«Фермер и его община»

Органы сельской социальной работы. — Когда мы рассматриваем средства для работы с этими «неприспособленными» членами сельской общины, мы обнаруживаем, что в большинстве наших штатов существует мало государственных или частных организаций и что, как правило, они плохо приспособлены для оказания необходимой помощи.

Для заботы о бедных существуют тауншипные или окружные чиновники по делам бедных, а в качестве крайней меры — окружная богадельня. Но чиновник по делам бедных, каким бы честным и благонамеренным он ни был, обычно воспринимает свою работу как задачу по выдаче достаточного количества продуктов, одежды и топлива, чтобы семья могла выжить, и по поддержанию расходов налогоплательщиков на минимально возможном уровне. Он почти не чувствует ответственности за предоставление достаточной помощи, чтобы дать семье реальный шанс встать на ноги, или за то, чтобы давать им советы или привносить в их жизнь влияния, которые обеспечат их реабилитацию. На него возложена сложнейшая задача, для которой у него нет ни опыта, ни подготовки, которую он должен выполнять с величайшей экономией и за которую он получает мало вознаграждения — ни в виде зарплаты, ни в виде общественного признания. Очень часто его избрание обусловлено политическим влиянием, а не особой личной пригодностью. Дела бедных обычно рассматриваются как неизбежное зло, с которым нужно справиться с минимальными хлопотами, а не как возможность оказать такую помощь несчастным, чтобы дальнейшая поддержка стала ненужной и они могли стать активом для общины.

Дела о правонарушениях, включающие только проступки или мелкие правонарушения, рассматриваются мировым судьей или местным магистратом. Обычно эти должностные лица — люди без юридического образования и с малым пониманием причин правонарушений или того, как следует обращаться с правонарушителями, чтобы дать им реальный шанс стать нормальными гражданами. Обычный подход заключается в установлении факта правонарушения и назначении справедливого наказания за него. Более того, местный судья часто избегает рассмотрения дела, которое может вовлечь его в трудности с соседями, если только он не вынужден это делать. Нередко несовершеннолетних правонарушителей отправляют в исправительные учреждения, где они вступают в контакт с худшими элементами и ожесточаются, а не исправляются, тогда как если бы они были помещены на испытательный срок под надлежащий надзор и в удовлетворительные домашние условия, они могли бы прожить достойную жизнь.

В большинстве наших городов дела несовершеннолетних теперь рассматриваются в специальных судах по делам несовершеннолетних, которые продемонстрировали тщетность старых методов юридической процедуры в обращении с несовершеннолетними правонарушителями. В этом суде судье помогают инспекторы по делам несовершеннолетних, которые обучены как социальные работники и которые расследуют домашние условия и другие влияния, окружающие ребенка, для информирования судьи, который затем ведет дело тем образом, который кажется наилучшим для того, чтобы докопаться до фактов и пробудить в ребенке искреннее желание «исправиться». Дело слушается в частном порядке, без обычных правил юридической процедуры, и все отношение суда больше похоже на отношение отца, чем обычного судьи, который назначает наказание в соответствии с тяжестью правонарушения. Должно быть очевидно, что один человек, рассматривающий многочисленные дела такого рода, вскоре приобретет опыт, который позволит ему действовать более разумно и с большей справедливостью как по отношению к правонарушителю, так и к интересам общества, чем это может сделать местный чиновник, которому за весь срок службы может попасться лишь одно или два таких дела. В нескольких штатах было принято законодательство о создании судов по делам несовершеннолетних в каждом округе, которые обладают юрисдикцией по всем делам несовершеннолетних и могут иметь дело не только с детьми, но и с их родителями или опекунами. Общее принятие такой системы представляется наиболее важным шагом в разумном обращении с несовершеннолетними правонарушителями в сельских районах.

Очень часто первое проявление трудного поведения ребенка — это прогулы в школе, которые, если их не может урегулировать учитель, передаются местному инспектору по борьбе с прогулами. Во многих случаях инспектор по прогулам назначается из-за своей доступности для такой работы, а не из-за особой компетентности, и обеспечение соблюдения закона о прогулах осуществляется самым формальным образом, тогда как разумное расследование домашних условий и попытка добиться сотрудничества родителей и доверия и интереса ребенка — единственные средства достижения реального исправления. В нескольких городах прогулами занимаются так называемые «приходящие учителя», которые не только следят за прогульщиками, но и посещают дома тех детей, которые плохо справляются со школьной программой, чтобы определить, не являются ли домашние условия причиной этого и как их можно улучшить. Обычно сельский школьный учитель больше связан с домами своих учеников, но некоторые из более прогрессивных сельских округов предоставляют помощника окружному инспектору школ, который выступает как в качестве инспектора по прогулам, так и в качестве приходящего учителя, помогая местному учителю в более сложных случаях, требующих значительного количества времени для развития надлежащих отношений в семье. Чтобы приносить наибольшую пользу, такой человек должен не только иметь опыт школьной работы, но и пройти подготовку социального работника, чтобы понимать лучшие средства работы с трудным ребенком и неблагоприятными домашними условиями. Представляется вероятным, что большего можно добиться в направлении предотвращения правонарушений через таких социальных работников, связанных со школьной системой, чем любыми другими средствами.

Во многих штатах, по-видимому, нет четкой системы надзора за детьми, за которых несет ответственность штат. Они могут быть переданы на воспитание или усыновлены семьями, или помещены в учреждения любым из нескольких местных чиновников, обладающих юрисдикцией, но ни у кого из них нет средств определить, получают ли дети надлежащий уход, и округ или штат не предоставляют никакого органа для этой цели. В нескольких штатах регистрация и надзор за такими подопечными штата возложены на совет штата по благополучию детей или департамент благотворительности или общественного благосостояния штата, но в других штатах надзор за их благополучием полностью зависит от частной филантропии. Опыт показал, что там, где нанимается квалифицированный социальный работник для поиска родственников таких детей и оказания помощи в поиске домов для них, а также для посещения домов и учреждений, в которые они помещены, часто достигается значительная экономия средств округа на их содержание. Для того чтобы вся забота о детях была централизована в одном окружном офисе, который может нанимать компетентных лиц для своей работы, несколько штатов создали окружные советы по благополучию детей, на которые возложена вся ответственность за заботу о зависимых и заброшенных детях, что затем полностью изымается из рук местных чиновников. В нескольких штатах были созданы окружные советы общественного благосостояния, которые осуществляют надзор не только за детьми, но и за всеми иждивенцами, лицами с дефектами развития и заброшенными, а в некоторых случаях также отвечают за управление общественным здравоохранением. Централизация такой власти в окружном совете, который может нанимать руководителей, имеющих специальную подготовку и опыт для такой работы, — это не только хороший бизнес, но и единственный метод, с помощью которого штат может удовлетворительно выполнить свои обязательства перед теми, кто находится на его попечении.

