«Записки Федералиста»

Но одно из самых веских возражений против множественности в Исполнительной власти, которое в равной степени относится как к последнему, так и к первому плану, заключается в том, что она имеет тенденцию скрывать ошибки и разрушать ответственность.

Ответственность бывает двух видов: перед порицанием и перед наказанием. Первое из двух является более важным, особенно в выборной должности. Человек, находящийся на общественной службе, гораздо чаще будет действовать таким образом, что станет недостойным того, чтобы ему доверяли дольше, чем таким образом, чтобы стать объектом законного наказания. Но умножение Исполнительной власти добавляет трудности обнаружения в обоих случаях. Часто становится невозможным среди взаимных обвинений определить, на кого на самом деле должна пасть вина или наказание за пагубную меру или серию пагубных мер. Она перекладывается с одного на другого с такой ловкостью и под такими правдоподобными предлогами, что общественное мнение остается в неведении относительно настоящего автора. Обстоятельства, которые могли привести к любому национальному провалу или несчастью, иногда настолько сложны, что, когда есть ряд действующих лиц, которые могли иметь разные степени и виды участия, хотя мы можем ясно видеть в целом, что произошло бесхозяйственность, может быть непрактично объявить, на чей счет действительно следует отнести возникшее зло.

«Я был пересилен моим советом. Совет был настолько разделен в своих мнениях, что было невозможно получить какое-либо лучшее решение по этому вопросу». Эти и подобные предлоги всегда под рукой, правдивы они или ложны. И кто найдется, кто возьмет на себя труд или навлечет на себя ненависть строгой проверки тайных пружин сделки? Если бы нашелся гражданин, достаточно ревностный, чтобы взяться за это неблагодарное дело, если случится сговор между заинтересованными сторонами, как легко облечь обстоятельства такой двусмысленностью, чтобы сделать неопределенным, каково было точное поведение любого из этих лиц?

В единственном случае, когда губернатор этого штата связан с советом, то есть при назначении на должности, мы видели вред от этого в рассматриваемом сейчас аспекте. Были сделаны скандальные назначения на важные должности. Некоторые случаи, действительно, были настолько вопиющими, что ВСЕ СТОРОНЫ согласились в неуместности этого. Когда проводилось расследование, вина возлагалась губернатором на членов совета, которые, со своей стороны, возлагали ее на его номинацию; в то время как народ остается в полном недоумении, определяя, чьим влиянием их интересы были переданы в руки, столь неквалифицированные и столь явно неподобающие. Из деликатности к лицам я воздержусь от перехода к подробностям.

Из этих соображений очевидно, что множественность Исполнительной власти лишает народ двух величайших гарантий, которые он может иметь для добросовестного осуществления любой делегированной власти: во-первых, сдерживающего влияния общественного мнения, которое теряет свою эффективность как из-за разделения ответственности за плохие меры между многими лицами, так и из-за неопределенности относительно того, на кого именно она должна пасть; и, во-вторых, возможности легко и ясно обнаружить неправомерные действия лиц, которым народ доверяет, с целью либо их отстранения от должности, либо их реального наказания в тех случаях, когда это допустимо.

В Англии король является бессрочным магистратом; и существует максима, принятая ради общественного спокойствия, согласно которой он не несет ответственности за свое управление, а его особа священна. Поэтому в этом королевстве не может быть ничего мудрее, чем приставить к королю конституционный совет, который может нести ответственность перед нацией за даваемые им советы. Без этого в исполнительном департаменте не было бы никакой ответственности вообще — идея, недопустимая в свободном правительстве. Но даже там король не связан решениями своего совета, хотя они и отвечают за советы, которые дают. Он является абсолютным хозяином своих действий при исполнении своих обязанностей и может по своему усмотрению следовать или не следовать данным ему советам.

Но в республике, где каждый магистрат должен нести личную ответственность за свое поведение в должности, причина, которая в британской Конституции диктует целесообразность совета, не только перестает действовать, но и оборачивается против самого этого института. В монархии Великобритании он служит заменой запрещенной ответственности главы государства, что в некоторой степени служит залогом его надлежащего поведения перед национальным правосудием. В американской республике это послужило бы разрушению или значительному уменьшению предполагаемой и необходимой ответственности самого Главы государства.

Идея совета при Исполнительной власти, которая так широко распространилась в конституциях штатов, была заимствована из той максимы республиканской подозрительности, которая считает, что власть безопаснее в руках многих людей, чем одного человека. Если допустить, что эта максима применима к данному случаю, я бы возразил, что преимущество с той стороны не перевесит многочисленные недостатки с противоположной. Но я не считаю это правило применимым к исполнительной власти. В этом вопросе я ясно придерживаюсь мнения писателя, которого знаменитый Юниус называет «глубоким, солидным и изобретательным», о том, что «исполнительная власть легче ограничивается, когда она ЕДИНА»; что гораздо безопаснее, чтобы существовал единый объект для подозрительности и бдительности народа; и, одним словом, что всякое умножение Исполнительной власти скорее опасно, чем дружественно по отношению к свободе.

Небольшое размышление убедит нас в том, что тот вид безопасности, которого ищут в умножении Исполнительной власти, недостижим. Число лиц должно быть настолько велико, чтобы затруднить объединение, иначе они скорее являются источником опасности, чем безопасности. Соединенный авторитет и влияние нескольких лиц должны быть более грозными для свободы, чем авторитет и влияние любого из них по отдельности. Поэтому, когда власть помещается в руки столь малого числа людей, что их интересы и взгляды могут быть легко объединены в общем предприятии ловким лидером, она становится более подверженной злоупотреблениям и более опасной в случае злоупотребления, чем если бы она была сосредоточена в руках одного человека, который, в силу самого обстоятельства своего одиночества, будет более пристально наблюдаем и более легко подозреваем, и который не может объединить столь большую массу влияния, как в случае, когда он связан с другими. Децемвиры Рима, чье имя указывает на их число, были более страшны в своей узурпации, чем любой ОДИН из них мог бы быть. Никто не подумал бы предлагать Исполнительную власть, значительно более многочисленную, чем этот орган; предлагалось от шести до дюжины членов совета. Крайнее из этих чисел не слишком велико для легкого объединения; и от такого объединения Америке пришлось бы опасаться больше, чем от амбиций любого отдельного лица. Совет при магистрате, который сам несет ответственность за свои действия, обычно не является ничем иным, как помехой его добрым намерениям, часто является инструментом и соучастником его плохих намерений и почти всегда служит прикрытием для его ошибок.

