«Записки Федералиста»

Замечания, сделанные в предыдущем номере, на которые ссылались в другой части этой статьи, применимы с решающей силой против допуска Палаты представителей к участию в формировании договоров. Колеблющийся и, принимая во внимание его будущий рост, многочисленный состав этого органа запрещает нам ожидать от него тех качеств, которые необходимы для надлежащего исполнения такого доверия. Точное и всестороннее знание иностранной политики; твердая и систематическая приверженность одним и тем же взглядам; тонкая и единообразная чувствительность к национальному характеру; решительность, СЕКРЕТНОСТЬ и быстрота несовместимы с духом органа, столь изменчивого и многочисленного. Сама сложность дела, вводя необходимость согласия столь многих различных органов, сама по себе дала бы веское возражение. Большая частота обращений к Палате представителей и большая продолжительность времени, которое часто необходимо было бы держать их вместе при созыве для получения их санкции на прогрессивных стадиях договора, были бы источником столь большого неудобства и расходов, что уже одно это должно осудить проект.

Единственное возражение, которое остается рассмотреть, — это то, которое заменило бы пропорцию двух третей всех членов, составляющих сенатский орган, на пропорцию двух третей ПРИСУТСТВУЮЩИХ членов. Было показано в рамках второго раздела наших исследований, что все положения, требующие более чем большинства любого органа для принятия его резолюций, имеют прямую тенденцию затруднять операции правительства и косвенную — подчинять мнение большинства мнению меньшинства. Это соображение кажется достаточным, чтобы определить наше мнение, что конвент зашел в стремлении обеспечить преимущество численности при формировании договоров так далеко, как это могло быть согласовано либо с активностью общественных советов, либо с разумным уважением к мнению большинства общества. Если бы требовались две трети от общего числа членов, это во многих случаях из-за отсутствия части на практике означало бы необходимость единогласия. И история каждого политического установления, в котором преобладал этот принцип, — это история бессилия, недоумения и беспорядка. Доказательства этого положения можно было бы привести из примеров римского трибуната, польского сейма и Генеральных штатов Нидерландов, если бы пример на родине не сделал иностранные прецеденты ненужными.

Требование фиксированной пропорции от всего состава органа, по всей вероятности, не способствовало бы преимуществам многочисленного представительства лучше, чем просто требование пропорции от присутствующих членов. Первое, делая определенное число во все времена необходимым для резолюции, уменьшает мотивы к пунктуальному посещению. Второе, делая способность органа зависеть от ПРОПОРЦИИ, которая может варьироваться отсутствием или присутствием одного члена, имеет обратный эффект. И поскольку, способствуя пунктуальности, оно стремится сохранить орган в полном составе, велика вероятность, что его резолюции в этом случае обычно будут продиктованы таким же числом, как и в другом; в то время как поводов для задержки будет гораздо меньше. Не следует забывать, что при существующей Конфедерации два члена МОГУТ и обычно ДЕЛАЮТ представлять штат; откуда происходит, что Конгресс, который сейчас единолично наделен ВСЕМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ Союза, редко состоит из большего числа лиц, чем составило бы предполагаемый Сенат. Если мы добавим к этому, что, поскольку члены голосуют по штатам и что там, где присутствует только один член от штата, его голос теряется, это оправдает предположение, что активные голоса в Сенате, где члены должны голосовать индивидуально, редко будут уступать по числу активным голосам в существующем Конгрессе. Когда в дополнение к этим соображениям мы примем во внимание сотрудничество Президента, мы не будем колебаться сделать вывод, что народ Америки имел бы большую безопасность против ненадлежащего использования права заключения договоров при новой Конституции, чем он сейчас пользуется при Конфедерации. И когда мы продвинемся еще на один шаг вперед и будем ожидать вероятного увеличения Сената путем создания новых штатов, мы не только увидим достаточные основания для уверенности в достаточности членов, чьему агентству будет доверено это право, но мы, вероятно, будем приведены к выводу, что орган, более многочисленный, чем Сенат мог бы стать, был бы очень мало пригоден для надлежащего исполнения этого доверия.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXVI.

Право назначения исполнительной власти

Из «Нью-Йорк пэкет».

Вторник, 1 апреля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Гражданам штата Нью-Йорк:

Президент должен «ВЫДВИГАТЬ КАНДИДАТУРЫ и, по совету и с согласия Сената, назначать послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединенных Штатов, чьи назначения не предусмотрены иным образом в Конституции. Но Конгресс может законом возложить назначение таких низших должностных лиц, как он сочтет нужным, на одного Президента, или на суды, или на глав департаментов. Президент должен иметь право заполнять ВСЕ ВАКАНСИИ, которые могут возникнуть ВО ВРЕМЯ ПЕРЕРЫВА В РАБОТЕ СЕНАТА, путем выдачи комиссий, которые ИСТЕКАЮТ в конце их следующей сессии».

В предыдущей статье было замечено, что «истинный критерий хорошего правительства — это его способность и склонность к созданию хорошей администрации». Если признать справедливость этого наблюдения, то способ назначения должностных лиц Соединенных Штатов, содержащийся в вышеуказанных пунктах, должен при рассмотрении быть признан заслуживающим особого одобрения. Трудно представить себе план, лучше рассчитанный, чем этот, для содействия разумному выбору людей для заполнения должностей Союза; и не потребуется доказательств того, что от этого пункта в значительной степени будет зависеть характер его администрации.

Все согласятся с тем, что право назначения в обычных случаях должно быть модифицировано одним из трех способов. Оно должно быть либо возложено на одного человека, либо на ИЗБРАННОЕ собрание умеренного числа; либо на одного человека с согласия такого собрания. Осуществление его народом в целом, как будет легко признано, непрактично; поскольку, отбрасывая всякое другое соображение, это оставило бы им мало времени для чего-либо еще. Поэтому, когда в последующих рассуждениях упоминается собрание или группа людей, сказанное следует понимать как относящееся к избранному органу или собранию описанного выше типа. Народ в совокупности, в силу своей численности и разрозненного положения, не может регулировать свои движения тем систематическим духом клики и интриг, который будет выдвигаться в качестве главных возражений против возложения рассматриваемого права на группу людей.

