«Обещание американской жизни»

После создания такой системы местного самоуправления власть профессионального политика не продержалась бы ни на год дольше, чем того хотел бы народ. Губернатор контролировал бы распределение всех тех плодов административной и законодательной системы, которыми жила партийная машина. Не могло бы быть никакой торговли должностями, государственными контрактами или законодательством; и человек, который хотел бы служить государству неофициально, должен был бы делать это из бескорыстных побуждений. Более того, профессиональный политик мог бы быть не только уничтожен, но он был бы и не нужен. В настоящее время он нужен из-за колоссального объема дел, связанных с множественностью выборных должностей. Кто-то должен взять на себя эту политическую рутину; и, как мы уже отмечали, она перешла в руки специалистов. Не приходится ожидать, что эти специалисты будут работать даром. Их попытка превратить свою работу в средство существования является источником большей части мелкой американской политической коррупции; и такая коррупция будет сохраняться до тех пор, пока существует реальная потребность в людях, которые живут за ее счет. Самый простой способ обойтись без профессионального политика — это обойтись без услуг, которые он выполняет. Сократите число выборных должностей. При предлагаемом методе организации число выборов и число людей, подлежащих избранию, были бы сравнительно невелики. Избиратель подавал бы свой голос только за своих местных старост или комиссаров, губернатора, одного или нескольких членов законодательного совета, судей апелляционного суда штата, а также за своего федерального конгрессмена и исполнительную власть. Профессиональный политик остался бы без профессии. Ему пришлось бы передать свою власть людям, которые были бы официально назначены управлять народом на ограниченный срок и которые не могли бы избежать полной ответственности за свои действия на государственной службе.

Я сказал, что никакой менее радикальный план институциональной реорганизации не будет достаточным для достижения предлагаемого результата; и необходимо привести краткое обоснование этого утверждения. Ожидалось, например, что тайное австралийское голосование сделает многое для подрыва власти профессионального политика. Он был бы лишен возможности контролировать своих последователей и, в случае предвыборных сделок, «доставлять товар». Что ж! Австралийское голосование было принято более или менее полностью в большинстве штатов; и оно, несомненно, сделало открытую предвыборную коррупцию более трудной и менее распространенной, чем она была когда-то. Но оно не уменьшило личную и партийную преданность, на которой основывается власть местного «босса»; и оно причинило профессиональному политику так же мало серьезного вреда, как и законы о гражданской службе. Его также нельзя считать идеальным методом голосования для граждан свободной демократии. Независимое голосование и разделение бюллетеней необходимы для здорового выражения общественного мнения; но поскольку такая независимость должна покупаться ценой секретности, ее конечная ценность может быть поставлена под сомнение. Американская политика никогда не будет «очищена» и ее общие стандарты не будут улучшены независимостью, которая боится выйти на открытое место; и любопытно, что при всех нынешних разговорах о благотворном влиянии «гласности» реформированный бюллетень заставляет избирателя тайком пробираться в кабинку, чтобы выполнить свой первичный политический долг. Если американские избиратели стали более независимыми, чем раньше, то это не потому, что они были защищены государством от наказаний за независимость, а потому, что они были побуждены к более независимому мышлению и действиям вторжением и обсуждением важнейших проблем. В конечном счете, тот голос, который действительно полезен и значим, — это голос, поданный открыто, с полным чувством убежденности и ответственности.