Я воздержусь от обсуждения вопроса о расходах; хотя очевидно, что если бы совет был достаточно многочисленным, чтобы отвечать главной цели, ради которой он учрежден, жалованье членов, которых пришлось бы оторвать от своих домов для проживания в месте пребывания правительства, составило бы статью государственных расходов, слишком серьезную, чтобы нести ее ради объекта сомнительной полезности. Добавлю лишь, что до появления Конституции я редко встречал умного человека из любого штата, который не признавал бы, как результат опыта, что ЕДИНСТВО исполнительной власти этого штата было одной из лучших отличительных черт нашей конституции.

ПУБЛИЙ.

[1] В Нью-Йорке нет совета, за исключением единственной цели назначения на должности; в Нью-Джерси есть совет, с которым губернатор может советоваться. Но я думаю, исходя из условий конституции, их решения не связывают его.

[2] Де Лольм.

[3] Десять.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXI.

Срок пребывания в должности Исполнительной власти

Из «Нью-Йорк Пэкет».

Вторник, 18 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Продолжительность пребывания в должности упоминалась как второе требование к энергии Исполнительной власти. Это относится к двум объектам: к личной твердости исполнительного магистрата в использовании своих конституционных полномочий; и к стабильности системы управления, которая могла быть принята под его эгидой. Что касается первого, должно быть очевидно, что чем дольше срок пребывания в должности, тем выше вероятность получения столь важного преимущества. Это общий принцип человеческой природы, что человек будет интересоваться всем, чем он владеет, пропорционально твердости или ненадежности срока, на который он это удерживает; будет менее привязан к тому, что он удерживает по кратковременному или неопределенному титулу, чем к тому, чем он наслаждается по долговечному или определенному титулу; и, конечно, будет готов рискнуть большим ради первого, чем ради второго. Это замечание не менее применимо к политической привилегии, или чести, или доверию, чем к любому предмету обычной собственности. Вывод из этого заключается в том, что человек, действующий в качестве главного магистрата, осознавая, что через очень короткое время он ДОЛЖЕН оставить свою должность, будет склонен чувствовать себя слишком мало заинтересованным в ней, чтобы рисковать каким-либо существенным порицанием или затруднением от независимого осуществления своих полномочий или от столкновения с дурными настроениями, какими бы преходящими они ни были, которые могут преобладать либо в значительной части самого общества, либо даже в преобладающей фракции в законодательном органе. Если дело будет только в том, что он МОЖЕТ оставить ее, если не будет продолжен новым выбором, и если он будет желать быть продолженным, его желания, сговариваясь с его страхами, будут стремиться еще более мощно развратить его честность или принизить его стойкость. В любом случае слабость и нерешительность должны быть характеристиками этой должности.

Есть некоторые, кто был бы склонен рассматривать рабскую податливость Исполнительной власти преобладающему течению, будь то в обществе или в законодательном органе, как ее лучшую рекомендацию. Но такие люди питают очень грубые представления как о целях, ради которых было учреждено правительство, так и об истинных средствах, с помощью которых может быть достигнуто общественное счастье. Республиканский принцип требует, чтобы обдуманное мнение общества управляло поведением тех, кому они доверяют управление своими делами; но он не требует безоговорочной любезности к каждому внезапному порыву страсти или к каждому преходящему импульсу, который народ может получить от искусства людей, льстящих их предрассудкам, чтобы предать их интересы. Это справедливое наблюдение, что народ обычно СТРЕМИТСЯ к ОБЩЕМУ БЛАГУ. Это часто относится к их самым ошибкам. Но их здравый смысл презирал бы льстеца, который притворялся бы, что они всегда ПРАВИЛЬНО РАССУЖДАЮТ о СРЕДСТВАХ его достижения. Они знают по опыту, что иногда ошибаются; и удивительно, что они ошибаются так редко, как это делают, будучи постоянно осаждаемыми уловками паразитов и сикофантов, сетями амбициозных, алчных, отчаявшихся, уловками людей, которые обладают их доверием больше, чем они того заслуживают, и тех, кто стремится обладать им, а не заслуживать его. Когда представляются случаи, в которых интересы народа расходятся с их склонностями, долг лиц, которых они назначили быть стражами этих интересов, — противостоять временному заблуждению, чтобы дать им время и возможность для более спокойного и рассудительного размышления. Можно привести примеры, в которых поведение такого рода спасало народ от очень фатальных последствий их собственных ошибок и обеспечивало прочные памятники их благодарности людям, у которых хватило мужества и великодушия служить им, рискуя их недовольством.

Но как бы мы ни были склонны настаивать на безграничной любезности Исполнительной власти к склонностям народа, мы не можем с какой-либо пристойностью настаивать на подобной любезности к настроениям законодательного органа. Последний может иногда стоять в оппозиции к первому, а в другое время народ может быть полностью нейтрален. В любом предположении, безусловно, желательно, чтобы Исполнительная власть находилась в ситуации, когда она может осмелиться действовать по своему собственному мнению с энергией и решительностью.

То же правило, которое учит целесообразности раздела между различными ветвями власти, учит нас также, что этот раздел должен быть устроен так, чтобы сделать одну независимой от другой. К чему разделять исполнительную или судебную власть от законодательной, если и исполнительная, и судебная власти устроены так, чтобы быть в абсолютном подчинении законодательной? Такое разделение должно быть чисто номинальным и неспособным произвести цели, ради которых оно было установлено. Одно дело — быть подчиненным законам, и другое — зависеть от законодательного органа. Первое соответствует, последнее нарушает фундаментальные принципы хорошего правительства; и, каковы бы ни были формы Конституции, объединяет всю власть в одних руках. Тенденция законодательной власти поглощать всякую другую была полностью продемонстрирована и проиллюстрирована примерами в некоторых предыдущих номерах. В правительствах, чисто республиканских, эта тенденция почти непреодолима. Представители народа в народном собрании иногда, кажется, воображают, что они и есть сам народ, и проявляют сильные симптомы нетерпения и отвращения при малейшем признаке оппозиции с любой другой стороны; как будто осуществление своих прав исполнительной или судебной властью было нарушением их привилегии и оскорблением их достоинства. Они часто кажутся склонными осуществлять властный контроль над другими департаментами; и, поскольку они обычно имеют народ на своей стороне, они всегда действуют с таким импульсом, что другим членам правительства очень трудно поддерживать баланс Конституции.

