«Пять республик Центральной Америки»

За Сан-Хосеской конференцией последовал год почти непрерывных беспорядков. В декабре 1906 года в Гондурасе началась революция против правительства Мануэля Бонильи. Повстанцы действовали близ границы с Никарагуа, и утверждалось, что они получают помощь от президента Селая. Было ли это так или нет, но предполагаемое нарушение никарагуанской территории войсками Гондураса вскоре сделало войну неизбежной. По настоятельной просьбе Соединенных Штатов и других центральноамериканских республик и Селая, и Бонилья согласились передать спор на арбитраж трибунала, состоящего из одного члена от каждой центральноамериканской республики, который немедленно собрался в Сан-Сальвадоре. Прежде чем приступить к рассмотрению спорного вопроса, этот орган потребовал, чтобы обе стороны отвели свои армии от границы. Поскольку Селая отказался сделать это и, более того, заранее заявил, что не примет никакого урегулирования, которое не предусматривало бы полной компенсации за нарушение никарагуанской границы, трибунал распустился. Селая немедленно объявил войну Гондурасу и направил войска для сотрудничества с тамошними революционерами. Сальвадор, с другой стороны, помогал администрации Бонильи, сначала косвенно, а затем путем отправки войск, хотя его правительство оставалось формально нейтральным. Несмотря на эту помощь, силы Бонильи были полностью разбиты при Намасиге 18 марта 1907 года, и вскоре после этого Тегусигальпа и Амапала, где Бонилья предпринял свою последнюю попытку сопротивления, были захвачены никарагуанскими войсками и гондурасскими революционерами. Мигель Давила был приведен к присяге в качестве временного президента Гондураса. [49]

К этому времени казался неизбежным еще один всеобщий конфликт. Селая готовился к нападению на Сальвадор, а президент Гватемалы Эстрада, опасаясь расширения никарагуанского влияния, по-видимому, был готов вмешаться в защиту своего соседа. Соединенные Штаты и Мексика, однако, по просьбе правительств Коста-Рики, Гватемалы и Сальвадора, вновь приложили свои добрые услуги и в конечном итоге добились проведения конференции в Амапале между министрами иностранных дел Никарагуа и Сальвадора. Здесь, при содействии дипломатических представителей Соединенных Штатов, была предпринята попытка урегулировать разногласия между этими двумя странами. Главным спорным вопросом было президентство в Гондурасе, ибо Сальвадор заявил, что не может принять условия мира, которые не гарантируют существование в этой республике правительства, которое было бы удовлетворительным для него и для Гватемалы, ставшей теперь его союзником против Селая. После долгого обсуждения различных кандидатур в попытке найти кандидата, который был бы не только приемлем для всех соседних правительств, но и смог бы удержаться у власти в Гондурасе, делегаты наконец остановились на генерале Теренсио Сьерре, бывшем президенте Гондураса, который в то время командовал никарагуанскими силами в Амапале. Соответственно, они подписали секретный договор, по которому обязались свергнуть правительство Давилы и установить вместо него правительство под руководством Сьерры. Никарагуа, однако, как гласила пятая статья, сочла трудным нападать на президента Давилу, который был ее союзником, и поэтому оставила это Сальвадору. После того как с Давилой будет покончено, обе стороны должны были объединиться в оказании помощи Сьерре, и он должен был считаться союзником обеих. [50] Урегулировав этот вопрос, они составили общий мирный договор.

Условия этих договоров так и не были выполнены. Потребности внутренней политики помешали Сальвадору поддержать Сьерру, и Давила, следовательно, смог прочно утвердиться у власти. Его правительство, установленное никарагуанским оружием, было, конечно, вполне приемлемо для Селая, но последний, тем не менее, использовал невыполнение Сальвадором условий Амапальского соглашения как предлог для возобновления военных действий против этой страны. Движимый, как он говорил, желанием объединения Центральной Америки, он открыто помогал восстанию против правительства президента Фигероа, отправляя людей и припасы в Акахутлу на никарагуанской канонерской лодке. [51] Эта экспедиция была отбита, а дальнейшие военные действия были предотвращены энергичными демаршами Соединенных Штатов.

Открытые агрессивные замыслы Селая против других государств и его контроль над правительством Гондураса создали ситуацию, которая была невыносима для Гватемалы и Сальвадора. Вскоре стало очевидно, что эти страны планируют напасть на него обычными средствами — путем оказания помощи революциям в Никарагуа и Гондурасе. Ситуация стала очень угрожающей во второй половине лета 1907 года, так как четыре государства уже сосредоточивали армии на своих границах. Ввиду неминуемой опасности войны президенты Рузвельт и Диас совместно предложили свое посредничество и оказали давление на различные правительства, чтобы те прекратили свои военные приготовления. В результате было решено провести конференцию в Вашингтоне для урегулирования всех нерешенных трудностей и постоянного установления отношений между центральноамериканскими республиками на мирной основе. Соединенные Штаты и Мексика были приглашены назначить представителей, «чтобы предоставить свои добрые и беспристрастные услуги чисто дружеским образом для реализации целей Конференции». [52]

Делегаты пяти центральноамериканских стран встретились в Бюро американских республик 14 ноября 1907 года. Соединенные Штаты были представлены г-ном Уильямом И. Бьюкененом, чей такт и настойчивость были неоценимо полезны в переговорах последующих пяти недель. Государственный секретарь Рут и сеньор Крил, мексиканский посол, выступили с речами на инаугурационной сессии, и Конференция начала свою работу под самыми благоприятными знаменами, движимая духом взаимной доброй воли и искренним желанием добиться мира в Центральной Америке. Следуя примеру Сальвадора, каждое правительство по очереди заявляло, что не имеет претензий или обид к своим соседям и готово немедленно приступить к обсуждению планов более тесного союза между республиками. Предложение Никарагуа и Гондураса о немедленном создании центральноамериканской федерации вызвало временное прерывание царившего доброго чувства, но гармония была вскоре восстановлена, и работа Конференции проходила гладко до 20 декабря, когда делегатами были подписаны восемь конвенций, представляющих плод ее обсуждений. [53]

Первой из них был общий договор о мире и дружбе, с помощью которого пять правительств стремились устранить несколько главных причин революций и международных войн на Перешейке и обеспечить более тесное сотрудничество в продвижении своих общих интересов. Среди его наиболее важных положений были следующие:

Статья I. «Республики Центральной Америки... обязуются всегда соблюдать самую полную гармонию и решать любое разногласие или трудность, которые могут возникнуть между ними, какого бы характера они ни были, посредством Центральноамериканского суда справедливости, созданного Конвенцией, которую они заключили для этой цели в этот день».

