«Социальное гражданское воспитание»

Мы обычно не думаем о Соединенных Штатах как о колониальной державе в том смысле, в каком ею была Великобритания, тем не менее вся история американского народа была хроникой колонизации. От Аллеганских гор до Тихого океана марш поселений неуклонно продолжался почти сто лет; земли открывались для поселенцев; формировались территории; и в конце концов каждая территория становилась штатом.

Steps in admission to statehood.

Создатели федеральной конституции, конечно, не предполагали, что союз когда-нибудь станет таким большим, но они предвидели, что когда-нибудь штатов будет больше тринадцати. Поэтому они предусмотрели в конституции, что новые штаты могут время от времени приниматься по усмотрению Конгресса. В соответствии с этим положением обычным первым шагом является отправка петиции в Конгресс от жителей территории, которая стремится быть принятой. Если Конгресс относится к этой петиции благосклонно, он принимает Закон о полномочиях, который разрешает жителям территории составить предварительную конституцию штата. Этот документ, будучи составленным и ратифицированным на выборах жителями территории, затем представляется Конгрессу. Если Конгресс находит конституцию удовлетворительной, он может затем резолюцией объявить территорию штатом. Конгресс был щедр в предоставлении полных прав штата внутренним территориям, в некоторых случаях даже до того, как они приобрели большое население, и это отношение было мудрым. Оно сплотило страну так, как никакая другая политика не могла бы ее объединить.

Более новые территории. Таким образом, до 1867 года проблема территориального управления не была сложной, и она всегда решалась удовлетворительно. Каждая территория управлялась губернатором, который назначался Президентом, и территориальным законодательным органом, который избирался народом. Законы, принятые территориальным законодательным органом, подлежали отклонению Конгрессом, но это право использовалось редко. Жители территорий быстро показали свою способность к самоуправлению, и Конгресс оставил их в покое. Но после Гражданской войны, и особенно после Испанской войны, возникли территориальные проблемы нового рода. В 1867 году Соединенные Штаты купили Аляску у России; в 1898 году у Испании были приобретены Пуэрто-Рико и Филиппины; в том же году были аннексированы Гавайи, и за последнюю четверть века были добавлены другие отдаленные владения (Самоа, зона Панамского канала и Виргинские острова).

Can they be admitted as states?

Эти приобретения отличаются от старых территорий в двух отношениях; они находятся за пределами обычных национальных границ (в некоторых случаях далеко за пределами), и они содержат по большей части население, которое не имело большого опыта в самоуправлении. Всем им была предоставлена та или иная форма территориального управления; но вопрос в том: могут ли они в конечном итоге быть приняты в качестве штатов союза? Если они будут приняты таким образом, им должны быть предоставлены точно такие же права, как и всем остальным штатам. Не существует такой вещи, как частичное или ограниченное принятие. Если Пуэрто-Рико или Гавайи будут приняты в качестве штатов, они будут иметь точно такой же статус, как Нью-Йорк или Пенсильвания.

Future of these islands.

Открыты три пути. Во-первых, эти территории могут быть приняты в установленном порядке с полными правами штата. В случае Аляски, Гавайев и Пуэрто-Рико эта политика может быть принята, если их население будет признано достаточно большим. Во-вторых, существующая форма территориального управления может быть продолжена на неопределенный срок. Это означает, что они будут иметь значительную степень контроля над своими местными делами, но не полный контроль в том смысле, в каком его имеют штаты. В-третьих, им может быть предоставлена независимость с гарантией американской защиты от внешних врагов. В случае Филиппин это практически то, что было обещано; но независимость не будет предоставлена до тех пор, пока острова не докажут свою полную способность к самоуправлению. Помимо Филиппин, ни одна из этих территорий не просит о независимости.

Конституции штатов. Было отмечено, что перед тем, как любая территория будет принята в качестве штата, она должна составить конституцию. Эта конституция составляется, как правило, конституционным конвентом, состоящим из делегатов, избранных народом. Такой конвент созывается, когда штат входит в союз, и снова всякий раз, когда представляется желательным общий пересмотр первоначального документа. Как правило, между такими конвентами проходит десять или более лет, а иногда интервал составляет тридцать или сорок лет. Из-за различий в росте и прогрессе штата конституция может устареть в одном быстрее, чем в другом. Если требуются лишь незначительные изменения в конституции, нет необходимости или обычая созывать конвент. Отдельные поправки, как будет показано далее, могут быть внесены легче.

Что содержат эти конституции. Эти конституции штатов — довольно длинные документы, намного длиннее, чем конституция Соединенных Штатов. В ранние времена они были намного короче, но правительства штатов сегодня выполняют гораздо более многочисленные функции, чем пятьдесят лет назад. Более того, в последние годы появилась тенденция включать в конституции многие вещи, которые ранее оставлялись на усмотрение законодательных актов. Это означало значительное удлинение конституционных положений.

В целом конституция штата устанавливает форму правления, предписывает полномочия и обязанности должностных лиц штата, запрещает законодательному органу делать определенные вещи (например, менять столицу штата) и гарантирует определенные фундаментальные права гражданам. Но это еще не все. Некоторые из них содержат длинные положения, касающиеся полномочий местных органов власти, оплаты труда чиновников, заимствования денег и регулирования банков. Включение таких деталей в конституцию штата является неразумной политикой, поскольку конституционные положения трудно изменить, тогда как эти различные вопросы требуют несколько иного подхода время от времени.

The two methods of amendment.

Как вносятся поправки в конституции штатов. Существует два распространенных способа внесения поправок в конституцию штата. Первый, который существует почти во всех штатах, — это совместные действия законодательного органа и народа. Законодательный орган делает первый шаг, предлагая поправку; затем народ на выборах принимает или отклоняет предложение. Другой путь — это действия только народа. С помощью инициативы, как уже было описано, народ может предложить поправку, вынести ее на голосование и принять или отклонить ее по своему желанию. Этот метод внесения поправок в конституцию используется менее чем в половине штатов, и даже там он не применяется с большой частотой. Подавляющее большинство поправок к конституциям штатов (десятки их вносятся каждый год в стране в целом) делаются по первому из названных планов.

The states have the residuum of powers.