Возможно, может быть задан вопрос, как краткость срока пребывания в должности может повлиять на независимость Исполнительной власти от законодательной, если одна не обладает властью назначать или смещать другую. Один ответ на этот запрос может быть извлечен из принципа, уже отмеченного, то есть из слабого интереса, который человек склонен проявлять к недолговечному преимуществу, и малого побуждения, которое оно дает ему, чтобы подвергать себя из-за него каким-либо значительным неудобствам или риску. Другой ответ, возможно, более очевидный, хотя и не более убедительный, будет результатом рассмотрения влияния законодательного органа на народ; которое могло бы быть использовано для предотвращения переизбрания человека, который, честным сопротивлением любому зловещему проекту этого органа, сделал бы себя объектом его негодования.

Можно также спросить, ответил бы срок в четыре года поставленной цели; и если бы не ответил, не был бы меньший период, который, по крайней мере, был бы рекомендован большей безопасностью против амбициозных замыслов, по этой причине предпочтительнее более длительного периода, который был бы в то же время слишком коротким для цели вдохновения желаемой твердости и независимости магистрата.

Нельзя утверждать, что срок в четыре года или любой другой ограниченный срок полностью ответил бы поставленной цели; но он способствовал бы этому в степени, которая оказала бы существенное влияние на дух и характер правительства. Между началом и окончанием такого периода всегда был бы значительный интервал, в котором перспектива уничтожения была бы достаточно отдаленной, чтобы не иметь ненадлежащего эффекта на поведение человека, наделенного сносной долей стойкости; и в котором он мог бы разумно обещать себе, что до того, как он наступит, будет достаточно времени, чтобы сделать общество чувствительным к целесообразности мер, которые он мог бы пожелать проводить. Хотя вероятно, что по мере приближения к моменту, когда общественность должна была новым выбором выразить свое мнение о его поведении, его уверенность, а вместе с ней и его твердость, снизились бы; тем не менее, и то, и другое получили бы поддержку от возможностей, которые его предыдущее пребывание в должности предоставило ему для утверждения себя в уважении и доброй воле своих избирателей. Он мог бы тогда рисковать с безопасностью, пропорционально доказательствам, которые он дал своей мудрости и честности, и праву, которое он приобрел на уважение и привязанность своих сограждан. Поскольку, с одной стороны, срок в четыре года будет способствовать твердости Исполнительной власти в достаточной степени, чтобы сделать ее очень ценной составляющей в составе; так, с другой стороны, этого недостаточно, чтобы оправдать какую-либо тревогу за общественную свободу. Если британская Палата общин, с самых слабых начал, ОТ ОДНОГО ЛИШЬ ПРАВА СОГЛАШАТЬСЯ ИЛИ НЕ СОГЛАШАТЬСЯ НА ВВЕДЕНИЕ НОВОГО НАЛОГА, быстрыми шагами свела прерогативы короны и привилегии знати к пределам, которые они сочли совместимыми с принципами свободного правительства, в то же время возвысив себя до ранга и значения равноправной ветви законодательного органа; если они смогли в одном случае упразднить как королевскую власть, так и аристократию и опрокинуть все древние установления, как в Церкви, так и в Государстве; если они смогли по недавнему случаю заставить монарха трепетать перед перспективой инновации, предпринятой ими, чего следовало бы опасаться от выборного магистрата сроком на четыре года, с ограниченными полномочиями Президента Соединенных Штатов? Чего, кроме того, что он может быть не равен задаче, которую возлагает на него Конституция? Я добавлю лишь, что если его срок таков, что оставляет сомнение в его твердости, то это сомнение несовместимо с подозрительностью к его посягательствам.

ПУБЛИЙ.

[1] Это был случай с индийским биллем мистера Фокса, который был принят в Палате общин и отклонен в Палате лордов, к полному удовлетворению, как говорят, народа.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXII.

Тот же предмет продолжен, и рассмотрена возможность переизбрания Исполнительной власти

Из «Нью-Йорк Пэкет».

Пятница, 21 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Администрирование правительства в самом широком смысле охватывает все операции политического организма, будь то законодательные, исполнительные или судебные; но в своем наиболее обычном и, возможно, наиболее точном значении оно ограничивается исполнительными деталями и подпадает исключительно под юрисдикцию исполнительного департамента. Фактическое ведение иностранных переговоров, подготовительные планы финансов, применение и расходование государственных средств в соответствии с общими ассигнованиями законодательного органа, устройство армии и флота, руководство военными операциями — эти и другие вопросы подобного рода составляют то, что, по-видимому, наиболее правильно понимается под администрированием правительства. Лица, следовательно, чьему непосредственному управлению поручены эти различные вопросы, должны рассматриваться как помощники или заместители главного магистрата, и по этой причине они должны получать свои должности от его назначения, по крайней мере, от его номинации, и должны быть предметом его надзора. Этот взгляд на предмет сразу подскажет нам тесную связь между продолжительностью пребывания исполнительного магистрата в должности и стабильностью системы управления. Перевернуть и отменить то, что было сделано предшественником, очень часто рассматривается преемником как лучшее доказательство, которое он может дать своей собственной способности и заслугам; и в дополнение к этой склонности, когда изменение было результатом общественного выбора, лицо, замененное, имеет право предполагать, что отставка его предшественника произошла из-за неприязни к его мерам; и что чем меньше он напоминает его, тем больше он будет рекомендовать себя благосклонности своих избирателей. Эти соображения и влияние личного доверия и привязанностей, вероятно, побудили бы каждого нового Президента способствовать смене людей на подчиненных должностях; и эти причины вместе не могли не вызвать постыдную и разрушительную изменчивость в администрировании правительства.

С положительной продолжительностью значительного масштаба я связываю обстоятельство возможности переизбрания. Первое необходимо, чтобы дать самому должностному лицу склонность и решимость хорошо исполнять свою роль, а обществу — время и досуг, чтобы наблюдать за тенденцией его мер и отсюда сформировать экспериментальную оценку их достоинств. Последнее необходимо, чтобы позволить народу, когда он видит основания одобрять его поведение, продолжать его пребывание в должности, чтобы продлить полезность его талантов и добродетелей и обеспечить правительству преимущество постоянства в мудрой системе управления.