Еще одним популярным реформаторским устройством, которое относится к тому же классу и которое не сможет достичь ожидаемого результата, является система прямых праймериз. Вполне возможно, что это устройство в конечном счете лишь подчеркнет то зло, которое оно призвано уменьшить. Оно будет способствовать увековечению власти профессионального политика, делая его услуги еще более необходимыми. При нем число выборов значительно увеличится, и объем политических дел, подлежащих совершению, вырастет в той же пропорции. Так или иначе, профессиональный политик будет совершать эти дела; и так или иначе он заставит их приносить доход. При системе прямых праймериз партийная машина не смогла бы предотвратить выдвижение популярного кандидата всякий раз, когда общественное мнение было возбуждено; так обстоит дело и с существующей системой. Но всякий раз, когда общественный интерес ослабевает — а он неизбежно ослабевает при таком абсурдном умножении выборов и при такой сложности избирательного механизма, — политики могут легко выдвинуть своих собственных кандидатов. До сегодняшнего дня не было придумано ни одного метода, который предотвратил бы использование ими своих личных последователей на первичных выборах обеих партий; и такой метод не может быть придуман без установления некоторого сравнительно фиксированного различия между республиканцем и демократом, и, таким образом, увеличения трудностей независимого голосования. В случае, если бы число выборных должностей было сокращено, как было предложено выше, возражений против прямых праймериз было бы меньше. При предложенном методе организации каждые выборы приобретали бы такое значение, что общественное мнение пробуждалось бы и, вероятно, находило бы эффективное выражение; и голосование за партийных кандидатов вызывало бы такой же интерес, особенно в случае доминирующей партии, как и сами окончательные выборы. На самом деле опасность заключалась бы в таких обстоятельствах в том, что праймериз вызывали бы слишком большой интерес и что партии разделялись бы на ожесточенные и беспринципные фракции. Истинно патриотические и национальные партии могут существовать; но истинно патриотическая фракция внутри партии была бы растением гораздо более редкого произрастания. С любой точки зрения, следовательно, прямые праймериз имеют свои сомнительные аспекты. Это устройство становится настолько популярным, что оно, вероятно, возобладает; и по мере того как оно возобладает, оно может иметь косвенный благотворный результат, заключающийся в уменьшении числа регулярных выборов; но в основе своей это неуклюжее и механическое устройство для отбора партийных кандидатов. Это лишь одно из многих средств, порожденных американской политической практикой для обесценивания бюллетеня. Способ сделать голоса важными и эффективными заключается не в увеличении, а в уменьшении их числа.

Демократия не заинтересована в том, чтобы делать хорошее управление сложным, трудным и дорогостоящим. Напротив, она кровно заинтересована в таком упрощении своего механизма, чтобы избирателю представлялись только решительные решения и выборы. Следует приложить все усилия, чтобы пробудить его интерес и использовать его гражданский дух; и по этой причине его не следует утомлять чрезмерными требованиями и запутывать сложными решениями. Стоимость управления в виде времени, способностей, подготовки и энергии должна ложиться не на последователей, а на лидеров; и последние должны иметь все возможности сделать эти расходы оправданными. Такова цель вышеизложенных предложений по реконструкции, которые, какими бы радикальными они ни казались, были подсказаны главным образом изучением практических условий современной реформы. Только путем принятия какого-либо подобного плана реформаторы могут стать чем-то большим, чем вечные моральные протестующие, ведущие битву, в которой победа может оказаться менее плодотворной, чем поражение. В нынешнем виде они обычно размахивают перед глазами американского народа флягой добродетели, которая, когда ее откупоривают, оказывается наполненной присягами на верность должности. Реформаторы должны налить в свою бутылку крепкое вино. Они должны сделать занятие должности стоящим делом, предоставив должностным лицам власть осуществлять существенные общественные блага.

III

ВОЗМОЖНОСТИ ЭФФЕКТИВНЫХ ДЕЙСТВИЙ ШТАТОВ

Вопросы, касающиеся того, какие реформы эти реорганизованные правительства штатов могли бы и должны были бы попытаться осуществить, не нуждаются в детальном рассмотрении. В случае со штатами институциональная реконструкция неизбежно предшествует социальной реконструкции; и цели, для которых их улучшенные полномочия могут быть использованы наилучшим образом, в настоящее время нужно лишь обозначить. Эти цели включают, по сути, практически все первичные блага, которые государство должно даровать своим гражданам; и именно потому, что штаты в такой значительной степени не смогли даровать эти первичные блага, реконструкция неизбежно приобретает радикальный характер. Абсурдно обсуждать американские местные органы власти как агентов индивидуального и социального улучшения, пока они не начнут выполнять свои самые существенные и обычные обязанности более удовлетворительным образом.