Полномочия штатов. Несколько лет назад иностранный студент, изучающий правительство, желая выяснить, какие полномочия принадлежат законодательному органу Массачусетса, взял копию конституции штата и начал внимательно ее читать. К своему удивлению, он обнаружил, что она не содержит списка полномочий, которые может осуществлять законодательный орган, а лишь перечисляет некоторые вещи, которые законодательный орган не должен делать. Причина этого, конечно, достаточно проста. Штаты сохраняют все полномочия, которые они не передали национальному правительству. Способ узнать, обладает ли штат определенным полномочием, — это заглянуть в конституцию Соединенных Штатов. Если полномочие там предоставлено исключительно Конгрессу или запрещено штатам, то законодательный орган штата не может его осуществлять. Но если полномочие не упомянуто в национальной конституции, ни прямо, ни косвенно, то законодательные органы штатов им обладают.

На этой основе между нацией и штатами осуществляется определенное разделение полномочий. Общие принципы, на которых основано это разделение, достаточно легко понять, но точное распределение полномочий — это то, что можно освоить только путем изучения. Даже юристы не всегда точно понимают это, и газеты постоянно делают ошибки, потому что не осознают, где именно начинаются и заканчиваются границы различных правительственных полномочий. Итак, давайте попробуем свести дело в двух словах, или, точнее, в четыре ореховые скорлупки, следующим образом:

1. Некоторые полномочия принадлежат исключительно нации. К ним относятся право объявлять войну, регулировать внешнюю и межштатную торговлю, чеканить монету, создавать почтовые отделения и так далее. Никакая доля в управлении этими вещами не принадлежит правительствам штатов.

2. Некоторые полномочия принадлежат одновременно как нации, так и штатам. Как нация, так и штаты, каждый в своей сфере, имеют право облагать налогами, занимать деньги, создавать банки, содействовать образованию и делать многие другие вещи. Они называются конкурирующими полномочиями, потому что национальные власти и власти штатов могут осуществлять их одновременно.

3. Некоторые полномочия запрещены нации, а некоторые — штатам. Национальному правительству и правительствам штатов, например, запрещено принимать любые акты о лишении гражданских прав, жаловать дворянские титулы или изымать частную собственность для общественных нужд без компенсации. Штатам, кроме того, запрещено заключать договоры, чеканить монету или взимать таможенные пошлины. Существуют различные другие запреты как на нацию, так и на штаты, что можно увидеть, внимательно прочитав положения национальной конституции.

4. Все остальные правительственные полномочия зарезервированы за штатами. Каждое полномочие, которое не подпадает под вышеуказанные три класса, принадлежит исключительно отдельным штатам. Это не только соответствует теории национальной конституции как предоставления полномочий, но и прямо указано в Десятой поправке.

Features which are similar in all the states.

Общее сходство правительств штатов. Нет двух штатов среди сорока восьми, которыми управляют одинаково. Описание правительства штата в Массачусетсе не подошло бы Иллинойсу, тем более Айдахо или Неваде. С другой стороны, нет двух штатов, которыми управляют очень по-разному; во всех существенных чертах они соответствуют единому типу. У всех них есть конституции; у каждого штата есть выборный законодательный орган из двух палат; у каждого есть выборный губернатор; и у всех них есть суды штата. Во всех штатах существует всеобщее избирательное право (за исключением исключения негров на Юге); тайное голосование используется по всей стране; одни и те же политические партии существуют везде от Атлантики до Тихого океана; и основные законы по существу одинаковы. Гражданин, который переезжает из одного штата в другой, находит разницу настолько незначительной, что она едва заметна. Поэтому не стоит тратить время на изучение различий между правительством одного штата и другого. Правительство штата повсюду теперь сведено к типу, который является единообразным для всех практических целей.

Organization of the state legislature.

Законодательный орган штата. В каждом штате есть законодательный орган, который является главной ветвью правительства штата. Он принимает законы, взимает налоги штата, выделяет деньги на управление администрацией штата и решает все вопросы государственной политики. Этот законодательный орган состоит из двух палат, которые обладают по существу конкурирующими полномочиями по законотворчеству. Верхняя палата, обычно называемая Сенатом, является меньшей из двух; ее члены избираются по округам или сенаторским округам, обычно на срок два или четыре года. Нижняя палата, которая по-разному называется Ассамблеей, или Палатой представителей, или Палатой делегатов, является гораздо более крупным органом; ее члены также избираются от округов или частей округов. Выдвижение кандидатов производится либо конвентами, либо праймериз; последнее сейчас является более распространенным методом, за исключением южных штатов. Сессии законодательного органа проводятся каждый второй год, за исключением нескольких штатов, где они проводятся ежегодно.

The legislature’s powers.

Полномочия законодательного органа штата в реальной деятельности очень широки. Они охватывают всю область законотворчества, за исключением случаев, когда они были ограничены национальной конституцией или конституцией самого штата. Законы штата ближе к жизни человека, чем законы нации. Они предусматривают регистрацию рождения ребенка; они определяют возраст, в котором он должен идти в школу; они создают школы и устанавливают квалификацию учителей. Когда мальчик становится мужчиной, он обнаружит, что законы штата регулируют его профессию или бизнес. Законы штата позволяют ему жениться, накапливать собственность, голосовать и занимать должности. Когда он умирает, законы штата регулируют передачу его собственности наследникам. Таким образом, от рождения до смерти гражданин почти ежедневно вступает в контакт с законодательной властью штата. Эти законы определяют большую часть налогов, которые он платит; они защищают его жизнь, здоровье и собственность; они наказывают его, когда он поступает неправильно; и они обеспечивают его содержание, если он становится бедным, калекой или сумасшедшим. Там, где федеральное правительство касается гражданина один раз, правительство штата касается его дюжину раз. Средний гражданин не всегда ценит этот факт.

The process of state legislation.

Для принятия законов необходимо согласие обеих палат законодательного органа штата. Процесс законотворчества очень похож на тот, что используется в Конгрессе (см. стр. 275-278). Законопроекты вносятся, направляются в комитеты, докладываются обратно законодательному органу и голосуются каждой палатой. Разногласия между двумя палатами урегулируются согласительным комитетом. Правила процедуры очень сложны, и новым членам законодательного органа штата часто трудно их понять. Цель правил трояка: ускорить дело, обеспечить тщательное рассмотрение каждой меры и защитить права партии меньшинства в законодательном органе. Несмотря на правила, однако, законодательная работа часто неоправданно затягивается; в другое время меры проталкиваются без надлежащего рассмотрения, и права меньшинства часто нарушаются. Это делается путем приостановки правил или просто игнорирования их.

The governor.