Ничто не кажется более правдоподобным на первый взгляд, но и более необоснованным при внимательном рассмотрении, чем схема, которая в отношении настоящего пункта имела некоторых уважаемых сторонников, я имею в виду продолжение пребывания главного магистрата в должности в течение определенного времени, а затем исключение его из нее, либо на ограниченный период, либо навсегда после этого. Это исключение, будь то временное или постоянное, имело бы почти те же последствия, и эти последствия были бы по большей части скорее пагубными, чем спасительными.

Одним из дурных последствий исключения было бы уменьшение стимулов к хорошему поведению. Есть немного людей, которые не чувствовали бы гораздо меньше рвения при исполнении долга, когда они осознавали, что преимущества должности, с которой он был связан, должны быть оставлены в определенный период, чем когда им позволялось питать надежду на ПОЛУЧЕНИЕ, путем ЗАСЛУЖИВАНИЯ, их продолжения. Эта позиция не будет оспариваться до тех пор, пока признается, что желание награды является одним из сильнейших стимулов человеческого поведения; или что лучшей гарантией верности человечества является совпадение их интересов с их долгом. Даже любовь к славе, господствующая страсть благороднейших умов, которая побуждала бы человека планировать и предпринимать обширные и трудные предприятия для общественного блага, требующие значительного времени для их созревания и совершенствования, если бы он мог льстить себе перспективой быть допущенным закончить то, что он начал, напротив, удержала бы его от предприятия, когда он предвидел, что должен покинуть сцену до того, как сможет завершить работу, и должен передать это, вместе с собственной репутацией, в руки, которые могут быть не равны или недружелюбны к задаче. Самое большее, что можно ожидать от большинства людей в такой ситуации, — это отрицательная заслуга не причинения вреда, вместо положительной заслуги совершения добра.

Другим дурным последствием исключения было бы искушение к низменным взглядам, к хищениям и, в некоторых случаях, к узурпации. Алчный человек, который мог бы случайно занять должность, глядя вперед на время, когда он должен во что бы то ни стало уступить доходы, которыми он наслаждался, почувствовал бы склонность, нелегкую для сопротивления таким человеком, максимально использовать возможность, которой он наслаждался, пока она длилась, и мог бы не постыдиться прибегнуть к самым коррумпированным уловкам, чтобы сделать урожай таким же обильным, как и преходящим; хотя тот же человек, вероятно, с другой перспективой перед собой, мог бы довольствоваться регулярными перквизитами своей ситуации и мог бы даже не желать рисковать последствиями злоупотребления своими возможностями. Его алчность могла бы быть стражем его алчности. Добавьте к этому, что тот же человек мог бы быть тщеславным или амбициозным, а также алчным. И если бы он мог ожидать продления своих почестей своим хорошим поведением, он мог бы колебаться принести в жертву свою жажду к ним своей жажде наживы. Но с перспективой перед собой приближающегося неизбежного уничтожения его алчность, вероятно, одержала бы победу над его осторожностью, его тщеславием или его амбициями.

Амбициозный человек, также, когда он обнаруживал себя сидящим на вершине почестей своей страны, когда он смотрел вперед на время, в которое он должен навсегда спуститься с возвышенной высоты, и размышлял, что никакое проявление заслуг с его стороны не может спасти его от нежеланного поворота; такой человек, в такой ситуации, был бы гораздо более сильно искушаем воспользоваться благоприятным стечением обстоятельств для попытки продления своей власти, при любом личном риске, чем если бы у него была вероятность достижения той же цели путем выполнения своего долга.

Способствовало бы миру общества или стабильности правительства наличие полдюжины человек, которые имели достаточно авторитета, чтобы быть возведенными на место верховной магистратуры, бродящих среди народа, как недовольные призраки, и вздыхающих о месте, которым им было суждено никогда больше не обладать?

Третьим дурным последствием исключения было бы лишение общества преимущества опыта, полученного главным магистратом при исполнении своих обязанностей. То, что опыт — родитель мудрости, — это пословица, истинность которой признается мудрейшими, так же как и простейшими из человечества. Что может быть более желательным или более существенным, чем это качество у правителей наций? Где более желательным или более существенным, чем у первого магистрата нации? Может ли быть мудрым поставить это желательное и существенное качество под запрет Конституции и объявить, что в момент его приобретения его обладатель должен быть принужден оставить станцию, в которой он был приобретен и к которой он адаптирован? Это, тем не менее, точный смысл всех тех правил, которые исключают людей от служения своей стране, по выбору своих сограждан, после того как они курсом службы приспособили себя для совершения этого с большей степенью полезности.

Четвертым дурным последствием исключения было бы изгнание людей со станций, на которых, в определенных чрезвычайных ситуациях государства, их присутствие могло бы иметь величайшее значение для общественного интереса или безопасности. Нет нации, которая не испытала бы в тот или иной период абсолютной необходимости в услугах конкретных людей в конкретных ситуациях; возможно, было бы не слишком сильно сказать, для сохранения ее политического существования. Насколько неразумным, следовательно, должно быть каждое такое самоотрекающееся постановление, которое служит запрету нации использовать своих собственных граждан способом, наиболее подходящим для ее потребностей и обстоятельств! Не предполагая личной незаменимости человека, очевидно, что смена главного магистрата при начале войны или при любом подобном кризисе на другого, даже равного достоинства, была бы во все времена пагубной для общества, поскольку она заменила бы неопытность опытом и имела бы тенденцию расшатать и привести в движение уже установленный ход администрирования.

Пятым дурным последствием исключения было бы то, что оно действовало бы как конституционный запрет стабильности в администрировании. НЕОБХОДИМОСТЬЮ смены людей на первой должности нации, оно потребовало бы изменчивости мер. Обычно не следует ожидать, что люди будут меняться, а меры оставаться неизменными. Обратное — обычный ход вещей. И нам не нужно опасаться, что будет слишком много стабильности, пока есть даже возможность изменения; и нам не нужно желать запрещать народу продолжать свое доверие там, где они думают, что оно может быть безопасно помещено, и где, постоянством со своей стороны, они могут предотвратить фатальные неудобства колеблющихся советов и переменчивой политики.

Это некоторые из недостатков, которые проистекали бы из принципа исключения. Они применяются наиболее сильно к схеме постоянного исключения; но когда мы рассматриваем, что даже частичное исключение всегда делало бы повторный допуск лица отдаленным и ненадежным объектом, сделанные наблюдения будут применяться почти так же полно к одному случаю, как и к другому.