Те, кто сами размышляли над этим предметом или кто следил за наблюдениями, сделанными в других частях этих статей в отношении назначения Президента, я полагаю, согласятся с положением, что всегда будет большая вероятность того, что место будет занято человеком, по крайней мере, достойных способностей. Исходя из этого, я перехожу к установлению правила, что один проницательный человек лучше приспособлен анализировать и оценивать особые качества, подходящие для конкретных должностей, чем группа людей равной или, возможно, даже превосходящей проницательности.

Единоличная и нераздельная ответственность одного человека естественно породит более живое чувство долга и более точное внимание к репутации. По этой причине он будет чувствовать себя под более сильными обязательствами и более заинтересованным в том, чтобы тщательно исследовать качества, необходимые для заполнения должностей, и беспристрастно отдавать предпочтение лицам, которые могут иметь на них самые справедливые претензии. У него будет МЕНЬШЕ личных привязанностей, которые нужно удовлетворять, чем у группы людей, каждый из которых, как можно предположить, имеет равное число; и он будет в гораздо меньшей степени подвержен риску быть введенным в заблуждение чувствами дружбы и привязанности. Один хорошо направляемый человек, одним пониманием, не может быть отвлечен и искажен тем разнообразием взглядов, чувств и интересов, которые часто отвлекают и искажают решения коллективного органа. Нет ничего, что так склонно волновать страсти человечества, как личные соображения, касаются ли они нас самих или других, которые должны быть объектами нашего выбора или предпочтения. Следовательно, при каждом осуществлении права назначения на должности собранием людей мы должны ожидать увидеть полное проявление всех личных и партийных симпатий и антипатий, пристрастий и неприязней, привязанностей и враждебности, которые испытывают те, кто составляет собрание. Выбор, который может в любое время случиться при таких обстоятельствах, будет, конечно, результатом либо победы, одержанной одной партией над другой, либо компромисса между партиями. В любом случае внутренние достоинства кандидата слишком часто будут упускаться из виду. В первом случае квалификации, наиболее подходящие для объединения голосов партии, будут рассматриваться больше, чем те, которые подходят человеку для должности. В последнем случае коалиция обычно будет вращаться вокруг какого-то заинтересованного эквивалента: «Дайте нам человека, которого мы хотим на эту должность, и вы получите того, кого хотите на ту». Это будет обычным условием сделки. И редко будет случаться, что продвижение государственной службы будет главной целью партийных побед или партийных переговоров.

Истину выдвинутых здесь принципов, по-видимому, почувствовали наиболее умные из тех, кто находил недостатки в положении, сделанном в этом отношении конвентом. Они утверждают, что Президент должен был быть уполномочен единолично производить назначения при федеральном правительстве. Но легко показать, что каждое преимущество, которое можно ожидать от такого устройства, по существу было бы получено из права ВЫДВИЖЕНИЯ КАНДИДАТУР, которое предлагается возложить на него; в то время как несколько недостатков, которые могли бы сопровождать абсолютное право назначения в руках этого должностного лица, были бы избегнуты. В акте выдвижения кандидатуры осуществлялось бы только его суждение; и поскольку его единственной обязанностью было бы указать человека, который с одобрения Сената должен был бы занять должность, его ответственность была бы такой же полной, как если бы он делал окончательное назначение. В этом смысле не может быть никакой разницы между выдвижением кандидатуры и назначением. Те же мотивы, которые влияли бы на надлежащее исполнение его долга в одном случае, существовали бы и в другом. И поскольку никто не мог быть назначен иначе как по его предварительному выдвижению, каждый человек, который мог быть назначен, был бы, по сути, его выбором.

Истину выдвинутых здесь принципов, по-видимому, почувствовали наиболее умные из тех, кто находил недостатки в положении, сделанном в этом отношении конвентом. Они утверждают, что Президент должен был быть уполномочен единолично производить назначения при федеральном правительстве. Но легко показать, что каждое преимущество, которое можно ожидать от такого устройства, по существу было бы получено из права ВЫДВИЖЕНИЯ КАНДИДАТУР, которое предлагается возложить на него; в то время как несколько недостатков, которые могли бы сопровождать абсолютное право назначения в руках этого должностного лица, были бы избегнуты. В акте выдвижения кандидатуры осуществлялось бы только его суждение; и поскольку его единственной обязанностью было бы указать человека, который с одобрения Сената должен был бы занять должность, его ответственность была бы такой же полной, как если бы он делал окончательное назначение. В этом смысле не может быть никакой разницы между выдвижением кандидатуры и назначением. Те же мотивы, которые влияли бы на надлежащее исполнение его долга в одном случае, существовали бы и в другом. И поскольку никто не мог быть назначен иначе как по его предварительному выдвижению, каждый человек, который мог быть назначен, был бы, по сути, его выбором.

Но не могла ли его кандидатура быть отклонена? Я признаю, что могла, но это могло быть сделано только для того, чтобы освободить место для другой кандидатуры им самим. Лицо, в конечном итоге назначенное, должно быть объектом его предпочтения, хотя, возможно, не в первой степени. Также не очень вероятно, что его кандидатура часто отклонялась бы. Сенат не мог бы быть искушен предпочтением, которое они могли бы чувствовать к другому, чтобы отвергнуть предложенного; потому что они не могли бы быть уверены, что человек, которого они могли бы желать, будет выдвинут второй или любой последующей кандидатурой. Они не могли бы даже быть уверены, что будущая кандидатура представит кандидата в какой-либо степени более приемлемого для них; и поскольку их несогласие могло бы наложить своего рода клеймо на отвергнутого индивида и могло бы иметь вид отражения на суждении главы государства, маловероятно, что их санкция часто была бы отказана, если не было особых и веских причин для отказа.

С какой целью тогда требовать сотрудничества Сената? Я отвечаю, что необходимость их согласия имела бы мощное, хотя, в общем, молчаливое действие. Это был бы отличный контроль над духом фаворитизма у Президента и в значительной степени способствовал бы предотвращению назначения неподходящих персонажей из-за предрассудков штата, семейных связей, личной привязанности или из стремления к популярности. В дополнение к этому, это был бы эффективный источник стабильности в администрации.