Ст. II. «... Они заявляют, что любое распоряжение или мера, которые могут привести к нарушению конституционной организации» [то есть существующего правительства] «одной из Республик, должны считаться угрозой миру всех».

Ст. III. «Принимая во внимание центральное географическое положение Гондураса и условия, которые в силу этого обстоятельства чаще всего делали его территорию театром центральноамериканских конфликтов, Гондурас объявляет с этого момента о своем абсолютном нейтралитете в случае любого конфликта между другими республиками; а последние, в свою очередь, при условии соблюдения такого нейтралитета, обязуются уважать его и ни в коем случае не нарушать гондурасскую территорию».

Ст. XVI. «... Желая предотвратить одну из самых частых причин беспорядков в Республиках, договаривающиеся Правительства не должны позволять лидерам или принципиальным главам политических беженцев, или их агентам, проживать в департаментах, граничащих со странами, чей мир они могли бы нарушить».

Ст. XVII. «Каждое лицо, независимо от его национальности, которое на территории одной из договаривающихся сторон инициирует или поощряет революционные движения против любой из других, должно быть немедленно доставлено в столицу Республики, где оно должно быть предано суду в соответствии с законом».

Другие положения договора были направлены на то, чтобы сделать отношения между республиками более тесными и дружественными, а также способствовать их сотрудничеству для продвижения их взаимных интересов. Он предусматривал взаимное признание действительности судебных решений, профессиональных дипломов, патентов и авторских прав. Граждане каждой страны, проживающие на территории одной из других, должны были пользоваться теми же привилегиями, что и граждане последней, и должны были считаться гражданами последней, если они выполняли другие конституционные требования. Каждая Республика обязалась аккредитовать постоянную миссию при каждой из других и согласилась, что ее дипломатические и консульские агенты в зарубежных странах должны предоставлять такую же защиту лицам, судам и собственности граждан других центральноамериканских государств, как и своим соотечественникам. Суда любого центральноамериканского государства должны были получать такое же обращение, как и национальные суда в портах других, и должно было быть заключено соглашение о поощрении посредством субсидий каботажной торговли и иностранных пароходных сообщений. Было рекомендовано, хотя и не предусмотрено конкретно, создание практической сельскохозяйственной школы в Сальвадоре, школы горного дела и механики в Гондурасе и школы искусств и ремесел в Никарагуа, а также предлагаемого педагогического института в Коста-Рике и Центральноамериканского бюро в Гватемале.

Дополнительная конвенция к Генеральному договору содержала радикальные и довольно непрактичные положения, направленные на то, чтобы сделать революции менее частыми:

Ст. I. «Правительства Высоких Договаривающихся Сторон не должны признавать никакое другое Правительство, которое может прийти к власти в любой из пяти Республик в результате государственного переворота или революции против признанного правительства, до тех пор, пока свободно избранные представители народа этой страны конституционно не реорганизуют ее».

Ст. II. «Ни одно Правительство Центральной Америки не должно в случае гражданской войны вмешиваться в пользу или против Правительства страны, где происходит борьба».

Ст. III. «Правительствам Центральной Америки, во-первых, рекомендуется стремиться к осуществлению, имеющимися в их распоряжении средствами, конституционной реформы в смысле запрета переизбрания Президента Республики, там, где такой запрет не существует; во-вторых, принять все меры, необходимые для обеспечения полной гарантии принципа сменяемости власти».

Другая конвенция учредила Центральноамериканский суд справедливости, состоящий из пяти судей, по одному от законодательного органа каждого государства. Этому трибуналу пять республик обязались «передавать все споры или вопросы, которые могут возникнуть между ними, какого бы характера они ни были и независимо от того, каково их происхождение, в случае, если соответствующие Министерства иностранных дел не смогли прийти к пониманию». Суд также должен был рассматривать иски, которые граждане одной из договаривающихся сторон могли предъявить правительству одной из других в связи с нарушением договоров или отказом в правосудии, а также другие дела международного характера, включая те, которые два или более центральноамериканских правительства, или одно из них и иностранное правительство, могли согласиться передать ему. Он должен был быть «компетентен определять свою собственную юрисдикцию, интерпретируя Договоры и Конвенции, относящиеся к предмету спора, и применяя принципы международного права». Статья XIII гласила:

«С момента возбуждения любого иска против одного или нескольких правительств и до момента вынесения окончательного решения Суд может по ходатайству любой из сторон зафиксировать положение, в котором должны оставаться спорящие стороны, с тем чтобы трудность не усугублялась и чтобы вещи сохранялись в статус-кво до вынесения окончательного решения».

При исполнении своих обязанностей Суд мог обращаться к правительствам или трибуналам соответствующих государств для выполнения своих приказов, или он мог обеспечить их исполнение через специальных комиссаров, которым стороны должны были помогать всеми возможными способами. Последние торжественно обязались подчиняться решениям Суда и согласились «оказывать всю моральную поддержку, которая может потребоваться для того, чтобы они были надлежащим образом выполнены».

Были предприняты все усилия для обеспечения полной независимости Суда. Он должен был заседать в Картаго, Коста-Рика, [54] где он был бы более свободен от политического или личного давления, чем в некоторых других частях Перешейка. Судьи должны были служить в течение пяти лет, получая фиксированную зарплату, выплачиваемую из казны Суда, в которую каждое государство вносило свой вклад, и пользуясь привилегиями и иммунитетами дипломатических агентов; и они не должны были заниматься своей профессией или занимать государственные должности в течение срока своих полномочий. Они не должны были считать себя лишенными права заседать по делу, стороной в котором были их собственные правительства, ибо они должны были представлять не отдельные государства, а «национальную совесть Центральной Америки».

Дополнительная статья предлагала наделить Суд «юрисдикцией над конфликтами, которые могут возникнуть между Законодательной, Исполнительной и Судебной властями — когда на деле судебные решения и резолюции Национального конгресса не соблюдаются». Это положение, которое уполномочило бы трибунал вмешиваться во внутренние дела договаривающихся держав во времена внутренних беспорядков, так и не было ратифицировано.

