбористской партии о том, что при ее социалистической реконструкции промышленности безработицы не будет — ни одному человеку нельзя гарантировать постоянную работу. Однако возможно распределить доход отрасли в хорошие времена на плохие времена, чтобы, когда последние наступят, у работника были средства к существованию. Это не пособие, как называют его некоторые люди, а скорее нечто вроде отложенной оплаты. С введением этого придет конец тому, что лейбористы называют «системой заработной платы». Работнику больше не будут платить заработную плату только за то время, пока он занят, а он будет получать оплату за время, когда он работает, а также оплату в течение времени, когда он не может работать из-за торговой депрессии. Во всех отраслях, как со стороны труда, так и со стороны работодателя, должен существовать резерв производственных мощностей для удовлетворения пиковых спросов, и все работодатели, за немногими исключениями, признают, что их долг — использовать часть прибыли хороших времен для содержания этого резерва рабочей силы в своей отрасли, когда она не востребована в периоды, отличные от пиковых, и основной массы рабочей силы, когда она является безработной или частично занятой во время торговых депрессий. Но обеспечение защиты от безработицы должно быть совместным фондом, в который как работодатель, так и работник вносят взносы в хорошие времена.

Потребность в организации по трудоустройству В качестве дополнения к любой схеме обеспечения защиты от безработицы должна существовать эффективная организация, в чьи обязанности входит попытка выяснить, где есть вакансии для рабочих, на которые могут быть приняты безработные. Очевидно, что это необходимо как в интересах промышленности, так и для актуарной платежеспособности фонда, созданного для защиты от безработицы. К сожалению, всегда будет существовать значительное число лиц, которые предпочитают не работать, но при этом получать за это деньги.

Страхование государством или отраслью Следующий вопрос: кем должно быть обеспечено страхование от безработицы? Должно ли это быть государство, или отрасль, то есть все отрасли, действующие коллективно, или каждая отрасль сама по себе, или это должны быть отдельные фирмы? Мы рассмотрим эти случаи отдельно.

Характерно для нашего времени, что когда люди упускают возможность сделать то, что должны были сделать, а затем оказываются в затруднительном положении из-за своего упущения, они призывают государство исправить их недочеты. Если исключить вопрос о том, должно ли государство из своих собственных финансовых ресурсов делать какие-либо добавления к фонду, формируемому работодателями и работниками для обеспечения защиты от безработицы, то государственное управление этим фондом неизбежно менее эффективно и более дорогостояще, чем управление со стороны отраслей или фирм. Некоторые поразительные цифры были опубликованы в газете The Times 25 января 1922 года. Представитель компании British Xylonite Company, выступая в Национальной федерации утвержденных обществ работников, заявил, что схема страхования от безработицы его фирмы обходится в управлении всего в 334 фунта стерлингов на 10 000 фунтов стерлингов, по сравнению с 1 000 фунтов стерлингов на 10 000 фунтов стерлингов в правительственной схеме. Однако следует помнить, что правительственная схема должна охватывать самые разные отрасли — организованные, полуорганизованные и вовсе не организованные. Но все же, сделав все необходимые поправки на этот факт, не вызывает сомнений, что правительственная схема неизбежно, из-за невозможности поддерживать строгий надзор, создает возможности для расточительства и злоупотреблений, которые не возникли бы при системе более жесткого контроля.

Государственное страхование Детали правительственной схемы были описаны. Биржи труда, несмотря на большие трудности, осуществляли управление эффективно, но никто, имеющий опыт промышленных условий в течение последних двух лет, не мог не осознать, что управление страхованием от безработицы не является надлежащей работой для какого-либо правительственного ведомства. Надлежащая функция государства — следить за тем, чтобы было обеспечено все возможное страхование от безработицы, но не брать эту работу на себя. В 1920 году министр труда назначил следственный комитет для расследования и подготовки отчета о биржах труда. Большинство членов этого комитета пришло к выводу, что «управление страхованием от безработицы отраслями от имени своих собственных членов является в конечном итоге наиболее желательной системой, особенно с точки зрения получения технических знаний при трудоустройстве рабочих, создания корпоративной гордости в каждой отрасли и чувства ответственности за безработицу в отрасли». Комитет Геддеса рекомендовал дальнейшее изучение этого вопроса, и министр труда предпринимает шаги в этом направлении.

