«Великие речи и ораторское искусство Дэниела Уэбстера»

Сэр, если все это что-то значит, если это не пустой звук, это означает не что иное, как то, что Президент может делать все, что угодно, что он может ожидать, что будет терпимо в делании. Он может зайти так далеко, как считает безопасным зайти; и Кромвель и Бонапарт не заходили дальше. Я спрашиваю снова, сэр, это юридическая ответственность? Это истинная природа правительства с писаными законами и ограниченными полномочиями? И позвольте мне, сэр, спросить также, если исполнительный магистрат, притворяясь, что действует по Конституции, ограничен только этой ответственностью перед общественным мнением, что мешает ему, на той же ответственности, предлагать изменение этой Конституции? Почему он не может сказать: «Я собираюсь ввести новые формы, новые принципы и новый дух; я собираюсь попробовать политический эксперимент в большом масштабе; и когда я закончу с ним, я буду ответственен перед американским народом, я буду отвечать перед судом общественного мнения»?

Связанным, сэр, с идеей этой воздушной и нереальной ответственности перед общественностью является другое чувство, которое в последнее время мы слышим часто выражаемым; и это то, что Президент является прямым представителем американского народа. Это заявлено в Протесте такими словами. «Президент», — говорится в нем, — «является прямым представителем американского народа». Теперь, сэр, это не язык Конституции. Конституция нигде не называет его представителем американского народа; еще меньше — их прямым представителем. Она не могла бы сделать это с малейшей уместностью. Он избран не непосредственно народом, а органом выборщиков, некоторые из которых выбраны народом, а некоторые назначены легислатурами штатов. Где же тогда авторитет для утверждения, что Президент является прямым представителем народа? Конституция называет членов другой палаты Представителями и заявляет, что они должны быть выбраны народом; и нет других прямых или непосредственных представителей народа в этом правительстве. Конституция называет Президента просто Президентом Соединенных Штатов; она указывает сложный способ его избрания, определяет его полномочия и обязанности и налагает лимиты и ограничения на его власть. С этими полномочиями и обязанностями, и под этими ограничениями, он становится, когда избран, Президентом Соединенных Штатов. Это его характер и наименование его должности. Как же тогда получается, что на этот официальный характер, таким образом осторожно созданный, ограниченный и определенный, он должен привить другой и очень внушительный характер, а именно характер прямого представителя американского народа? Я считаю это, сэр, простым предположением, и опасным предположением. Если он представитель всего американского народа, он единственный представитель, который у них всех есть. Никто другой не претендует представлять всех людей. И если ему может быть позволено считать себя ЕДИНСТВЕННЫМ ПРЕДСТАВИТЕЛЕМ ВСЕГО АМЕРИКАНСКОГО НАРОДА, и он должен действовать без какой-либо другой ответственности, кроме той, которую я уже описал, тогда я говорю, сэр, что правительство (я не скажу народ) уже имеет хозяина. Я отрицаю это чувство, следовательно, и я протестую против языка; ни чувство, ни язык не могут быть найдены в Конституции страны; и кто не удовлетворен описанием полномочий Президента на языке Конституции, может быть справедливо заподозрен в том, что он так же мало удовлетворен самими полномочиями. Президент есть Президент. Его должность и его имя должности известны, и оба они фиксированы и описаны законом. Будучи командующим армией и флотом, обладая властью номинировать на должность и смещать с должности, и будучи этими полномочиями источником всего патронажа и всей милости, чем он не становится, если ему будет позволено добавить ко всему этому характер единственного представителя американского народа? Сэр, он становится тем, чего Америка не привыкла видеть, чего эта Конституция никогда не создавала, и чего я не могу созерцать иначе, как с глубокой тревогой. Тот, кто может называть себя единственным представителем нации, может говорить от имени нации, может взять на себя управление властью нации; и кто будет противоречить ему во всем, что он решит объявить волей нации?

Я теперь, сэр, попрошу разрешения резюмировать общие доктрины этого Протеста и представить их вместе. Они таковы:—

Что ни одна ветвь законодательной власти не может взять на себя или рассмотреть, с целью порицания, любой официальный акт Президента, без какого-либо вида на законодательство или импичмент;

Что не только принятие, но и обсуждение резолюции Сената от 28 марта было несанкционированным Конституцией и противоречащим ее положениям;

Что хранение государственной казны всегда должно быть вверено исполнительной власти; что Конгресс не может изъять ее из его рук или поместить где-либо под таких смотрителей и хранителей, которые назначаются им, ответственны перед ним и смещаемы по его воле;

Что вся исполнительная власть принадлежит Президенту, и что, следовательно, обязанность защищать целостность Конституции вытекает для него из самой природы его должности; и что основатели нашей республики засвидетельствовали свое понимание важности этой обязанности и, выразив ее в его официальной присяге, придали ей особую торжественность и силу;

Что, поскольку он должен заботиться о том, чтобы законы исполнялись добросовестно, он тем самым несет ответственность за все действия исполнительного департамента, обладая правом назначать, контролировать и направлять тех, кто исполняет законы;

Что право смещения с должности, подобно праву назначения, является изначальной исполнительной властью и оставлено в его руках без ограничений со стороны Конституции, за исключением случаев с судьями; что, неся ответственность за осуществление всей исполнительной власти, он имеет право нанимать агентов по своему выбору для содействия ему в исполнении его обязанностей и увольнять их, когда он больше не желает нести ответственность за их действия;

Что Секретари являются его Секретарями, а все лица, назначенные на должности, созданные законом, за исключением судей, — его агентами, подотчетными ему и смещаемыми по его усмотрению;

И, наконец, что он является прямым представителем американского народа.

Таковы, сэр, некоторые из основных положений, содержащихся в Протесте; и если они верны, то правительство, при котором мы живем, является выборной монархией. Она еще не абсолютна; в Конституции и законах все еще существуют некоторые сдержки и противовесы, но по своему сущностному и преобладающему характеру это выборная монархия.