Исполнительная власть штата. Исполнительная ветвь правительства штата состоит из губернатора и глав различных департаментов штата. Губернатор избирается народом на срок два или четыре года. Его полномочия обширны. Он отвечает за общее руководство исполнением законов и ведением административных дел. Он делает большинство важных назначений на административные должности штата, главными исключениями являются главы департаментов штата и судьи судов штата, оба из которых в большинстве случаев избираются народом. Назначения губернатора, прежде чем они вступят в силу, обычно требуют подтверждения верхней палатой законодательного органа штата или выборным исполнительным советом. Там, где действует система гражданской службы, она, кроме того, ограничивает усмотрение губернатора при назначениях. Губернатор также обладает правом вето на акты законодательного органа штата, но оно может быть преодолено, как правило, двумя третями голосов обеих палат. Во всех существенных чертах право вето губернатора очень похоже на право вето Президента. Право помилования правонарушителей, осужденных в судах штата, также принадлежит губернатору в большинстве штатов; в некоторых штатах, однако, он должен получить согласие совета по помилованию или другого органа, а в нескольких штатах вся власть помилования передана специальному совету. Губернатор является главнокомандующим милиции штата и может вызывать ее на службу в чрезвычайных ситуациях. Как и Президент, губернатор может быть отстранен от должности путем импичмента.

Officials and boards.

Для ведения своей административной работы штат имеет, помимо губернатора, значительное число административных чиновников и советов. К ним относятся секретарь штата, который ведет официальные записи; казначей; аудитор; генеральный прокурор, который ведет юридические дела штата; суперинтендант или комиссар образования штата; вместе с советами штата по здравоохранению, благотворительности, общественным работам, общественным коммунальным службам и так далее. Названия и функции этих различных советов сильно различаются от штата к штату. В Массачусетсе всего двадцать один департамент штата; в Нью-Йорке их более ста. Повсюду их число имеет тенденцию к увеличению, поскольку функции штата повсюду расширяются. Чиновники и члены советов, которые выполняют всю эту административную работу, иногда избираются, но чаще назначаются губернатором.

Суды штата: их организация. В каждом штате есть три градации в судебной системе, а иногда и четыре. Во-первых, есть местные суды, возглавляемые мировыми судьями или полицейскими судьями. Эти суды рассматривают дела незначительной важности. Когда лица, обвиняемые в серьезных преступлениях, предстают перед ними, правонарушители задерживаются для суда в суде следующей инстанции. Эти суды следующей инстанции известны как окружные или районные, или высшие суды. Они уполномочены проводить суды присяжных; они имеют в своем распоряжении прокуроров; они имеют более широкий круг юрисдикции для рассмотрения важных дел, и их решения обычно являются окончательными, насколько это касается фактов дела. Наконец, в каждом штате есть верховный суд (иногда называемый Судом по ошибкам), который рассматривает апелляции, главным образом по спорным вопросам права, из нижестоящих судов. Этот суд состоит из пяти-пятнадцати судей (число устанавливается законом в каждом штате), и он имеет последнее слово во всех делах, кроме тех, где апелляция может быть подана в Верховный суд Соединенных Штатов.

The election vs. the appointment of judges.

Выбор и отстранение судей. Более чем в трех четвертях штатов судьи этих различных судов избираются народом. В остальных они либо назначаются губернатором, либо выбираются законодательным органом штата. Нельзя сказать в общих чертах, что один план лучше другого. Хорошие судьи были получены всеми тремя методами отбора, как и плохие. Стоит отметить, однако, что судьи всех федеральных судов назначаются пожизненно и что они являются людьми высокого качества. Повсюду признается, что суды должны быть защищены от партийной политики, и это гораздо легче, если судьи назначаются пожизненно или на длительные сроки, чем если они выбираются народом на короткие сроки. Но независимо от того, назначены они или избраны, желательно, чтобы судьи, пока их работа удовлетворительна, оставались в должности. Если судьям отказывают в повторном назначении или переизбрании, потому что их решения не кажутся популярными среди тех, кто имеет влияние в политике, будет очень трудно найти людей со способностями и честностью, которые согласятся на судебные должности.

SIMPLIFIED STATE ADMINISTRATION

Несколько штатов упростили свой административный механизм в последние годы, сократив количество департаментов штата. Иллинойс — один из них. Его план административной организации, как показано на обороте этой страницы, достаточно прост, чтобы любой избиратель мог его понять. Это контрастирует с ситуацией в штате Нью-Йорк, где существует более ста административных департаментов.

ОРГАНИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАЦИИ ШТАТА

The present weakness.

Необходимость реформы в администрации штата. В настоящее время в администрации штата существуют две явные слабости. Одна проистекает из того факта, что функции штата были колоссально расширены за последние пятьдесят лет, в то время как административный механизм не поспевал за этим. Штат взял на себя новые обязанности в области общественного здравоохранения, регулирования промышленности, управления тюрьмами, контроля над общественными коммунальными службами и многих других вопросах. В каждом случае он просто создавал еще один департамент, бюро или совет, пока вся организация не стала перегруженной. Администрация штата, другими словами, теперь разделена на слишком много отсеков. Другая слабость проистекает из того факта, что эти различные департаменты не все подотчетны губернатору или какому-либо центральному главе. Некоторые чиновники и советы назначаются; некоторые избираются. Некоторые занимают должности в течение длительных сроков, некоторые — коротких. Губернатор несет ответственность за надлежащее ведение администрации штата, однако работа выполняется чиновниками, которые не обязаны подчиняться его инструкциям. Он похож на генерала, от которого ожидают побед в сражениях, не имея офицеров, которые будут подчиняться его приказам. Результатом является не только изрядная доля трений, но и пустая трата времени, денег и терпения. Несколько штатов почувствовали необходимость реформировать это состояние и приступили к внесению изменений в свою административную организацию. Эти изменения включают сокращение количества департаментов и подчинение их всех общему контролю губернатора. В национальной администрации все департаменты подотчетны Президенту. Тот же принцип должен быть применен в администрации штата.

Can the system of commission government be applied to the states?

