«Проблемы американской демократии»

447. СОКРАЩЕНИЕ БЮЛЛЕТЕНЯ. — Главным средством от этих зол является короткий бюллетень. Основные черты плана короткого бюллетеня следующие: Народные выборы должны использоваться только для выбора тех должностных лиц, которые имеют дело с государственной политикой. Например, избиратели штата должны выбирать только губернатора, вице-губернатора и членов законодательного органа; городские избиратели должны выбирать только мэра и совет; [Сноска: Там, где эта форма муниципального управления все еще используется.] в то время как избиратели округа должны ограничить свое внимание небольшой группой комиссаров или супервайзеров округа. Все остальные должностные лица должны назначаться либо непосредственно главными исполнительными должностными лицами, либо с помощью плана заслуг. Наряду с сокращением бюллетеня мы должны быть все более готовы позволить должностным лицам занимать должности в течение более длительных сроков. Дополнительной чертой большой ценности было бы создание таких средств народного контроля, которые защищали бы общественность от злоупотребления властью должностными лицами, которым были продлены эти более длительные сроки.

448. ДОСТОИНСТВА КОРОТКОГО БЮЛЛЕТЕНЯ. — Не может быть сомнений в том, что радикальное сокращение бюллетеня принесло бы значительное улучшение нашей избирательной системе. Если бы подавляющее большинство должностных лиц стали назначаемыми, избиратель мог бы уделять больше времени и внимания рассмотрению нескольких важных выборных должностных лиц. Короткий бюллетень уменьшил бы возможности манипуляций со стороны клик и боссов. Несомненно, интерес избирателя был бы оживлен, поскольку его влияние на политическую жизнь его сообщества было бы более очевидным. И короткий бюллетень не только сделал бы правительство более представительным, но и помог бы сделать его более ответственным.

Если бы большинство административных должностных лиц, которые сейчас избираются, стали назначаемыми, ответственность за их поведение на должности могла бы быть сосредоточена на главном исполнительном должностном лице, назначающем их.

449. ПРЕНЕБРЕЖЕНИЕ ГОЛОСОВАНИЕМ. — Последний из жизненно важных вопросов, возникающих в связи с выбором государственных чиновников, — это вопрос поощрения электоральных классов к использованию избирательного права. Длинный бюллетень и доминирование партийной политики кликами и боссами отбивают у многих желание голосовать, тем не менее, вероятно, верно, что вялость индивида является главной причиной, по которой избиратели пренебрегают использованием бюллетеня. Эта вялость может принимать форму личной лени, или безразличия к гражданскому долгу, или поглощенности грузом личных дел. Когда люди заняты своими частными делами, время, необходимое для осознанных политических действий, часто жалеют. Опять же, долг голосовать не всегда является обязательным. Когда долг разделяется с бесчисленным множеством других людей, он кажется менее личным долгом; когда индивид замечает, что его сограждане пренебрегают этим долгом, поощряется его собственная склонность к вялости. В демократии, как отмечает лорд Брайс, «дело каждого становится ничьим делом».

450. ВАЖНОСТЬ ГРАЖДАНСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ. — Совершенствование нашего механизма выдвижения кандидатов и выборов, вместе с сокращением бюллетеня, делает многое для пробуждения интереса к правильному использованию голоса. Но проблемы демократии не могут быть решены чисто механическими средствами. Если наши избиратели должны рассматривать использование бюллетеня как гражданский долг, мы должны в значительной степени полагаться на гражданское образование. Молодые люди, которые скоро станут избирателями, должны быть проникнуты ответственностью демократии. Их нужно научить жизненной важности использования голоса. В Бельгии и Испании принято наказывать лиц за пренебрежение голосованием, но идея обязательного голосования противна американскому духу. Более того, закон сам по себе не может ни создать, ни поддержать индивидуальную мораль. Средством от безразличия к бюллетеню, по-видимому, является не закон, а воспитание избирателей в духе их морального обязательства перед правительством, под которым они живут.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Какие четыре вопроса возникают в связи с выбором государственных чиновников?

2. Опишите выдвижение кандидатов через ковкус. В какой степени этот метод используется до сих пор?

3. Почему возник съезд по выдвижению кандидатов?

4. Какие силы были ответственны за упадок съезда?

5. Какова природа и цель прямых праймериз?

6. В какой степени прямые праймериз используются в этой стране?

7. Каковы главные преимущества этого механизма?

8. Какие недостатки выдвигаются против прямых праймериз?

9. К какому выводу приходит профессор Манро относительно ценности прямых праймериз?

10. Что такое выдвижение кандидатов по петиции?

11. В чем заключается проблема представительства большинства?

12. Обсудите природу и цель механизма преференциального голосования.

13. Какова цель джерримендеринга?

14. Какова природа и цель пропорционального представительства?

15. Каково отношение гражданского образования к правильному использованию бюллетеня?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава xxxv.

Или все из следующего:

2. Брайс, «Американское содружество», том ii, глава lxvi.

3. Гитто, «Правительство и политика в Соединенных Штатах», глава xxxvii.

4. Рэй, «Введение в политические партии и практическую политику», глава iv.

5. Рид, «Форма и функции американского правительства», глава vii.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Является ли число выборных должностных лиц в Соединенных Штатах большим или меньшим, чем в Европе? (Брайс, страница 146.)

2. Как ковкус используется в настоящее время? (Рэй, страница 75.)

3. Что такое «самовыдвинутый» кандидат? (Рэй, страница 75.)

4. Опишите работу механизма «выдвижения по петиции». (Рэй, страница 76.)

5. Какие пороки сопровождают нерегулируемый ковкус или первичные выборы? (Рэй, страницы 80-83.)

6. Опишите работу съезда по выдвижению кандидатов штата. (Гитто, страницы 467-468.)

7. Опишите процедуру на национальном съезде. (Гитто, страницы 471-472.)

8. Каковы два главных типа австралийского бюллетеня? (Рид, страницы 82-84.)

9. В чем заключается главная слабость прямых праймериз? (Рид, страница 87.)

10. Назовите некоторые штаты, в которых используются президентские праймериз по предпочтениям. (Рид, страница 87.)

11. Как проводятся типичные президентские праймериз по предпочтениям? (Рид, страница 87.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Использование ковкуса или первичных выборов в вашем сообществе.

I 2. Съезд по выдвижению кандидатов в вашем штате.

3. Прямые праймериз в вашем штате или сообществе.

4. Правовой контроль прямых праймериз в вашем штате.

5. Степень, в которой выдвижение по петиции используется в вашем штате.