Конвенция, учредившая Центральноамериканское бюро, признала определенные интересы как «те, которым следует уделять особое внимание». Это были: «мирная реорганизация их матери-родины, Центральной Америки»; создание широкой, практической и полной системы образования по существу центральноамериканского характера; развитие торговли и содействие сельскому хозяйству и промышленности; а также единообразие гражданского, коммерческого и уголовного законодательства, таможенных тарифов и денежных систем. Функции Бюро должны были заключаться во всем том, что считается необходимым и целесообразным для достижения целей, поставленных перед ним. Оно должно было иметь орган гласности и служить центром для распространения информации об условиях в Центральной Америке как на Перешейке, так и в зарубежных странах.

В то же время были подписаны несколько других конвенций. Одна предусматривала экстрадицию преступников; другая — создание педагогического института, руководимого правительством Коста-Рики, но поддерживаемого всеми остальными; третья — сотрудничество пяти стран в составлении планов строительства центральноамериканских участков Панамериканской железной дороги и улучшение других средств связи. Еще одним договором каждое из договаривающихся правительств обязалось назначить одну или несколько комиссий для изучения валютных систем, таможенных тарифов, мер и весов и других вопросов экономического и фискального характера в своих соответствующих странах. После того как они представят отчеты, должны были быть назначены делегаты на Центральноамериканскую конференцию, которая должна была обсудить меры, рекомендованные комиссарами, и особенно реформу различных валютных систем на золотой основе. Подобные конференции должны были проводиться ежегодно после этого для рассмотрения вопросов, которые правительства могли согласиться передать им.

Программа Конференции по политическому и экономическому возрождению Перешейка была, очевидно, слишком амбициозной, чтобы ее можно было осуществить сразу, ибо зло, проистекающее из глубоко укоренившихся привычек и фундаментальных социальных условий, не могло быть устранено простым международным соглашением, какими бы искренними ни были договаривающиеся стороны в своем стремлении к миру и реализации более тесного союза. Никто не мог разумно ожидать, что пять правительств немедленно перейдут от своего отношения взаимного подозрения и враждебности к гармоничному сотрудничеству в начинаниях ради общего благополучия. Ни одна из двух главных целей Вашингтонских конвенций — устранение гражданских и международных войн и создание более тесных связей между пятью республиками с целью их возможного объединения под властью одного правительства — по-видимому, не была реализована в сколько-нибудь значительной степени в годы, непосредственно последовавшие за 1907 годом, и это побудило многих, кто надеялся на немедленное заметное улучшение международных отношений, заклеймить договоры как неудачу. Тщательное изучение их результатов, однако, показывает, что договоры были очень далеки от провала, даже если их последствия только начали проявляться. Обе цели Конференции были реализованы в некоторой степени, и есть все перспективы, что они будут реализованы все более полно с течением времени.

Поначалу, действительно, в отношениях между пятью республиками было мало перемен. Некоторые правительства, и особенно правительство Никарагуа, проявляли мало склонности добросовестно выполнять обязательства конвенций. Президент Селая, который уже практически контролировал Гондурас через правительство Давилы, продолжал свои махинации против спокойствия других соседних государств, направляя свои усилия главным образом на то, чтобы посадить одного из своих сторонников на пост президента Сальвадора. Его открытая помощь Пруденсио Альфаро, который неоднократно пытался вторгнуться в эту республику в 1908 и 1909 годах, в конечном итоге вынудила Соединенные Штаты уполномочить командиров своих военно-морских судов в центральноамериканских водах применять силу для предотвращения запуска флибустьерских экспедиций из никарагуанских портов. [55] Политика Селая создала ситуацию, которая была невыносима для Гватемалы и Сальвадора, и вскоре убедила всех, кто интересовался делами Центральной Америки, что он является главным препятствием на пути к установлению постоянного мира на Перешейке. Президент Тафт выразил это убеждение в своем ежегодном послании Конгрессу в декабре 1909 года, когда сказал:

«С тех пор как Вашингтонские конвенции 1907 года были доведены до сведения Правительства Соединенных Штатов как консультирующей и советующей стороны, это Правительство почти непрерывно призывалось то одной, то другой, а по очереди и всеми пятью центральноамериканскими республиками, приложить усилия для поддержания конвенций. Почти каждая жалоба была направлена против правительства Селая в Никарагуа, которое держало Центральную Америку в постоянном напряжении и смятении».

В начале лета 1908 года отряд революционеров вторгся в Гондурас из Сальвадора, а другой отряд под предводительством генерала Ли Кристмаса, американского солдата удачи, атаковал некоторые города на северном побережье этой республики. У хорошо информированных людей было мало сомнений в том, что один или оба главных врага Селая, президенты Гватемалы и Сальвадора, помогали революционерам с целью нанести удар по нему через правительство Гондураса. Селая немедленно приготовился к войне, и мирные договоры, которым было едва шесть месяцев, казалось, были забыты. Соединенные Штаты и Мексика, однако, сделали решительные демарши всем заинтересованным сторонам, а Коста-Рика, по счастливому вдохновению, предложила недавно созданному Центральноамериканскому суду вмешаться своим влиянием, чтобы предотвратить угрожающий конфликт. 8 июля этот трибунал направил телеграмму президентам Гватемалы, Сальвадора, Гондураса и Никарагуа, призывая их передать свои разногласия на арбитраж. Получив это сообщение, Никарагуа и Гондурас подали официальные жалобы в Суд в соответствии с условиями Вашингтонских конвенций — Гондурас обвинил Гватемалу и Сальвадор в разжигании и поддержке революции, а также в неспособности сдержать гондурасских изгнанников, проживающих на их территории, а Никарагуа выступила в качестве заинтересованной стороны. Суд действовал с быстротой и решительностью. Истцов попросили представить доказательства в поддержку своих обвинений, а Гватемале, Сальвадору и Никарагуа было приказано воздержаться от любых военных движений, которые могли бы указывать на вмешательство во внутренние дела Гондураса, и сократить свои силы до мирного уровня. Эти сообщения были переданы и на них были даны ответы по телеграфу, так что в течение пяти дней после первой ноты Суда был установлен modus vivendi и непосредственная опасность конфликта была устранена. После того как Гватемала и Сальвадор выполнили приказы Суда, революция в Гондурасе пошла на спад. Суд вынес свое решение 19 декабря 1908 года. Сальвадор был освобожден от всякой ответственности за революцию в Гондурасе голосами судей, представляющих Сальвадор, Гватемалу и Коста-Рику, против голосов судей из Гондураса и Никарагуа. Гватемала была оправдана всеми, кроме представителя Гондураса. Это решение подверглось суровой критике со стороны многих лиц в Центральной Америке, и оно потеряло большую часть своей силы из-за того, что большинство судей явно голосовали так, как диктовали интересы правительств, которые их назначили. Не могло быть сомнений, однако, в том, что Суд предотвратил всеобщую центральноамериканскую войну и тем самым оказал выдающуюся услугу делу мира. [56]