Возьмем, к примеру, самую существенную функцию из всех — поддержание порядка. Правительство штата, которое не могло бы уклониться и имело бы мужество встретить свои обязанности, неизбежно потребовало бы от народа полицейские силы, которые были бы действительно способны поддерживать мир. Оно не могло бы позволить себе полагаться на местные «отряды» и ополчение. Ему понадобилась бы государственная полиция, подчиненная его контролю и достаточно многочисленная для всех обычных чрезвычайных ситуаций. Такие отряды государственной полиции, эффективно используемые, могли бы не только предотвращать беззаконие, которое часто сопровождает забастовки, но и постепенно искоренить самосуд. Линчевание, которое является продуктом возбужденных местных чувств, никогда не будет остановлено шерифами, потому что они боятся местного общественного мнения. Оно никогда не будет остановлено ополчением, потому что ополчение медленно прибывает и часто недисциплинированно. Но оно может быть остановлено хорошо обученной и хорошо дисциплинированной государственной полицией, которую можно быстро сосредоточить и которая была бы независима от просто местного общественного мнения. Когда другие штаты, помимо Пенсильвании, создадут полицию, это будет признаком того, что они действительно хотят поддерживать порядок; и когда южные штаты в частности организуют силы такого рода, появится повод полагать, что они действительно желают вершить правосудие в отношении преступника-негра и устранить один из самых уродливых аспектов расового вопроса.

Хорошо информированное правительство штата также неизбежно признало бы тесную связь между предотвращением линчевания и быстрым и верным отправлением уголовного правосудия. Оно стремилось бы не просто искоренить беспорядок, но предвосхитить его, покончив с существенной несправедливостью, порождаемой процедурой подавляющего большинства американских уголовных судов. Нет необходимости подробно останавливаться на работе по реорганизации, которая предстала бы перед ответственным правительством штата в отношении наказания и предотвращения преступлений, поскольку общественное мнение начинает осознавать опасности, угрожающие американскому обществу из-за бегства преступников и вялого и медлительного отправления уголовных законов. Но следует заметить, что наши существующие методы разработки, исполнения и толкования уголовных законов являются лишь иллюстрацией того, до какой степени правительства штатов, под влиянием традиционных правовых и политических предубеждений, подчинили коллективный социальный интерес интересу возможного индивидуального преступника; и никакая радикальная реформа не будет возможна до тех пор, пока эти традиционные предубеждения сами не будут отброшены и не будет подставлена система, которая делает государство эффективным другом коллективного общественного интереса и избранного индивида.