6. Представительство меньшинств в законодательном органе вашего штата.

7. Недавняя реформа избирательных бюллетеней в вашем штате.

8. Структура съезда. (Форд, «Возникновение и рост американской политики», глава xvi; Рэй, «Введение в политические партии и практическую политику», глава v; Вудберн, «Политические партии и партийные проблемы в Соединенных Штатах», главы xi-xiii.)

II

9. Съезд по выдвижению кандидатов в работе. (Брайс, «Американское содружество», том ii, глава lxx; Рэй, «Введение в политические партии и практическую политику», глава viii.)

10. Структура прямых праймериз. (Рэй, «Введение в политические партии и практическую политику», глава vi.)

11. Как работают прямые праймериз. (Кливленд, «Организованная демократия», глава xvii; Вудберн, «Политические партии и партийные проблемы в Соединенных Штатах», глава xxi.)

12. Влияние прямых праймериз на партийную организацию. (Холкомб, «Правительство штата в Соединенных Штатах», страницы 193-204.)

13. Прямые номинации. (Рейнш, «Чтения по правительствам американских штатов», страницы 383-394)

14. Тирания большинства. (Брайс, «Американское содружество», том ii, глава lxxxiv.)

15. Обеспечение прав меньшинства. (Геттелл, «Чтения по политической науке», страницы 322-325.)

16. Природа пропорционального представительства. (Джонс, «Чтения о партиях и выборах в Соединенных Штатах», страницы 164-168; Коммонс, «Пропорциональное представительство».)

17. Возражения против принципа пропорционального представительства. (Геттелл, «Чтения по политической науке», страницы 324-325.)

18. Преференциальное голосование. (Бюллетени Конституционного конвента Массачусетса, 1917 г.)

19. Джерримендер. (Вудберн, «Политические партии и партийные проблемы в Соединенных Штатах», глава xx.)

20. Короткий бюллетень. (Чайлдс, «Принципы короткого бюллетеня»; Бюллетени Конституционного конвента Массачусетса, 1917 г.)

21. Какая доля квалифицированных избирателей фактически использует бюллетень? (Харт, «Практические эссе об американском правительстве», № 2.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

22. Желательность расширения прямых праймериз в вашем штате.

23. Закрытые против открытых праймериз.

24. Преимущества и недостатки выдвижения по петиции.

25. Преимущества и недостатки проведения местных, штатных и национальных выборов в разное время.

ГЛАВА XXXVI

ЧЕСТНОСТЬ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ НА ДОЛЖНОСТИ

451. МАСШТАБ ПРОБЛЕМЫ. — Как мы можем обеспечить честное и эффективное управление американским правительством? Гражданское образование и совершенствование механизмов выдвижения кандидатов и выборов сделают многое для достижения этой цели, но остается сложный вопрос. Он связан с реорганизацией нашего законодательного и административного аппарата, чтобы государственные чиновники могли быть допущены или поощрены к выполнению своих обязанностей ответственным и эффективным образом. Проблема огромна, и для ее адекватного рассмотрения потребовались бы тома. Поэтому в этой главе необходимо ограничить обсуждение несколькими наиболее насущными аспектами проблемы. Из них, пожалуй, наиболее важными являются следующие: во-первых, недостатки в законодательной процедуре; во-вторых, реорганизация администрации штата; в-третьих, бюджетная реформа; и в-четвертых, реформа муниципального управления.

А. НЕДОСТАТКИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ПРОЦЕДУРЕ

452. АМЕРИКАНСКИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ПЕРЕГРУЖЕНЫ. — Часто указывалось, что в Соединенных Штатах как законодательные органы штатов, так и национальный законодательный орган перегружены работой. Одной из причин этого является то, что расширение государственного контроля над промышленными корпорациями сделало законодательство более сложным и объемным. Развитие общественного интереса к здоровью, образованию и смежным областям в последние годы заметно увеличило объем законодательства. Обычай многих законодателей пытаться получить как можно больше специального законодательства для своих соответствующих округов также увеличил количество законов в сводах законов. Наконец, следует помнить, что на протяжении всей нашей истории мы склонны были верить, что законодательство — это панацея от пороков американской жизни. Такое отношение привело к чрезмерному количеству законов по вопросам, которые в европейских странах обычно оставляются на усмотрение административных должностных лиц.

Совокупный эффект этих событий привел к тому, что наши законодательные органы столкнулись с таким количеством дел, что честное и эффективное законодательство стало чрезвычайно трудным.

453. КОМИТЕТСКАЯ СИСТЕМА. — Главные недостатки американского законодательства проявляются в связи с комитетской системой, которая существует как в национальном, так и в законодательных органах штатов. Комитетская система — это практика разделения законодательного органа на большое количество небольших групп или комитетов, в чьи обязанности входит рассмотрение различных видов законодательных дел. Огромное достоинство этого механизма заключается в том, что он ускоряет дела. Действительно, состав наших законодательных органов стал настолько большим, а объем законодательных дел увеличился настолько быстро, что трудно представить, как можно было бы обойтись без комитетской системы. Без такого разделения труда возникли бы хаос и бесконечные задержки. [Сноска: О роли комитетской системы в фактическом создании закона см. главу XLIII.]

В то же время комитетская система имеет многочисленные недостатки. Как отметил лорд Брайс, она разрушает единство законодательного органа, разбивая его на ряд небольших групп, между которыми нет заметной степени координации. Комитетская система ограничивает дебаты. Поскольку большинство дел комитетов рассматривается на закрытых заседаниях, общественность лишается света на общественные дела. Комитетская система настолько детально разделяет законодательный труд, что даже самый важный законодательный акт не может привлечь внимание лучших людей. Существует распыление ответственности, когда различные комитеты работают над связанными проблемами без учета работы, выполняемой друг другом. Наконец, комитетская система передает власть, не сопровождаемую адекватной ответственностью, в руки председателя комитета.

454. ЛОГРОЛЛИНГ. Логроллинг — это торговля голосами между отдельными законодателями. Многие пороки наших законодательных органов штатов и нации связаны с этой практикой. Некоторые законодатели настолько стремятся обеспечить принятие законопроектов, в которых они лично заинтересованы, что готовы голосовать за любимые законопроекты коллеги-законодателя, независимо от их достоинств, при условии, что этот законодатель ответит взаимностью. Таким образом, специальное законодательство часто вытесняет законопроекты, которые составлены в более широких интересах, — налогообложение, образование и другие жизненно важные вопросы игнорируются, чтобы члены могли преследовать личные цели.