Какие преимущества обещаны, чтобы уравновесить эти недостатки? Они представлены как: 1-е, большая независимость магистрата; 2-е, большая безопасность для народа. Если исключение не будет постоянным, не будет предлога для вывода первого преимущества. Но даже в этом случае, может ли у него не быть объекта за пределами его нынешней станции, ради которого он может пожертвовать своей независимостью? Может ли у него не быть связей, друзей, ради которых он может пожертвовать ею? Может ли он быть менее желающим твердым поведением наживать личных врагов, когда он действует под впечатлением, что быстро приближается время, по прибытии которого он не только МОЖЕТ, но ДОЛЖЕН быть подвергнут их негодованию на равных, возможно, на низших основаниях? Это не легкий вопрос для определения, будет ли его независимость наиболее поддержана или подорвана таким устройством.

Что касается второго предполагаемого преимущества, есть еще большие основания сомневаться относительно него. Если бы исключение было постоянным, человек с нерегулярными амбициями, от которого одного могли бы быть основания в любом случае испытывать опасения, с бесконечным нежеланием уступил бы необходимости навсегда попрощаться с постом, в котором его страсть к власти и превосходству приобрела силу привычки. И если бы он был достаточно удачлив или ловок, чтобы примирить добрую волю народа, он мог бы побудить их рассматривать как очень ненавистное и неоправданное ограничение самих себя положение, которое было рассчитано на то, чтобы лишить их права дать свежее доказательство своей привязанности к фавориту. Могут быть задуманы обстоятельства, в которых это отвращение народа, поддерживающее сорванные амбиции такого фаворита, могло бы вызвать большую опасность для свободы, чем когда-либо можно было бы разумно опасаться от возможности увековечения в должности добровольными голосами общества, осуществляющего конституционную привилегию.

В идее лишения народа права оставлять на должностях лиц, которые, по его мнению, заслужили одобрение и доверие, содержится излишняя утонченность; преимущества этого в лучшем случае умозрительны и двусмысленны, а перевешиваются они недостатками, гораздо более очевидными и решительными.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXIII.

Обеспечение исполнительной власти и право вето

Из «Нью-Йорк пэкет».

Пятница, 21 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Гражданам штата Нью-Йорк:

Третьим слагаемым, способствующим энергичности исполнительной власти, является надлежащее обеспечение ее поддержки. Очевидно, что без должного внимания к этому пункту отделение исполнительной власти от законодательной было бы чисто номинальным и бесполезным. Законодательная власть, обладая дискреционными полномочиями в отношении жалованья и вознаграждений главы государства, могла бы сделать его настолько покорным своей воле, насколько сочла бы нужным. В большинстве случаев она могла бы либо довести его до нужды, либо соблазнить щедрыми дарами, чтобы он по своему усмотрению подчинил свои суждения ее склонностям. Эти выражения, если понимать их во всей широте, несомненно, означают больше, чем предполагалось. Есть люди, которых невозможно ни принудить к предательству своего долга, ни купить; но эта суровая добродетель встречается редко, и в целом можно считать, что власть над чьим-либо содержанием есть власть над его волей. Если бы потребовалось подтвердить столь простую истину фактами, то даже в нашей стране нашлись бы примеры запугивания или подкупа исполнительной власти страхом или соблазнами денежных распоряжений законодательного органа.

Поэтому трудно переоценить разумное внимание, уделенное этому вопросу в предлагаемой Конституции. В ней предусмотрено, что «Президент Соединенных Штатов в установленные сроки получает за свою службу вознаграждение, КОТОРОЕ НЕ ДОЛЖНО НИ УВЕЛИЧИВАТЬСЯ, НИ УМЕНЬШАТЬСЯ В ТЕЧЕНИЕ ПЕРИОДА, НА КОТОРЫЙ ОН БЫЛ ИЗБРАН; и он НЕ ДОЛЖЕН ПОЛУЧАТЬ В ТЕЧЕНИЕ ЭТОГО ПЕРИОДА НИКАКОГО ИНОГО ВОЗНАГРАЖДЕНИЯ от Соединенных Штатов или любого из них». Невозможно представить себе положение, которое было бы более предпочтительным, чем это. Законодательный орган при назначении Президента один раз и навсегда определяет размер вознаграждения за его службу в течение срока, на который он был избран. После этого он не имеет права изменять его — ни в сторону увеличения, ни в сторону уменьшения — до начала нового срока службы после новых выборов. Законодатели не могут ни ослабить его стойкость, воздействуя на его нужды, ни развратить его честность, взывая к его алчности. Ни Союз, ни любой из его членов не вправе давать, а он не вправе получать иное вознаграждение, кроме того, которое было определено первым актом. Разумеется, у него не может быть денежного стимула отрекаться от независимости, предназначенной ему Конституцией, или поступаться ею.

Последним из перечисленных условий энергичности являются компетентные полномочия. Перейдем к рассмотрению тех, которыми предлагается наделить Президента Соединенных Штатов.

Первое, что обращает на себя внимание, — это право отлагательного вето Президента на акты или резолюции обеих палат законодательного органа; или, иными словами, его право возвращать все законопроекты с возражениями, что препятствует их вступлению в силу, если только они впоследствии не будут ратифицированы двумя третями членов каждой из палат законодательного органа.

Склонность законодательного органа посягать на права и поглощать полномочия других ветвей власти уже упоминалась неоднократно; также отмечалась недостаточность простого закрепления границ каждой из них на бумаге; необходимость обеспечения каждой из них конституционными средствами для собственной защиты была выведена и доказана. Из этих ясных и несомненных принципов вытекает целесообразность права вето — абсолютного или отлагательного — у исполнительной власти в отношении актов законодательных органов. Без того или другого первая была бы совершенно неспособна защитить себя от посягательств последних. Она могла бы постепенно лишиться своих полномочий в результате последовательных резолюций или быть уничтожена одним голосованием. И в том, и в другом случае законодательная и исполнительная власти могли бы быстро оказаться в одних руках. Даже если бы у законодательного органа никогда не обнаруживалось склонности к посягательству на права исполнительной власти, правила здравого рассуждения и теоретической целесообразности сами по себе учили бы нас, что одна ветвь власти не должна быть отдана на милость другой, а должна обладать конституционной и эффективной силой самозащиты.

Но рассматриваемое право имеет и иное применение. Оно служит не только щитом для исполнительной власти, но и дополнительной гарантией против принятия ненадлежащих законов. Оно устанавливает спасительный контроль над законодательным органом, призванный оградить общество от последствий фракционности, поспешности или любого импульса, враждебного общественному благу, который может повлиять на большинство этого органа.