Обычно в сельской общине мало, если они вообще есть, частных агентств или ассоциаций, занимающихся помощью своим иждивенцам. Церкви и ложи помогают некоторым из своих членов. Кое-где существуют изолированные группы «Дочерей короля» или подобные общества, которые посвящают себя заботе о бедных и больных, но в сельской местности они сравнительно редки. Общество по предотвращению жестокого обращения с детьми часто ведет сельские дела, но это обычно городская или поселковая организация, и в ней практически нет сельских членов. В целом по Соединенным Штатам Американский Красный Крест, вероятно, сделал больше для внедрения идеи социальной работы в сельские общины, чем любая другая организация. Во время войны местным отделениям Красного Креста было разрешено оказывать помощь семьям солдат любыми возможными способами. Это затрагивало как сельские, так и городские семьи, и потребность в организованной социальной работе стала очевидной в тысячах сельских общин. Когда был объявлен мир, местным отделениям было разрешено распространить работу по оказанию гражданской помощи на гражданские семьи на территории, где не было другой организации, занимающейся благотворительной деятельностью, что означало практически всю сельскую часть Соединенных Штатов, при условии, что работа велась квалифицированными работниками на основе, одобренной штаб-квартирой дивизии. Работа Красного Креста по благополучию семьи была удачно названа «Службой на дому» и была организована во многих сельских округах, где ее ценность неоднократно подтверждалась. Работа находится под непосредственным руководством социального работника, нанятого окружным отделением, но местному филиалу в каждой общине рекомендуется сформировать Комитет по обслуживанию на дому, который присматривает за местной работой, насколько это в его силах, вызывает окружного работника, когда это необходимо, и оказывает ей всю возможную помощь. Таким образом, работа локализуется, и в каждой общине есть определенная группа работников, которые чувствуют ответственность за присмотр за теми, кто нуждается в помощи общины, и которые учатся делать это разумным образом. Ни одна другая организация, организованная на национальной основе, не предпринимала попыток систематической организации социальной работы в местных сельских общинах.

Социальное просвещение сельского общественного мнения. — Первоочередная потребность в заботе о нуждающихся в сельской общине заключается в лучшем понимании их нужд более интеллигентными и общественно активными людьми. Это вопрос социального просвещения. Так называемая социальная работа получила быстрое развитие в наших городах, чтобы справиться с ситуацией, вызванной их внезапным ростом с большим количеством иностранцев, имеющих другие стандарты жизни и неспособных приспособиться к странным условиям, с перенаселенными районами, где жилищные условия и санитария плохие, и с бедностью из-за безработицы, болезней и со многими факторами, которые возникают из сложности городской жизни. Городские трущобы первыми бросили вызов гуманности лучших людей, и многочисленные филантропические организации выросли в попытке оказать помощь нуждающимся семьям и детям. По большей части эта работа финансировалась богатыми, велась социальными работниками, имевшими специальную подготовку для такой службы, и обычно известна как благотворительность. Та социальная работа, которая проводилась в сельских общинах, была привнесена городскими организациями и обычно поощрялась организациями немногих более прогрессивных людей в окружных центрах и более крупных городах или небольших городах, которые работали в сельских общинах из этих центров. Хотя цели и работа этих организаций превосходны, они никогда не смогут эффективно удовлетворить потребности сельских общин, пока их жители не осознают необходимость такой работы и не будут активно поддерживать ее.

Многое из такой работы рассматривается сельскими жителями как «подъем» и без местного интереса и поддержки имеет мало постоянной ценности. Средняя сельская община мало нуждается в благотворительности в обычном смысле этого слова. Если помощь необходима в ее пределах, она ее предоставит, но она не понимает, что для предотвращения повторения зависимости требуется нечто большее, чем помощь, и что наказание не исправит и не предотвратит правонарушения. Факт в том, что в настоящее время сельские жители не видят социальной ситуации в своих собственных общинах и поэтому не обеспокоены ею. Большинство из них придерживаются мнения, что чем меньше правительства, тем лучше, и не пришли к осознанию того, что все более сложное общество — даже в сельской общине — делает невозможным для фермерской семьи жить обособленно, но что для самосохранения она должна заботиться о социальном благополучии всей общины, с которой связана ее жизнь.

Поэтому существует потребность в просвещении сельских жителей в отношении их социальных обязанностей, что должно быть в значительной степени достигнуто через существующие местные сельские организации и местное лидерство. Любая система сельской социальной работы, которая должна быть постоянно успешной, должна быть той, которая установлена самими людьми из осознания своих потребностей и постепенно развивается по мере того, как они оценивают ее ценность. Как недавно сказал декан А. Р. Манн: «При работе с сельскими делами долгое время было общей ошибкой недооценивать обоснованность собственного суждения фермера о том, что для него хорошо». «Навязанные организации обычно обречены на провал, потому что они выражают суждения тех, кто находится вне общины, а не тех, кто внутри, кому они предназначены служить». «Обычно наиболее полезные сельские организации будут построены из материалов самой общины». Именно по этой причине продвижение сельской социальной работы будет зависеть от пробуждения активного интереса к благополучию «обездоленных» членов общины через обсуждение такими организациями, как церковь, Грейндж, фермерское бюро и агент по вопросам домашнего хозяйства, ложи, женские клубы, обучение в средних школах и т. д. Работа медсестры общественного здравоохранения выявит многие семейные проблемы, с которыми она не в состоянии справиться и которые требуют помощи человека, имеющего опыт социальной работы, и медсестра будет полезна в просвещении общины о необходимости такой работы.