К этому времени стало ясно, что Вашингтонские конвенции будут иметь мало эффекта до тех пор, пока Селая остается президентом Никарагуа. Поэтому, когда осенью 1909 года против него вспыхнула революция, она была встречена с большим сочувствием и одобрением теми, кто интересовался работой Конференции, чем это было совместимо с духом, по крайней мере, актов Конференции. Отношение Соединенных Штатов и других центральноамериканских правительств, как мы увидим в следующей главе, во многом способствовало успеху этого восстания. Поражение Селая естественным образом повлекло за собой падение Давилы спустя короткое время.

После устранения Селая благотворные последствия Конвенций начали проявляться несколько больше, чем это было возможно, пока продолжали существовать те же условия, которые вызвали беспорядки 1906-7 годов. После 1910 года стало очевидно, что они ознаменовали поворотный момент в отношениях пяти республик. С того года, и фактически, если исключить отдельные попытки оказать тайную помощь революциям, с 1907 года в Центральной Америке не было ни одной международной войны. Было бы трудно указать на другие десять лет в истории Перешейка, о которых это было бы верно. Более того, в нынешних условиях, и особенно ввиду влияния, оказываемого в пользу мира Соединенными Штатами, едва ли можно представить, чтобы между двумя или более из пяти республик произошел вооруженный конфликт. Таким образом, можно сказать, что главная цель Вашингтонской конференции была реализована. Произошедшая перемена была в значительной степени обусловлена тем фактом, что сами пять стран в целом соблюдали положения Договора о дружбе и Договора об учреждении Центральноамериканского суда, ибо они воздерживались от отправки войск для вмешательства во внутренние дела друг друга и проявляли готовность, которая была редкостью до 1907 года, передавать возникающие между ними разногласия на урегулирование дипломатическими средствами или арбитражем, а не прибегать к оружию. Их отношения друг с другом, несомненно, улучшились благодаря новому духу, который вызвала к жизни Конференция, а их чувство общей национальности и готовность сотрудничать для реализации своих взаимных целей и амбиций были укреплены растущим осознанием внешних опасностей, с которыми сталкивается Центральная Америка, разделенная и отвлекаемая внутренними войнами.

Конвенции сделали меньше для обеспечения стабильности правительства в отдельных штатах, но даже в этом их эффект отнюдь не был незначительным. Внутренние беспорядки, конечно, не могут быть устранены, пока остаются их фундаментальные причины; а конвенция, предусматривающая, что правительства, пришедшие к власти с применением силы, не должны признаваться до тех пор, пока они не получат одобрения избирателей на всеобщих выборах, и что государственные конституции должны быть изменены таким образом, чтобы обеспечить сменяемость власти, были полностью проигнорированы. Тем не менее, революционные восстания стали определенно менее частыми благодаря тому факту, что несколько республик добросовестно соблюдали свои обязательства осуществлять надзор за политическими изгнанниками из соседних стран и не поощрять или не позволять организацию на своих территориях попыток свержения близлежащих правительств. Врагам установленного порядка в одной из республик теперь гораздо труднее, чем когда-либо прежде, обеспечить базу операций и финансовую и военную помощь, которые обычно необходимы для успеха восстания.

Мера успеха, достигнутая работой Конференции, была в значительной степени обусловлена энергичной поддержкой Соединенными Штатами принципов, которые она установила. Правительство в Вашингтоне несколько раз вмешивалось дипломатически или даже с применением силы, чтобы предотвратить нарушения более важных конвенций, стороной которых оно было практически, если не формально. Делая это, оно обычно действовало по приглашению той или иной из пяти республик. Оно не колебалось использовать любые средства, необходимые для предотвращения неоправданных нападений одной страны на другую, и часто оказывало сильное давление, чтобы удержать подписавшие стороны от разрешения использовать свою территорию в качестве базы для революционных операций против своих соседей. Иногда североамериканское влияние, по-видимому, было единственным фактором, который обеспечивал уважение к обязательствам, наложенным мирным договором, ибо одна или две стороны, подписавшие этот договор, проявляли мало склонности соблюдать его положения и тем самым подвергали опасности мир на Перешейке, несмотря на то, что их соседи стремились добросовестно выполнять положения Конвенций.

Центральноамериканский суд справедливости, который должен был стать венчающей работой Конференции, не полностью оправдал ожидания своих основателей. Его нельзя назвать трибуналом, независимым от пяти правительств и стоящим над ними, к которому любой обиженный человек или государство может обратиться с уверенностью в получении правосудия. Некоторые из людей, назначенных судьями, были выдающимися юристами с заметными способностями и несомненной честностью, но в то же время были и другие, иногда составлявшие большинство Суда, которые были обязаны своими номинациями исключительно внутренним политическим соображениям. Честь и большая зарплата, прилагающаяся к ним, сделали судейские должности одними из самых привлекательных позиций, которыми распоряжаются государственные правительства, и, следовательно, среди видных политиков возникла острая конкуренция за них, что затруднило выбор человека исключительно по его достоинствам. В дополнение к этому, важность контроля над Судом как средства влияния на международную политику Перешейка сделала почти неизбежным назначение людей, на которых можно было положиться, что они будут голосовать так, как желают их правительства, когда возникали важные вопросы. Контроль, осуществляемый над судьями державами, которые их назначили, помешал Суду стать в каком-либо истинном смысле независимым и придал ему положение постоянной комиссии видных дипломатов, а не истинного суда справедливости. Это было, возможно, неизбежно, потому что государства Перешейка, которые никогда не знали судебного трибунала, не подверженного в некоторой степени, по крайней мере, официальному влиянию, едва ли могли понять идею международного органа, который был бы полностью свободен от диктата власти, создавшей его. Поэтому не было сильной силы общественного мнения, которая поддерживала бы Суд в отстаивании своего права говорить от имени «Национальной совести Центральной Америки», и даже сами судьи проявляли мало склонности захватить и удержать позицию полной свободы от контроля, которой Вашингтонская конференция намеревалась наделить их.