Пока нет предела количеству законопроектов, которые могут быть внесены законодателями штатов или нации. В результате существует большое количество ненужных и поспешно составленных законопроектов, за которые никто не несет определенной ответственности. Предполагается, что обязанностью всех законодателей является отсеивание плохо составленных законопроектов или тех, которые предназначены для продвижения особых интересов. Но в этом случае дело каждого становится ничьим делом. Такие машинообразные формальности, как повторные чтения законопроекта и серия отчетов комитетов по нему, обычно заменяются индивидуальным изучением меры.

455. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ РЕФОРМА. — Реформа законодательной процедуры привлекает все больше внимания среди исследователей американской политики. Многие недавние конституции штатов детально определяют полномочия и процедуру законодательного органа штата. Значительное число штатов теперь имеют бюро законодательных справок, которые позволяют законодателям следить за законодательством в других штатах, а также иметь готовый доступ к важным данным, касающимся их собственных проблем. Существует растущая тенденция законодательных органов штатов нанимать экспертов по составлению законопроектов для разработки законов по техническим и весьма сложным вопросам. Эксперт по составлению законопроектов и законодательное бюро существенно помогают уменьшить количество дефектных и неразумных законов в сводах законов.

Однако многое еще предстоит сделать. Важные общественные законопроекты должны неизменно рассматриваться законодателями в первую очередь, вместо того чтобы, как это все еще часто бывает, откладываться до конца сессии, чтобы дать время для логроллинга. Филибастерство и другие тактики, отнимающие время, должны быть ограничены, потому что они препятствуют законодательству. Многие исследователи правительства выступают за расширение плана, уже принятого в Массачусетсе и нескольких других штатах, согласно которому все законопроекты проходят публичное слушание. Также ясно, что должен быть разработан какой-то метод, с помощью которого работа различных комитетов, занимающихся связанными вопросами, могла бы быть скоординирована и гармонизирована. Наконец, любые меры, которые уменьшат количество ненужных и необдуманных законов, должны оказаться весьма ценными.

Б. РЕОРГАНИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАЦИИ ШТАТА

456. НЕДОСТАТКИ В АДМИНИСТРАЦИИ ШТАТА. — Первоначально администрация штата состояла из губернатора и нескольких выборных должностных лиц, в частности секретаря штата, казначея и генерального прокурора. С быстрым развитием страны образование, здравоохранение, зависимость, корпорации и подобные вопросы требовали все большего внимания со стороны правительств штатов. Для выполнения множества новых функций администрация штата расширилась, включив многочисленных комиссаров, советы и департаменты, некоторые из них избираются народом, а некоторые назначаются губернатором.

Это развитие было хаотичным, а не упорядоченным и спланированным. В результате административный департамент в большинстве штатов представляет собой запутанную и спутанную массу советов и комиссий, департаментов и отдельных офисов, часто дублирующих работу друг друга и в значительной степени работающих без какой-либо заметной степени координации. В большинстве штатов многочисленные административные должностные лица являются выборными, а не назначаемыми. Эта ситуация имеет два недостатка: во-первых, выборные должностные лица не подотчетны никому, кроме народа в целом, и поэтому эти должностные лица не могут эффективно направляться или контролироваться губернатором. Во-вторых, ни одно определенное лицо или лица не могут нести ответственность за поведение этого многочисленного органа выборных административных должностных лиц.

457. РЕФОРМА АДМИНИСТРАЦИИ ШТАТА. — Реорганизация и консолидация административных офисов штата привлекает все больше внимания. В Нью-Джерси, Массачусетсе, Иллинойсе и нескольких других штатах администрация была заметно упрощена и систематизирована. Административный кодекс Иллинойса 1917 года, например, консолидировал работу более чем ста административных офисов в девять основных департаментов. Каждый департамент возглавляется директором, назначаемым губернатором, и каждый департамент подотчетен губернатору. Координация такого типа экономит время и энергию и сберегает деньги штата за счет сокращения числа оплачиваемых должностных лиц. Централизация всей администрации под руководством губернатора не только позволяет осуществлять эффективный надзор, но и позволяет народу держать это должностное лицо строго подотчетным за администрацию.

Потребность в реформе администрации штата признается во всем Союзе, но в большинстве штатов реорганизация административных офисов сдерживается двумя способами: во-первых, движение встречает сопротивление со стороны чиновников, которые опасаются, что их должности будут упразднены в результате консолидации департаментов; во-вторых, во многих штатах консолидация административных офисов невозможна без существенных поправок к конституции штата.

В. БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА

458. ВОПРОС О БЮДЖЕТЕ. — В отличие от ведущих стран Европы, наше национальное правительство до самого недавнего времени не имело бюджетной системы. Некоторые из смет подготавливались административными департаментами под руководством президента, в то время как другие сметы подготавливались различными комитетами в Палате представителей. В Конгрессе было мало или совсем не было координации между различными комитетами, рассматривающими различные ассигнования. Также эти комитеты не были должным образом скоординированы с административными департаментами, которые несли ответственность за первоначальные сметы.

После того как ассигнования были предоставлены, Конгресс не имел контроля над фактическим расходованием денег. Таким образом, административные департаменты могли растратить свои ассигнования, а затем обеспечить принятие законопроектов о дефиците, чтобы восполнить нехватку. Ни в один момент различные департаменты и комитеты, рассматривающие ассигнования, не принимали во внимание сумму государственных доходов. По этой причине было чистой случайностью, если ассигнования оставались в пределах, установленных доступными доходами.

Подобная ситуация ранее преобладала во многих штатах. Различные административные департаменты передавали в законодательный орган смету того, что каждому требовалось на предстоящий год. Эти сметы, вместе с неограниченным количеством законопроектов об ассигнованиях, внесенных отдельными членами, передавались в различные комитеты. Будут ли предоставлены конкретные ассигнования, зависело не от суммы доходов штата, а от политического давления, оказанного в пользу этих мер. Как и в Конгрессе, ни исполнительная, ни законодательная ветви власти, ни конкретные комитеты, ни отдельные законодатели не могли нести полную ответственность за любую меру по ассигнованиям. Результатом была чрезмерная растрата государственных средств.

459. БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА. — Последние два десятилетия ознаменовались растущим спросом на национальный бюджет. Под руководством президента Тафта комиссия исследовала общий вопрос об ответственности при управлении федеральными финансами. Отчет комитета высказался в пользу национального бюджета, но недружелюбное отношение Конгресса приостановило это движение. Интерес к национальному бюджету возрос в течение двух сроков президента Вильсона, чему способствовала, в частности, волна послевоенной экономии, охватившая страну после подписания перемирия в ноябре 1918 года. Весной 1921 года законопроект об установлении бюджетной системы для национального правительства был принят обеими палатами Конгресса, и 10 июня 1921 года законопроект стал законом после подписания президентом Гардингом. Ожидается, что эта система заметно улучшит состояние федеральных финансов.

Практически неизвестное несколько лет назад, бюджетное движение среди штатов распространилось так быстро, что в настоящее время почти все штаты имеют ту или иную бюджетную систему. Среди различных штатов встречаются три метода подготовки бюджета. В некоторых штатах, как, например, в Нью-Йорке, составление бюджета находится в руках законодательного органа; в других штатах, как в Висконсине, в составлении бюджета участвуют как законодательная, так и исполнительная власть; в третьих штатах, как в Иллинойсе, за подготовку бюджета отвечает только исполнительная власть. Многие авторитетные специалисты утверждают, что последний тип подготовки бюджета является предпочтительным, однако во многих штатах против него возражают, поскольку он дает слишком много власти исполнительной власти.

D. РЕФОРМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

460. МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА: ИЗМЕНЕНИЯ В СИСТЕМЕ «МЭР-СОВЕТ». — До начала XX века практически каждый американский город управлялся в соответствии с тем, что известно как система «мэр-совет». Этот план предусматривает наличие совета для принятия законов и мэра, выполняющего функции исполнительной власти. Раньше совет в крупных городах очень часто состоял из двух палат — совета олдерменов и общего совета, но в последние годы однопалатный совет становится все более распространенным.

Система «мэр-совет» по-прежнему преобладает в большинстве американских городов, особенно в крупных муниципалитетах. Но повсюду растущий спрос на честность и эффективность в управлении ведет к реформированию этой системы. Чтобы сократить длину избирательного бюллетеня, расширяются полномочия мэра по назначению на должности. В интересах экономии и ответственности административные ведомства во многих городах консолидируются, координируются и централизуются под руководством мэра. Чтобы предотвратить злоупотребление финансовой властью, во многих штатах существует тенденция к ограничению конституциями и законами штатов полномочий городских советов по принятию долговых обязательств и предоставлению концессий.

461. МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА: КОМИССИОННАЯ СИСТЕМА. — В сентябре 1900 года приливная волна серьезно дезорганизовала форму правления «мэр-совет» в Галвестоне, штат Техас. Чтобы справиться с чрезвычайной ситуацией, законодательное собрание штата санкционировало создание нового типа управления, известного как комиссионная система. Вместо выбора мэра и членов совета избиратели Галвестона теперь выбирают комиссию из пяти должностных лиц. Все эти комиссары равны в своих полномочиях, за исключением того, что один из них председательствует в качестве мэра-президента. Комиссионная форма правления быстро распространилась, главным образом среди небольших городов, и к 1921 году насчитывалось более 300 муниципалитетов, управляемых по этому плану. В каждом случае комиссия обладает как законодательными, так и исполнительными полномочиями. Коллективно комиссары действуют как законодательный орган города, индивидуально они возглавляют различные административные департаменты.

Комиссионной форме городского управления приписывается ряд важных преимуществ. Ответственность больше не разделена между мэром и членами совета, а может быть четко возложена на небольшую группу комиссаров. Многие полагают, что комиссионное управление обеспечивает большую гармонию действий, чем это возможно при системе «мэр-совет». Наконец, заявляется, что группа из пяти или семи комиссаров может управлять городским хозяйством более эффективно, чем мэр и многочисленный совет.

Противники комиссионного управления, с другой стороны, утверждают, что этот план является недемократичным и олигархическим, поскольку он концентрирует огромную власть в руках небольшой группы. Говорят, что этот план увеличивает опасность коррупции, поскольку полномочия по ассигнованию и расходованию средств сосредоточены в одних руках. Противники этой формы правления также утверждают, что она облегчает коррупцию в городской администрации, поскольку партийные боссы могут легко получить контроль над несколькими комиссарами. Последнее, и, возможно, самое серьезное возражение заключается в том, что комиссионное управление не доводит до логического завершения концентрацию ответственности. В администрации нет главы, и нет способа предотвратить распыление ответственности между комиссарами. Ревность между комиссарами часто приводила к трениям и работе вразрез друг с другом. [Сноска: В последние годы ряд городов отказались от комиссионного управления в пользу системы «мэр-совет» или системы «сити-менеджера».]

462. МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА: СИСТЕМА «СИТИ-МЕНЕДЖЕРА». — Недавней модификацией комиссионного управления является система «сити-менеджера». Она предусматривает небольшую выборную комиссию, которая сама не управляет городом, а выбирает вместо этого опытного исполнителя или сити-менеджера. Сити-менеджер должен быть беспартийным экспертом, в обязанности которого входит управление городом в соответствии с принципами бизнеса. Будучи агентом комиссии, выбравшей его, сити-менеджер обеспечивает исполнение всех постановлений, готовит ежегодные сметы и назначает всех других городских чиновников и служащих. Он также принимает на себя полную ответственность за управление делами города.

Первым городом, применившим систему «сити-менеджера», был Дейтон, штат Огайо, который начал эксперимент 1 января 1914 года. С этой даты план или некоторые его вариации были внедрены примерно в ста городах. Система «сити-менеджера» является улучшением по сравнению с комиссионной системой, поскольку она позволяет добиться большей концентрации ответственности. Еще одним преимуществом перед комиссионным управлением является то, что система «сити-менеджера» обеспечивает высокий уровень профессионализма на вершине городской администрации. План, по-видимому, хорошо работает в небольших городах, при условии, что можно найти менеджера высокого класса, а также при условии, что его положение может быть защищено от коррумпирующего политического влияния.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Какие четыре вопроса обсуждаются в этой главе?

2. Почему американские законодательные органы перегружены работой?

3. Каковы достоинства и недостатки системы комитетов?

4. Что такое логроллинг и почему он вызывает возражения?

5. Какова цель законодательного бюро?

6. Какова функция эксперта по составлению законопроектов?

7. Каковы основные недостатки государственного управления?

8. Что было сделано для исправления этих недостатков?

9. Обсудите движение в сторону национального бюджета.

10. Каковы три формы составления бюджета в правительстве штата?

11. Что такое система «мэр-совет» и какие изменения в ней происходят?

12. Что такое комиссионная система городского управления? Как она возникла? Что можно сказать «за» и «против» нее?