Господин Президент, я говорил свободно об этом Протесте и о доктринах, которые он выдвигает, но я говорил обдуманно. В этих высоких вопросах конституционного права уважение к собственной репутации, а также торжественное и глубокое чувство долга удерживают меня от высказывания хотя бы одного суждения, которое не проистекало бы из полной убежденности. Я чувствую, что не ошибаюсь. Я чувствую, что врожденная и воспитанная любовь к конституционной свободе и некоторое изучение наших политических институтов не ввели меня в заблуждение в данном случае. Но я хотел не сказать ничего такого, что могло бы лично задеть главу государства. Я не стремился вонзить стрелы в его грудь, но я считаю его заблуждающимся, всецело заблуждающимся в высказанных им чувствах; и я должен присоединиться к другим, выразив в протоколах Сената свое неодобрение этим чувствам. При голосовании, которое должно оставаться в силе, пока длится любое разбирательство Сената, и по вопросу, который никогда не перестанет быть важным, пока существует Конституция страны, я пожелал публично изложить свои доводы. Теперь они будут известны, и я представляю их на суд нынешнего и будущих поколений. Сэр, этот случай полон интереса. Он не может пройти, не оставив сильных впечатлений о характере государственных деятелей. Произошло столкновение, которого я очень хотел избежать, но его нельзя было предотвратить. Мы не искали этого спора; он встретил нас и был навязан нам. По моему суждению, закон был проигнорирован, а Конституция нарушена; крепость свободы была атакована, и обстоятельства поставили Сенат в пролом; и хотя мы можем погибнуть в нем, я знаю, что мы не отступим. Но я не боюсь последствий. Мы будем держаться, сэр, и выстоим, пока сам народ не придет на ее защиту. Мы поднимем тревогу и будем удерживать пост, пока те, чье это право, не решат, является ли Сенат фракцией, безрассудно сопротивляющейся законной власти, или же он противостоит, с твердостью и патриотизмом, нарушениям свободы и посягательствам на Конституцию.

[Сноска 1: Обычно называемый Законом о подстрекательстве к мятежу, одобрен 14 июля 1798 года.]

[Сноска 2: Южная Каролина.]

ПРАВО НАЗНАЧЕНИЯ И СМЕЩЕНИЯ.

ПРОИЗНЕСЕНО В СЕНАТЕ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ 16 ФЕВРАЛЯ 1835 ГОДА ПРИ ПРИНЯТИИ ЗАКОНОПРОЕКТА ПОД НАЗВАНИЕМ «ЗАКОН ОБ ОТМЕНЕ ПЕРВОЙ И ВТОРОЙ СТАТЕЙ ЗАКОНА ОБ ОГРАНИЧЕНИИ СРОКА СЛУЖБЫ ОПРЕДЕЛЕННЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, УПОМЯНУТЫХ В НЕМ». Господин Президент, заявленная цель этого законопроекта — сокращение исполнительного влияния и патронажа. Я согласен с целесообразностью этой цели. Не желая ни в малейшей степени умалять или контролировать конституционные и законные полномочия президентской должности, я все же считаю, что косвенное и быстро растущее влияние, которым она обладает и которое проистекает из права предоставлять должности и отнимать их обратно по своему усмотрению, а также из того, как это право теперь, по-видимому, систематически осуществляется, порождает серьезные беды.

Масштабы патронажа, проистекающего из этого права назначения и смещения, настолько велики, что это вовлекает опасную массу частных и личных интересов во все крупные общественные выборы и общественные вопросы. Это зло, которое уже достигло угрожающих размеров. Принцип республиканского правления, как нас учат, — это гражданская добродетель; и все, что стремится либо развратить этот принцип, либо принизить его, либо ослабить его силу, в той же степени ведет к окончательному краху таких правительств. Наши представительные системы предполагают, что при осуществлении высокого права избирательного голоса, величайшего из всех политических прав, и при формировании мнений по важным общественным мерам люди будут действовать добросовестно, под влиянием общественных принципов и патриотического долга; и что при поддержке или противодействии людям или мерам будет преобладать честное, разумное суждение и мужская независимость. Эти предположения лежат в основе всей надежды на поддержание полностью народных правительств. Всякий раз, когда личные, индивидуальные или эгоистические мотивы влияют на поведение людей в общественных вопросах, они затрагивают безопасность всей системы. Когда эти мотивы глубоки и обширны и вступают в серьезный конфликт с более высокими, чистыми и патриотическими целями, они ставят эту систему под большую угрозу; и все признают, что если они станут всеобщими и подавляющими, так что все общественные принципы будут упущены из виду, а каждые выборы превратятся в простую борьбу за должности, система неизбежно падет. Поэтому каждый мудрый человек, как во власти, так и вне ее, будет стремиться способствовать торжеству гражданской добродетели и общественных принципов, а также ограничивать, насколько это возможно в реальной деятельности наших институтов, влияние эгоистических и частных интересов.

Я согласен с теми, кто считает, что, глядя на настоящее, а также на будущее, и учитывая все вероятности, которые ожидают нас в отношении характера и качеств тех, кто может занять президентское кресло, важно для стабильности правительства и благополучия народа, чтобы существовало ограничение прогресса официального влияния и патронажа. Неограниченное право предоставлять должность и отнимать ее дает власть над надеждами и страхами огромного множества людей. Как правило, верно, что тот, кто контролирует средства к существованию другого человека, контролирует его волю. Там, где есть милости, которые нужно даровать, обычно находится достаточно желающих их получить; и когда однажды дарованные милости могут быть отозваны по желанию, обычно мало гарантий личной независимости характера. Таким образом, право давать должность влияет на страхи всех, кто находится на ней, и на надежды всех, кто вне ее. Те, кто вне ее, стремятся отличиться активной политической дружбой, теплой личной преданностью, шумной поддержкой людей, в чьих руках находится власть вознаграждения; в то время как те, кто внутри, обычно заботятся о том, чтобы другие не превзошли их в таких качествах или таком поведении, которые с наибольшей вероятностью обеспечат расположение. Они решают не уступать ни в чем, что касается партийности. Последствие всего этого очевидно. Возникает конкуренция не патриотических трудов; не тяжелых и суровых усилий на благо общества; не мужественности, независимости и гражданского духа; а угодливости, неразборчивой поддержки исполнительных мер, податливой покорности и грубой лести. Все стекаются и бросаются вместе к алтарю человекопоклонства; и там они приносят жертвы и совершают возлияния, пока густые пары их фимиама не вскружат головы им самим, а также голову того, кто является объектом их идолопоклонства.