То, что это было правдой, стало очевидно в первом же деле, которое было передано на рассмотрение трибунала. При решении иска Гондураса и Никарагуа против Гватемалы и Сальвадора в 1908 году каждый из судей от четырех заинтересованных государств голосовал, как мы видели, на стороне, поддерживаемой страной, которая его назначила. Общее убеждение, что диктат вовлеченных правительств, а не факты, как они были показаны доказательствами, определил решение этого вопроса, во многом повредило Суду и лишило его общественного доверия. Его независимость получила еще один серьезный удар в результате действий, предпринятых по другому вопросу, который возник три года спустя после революции в Никарагуа. Правительство, сменившее Селая, не внесло свою долю в расходы Суда, в котором все еще заседал судья, назначенный предыдущей администрацией. Теперь зарплаты судей, согласно конвенции об учреждении трибунала, должны были выплачиваться из казны последнего, из общего фонда, в который каждое из государств вносило свой вклад. Таким образом Конференция надеялась установить финансовую независимость судей по отношению к их правительствам, но ее намерение, по-видимому, не было выполнено, ибо отказ Никарагуа внести свою квоту рассматривался как эквивалент удержания зарплаты ее судьи. Последний был таким образом вынужден временно выйти из состава Суда, после чего этот орган, вместо того чтобы призвать заместителя, предусмотренного его конституцией, допустил нового магистрата, назначенного консервативным правительством Никарагуа. Это действие полностью разочаровало тех, кто надеялся, что Суд будет выше партийной политики и независим от внешнего давления, ибо оно установило зависимость судей от правительств, которые их назначили, и представляло собой признание самим трибуналом того факта, что его члены были представителями администрации, находящейся у власти в их соответствующих странах, а не магистратами, чье пребывание в должности было обеспечено независимо от политических изменений в течение их законного срока службы.

После своих действий по предотвращению всеобщей войны в 1908 году Суд был скорее декоративным, чем полезным. Он служил символом центральноамериканского единства, и он поддерживал жизнь принципа международного арбитража, но фактически он решил очень мало дел. Три или четыре иска были предъявлены правительству одной из стран гражданами другой, обвиняющими в нарушении договорных прав или отказе в правосудии, но Суд во всех случаях отказывался рассматривать их на том основании, что заявители не исчерпали средства правовой защиты, имеющиеся в их распоряжении в странах, где, как они утверждали, с ними плохо обращались. Он также отказался вмешиваться во внутренние дела Коста-Рики в 1914 году для определения действительности президентских выборов. Во время двух революций в Никарагуа, в 1910 и 1912 годах, он пытался добиться соглашения между противоборствующими фракциями, а в 1912 году даже направил комиссию из своих членов для переговоров с лидерами соперников; но его усилия в обоих случаях оказались тщетными, потому что консерваторы, имевшие моральную поддержку Соединенных Штатов, были уверены в своей способности победить своих противников и поэтому отказались согласиться на компромисс.

Его самыми недавними и во многих отношениях самыми важными решениями были те, что были вынесены 30 сентября 1916 года и 2 марта 1917 года по искам, поданным против Никарагуа Коста-Рикой и Сальвадором, которые утверждали, что их права были нарушены недавним договором между этой страной и Соединенными Штатами. Суд отказался объявить договор недействительным, заявив, что не имеет юрисдикции над Соединенными Штатами, но, тем не менее, постановил, что права истцов были нарушены, тем самым осудив действия Никарагуа как незаконные. Это дело подняло очень серьезный вопрос о том, до какой степени будет признаваться авторитет трибунала. Несмотря на отказ Никарагуа выступать в качестве стороны в деле или принять вердикт, не может быть сомнений в том, что Суд имел юрисдикцию по спорному вопросу, или что Никарагуа обязана, согласно Вашингтонским конвенциям, уважать его решение. Сделает ли она это, однако, кажется очень сомнительным. Если она продолжит свой отказ и будет поддержана в своей позиции Правительством Соединенных Штатов, престиж Суда будет серьезно подорван, если, конечно, само его существование не окажется под угрозой. Он уже довольно непопулярен из-за расходов, которые он влечет за собой, и из-за того, что он так мало сделал, и кажется вероятным, что он был бы распущен еще до этого, если бы Соединенные Штаты не оказали сильного влияния в пользу его продолжения.

Меры, запланированные Конференцией для содействия более тесным экономическим отношениям между пятью республиками, были осуществлены лишь частично, а их результаты оказались далеки от удовлетворительных. Хотя положения о предоставлении гражданам каждого центральноамериканского государства прав граждан во всех остальных, а также о взаимном признании профессиональных дипломов, патентов и авторских прав, несомненно, во многом способствовали поощрению путешествий и торговли и укреплению добрых чувств, более амбициозные проекты, намеченные в Конвенциях, оказались почти, если не полностью, безрезультатными. Немногие из образовательных учреждений, которые предусматривала Конференция, были созданы, а те, которые отдельные государства основали в результате ее рекомендаций, не приобрели по-настоящему международного характера из-за нежелания других правительств выделять средства на их поддержку. Центральноамериканские конференции собирались ежегодно в течение пяти лет, разрабатывая конвенции по реформированию валютной и фискальной систем, установлению свободной торговли, принятию всеобъемлющей единой системы образования и улучшению межгосударственных коммуникаций; но в конечном итоге они были прекращены, поскольку ни одна из их работ не получила практического воплощения со стороны правительств. Центральноамериканское бюро (Oficina Internacional Centroamericana) стало, пожалуй, единственным учреждением, предусмотренным на встрече в 1907 году, которое к настоящему времени полностью оправдало свое создание. Это бюро, которое служило своего рода расчетной палатой для статистических и других данных, проделало много полезной работы по распространению коммерческой информации в Центральной Америке и за рубежом, а также послужило международным агентством по разработке планов совместных действий по вопросам общего значения. Его орган, «Centro America», является самым важным периодическим изданием, публикуемым на Перешейке.