13. Сравните комиссионную систему с системой «сити-менеджера».

14. В чем заключается главное достоинство системы «сити-менеджера»?

Обязательная литература

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XXXVI.

Или все из следующего:

2. Брайс, «Американское содружество», том I, глава XLV.

3. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XXXI.

4. Рид, «Форма и функции американского правительства», глава XLI.

5. Комитет Иллинойса по эффективности и экономии, Отчет, 1915 г., страницы 18-24 и 74-77.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Каковы основные недостатки управления штатов в целом? (Брайс, стр. 556.)

2. Что такое книга смет? (Рид, стр. 483.)

3. Опишите процедуру в Конгрессе в отношении законопроектов об ассигнованиях. (Рид, стр. 484.)

4. Как в некоторых штатах обходятся положения против специального законодательства? (Брайс, стр. 559.)

5. Перечислите и кратко охарактеризуйте основные административные должности в различных штатах. (Манро, стр. 447-457.)

6. Каковы две отличительные черты управления штатов? (Манро, стр. 457-458.)

7. Каковы основные недостатки управления штатов? (Отчет Иллинойса, стр. 18-24.)

8. Обобщите преимущества реорганизованного и консолидированного управления штата. (Отчет Иллинойса, стр. 74-77.)

9. Какова цель системы «государственного аудита»? (Рид, стр. 489.)

10. Объясните необходимость единообразного учета для городов и округов? (Рид, стр. 491-492.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Возьмите интервью у любого гражданина вашего сообщества, который работал в законодательном собрании штата. Попросите его высказать личное мнение относительно объема законодательной работы, которую необходимо выполнить, работы системы комитетов и практики логроллинга.

I 2. Статус эксперта по составлению законопроектов и законодательного справочного бюро в вашем штате. Если эти механизмы не были приняты, возьмите интервью или напишите члену законодательного собрания штата относительно его мнения об этих законодательных вспомогательных средствах.

3. Принятие законопроектов об ассигнованиях в законодательном собрании вашего штата.

4. Развитие административного департамента в вашем штате.

5. Составьте диаграмму, показывающую отношения различных советов и комиссий, входящих в административный департамент вашего штата. Укажите случаи дублирования и отсутствия координации. Составьте план консолидации этих советов и комиссий.

6. Бюджет в вашем штате.

7. Форма правления в вашем муниципалитете.

8. Деятельность Конгресса. (Макколл, «Деятельность Конгресса».)

II

9. Недостатки законодательных собраний штатов. (Кей, «Чтения по гражданскому управлению», стр. 282-295.)

10. Законодательное справочное бюро. (Рейнш, «Чтения по правительству штатов Америки», стр. 63-74.)

11. История управления штатов. (Бюллетени Конституционного конвента Иллинойса, 1920 г., стр. 623-709.)

12. Реорганизация правительства штата. (Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XXXVI.)

13. Национальный бюджет. (Кливленд и Бак, «Бюджет и ответственное правительство», главы XVIII-XX.)

14. Бюджеты штатов. (Кливленд и Бак, «Бюджет и ответственное правительство», часть III; Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 466-469.)

15. Доходы и расходы городов. (Бирд, «Американское городское управление», глава V.)

16. Местное самоуправление для городов. (Бирд, «Американское городское управление», глава II.)

17. Система «мэр-совет». (Манро, «Правительство американских городов», главы VIII и IX.)

18. Комиссионная система городского управления. (Манро, «Правительство американских городов», глава XII; Бюллетени Конституционного конвента Массачусетса.)

19. Система «сити-менеджера». (Манро, «Правительство американских городов», глава XV; Бюллетени Конституционного конвента Массачусетса.)

20. Государственная служба как карьера. (Фолтц, «Федеральная государственная служба как карьера».)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

21. Улучшило бы качество законодательства сокращение продолжительности законодательной сессии? (См. Брайс, «Американское содружество», том I, глава XLV.)

22. Следует ли ограничить количество законопроектов, которые может внести законодатель?

23. Методы координации комитетов в законодательном собрании вашего штата.

24. Преимущества и недостатки комиссионной формы правления. (См. серию «Справочник для участников дебатов».)

25. Преимущества и недостатки системы «сити-менеджера». (См. серию «Справочник для участников дебатов».)

ГЛАВА XXXVII

РАСШИРЕНИЕ НАРОДНОГО КОНТРОЛЯ

463. ОСНОВА НАРОДНОГО КОНТРОЛЯ. — Тот факт, что наше правительство является представительной демократией, дает избирателям право выбирать, направлять и контролировать государственных чиновников, которые действуют от имени народа в целом. Мы обсудили несколько методов, с помощью которых можно было бы улучшить механизм выдвижения кандидатов и выборов; теперь мы должны сделать шаг вперед и изучить средства, с помощью которых можно контролировать должностных лиц. Предполагается, что чиновники выбираются потому, что люди верят в их способность и желание выполнять государственные обязанности честно и эффективно. Но после того, как чиновники вступили в должность, может выясниться, что они получили свои должности нечестными путями, или что они нечестны, или что они неэффективны или иным образом неудовлетворительны. Везде, где выясняется, что должностные лица больше не пользуются одобрением народа, подлинно представительное правительство невозможно, если не найден какой-либо метод эффективного народного контроля.

A. КОСВЕННЫЕ МЕТОДЫ КОНТРОЛЯ

464. ОТКАЗ В ПЕРЕИЗБРАНИИ. — Если избиратели недовольны поведением своих представителей, они могут выразить свое неодобрение, отказавшись переизбирать этих представителей. Это обеспечивает определенную меру контроля, даже если она является негативной, а не немедленной.

465. СНЯТИЕ С ДОЛЖНОСТИ ОРГАНОМ, ПРОИЗВОДЯЩИМ НАЗНАЧЕНИЕ. — Если подчиненные административные чиновники, получившие должность путем назначения, не работают удовлетворительно, такие чиновники могут быть сняты с должности органом, назначившим их. Полномочия президента, губернатора или мэра назначать на должность, как правило, влекут за собой право снимать с должности. Такое снятие может происходить по инициативе назначающего органа или в ответ на народное требование. Однако с точки зрения избирателей в целом этот метод снятия с должности является косвенным и часто неэффективным.

466. ИМПИЧМЕНТ. — Неудовлетворительные чиновники иногда снимаются с должности в процессе импичмента. В различных штатах часть или все законодательное собрание может выступать в качестве суда по импичменту для суда над определенными важными чиновниками, обвиняемыми в серьезных преступлениях. В национальном правительстве Палата представителей может инициировать процедуру импичмента против президента, вице-президента и всех других гражданских должностных лиц Соединенных Штатов. В таких случаях Сенат выступает в качестве суда.