Существования партий в народных правительствах не избежать; и если они сформированы по конституционным вопросам или в отношении важных мер государственной политики и не доходят до крайностей, можно признать, что в целом они не приносят большого вреда. Но патронаж должностей, право предоставлять места и вознаграждения создает партии не на основе какого-либо принципа или меры, а на единственном основании личного интереса. Под прямым влиянием этого мотива они формируются вокруг лидера и выступают за «трофеи победы». И если партийный вождь становится национальным вождем, он все еще слишком склонен считать всех, кто противостоял ему, врагами, которых нужно наказать, а всех, кто поддерживал его, — друзьями, которых нужно вознаградить. Слепая преданность партии и главе партии, таким образом, занимает место чувства великодушного патриотизма и высокого и возвышенного чувства общественного долга.

Пусть не говорят, сэр, что опасность от исполнительного патронажа не может быть велика, поскольку лица, занимающие должности или способные их занимать, составляют столь малую часть всего народа.

Во-первых, следует помнить, что патронаж действует не только на тех, кто фактически занимает должность, но и на тех, кто ожидает ее или надеется на нее; а во-вторых, должностные лица в силу своего положения, своего общественного статуса, своей связи с делами частных лиц, своей активности, своей способности помогать или вредить по своему усмотрению, своего знакомства с общественными делами, а также своего рвения и преданности осуществляют степень влияния, несоразмерную их численности.

Сэр, мы не можем игнорировать наш собственный опыт. Мы не можем закрывать глаза на то, что вокруг нас и что происходит с нами. Ни один беспристрастный человек не может отрицать, что за несколько лет произошли большие, очень большие изменения в практике исполнительной власти, которые привели к соответствующим изменениям в нашем политическом положении. Никто не может отрицать, что должности любого рода теперь ищутся с необычайной алчностью и что условием, которое, как хорошо известно, прилагается к каждому чиновнику, высокому или низкому, является неразборчивая поддержка исполнительных мер и безоговорочное подчинение исполнительной воле. По этим причинам, сэр, я за то, чтобы остановить дальнейший прогресс этого исполнительного патронажа, если мы можем его остановить; я за то, чтобы остановить дальнейшее распространение этой чумы.

Законопроект предлагает две меры. Одна из них — изменить срок действия определенных должностей, который сейчас ограничен четырьмя годами; так, чтобы это ограничение было квалифицированным или условным. Если чиновник не выполняет свои обязанности, если его счета не урегулированы, если он удерживает или нецелевым образом использует государственные деньги, об этом должно быть сообщено, и после этого его полномочия должны прекратиться. Но если его счета урегулированы надлежащим образом, если он собирает и расходует государственные деньги добросовестно, то он должен оставаться в должности, если только по какой-либо другой причине Президент не сочтет нужным сместить его. Это положение законопроекта. Оно применяется только к определенным перечисленным должностным лицам, которых можно назвать подотчетными лицами; то есть лицам, которые получают и расходуют государственные деньги. Раньше все эти чиновники занимали свои места по усмотрению Президента. Если он не видел законной причины для их смещения, они продолжали оставаться на своих местах, так как для истечения срока их полномочий не было установлено фиксированного периода. Но закон 1820 года ограничил полномочия этих чиновников четырьмя годами. По истечении четырех лет они должны были уйти без какого-либо смещения, как бы хорошо они ни вели себя или как бы полезны для общества ни было их дальнейшее пребывание в должности. Их могли назначить снова, а могли и нет; но их полномочия истекали.

Теперь, сэр, я свободно признаю, что этот закон принес значительную пользу. Я согласен, что в некоторых случаях он обеспечил оперативность, усердие и чувство ответственности. Это были те выгоды, которые ожидали от него те, кто принимал закон; и эти выгоды в некоторой степени были реализованы. Но я думаю, что это изменение в сроках пребывания в должности, наряду с некоторым благом, принесло гораздо более значительный объем зла. В результате действия этого закона Президент может лишить человека должности, не беря на себя ответственность за его смещение. Закон сам по себе освобождает должность и дает средства вознаградить друга, не прибегая к осуществлению права смещения вообще. Здесь усиление власти при уменьшенной ответственности. Здесь еще большая зависимость средств к существованию от исполнительной милости и, конечно, новое господство, приобретенное над мнением и поведением. Право смещения является, или, по крайней мере, раньше было, подозрительным и ненавистным правом. Общественное мнение не всегда терпело его; и еще реже одобряло его. Некоторая часть репутации, некоторая часть уважения со стороны разумной и патриотической части общества терялась при каждом случае его ненужного осуществления. Это было некоторым сдерживающим фактором. Но закон 1820 года отнял все это. Он периодически освобождал должности своим собственным действием и тем самым добавил к праву смещения, которое он оставил существующим в полной силе, новую и необычайную возможность для расширения патронажа, влияния и фаворитизма.

Я бы спросил каждого члена Сената, не замечает ли он ежедневно последствий, которые можно справедливо проследить до этой причины. Не видит ли он единства целей, преданности власти, сотрудничества в действиях среди всех, кто занимает должности, что было совершенно неизвестно в более ранние периоды правительства? Не видит ли он каждый час более сильное развитие принципа личной привязанности и соответствующее уменьшение подлинного и великодушного общественного чувства? Была ли неразборчивая поддержка партийных мер, была ли непоколебимая верность, была ли регулярная служба и рвение когда-либо прежде столь важными и существенными частями служебного долга?

Сэр, теория наших институтов проста; она заключается в том, что правительство — это агентство, созданное для блага народа, и что каждый человек на должности является агентом и слугой народа. Должности создаются не для блага тех, кто их занимает, а для общественного удобства; и их не должно быть больше по количеству, и к ним не должны быть прикреплены более высокие жалования, чем того требует государственная служба. Это теория. Но трудность на практике заключается в том, чтобы предотвратить прямое обращение всего этого; чтобы предотвратить рассмотрение государственных должностей как предназначенных для использования и обогащения тех, кто может их получить. Существует стремительная тенденция к этому, и необходимо сдерживать ее мудрым и эффективным законодательством. Существует еще один, и, возможно, гораздо более вредный результат обширного патронажа в руках одного магистрата, о котором я уже вскользь упоминал; и это то, что люди на должностях начали считать себя просто агентами и слугами назначающей власти, а не агентами правительства или страны. Особенно важно, если это осуществимо, применить некоторое исправление к такому чувству и мнению. Необходимо вернуть государственных чиновников к убеждению, что они принадлежат стране, а не какой-либо администрации или какому-либо одному человеку. Армия — это армия страны; флот — это флот страны; ни один из них не является ни простым инструментом администрации на данный момент, ни того, кто стоит во главе ее. Почтовое отделение, земельное управление, таможня — это, подобным же образом, институты страны, созданные для блага народа: и это может вполне встревожить любителей свободных институтов, когда обо всех должностях в этих различных департаментах говорят в высоких местах как о «трофеях победы», которыми должны наслаждаться те, кто преуспел в борьбе, в которой они заявляют, что этот захват трофеев был целью их усилий.