Предлагаемая реконструкция правительства штата. Система правительства штата в ее нынешнем виде не дает удовлетворительных результатов. Законодательные органы штатов утратили доверие населения за последнее поколение; в них часто избираются люди низкого качества; на законотворческую работу слишком сильно влияют партийные соображения; административных департаментов слишком много в большинстве штатов, и они часто не справляются со своей работой эффективно. Налоги штатов повсюду быстро растут, а долги штатов увеличиваются. Различные планы радикальной реконструкции правительства штата были предложены, чтобы исправить эти недостатки. Одно из предложений заключается в том, чтобы упразднить двухпалатный законодательный орган и заменить его единым небольшим органом представителей. Утверждается, что если бы избиралось меньше законодателей, выбирались бы лучшие люди и процесс законотворчества тем самым улучшился бы. Некоторые даже зашли так далеко, что призывают установить комиссионное правительство для штатов, так же как и для городов. Правительство штата, утверждают они, стало настолько сложным, что теперь требует меньшего числа способных людей, уделяющих ему все свое внимание. Двухпалатный законодательный орган, который собирается на несколько месяцев каждые два года, не может эффективно справляться с делами. Тем не менее люди стали полностью привычными к двухпалатным законодательным органам, и там, где предложение об установлении одной палаты было представлено им (как в Орегоне), они его отвергли.

Should the governor’s powers be increased?

Другой план предлагает наделение губернатора большими полномочиями, давая ему инициативу в финансовых вопросах и делая все административные департаменты штата подотчетными ему. Сегодня движение идет очень сильно в этом направлении. Уже в некоторых штатах губернатор является более важным фактором, чем законодательный орган, и это странно контрастирует с ситуацией, которая была сто лет назад или более. Джеймс Мэдисон в свое время называл губернаторов «чуть более чем нулями» и заявлял, что законодательные органы всемогущи. В наши дни это полностью изменилось или меняется. Баланс власти неуклонно смещается от законодательной к исполнительной ветви.

General References

Ч. А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 428-577; Там же, «Хрестоматия по американскому правительству и политике», стр. 391-508;

Эверетт Кимбалл, «Правительство штата и муниципальное управление», стр. 131-308;

У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 389-459;

А. Н. Холкомб, «Правительство штата в Соединенных Штатах», стр. 240-393;

Дж. Т. Янг, «Новое американское правительство и его работа», стр. 298-341;

Вудро Вильсон, «Государство», стр. 315-336;

П. С. Рейнш, «Хрестоматия по американскому федеральному правительству», стр. 222-239;

Дж. М. Мэтьюз, «Принципы американского государственного управления», стр. 25-214;

У. У. Уиллоуби и Линдсей Роджерс, «Введение в проблему государственного управления», стр. 407-429.

Group Problems

1. Пересмотр конституции вашего штата. Составьте таблицу наиболее важных положений конституции вашего штата по следующим разделам: 1. Организация законодательной власти. 2. Полномочия губернатора. 3. Отношения между губернатором и законодательным органом. 4. Организация департаментов штата. 5. Контроль над финансами штата. Сравните их в параллельных столбцах с соответствующими положениями типовой конституции штата, разработанной Национальной муниципальной лигой. Обсудите относительные достоинства каждого положения. Ссылки: National Municipal Review, том IX, № 11, стр. 711-715, ноябрь 1920 г. Копии конституции штата обычно можно получить по запросу у Секретаря штата в Капитолии штата. Конституция штата также публикуется в справочнике или руководстве, предоставляемом членам законодательного органа. Для общих дискуссий по данной теме см.: К. Г. Хейнс и Берта Х. Хейнс, «Принципы и проблемы американского правительства», стр. 321-338; 423-440; У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 522-534; Дж. М. Мэтьюз, «Принципы американского государственного управления», стр. 499-516; А. Н. Холкомб, «Правительство штата в Соединенных Штатах», стр. 106-142; Конституционный конвент штата Массачусетс, 1917-1918 гг., «Бюллетени», № 2, 4, 10, 15, 29 и 35; Конституционный конвент штата Нью-Йорк, 1915 г., «Указатель-дайджест конституций штатов», passim.

2. Что мы получаем за наши государственные расходы. Ссылки: Бюро переписи населения США, «Финансовая статистика штатов» (издается ежегодно с 1918 г.); У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 445-472; Р. Т. Эли, «Налогообложение в американских штатах и городах», стр. 13-24; Дж. М. Мэтьюз, «Принципы американского государственного управления», стр. 296-400.

3. Можно ли упростить процедуру в законодательных органах штатов? Ссылки: П. С. Рейнш, «Американские законодательные органы и законодательные методы», стр. 126-158; Г. У. Доддс, «Процедура законодательных органов штатов», стр. 36-62; А. Н. Холкомб, «Правительство штата в Соединенных Штатах», стр. 253-279; Г. М. Роберт, «Правила парламентской процедуры», passim.

Short Studies

1. Место штатов в нации. У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 389-403.

2. Организация и процедура конституционных конвентов. Конституционный конвент штата Массачусетс, 1917-1918 гг., «Бюллетени», № 1 (Процедура конституционных конвентов).

3. Комитеты и комитетская работа в законодательных органах штатов. П. С. Рейнш, «Американские законодательные органы и законодательные методы», стр. 159-182.

4. Рост исполнительной власти в правительстве штата. Дж. М. Мэтьюз, «Принципы американского государственного управления», стр. 25-133.

5. Тенденции законодательства в последние годы. Ф. Дж. Стимсон, «Народное законотворчество», стр. 117-123.

6. Причины народного недоверия к законодательным органам штатов. Джеймс Т. Янг, «Новое американское правительство и его работа», стр. 643-651.

7. Как было упрощено государственное управление. К. Г. Хейнс и Берта М. Хейнс, «Принципы и проблемы правительства», стр. 323-338.

8. Правительство Филиппин. Дин К. Вустер, «Филиппины, прошлое и настоящее», том I, стр. 325-407; том II, стр. 768-791.

9. Назначение и смещение судей. С. Э. Болдуин, «Американская судебная система», стр. 311-343; А. М. Кейлс, «Непопулярное правительство в Соединенных Штатах», стр. 225-251.

10. Планы реконструкции правительства штата. У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 522-534; А. М. Кейлс, «Непопулярное правительство в Соединенных Штатах», стр. 166-180.

Questions

1. Национальная конституция предусматривает, что Соединенные Штаты гарантируют каждому штату республиканскую форму правления. Что это означает? Было бы правительство штата нереспубликанским, если бы оно (а) повысило избирательный возраст до тридцати лет; (б) упразднило законодательный орган и передало все законодательные полномочия назначаемому совету из пяти человек; (в) отказалось от системы суда присяжных в судах штата; (г) упразднило частную собственность?

2. Если бы вы сегодня перераспределяли соответствующие полномочия национального правительства и правительств штатов, где бы вы разместили (а) вопросы брака и развода; (б) образование; (в) регулирование детского труда; (г) выдачу банковских лицензий; (д) наказание за фальшивомонетничество; (е) защиту иностранцев в Соединенных Штатах; (ж) наказание лиц за линчевание; (з) контроль над национальной гвардией?