Кажется очевидным, что сама по себе сельская община является слишком маленькой единицей для найма социального работника, профессионально подготовленного для работы с более сложными социальными дезадаптациями, и что она должна сотрудничать с другими общинами для организации такой работы на окружной основе. Опыт показал, что квалифицированные социальные работники фактически экономят округу стоимость своих зарплат и расходов, не говоря уже о большей эффективности и постоянной ценности проделанной работы. Социального работника хорошо назвали «доктором домашних трудностей». Каждому округу и общине нужен такой доктор, который искусен в лечении социальных болезней, но одной из ее главных функций будет выступать в качестве образовательного директора, способствующего изучению местных социальных условий существующими организациями в каждой общине, а также выявлению и обучению лидерству для выполнения конструктивной программы по мере ее разработки. Каким-то образом в каждой общине должен быть добровольный комитет или работник, связанный с окружным социальным работником, чтобы давать советы относительно политики и выполнять большую часть местной работы под ее руководством и обучением. Ибо необходимо признать, что экономические ресурсы сельских общин ограничены и они не могут позволить себе несколько социальных работников для разных направлений деятельности, как это принято в городах. Но более важным является тот факт, что социальное благополучие зависит в большей степени от правильного понимания его проблем местной общиной и готовности бороться с ними разумно и сочувственно, чем от лечебного воздействия, предоставляемого профессиональными работниками, судами, учреждениями и другими государственными органами. Социальное благополучие подобно здоровью, для которого санитария и гигиена важнее, чем врачи и лекарства.

Что необходимо в сельской общине, так это трансформация старинного семейного гостеприимства и добрососедства в чувство ответственности за несчастных внутри общины, с которыми, возможно, нет непосредственного контакта, но которые тем не менее влияют на моральную и социальную жизнь всех ее людей. Ей нужен дух и преданность доброго самаритянина со стороны людей, но ей также нужна медсестра общественного здравоохранения и социальный работник, которые, подобно хозяину гостиницы из притчи, могут обеспечить надлежащий уход за несчастными.

СНОСКИ:

[72] См. Чарльз Э. Гиббонс, «Сельская трущобная община». The American Child. Февраль, 1922. стр. 343.

[73] «Несовершеннолетняя преступность в сельской местности Нью-Йорка». Кейт Холладей Клэгхорн. Министерство труда США, Детское бюро. Публикация № 32. Вашингтон. 1918.

[74] «Социальные обязанности сельской общины», стр. 129. Бюллетень Корнеллской службы сельскохозяйственного просвещения 39. Конференция по сельским общинам, Корнеллская фермерская неделя. 1919.

ГЛАВА XVI

УПРАВЛЕНИЕ ОБЩИНОЙ

Местное самоуправление — это хорошо устоявшаяся традиция в Соединенных Штатах, но что касается сельской общины, то это скорее традиция, чем факт, ибо за пределами Новой Англии сельская община не имеет юридического или политического статуса. В Новой Англии тауншипы изначально создавались как общинные единицы, поскольку они были смоделированы по образцу европейской деревенской общины. Молельный дом определял местоположение деревни, где проживали фермеры и ремесленники, а границы тауншипа совпадали с пределами их земель. Происхождение тауншипа Новой Англии было хорошо описано Джоном Фиске в знаменитой главе на эту тему: [75]

«Когда люди из Англии впервые пришли жить в пустыню залива Массачусетс, они поселились группами на небольших участках земли неправильной формы, которые вскоре стали известны как тауншипы. Было несколько причин, по которым они поселились таким образом небольшими группами, вместо того чтобы рассеяться по стране и вырубить для себя обширные поместья. Во-первых, их главной причиной приезда в Новую Англию было недовольство тем, как церковные дела велись в старой стране. Они хотели провести реформу в церкви таким образом, чтобы члены общины имели больше голоса, чем раньше, в церковном управлении, и чтобы священник каждой общины был более независим, чем раньше, от епископа и гражданского правительства... Такая группа людей, прибывающая на побережье Массачусетса, естественно, выбрала бы какую-нибудь удобную местность, где они могли бы построить свои дома рядом друг с другом и все ходить в одну и ту же церковь. Это переселение, следовательно, было движением не отдельных лиц или отдельных семей, а церковных общин, и так продолжалось по мере того, как поселенцы продвигались вглубь страны и на запад...»

«Во-вторых, почва Новой Англии не была благоприятной для выращивания больших количеств основных продуктов, таких как рис или табак, так что не было ничего, что могло бы соблазнить людей заняться обширными плантациями. Большинство людей жили на небольших фермах, каждая семья выращивала лишь немногим больше продовольствия, чем было необходимо для собственного обеспечения; а небольшой размер ферм позволял иметь довольно много их в компактном соседстве. Оказалось также, что города легче защищать от индейцев, чем разбросанные плантации;...»

«Таким образом, первые поселенцы Новой Англии стали жить в тауншипах. Тауншип состоял примерно из такого количества ферм, которое можно было разместить на удобном расстоянии от молельного дома, где все жители, молодые и старые, собирались каждое воскресенье, приезжая верхом или пешком... Вокруг молельного дома и общинной земли жилища постепенно группировались в деревню, и через некоторое время появились таверна, магазин и здание городского управления».

Когда мормоны заселили Юту, они установили очень похожую форму общинного управления, сосредоточенную вокруг церкви. В других местах, за редкими исключениями, по всему Северу и Западу тауншип является первичной единицей местного самоуправления, за исключением школьного управления, но он отнюдь не идентичен общине. Когда земли к западу от Аллеганских гор были обследованы для заселения, они были разбиты на блоки по шесть миль в квадрате, которые были известны как конгрессиональные тауншипы, ибо Конгресс дал каждому тауншипу квадратную милю земли, доходы от которой должны были сформировать постоянный школьный фонд. Обсуждая развитие тауншипа в Иллинойсе, д-р Альберт Шоу пишет:

«Чтобы придать силу этому либеральному положению, штат принял закон, делающий тауншип корпоративным и политическим органом для школьных целей и уполномочивающий жителей избирать школьных чиновников и содержать бесплатные школы. Здесь, следовательно, был рудимент местного самоуправления. Как жизнь тауншипа в Новой Англии выросла вокруг церкви, так и западный локализм находит свое ядро в школьной системе. Что может быть естественнее, чем то, чтобы окружной избирательный округ совпадал со школьным тауншипом, со школьным зданием в качестве места для голосования? Или что мировые судьи, констебли, дорожные инспекторы и смотрители за бедными должны иметь свою юрисдикцию, определяемую теми же границами тауншипа?» [76]

Таким образом, во многих штатах Северо-Центрального региона тауншип стал местной единицей управления для определенных второстепенных целей, хотя в других штатах он немногим больше, чем избирательный округ, и ни в одном из них не сохранилось старое городское собрание, которое придавало тауншипу Новой Англии его фундаментальную демократию.