Эта часть законопроекта, следовательно, сэр, является предметом для справедливого сравнения. Мы, несомненно, кое-что выиграли, ограничив полномочия этих чиновников четырьмя годами. Но выиграли ли мы столько же, сколько потеряли? И нельзя ли сохранить благо, избежав при этом зла? Не достаточно ли сказать, что если по истечении четырех лет деньги удерживаются, счета не урегулированы или другие обязанности не выполнены, должность должна считаться вакантной без какого-либо позитивного акта смещения?

Лично я считаю, что баланс преимуществ решительно в пользу настоящего законопроекта. Я думаю, что это сделает людей более зависимыми от их собственного хорошего поведения и менее зависимыми от воли других. Я верю, что это заставит их больше уважать свою страну, больше уважать свой долг и меньше — милость отдельных лиц. Я думаю, что это будет способствовать служебному уважению, свободе мнений, независимости характера; и я думаю, что это в немалой степени будет способствовать предотвращению смешения эгоистических и личных мотивов с осуществлением высоких политических обязанностей. Это будет способствовать истинному и подлинному республиканизму, заставляя мнение народа относительно мер правительства и людей во власти формироваться и выражаться без страха или пристрастия и с более полным вниманием к их истинным и реальным достоинствам или недостаткам. Это будет, насколько хватит его эффектов, вспомогательным средством для патриотизма и гражданской добродетели в их борьбе против эгоизма и алчности.

Вторая сдержка исполнительного патронажа, содержащаяся в этом законопроекте, имеет еще большее значение, чем первая. Это положение заключается в том, что всякий раз, когда Президент смещает любого из этих чиновников с должности, он должен изложить Сенату причины такого смещения. Эта часть законопроекта была встречена оппозицией как по конституционным основаниям, так и по соображениям целесообразности.

Следует отметить, что законопроект прямо признает и допускает фактическое существование права смещения. Я не намерен отрицать, и законопроект не отрицает, что в настоящий момент Президент может смещать этих чиновников по своему усмотрению, потому что раннее решение приняло такое толкование, и законы с тех пор единообразно санкционировали его. Закон 1820 года, который предполагается отменить этим законопроектом, прямо подтверждает это право. Поэтому я считаю это решенным вопросом; решенным толкованием, решенным прецедентом, решенным практикой правительства и решенным законом. В то же время, рассмотрев этот вопрос снова и снова в течение последних шести лет, я очень охотно скажу, что, по моему обдуманному суждению, первоначальное решение было ошибочным. Я не могу не думать, что те, кто отрицал это право в 1789 году, имели лучшие аргументы; и все же я не скажу, что знаю себя настолько хорошо, чтобы утверждать, что это мнение не могло быть сформировано в некоторой степени тем злоупотреблением властью, которое происходило перед нашими глазами в течение нескольких лет. Возможно, этот опыт зла повлиял на мой взгляд на конституционный аргумент. Мне кажется, однако, после тщательного, неоднократного и добросовестного изучения, что ошибочное толкование было дано Конституции в этом отношении решением первого Конгресса; и я попрошу разрешения кратко изложить причины этого мнения, хотя в этом законопроекте нет ничего, что предлагало бы нарушить это решение.

Конституция нигде не говорит ни слова о праве смещения с должности, за исключением случаев осуждения в порядке импичмента. Везде, где существует это право, следовательно, за исключением случаев импичмента, оно должно существовать как конструктивное или сопутствующее право. Если оно существует только у Президента, оно должно существовать у него, потому что оно привязано к чему-то другому, или включено в нечто другое, или вытекает из чего-то другого, что предоставлено Президенту. Безусловно, нет никакого конкретного предоставления; это право, следовательно, существование которого, если оно вообще доказано, должно быть доказано путем вывода и аргументации. В единственном случае, когда Конституция говорит о смещении с должности, как я уже сказал, она говорит о нем как об осуществлении судебной власти; то есть она говорит о нем как об одной части решения Сената в случаях осуждения в порядке импичмента. Никакого другого упоминания во всем документе о каком-либо праве смещения не делается. Откуда же тогда берется право у Президента?

Обычно говорят те, кто утверждает его существование в одних руках Президента, что это право проистекает из той статьи Конституции, которая гласит: «Исполнительная власть должна быть возложена на Президента». Право смещения, аргументируют они, по своей природе является исполнительной властью; и, поскольку исполнительная власть таким образом возложена на Президента, право смещения обязательно включено в нее.

Верно, что Конституция провозглашает, что исполнительная власть должна быть возложена на Президента; но первый вопрос, который тогда возникает: что такое исполнительная власть? Какова степень и каковы ограничения? Исполнительная власть — это не вещь, настолько хорошо известная и настолько точно определенная, чтобы можно было предположить, что письменная конституция ограниченного правительства наделила ею в совокупности. Что такое исполнительная власть? Каковы ее границы? Какая модель или пример были в уме у создателей Конституции, когда они говорили об «исполнительной власти»? Имели ли они в виду исполнительную власть, как она известна в Англии, или как в Франции, или как в России? Взяли ли они ее в определении Монтескье, Бурламаки или Де Лольма? Все они отличаются друг от друга по степени исполнительной власти правительства. Что же тогда подразумевалось под «исполнительной властью»? Теперь, сэр, я думаю, совершенно ясно и очевидно, что, хотя создатели Конституции намеревались наделить Президента исполнительной властью, они намеревались определить и ограничить эту власть и не давать больше, чем они таким образом определили и ограничили. Когда они говорят, что она должна быть возложена на Президента, они имеют в виду, что один магистрат, называемый Президентом, должен обладать исполнительной властью; но они имеют в виду, далее, что он должен обладать этой властью в соответствии с предоставлениями и ограничениями самой Конституции.