3. Просмотрите конституцию вашего штата и отметьте четыре или пять положений, которые, по вашему мнению, лучше было бы оставить на усмотрение законов.

4. Как может быть изменена конституция вашего штата? Какие поправки были внесены за последние десять лет и каким методом? Являются ли поправки, по вашему мнению, слишком легкими или слишком трудными для принятия?

5. Если каждый штат полностью свободен определять свою собственную форму правления, почему они все так похожи?

6. Составьте список всех этапов прохождения закона от его внесения в законодательный орган до окончательного принятия. Дает ли губернатор какое-либо обоснование, когда он накладывает вето на законопроект? Следует ли требовать от него этого?

7. Поместите каждое из следующих ведомств во главе столбца и впишите под каждым список вопросов, которыми занимаются эти должностные лица: Совет общественных работ; Комиссар по исправительным учреждениям; Комиссия по общественным коммунальным службам; Бюро рыболовства и охоты; Совет по труду и промышленности; Совет по промышленным несчастным случаям; Департамент социального обеспечения; Совет по сельскому хозяйству; Генеральный прокурор; Комиссия по гражданской службе.

8. Составьте список всех видов деятельности, которыми занимается правительство вашего штата, где оно выступает в качестве (а) бизнесмена или корпорации; (б) арбитра между сторонами; (в) благотворительного агентства. В каких из них оно сталкивается с конкуренцией со стороны частных лиц?

9. Составьте схему, показывающую организацию судов в вашем штате, количество судей в каждом из них и общую юрисдикцию каждого суда.

Topics for Debate

1. Комиссионная система управления, существующая сейчас во многих городах, должна быть применена к штатам.

2. Соединенные Штаты не должны приобретать никакие территории, которые в конечном итоге не могут быть приняты в качестве штата.

3. Какой план выбора судей Верховного суда лучше: (а) пожизненное назначение губернатором (Массачусетс) или (б) выборы народом каждые шесть лет (Иллинойс)?

ГЛАВА XIII. НАЦИОНАЛЬНАЯ КОНСТИТУЦИЯ

Цель этой главы — объяснить, как была разработана конституция, как она развивалась и как ее можно изменить.

E pluribus unum.

Достижение союза. — Величайшим достижением американского народа стало объединение отдельных штатов в единую нацию. То, что мы объединили в постоянную федерацию тринадцать относительно небольших общин, насчитывающих в общей сложности менее четырех миллионов человек, может не показаться нам выдающимся подвигом. Эти тринадцать общин вместе завоевали свою независимость в общей войне; в основном они были населены людьми одной расы, говорящими на одном языке и привыкшими к одним и тем же законам. Почему возникли трудности с тем, чтобы заставить их сформировать союз для обеспечения общей обороны и содействия всеобщему благосостоянию? Разве объединение не является естественным процессом?

Что ж, если объединение разных штатов в единый постоянный союз — дело легкое, почему не объединились враждующие города Древней Греции? Почему они упорствовали в своей разобщенности и из-за этой разобщенности в конечном итоге стали добычей своего общего врага? Вся Аттика была меньше, чем один штат Южная Каролина. Почему различные государства Центральной или Южной Америки не сформировали союз после того, как завоевали независимость от Испании? Насколько иной была бы история этих латиноамериканских стран за последние сто лет, если бы они создали федеративный союз, подобный союзу Соединенных Штатов!

Формирование американского союза было непростой задачей. Оно было достигнуто упорным трудом, терпением, редким проявлением гражданского духа со стороны лидеров в различных штатах и здравым смыслом народных масс. Если бы мужчины и женщины 1787 года думали только о себе и не заботились о потомках; если бы они ставили непосредственные интересы отдельных штатов выше конечного благополучия целого; если бы они позволили руководить собой предрассудкам, а не патриотизму, американский союз не был бы сформирован.

Obstacles in the way of union.

Почему задача была трудной. — Тринадцать колоний были основаны независимо друг от друга. Некоторые из них выросли из деятельности торговых компаний. Другие были основаны мужчинами и женщинами, которые покинули свои дома в старой стране, чтобы избежать религиозных преследований. Третьи, в свою очередь, обязаны своим началом богатым людям, которые получили от английской короны крупные земельные гранты для создания поселений. Основанные разными способами, эти различные колонии с самого начала имели очень мало общих интересов. У каждой было свое правительство, и эти правительства несколько отличались друг от друга. Люди не путешествовали из одной колонии в другую, так как транспорт был примитивным, а передвижение — затруднительным. В 1787 году расстояние от Массачусетса до Джорджии казалось гораздо большим, чем сегодня кажется путешествие через весь континент. Более того, каждая колония была в первую очередь заинтересована в своих собственных проблемах и мало думала о внешних делах, за исключением случаев, когда возникали угрозы. Правда, у колоний было и кое-что общее, но силы, стремившиеся разделить их, были гораздо сильнее тех, что стремились их объединить.

Early attempts at federation.

По этой причине первые попытки объединения не привели к созданию постоянной федерации. Еще в 1643 году четыре основных поселения Новой Англии объединились в лигу дружбы, известную как Федерация Новой Англии, но этот союз прекратил свое существование после того, как миновала опасность нападений индейцев. Уильям Пенн в 1696 году предложил всеобщий союз всех колоний, но из его предложения ничего не вышло. В разное время в течение следующих шестидесяти лет созывались конференции и обсуждался этот вопрос, наиболее важным из которых был Олбанский конгресс 1754 года, на котором был детально разработан план союза. Однако местные разногласия всегда оказывались слишком сильными, пока назревающий конфликт с метрополией не показал необходимость совместных действий.

The Revolution as a unifying force.

Как война проложила путь к союзу. — Попытка английского правительства обложить колонии налогами без их согласия впервые заставила их осознать тот факт, что все они находятся в одной лодке. Если бы они попытались сопротивляться этим налогам по отдельности, их бы принуждали к подчинению одного за другим. По этой причине они поспешили проконсультироваться друг с другом и в надлежащее время направили делегатов на Континентальный конгресс, который занимался общими интересами колоний во время войны. Напряжение и тяготы войны сделали единство необходимым на тот момент, но оно не привело к органическому союзу. Колонии объединились в провозглашении своей независимости, но эта декларация не создала союза новых штатов.