Предполагая, таким образом, что они используют свои расширенные полномочия более эффективно для выполнения первичной обязанности по поддержанию порядка и отправлению гражданского и уголовного правосудия, реформирующие правительства штатов могли бы перейти к выполнению многих дополнительных задач. Они могли бы гораздо лучше, чем сейчас, выполнить свою ответственность перед своими подопечными — душевнобольными и осужденными преступниками. В настоящее время некоторые штаты имеют довольно удовлетворительные пенитенциарные учреждения, исправительные учреждения и психиатрические больницы, в то время как другие штаты имеют совершенно неудовлетворительные; но во всех штатах как механизм, так и управление способны на значительное улучшение. Постоянный рост как преступности, так и безумия требует самого серьезного рассмотрения всей проблемы, представленной социальной деградацией, — особенно с целью выделения тех преступников и слабоумных людей, которые способны вернуться в класс полезных граждан. На самом деле, действительно возрожденное правительство штата могло бы даже рассмотреть возможные средства предотвращения преступности и безумия. У него могло бы хватить смелости поинтересоваться, не имеет ли институт брака, который оставался бы под исключительной защитой штата, в своей существующей форме отношения к распространенности и росту безумия и преступности; и оно могло бы, возможно, прийти к выводу, что принудительное безбрачие наследственных преступников и начинающих лунатиков способствовало бы индивидуальному и социальному улучшению даже больше, чем максимальная плата за проезд на железных дорогах в два цента за милю. Более того, пока их взоры были обращены на наш американский успех в увеличении социального, а также экономического продукта, они могли бы на мгновение остановиться, чтобы рассмотреть удивительный рост числа разводов. Они могли бы поразмыслить, не дает ли этот рост, подобно росту числа преступников и безумцев, возможный предмет для законодательства, но я сомневаюсь, что даже возрожденное правительство штата пришло бы к каким-либо очень быстрым или удовлетворительным выводам в отношении этого вопроса. Общественное мнение, по-видимому, не решило, следует ли рассматривать социальный факт изобилия разводов как злоупотребление или как выполнение существующего института брака.

Также нет необходимости в том, чтобы пагубная деятельность такого правительства прекращалась после того, как оно преуспело в радикальном улучшении своего обращения с преступниками и лунатиками и, возможно, сделало что-то, чтобы сделать американский дом менее опасным, если и менее веселым. Оно могло бы затем обратить свое внимание на организацию труда, в отношении которой, как мы увидим вскоре, у штатов может быть возможность для эффективной работы. Или можно было бы провести расследование, хорошо ли адаптирована образовательная система страны, которая должна оставаться под исключительной юрисдикцией штата, к чрезвычайно сложной цели наделения своих различных учеников общим и специальным обучением, наиболее полезным для создания подлинных индивидов, полезных государственных служащих и лояльных и довольных граждан своих собственных штатов. В этом вопросе образования правительства штатов, особенно на Севере, проявили обильную и обнадеживающую добрую волю; но для их общей неэффективности характерно, что добрая воля нашла свое выражение сравнительно плохим способом.

Не принесло бы никакой пользы продолжать список отличных объектов, которым правительства штатов могли бы посвятить свои освобожденные и либерализованные энергии. Нам нужно лишь добавить, что они тогда были бы способны не только на более эффективные отдельные действия, но и на гораздо более выгодное сотрудничество. В случае, если бы штаты были освобождены от своего существующего бессильного подчинения индивидуальным, особым и местническим интересам, преимущества системы федеративных штатов были бы немедленно подняты до предела. Различные вопросы социальной и образовательной реформы могут быть продвинуты к лучшему пониманию и, возможно, частичному решению только путем непрерывного процесса экспериментирования — предпринятого с полным пониманием того, что они являются предварительными и будут продвинуты дальше или отозваны в зависимости от характера их результатов. Очевидно, что правительство штата является гораздо лучшим политическим агентством для проведения таких экспериментов, чем правительство, чьи ошибки затронули бы население всей страны. Нельзя было бы посоветовать лучшего механизма для осуществления прогрессивной программы социальной реформы, чем совокупность правительств, наделенных полномочиями американского штата и действительно желающих продвигать конкретные социальные вопросы к их решению. Такая система была бы гибкой; она провоцировала бы соревнование; она поощряла бы инициативу; и она использовала бы местные всплески мужества и проницательности и любое особенно удачное местное стечение обстоятельств. Наконец, если бы в дополнение к достоинствам системы щедрой конкуренции она могла добавить достоинства периодических консультаций и сотрудничества, такие как подразумевается предлагаемым «Домом губернаторов», организация для социальной реформы оставляла бы желать лучшего. Губернаторы, которые встречались бы для консультаций, были бы реальными политическими лидерами своих штатов; и они должны встречаться не столько с целью договориться о какой-либо единой группе реформаторских мер, сколько с целью сравнения заметок, полученных в широко различных условиях и в результате различных законодательных экспериментов. Ровно в той мере, в какой эта смесь щедрой конкуренции и откровенного сотрудничества стремилась бы к достижению конструктивных социальных целей, для которых полномочия штатов, каждое в своих географических пределах, были вполне адекватны, ровно в той мере она едва ли могла бы не продвинуться в направлении социальной реформы.