Пока еще слишком рано пытаться дать окончательную оценку результатам Вашингтонской конференции или судить об окончательных экономических и политических последствиях ее работы. Некоторые из положений принятых ею конвенций так и не были выполнены, а другие устарели из-за событий последних десяти лет, но в основном заключенные соглашения остаются в силе и отнюдь не лишены практической ценности. Положения, ограничивающие вмешательство государств в дела друг друга и обязывающие их передавать свои споры на арбитражное разбирательство, не могут не привести к значительным изменениям в политических условиях на Перешейке, если пять стран продолжат их соблюдать и если Соединенные Штаты продолжат оказывать свое влияние для обеспечения уважения к ним. Дух центральноамериканского единства, который вдохновлял действия Конференции, крепнет с каждым днем, по мере того как государства все полнее осознают свою зависимость друг от друга и важность выступления единым фронтом перед лицом мира. Представляется вполне вероятным, что встреча в Вашингтоне в 1907 году в будущем будет рассматриваться как поворотный момент в истории Перешейка, знаменующий собой первый и решительный шаг к устранению международных и внутренних войн, которые до сих пор были столь частыми и разрушительными.

СНОСКИ:

[45] Цитируется по Critchfield (American Supremacy, Vol. II, p. 419) из речи, произнесенной в Чатокуа.

[46] U. S. Foreign Relations, 1906, I, 834ff. Mexico, Boletín Oficial de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Vol. 22, p. 235.

[47] Nicaragua, Mem. de Relaciones Exteriores, ’07, p. xxvii, 5.

[48] Текст этих конвенций см. в U. S. For. Rel., ’06, I, p. 857.

[49] U. S. Foreign Relations, ’07, p. 606; Nicaragua, Memoria de Relaciones Exteriores, ’07, большая часть которой посвящена описанию обсуждаемых здесь событий.

[50] Текст этого договора см. в Nicaragua, Memoria de Relaciones Exteriores, ’07, p. 405.

[51] Ежегодное послание Конгрессу Никарагуа, 1 декабря 1907 г.

[52] Статья II предварительного протокола, подписанного 17 сентября 1907 г. U. S. For. Rel., ’07, II, p. 644.

[53] Отчет г-на Бьюкенена с текстом конвенций напечатан в U. S. For. Rel., ’07, pp. 665-723.

[54] После разрушения Картаго землетрясением в 1910 году он был перенесен в Сан-Хосе.

[55] См. статью профессора П. М. Брауна, в то время посланника США в Гондурасе, в American Political Science Review, Vol. VI, Supplement, p. 160.

[56] Описание дела, помимо официального отчета Суда, см. в Am. Journal of International Law, Vol. II, p. 835.

ГЛАВА XI ИНТЕРВЕНЦИЯ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ В НИКАРАГУА

Революция 1909 года — Отношение Соединенных Штатов — Победа консерваторов — Финансовые и политические трудности, с которыми столкнулось новое правительство — Соглашение Доусона и кредитный договор — Реформа валюты, установление таможенного контроля и реорганизация внешнего долга американскими банкирами — Совместная комиссия по претензиям — Провал кредитного договора — Революция 1912 года и интервенция Соединенных Штатов — Поддержка правительства с 1912 года американскими морскими пехотинцами — Новые займы и покупка акций железной дороги и банка банкирами — Выборы 1916 года — Договор о канале — Возражения Коста-Рики и Сальвадора — Решение Центральноамериканского суда — Оппозиция нашей политике в Никарагуа и влияние нашей политики на наши отношения с другими центральноамериканскими государствами.

В октябре 1909 года группа никарагуанских консерваторов начала революцию в Блуфилдсе. Они переманили на свою сторону Хуана Х. Эстраду, губернатора провинции, столицей которой является этот город, провозгласив его временным президентом, и таким образом установили контроль над большей частью восточного побережья Республики. Деньги и припасы были получены от некоторых других стран Центральной Америки, а также от иностранной колонии на побережье, чьи интересы пострадали от определенных концессий, недавно предоставленных президентом Селаей. Эта помощь и защита, обеспечиваемая дикой местностью, отделявшей Блуфилдс от остальной части Республики, позволили революционерам собрать значительную армию и организовать де-факто правительство до того, как конституционные власти смогли атаковать их.

Восстание с самого начала встречало сочувствие во всей Центральной Америке и в Вашингтоне, поскольку постоянное поощрение Селаей революций в других странах сделало его ненавистным всем его соседям и привело к общему убеждению, что его администрация является главным препятствием для установления мира на Перешейке. Отношения между Никарагуа и Соединенными Штатами были напряженными в течение некоторого времени из-за трений, вызванных нарушениями Селаей Вашингтонских конвенций, и из-за ряда неприятных дипломатических инцидентов, включая затяжной спор по поводу так называемой претензии Эмери [57], который завершился отзывом американского посланника из Манагуа. Тем не менее, как Соединенные Штаты, так и другие центральноамериканские страны поначалу оставались внешне нейтральными в этом конфликте. Однако в ноябре казнь войсками Селаи двух американских солдат удачи, имевших офицерские звания в революционной армии, побудила президента Тафта полностью разорвать дипломатические отношения с либеральной администрацией и оказать революции открытую, пусть и косвенную, поддержку.