Декларация независимости. — Декларация независимости — один из самых известных документов во всей истории. Составленная Томасом Джефферсоном, она является одновременно изложением политических принципов и перечнем колониальных жалоб. Четыре выдающихся политических принципа изложены в следующих словах:

«Мы исходим из той самоочевидной истины, что все люди созданы равными и наделены их Творцом определенными неотчуждаемыми правами, к числу которых относятся жизнь, свобода и стремление к счастью».

«Что для обеспечения этих прав люди учреждают правительства, черпающие свои законные полномочия из согласия управляемых».

«Что если какая-либо форма правительства становится разрушительной для этих целей, то народ имеет право изменить или упразднить ее».

«Что правительства, установленные давно, не следует менять ради легковесных и преходящих причин».

Importance of the Declaration.

Декларация независимости не является законом страны и никогда им не была; ее текст не является юридически обязательным для Конгресса, законодательных органов или судов. Это утверждение фундаментальных принципов. Она не создала единую нацию, за исключением как в настроениях. Декларацией были созданы тринадцать новых суверенных штатов, каждый из которых имел право определять свою собственную форму правления. С правительственной точки зрения эти тринадцать общин были менее объединены после декларации, чем до нее. До 1776 года существовал единый суверен; после этой даты их стало тринадцать. Но хотя Декларация независимости не содержала никаких положений о союзе нескольких штатов, она тем не менее является бессмертным документом, потому что смело провозгласила принципы, которые были новыми для мира. В 1776 году демократии почти нигде не было. Четыре вышеупомянутые истины сегодня являются общим местом; но сто пятьдесят лет назад они были вызовом революции во всех деспотических странах. В наше время большая часть цивилизованного мира пришла к признанию их единственной здравой основой демократического правления. Таким образом, декларация является не просто вехой в истории американской демократии; она знаменует начало великой эпохи в истории человеческой свободы.

Статьи Конфедерации. — Дав клятву верности общим принципам и плечом к плечу пройдя через темные часы тяжелой войны, можно было бы подумать, что эти тринадцать штатов ясно осознали мудрость объединения в единую, сплоченную нацию. Но они еще не были готовы отбросить свои разногласия или умерить свое рвение к индивидуальной независимости. Лучшее, на что они были готовы на тот момент, — это дать свое согласие на план слабой конфедерации, что было немногим лучше наступательного и оборонительного союза. Положения статей. Этот план, разработанный Континентальным конгрессом в 1777 году, был воплощен в Статьях Конфедерации и разослан в различные штаты для ратификации. Он встретил очень мало энтузиазма, и только в 1781 году был принят всеми штатами. По правде говоря, эти Статьи не заслуживали большого энтузиазма, ибо они предусматривали неработоспособную форму федерального правительства. Конгресс, состоящий из одной палаты, сформированной из делегатов от штатов, был единственным органом Конфедерации. Не было предусмотрено ни исполнительной власти, ни системы судов. В Конгрессе Конфедерации все штаты, большие и малые, имели равные права голоса; делегаты назначались штатами, оплачивались штатами и могли быть отозваны штатами в любое время. Народ как таковой не имел прямого участия в правительстве; с другой стороны, центральное правительство не могло иметь дело непосредственно с народом, оно могло действовать только через штаты.

Weakness of the Confederation.

Штаты были настолько ревнивы к своему суверенитету и независимости, что лишили правительство Конфедерации большинства существенных полномочий, которыми должно обладать правительство для выполнения своей работы. Они не дали ему права взимать налоги и, следовательно, не дали надежных средств для получения дохода. Они не дали ему права занимать деньги, кроме как с согласия девяти штатов. Они не дали ему права регулировать торговлю. Статьи Конфедерации, хотя и были составлены и приняты в разгар войны, не давали Конгрессу права призывать людей в армию. Когда ему требовались войска, он мог только призывать штаты предоставить их. Иногда штаты откликались на эти призывы, но чаще нет, и в последнем случае у Конгресса не было способа обеспечить выполнение своих требований о людях. В этих обстоятельствах удивительно, что правительство Конфедерации сумело вести войну и довести ее до успешного завершения.

The critical period.

Дрейф к анархии после войны. — Несмотря на крайнюю слабость Конфедерации, война продолжала оставаться объединяющей силой, пока она длилась. Перед лицом общей опасности и имея общую цель, штаты держали свои разногласия на заднем плане. Но как только война закончилась, распри начались всерьез. Каждый штат начал рассматривать свои собственные интересы как нечто наиболее важное; каждый стремился получить преимущества за счет своих соседей. Каждый был волен вводить свой собственный тариф и регулировать торговлю в своих портах. Поэтому они начали ссориться между собой из-за торговых привилегий и спорных границ, пока гражданская война не стала казаться вполне возможной.

Impotence of the Congress.

Почему Конгресс Конфедерации не вмешался, чтобы предотвратить этот дрейф к анархии? Конгресс с радостью сделал бы это, но у него не было полномочий. У него не было власти вмешиваться в споры между штатами или даже предотвращать войну между ними. У него не было собственной армии, не было денег на создание армии. Некоторые штаты, теперь, когда война закончилась, проявляли так мало интереса к Конфедерации, что вообще перестали присылать делегатов в Конгресс. Раз за разом оказывалось невозможным собрать кворум для ведения дел. Крайняя слабость Конгресса трагически проявилась в 1783 году, когда он был изгнан из своих помещений в Филадельфии толпой солдат, требовавших выплаты жалованья.

The economic disorder.

Вся страна находилась в тяжелом положении. Во время войны был создан огромный долг, и Конгресс теперь обнаружил, что у него нет денег на выплату процентов по нему. Были выпущены миллионы бумажных денег, но нигде не было золота, чтобы их выкупить. Цены были высокими во время войны, как это всегда бывает в военное время. Когда война закончилась, произошло общее падение цен, в результате чего фермеры стали получать меньше за свою продукцию и стали недовольны. Фермеры в те дни составляли девяносто процентов населения, и они полностью контролировали законодательные органы различных штатов. Они требовали облегчения от последствий падения цен, призывали к выпуску большего количества бумажных денег, к высоким тарифам и к мерам, которые уменьшили бы бремя ипотечных кредитов на их земли. В некоторых штатах происходили открытые беспорядки и беспорядок. Эти годы справедливо называют «критическим периодом» американской истории. Одно время казалось, что независимость станет лишь прелюдией к анархии.

The leaders in despair.