Легко будет понять, что человек, который сам имел единоличное распоряжение должностями, руководствовался бы гораздо больше своими личными склонностями и интересами, чем когда он был обязан представить правомерность своего выбора на обсуждение и определение другого и независимого органа, и этот орган — целая палата законодательного органа. Возможность отклонения была бы сильным мотивом к осторожности при предложении. Опасность для его собственной репутации и, в случае выборного магистрата, для его политического существования от проявления духа фаворитизма или неподобающего стремления к популярности перед наблюдением органа, чье мнение имело бы большой вес в формировании мнения общественности, не могла не действовать как барьер для того и другого. Он был бы и пристыжен, и напуган выдвигать на самые выдающиеся или прибыльные должности кандидатов, которые не имели иных достоинств, кроме того, что они были из того же штата, к которому он особенно принадлежал, или были каким-то образом лично связаны с ним, или обладали необходимой незначительностью и податливостью, чтобы сделать их покорными инструментами его удовольствия.

На это рассуждение возражали, что Президент, влиянием права выдвижения кандидатур, может обеспечить уступчивость Сената своим взглядам. Это предположение о всеобщей продажности человеческой природы — не меньшая ошибка в политических рассуждениях, чем предположение о всеобщей праведности. Институт делегированной власти подразумевает, что среди человечества есть доля добродетели и чести, которые могут быть разумным основанием доверия; и опыт оправдывает эту теорию. Было обнаружено, что это существует в самые коррумпированные периоды самых коррумпированных правительств. Продажность британской Палаты общин долгое время была темой обвинений против этого органа как в стране, к которой они принадлежат, так и в этой; и нельзя сомневаться, что обвинение в значительной степени обосновано. Но столь же мало сомнений в том, что всегда есть большая часть органа, которая состоит из независимых и общественно мыслящих людей, имеющих влиятельный вес в советах нации. Отсюда (не исключая нынешнего правления) видно, что мнение этого органа часто контролирует склонности монарха, как в отношении людей, так и в отношении мер. Хотя поэтому можно было бы допустить, что исполнительная власть могла бы время от времени влиять на некоторых лиц в Сенате, предположение, что он мог бы в целом купить честность всего органа, было бы натянутым и маловероятным. Человек, склонный рассматривать человеческую природу такой, какая она есть, не льстя ее добродетелям и не преувеличивая ее пороков, увидит достаточное основание для уверенности в честности Сената, чтобы остаться удовлетворенным не только тем, что для исполнительной власти будет непрактично подкупить или соблазнить большинство его членов, но и тем, что необходимость его сотрудничества в деле назначений будет значительным и спасительным ограничением поведения этого магистрата. И честность Сената — не единственная опора. Конституция предусмотрела некоторые важные гарантии против опасности исполнительного влияния на законодательный орган: она объявляет, что «Ни один сенатор или представитель не может в течение времени, НА КОТОРОЕ ОН БЫЛ ИЗБРАН, быть назначен на какую-либо гражданскую должность при Соединенных Штатах, которая была создана или вознаграждение за которую было увеличено в течение такого времени; и ни одно лицо, занимающее какую-либо должность при Соединенных Штатах, не может быть членом любой из палат во время пребывания в должности».

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXVII.

Право назначения продолжено и другие полномочия исполнительной власти рассмотрены

Из «Нью-Йорк пэкет».

Пятница, 4 апреля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Гражданам штата Нью-Йорк:

Упоминалось как одно из преимуществ, которые можно ожидать от сотрудничества Сената в деле назначений, что это будет способствовать стабильности администрации. Согласие этого органа было бы необходимо как для смещения, так и для назначения. Смена главы государства, следовательно, не вызвала бы столь насильственной или столь всеобщей революции среди должностных лиц правительства, как можно было бы ожидать, если бы он был единоличным распорядителем должностей. Там, где человек на любой должности представил удовлетворительные доказательства своей пригодности для нее, новый Президент был бы удержан от попытки смены в пользу лица, более приятного ему, опасением, что неодобрение Сената может сорвать попытку и навлечь некоторую степень дискредитации на него самого. Те, кто лучше всего может оценить ценность устойчивой администрации, будут наиболее склонны ценить положение, которое связывает официальное существование общественных деятелей с одобрением или неодобрением того органа, который, в силу большей постоянности своего собственного состава, по всей вероятности, будет менее подвержен непостоянству, чем любой другой член правительства.

Что касается этого объединения Сената с Президентом в вопросе назначений, то в некоторых случаях высказывалось предположение, что это послужит инструментом для оказания Президентом чрезмерного влияния на Сенат, а в других — что это будет иметь обратную тенденцию, что является веским доказательством того, что ни одно из этих предположений не верно.

Изложить первое в надлежащей форме — значит опровергнуть его. Оно сводится к следующему: Президент будет иметь ненадлежащее ВЛИЯНИЕ НА Сенат, потому что Сенат будет обладать правом ОГРАНИЧИВАТЬ его. Это абсурд по определению. Не может быть сомнений в том, что полная власть назначать позволила бы ему гораздо эффективнее установить опасную власть над этим органом, чем простое право выдвижения кандидатур, подлежащее их контролю.

Давайте рассмотрим обратное утверждение: «Сенат будет влиять на Исполнительную власть». Как мне уже приходилось отмечать в нескольких других случаях, нечеткость этого возражения не позволяет дать точный ответ. Каким образом это влияние должно осуществляться? В отношении каких объектов? Власть влиять на лицо, в том смысле, в котором она здесь используется, должна подразумевать власть предоставлять ему выгоду. Каким образом Сенат мог бы предоставить выгоду Президенту посредством способа использования своего права вето на его назначения? Если скажут, что они могли бы иногда угождать ему, соглашаясь на предпочтительный выбор, когда общественные мотивы могли бы диктовать иное поведение, я отвечу, что случаев, в которых Президент мог бы быть лично заинтересован в результате, было бы слишком мало, чтобы он мог существенно зависеть от уступок Сената. ВЛАСТЬ, которая может ИНИЦИИРОВАТЬ распределение почестей и вознаграждений, скорее привлечет к себе, чем будет привлечена ВЛАСТЬЮ, которая может лишь препятствовать их ходу. Если под влиянием на Президента подразумевается ОГРАНИЧЕНИЕ его, то это именно то, что и должно было предполагаться. И было показано, что это ограничение было бы благотворным, в то же время оно не было бы таким, чтобы уничтожить хоть одно преимущество, ожидаемое от неконтролируемых действий этого магистрата. Право выдвижения кандидатур принесло бы всю пользу права назначения и в значительной степени позволило бы избежать его недостатков. При сравнении плана назначения должностных лиц предлагаемого правительства с тем, который установлен конституцией этого Штата, следует отдать решительное предпочтение первому. В этом плане право выдвижения кандидатур недвусмысленно возложено на Исполнительную власть. И поскольку возникла бы необходимость представлять каждую кандидатуру на суждение целой ветви законодательной власти, обстоятельства, сопровождающие назначение, в силу способа его проведения, естественно стали бы предметом огласки; и общественность без труда определила бы, какая роль была сыграна различными участниками. Вина за плохое назначение легла бы на Президента единолично и абсолютно. Порицание за отклонение хорошей кандидатуры легло бы целиком на Сенат; усугубленное соображением о том, что они воспротивились добрым намерениям Исполнительной власти. Если бы было сделано неудачное назначение, Исполнительная власть за выдвижение, а Сенат за одобрение разделили бы, хотя и в разной степени, позор и бесчестие.