Позиция американского правительства была изложена в ноте, направленной государственным секретарем Ноксом поверенному в делах Никарагуа в Вашингтоне. «После Вашингтонской конференции 1907 года, — говорилось в ней, — общеизвестно, что президент Селая почти непрерывно держал Центральную Америку в напряжении и смятении». Либеральная администрация была охарактеризована как «режим, который, к сожалению, стал пятном на истории Никарагуа». Убийство американских граждан было лишь кульминацией серии бесчинств, которые сделали дружественные отношения между двумя правительствами невозможными. Более того, Соединенные Штаты были убеждены, «что революция представляет идеалы и волю большинства никарагуанского народа более верно, чем правительство президента Селаи». Революция, заявил госсекретарь, уже достигла серьезных масштабов на восточном побережье, и сообщалось о новых восстаниях на западе. Это имело тенденцию создавать «состояние анархии, которое в данный момент не оставляет определенного, ответственного источника, к которому правительство Соединенных Штатов могло бы обратиться за возмещением ущерба за убийство г-нов Кэннона и Гроса, или, по сути, за защитой, которая должна быть гарантирована американским гражданам и американским интересам в Никарагуа. В этих обстоятельствах президент больше не испытывает к правительству президента Селаи того уважения и доверия, которые делали бы уместным в дальнейшем поддерживать с ним регулярные дипломатические отношения, подразумевающие волю и способность уважать и обеспечивать то, что причитается от одного государства другому». Обе фракции должны были нести ответственность за защиту жизни и собственности американцев в секторах, находящихся под их контролем. Соединенные Штаты будут ждать, прежде чем требовать возмещения ущерба за убийства, пока не увидят, будет ли правительство, пришедшее к власти после революции, «полностью отделено от нынешних невыносимых условий». Тем временем они оставляли за собой свободу предпринять такие действия, которые сочтут нужными для защиты своих интересов, а Государственный департамент будет продолжать неофициально принимать как бывшего поверенного в делах, так и представителя революции. [58]

Эта нота привела к падению Селаи, ибо он понял, что не может надеяться удержаться против открытой оппозиции Соединенных Штатов. После тщетных попыток прийти к соглашению с госсекретарем Ноксом никарагуанский правитель уступил совету президента Мексики Диаса и мольбам своих друзей на родине и уступил свой пост доктору Хосе Мадрису, одному из самых выдающихся граждан Леона. Либералы надеялись задобрить Соединенные Штаты, сделав президентом гражданское лицо с известными способностями и честностью, но их ожидания не оправдались, так как президент Тафт отказался признать нового главу исполнительной власти. [59] Революционеры также отклонили его предложение начать мирные переговоры.

Тем не менее, некоторое время казалось вероятным, что президенту Мадрису удастся восстановить порядок. 22 февраля 1910 года революционная армия, попытавшаяся вторгнуться в озерный регион, была разбита и почти уничтожена, а Эстрада и другие лидеры с остатками своих войск были вынуждены отступить в Блуфилдс. Правительство немедленно подготовилось к энергичной атаке на этот город с суши и моря, провозгласив блокаду порта и заняв Блафф, где располагалась таможня. Однако окончательный разгром армии повстанцев оказался невозможен. Офицеры американских военных кораблей, направленных в порт в начале войны, отказались позволить блокирующей эскадре препятствовать американским судам или судам, перевозящим американские товары, и отрицали право правительственных чиновников собирать таможенные пошлины в Блаффе, разрешив Эстраде создать новую таможню на территории, находящейся под его контролем. Когда либеральные командиры, таким образом лишенные возможности перерезать снабжение или доходы повстанцев, приготовились взять город штурмом, американский командир запретил им атаковать его с суши и пригрозил потопить канонерские лодки, если они обстреляют окопы повстанцев. Это действие, предпринятое на том основании, что бомбардировка или уличные бои уничтожат собственность американцев и других иностранцев, предопределило поражение правительственной армии, которая не могла долго оставаться лагерем вдали от своей базы снабжения в жарком и нездоровом прибрежном районе за пределами города. Через несколько недель осаждающие были вынуждены отступить во внутренние районы.

Либералы, контролировавшие столицу, которые уже потеряли симпатии многих бывших сторонников Селаи из-за своих массовых политических арестов и партийной политики, были полностью дискредитированы своей неспособностью взять Блуфилдс, и их правительство полностью рухнуло, когда Эстрада снова приблизился к внутренним районам с усиленной армией. В нескольких точках озерного региона произошли новые вспышки, которые невозможно было подавить. Мадрис покинул Манагуа 20 августа 1910 года, а революционеры вошли в город на следующий день.

Революционные силы состояли в основном из приверженцев богатых консервативных семей Гранады, но было также много либералов, некоторые из которых были видными лидерами восстания, присоединившимися к нему либо из личной вражды к Селае, либо из надежды получить что-то для себя. Новый временный президент, Хуан Х. Эстрада, был представителем ремесленного класса Манагуа, которого Селая возвысил до должности губернатора провинции Восточного побережья и чье лидерство было принято консерваторами только потому, что успех их заговора в самом начале зависел от того, предаст ли он своего патрона и передаст ли им гарнизон в Блуфилдсе. Другой либерал, генерал Хосе Мария Монкада, который в течение нескольких лет был противником Селаи, стал министром внутренних дел (gobernación) в новом правительстве и был одним из самых доверенных советников временного президента. Военный министр, генерал Луис Мена, ранее был последователем семьи Чаморро, но его военные подвиги во время недавней борьбы и его влияние в армии придали ему престиж, который грозил затмить престиж его бывших патронов и сделал его самой могущественной фигурой в администрации. Никто из этих людей не был любим или пользуется доверием старой гранадской аристократии, которая надеялась через успех революции вернуть власть, которой они пользовались в течение тридцати лет до того, как Селая стал президентом. Даже гранадинцы, однако, не были полностью едины между собой, ибо существовала немалая ревность между некоторыми великими семьями. Генерал Эмилиано Чаморро, который в течение многих лет был лидером консервативных восстаний против Селаи, имел сильную поддержку среди членов своей партии во всех частях Республики, но ему противостояла фракция, возглавляемая семьей Куадра, которые впоследствии стали очень могущественными благодаря своему союзу с президентом Адольфо Диасом. Необходимо помнить об этом соперничестве между различными лидерами и группами в новой администрации, чтобы понять политические трудности, с которыми она столкнулась в течение двух лет после прихода к власти.

Соглашение, по которому либералы передали правительство революционным лидерам, предусматривало всеобщую амнистию, свободные выборы, которые должны были состояться в течение одного года, и признание долгов, заключенных обеими сторонами во время борьбы. На два первых пункта почти не обращали внимания, но долги обеих сторон — членам революционных сил — были полностью признаны и, насколько позволяло состояние казны, выплачены. Каждый человек, принимавший участие в восстании, получил пятьдесят гектаров (около 123 акров) государственных земель, а огромные суммы были присуждены видным членам консервативной партии, которые пострадали при режиме Селаи от конфискаций или принудительных займов, или даже от «морального» ущерба, такого как смерть близкого родственника. Крупная сумма, оставленная в казне доктором Мадрисом, была вскоре исчерпана, и были предприняты новые выпуски необеспеченных бумажных денег. К апрелю 1911 года правительство признало, что и без того обесцененная валюта была дополнительно инфлирована на 15 000 000 песо, а осенью того же года в обращение было тайно выпущено еще 10 000 000 песо. [60] Часть этих денег неизбежно использовалась для покрытия текущих расходов правительства, поскольку доходы серьезно сократились после революции, но большая часть, по-видимому, досталась тем, кто находился у власти, и их друзьям и родственникам.