Страхование по отраслям То, что отрасль должна обеспечивать страхование от безработицы, очевидно разумно. Налогоплательщик не имеет контроля над промышленными условиями, или над выплачиваемой заработной платой, или над действующими условиями труда, и в отношении таких вопросов отрасль не несет ответственности перед налогоплательщиком. Должно ли это обеспечение осуществляться каждой отраслью в отдельности или промышленностью в целом? Было бы невозможно сформировать схему, при которой каждая отрасль обеспечивала бы страхование от своей собственной безработицы. Существует множество отраслей, начиная от наиболее высокоорганизованных, где работодатели и профсоюзы действуют, и привыкли действовать, коллективно и имеют некоторый опыт оценки уровня своей безработицы, и заканчивая отраслями, которые не имеют никакой организации, ни какого-либо коллективного механизма, доступного для работы страхового фонда, ни какого-либо знания о своей собственной безработице. Только высокоорганизованная отрасль могла бы взять на себя обязательство обеспечивать своих собственных безработных, и не все высокоорганизованные отрасли, а лишь избранные немногие — те, которые четко отделены от других отраслей. Для всех, кроме посвященных, удивительно, насколько переплетены отрасли. Если мы возьмем, например, машиностроительную промышленность и такие отрасли, как черная металлургия, производство гаек и болтов, деталей велосипедов и бесчисленные другие, то существует большой обмен рабочей силой, особенно неквалифицированной. Крупный магазин в Вест-Энде будет занят в пятидесяти-шестидесяти различных отраслях. Как можно было бы разделить его интересы в каждой отрасли? Нет сомнений, что для высокоорганизованной, четко разграниченной отрасли финансово выгоднее обеспечивать свое собственное страхование от безработицы по сравнению с участием в государственной схеме.

Сэр Альфред Уотсон, правительственный актуарий, перед следственным комитетом по биржам труда указал на огромную финансовую выгоду, которую получили бы основные отрасли, обеспечивая свое собственное страхование от безработицы, и сослался на большой запас, который был бы доступен для фактических расходов на выплаты. В очень интересной брошюре, опубликованной по теме «Страхование от безработицы», г-н Генри Лессер, президент Национальной федерации утвержденных обществ работников, заявляет, что в одном промышленном предприятии работодатели и работники платят в рамках Национальной схемы страхования от безработицы более 22 000 фунтов стерлингов в год, но что в обычное время лица, занятые в этой конкретной фирме, не получают в совокупности в виде пособий по безработице более 800 фунтов стерлингов в год — случай, который, по его словам, можно считать типичным для всей рассматриваемой отрасли.

Одним выдающимся преимуществом, которое возникло бы в результате того, что каждая отрасль осуществляла бы свое собственное страхование от безработицы, было бы чувство, которое оно, несомненно, должно породить в умах как работодателей, так и профсоюзов, об их ответственности за совместную работу отрасли, и эффект, который оно неизбежно окажет на создание лучшего духа между двумя сторонами и среди людей, которые больше не будут чувствовать, что их нанимают и увольняют просто так, как это выгодно интересам фирмы. Следует провести тщательное расследование того, какие отрасли могли бы взять на себя свое собственное страхование от безработицы и лучше ли им это делать или войти в общую схему страхования всеми отраслями. Обычное возражение работодателей и профсоюзов, представляющих «хорошие» отрасли, т.е. те, где низкий уровень безработицы, заключается в том, что они платят за «плохие» отрасли с высоким уровнем, но разве это не является сутью страхования? Вполне может быть, что возможно только страхование всеми отраслями, действующими коллективно. Если окажется, что это так, этот план следует принять, подготовив его к практическому осуществлению с наступлением более нормальных времен. Отрасли, которые в основном полагаются на случайную рабочую силу, представляют собой более сложную задачу. Деказуализация необходима, и она должна быть осуществлена какими-то средствами ограничения свободного притока рабочей силы в отрасль, как это было сделано в схеме докового труда в Ливерпуле. Эффективность ливерпульского метода, несомненно, обусловлена сотрудничеством между работодателями доковых рабочих и профсоюзами; он был весьма успешно реализован. Он дает основу для действий во многих отраслях. Однако, боюсь, должен остаться остаток страхования от безработицы, который будет обрабатываться государством, в отсутствие какого-либо другого органа, по линиям, предположительно, нынешней Национальной схемы страхования от безработицы, но он был бы сведен к небольшим пропорциям, если бы все крупные отрасли страны обеспечивали страхование от своей собственной безработицы.