Из-за крупных плантаций и экономических и социальных условий, преобладающих на Юге, там практически не было единиц управления меньше округа, за исключением инкорпорированных деревень.

До самого недавнего времени наше представление об обществе было в основном в терминах политических единиц, главным образом из-за отсутствия какой-либо местной единицы, которая имела бы социальное значение для сельских жителей. В последние годы, однако, исследователи сельского управления осознали искусственность и антисоциальный характер единицы тауншипа. Внутри тауншипа могут быть две соперничающие деревни, каждая из которых конкурирует за торговлю и поддержку своих ассоциаций и стремится к политическому доминированию в тауншипе, в то время как некоторые фермеры в дальнем углу тауншипа могут торговать в деревне в соседнем тауншипе. Или деревня может находиться на границе тауншипа, которую необходимо соблюдать во всех вопросах управления, хотя между ее жителями нет реального разделения интересов.

За пределами Новой Англии деревни располагались в географически выгодных точках или вдоль сквозных дорог или железных дорог, прежде всего как деловые центры. Не было никакой особой связи между деревней и окружающей ее фермерской территорией. Но по мере роста деревни она часто желала современных улучшений, таких как системы водоснабжения, тротуары, уличное освещение и т. д., за которые фермеры не хотели платить налоги и которые, таким образом, предотвращались до тех пор, пока деревня контролировалась тауншипом. Это привело к тому, что большинство более крупных деревень стали инкорпорированными, чтобы они могли управлять своим собственным местным самоуправлением и облагать себя налогами на такие улучшения, какие они желают. Это отделение деревни от тауншипа было неизбежным там, где фермеры не испытывают к ней гордости или интереса, и часто было продиктовано их скупостью или консерватизмом. Это хорошо иллюстрируется случаем, рассказанным профессором Гербертом Б. Адамсом:

«В моем родном городе Амхерст, штат Массачусетс, жители деревни годами боролись на городском собрании за то, чтобы обеспечить какую-то систему канализации для «центра», но «окраины города» всегда голосовали «против». Однажды, чтобы развеять подозрения в расточительстве, ведущий житель деревни предложил, чтобы, какая бы система канализации ни была принята, поверхностные воды и дождевые осадки могли течь своим естественным путем вниз по склону в обычных сточных канавах. Фермеры унюхали опасность в этом хитром предложении и проголосовали подавляющим «Нет». Соответственно, по местному закону Амхерста, вода должна была течь в гору до следующего городского собрания! Такова сила демократии» [77].

Эта отдельная инкорпорация деревни стала важным фактором в проведении различия между жителями деревни и фермерами и предотвращении осознания ими своих общинных интересов. Нередко, однако, можно обнаружить, что некоторые из более прогрессивных деревень не инкорпорированы и что они пользуются лояльностью фермеров. Можно привести многочисленные примеры неинкорпорированных деревень, чтобы показать, что там, где среди фермеров территории, тяготеющей к ней, развился дух гордости за местные деревенские институты, деревенские улучшения не только не препятствуются, но и община значительно укрепляется. Это, однако, более вероятно там, где граница тауншипа и естественная общинная территория практически совпадают.

С другой стороны, прогресс сельской общины, т. е. деревни и тяготеющей к ней территории, часто предотвращается, если она не может получить большинство голосов в тауншипе. В соседней деревне есть ратуша, которую можно было бы использовать как общинный дом и сделать общественным центром для всей общины. Но границы тауншипа принадлежат другим общинам и не доходят до центра тауншипа, и эти люди на краю тауншипа вполне естественно занимают позицию, что если деревня и соседние люди хотят использовать ратушу, пусть арендуют ее у города, но почему весь тауншип должен облагаться налогом за преимущества, которыми может пользоваться только половина его? Тот же аргумент возникает в отношении расположения школ, дорог, библиотек и округов для медсестер общественного здравоохранения. Если весь тауншип не может быть одинаково хорошо обслужен, община, которая составляет лишь часть тауншипа, не может получить эти преимущества, если только она не может получить большинство голосов, или если деревня не инкорпорируется, и тогда она теряет поддержку налогов с ферм общины, которые разделяют выгоды.

Пока фермерская жизнь была на соседской основе, ее интересы в значительной степени сосредоточивались в районной школе и сельской церкви, ее дороги поддерживались трудом ее граждан под руководством местного дорожного инспектора, а поездки в деревню совершались только один или два раза в неделю за почтой и припасами, фермеры не чувствовали потребности в единице местного самоуправления, кроме тауншипа. Но когда церковь, Грейндж и ложа находятся в деревне, когда они желают укрупненных школ, библиотек и общинных домов, которые наиболее удобны для всех в деревенском центре, и когда они желают улучшения местных дорог, чтобы они лучше всего соединялись с дорогами штата и округа, тогда интересы фермеров и жителей деревни объединяют их в этих общих предприятиях, и община вступает в конфликт с остальной частью тауншипа, если тауншип состоит из более чем одной общины.

С другой стороны, необходимо признать, что для многих целей община или даже тауншип является слишком маленькой единицей для обеспечения наибольшей эффективности в управлении государственными органами, и поэтому существует явная тенденция к централизации многих функций местного самоуправления в руках окружных чиновников. Таким образом, окружной инспектор школ берет на себя все больше контроля над местной школьной системой, окружной надзор за дорогами усиливается, и мы показали (стр. 145) желательность окружного управления здравоохранением, потребность в окружных судах по делам несовершеннолетних (стр. 188), окружных советах по управлению социальной работой (стр. 191) и окружной библиотечной системе. Округ стремится стать сельским муниципалитетом, очень похожим по функциям и организации на город, и логическим результатом представляется найм окружного управляющего при комиссии или окружном совете, что уже стало возможным в Мэриленде и Калифорнии [78]. Что эта централизация делает возможной большую эффективность в управлении, вряд ли можно сомневаться, но что она стремится разрушить инициативу и ответственность местной общины, столь же очевидно. При чрезмерной централизации управления, будь то в округе или штате, местная община теряет те самые связи, которые связывали ее воедино. Согласование стремлений к эффективности и к местной демократии — одна из нерешенных проблем управления. Опыт ясно показывает, что местная община или тауншип — слишком маленькая единица для обеспечения эффективного управления; но также очевидно, что без некоторой степени местной ответственности и контроля централизованное управление стремится стать бюрократическим, а люди лишаются того участия в управлении, которое необходимо для жизни демократии.