Тем не менее, как метод народного контроля импичмент неудовлетворителен. Он косвенный, поскольку часть или все законодательное собрание действует от имени народа. Он медленный и громоздкий. Он не распространяется на весь список государственных чиновников, ни на весь спектр правонарушений.

467. КОНТРОЛЬ ЧЕРЕЗ ПРОЦЕСС ВНЕСЕНИЯ ПОПРАВОК. — Полномочия и обязанности государственных чиновников могут частично контролироваться через формальный процесс внесения поправок. Во всех штатах, кроме Нью-Гэмпшира, конституция может быть изменена посредством законодательных действий, впоследствии ратифицированных народным голосованием. Около двух третей штатов также предусматривают внесение поправок конституционным конвентом, состоящим из делегатов, избранных избирателями. В ряде штатов, как мы увидим чуть позже, внесение поправок в конституцию также может быть обеспечено посредством народной инициативы и референдума.

Федеральная конституция может быть формально изменена четырьмя различными способами. Два наиболее важных метода: во-первых, голосованием двух третей голосов в каждой палате Конгресса, и во-вторых, конвентом, созванным Конгрессом по заявлению законодательных собраний двух третей штатов. В любом случае поправка должна быть ратифицирована законодательными собраниями трех четвертей штатов.

Формальный процесс внесения поправок является важной частью нашего правительственного механизма, но как метод народного контроля он открыт для ряда критических замечаний. Он медленный. Он косвенный, ибо люди должны полагаться главным образом на свои законодательные собрания. Конституционная поправка не может исправить все злоупотребления властью. Более того, это слишком радикальное и далеко идущее средство для многих мелких злоупотреблений властью.

B. ПРЯМЫЕ МЕТОДЫ КОНТРОЛЯ

468. НАРОДНАЯ ИНИЦИАТИВА. — Более чем в трети штатов народное недовольство законодательным собранием штата, наряду с растущей уверенностью избирателей в своих силах, привело к принятию народной инициативы. Народная инициатива — это механизм, с помощью которого любое лицо или группа лиц может составить законопроект и, собрав подписи определенного процента избирателей, принудить чиновников штата вынести эту меру на народное голосование. Если при этом голосовании мера получает требуемое народное одобрение, она становится законом.

Когда мера выносится на голосование избирателей непосредственно после выполнения требований петиции, этот механизм известен как прямая народная инициатива. Когда после прохождения стадии петиции мера поступает в законодательное собрание и не выносится на народное голосование, если законодательное собрание не принимает ее, этот механизм известен как непрямая народная инициатива. В дюжине штатов, главным образом на Западе, народная инициатива также используется для предложения поправок к конституции штата.

469. РЕФЕРЕНДУМ. — В начале нашей национальной истории стало установленным принципом, что предлагаемые конституции или поправки к конституции должны передаваться избирателям для ратификации. В последние годы около трети штатов, главным образом на Западе, распространили механизм референдума на обычное законодательство. Этот тип референдума можно определить как план, согласно которому небольшой процент избирателей может потребовать, чтобы практически любой закон, принятый законодательным собранием, был вынесен на голосование избирателей и одобрен указанным большинством, прежде чем вступит в силу. [Сноска: Некоторые типы законов не подлежат референдуму.]

Референдум применяется по-разному. При обязательном референдуме, который является наиболее распространенной формой, мера должна быть вынесена на народное голосование всякий раз, когда установленное число избирателей подает петицию о принятии этого шага. Факультативный референдум позволяет законодательному собранию штата решать, следует ли выносить принятую меру на народное голосование. Статутный референдум применяется только к предлагаемым законам, в то время как конституционный референдум ограничен предлагаемыми поправками к конституции штата.

470. ПРЯМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО. — Народная инициатива и референдум встречаются вместе более чем в дюжине штатов. Эти два механизма являются взаимодополняющими: народная инициатива — это позитивный инструмент, который может быть использован для того, чтобы запустить колеса прямого законодательства; референдум — это негативная мера, которая дает людям потенциальное право вето на законы, принятые законодательным собранием. Народная инициатива и референдум коллективно известны как прямое законодательство, то есть законодательство, осуществляемое непосредственно народом, в отличие от законодательства, принятого исключительно через законодательный орган.

471. ПРЕИМУЩЕСТВА, ПРИПИСЫВАЕМЫЕ ПРЯМОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ. — Прямому законодательству приписываются важные преимущества. Заявляется, что народная инициатива и референдум не позволяют законодательному процессу находиться под доминированием особых интересов. Поскольку это является сдерживающим фактором для конституционных конвентов и законодательных собраний штатов, прямое законодательство, как говорят, делает правительство более отзывчивым к общественному мнению. Утверждается, что прямое законодательство не вытесняет, а скорее дополняет, улучшает и делает более демократичным формальный законодательный механизм. В нескольких штатах, и особенно в Орегоне, утверждается, что этот механизм стимулирует политический интерес со стороны избирателей. В Орегоне власти печатают брошюру, содержащую изложение предлагаемых законов и резюме аргументов как сторонников, так и противников каждой меры. За несколько недель до того, как мера должна быть решена на голосовании, эта брошюра рассылается за государственный счет каждому зарегистрированному избирателю в штате.

472. ВОЗРАЖЕНИЯ ПРОТИВ ПРЯМОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. — Критики народной инициативы и референдума утверждают, что прямое законодательство имеет много серьезных недостатков. Заявляется, что, разрушая и ослабляя законодательное собрание штата, этот тип законодательства угрожает целостности структуры правительства, установленной конституцией штата. Указывается, что прямое законодательство переносит законотворчество от определенной группы (законодательного собрания штата) к большой и неопределенной группе лиц (избирателям как классу), на которых нельзя возложить ответственность. Лишая законодательный орган власти и ответственности, народная инициатива и референдум, как говорят, скорее деградируют, чем улучшают этот орган: лучший класс людей не привлекается в законодательный орган, который был лишен достоинства и влияния, и если люди полагаются на народную инициативу и референдум, избиратели считают менее необходимым выбирать честных, способных законодателей.