Все это прямо противоположно тому, как характеризуется порядок назначения в этом Штате. Совет по назначениям состоит из трех-пяти человек, одним из которых всегда является губернатор. Этот небольшой орган, запертый в частном помещении, недоступном для общественного взора, приступает к исполнению доверенных ему полномочий. Известно, что губернатор претендует на право выдвижения кандидатур, опираясь на некоторые двусмысленные выражения в конституции; но неизвестно, в какой степени или каким образом он его осуществляет; и в каких случаях ему противоречат или противодействуют. Порицание за плохое назначение из-за неопределенности его автора и отсутствия конкретного объекта не имеет ни остроты, ни продолжительности. И пока открыто безграничное поле для клик и интриг, всякое представление об ответственности утрачивается. Максимум, что может знать общественность, это то, что губернатор претендует на право выдвижения кандидатур; что ДВУХ из незначительного числа ЧЕТЫРЕХ человек слишком часто можно склонить к согласию без особых трудностей; что если некоторые члены конкретного совета окажутся несговорчивыми, зачастую не составляет труда избавиться от их противодействия, регулируя время встреч таким образом, чтобы сделать их присутствие неудобным; и что, по какой бы причине это ни происходило, время от времени совершается большое количество весьма неподобающих назначений. Пользуется ли губернатор этого Штата своим преимуществом, которое он неизбежно должен иметь в этой деликатной и важной части управления, чтобы назначать на должности людей, наиболее подходящих для них, или же он проституирует это преимущество ради продвижения лиц, чья главная заслуга заключается в их слепой преданности его воле и поддержке презренной и опасной системы личного влияния, — это вопросы, которые, к несчастью для общества, могут быть лишь предметом догадок и предположений.

Любой простой совет по назначениям, как бы он ни был сформирован, будет конклавом, в котором клики и интриги будут иметь полный простор. Их число, без неоправданного увеличения расходов, не может быть достаточно большим, чтобы исключить легкость сговора. А поскольку у каждого члена будут свои друзья и связи, которым нужно помочь, желание взаимного удовлетворения породит скандальный торг голосами и сделками ради должностей. Частные привязанности одного человека можно было бы легко удовлетворить; но удовлетворение частных привязанностей дюжины или двадцати человек привело бы к монополизации всех основных должностей правительства в руках нескольких семей и привело бы к аристократии или олигархии более прямо, чем любая другая мера, которую можно было бы придумать. Если бы для избежания накопления должностей происходила частая смена лиц, составляющих совет, это повлекло бы за собой беды изменчивого управления в полной мере. Такой совет также был бы более подвержен влиянию исполнительной власти, чем Сенат, потому что их было бы меньше по численности и они действовали бы менее непосредственно под общественным надзором. Такой совет, в конечном счете, в качестве замены плана конвента, привел бы к увеличению расходов, умножению зол, проистекающих из фаворитизма и интриг при распределении общественных почестей, снижению стабильности в управлении государством и уменьшению гарантий против чрезмерного влияния Исполнительной власти. И все же за такой совет горячо ратовали как за существенную поправку к предлагаемой Конституции.

Я не мог бы должным образом завершить свои наблюдения по вопросу о назначениях, не упомянув о схеме, у которой нашлись некоторые, хотя и немногие сторонники; я имею в виду объединение Палаты представителей с правом их осуществления. Однако я сделаю не более чем упомяну об этом, так как не могу представить, что это может получить поддержку какой-либо значительной части общества. Орган, столь изменчивый и в то же время столь многочисленный, никогда не может считаться подходящим для осуществления этой власти. Его непригодность станет очевидной для всех, если вспомнить, что через полвека он может состоять из трех или четырех сотен человек. Все преимущества стабильности, как Исполнительной власти, так и Сената, были бы сведены на нет этим объединением, и возникли бы бесконечные задержки и затруднения. Пример большинства Штатов в их местных конституциях побуждает нас отвергнуть эту идею.

Единственные оставшиеся полномочия Исполнительной власти заключаются в информировании Конгресса о состоянии Союза; в рекомендации к их рассмотрению таких мер, которые он сочтет целесообразными; в созыве их или любой из палат по чрезвычайным случаям; в их отсрочке, когда они сами не могут договориться о времени отсрочки; в приеме послов и других официальных представителей; в добросовестном исполнении законов; и в назначении всех должностных лиц Соединенных Штатов.

За исключением некоторых придирок по поводу права созыва ЛЮБОЙ из палат законодательного органа и права приема послов, к этому классу полномочий не было сделано никаких возражений; да они и не могли их допустить. Действительно, требовалась ненасытная жажда порицания, чтобы изобрести исключения к тем частям, к которым они были предъявлены. Что касается права созыва любой из палат законодательного органа, я лишь замечу, что в отношении Сената, по крайней мере, мы легко можем обнаружить для этого вескую причину. ПОСКОЛЬКУ этот орган обладает совместной с Исполнительной властью властью в вопросе договоров, часто может возникнуть необходимость созывать его с этой целью, когда было бы ненужным и неуместным созывать Палату представителей. Что касается приема послов, то, что я сказал в предыдущей статье, даст достаточный ответ.