Реформа существующей системы внебольничной помощи В связи с безработицей нынешняя система помощи по закону о бедных нуждается в пересмотре. Предоставление помощи опекунами (в дополнение к пособию по страхованию от безработицы или вместо него) по разным стандартам в разных местах по всей стране является крайне расточительным и нарушающим социальную гармонию. Если это будет изъято из рук опекунов, как это уже было рекомендовано как большинством, так и меньшинством отчетов Комиссии по закону о бедных, и передано в руки какого-либо местного органа власти — поскольку местная ответственность необходима для расходования денег, собранных за счет местных налогов — это ознаменовало бы прогресс несомненного рода. Абсолютная стандартизация невозможна из-за различных социальных обстоятельств и, по сути, социальных взглядов в разных частях страны, но, сделав поправку на это, можно было бы добиться гораздо большего приближения к единообразию.

Страхование от безработицы на уровне фирм Без всякого сомнения, лучший подход к страхованию по отраслям или промышленностью в целом — это начать со страхования на уровне фирм. Замечательное начало в этом направлении было сделано Национальной федерацией утвержденных обществ работников — подробности этой схемы можно получить у секретаря Федерации, c/o British Thomson-Houston Co., Ltd., Регби — она также с большой ясностью описана г-ном Лессером в брошюре, упомянутой на стр. 260. Опыт Федерации весьма поучителен. На многих предприятиях, до дней Национального медицинского страхования, существовали больничные кассы, которые предоставляли членам, безработным из-за болезни, пособия из фонда, в который вносили взносы как работодатели, так и работники. И работодатели, и работники с немалым сожалением восприняли предлагаемое поглощение этих касс новыми утвержденными обществами, созданными в соответствии с Законом о медицинском страховании, и, чтобы предотвратить эту участь, реорганизовали свои кассы с одобрения страховых комиссаров в «заводские общества» и получили официальную санкцию для этих обществ на управление государственной схемой. Позже эти заводские общества решили взять на себя управление пособиями по безработице на своих соответствующих предприятиях в соответствии с разделом 17 Закона о страховании от безработицы 1920 года. Были три предварительных условия: во-первых, что общество должно обеспечить выплату из своих собственных добровольных фондов дополнительного пособия по безработице, равного одной трети от пособия, выплачиваемого в соответствии с Законом — то есть, если государственное пособие составляло 15 шиллингов, общество должно было добавить к этому по крайней мере еще 5 шиллингов из своего частного фонда и таким образом выплатить общее пособие в размере 20 шиллингов. Второе условие заключалось в том, что общество должно иметь систему для определения ставок заработной платы и общих условий труда, преобладающих во всех профессиях, в которых были заняты его члены; эти сведения всегда были хорошо известны, и с этим не было особых трудностей. Третье требование заключалось в том, что общество должно иметь эффективную систему выявления вакансий для трудоустройства — это означало некоторую организацию, отличную от бирж труда. Такая организация была наконец получена благодаря сотрудничеству местных торговых палат, которые получают от своих ассоциированных фирм сведения о вакансиях, которые палаты направляют в различные заводские общества. Схема работает исключительно хорошо. Она была впервые принята компанией South Metropolitan Gas Co., а затем компаниями Gas Light and Coke Co., Messrs. Debenhams, British Thomson-Houston Co., Ltd., Taylor Bros. & Co., J. T. & J. Taylor, Ltd. и рядом других фирм. Общество выступает в качестве агента государства в отношении выплаты государственных пособий, а кроме того, выплачивает в то же время дополнительное пособие в размере одной трети государственного пособия, на которое обычно взимается дополнительный взнос с работников по ставке 2 пенса в неделю, и большинство работодателей вносят вклад в фонд дополнительного пособия. Нельзя не поразиться при чтении брошюры г-на Лессера необычайному успеху схемы Федерации в создании сотрудничества и добрых чувств между хозяевами и работниками. С опытом, который фирмы получают благодаря внедрению метода страхования от безработицы такого рода, открывается путь для учреждения более широкой схемы групповых фирм и, в конечном итоге, для страхования по отраслям.

ГЛАВА XXV ПРАВИЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ РАБОТОДАТЕЛЯМИ И РАБОТНИКАМИ 1. УДОВЛЕТВОРЕННОСТЬ В ПРОМЫШЛЕННОСТИ (b)

Человеческий статус работника в промышленности — Медлительность обычного согласительного механизма — Схема советов Уитли — Совместные национальные и районные промышленные советы — Заводские комитеты — Медленный прогресс заводских комитетов — Успех заводских комитетов на Клайде — Исполнительное управление как дело работодателей.