Неудивительно, что лидеры народа были обескуражены и встревожены. Вашингтон был в отчаянии. «Я испытываю невыразимое унижение», — писал он, — «когда вижу тучи, сгустившиеся над самым ярким утром, которое когда-либо занималось над любой страной... Я теряюсь в изумлении, когда вижу, на что способны интриги, невежество и ревность... Еще вчера мы проливали свою кровь, чтобы получить конституции, по которым мы сейчас живем — конституции нашего собственного выбора и создания — а теперь мы обнажаем мечи, чтобы опрокинуть их... Какой триумф для сторонников деспотизма обнаружить, что мы неспособны управлять сами собой!» Это горькие слова, но состояние страны вполне их оправдывало. Разумные люди во всех штатах разделяли эту тревогу и чувствовали, что то, что было завоевано во время войны, может быть легко потеряно, ибо если штаты начнут воевать между собой, Европе будет очень легко вмешаться в драку и разделить добычу. Судьба Польши была свежа в памяти тех, кто читал историю.

A Constitutional Convention called.

Триумф гражданского духа над эгоизмом. — Но вскоре в тучах появился просвет. Четыре миллиона человек, составлявших население тринадцати штатов, несмотря на свои секционные предрассудки, обладали здравым смыслом и патриотизмом. Более того, они были благословлены такой группой лидеров, какой еще никогда не удавалось провести молодую нацию через тревожные годы. Вашингтон, Джефферсон, Франклин, Мэдисон, Гамильтон и другие представители этой выдающейся плеяды придерживались разных взглядов на лучшие способы наведения порядка из хаоса; но они были готовы, когда пришло время, отбросить эти личные разногласия, чтобы можно было создать эффективную форму центрального правительства. Поэтому они приложили вес своего огромного влияния к движению за пересмотр Статей Конфедерации таким образом, чтобы можно было достичь лучшего союза тринадцати штатов. По правде говоря, было трудно побудить штаты двигаться к единству, ибо все они двигались в прямо противоположном направлении. Но благодаря проявлению такта и терпения, и после обескураживающих задержек, двенадцать штатов наконец направили делегатов на конвент, который был созван в Филадельфии в 1787 году, чтобы посмотреть, что можно сделать. Если бы штатов попросили присоединиться к созданию совершенно новой конституции и установлению настоящего федерального союза, нет сомнений, что некоторые из них отказались бы. Конвент был созван для рассмотрения изменений в Статьях Конфедерации. Но когда делегаты приступили к работе, они вскоре обнаружили, что никакая «лоскутная» работа никогда не решит проблему объединения американского народа в единую нацию. Поэтому они приступили к созданию совершенно нового договора, содержащего положение о реальном центральном правительстве, наделенном адекватными полномочиями.

Конституционный конвент: его члены. — На конвенте присутствовало пятьдесят пять делегатов, представлявших двенадцать штатов. Некоторые штаты прислали шесть или семь делегатов; другие — только двух или трех. Количество не имело большого значения, так как каждый штат имел один голос по всем вопросам. Делегаты никогда не присутствовали все одновременно; некоторые из них приезжали и вскоре уезжали; другие постоянно приходили и уходили; но большинство оставалось в течение всего лета и регулярно посещало заседания. Конвент заседал в старом кирпичном здании штата в Филадельфии, в том самом здании, где одиннадцать лет назад была подписана Декларация независимости. Он заседал за закрытыми дверями, и делегаты договорились, что не будут рассказывать о том, что происходит. Изо дня в день, с мая по сентябрь, они боролись с проблемой разработки новой конституции, и хотя их разногласия во мнениях часто казались невозможными для урегулирования, конвенту наконец удалось составить документ, который большинство делегатов были готовы подписать.

WASHINGTON AT THE CONSTITUTIONAL

CONVENTION OF 1787

By Violet Oakley

Эта картина находится в Капитолии штата Пенсильвания в Гаррисберге.

Она изображает отцов-основателей Республики за их великой работой по созданию национальной конституции. Вашингтон, председательствующий на конвенте, обращается к своим коллегам с примечательными словами, которые обрамляют верхнюю часть картины. Вокруг и под ним — Бенджамин Франклин, Джеймс Мэдисон, Уильям Патерсон, Джеймс Дикинсон, Эдмунд Рэндольф, Роберт Моррис и Гувернер Моррис, все они в причудливых костюмах конца восемнадцатого века.

Картина символизирует великое стремление Америки — Давайте поднимем знамя, к которому смогут примкнуть честные люди!

ВАШИНГТОН НА КОНСТИТУЦИОННОМ КОНВЕНТЕ. Автор: Вайолет Окли. Авторское право Вайолет Окли. Из гравюры Копли, авторское право Curtis & Cameron, Бостон. Воспроизведено с разрешения.

The Fathers of the Republic.

Люди, принявшие активное участие в этом конвенте, оказали услугу такой ценности и постоянства, что их имена никогда не будут забыты. Вашингтон, возглавлявший делегацию от Вирджинии, был избран конвентом своим председательствующим лицом. Это лишало его возможности принимать активное участие в дискуссиях, но его огромное личное влияние во многих случаях использовалось в интересах гармонии. Бенджамин Франклин, самый мудрый человек своего времени, был старшим членом делегации Пенсильвании. Его обширные знания людей и дел, накопленные за долгую жизнь более чем в восемьдесят лет, сделали его одним из самых ценных членов. Затем был Джеймс Мэдисон, еще молодой человек, но уже глубокий ученый в вопросах государственного управления. Среди всех делегатов Мэдисон занимал первое место по степени активной помощи и полностью заслужил то отличие, которое потомки дали ему как Отцу Конституции. Александр Гамильтон из Нью-Йорка, молодой и блестящий, с богатым воображением и сильными политическими взглядами, был оратором конвента; но ораторское искусство не имело большого успеха у делегатов. Они слушали с восторженным вниманием страстные речи Гамильтона и щедро аплодировали ему в конце; но когда вопрос ставился на голосование, он иногда не получал ничьего голоса, кроме своего собственного. Аргументы значили больше, чем красноречие в этом собрании. Среди делегатов, обладавших способностями и известностью, были Роберт Моррис и Джеймс Уилсон из Пенсильвании, первый — волшебник в финансовых делах, второй — рассудительный шотландец с большим политическим чутьем; Роджер Шерман, сапожник-государственный деятель из Коннектикута; два Пинкни из Южной Каролины, Джон Дикинсон из Делавэра и дюжина других, чьи имена были известны по всей стране в их дни. Они не были единомышленниками в политических вопросах, отнюдь нет; некоторые были консерваторами, некоторые — радикалами; некоторые смотрели далеко в будущее, другие — только на нужды текущего момента; некоторые всегда были готовы к компромиссу, другие не были готовы к нему вовсе; но в целом они сформировали способную, хорошо сбалансированную группу людей, справедливо отражавшую интеллект и патриотизм своего времени.