Они, конечно, не намеревались давать всеобъемлющий дар прерогативы. Они не намеревались предоставлять Президенту все, что можно было бы истолковать, предположить или вообразить как исполнительную власть; и доказательством того, что они не имели в виду ничего подобного, является то, что сразу после использования этих общих слов они переходят к конкретному перечислению его отдельных и частных полномочий; к их фиксации и определению; к предоставлению Сенату существенного контроля над осуществлением некоторых из них и оставлению других неконтролируемыми. Под исполнительной властью, возложенной на Президента, Конституция не подразумевает ничего, кроме той части, которую она сама создает и которую она квалифицирует, ограничивает и очерчивает.

Общий обзор структуры Конституции убедит нас в этом. Этот документ повсюду исходит из идеи разделения властей правительства, насколько это возможно, на три великих департамента. Он описывает полномочия и обязанности этих департаментов в статье, отведенной для каждого. Как первую по важности и достоинству, он начинает с законодательного департамента. Первая статья Конституции, следовательно, начинается с декларации, что «вся законодательная власть, предоставленная настоящим документом, должна быть возложена на Конгресс Соединенных Штатов, который должен состоять из Сената и Палаты представителей». Статья продолжает предписывать порядок, в котором Конгресс должен быть конституирован и организован, а затем переходит к конкретному перечислению полномочий, предназначенных для предоставления; и добавляет общую статью, предоставляющую такие полномочия, которые могут быть необходимы для приведения предоставленных полномочий в исполнение. Теперь, сэр, никто не сомневается, что это ограниченный законодательный орган; что он не обладает никакими полномочиями, кроме тех, которые предоставлены прямыми словами или необходимым подразумеванием; и что было бы совершенно нелепо настаивать на том, что Конгресс обладает какой-либо конкретной законодательной властью просто потому, что он по своей природе является законодательным органом, если в самой Конституции нельзя найти никакого предоставления для этого.

Затем идет, сэр, вторая статья, создающая исполнительную власть; и она провозглашает, что «исполнительная власть должна быть возложена на Президента Соединенных Штатов». После обеспечения порядка его выбора она немедленно переходит к конкретному перечислению полномочий, которыми он должен обладать и которые должен осуществлять, и обязанностей, которые он должен выполнять. Я считаю язык этой статьи, следовательно, точно аналогичным тому, в котором создается законодательный орган; то есть я понимаю Конституцию как говорящую, что «исполнительная власть, предоставленная настоящим документом, должна быть возложена на Президента Соединенных Штатов».

Подобным же образом третья статья, или та, которая предназначена для организации судебной системы, начинается с провозглашения, что «судебная власть Соединенных Штатов должна быть возложена на один Верховный суд и на такие нижестоящие суды, которые Конгресс может время от времени предписывать и учреждать». Но эти общие слова не показывают, какая степень судебной власти возложена на суды Соединенных Штатов. Все это оставлено для выполнения, и выполняется, в следующих разделах посредством прямых и хорошо защищенных положений.

Я думаю, поэтому, сэр, что следует проявлять очень большую осторожность и хорошо обдумать основания, прежде чем мы признаем, что Президент получает какую-либо отдельную и конкретную власть из тех общих слов, которые возлагают на него исполнительную власть. Сама Конституция не удовлетворяется этими общими словами. Она немедленно переходит к частностям и тщательно перечисляет несколько полномочий, которыми должен обладать Президент. Самым первым из перечисленных полномочий является командование армией и флотом. Это, безусловно, исполнительная власть. И почему оно особо записано и выражено, если предполагалось предоставить какую-либо власть в рамках общих слов? Это прошло бы, если бы что-то вообще прошло, в рамках этих слов. Но перечисление, спецификация, конкретизация были, очевидно, замыслом создателей Конституции, как в этой, так и в других ее частях. Я, следовательно, не рассматриваю декларацию о том, что исполнительная власть должна быть возложена на Президента, как какое-либо предоставление вообще; не более, чем декларация о том, что законодательная власть должна быть возложена на Конгресс, сама по себе составляет предоставление такой власти. В одном случае, как и в другом, я думаю, целью было описать и назвать департамент, который должен обладать, соответственно, законодательной и исполнительной властью; очень похоже на то, как мы видим в некоторых конституциях штатов, что несколько статей озаглавлены названиями «законодательная власть», «исполнительная власть», «судебная власть»; и это озаглавливание статей названием власти никогда не считалось само по себе предоставлением какой-либо власти вообще. Это сводится не более чем к называнию департаментов.

Если, следовательно, право смещения признается исполнительной властью, все равно его нужно искать и находить среди перечисленных исполнительных полномочий или справедливо подразумевать из одного или нескольких из них. Его нельзя подразумевать из общих слов. Право назначения не было оставлено для такого подразумевания; почему же тогда право смещения должно было быть оставлено таким образом? Они оба тесно связаны; одно необходимо для другого; почему же тогда одно было тщательно выражено, определено и ограничено, а о другом не сказано ни слова? Сэр, я думаю, что все дело достаточно ясно. В Конституции ничего не говорится о праве смещения, потому что это не отдельное и самостоятельное право. Это часть права назначения, естественно идущая вместе с ним или обязательно вытекающая из него. Конституция или законы могут разделить эти полномочия, это правда, в конкретном случае, как это сделано в отношении судей, которые, хотя и назначаются Президентом и Сенатом, не могут быть смещены по усмотрению одного или обоих. Так и закон, предписывая срок пребывания в любой другой должности, может поставить чиновника вне досягаемости назначающей власти. Но там, где не предписан никакой другой срок, и чиновники занимают свои места по усмотрению, эта воля обязательно является волей назначающей власти; потому что осуществление права назначения сразу смещает таких чиновников. Право поставить одного человека на должность обязательно подразумевает право сместить другого. Если один человек является Секретарем штата, а назначается другой, первый уходит в силу самого факта назначения другого, без какого-либо предварительного акта смещения вообще. И это практика правительства, и была таковой с самого начала. Во всех смещениях, которые были произведены, они обычно осуществлялись просто путем производства других назначений. Я не могу найти случая обратного. Не существует такой вещи, как какой-либо отдельный официальный акт смещения. Я изучил практику и распорядился навести справки в департаментах, и я не узнал, что существует такая процедура, как запись или протокол о смещении чиновника с должности; и Президент мог действовать в таких случаях только путем распоряжения о внесении какой-либо надлежащей записи или протокола в качестве доказательства факта смещения. Я знаю, что были некоторые случаи, когда лицам на должностях направлялись уведомления о том, что их услуги больше не требуются или будут прекращены после определенного дня. Это обычно случаи, в которых цель состоит не в том, чтобы проинформировать действующее лицо, что он смещен, а в том, чтобы сказать ему, что преемник либо назначен, либо будет назначен к названному дню. Если есть какие-либо случаи, в которых такое уведомление дается без прямой ссылки на назначение преемника, их немного; и даже в них такая ссылка должна подразумеваться; потому что ни в одном случае нет никакого отдельного официального акта смещения, который я мог бы найти, не связанного с актом назначения. Во всяком случае, это обычная практика, и была таковой с самого начала, считать назначение производящим смещение предыдущего лица. Когда Президент желает сместить лицо с должности, он направляет послание в Сенат, номинируя другое лицо. Послание обычно составляется в такой форме: «Я номинирую А.Б. на должность сборщика таможенных пошлин и т.д. вместо С.Д., смещенного». Если Сенат советует и соглашается с этой номинацией, С.Д. фактически вне должности, а А.Б. — на его месте. Тот же эффект был бы произведен, если бы в послании ничего не говорилось о каком-либо смещении. Предположим, А.Б. — Секретарь штата, а Президент направляет нам послание, говоря просто: «Я номинирую С.Д. на должность Секретаря штата». Если мы подтверждаем эту номинацию, С.Д. становится Секретарем штата, а А.Б. обязательно смещен.