Также утверждается, что народная инициатива и референдум не способствуют независимости политического мышления, поскольку от избирателей требуется только механическое «Да» или «Нет». Во всех штатах, где применяется прямое законодательство, говорят, что так мало людей фактически голосуют, что законодательство на самом деле определяется небольшим меньшинством избирателей. Опять же, легкость, с которой можно запустить народную инициативу и референдум, позволяет выносить на рассмотрение народа так много мер, что они не могут голосовать по ним разумно. Также говорят, что прямое законодательство является прежде всего инструментом пропагандиста, потому что во многих случаях чудаки и профессиональные агитаторы монополизируют привилегию распространения петиций.

Серьезным недостатком прямого законодательства является то, что составление многих законов требует детальной и технической информации, которую средний избиратель не в состоянии получить. В нескольких штатах, особенно в Мэне, признание этой трудности привело к принятию модифицированной народной инициативы. Согласно этому плану, законодательное собрание штата может изучить любую меру, предложенную избирателями, принять альтернативную меру собственного производства и представить обе на народное одобрение. Избиратели решают между ними. Трудность этого плана заключается в том, что он не только дорогостоящий, но и, удваивая количество мер, которые нужно взвесить и изучить, налагает дополнительное бремя на избирателя на голосовании.

473. ОТЗЫВ. — Отзыв — это механизм, с помощью которого определенные выборные должностные лица, которые не удовлетворили своей работой, могут быть принуждены к переизбранию до окончания срока их полномочий. Отзыв запускается, когда петиция была должным образом подписана указанным процентом избирателей, обычно не менее двадцати пяти процентов. Отзыв не может быть применен, пока соответствующее должностное лицо не проработало в должности определенный период, чтобы у него была возможность удовлетворить своей работой, прежде чем стать объектом отзыва. Обвиняемые чиновники могут предотвратить отзыв, подав в отставку, когда против них запускается петиция, в противном случае они должны идти на переизбрание. Бюллетень, который идет к людям, содержит, вкратце, возражения против чиновника, а в некоторых штатах также ответ обвиняемого должностного лица. В случае поражения на голосовании обвиняемый чиновник должен уйти с должности; в случае оправдания он продолжает работать в должности в течение оставшегося срока.

Принцип отзыва был признан в правительстве американских штатов до конца восемнадцатого века, но в своем нынешнем применении он намного моложе. В своей современной форме отзыв был впервые использован в 1903 году, когда город Лос-Анджелес применил его к выборным муниципальным чиновникам. Пять лет спустя Орегон принял его для всех должностных лиц штата, и с 1908 года он распространился на ряд других штатов, большинство из которых находятся в западной части страны. Отзыв использовался главным образом против городских чиновников, хотя в нескольких штатах он может быть применен к большинству как местных, так и государственных чиновников. В Орегоне, Калифорнии, Аризоне, Колорадо и Неваде отзыв также может быть использован против судей.

474. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ ОТЗЫВА. — Сторонники отзыва утверждают, что это естественное и законное выражение права на снятие неудовлетворительных чиновников. Указывается, что отзыв позволяет увеличить сроки полномочий выборных чиновников, ибо если избиратели знают, что они могут использовать отзыв для снятия чиновников, которые оказались неудовлетворительными, они будут чувствовать себя в безопасности, выбирая этих чиновников на относительно длительные сроки. Сокращая количество выборов, этот механизм облегчает бремя избирателя. Говорят, что отзыв является полезным напоминанием о предвыборных обещаниях. Также утверждается, что, поскольку отзыв является угрозой, он поощряет должностных лиц быть честными и эффективными.

475. ВОЗРАЖЕНИЯ ПРОТИВ ОТЗЫВА. — В ответ на вышеуказанные аргументы противники отзыва утверждают, что этот механизм поощряет чиновников заискивать перед народной благосклонностью, независимо от государственного долга. Он также может поставить чиновников во власть народной страсти и каприза. Когда он применяется к судьям, отзыв угрожает целостности и независимости ветви власти, которая должна быть удалена от народного шума и предрассудков. Последнее является серьезным возражением, ибо может случиться так, что судьи, подлежащие отзыву, будут колебаться выносить решения, которые могут оказаться непопулярными, какими бы справедливыми эти решения ни были. По этой причине расширение отзыва на судей решительно сопротивляется. Даже самые ярые сторонники этого механизма начинают признавать, что отзыв более применим к административным чиновникам, чем к судьям.

476. СТАТУС ОТЗЫВА. — Удовлетворительное решение о достоинствах отзыва затруднительно, потому что это столь недавнее развитие и до сих пор так мало используется, что доступно мало данных. Отзыв в масштабах штата существует уже несколько лет, однако немногие чиновники штата были сняты с его помощью. Лос-Анджелес использовал отзыв для смещения мэра в 1904 и 1909 годах, а в 1911 году этот механизм был использован против мэра Сиэтла. Но отзыв — это прежде всего угроза, и он редко используется. Ввиду этого факта аргументы «за» и «против» этого механизма основываются на теории, а не на реальном опыте. Отзыв имеет большие возможности для блага, если он мудро администрируется, но он может стать злым влиянием, если его использовать небрежно или из мести.

477. ЗНАЧЕНИЕ НАРОДНОГО КОНТРОЛЯ. — Развитие народной инициативы, референдума и отзыва указывает на растущее нетерпение по отношению к злоупотреблениям партийной властью, порокам длинного бюллетеня, а также коррупции и неэффективности многих законодательных органов. Примечательно, что прямой народный контроль сопровождал широко распространенное движение за реформирование муниципального управления и что он играет все более важную роль в движении за реформирование управления штатов.

До настоящего времени народная инициатива, референдум и отзыв были ограничены главным образом Западом, где политические проблемы менее остры, чем на Востоке, и где также всегда была заметна тенденция к прямому участию в управлении. Тем не менее, есть некоторые признаки того, что будущее увидит расширение прямого народного контроля не только на Западе, но и в других частях страны. Является ли это расширение желательным или нет, мы сейчас сказать не можем. Но, безусловно, это интересное и важное развитие, требующее тщательного изучения и зрелого обдумывания со стороны тех, кто стремится сделать американское правительство высокоэффективным.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ

1. Что является основой народного контроля?

2. Назовите несколько методов косвенного контроля и укажите возражения против каждого из них.

3. Что такое народная инициатива?

4. Различайте прямую и непрямую народную инициативу.

5. Что такое референдум?

6. Каков масштаб референдума в этой стране?

7. Что такое прямое законодательство?

8. Обобщите аргументы в пользу прямого законодательства.

9. Какие возражения выдвигаются против прямого законодательства?

10. Что такое отзыв?

11. В какой степени отзыв был принят в этой стране?

12. Какие аргументы используются для оправдания использования отзыва?