Таким образом, потребность в местном самоуправлении сельских общин стала очевидной для сельских лидеров. Интересно отметить, что это начинают ценить на Юге, где из-за социальных и экономических условий местное самоуправление в прошлом практически отсутствовало, но где новые условия порождают новые желания, которые невозможно реализовать иначе, как через какие-то средства, с помощью которых местность может быть свободна работать над своим собственным спасением. Эта точка зрения была энергично выражена д-ром Кларенсом По, редактором Progressive Farmer и признанным лидером сельской жизни на Юге:

«Главная задача человека, который хотел бы помочь развить богатую и мощную сельскую цивилизацию здесь, на Юге, — главная задача, возможно, человека, который хотел бы сделать сельскохозяйственный штат, такой как Северная Каролина, великим содружеством, которым он должен быть, — это развитие сельской общины»...

«Рассмотрите тот факт, что сельская община — это единственная социальная единица, известная нашей цивилизации, которая не имеет четких границ и механизмов для самовыражения и развития — без формы и пустая, как был хаос до сотворения»...

«Но для сельской общины нет никакого органического средства выражения вообще. Существует, конечно, то призрачное и тщетное географическое деление, известное как тауншип, — но оно размечено совершенно без учета человеческих соображений и не служит никакой цели, кроме как средства определения границ голосования и ограничения сфер деятельности констеблей и заместителей шерифа — просто призрачный фантом социальной сущности, который нам вообще не нужно рассматривать» [79].

А затем он продолжает показывать преимущества тауншипа Новой Англии.

Общинные школьные округа. — Наиболее значительное начало создания самоуправления для сельской общины заключается в законах, которые были приняты несколькими штатами, разрешающими перераспределение округов для создания общинных средних школ или укрупненных сельских школ, независимо от границ тауншипа или округа и в соответствии с желанием потенциальных попечителей школ. Так, в 1919 году Небраска приняла закон штата о перераспределении сельских школьных округов, согласно которому в каждом округе есть комитет по перераспределению, который определяет то, что кажется естественными границами округа, которые затем подлежат петициям от людей для их изменения, и весь план затем представляется на голосование округа. «Закон прямо не гласит, что предлагаемые округа должны соответствовать естественной общине в социальном смысле; он только говорит, что они должны быть намного больше старых, примерно двадцать пять квадратных миль. Неизбежным результатом, однако, открытия вопроса и освобождения общинного выбора от старых политических границ является установление новых областей, приближающихся к социальным единицам с самосознательными общинными связями» [80]. Канзас и Иллинойс имеют несколько похожее законодательство, и общинная единица предлагается Комитетом 21, который недавно провел обследование ситуации в сельских школах в штате Нью-Йорк.

Округа общинных домов. — Висконсин принял закон, согласно которому жители любой местной территории могут проголосовать за строительство и содержание общинного дома и могут установить границы территории, в которой граждане будут иметь право облагать себя налогами для этой цели и избирать попечителей дома, примерно таким же образом, как создаются общинные школьные округа. Представляется вероятным, что когда естественная социальная область будет таким образом определена, она, вероятно, будет одинаковой как для школы, так и для общинного дома, и что это может быть лучшей единицей для поддержки таких общинных агентств, как публичная библиотека или медсестра общественного здравоохранения, и таким образом может постепенно возникнуть реальное общинное управление, которое может в конечном итоге вытеснить произвольное управление тауншипа, хотя тауншип может быть сохранен для своей первоначальной цели регистрации земли.

Инкорпорация сельской общины. — Наиболее продвинутым шагом в предоставлении сельской общине самоуправления является «Закон об обеспечении инкорпорации сельских общин», принятый законодательным собранием Северной Каролины в 1919 году [81]. Этот закон дает полномочия на инкорпорацию сельских общин, включая определенные школьные округа, которые могут или не могут включать деревушки или деревенские центры, но которые должны находиться на расстоянии не менее двух миль от любого города или населенного пункта с пятью тысячами или более жителей. Он дает таким инкорпорированным сельским общинам общие полномочия и привилегии инкорпорированной деревни, за исключением того, что они не могут потерять свою идентичность как часть школьной и дорожной систем округа. Налоги могут взиматься для различных общественных целей, но они должны быть проголосованы на ежегодном собрании, на котором должно присутствовать большинство зарегистрированных избирателей, или представлены на выборах, а сумма налогов и облигаций ограничена. Хотя около дюжины общин инкорпорировались согласно этому закону, немногие из них, по-видимому, активно функционируют из-за различных местных причин. Сам закон, однако, хорошо задуман и достоин изучения теми, кто интересуется улучшением сельского управления.

Другой метод достижения той же цели — это специальный акт об инкорпорации для конкретной общины, как это было принято Законодательным собранием Нью-Джерси для тауншипа Плейнсборо в 1919 году.

Относительно организации этой общины достопочтенный Альва Эйдж, государственный секретарь сельского хозяйства, пишет:

«Каждый избиратель в его границах подписал петицию законодательному собранию о создании нового тауншипа, охватывающего территорию, принадлежащую общине, и это было удовлетворено. Затем община встретилась, сделала декларацию о своих целях и приняла конституцию, предусматривающую контроль над всеми делами тауншипа и общины. Это возвращение к прямому управлению народом и возлагает ответственность на каждого индивидуума. Это старое городское собрание Новой Англии, ставшее эффективным. Терпеливое изучение каждой детали было проведено членами общины» [82].

Декларация целей и конституция [83] настолько уникальны, что их должны изучить все, кто интересуется общинным управлением.

«ДЕКЛАРАЦИЯ ЦЕЛЕЙ

Мы, жители тауншипа Плейнсборо, Нью-Джерси, заявляем о своем намерении принять все обязанности американского гражданства.

Мы формируем ассоциацию, чтобы обеспечить все преимущества общинной жизни, и подтверждаем право нашей общины на лучшие усилия каждого.

Мы поддерживаем все индивидуальные права ровно настолько, насколько их использование не вредит нашим ближним.