Я вдался в эти детали и подробности, сэр, с целью показать, что не только по природе вещей, но и согласно практике правительства, право смещения является сопутствующим праву назначения. Оно принадлежит ему, привязано к нему, составляет его часть или вытекает из него.

Если это верно, вывод очевиден. Если право смещения, когда оно не урегулировано иным образом Конституцией или законом, является частью права назначения или необходимым сопутствующим ему, то тот, кто обладает правом назначения, обладает также правом смещения. Но именно Президент и Сенат, а не Президент в одиночку, обладают правом назначения; и поэтому, согласно истинному толкованию Конституции, именно Президент и Сенат, а не Президент в одиночку, должны обладать правом смещения.

За решением 1789 года последовала очень странная и незащитимая аномалия, показывающая, что оно не опирается на какой-либо справедливый принцип. Естественная связь между назначающей властью и смещающей властью, как я уже заявил, всегда приводила Президента к тому, чтобы осуществлять смещение путем процесса нового назначения. Это вполне эффективно для его цели, когда Сенат подтверждает новую номинацию. Один человек тогда смещается, а другой ставится. Но Сенат иногда отклоняет новую номинацию; и что тогда становится со старым лицом? Он вне должности или он все еще на ней? Он не был смещен никаким осуществлением права назначения, ибо никакого назначения не было произведено. Это право не было осуществлено. Он не был смещен никаким отдельным и самостоятельным актом смещения, ибо никакой такой акт не был выполнен или предпринят. Он все еще на должности или он вне ее? Где он? В этой дилемме, сэр, те, кто утверждает право смещения как существующее только у Президента, доводятся до того, что кажется мне очень близким к абсурду. Лицо не было смещено назначающей властью, поскольку назначающая власть не была осуществлена. Он не был смещен никаким отдельным и независимым актом смещения, поскольку никакой такой акт не был выполнен.

Они вынуждены, следовательно, утверждать, что смещение было достигнуто простой номинацией преемника; так что смещающая власть делается сопутствующей не назначающей власти, а одной ее части; то есть номинирующей власти. Номинация, не будучи одобренной Сенатом, ясно, потерпела неудачу как первый шаг в процессе назначения. Но хотя таким образом она стала ничтожной в своей главной цели, как первый процесс в производстве назначения, она считается хорошей и действительной, тем не менее, для того, чтобы вызвать то, что вытекает из назначения; то есть смещение лица, фактически находящегося на должности. Другими словами, номинация производит последствия назначения, или некоторые из них, хотя она сама по себе не является назначением и не производит никакого назначения. Это, сэр, кажется мне чем угодно, но только не здравым рассуждением и справедливым толкованием.

Но это еще не все. Президент иногда направлял нам номинацию на должность, уже заполненную, и, прежде чем мы действовали по ней, считал нужным отозвать ее. Каков эффект такой номинации? Если номинация, просто как таковая, смещает нынешнее лицо, то он вне должности, что бы ни стало впоследствии с номинацией. Но я верю, что Президент действовал исходя из идеи, что номинация, сделанная и в любое время впоследствии отозванная, не смещает фактическое лицо.

Сэр, даже это не конец противоречий, к которым привела преобладающая доктрина. Были случаи, когда номинации на должности, уже заполненные, поступали в Сенат, оставались здесь неделями или месяцами, лица все это время продолжали исполнять свои служебные обязанности и оставляли свои должности только тогда, когда номинации их преемников были подтверждены и им были выданы комиссии; так что, если номинация подтверждена, сама номинация не производит никакого смещения; смещение тогда ждет, чтобы быть произведенным назначением. Но если номинация отклонена, то сама номинация, утверждается, произвела смещение. Кто может защищать мнения, которые ведут к таким результатам?

Эти причины, сэр, склоняют меня решительно к мнению, что при справедливом толковании Конституции право смещения является частью или необходимым результатом права назначения, и, следовательно, что оно должно было осуществляться Сенатом совместно с Президентом.

Аргумент может быть усилен различными иллюстрациями. Конституция провозглашает, что Конгресс может возложить назначение нижестоящих чиновников на Президента в одиночку, на суды или на глав департаментов; и Конгресс принял различные акты, предусматривающие назначения в соответствии с этим предписанием Конституции. Так, Верховный суд и другие суды Соединенных Штатов имеют право назначать своих клерков; главы департаментов также назначают своих клерков в соответствии с положениями закона; и никогда не подвергалось сомнению, что эти суды и эти главы департаментов могут смещать своих клерков по своему усмотрению, хотя в законах ничего не говорится о таком праве смещения. Теперь очевидно, что ни суды, ни главы департаментов не приобретают право смещения в рамках общего предоставления исполнительной власти, ибо таковое им не делается; ни на основании какого-либо общего предписания следить за исполнением законов, ибо никакое такое общее предписание не адресовано им. Тем не менее они обладают правом смещения, как все признают, и они должны обладать им, следовательно, просто как сопутствующим или принадлежащим праву назначения. Нет никакой другой статьи, по которой они могли бы претендовать на него.