13. Каковы основные возражения против отзыва?

14. Каков нынешний статус отзыва?

15. Каково значение прямого народного контроля?

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Уильямсон, «Чтения по американской демократии», глава XXXVII.

Или все из следующего:

2. Бирд, «Американское правительство и политика», глава XXIII.

3. Бюллетени Конституционного конвента Массачусетса (1917), № 6.

4. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», глава XXV.

5. Лоуэлл, «Общественное мнение и народное правительство», главы XIII, XIV и XV.

ВОПРОСЫ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

1. Обобщите принципы, лежащие в основе народной инициативы и референдума. (Бирд, стр. 469-471.)

2. Назовите некоторые штаты, в которых были установлены народная инициатива и референдум. (Бирд, стр. 463.)

3. Опишите работу народной инициативы. (Манро, стр. 506.)

4. Опишите работу референдума. (Манро, стр. 507-508.)

5. В какой степени предпринимались попытки применить народную инициативу и референдум к национальному законодательству? (Бирд, стр. 465-466.)

6. Каким образом прямое законодательство устанавливает систему правления меньшинства? (Манро, стр. 515.)

7. В какой степени прямое законодательство задерживает законотворчество? (Лоуэлл, стр. 226-228.)

8. Каков характер законов, принятых народной инициативой? (Лоуэлл, стр. 205-206.)

9. Каково было отношение судов к народной инициативе и референдуму? (Бюллетень Массачусетса, стр. 41-43.)

10. Перечислите формы отзыва. (Бирд, стр. 472-473.)

11. Какую роль играл отзыв в ранней американской истории? (Манро, стр. 516.)

12. Опишите выборы по отзыву. (Манро, стр. 520.)

ТЕМЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ДОКЛАДОВ

1. Доля государственных чиновников вашего муниципалитета, которые могут быть сняты с должности назначающим органом.

I 2. Импичмент в вашем штате. (Проконсультируйтесь с конституцией штата.)

3. Степень, в которой конституция вашего штата была изменена.

4. Народная инициатива в вашем штате.

5. Референдум в вашем штате.

6. Степень, в которой народная инициатива и референдум встречаются вместе в вашем штате.

7. Отзыв в вашем штате. Если этот механизм не был принят в вашем штате, выясните, ведется ли агитация за его принятие.

8. Развитие прямого законодательства в Соединенных Штатах. (Манро, «Народная инициатива, референдум и отзыв», глава IV.)

II

9. Представительное против прямого законодательства. (Манро, «Народная инициатива, референдум и отзыв», главы VII и VIII.)

10. Народная инициатива и референдум в Орегоне. (Кей, «Чтения по гражданскому управлению», стр. 295-303; Манро, «Народная инициатива, референдум и отзыв», главы IX и X.)

11. Народная инициатива в Швейцарии. («Анналы», том XLIII, стр. 110-145.)

12. Референдум в Швейцарии. («Анналы», том XLIII, стр. 110-145; Лоуэлл, «Общественное мнение и народное правительство», глава XII.)

13. Развитие отзыва. (Манро, «Народная инициатива, референдум и отзыв», глава XII.)

14. Отзыв в Лос-Анджелесе. (Манро, «Народная инициатива, референдум и отзыв», глава XIV.)

15. Отзыв в Орегоне. (Манро, «Народная инициатива, референдум и отзыв», глава XI.)

16. Отзыв в Сиэтле. (Манро, «Народная инициатива, референдум и отзыв», глава XV.)

17. Отзыв в Швейцарии. («Анналы», том XLIII, стр. 110-145.)

18. Судебный отзыв. («Анналы», том XLIII, часть III.)

19. Судебные решения, касающиеся народной инициативы, референдума и отзыва. (Бирд и Шульц, «Документы по народной инициативе, референдуму и отзыву в масштабах штата», главы XXXI-XXXVI.)

ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ В КЛАССЕ

20. Следует ли применять народную инициативу и референдум к национальному законодательству?

21. Увеличивают ли народная инициатива и референдум бремя избирателя?

22. Влияние народной инициативы и референдума на характер законодательного собрания штата.

23. Следует ли применять отзыв к судьям?

24. Достоинства и недостатки таких форм прямого народного контроля, которые существуют в вашем штате.

25. Будущее развитие прямого народного контроля в Соединенных Штатах.

ГЛАВА XXXVIII

ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ

478. ПРИРОДА ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ. — Одним из самых мощных влияний в любом сообществе является то неосязаемое нечто, которое мы называем общественным мнением. Хотя каждый знаком с ним, термин «общественное мнение» трудно определить. Общественное мнение тесно связано с мнением индивида, и все же это нечто большее, чем просто сумма индивидуальных мнений. У каждого человека есть набор мнений или убеждений, которые характерны для его врожденных инстинктов, домашнего воспитания и других влияний, которые помогли сформировать его личность. Везде, где люди общаются, мнения каждого человека влияют на мнения его товарищей и подвергаются их влиянию. В результате этого взаимодействия мы думаем об общественном мнении как о состоящем из ряда различных течений, каждое из которых воплощает взгляд, убеждение или доктрину. Когда многие люди поддерживают данный взгляд с умеренной интенсивностью, или когда небольшая группа чувствует очень сильно по данной теме, мы говорим, что сформировалось общественное мнение.

Общественное мнение можно определить как определенный фокус индивидуальных мнений, которые являются либо многочисленными, либо достаточно интенсивными, чтобы представлять собой узнаваемую силу и оказывать заметное влияние на жизнь сообщества.

479. ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ И ЗАКОН. — Характерно для человеческого разума, что мы воспринимаем конкретные и осязаемые вещи легче, чем понимаем абстрактные и неосязаемые силы. Закон — это определенная, конкретная, почти осязаемая вещь; мы воспринимаем его очертания, узнаем его различные формы и понимаем его природу и значение. Но менее легко понять, что закон может быть лишь симптомом общественного мнения, лишь конкретным выражением неосязаемых общественных настроений. Существует взаимодействие между законом и общественным мнением, но последнее является более фундаментальным и более мощным. Общественное мнение, которое является энергичным и хорошо организованным, может принудить к принятию закона; с другой стороны, закон, который идет вразрез с преобладающим состоянием общественного мнения, может перестать быть эффективным, потому что люди не будут сотрудничать в его исполнении. Закон наполовину ведет, наполовину следует за общественным мнением, и когда законодатели искусны в распознавании и влиянии на ментальные установки людей, закон и общественное мнение довольно хорошо идут в ногу друг с другом.