Мы завершили обзор структуры и полномочий исполнительного департамента, который, как я старался показать, сочетает в себе, насколько это допускают республиканские принципы, все необходимые условия для энергичности. Оставшийся вопрос: сочетает ли он также необходимые условия для безопасности, в республиканском смысле, должную зависимость от народа, должную ответственность? Ответ на этот вопрос был предвосхищен в исследовании других его характеристик и удовлетворительно выводится из этих обстоятельств; из избрания Президента раз в четыре года лицами, непосредственно выбранными народом для этой цели; и из того, что он во все времена подлежит импичменту, суду, отстранению от должности, неспособности служить в любой другой, а также конфискации жизни и имущества в результате последующего судебного преследования в обычном порядке закона. Но эти меры предосторожности, сколь бы велики они ни были, не являются единственными, которые план конвента предусмотрел в пользу общественной безопасности. В единственных случаях, когда злоупотребление исполнительной властью было существенно опасным, Глава Соединенных Штатов, согласно этому плану, был бы подчинен контролю ветви законодательного органа. Чего еще могло бы желать просвещенное и разумное общество?

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXVIII.

Судебный департамент

Из издания МАКЛИНА, Нью-Йорк.

ГАМИЛЬТОН

Народу Штата Нью-Йорк:

Теперь мы переходим к рассмотрению судебного департамента предлагаемого правительства.

При раскрытии недостатков существующей Конфедерации полезность и необходимость федерального судопроизводства были ясно указаны. Менее необходимо повторять приведенные там соображения, поскольку уместность этого института в абстрактном виде не оспаривается; единственные вопросы, которые были подняты, касаются способа его формирования и его объема. Поэтому на этих пунктах мы и ограничим наши наблюдения.

Способ его формирования, по-видимому, охватывает несколько объектов: 1-е. Порядок назначения судей. 2-е. Срок, на который они занимают свои места. 3-е. Разделение судебной власти между различными судами и их отношения друг к другу.

Первое. Что касается порядка назначения судей; он такой же, как и порядок назначения должностных лиц Союза в целом, и был так полно обсужден в двух последних номерах, что здесь нельзя сказать ничего, что не было бы бесполезным повторением.

Второе. Что касается срока, на который судьи занимают свои места; это главным образом касается продолжительности их пребывания в должности; положений об их обеспечении; мер предосторожности для их ответственности.

Согласно плану конвента, все судьи, которые могут быть назначены Соединенными Штатами, должны занимать свои должности ВО ВРЕМЯ ДОБРОПОРЯДОЧНОГО ПОВЕДЕНИЯ; что соответствует наиболее одобренным конституциям Штатов и, среди прочих, конституции этого Штата. То, что ее уместность была поставлена под сомнение противниками этого плана, является нелегким симптомом ярости к возражениям, которая расстраивает их воображение и суждения. Стандарт добропорядочного поведения для продолжения пребывания в должности судебной магистратуры, безусловно, является одним из самых ценных современных улучшений в практике управления. В монархии это отличный барьер против деспотизма принца; в республике это не менее отличный барьер против посягательств и притеснений представительного органа. И это лучшее средство, которое можно придумать в любом правительстве, чтобы обеспечить устойчивое, честное и беспристрастное отправление законов.

Всякий, кто внимательно рассматривает различные департаменты власти, должен заметить, что в правительстве, в котором они отделены друг от друга, судебная власть, по природе своих функций, всегда будет наименее опасной для политических прав Конституции; потому что она будет наименее способна досаждать или вредить им. Исполнительная власть не только распределяет почести, но и держит меч общества. Законодательная власть не только распоряжается кошельком, но и предписывает правила, которыми должны регулироваться обязанности и права каждого гражданина. Судебная власть, напротив, не имеет влияния ни на меч, ни на кошелек; никакого руководства ни силой, ни богатством общества; и не может принимать никаких активных решений вообще. Можно поистине сказать, что она не имеет ни СИЛЫ, ни ВОЛИ, а лишь суждение; и в конечном итоге должна зависеть от помощи исполнительной руки даже для эффективности своих решений.

Этот простой взгляд на дело предполагает несколько важных последствий. Он неопровержимо доказывает, что судебная власть несравненно слабее двух других департаментов власти; [1] что она никогда не сможет успешно атаковать любой из двух других; и что необходима вся возможная забота, чтобы позволить ей защитить себя от их атак. Он в равной степени доказывает, что, хотя индивидуальное угнетение может время от времени исходить от судов правосудия, общая свобода народа никогда не может быть поставлена под угрозу с этой стороны; я имею в виду до тех пор, пока судебная власть остается действительно отделенной как от законодательной, так и от Исполнительной власти. Ибо я согласен, что «нет свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной властей». [2] И он доказывает, в последнюю очередь, что, поскольку свободе нечего бояться от одной лишь судебной власти, но пришлось бы бояться всего от ее союза с любым из других департаментов; что, поскольку все последствия такого союза должны проистекать из зависимости первого от последних, несмотря на номинальное и кажущееся разделение; что, поскольку из-за естественной слабости судебной власти она находится в постоянной опасности быть подавленной, запуганной или подвергнутой влиянию со стороны своих координатных ветвей; и что, поскольку ничто не может способствовать ее твердости и независимости так, как постоянство в должности, это качество может поэтому справедливо рассматриваться как неотъемлемый ингредиент ее конституции и, в значительной степени, как цитадель общественного правосудия и общественной безопасности.

Полная независимость судов правосудия особенно важна в ограниченной Конституции. Под ограниченной Конституцией я понимаю ту, которая содержит определенные указанные исключения из законодательной власти; такие, например, как то, что она не должна принимать биллей об опале, законов с обратной силой и тому подобного. Ограничения такого рода могут быть сохранены на практике не иначе, как через посредство судов правосудия, чьей обязанностью должно быть объявление всех актов, противоречащих явному смыслу Конституции, недействительными. Без этого все оговорки об особых правах или привилегиях не стоили бы ничего.

Некоторое недоумение относительно права судов объявлять законодательные акты недействительными, потому что они противоречат Конституции, возникло из воображения, что эта доктрина подразумевала бы превосходство судебной власти над законодательной. Утверждается, что власть, которая может объявить акты другой недействительными, должна обязательно быть выше той, чьи акты могут быть объявлены недействительными. Поскольку эта доктрина имеет большое значение во всех американских конституциях, краткое обсуждение основания, на котором она покоится, не может быть неприемлемым.