The obstacles and the compromises.

Как конвент решил свои трудности. — В органе, состоящем из людей, придерживающихся столь широко различающихся мнений, было неизбежно, что возникнут ожесточенные споры. И это то, что произошло. Делегаты от меньших штатов не соглашались с делегатами от больших штатов по вопросу о том, должны ли при новой конституции права голоса штатов быть равными, как это было при Статьях Конфедерации. Делегаты с Севера столкнулись с делегатами с Юга по вопросу о предоставлении новому правительству права регулировать торговлю; ибо Юг не хотел, чтобы экспортные налоги на табак, хлопок и другие плантационные товары были введены. Расхождение во мнениях часто было очень широким, и однажды конвент чуть не прервал свои заседания, потому что казалось, что нет надежды на достижение какого-либо соглашения. Но терпение и гражданский дух в конечном итоге возобладали по всем пунктам, и с помощью одного компромисса за другим конвенту удалось завершить свою работу, не расколовшись на части.

The constitution drafted.

Когда все основные черты были согласованы, они были объединены в конституцию, которую тридцать девять делегатов были готовы подписать. Из остальных некоторые отсутствовали; некоторые отказались поставить под ней свои имена. Даже среди тех, кто подписал ее, было много тех, кто сделал это без малейшего энтузиазма. Положения новой конституции были не тем, чего хотел каждый отдельный делегат, а лишь тем, на что большинство могло быть склонено согласиться. Больше всего на делегатов повлиял тот факт, что все знали, что существующая ситуация плоха; новая конституция, каковы бы ни были ее недостатки, несомненно, будет улучшением. Первоочередной задачей было направить штаты к центру, а не к периферии круга. Достигнув этого, лидеры конвента верили, что будущее можно доверить самому себе. Именно в этом широком и патриотическом духе тридцать девять человек поставили свои имена под тем, что английский государственный деятель Гладстон однажды назвал «величайшим достижением, когда-либо созданным за данное время рукой и мозгом человека», — конституцией Соединенных Штатов.

Ratification by the states.

Последний шаг. — Но, поставив свои имена под этим документом, члены конвента не сделали его законом страны. Прежде чем конституция могла вступить в силу, она должна была быть представлена штатам и принята ими. И существовала серьезная опасность, что некоторые штаты отвергнут ее. Общественные настроения, казалось, были разделены примерно поровну; мелкие фермеры были в значительной степени против принятия нового правительства, в то время как жители городов и крупные собственники были за него. «Федералист». Некоторые из тех, кто был лидерами на конвенте, в частности Гамильтон и Мэдисон, организовали кампанию, чтобы повлиять на общественное мнение в пользу новой конституции, в ходе которой они написали многочисленные письма в газеты, объясняя и защищая различные положения. Эти письма были впоследствии собраны в книгу и опубликованы под названием «Федералист». Даже сегодня они представляют собой замечательное изложение того, что выражают и подразумевают различные положения конституции. В конце концов, кампания за ратификацию увенчалась успехом, и, несмотря на сильное сопротивление в некоторых штатах, все они были в конечном итоге склонены принять конституцию. После этого Конгресс Конфедерации распустился, и в 1789 году новое федеральное правительство приступило к работе с городом Нью-Йорком в качестве временной столицы.

A notable document.

Конституция в целом. — Конституция Соединенных Штатов в том виде, в каком она была разработана конвентом, является относительно коротким документом. Она напечатана в конце этой книги и может быть прочитана примерно за двадцать минут. Это старейшая и кратчайшая среди республиканских конституций в великих странах мира. Наполеон Бонапарт однажды сказал, что хорошая конституция должна быть «короткой и неясной»: короткой, чтобы людям не приходилось тратить время на ее чтение, и неясной, чтобы правители могли интерпретировать ее так, как им заблагорассудится. Конституция Соединенных Штатов выполняет первое из требований Наполеона, но не второе. Это удивительно ясный документ, хорошо структурированный, говорящий в нескольких словах именно то, что он означает, и изложенный на прекрасном английском языке. Пусть кто-нибудь прочитает первые шесть строк, например, и посмотрит, сможет ли он выразить цели свободного правительства меньшим количеством и более убедительными словами. Это высший закон страны, последнее слово по всем вопросам американского правительства. Никто не может претендовать на знание того, как управляются дела Соединенных Штатов, не освоив, по крайней мере в общих чертах, содержание конституции.

Factors in the development of the constitution:

Как развивалась конституция. — Но конституция сегодня — это не то, что она была сто двадцать с лишним лет назад. Если бы это было так, она была бы печально оторвана от нужд нации. Чтобы быть удовлетворительной, конституция должна быть способна к постоянному расширению и развитию; она должна быть способна идти в ногу с политическим, социальным и экономическим прогрессом. Этого конституция Соединенных Штатов смогла достичь благодаря различным механизмам развития, обычаям, судебному толкованию и поправкам. Созданная для тринадцати штатов, насчитывающих четыре миллиона человек, она была расширена, чтобы покрыть нужды почти в четыре раза большего количества штатов и более чем в двадцать пять раз большего количества людей. Разработанная во времена дилижансов и парусных кораблей, ручного труда и примитивных методов сельского хозяйства, она перешла в дни дирижаблей и тракторов, гигантских фабрик и чудес индустрии. Она наделена динамическими качествами.

1. Usage.

Давайте посмотрим немного внимательнее на эти механизмы развития. Обычай — один из них. Наряду с письменным документом возникло много практик, которые практически имеют силу письменных положений. Возьмем, к примеру, метод избрания Президента. В конституции предусмотрены непрямые выборы; по обычаю выборы стали прямыми. Конституция предусматривает, что Президент должен делать назначения с «совета и согласия» Сената; но по обычаю его совета никогда не спрашивают, а в его согласии в некоторых случаях никогда не отказывают (см. стр. 298). Конституция не говорит ни слова о Кабинете, но по обычаю в Соединенных Штатах, как и в Англии, сложилась кабинетная система. Не говорит она ни слова и о политических партиях, тем не менее обычай отвел им большую роль в правительстве. Эти примеры можно умножить. Почему ни один Президент не стремится к третьему сроку? Почему Президент обычно консультируется с отдельными представителями перед тем, как делать местные назначения? Почему нерезиденты в избирательном округе практически никогда не избираются, чтобы представлять его? Обычай отвечает на эти и многие другие вопросы.