Мы согласны с тем, что общественное благо выше любой частной выгоды, полученной за счет благополучия общины.

Мы признаем и подтверждаем благодатное влияние практического христианства в общинной жизни.

Мы просим, чтобы наши дома были защищены правильными социальными условиями по всей нашей общине.

Мы заявляем о долге общины обеспечить хорошие школы, средства для общинного отдыха, безопасные санитарные условия, улучшенные шоссе и поощрение бережливости и домовладения.

Мы намерены сделать опрятность и привлекательность наших домов и ферм активами, имеющими четкую ценность для тауншипа.

Мы соглашаемся внести свою лепту в создание общественного мнения в поддержку всех мер в интересах общества.

Мы соглашаемся отложить в сторону все партийные и сектантские отношения при рассмотрении общинных дел.

Мы заявляем о своем убеждении, что лучшие награды от этих организованных усилий лежат перед каждым в углубленном интересе к другим и в повышенной способности сотрудничать друг с другом на благо всех.

Мы, граждане тауншипа Плейнсборо, инкорпорированного актом Законодательного собрания штата Нью-Джерси, одобренным 1 апреля 1919 года и принятым нами 6 мая 1919 года, подписываемся под этой декларацией».

Если бы такая Декларация целей была принята каждой сельской общиной и преподавалась детям как гражданская клятва верности, не имела бы она более немедленного эффекта на практический патриотизм, чем даже Декларация независимости, и какой новый смысл был бы придан местному самоуправлению? Вот пример сельского гражданского духа, который, если бы он мог стать общим для всех сельских общин Соединенных Штатов, перестроил бы политическую и социальную организацию всей страны; ибо он обеспечивает как механизм, так и дух, которые необходимы для того, чтобы сделать демократию реальностью, а не идеалом.

Общинное управление и демократия. — Местная община незаменима как первичная политическая единица для поддержания истинной демократии, как потому, что она достаточно мала, чтобы между ее членами могли существовать личные отношения, в которых может быть сформирован реальный консенсус мнений, так и потому, что только в ней массы человечества могут иметь какой-либо личный опыт или участие в управлении. Если индивид не обладает социальным сознанием общины, в которой он живет, он может иметь лишь слабое и смутное представление о более крупных социальных группах. Если община через своих индивидов не обладает самосознанием, она не может занять свое законное место в более крупной общине, частью которой она является. Если демократия не существует в местной общине, голос такой общины в делах округа или штата будет голосом ее самоизбранных лидеров. Трудно представить, как можно обеспечить какую-либо реальную демократию в штате или нации, где она не существует в их составляющих общинах. Вполне возможно иметь правительство, демократическое по форме и теории, но фактически являющееся политическим или экономическим феодализмом, поддерживаемым местными вождями, которые представляют не людей, а самих себя или какие-то деловые или другие особые интересы. Сама жизнь истинной демократии заключается в участии индивидов в управлении местной группой и в организации групп местности, чтобы могло быть справедливое обсуждение и выражение мнения теми, кто связан общими интересами через какую-то форму самоуправления для сельской общины.

СНОСКИ:

[75] «Гражданское правительство в Соединенных Штатах», стр. 17, 18. Бостон, 1890.

[76] «Местное самоуправление в Иллинойсе», стр. 10. Университет Джонса Хопкинса. Исследования по истории и политической науке. Том I, № 3, 1883.

[77] Примечание редактора, стр. 51. «Боро Пенсильвании», Уильям Ф. Холкомб. Университет Джонса Хопкинса. Исследования по истории и политологии. Том IV, № 4, 1886.

[78] См. Э. Х. Райдер, «Предлагаемые модификации и недавние тенденции в сельском управлении и законодательстве», стр. 112, Proc. 3d Natl. Country Life Conference.

[79] «Почему бы не местное самоуправление для сельских общин», стр. 4-48. Ежегодник клуба Северной Каролины, 1917-1918. «Окружное управление и окружные дела в Северной Каролине». Запись Университета Северной Каролины. № 159. Окт., 1918. Чапел-Хилл, Н. К.

[80] Х. Пол Дуглас. «Недавнее законодательство, способствующее организации сельских общин», стр. 124, Proc. 3d Natl. Country Life Conference.

[81] Публичные законы 1919 года, перепечатано как Приложение А, стр. 116, в А. У. Хейс, «Организация сельской общины». Чикаго, 1921.

[82] «Общинная организация». National Stockman and Farmer. 26 июля 1919.

[83] Конституцию см. в Приложении А, страница 247.

ГЛАВА XVII

ОБЩИННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ [84]

С одной точки зрения, весь прогресс цивилизации — это лишь процесс социальной организации, установление тех отношений, которые наилучшим образом способствуют наибольшей мере человеческого благополучия. В предыдущих главах мы отметили различные аспекты и проблемы сельской жизни, которые сделали общину единицей для социальной организации. В результате растущего убеждения, что условия сельской жизни могут быть сделаны удовлетворительными только через коллективные усилия определенных общин, возникло широко распространенное движение за лучшую организацию общинных интересов и деятельности, которое стало известно как общинная организация. Хотя это движение поощряется многими агентствами, его величайшее значение и важность проистекают из того факта, что по большей части общинная организация многих разнообразных типов возникает в сельских общинах по всей стране как средство удовлетворения их местных потребностей. Эта спонтанность движения является лучшим доказательством того, что меняющиеся условия привели к реальной потребности в некотором лучшем механизме для развития общины.

Чтобы понять общинную организацию, чтобы мы могли разумно поощрять ее развитие, будет хорошо рассмотреть (1) основные причины, (2) процесс организации и (3) формы организации.

1. Причины. — Обычно непосредственной причиной попытки общинной организации является общее желание удовлетворить потребность, которая не может быть хорошо реализована иначе, как через объединенные усилия всей общины. Нужны улучшенные дороги, желательна библиотека или игровая площадка, должен быть собран заем Свободы, предстоит празднование Четвертого июля или театрализованное представление, оркестру или бейсбольной команде нужна финансовая поддержка и покровительство, чтобы предотвратить их расформирование, тяжелые времена или пожар делают необычную помощь необходимой для определенных семей, эпидемия гриппа вынуждает к объединенным усилиям для заботы о больных. Во всех таких случаях обычно организуется гражданский комитет, который представляет различные организации и интересы, чтобы можно было заручиться поддержкой всех элементов общины. Когда любая общая потребность имеет такой масштаб или такой характер, что она не входит в сферу какой-либо одной организации или агентства, тогда необходима какая-то форма, по крайней мере временной, общинной организации. Когда некоторые из этих потребностей, такие как общинный дом или медсестра общественного здравоохранения, требуют постоянного содержания, и сотрудничество различных организаций необходимо для успеха предприятия, тогда становится желательной какая-то постоянная форма общинной организации. Если общинная организация должна быть постоянной и действительно функционировать, должна быть работа для нее, которая не может или не будет сделана существующими агентствами.