Пустота казны, сопровождавшаяся инфляцией валюты до двукратного размера, усугубила и без того отчаянное экономическое положение страны. Революция парализовала сельское хозяйство и торговлю не только тем, что оторвала тысячи рабочих от их полей и мастерских, но и фактическим уничтожением скота и урожая, а также полной дезорганизацией транспортной системы. Недовольство, вызванное этими условиями, сделало положение нового правительства очень шатким, ибо либералы, численно превосходившие консерваторов в стране в целом, не собирались признавать свое поражение окончательным. Они чувствовали, что были побеждены не превосходящей силой своих врагов, а интервенцией Соединенных Штатов; и их поощряла к продолжению активной оппозиции правительству надежда на возвращение к власти через разногласия, которые вскоре проявились между различными вождями консервативной партии. Оппозиционная пресса, которая в течение нескольких месяцев пользовалась и злоупотребляла необычной свободой, поддерживала партийные чувства на точке кипения, а горечь между двумя фракциями значительно усилилась после кровавого столкновения между правительственными войсками и участниками мирного либерального парада в Леоне в ноябре 1911 года. Консервативная администрация, банкрот и раздираемая внутренними противоречиями, некоторое время казалась совершенно неспособной справиться с ситуацией.

Республика была спасена от падения в состояние полной анархии только благодаря помощи, оказанной новому правительству Соединенными Штатами. В октябре 1910 года Государственный департамент направил г-на Томаса К. Доусона в Манагуа, чтобы изучить ситуацию и добиться взаимопонимания между лидерами консерваторов. Благодаря его посредничеству 5 ноября было подписано так называемое соглашение Доусона основными лидерами революции. Это соглашение предусматривало сохранение Эстрады во главе правительства, назначение комиссии с участием американских членов для рассмотрения всех претензий к правительству, возникших в результате недавней войны и аннулирования концессий, предоставленных Селаей, а также ведение переговоров о кредитном договоре в Соединенных Штатах. [61] Конституционное собрание, которое собралось 31 декабря, избрало Эстраду временным президентом на два года, а Адольфо Диаса — вице-президентом. Новая администрация была немедленно официально признана Соединенными Штатами.

Положение Эстрады отнюдь не было легким. Он не мог полагаться ни на военную силу, которая полностью находилась в руках генерала Мены, ни на Конституционное собрание, которое состояло в основном из последователей Эмилиано Чаморро. Соперничающие амбиции различных лидеров вскоре разрушили политические договоренности, установленные соглашением Доусона. Когда Собрание разработало конституцию, которая сделала бы его, а не президента, реальной властью в государстве, Эстрада распустил его, тем самым порвав с Чаморро, который покинул страну. Позже Эстрада попытался сместить с должности и заключить в тюрьму генерала Мену, который использовал свой контроль над армией, чтобы заполнить новое учредительное собрание своими личными последователями. Военные лидеры остались верны своему вождю и приготовились добиться его освобождения силой. Только вмешательство американского посланника предотвратило бои на улицах Манагуа. Эстрада и Монкада, министр внутренних дел (gobernación), подали в отставку, и Диас с согласия Мены стал президентом. Военный министр в течение нескольких месяцев был реальным главой правительства.

Тем временем планы финансовой реорганизации Республики, которые также были частью соглашения Доусона, приняли определенную форму. В начале 1911 года изучение ситуации было проведено финансовым советником, назначенным Эстрадой по предложению Государственного департамента. Денежные трудности, с которыми столкнулось новое правительство, становились очень серьезными. Иностранные кредиторы при поддержке своих правительств настоятельно требовали выплаты процентов по облигационному долгу, а несколько заявителей добивались компенсации за концессии, которые революционеры аннулировали или нарушили. Казна была практически пуста, а неоднократные выпуски бумажных денег, к которым прибегали для обеспечения средствами, дезорганизовали валюту до такой степени, что колебания обменного курса сделали внешнюю торговлю почти невозможной. [62]

6 июня 1911 года был подписан договор с Соединенными Штатами, по которому эта страна согласилась помочь Никарагуа в получении займа у американских банкиров для консолидации ее внутреннего и внешнего долга и для других целей. Заем должен был быть обеспечен таможенными пошлинами, которые должны были собираться, пока облигации оставались невыплаченными, чиновником, назначенным Никарагуа из списка, представленного фискальным агентом займа и одобренного президентом Соединенных Штатов. [63] Договор был во всех отношениях аналогичен тому, который был подписан в январе того же года Соединенными Штатами и Гондурасом, и, подобно ему, так и не был ратифицирован Сенатом Соединенных Штатов. 1 сентября, пока он все еще находился на рассмотрении Сената, были подписаны контракты, по которым Brown Brothers and Company и J. and W. Seligman and Company из Нью-Йорка согласились одолжить Республике пятнадцать миллионов долларов, когда договор вступит в силу. Банкиры должны были купить облигации Республики, приносящие пять процентов годовых, по 90¹⁄₂ процента от их номинальной стоимости, и полученные таким образом деньги должны были быть использованы для реформы валюты, строительства железных дорог из внутренних районов в Матагальпу и к Атлантическому побережью, а также для погашения внешних и внутренних долгов. Поскольку надежды на немедленные действия по кредитному договору было мало, так как Конгресс Соединенных Штатов ушел на перерыв, банкиры согласились купить у Республики казначейские векселя под шесть процентов на сумму 1 500 000 долларов, чтобы обеспечить средствами наиболее необходимую реформу — немедленную реорганизацию валюты. Они были гарантированы таможенными доходами, которыми до погашения векселей должен был управлять генеральный сборщик, назначенный банкирами. Республика согласилась, что любой спор, касающийся этого контракта, должен быть передан государственному секретарю Соединенных Штатов для окончательного решения. Казначейские векселя должны были быть немедленно погашены, если состоится выпуск облигаций на пятнадцать миллионов долларов. [64]