Целесообразность права вето иногда оспаривалась замечанием, что не следует предполагать, будто один человек обладает большей добродетелью и мудростью, чем множество людей; и что, если не исходить из этого предположения, было бы неправильно давать главе исполнительной власти какой-либо вид контроля над законодательным органом.

Однако это замечание при ближайшем рассмотрении окажется скорее показным, чем основательным. Целесообразность этого права основана не на предположении о превосходстве мудрости или добродетели исполнительной власти, а на предположении, что законодательный орган не будет непогрешим; что любовь к власти может иногда склонить его к посягательству на права других членов правительства; что дух фракционности может иногда искажать его обсуждения; что сиюминутные впечатления могут иногда подтолкнуть его к мерам, которые он сам при более зрелом размышлении осудил бы. Первоначальный стимул к наделению исполнительной власти этим правом — дать ему возможность защитить себя; вторичный — увеличить шансы общества против принятия плохих законов вследствие поспешности, невнимательности или умысла. Чем чаще мера подвергается рассмотрению, чем больше разнообразие ситуаций тех, кто ее рассматривает, тем меньше опасность ошибок, проистекающих из недостатка должного обсуждения, или тех неверных шагов, которые происходят от заражения какой-либо общей страстью или интересом. Гораздо менее вероятно, что преступные взгляды любого рода заразят все части правительства в один и тот же момент и в отношении одного и того же объекта, чем то, что они будут по очереди управлять каждой из них и вводить их в заблуждение.

Возможно, скажут, что право предотвращать плохие законы включает в себя и право предотвращать хорошие; и может быть использовано как для одной, так и для другой цели. Но это возражение будет иметь мало веса для тех, кто может правильно оценить вред от непостоянства и изменчивости законов, которые являются величайшим изъяном в характере и духе наших правительств. Они сочтут любой институт, призванный сдерживать излишества в законотворчестве и сохранять положение вещей в том виде, в каком оно находится в любой данный период, гораздо более склонным приносить пользу, чем вред; ибо это способствует большей стабильности в системе законодательства. Ущерб, который может быть нанесен отклонением нескольких хороших законов, будет с лихвой компенсирован преимуществом предотвращения множества плохих.

И это еще не все. Больший вес и влияние законодательного органа в свободном правительстве, а также риск для исполнительной власти в состязании с этим органом дают удовлетворительную гарантию того, что право вето в целом будет применяться с большой осторожностью; и чаще будет повод обвинить в робости, чем в опрометчивости при его осуществлении. Король Великобритании, со всей своей свитой суверенных атрибутов и со всем влиянием, которое он черпает из тысячи источников, в наши дни поостерегся бы наложить вето на совместные резолюции двух палат парламента. Он не преминул бы использовать все ресурсы своего влияния, чтобы задушить неприятную ему меру еще на пути к трону, дабы избежать дилеммы: позволить ей вступить в силу или рискнуть вызвать недовольство нации, выступив против воли законодательного органа. Также маловероятно, что он в конечном итоге решился бы воспользоваться своими прерогативами, кроме как в случае явной целесообразности или крайней необходимости. Все сведущие люди в этом королевстве согласятся со справедливостью этого замечания. Прошло немало времени с тех пор, как право вето короны было использовано.

Если у столь могущественного и хорошо укрепленного магистрата, как британский монарх, возникают сомнения относительно осуществления рассматриваемого права, то насколько большая осторожность может быть разумно ожидаема от Президента Соединенных Штатов, облеченного на короткий четырехлетний срок исполнительной властью правительства, полностью и чисто республиканского?

Очевидно, что существует большая опасность того, что он не воспользуется своим правом, когда это необходимо, чем того, что он будет использовать его слишком часто или чрезмерно. Аргумент против его целесообразности, по сути, был почерпнут из этого самого источника. В связи с этим его представили как право, ненавистное по виду и бесполезное на практике. Но из того, что оно может редко применяться, не следует, что оно никогда не будет применяться. В случае, для которого оно главным образом предназначено — при непосредственном посягательстве на конституционные права исполнительной власти или в случае, когда общественное благо было явно и ощутимо принесено в жертву, — человек, обладающий достаточной твердостью, воспользуется своими конституционными средствами защиты и прислушается к голосу долга и ответственности. В первом предположении его стойкость будет стимулироваться его непосредственным интересом к власти своей должности; во втором — вероятностью одобрения со стороны избирателей, которые, хотя в сомнительном случае естественно склонились бы на сторону законодательного органа, вряд ли позволили бы своему пристрастию ввести их в заблуждение в совершенно очевидном деле. Я говорю сейчас о магистрате, обладающем лишь обычной долей твердости. Есть люди, которые при любых обстоятельствах найдут в себе мужество исполнить свой долг, невзирая на риск.

Но конвент нашел в этом деле золотую середину, которая как облегчит осуществление права, возложенного в этом отношении на главу исполнительной власти, так и сделает его эффективность зависимой от мнения значительной части законодательного органа. Вместо абсолютного вето предлагается дать исполнительной власти описанное выше отлагательное вето. Это право, которое будет осуществляться гораздо охотнее, чем другое. Человек, который побоялся бы отклонить закон своим единоличным ВЕТО, не постыдился бы вернуть его на пересмотр; при условии, что он будет окончательно отвергнут только в том случае, если более одной трети каждой палаты согласятся с обоснованностью его возражений. Его воодушевит мысль, что если его оппозиция возобладает, то в нее будет вовлечена весьма уважаемая часть законодательного органа, чье влияние объединится с его собственным в поддержке правомерности его действий в общественном мнении. Прямое и категорическое вето имеет в своем облике нечто более резкое и более склонное раздражать, чем простое предложение аргументированных возражений, которые должны быть одобрены или не одобрены теми, кому они адресованы. В той мере, в какой оно будет менее склонно оскорблять, оно будет более склонно к применению; и именно по этой причине на практике оно может оказаться более эффективным. Следует надеяться, что нечасто будет случаться, чтобы ненадлежащие взгляды преобладали у столь значительной части — двух третей — обеих палат законодательного органа одновременно; и это, несмотря на противодействующий вес исполнительной власти. Во всяком случае, гораздо менее вероятно, что это произойдет, чем то, что такие взгляды будут осквернять резолюции и поведение простого большинства. Право такого рода у исполнительной власти часто будет иметь молчаливое и незаметное, но мощное действие. Когда люди, занятые неоправданными делами, осознают, что препятствия могут возникнуть с той стороны, которую они не могут контролировать, они часто будут удерживаться одним лишь опасением оппозиции от того, во что они с жадностью бросились бы, если бы нечего было бояться таких внешних препятствий.