Нет положения, которое зависело бы от более ясных принципов, чем то, что каждый акт делегированной власти, противоречащий смыслу полномочий, под которыми он осуществляется, является недействительным. Никакой законодательный акт, следовательно, противоречащий Конституции, не может быть действительным. Отрицать это — значит утверждать, что заместитель выше своего доверителя; что слуга выше своего господина; что представители народа выше самого народа; что люди, действующие в силу полномочий, могут делать не только то, что их полномочия не разрешают, но и то, что они запрещают.

Если сказать, что законодательный орган сам является конституционным судьей своих собственных полномочий, и что толкование, которое он им дает, является окончательным для других департаментов, можно ответить, что это не может быть естественным предположением, где оно не вытекает из каких-либо особых положений в Конституции. Не следует предполагать, что Конституция могла намереваться позволить представителям народа подменять свою ВОЛЮ волей своих избирателей. Гораздо разумнее предположить, что суды были задуманы как промежуточный орган между народом и законодательной властью, чтобы, среди прочего, удерживать последнюю в пределах, отведенных их власти. Толкование законов является надлежащей и особой прерогативой судов. Конституция, по сути, является и должна рассматриваться судьями как фундаментальный закон. Поэтому им принадлежит право устанавливать ее смысл, а также смысл любого конкретного акта, исходящего от законодательного органа. Если случится непримиримое расхождение между ними, то тот, который имеет высшее обязательство и силу, должен, конечно, иметь предпочтение; или, другими словами, Конституции следует отдавать предпочтение перед статутом, намерению народа — перед намерением их агентов.

И этот вывод отнюдь не предполагает превосходства судебной власти над законодательной. Он лишь предполагает, что власть народа выше обеих; и что там, где воля законодательной власти, выраженная в ее статутах, противостоит воле народа, выраженной в Конституции, судьи должны руководствоваться последней, а не первой. Они должны регулировать свои решения фундаментальными законами, а не теми, которые не являются фундаментальными.

Это осуществление судебного усмотрения при определении между двумя противоречащими друг другу законами иллюстрируется на знакомом примере. Нередко случается, что существуют два статута, действующие в одно время, сталкивающиеся полностью или частично друг с другом, и ни один из них не содержит какой-либо отменяющей оговорки или выражения. В таком случае прерогативой судов является прояснение и установление их смысла и действия. Насколько они могут быть примирены друг с другом посредством любого справедливого толкования, разум и закон сговариваются диктовать, что это должно быть сделано; там, где это невыполнимо, становится делом необходимости дать силу одному, исключая другой. Правило, которое утвердилось в судах для определения их относительной силы, заключается в том, что последний по времени должен иметь предпочтение перед первым. Но это лишь правило толкования, не производное от какого-либо позитивного закона, а от природы и разума вещей. Это правило, не предписанное судам законодательным положением, а принятое ими самими как согласующееся с истиной и уместностью для направления их поведения как толкователей закона. Они сочли разумным, что между противоречащими актами РАВНОЙ власти тот, который был последним проявлением ее воли, должен иметь предпочтение.

Но в отношении противоречащих актов высшей и подчиненной власти, первоначальной и производной власти, природа и разум вещей указывают на обратное правило как на надлежащее для следования. Они учат нас, что предыдущий акт высшей власти должен иметь предпочтение перед последующим актом низшей и подчиненной власти; и что, соответственно, всякий раз, когда конкретный статут противоречит Конституции, обязанностью судебных трибуналов будет придерживаться последней и игнорировать первый.

Не может иметь никакого веса утверждение, что суды под предлогом противоречия могут подменять конституционные намерения законодательной власти своим собственным удовольствием. Это могло бы так же легко случиться в случае двух противоречащих друг другу статутов; или это могло бы так же легко случиться при каждом вынесении решения по любому отдельному статуту. Суды должны объявлять смысл закона; и если бы они были склонны проявлять ВОЛЮ вместо СУЖДЕНИЯ, последствием была бы в равной степени подмена их удовольствия удовольствием законодательного органа. Это замечание, если оно что-то доказывает, доказывало бы, что не должно быть судей, отличных от этого органа.

Если, следовательно, суды правосудия должны рассматриваться как оплоты ограниченной Конституции против законодательных посягательств, это соображение даст веский аргумент в пользу постоянного срока пребывания в судебных должностях, поскольку ничто не будет способствовать так сильно, как это, тому независимому духу судей, который должен быть существенным для добросовестного выполнения столь трудной обязанности.

Эта независимость судей в равной степени необходима для защиты Конституции и прав индивидов от последствий тех дурных настроений, которые искусство коварных людей или влияние определенных конъюнктур иногда распространяют среди самого народа, и которые, хотя они быстро уступают место лучшей информации и более обдуманным размышлениям, имеют тенденцию тем временем вызывать опасные нововведения в правительстве и серьезные притеснения меньшинства в обществе. Хотя я верю, что друзья предлагаемой Конституции никогда не согласятся с ее врагами [3] в постановке под сомнение того фундаментального принципа республиканского правительства, который признает право народа изменять или отменять установленную Конституцию, всякий раз, когда они находят ее несовместимой с их счастьем, однако из этого принципа не следует, что представители народа, всякий раз, когда минутная склонность овладевает большинством их избирателей, несовместимая с положениями существующей Конституции, были бы по этой причине оправданы в нарушении этих положений; или что суды были бы под большим обязательством попустительствовать нарушениям в этой форме, чем когда они происходили целиком из клик представительного органа. Пока народ не аннулировал или не изменил установленную форму каким-либо торжественным и авторитетным актом, она является обязательной для них коллективно, а также индивидуально; и никакое предположение, или даже знание их настроений, не может оправдать их представителей в отступлении от нее до такого акта. Но легко видеть, что потребовалась бы необычайная доля стойкости от судей, чтобы выполнить свой долг как верных стражей Конституции, когда законодательные вторжения в нее были спровоцированы голосом большинства общества.