Вторая причина для общинной организации проистекает из возрастающей сложности человеческих отношений, даже в сельской общине. Мы заметили, что в последние годы произошло быстрое увеличение числа ассоциаций, каждая из которых посвящена какому-то одному особому интересу. Жизнь более простых или более примитивных общин является единым целым в отношении всех фаз их жизни, религии, правительства и социальных дел. Таким был тауншип колониальной Новой Англии и многие общины на стадии первопроходцев. Но в современные времена возникло множество добровольных ассоциаций, которые распространились из одной общины в другую. Во многих случаях члены таких организаций становятся более лояльными к ним, чем к общине; организации становятся самоцентрированными и разделяющими, а не преданными благу общины. Религия, правительство, экономическая жизнь и образование стали более или менее отдельными сферами жизни, каждая из которых имеет свой собственный кодекс, тогда как человеческие проблемы затрагивают все эти аспекты жизни и не могут быть успешно решены, пока существует конфликт стандартов между религией, бизнесом, правительством и социальной жизнью. Нередко более чем одна организация берется за одну и ту же или похожую работу, или требования одной сталкиваются с требованиями другой, и возникает социальная путаница. Когда это происходит в большом городе между организациями, которые поддерживаются богатыми или разными группами, каждая может идти так далеко, как позволяют ее ресурсы; но в сельской общине, где организации должны быть от людей и поддерживаться всеми ими, такая ситуация не может быть терпима, ибо и средства, и лидерство ограничены.

Организации возникают для удовлетворения признанных человеческих потребностей, но ни одна организация не может удовлетворить все потребности всей общины. И не все организации привлекают всех людей. Люди объединяются в соответствии со своими особыми индивидуальными интересами, некоторые больше интересуются религией и бизнесом, другие — социальной жизнью или легкой атлетикой, или чем-то еще. По мере того как организации, представляющие эти интересы, становятся все более специализированными, каждый индивид принадлежит к нескольким организациям, интересы которых иногда конфликтуют, и члены общины противопоставляются друг другу. Таким образом, индивид иногда вовлекается в разделенную лояльность между двумя группами и обнаруживает, что у него конфликт целей, который уменьшает то личное единство, которое необходимо для характера и личного мира. Характер индивида развивается в той степени, в которой он способен разрешить этот конфликт своих интересов в одной доминирующей цели. Так благополучие общины может быть обеспечено только единством цели среди ее организаций в их лояльности общему благу. Эта тенденция к формированию ассоциаций для особых интересов показана на следующей диаграмме:

FOR A SATISFYING LIFE EVERY MAN NEEDS:

These needs

are met by

ASSOCIATIONS AND ORGANIZATIONS REPRESENTING SPECIAL INTERESTS OF THE COMMUNITY, such as

1. ECONOMIC PROSPERITY —An Adequate Income Coöperative Marketing Assns.

Coöperative Buying Assns.

Commercial Clubs

Farm Loan Assns.

2. HEALTH —Physical Fitness Public health nurses

Local health officer

Local hospitals

3. EDUCATION —The Ability to Learn Schools

Parent-Teacher's Assns.

Farm and Home Bureau

Boys' and Girls' Clubs

Public Library and Museum

Community Fairs

4. SOCIABILITY AND RECREATION —The Joy of Playing Together Lodges

Women's clubs; men's clubs

Scouts; Camp Fire Girls

Athletic Clubs and Assns.

Moving pictures and theatres

Public playground & gymnasium

5. ARTISTIC ENJOYMENT —Appreciation of Beauty in Nature, Music, Art and Literature Village Improvement Societies

Community Choruses

Bands and Orchestras

6. RELIGIOUS LIFE —The Common Quest of the Highest Ideals Churches and church federations

Y. M. C. A. and Y. W. C. A.

Young People's Societies

7. FAMILY WELFARE —Love of Family Red Cross—Home Service

Child Welfare Bureaus and Child

Study Clubs

8. A PROGRESSIVE COMMUNITY —A Desire for Opportunity for All—i.e., Democracy Some form of a Community organization, bringing together all the above.

С другой стороны, мы должны признать стадную склонность человека, его желание поддержки общественного мнения, его жажду чувства «единения». Эйфория, которая приходит к людям, участвующим в войне или встречающим любое общее бедствие, исходит главным образом от удовлетворения, которое они испытывают, будучи объединенными общим делом и наслаждаясь одобрением своих товарищей без разделения между ними. Индивидуалистическая философия более искушенных может позволить им найти удовлетворение в более или менее социально сегрегированных группах при обычных условиях, но когда они сталкиваются с бедствием, когда вовлечены самые фундаментальные и глубокие вопросы жизни, тогда они наслаждаются общением с теми, кто их окружает — они становятся «соседями».

Это стремление людей объединяться в группы, представляющие их особые интересы, и их равное желание быть en rapport со всеми своими ближними, с которыми они связаны в общественной жизни, является одним из парадоксов, к которым сводятся многие наши основные человеческие проблемы, и служит одной из главных причин для создания той или иной формы общинной организации, которая объединит возрастающую сложность ассоциаций.