Это отлагательное вето, как отмечалось в другом месте, в этом штате возложено на совет, состоящий из губернатора, канцлера и судей Верховного суда, или любых двух из них. Оно свободно применялось по самым разным поводам и часто с успехом. И его полезность стала настолько очевидной, что лица, которые при составлении Конституции были его ярыми противниками, по опыту стали его явными поклонниками. [1]

Я уже отмечал в другом месте, что конвент при формировании этой части своего плана отошел от модели конституции этого штата в пользу модели Массачусетса. Можно предположить две веские причины для такого предпочтения. Одна заключается в том, что судьи, которые должны быть толкователями закона, могут получить ненадлежащую предвзятость, высказав предварительное мнение в своих ревизионных качествах; другая — в том, что, часто ассоциируясь с исполнительной властью, они могут быть побуждены слишком далеко зайти в политических взглядах этого магистрата, и таким образом между исполнительной и судебной ветвями власти может постепенно укрепиться опасная комбинация. Невозможно держать судей слишком обособленно от любого другого занятия, кроме толкования законов. Особенно опасно ставить их в положение, в котором они могут быть либо подкуплены, либо подвергнуты влиянию исполнительной власти.

ПУБЛИЙ.

[1] Г-н Абрахам Йейтс, горячий противник плана конвента, входит в их число.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXIV.

Командование военными и морскими силами и право помилования исполнительной власти

Из «Нью-Йорк пэкет».

Вторник, 25 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Гражданам штата Нью-Йорк:

Президент Соединенных Штатов должен быть «главнокомандующим армией и флотом Соединенных Штатов и ополчением отдельных штатов, КОГДА ОНО ПРИЗЫВАЕТСЯ НА ДЕЙСТВИТЕЛЬНУЮ СЛУЖБУ Соединенных Штатов». Целесообразность этого положения настолько очевидна сама по себе и в то же время настолько согласуется с прецедентами конституций штатов в целом, что мало что нужно сказать, чтобы объяснить или подкрепить его. Даже те из них, которые в других отношениях сочетали главу государства с советом, по большей части сосредоточили военную власть исключительно в его руках. Из всех забот или дел правительства руководство войной наиболее специфически требует тех качеств, которые отличают осуществление власти одной рукой. Руководство войной подразумевает руководство общими силами; а право направлять и использовать общие силы составляет обычную и существенную часть определения исполнительной власти.

«Президент может затребовать мнение в письменном виде главного должностного лица в каждом из исполнительных департаментов по любому вопросу, касающемуся обязанностей их соответствующих должностей». Я считаю это просто излишеством в плане, поскольку право, которое оно предусматривает, вытекало бы само по себе из должности.

Он также должен быть уполномочен даровать «отсрочки исполнения приговора и помилования за преступления против Соединенных Штатов, ЗА ИСКЛЮЧЕНИЕМ СЛУЧАЕВ ИМПИЧМЕНТА». Гуманность и здравая политика диктуют, что благодатная прерогатива помилования должна быть как можно меньше скована или затруднена. Уголовный кодекс каждой страны настолько пропитан необходимой суровостью, что без легкого доступа к исключениям в пользу несчастной вины правосудие имело бы слишком кровавый и жестокий облик. Поскольку чувство ответственности всегда сильнее, когда оно не разделено, можно сделать вывод, что один человек будет наиболее готов прислушаться к силе тех мотивов, которые могли бы ходатайствовать о смягчении строгости закона, и наименее склонен поддаваться соображениям, призванным укрыть подходящий объект его возмездия. Размышление о том, что судьба ближнего зависит от его единоличного решения, естественно внушило бы щепетильность и осторожность; страх быть обвиненным в слабости или попустительстве породил бы равную осмотрительность, хотя и иного рода. С другой стороны, поскольку люди обычно черпают уверенность в своем количестве, они часто могли бы поощрять друг друга в акте жестокости и могли бы быть менее чувствительны к опасению подозрений или порицания за неразумное или показное милосердие. По этим причинам один человек представляется более подходящим распорядителем милосердия правительства, чем группа людей.

Целесообразность наделения Президента правом помилования, если я не ошибаюсь, оспаривалась только в отношении преступления государственной измены. Утверждалось, что это должно было зависеть от согласия одной или обеих палат законодательного органа. Я не буду отрицать, что существуют веские причины для требования в этом частном случае согласия этого органа или его части. Поскольку государственная измена — это преступление, направленное против самого существования общества, когда законы уже установили вину преступника, кажется уместным отнести целесообразность акта милосердия к нему на суд законодательного органа. И это должно быть тем более так, поскольку предположение о попустительстве главы государства не должно быть полностью исключено. Но есть и серьезные возражения против такого плана. Не приходится сомневаться, что один человек, обладающий благоразумием и здравым смыслом, лучше приспособлен в деликатных конъюнктурах взвесить мотивы, которые могут говорить за и против смягчения наказания, чем любой многочисленный орган. Заслуживает особого внимания то, что государственная измена часто будет связана с мятежами, охватывающими значительную часть общества; как недавно случилось в Массачусетсе. В каждом таком случае мы могли бы ожидать, что представительство народа будет заражено тем же духом, который породил преступление. И когда стороны были бы довольно равны, тайное сочувствие друзей и сторонников осужденного, пользуясь добротой и слабостью других, могло бы часто даровать безнаказанность там, где был необходим ужас примера. С другой стороны, когда мятеж происходил от причин, которые разжигали негодование большинства, они часто могли бы оказаться упрямыми и неумолимыми, когда политика требовала поведения терпимости и милосердия. Но главный аргумент в пользу возложения права помилования в этом случае на главу государства таков: во времена восстания или мятежа часто бывают критические моменты, когда своевременное предложение помилования повстанцам или мятежникам может восстановить спокойствие в государстве; и если упустить этот момент, его может оказаться невозможно вернуть впоследствии. Медлительный процесс созыва законодательного органа или одной из его палат с целью получения его санкции на эту меру часто был бы поводом упустить золотую возможность. Потеря недели, дня, часа может иногда быть фатальной. Если заметить, что дискреционные полномочия с учетом таких непредвиденных обстоятельств могли бы время от времени предоставляться Президенту, можно ответить, во-первых, что сомнительно, может ли в ограниченной Конституции это право быть делегировано законом; и во-вторых, что было бы в целом неразумно заранее предпринимать какой-либо шаг, который мог бы создать перспективу безнаказанности. Подобное действие, выходящее за рамки обычного порядка, скорее всего, было бы истолковано как аргумент в пользу робости или слабости и имело бы тенденцию к поощрению вины.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXV.