Но не только с целью нарушений Конституции независимость судей может быть существенной защитой от последствий случайных дурных настроений в обществе. Они иногда распространяются не дальше, чем на ущемление частных прав определенных классов граждан посредством несправедливых и пристрастных законов. Здесь также твердость судебной магистратуры имеет огромное значение в смягчении суровости и ограничении действия таких законов. Она не только служит для смягчения непосредственных бед тех, которые могли быть приняты, но и действует как сдерживающий фактор для законодательного органа при их принятии; который, осознавая, что препятствия к успеху нечестивого намерения следует ожидать от сомнений судов, в некотором роде вынужден, самими мотивами несправедливости, которую они замышляют, смягчать свои попытки. Это обстоятельство, рассчитанное на то, чтобы иметь большее влияние на характер наших правительств, чем многие могут осознавать. Преимущества честности и умеренности судебной власти уже ощущались более чем в одном Штате; и хотя они могли не понравиться тем, чьи зловещие ожидания они могли разочаровать, они должны были вызвать уважение и аплодисменты всех добродетельных и бескорыстных. Рассудительные люди любого рода должны ценить все, что будет способствовать порождению или укреплению такого настроя в судах: поскольку никто не может быть уверен, что он не станет завтра жертвой духа несправедливости, от которого он может быть в выигрыше сегодня. И каждый человек должен теперь чувствовать, что неизбежная тенденция такого духа — подрывать основы общественного и частного доверия и вводить вместо него всеобщее недоверие и бедствие.

То непреклонное и единообразное соблюдение прав Конституции и индивидов, которое, как мы видим, является обязательным в судах правосудия, безусловно, не может ожидаться от судей, которые занимают свои должности по временному назначению. Периодические назначения, как бы они ни регулировались или кем бы ни производились, были бы так или иначе фатальными для их необходимой независимости. Если бы власть их осуществления была передана либо Исполнительной власти, либо законодательной, возникла бы опасность ненадлежащей уступчивости ветви, которая обладала ею; если обеим, возникло бы нежелание рисковать недовольством любой из них; если народу или лицам, выбранным ими для этой специальной цели, возникла бы слишком большая склонность к поиску популярности, чтобы оправдать уверенность в том, что ничто не будет приниматься во внимание, кроме Конституции и законов.

Существует еще более веская причина для постоянства судебных должностей, которая выводится из природы требуемой ими квалификации. Часто с большой справедливостью отмечалось, что объемный свод законов является одним из неудобств, неизбежно связанных с преимуществами свободного правительства. Чтобы избежать произвольного усмотрения в судах, необходимо, чтобы они были связаны строгими правилами и прецедентами, которые служат для определения и указания их долга в каждом конкретном случае, который предстает перед ними; и легко будет понять из разнообразия споров, которые вырастают из глупости и порочности человечества, что записи этих прецедентов должны неизбежно раздуться до весьма значительного объема и должны потребовать долгого и кропотливого изучения, чтобы приобрести компетентное знание о них. Отсюда следует, что в обществе может быть лишь немного людей, которые будут обладать достаточным знанием законов, чтобы квалифицировать их для должностей судей. И делая надлежащие вычеты на обычную порочность человеческой природы, число тех, кто объединяет требуемую честность с требуемыми знаниями, должно быть еще меньше. Эти соображения дают нам понять, что правительство не может иметь большого выбора между подходящими характерами; и что временная продолжительность пребывания в должности, которая естественным образом отговорила бы таких людей от ухода с прибыльной линии практики ради принятия места на скамье, имела бы тенденцию передать отправление правосудия в руки менее способные и менее хорошо квалифицированные для ведения его с пользой и достоинством. В нынешних обстоятельствах этой страны, и в тех, в которых она, вероятно, будет находиться еще долгое время, недостатки в этом отношении были бы больше, чем они могут показаться на первый взгляд; но следует признать, что они гораздо ниже тех, которые предстают в других аспектах этого предмета.

В целом, не может быть сомнений в том, что конвент поступил мудро, скопировав модели тех конституций, которые установили ДОБРОПОРЯДОЧНОЕ ПОВЕДЕНИЕ в качестве срока пребывания в судебных должностях, с точки зрения продолжительности; и что, будучи отнюдь не заслуживающим порицания по этой причине, их план был бы непростительно дефектным, если бы ему не хватало этой важной черты хорошего правительства. Опыт Великобритании дает блестящий комментарий к превосходству этого института.

ПУБЛИЙ.

[1] Знаменитый Монтескье, говоря о них, пишет: «Из трех вышеупомянутых властей судебная — почти ничто». Дух законов, том i, стр. 186.

[2] Там же, стр. 181.

[3] См. Протест меньшинства конвента Пенсильвании, Речь Мартина и др.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXIX.

Судебная власть (продолжение)

Из издания МАКЛИНА, Нью-Йорк.

ГАМИЛЬТОН

Народу Штата Нью-Йорк:

После постоянства в должности ничто не может способствовать независимости судей больше, чем фиксированное обеспечение их содержания. Замечание, сделанное в отношении Президента, в равной степени применимо и здесь. В общем ходе человеческой природы ВЛАСТЬ НАД СРЕДСТВАМИ К СУЩЕСТВОВАНИЮ ЧЕЛОВЕКА РАВНОСИЛЬНА ВЛАСТИ НАД ЕГО ВОЛЕЙ. И мы никогда не сможем надеяться увидеть реализованным на практике полное отделение судебной власти от законодательной в любой системе, которая оставляет первую зависимой от денежных ресурсов по случайным грантам последней. Просвещенные друзья хорошего правительства в каждом Штате видели причину сетовать на отсутствие точных и явных мер предосторожности в конституциях Штатов по этому вопросу. Некоторые из них, действительно, объявили, что для судей должны быть установлены ПОСТОЯННЫЕ [1] оклады; но эксперимент в некоторых случаях показал, что такие выражения недостаточно определенны, чтобы исключить законодательные уловки. Было доказано, что требуется нечто еще более позитивное и недвусмысленное. План конвента, соответственно, предусмотрел, что судьи Соединенных Штатов «должны в УСТАНОВЛЕННЫЕ ВРЕМЕНА получать за свои услуги компенсацию, которая не должна быть УМЕНЬШЕНА во время их пребывания в должности».