Третьим основополагающим мотивом для общинной организации, который только начинает получать признание, является необходимость защиты интересов местной общины от доминирования национальных или государственных организаций, поддержание необходимой степени местной автономии. Все организации, которые объединяются в государственные или национальные федерации, неизбежно развивают центральную администрацию, которая имеет тенденцию становиться в большей или меньшей степени иерархией или бюрократией. Национальная организация стремится достичь своих особых целей и подчеркнуть их высшую важность. Она пытается обеспечить эффективность местных групп посредством стандартизации и вполне естественно поощряет их лояльность к государственным или национальным целям и задачам. Эта тенденция более или менее неизбежна и является врожденной слабостью всех крупных организаций, которые не ставят постоянно акцент на укрепление своих местных единиц и поощрение преданности служению общине. Но во многих случаях более крупная организация теряет истинную перспективу своих отношений с местными единицами и их первостепенного долга перед местными общинами. Наиболее вопиющим примером этого принципа является доминирование в местном самоуправлении национальных политических партий, чья политика не имеет ничего общего с местной администрацией, но которые поддерживают свои «машины», чтобы эффективная организация была доступна для мобилизации голосов на выборах штата и национальных выборах. Результирующая реакция породила списки граждан, комиссионное управление и сити-менеджеров, а в более прогрессивных небольших общинах — растущую тенденцию голосовать за лучшего человека независимо от партийной принадлежности. Везде, где община голосует независимо от национальных партийных линий по местным делам, будет найдено здоровое местное самоуправление. По тем же общим причинам мы наблюдали рост движения общинных церквей (стр. 127) как протест против сектантских соперничеств, новый акцент мастера Национальной Грейндж (стр. 172) на общинных обязанностях Грейндж как более важных, чем ее законодательная деятельность, и усилия по предотвращению чрезмерной централизации школьного управления посредством создания общинных школьных округов под местным контролем. Ярким примером реакции местных общин в порядке самообороны против требований о поддержке со стороны многих организаций было быстрое распространение движения «Военного фонда» среди наших городов во время войны как средства сбора средств для различных национальных организаций, осуществляющих военную работу. Впоследствии та же идея породила организацию «Общинных фондов» или «Общинных касс» для финансирования различных общинных и национальных благотворительных агентств, чтобы обеспечить адекватную поддержку тем, которые необходимы, но воспрепятствовать множественности конкурирующих организаций и предоставить механизм, посредством которого община может осуществлять определенную политику в отношении своей социальной работы.

Таковы некоторые из фундаментальных причин, породивших различные эксперименты в области общинной организации. Они начались около десяти лет назад, но развивались медленно до войны. Война принесла новое осознание общины, поскольку возникла необходимость организовать военную деятельность, «военные кампании» и т. д. на общинной основе. В рамках Национального совета обороны были организованы Советы обороны штатов и округов, и, наконец, президент Вильсон выпустил письмо, поощряющее организацию местных Общинных советов [85] для объединения всех организаций и интересов общины не только для военных целей, но и с прицелом на их будущую полезность в мирное время. В этом письме президент Вильсон сказал:

«Ваш штат, расширяя организацию национальной обороны путем создания общинных советов, на мой взгляд, делает шаг жизненно важного значения. Я верю, что это приведет, при тщательном выполнении, к сплочению Нации так, как ни одна нация большого размера не была сплочена ранее. Это построит снизу вверх понимание, сочувствие и единство целей и усилий, которые, несомненно, окажут немедленное и решающее влияние на наше великое начинание. Вы обнаружите, я думаю, не столько новую задачу, сколько объединение существующих усилий, слияние энергий, ныне слишком разрозненных и порой несколько запутанных, в одну гармоничную и эффективную силу. Только путем распространения вашей организации на малые общины можно достичь каждого гражданина штата и коснуться его вдохновением общего дела».

Организация общинных советов активно продвигалась Национальным советом обороны и советами обороны штатов, и тысячи из них были организованы. Это было летом 1918 года, но из-за раннего объявления перемирия у них было мало возможностей для того, чтобы прочно утвердиться. Поскольку они были созданы прежде всего для военных целей, большинство из них прекратили функционировать с окончанием военных действий, но идея укоренилась, и опыт совместных усилий в военной деятельности привел к новому пониманию ценности своего рода общинной организации.

2. Процесс общинной организации. — В качестве следствий мотивов для общинной организации, которые мы только что обсудили, существуют некоторые довольно очевидные принципы, касающиеся процесса организации, которые заслуживают внимания.

Первым необходимым условием является определение того, существуют ли неудовлетворенные желания, которые невозможно удовлетворить иначе, как посредством общинных действий, и достаточно ли они сильны, чтобы заслужить объединенную поддержку общины. Только когда у отдельных лиц и ассоциаций есть общие желания, которые невозможно удовлетворить без их объединенной деятельности, может быть осуществлена общинная организация. Сама по себе логическая желательность координации усилий, какой бы рациональной она ни казалась, является слишком абстрактной целью, чтобы вдохновить на длительную преданность. Устранение антагонизмов между особыми интересами не находит отклика ни у одного из них, пока они не оказываются неспособными достичь своих целей без совместных действий. Поэтому первостепенным соображением при общинной организации является определение того, какая наиболее важная неудовлетворенная потребность общины требует объединенных действий для ее удовлетворения, и привлечение всех возможных элементов к общему предприятию.

Община должна быть полностью убеждена в необходимости какой-либо определенной формы общинной организации, прежде чем она сможет добиться успеха. Внезапный энтузиазм, вызванный силой убедительного оратора или общинного собрания, может привести к формированию общинной организации, но если значительная часть людей, представляющих различные интересы, не будет твердо убеждена в необходимости и не будет готова объединить свои интересы в общинной деятельности, такая организация будет подобна многим новообращенным на религиозных собраниях — она вскоре «отступит от веры». Обеспечение признания необходимости согласованных действий всеми элементами общины обычно требует времени и просвещения, и это процесс, который нельзя форсировать слишком быстро — любое образование или обучение требует времени.

Даже когда очевидна выдающаяся потребность, не всегда может быть возможно заручиться поддержкой достаточной части общины, чтобы оправдать немедленные усилия для ее достижения. Возможно, сначала потребуется пробудить добрые чувства и общинный дух какой-либо деятельностью, которая, хотя и относительно менее важна, будет пользоваться более общим интересом и участием и может проложить путь для других предприятий. Первый и существенный шаг в общинной организации — заставить общину действовать вместе, ибо только через коллективную деятельность развиваются общинный дух и лояльность. Именно по этой причине недели «Старого дома», семейные воссоединения, спортивные или игровые фестивали, бейсбольные команды, пикники, театрализованные представления, драматические постановки, общинные ярмарки, общинные шатокуа, праздничные торжества и подобные события часто являются лучшими средствами для создания лучшего общинного духа. [86] Следует помнить, что целью общинной организации является не организация, а активное сотрудничество всех людей и организаций общины ради общего блага. Существенным являются общие идеалы и лояльность; механизм, посредством которого они могут быть достигнуты, является второстепенным.