Опять же, предположим, что Конституция предоставила Президенту право назначения без консультации с Сенатом. Предположим, она сказала бы: «Президент должен назначать послов, других общественных министров, судей Верховного суда и всех других чиновников Соединенных Штатов». Если бы Конституция оставалась такой, Президент, несомненно, обладал бы правом смещения, где срок пребывания в должности не был фиксированным; и никто, я полагаю, в этом случае не искал бы смещающую власть ни в той статье, которая говорит, что исполнительная власть должна быть возложена на Президента, ни в той другой статье, которая делает его обязанностью следить за тем, чтобы законы исполнялись добросовестно. Все сказали бы: «Президент обладает неконтролируемым правом назначения, и это обязательно влечет за собой неконтролируемое право смещения, если только какой-либо постоянный срок не дан должности Конституцией или законом».

А теперь, сэр, позвольте мне изложить и рассмотреть главный аргумент, на котором, по-видимому, основывается решение 1789 года.

Наиболее правдоподобное рассуждение, выдвинутое по тому случаю, может быть справедливо изложено так: «Исполнительная власть возложена на Президента; это общее правило Конституции. Ассоциация Сената с Президентом при осуществлении конкретной функции, принадлежащей исполнительной власти, является исключением из этого общего правила, и исключения из общих правил должны приниматься строго; поэтому, хотя Сенат участвует в назначающей власти в силу прямого положения, поскольку ничего не говорится о его участии в смещающей власти, такое участие должно быть исключено».

Ошибка этого аргумента, если я осмелюсь назвать ее так, учитывая, кто его использовал, заключается в следующем. Он предполагает, что право смещения удерживается Президентом в рамках общего предоставления исполнительной власти. Теперь, несомненно, что право назначения не удерживается в рамках этого общего предоставления, потому что оно особо предусмотрено и предоставлено в прямых терминах Президенту и Сенату. Если, следовательно, право смещения является естественным дополнением к праву назначения, то оно не предоставлено общими словами, предоставляющими исполнительную власть Президенту, а предоставлено специальной статьей, которая дает назначающую власть Президенту и Сенату. Так что дух самого правила, на которое опирается аргумент 1789 года, как я его изложил, кажется мне производящим прямо противоположный результат; ибо, если исключения из общего правила должны приниматься строго, когда они выражены, еще более ясно, когда они вообще не выражены, что они не должны подразумеваться, кроме как на очевидных и ясных основаниях; и поскольку общее право назначения признанно дано Президенту и Сенату, никакое исключение не должно подразумеваться в пользу одной части этого общего права, а именно смещающей части, если только для этого нет какой-либо очевидной и непреодолимой причины. Другими словами, этот аргумент, на который я отвечаю, не является здравым в своих предпосылках, а следовательно, не является здравым в своем выводе, если предоставление права назначения естественно включает также право смещения, когда это последнее право не предусмотрено иным образом прямо; потому что, если право смещения принадлежит праву назначения или обязательно следует за ним, то оно перешло вместе с ним в руки Президента и Сената; и Президент не обладает им в одиночку как подразумеванием или выводом из предоставления ему общих исполнительных полномочий.

Истинное применение этого правила толкования, на которое так полагаются, представило бы аргумент, я думаю, в такой форме: «Назначающая власть возложена на Президента и Сенат; это общее правило Конституции. Смещающая власть является частью назначающей власти; она не может быть отделена от остального, кроме как путем предположения, что предполагалось исключение; но все исключения из общих правил должны приниматься строго, даже когда они выражены; и, по гораздо более сильной причине, они не должны подразумеваться, когда не выражены, если только неизбежная необходимость толкования не требует этого».

В целом, сэр, с той скромностью, которая подобает тому, кто пересматривает мнения некоторых из самых способных и мудрых людей эпохи, я все же должен выразить свою собственную убежденность, что решение Конгресса 1789 года, которое отделило право смещения от права назначения, было основано на ошибочном толковании Конституции и что оно привело к большим противоречиям, а также к большим злоупотреблениям в последующей, и особенно в более недавней, истории правительства.

Много было сказано сейчас, и много было сказано ранее, о неудобстве отрицания этого права Президенту в одиночку. Я согласен, что аргумент, почерпнутый из этого источника, может иметь вес в сомнительном случае; но нельзя допустить, чтобы мы предполагали существование права просто потому, что мы думаем, что это было бы удобно. Также нет, я думаю, никакого такого вопиющего, поразительного или определенного неудобства, как предполагалось. Внезапные смещения с должности редко необходимы; мы видим, как редко, путем обращения к практике правительства при всех администрациях, которые предшествовали нынешней. И если мы оглянемся на смещения, которые были произведены за последние шесть лет, нет человека, который мог бы утверждать, что есть хоть один случай из ста, в котором страна пострадала бы от малейшего неудобства, если бы ни одно смещение не было произведено без согласия Сената. Партия могла бы почувствовать неудобство, но страна — никогда. Многие смещения были произведены (путем новых назначений) во время сессии Сената; и если произошел хоть один случай, за все шесть лет, в котором общественное удобство требовало смещения чиновника в период перерыва, такой случай ускользнул от моего воспоминания. Кроме того, стоит помнить, когда мы ищем истинное намерение Конституции по этому предмету, что есть основания полагать, что ее создатели ожидали, что Сенат будет на сессии гораздо большую часть года, чем Палата представителей, так что его согласие можно было бы получить, как правило, сразу по любому вопросу назначения или смещения.

Но этот аргумент, почерпнутый из предполагаемого неудобства отрицания абсолютного права смещения Президенту, предлагает еще один взгляд на вопрос. Аргумент утверждает, что должно было быть намерением создателей Конституции наделить этим правом Президента ради удобства и как абсолютно необходимым правом в его руках. Почему же тогда они оставили свое намерение сомнительным? Почему они не предоставили это право в прямых терминах? Почему они были столь полностью молчаливы по пункту столь большой важности?

Видя, что смещающая власть естественно принадлежит назначающей власти; видя, что в других случаях, в той же Конституции, ее создатели оставили одно с последствием притяжения другого за собой, — если в этом случае они намеревались сделать то, что было необычным и экстраординарным, то есть, если они намеревались разделить и развести два права, почему они не сказали так? Почему они не выразили свое намерение простыми словами? Почему они должны были взять назначающую власть и тщательно определить ее, ограничить ее и сдержать ее, и все же оставить для смутного подразумевания и свободного толкования столь же важное право, которое все должны признать тесно связанным с ним, если не являющимся его частью? Если другие могут объяснить все это молчание относительно смещающей власти на каком-либо ином основании, чем то, что создатели Конституции рассматривали оба права как одно и предполагали, что они предусмотрели их вместе, признаюсь, я не могу. У меня есть яснейшее убеждение, что они не смотрели ни на какой иной способ смещения чиновника, кроме как путем импичмента или путем регулярного назначения другого лица на то же место.