Это, при рассмотрении всех обстоятельств, является наиболее приемлемым положением, которое можно было придумать. Легко будет понять, что колебания в стоимости денег и в состоянии общества сделали фиксированную ставку компенсации в Конституции недопустимой. То, что сегодня могло бы быть экстравагантным, через полвека могло бы стать скудным и неадекватным. Поэтому было необходимо оставить на усмотрение законодательного органа варьировать свои положения в соответствии с изменениями обстоятельств, но под такими ограничениями, чтобы лишить этот орган возможности изменить положение индивида в худшую сторону. Человек может тогда быть уверен в почве, на которой он стоит, и никогда не может быть удержан от своего долга опасением оказаться в менее приемлемой ситуации. Процитированная оговорка сочетает в себе оба преимущества. Оклады судебных должностных лиц могут время от времени изменяться, как того потребует случай, но так, чтобы никогда не уменьшать содержание, с которым любой конкретный судья вступает в должность, в отношении него. Будет замечено, что конвент сделал различие между компенсацией Президента и судей. Компенсация первого не может быть ни увеличена, ни уменьшена; компенсация последних может только не уменьшаться. Это, вероятно, возникло из-за разницы в продолжительности соответствующих должностей. Поскольку Президент избирается не более чем на четыре года, редко может случиться так, что адекватный оклад, установленный в начале этого периода, не будет оставаться таковым до его конца. Но в отношении судей, которые, если они ведут себя должным образом, будут обеспечены своими местами пожизненно, вполне может случиться, особенно на ранних стадиях правительства, что жалованье, которое было бы вполне достаточным при их первом назначении, стало бы слишком малым в ходе их службы.

Это положение об обеспечении судей несет на себе все признаки благоразумия и эффективности; и можно с уверенностью утверждать, что вместе с постоянным сроком пребывания в их должностях оно дает лучшую перспективу их независимости, чем та, что обнаруживается в конституциях любого из Штатов в отношении их собственных судей.

Меры предосторожности для их ответственности включены в статью об импичментах. Они подлежат импичменту за неправомерные действия Палатой представителей и суду Сената; и, если признаны виновными, могут быть отстранены от должности и лишены права занимать любую другую. Это единственное положение по данному пункту, которое согласуется с необходимой независимостью судебного характера, и является единственным, которое мы находим в нашей собственной Конституции в отношении наших собственных судей.

Отсутствие положения об отстранении судей по причине неспособности было предметом жалоб. Но все рассудительные люди поймут, что такое положение либо не применялось бы на практике, либо было бы более подвержено злоупотреблениям, чем рассчитано на достижение какой-либо доброй цели. Измерение способностей ума, я полагаю, не имеет места в каталоге известных искусств. Попытка установить границу между областями способности и неспособности гораздо чаще давала бы простор личным и партийным привязанностям и вражде, чем продвигала бы интересы правосудия или общественного блага. Результат, за исключением случая безумия, должен по большей части быть произвольным; и безумие, без какого-либо формального или прямого положения, можно с уверенностью объявить виртуальной дисквалификацией.

Конституция Нью-Йорка, чтобы избежать расследований, которые навсегда должны оставаться расплывчатыми и опасными, взяла определенный возраст в качестве критерия неспособности. Ни один человек не может быть судьей после шестидесяти. Я полагаю, что в настоящее время мало тех, кто не одобряет это положение. Нет должности, в отношении которой оно было бы менее уместно, чем должность судьи. Делиберирующие и сравнительные способности обычно сохраняют свою силу гораздо дольше этого периода у людей, которые доживают до него; и когда, в дополнение к этому обстоятельству, мы рассмотрим, как мало тех, кто переживает сезон интеллектуальной бодрости, и как невероятно, чтобы какая-либо значительная часть скамьи, более или менее многочисленная, находилась в такой ситуации в одно и то же время, мы будем готовы заключить, что ограничения такого рода мало что могут рекомендовать. В республике, где состояния не являются богатыми, а пенсии не являются целесообразными, увольнение людей с должностей, на которых они служили своей стране долго и полезно, от которых они зависят в средствах к существованию и с которых будет слишком поздно переходить к любому другому занятию для пропитания, должно иметь какое-то лучшее оправдание перед человечеством, чем то, которое можно найти в воображаемой опасности выжившей из ума скамьи.

ПУБЛИЙ.

[1] См. Конституцию Массачусетса, глава 2, раздел 1, статья 13.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXX.

Полномочия судебной власти

Из издания МАКЛИНА, Нью-Йорк.

ГАМИЛЬТОН

Народу Штата Нью-Йорк:

Чтобы судить с точностью о надлежащем объеме федерального судопроизводства, необходимо будет рассмотреть, во-первых, каковы его надлежащие объекты.

По-видимому, едва ли допускает споров, что судебная власть Союза должна распространяться на следующие несколько категорий дел: 1-е, на все те, которые возникают из законов Соединенных Штатов, принятых в соответствии с их справедливыми и конституционными полномочиями законодательства; 2-е, на все те, которые касаются исполнения положений, прямо содержащихся в статьях Союза; 3-е, на все те, в которых Соединенные Штаты являются стороной; 4-е, на все те, которые затрагивают МИР КОНФЕДЕРАЦИИ, относятся ли они к сношениям между Соединенными Штатами и иностранными нациями или к сношениям между самими Штатами; 5-е, на все те, которые возникают в открытом море и относятся к адмиралтейской или морской юрисдикции; и, наконец, на все те, в которых нельзя предположить, что государственные трибуналы будут беспристрастными и непредвзятыми.

Первый пункт зависит от этого очевидного соображения, что всегда должен существовать конституционный метод придания эффективности конституционным положениям. Что, например, дали бы ограничения на власть законодательных органов Штатов без какого-либо конституционного способа обеспечения их соблюдения? Штатам, согласно плану конвента, запрещено делать множество вещей, некоторые из которых несовместимы с интересами Союза, а другие — с принципами хорошего правительства. Введение пошлин на импортируемые товары и выпуск бумажных денег являются примерами каждого рода. Ни один здравомыслящий человек не поверит, что такие запреты будут скрупулезно соблюдаться без какой-либо эффективной власти в правительстве, чтобы сдерживать или исправлять их нарушения. Эта власть должна быть либо прямым вето на законы Штатов, либо полномочием федеральных судов отменять те, которые могут находиться в явном противоречии со статьями Союза. Нет третьего пути, который я могу себе представить. Последний, по-видимому, был сочтен конвентом предпочтительным по сравнению с первым, и, полагаю, будет наиболее приемлемым для Штатов.