Право исполнительной власти на заключение договоров

Для «Индепендент джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Гражданам штата Нью-Йорк:

Президент должен иметь право «по совету и с согласия Сената заключать договоры, при условии согласия двух третей присутствующих сенаторов».

Хотя это положение подвергалось нападкам на разных основаниях с немалой долей ярости, я не колеблясь заявляю о своем твердом убеждении, что это одна из наиболее продуманных и безупречных частей плана. Одно из оснований для возражения — избитая тема смешения властей; одни утверждают, что Президент должен единолично обладать правом заключения договоров; другие — что оно должно было быть исключительно возложено на Сенат. Другой источник возражений проистекает из малого числа лиц, которыми может быть заключен договор. Из тех, кто поддерживает это возражение, часть придерживается мнения, что Палата представителей должна была быть вовлечена в это дело, в то время как другая часть, по-видимому, считает, что не требовалось ничего большего, чем заменить две трети ВСЕХ членов Сената на две трети ПРИСУТСТВУЮЩИХ членов. Поскольку я льщу себя надеждой, что замечания, сделанные в предыдущем номере по этой части плана, должны были быть достаточными, чтобы представить его проницательному взору в очень благоприятном свете, я ограничусь здесь лишь некоторыми дополнительными замечаниями, главным образом с целью ответить на возражения, которые были только что изложены.

Что касается смешения властей, я буду полагаться на объяснения, уже данные в других местах, относительно истинного смысла правила, на котором основано это возражение; и буду считать само собой разумеющимся, как вывод из них, что союз исполнительной власти с Сенатом в вопросе договоров не является нарушением этого правила. Рискну добавить, что особая природа права заключения договоров указывает на особую целесообразность этого союза. Хотя многие авторы по вопросам государственного устройства относят это право к классу исполнительных полномочий, это явно произвольное распределение; ибо если мы внимательно присмотримся к его действию, то обнаружим, что оно скорее причастно к законодательному, чем к исполнительному характеру, хотя, по-видимому, строго не подпадает под определение ни того, ни другого. Сущность законодательной власти заключается в принятии законов, или, иными словами, в предписании правил для регулирования общества; в то время как исполнение законов и использование общих сил, либо для этой цели, либо для общей обороны, по-видимому, охватывают все функции главы исполнительной власти. Право заключения договоров, очевидно, не является ни тем, ни другим. Оно не относится ни к исполнению существующих законов, ни к принятию новых; и еще меньше — к применению общих сил. Его объекты — КОНТРАКТЫ с иностранными государствами, которые имеют силу закона, но черпают ее из обязательств добросовестности. Это не правила, предписанные сувереном подданному, а соглашения между сувереном и сувереном. Рассматриваемое право, следовательно, по-видимому, образует отдельную область и не принадлежит должным образом ни законодательной, ни исполнительной власти. Качества, подробно описанные в других местах как необходимые при ведении иностранных переговоров, указывают на исполнительную власть как на наиболее подходящего агента в этих сделках; в то время как огромное значение этого доверия и действие договоров как законов настоятельно требуют участия всего или части законодательного органа в обязанности их заключения.

Как бы ни было целесообразно или безопасно в правительствах, где глава исполнительной власти является наследственным монархом, доверять ему всю полноту права заключения договоров, было бы крайне небезопасно и нецелесообразно доверять это право выборному магистрату с четырехлетним сроком полномочий. По другому поводу было замечено, и это замечание несомненно справедливо, что наследственный монарх, хотя часто и является угнетателем своего народа, лично слишком заинтересован в правительстве, чтобы подвергаться какой-либо существенной опасности быть подкупленным иностранными державами. Но человек, возвышенный из положения частного гражданина до ранга главы государства, обладающий умеренным или скудным состоянием и ожидающий не очень отдаленного периода, когда он, вероятно, будет вынужден вернуться к положению, из которого был взят, мог бы иногда испытывать искушения пожертвовать своим долгом ради своего интереса, для противостояния которым потребовалась бы величайшая добродетель. Алчный человек мог бы поддаться искушению предать интересы государства ради приобретения богатства. Честолюбивый человек мог бы сделать свое собственное возвеличивание с помощью иностранной державы ценой своего предательства по отношению к своим избирателям. История человеческого поведения не оправдывает того возвышенного мнения о человеческой добродетели, которое сделало бы мудрым для нации доверить интересы столь деликатного и важного рода, как те, что касаются ее отношений с остальным миром, единоличному распоряжению магистрата, созданного и поставленного в такие обстоятельства, как Президент Соединенных Штатов.

Доверить право заключения договоров одному Сенату означало бы отказаться от преимуществ конституционного участия Президента в ведении иностранных переговоров. Правда, в этом случае Сенат имел бы возможность использовать его в этом качестве, но у них также была бы возможность этого не делать, и обида или интрига могли бы привести скорее к последнему, чем к первому. Помимо этого, нельзя ожидать, что министерский слуга Сената будет пользоваться доверием и уважением иностранных держав в той же степени, что и конституционные представители нации, и, конечно, не сможет действовать с равной степенью веса или эффективности. В то время как Союз по этой причине потерял бы значительное преимущество в управлении своими внешними делами, народ потерял бы дополнительную безопасность, которая возникла бы в результате сотрудничества исполнительной власти. Хотя было бы неосмотрительно доверять ему единолично столь важное дело, нельзя сомневаться, что его участие существенно добавило бы безопасности общества. Действительно, должно быть ясно до демонстрации, что совместное обладание рассматриваемым правом Президентом и Сенатом дало бы большую перспективу безопасности, чем раздельное обладание им любым из них. И всякий, кто зрело взвесил обстоятельства, которые должны совпасть при назначении Президента, будет удовлетворен тем, что должность всегда будет иметь шансы быть заполненной людьми таких характеров, которые делают их согласие при формировании договоров особенно желательным как с точки зрения мудрости, так и с точки зрения честности.