Но, сэр, было ли решение 1789 года правильным или неправильным, законопроект перед нами применяется к фактически существующему положению вещей. Он признает право Президента на смещение в прямых терминах, как оно практически осуществлялось, независимо от Сената. Настоящий законопроект не нарушает это право; но я хочу, чтобы не было понято, что это право даже сейчас находится вне досягаемости законодательства. Я верю, что в рамках справедливой власти Конгресса отменить решение 1789 года, и я намерен оставить за собой свободу действовать в дальнейшем по этому вопросу так, как, по моему мнению, могут потребовать безопасность правительства и Конституции. Настоящий законопроект, однако, исходит из допущения, что это право в настоящее время существует. Его слова таковы:—

Раздел 3. И постановлено далее: что при всех назначениях, производимых Президентом в Сенат для заполнения вакансий, возникших в результате осуществления Президентом своего права на смещение указанных должностных лиц, упомянутых во втором разделе настоящего акта, факт смещения должен быть доведен до сведения Сената одновременно с представлением кандидатуры, с изложением причин, по которым такое должностное лицо могло быть смещено.

На мой взгляд, это положение является полностью конституционным и в высшей степени целесообразным.

Регулирование срока пребывания в должности является обычной практикой законодательной власти, и полномочия Конгресса в этом отношении никоим образом не ограничены и не стеснены ничем, содержащимся в Конституции, за исключением случаев, касающихся судебных должностных лиц. Все остальное оставлено на обычное усмотрение законодательного органа. Конгресс может устанавливать для создаваемых им должностей (за исключением должностей судей) любой срок, какой пожелает. Когда должность создана и должна быть замещена, Президент выдвигает кандидата на ее замещение; но, вступая в должность, он принимает ее на тех условиях и с теми ограничениями, которые могли быть наложены на нее законом. Если бы Конгресс законодательно объявил, что Генеральный прокурор или Государственный секретарь должны занимать свои должности до тех пор, пока ведут себя безупречно, я не вижу оснований, по которым такой закон мог бы быть признан неконституционным. Положение такого рода в отношении подобных должностных лиц могло бы быть неразумным, но я не усматриваю, чтобы оно выходило за рамки полномочий Конгресса.

Если бы Конституция не предписала срок пребывания в должности для судей, Конгресс мог бы счесть целесообразным предоставить судьям именно такой срок, какой предусмотрела сама Конституция; то есть право занимать должность при условии безупречного поведения; и я придерживаюсь мнения, что такой закон был бы совершенно конституционным. Именно законом в Англии судьи сделаны независимыми от права короны на их смещение. Я не думаю, что Конституция, предоставляя право назначения или право как назначения, так и смещения Президенту и Сенату, намеревалась наложить какие-либо ограничения на законодательный орган в отношении его полномочий по регулированию обязанностей, полномочий, продолжительности или ответственности по должности. Я согласен с тем, что Конгресс не должен предпринимать ничего, что существенно ущемляло бы право выдвижения и назначения определенных должностных лиц, таких как министры, судьи и т. д., которое Конституция закрепила за Президентом и Сенатом. Но пока право выдвижения и назначения остается там, где его определила Конституция, я считаю, что вся сфера регулирования открыта для законодательного усмотрения. Если бы был принят закон, объявляющий, что окружные прокуроры или сборщики таможенных пошлин должны занимать свои должности четыре года, если только не будут смещены по обвинительному приговору за ненадлежащее поведение, никто не мог бы усомниться в его конституционной силе; поскольку законодательный орган по своей природе компетентен предписывать срок пребывания в должности. И разве разумный контроль над правом смещения — это не не что иное, как квалификация срока пребывания в должности? Пусть всегда помнят, что право Президента на смещение, как оно осуществляется сейчас, заявляется и удерживается на основании общей статьи, наделяющей его исполнительной властью. Оно подразумевается или выводится только из этой статьи.

Теперь, если оно должным образом выводится из этого источника, поскольку Конституция не говорит, как оно должно быть ограничено, как определено или как приведено в исполнение, представляется особенно уместным для Конгресса, в соответствии с общим положением Конституции, дающим ему право принимать все законы, необходимые для приведения в исполнение полномочий, возложенных на любой департамент, регулировать вопрос смещения. И регулирование, требуемое здесь, является мягчайшим. Оно лишь предусматривает, что Президент должен доводить до сведения Сената свои причины для смещения должностных лиц этого описания, когда он считает нужным их сместить. Оно могло бы, я думаю, очень справедливо пойти дальше. Оно могло бы, и, возможно, должно было бы, предписать форму смещения и доказательство факта. Оно могло бы, я также думаю, объявить, что Президент должен лишь временно отстранять должностных лиц по своему усмотрению до следующего заседания Сената, согласно поправке, предложенной достопочтенным членом от Кентукки; и если нынешняя практика не может быть ограничена иначе, это положение, по моему мнению, должно быть принято в будущем. Но я довольствуюсь малейшей степенью ограничения, которая может быть достаточной, чтобы остановить совершенно ненужное, необоснованное и опасное осуществление права смещения. Я желаю лишь, по крайней мере на данный момент, чтобы, когда Президент увольняет человека с должности, он должен был изложить свои причины для этого Сенату, когда выдвигает другого человека на это место. Пусть он изложит эти причины и будет стоять на них. Если они справедливы и честны, ему нечего бояться их излагать. Это не для того, чтобы устраивать какой-либо суд; это не для того, чтобы дать смещенному должностному лицу возможность защиты; это не для того, чтобы разжигать споры и дебаты; это просто для того, чтобы Сенат и, в конечном счете, общественность знали основания для смещения. Я считаю эту степень регулирования, по крайней мере, необходимой; если только мы не готовы подчинить всех этих должностных лиц абсолютному и совершенно безответственному праву смещения; праву, которое, как оно недавно осуществлялось, ведет к превращению всего корпуса государственных служащих в партизанов, зависимых лиц, фаворитов, сикофантов и раболепствующих поклонников.