Если правительства штатов должны достичь своей максимальной полезности в американской политической системе, они должны быть не только самоотверженными в отношении центрального правительства, но и щедрыми в отношении своих творений — муниципальных корпораций. Существуют определенные деловые и социальные вопросы исключительно или главным образом местного значения, которые должны быть оставлены на усмотрение муниципальных органов власти; и для невозрожденных правительств штатов прошлого и настоящего так же характерно, что они вмешивались там, где не должны были вмешиваться, как и то, что они не вмешивались там, где имели отличную возможность для эффективных действий. Политически возрожденный штат гарантировал бы в своей конституции гораздо большую меру самоуправления городам, чем они пользуются сейчас, в то же время реформированная законодательная власть стремилась бы обеспечить назидательное осуществление этих больших полномочий не путем обременительной системы надзора, а путем концентрации административной власти и ответственности муниципальных органов власти. Я не буду пытаться детально определять, как далеко должна зайти мера самоуправления; но можно сказать в общем, что делегированные или сохраненные функции должны, насколько это возможно, быть полностью делегированы или сохранены. Это правило не может быть жестко применено к таким существенным функциям правительств штатов, как сохранение порядка и система образования. Делегирование определенных полицейских полномочий и определенного контроля над местными школами считается в настоящее время как удобным, так и необходимым, хотя со временем это может перестать быть таковым; но если эти существенные функции делегируются, штат должен сохранить определенный надзор за способом их осуществления. С другой стороны, муниципалитет как экономический и деловой организм должен быть оставлен в значительной степени на произвол судьбы; и не будет преувеличением сказать, что штат не должен вмешиваться в эти дела вообще, за исключением самых редких и исключительных условий.

Причины для муниципального самоуправления во всех экономических и деловых вопросах достаточно очевидны. Штат — это политический и правовой орган; и как политический и правовой орган он не может избежать своих соответствующих политических и социальных обязанностей. Но штат в подавляющем большинстве случаев не имеет никакого значения как центр экономической организации и руководства. Бизнес, осуществляемый в пределах штата, либо существенно связан конкуренцией с национальной экономической системой, либо он существенно муниципален по своему охвату и значению. Конечно, такое утверждение не совсем верно. Штаты имеют определенные существенные экономические обязанности в отношении сохранения и развития сельскохозяйственных ресурсов и методов, а также строительства и обслуживания комплексной системы шоссейных дорог. Но эти законные экономические обязанности не очень многочисленны или очень обременительны по сравнению с теми, которые должны быть оставлены на усмотрение центрального правительства, с одной стороны, или муниципальных органов власти, с другой. Муниципалитет — это живой центр экономической деятельности — подлинный случай существенно местных экономических интересов. Конечно, большая часть производственного или коммерческого бизнеса, осуществляемого в городе, несомненно, принадлежит к национальной экономической системе; но есть незначительная часть, которая является исключительно местной. Корпорации общественного обслуживания, которые контролируют франшизы в городах, вообще не вступают в межштатную торговлю — за исключением тех необычных случаев (как в Нью-Йорке), где определенные части экономического муниципального органа расположены в другом штате. Следовательно, они должны подлежать муниципальной юрисдикции и только ей. Только город имеет что-то действительно важное, чтобы выиграть или потерять от их правильного или неправильного обращения; и его правовая ответственность должна быть такой же полной, как реальна его экономическая локализация.

Нет необходимости обсуждать в деталях, каким образом муниципальное правительство, которое пользуется преимуществом самоуправления и эффективной организацией, может внести вклад в работу национальной экономической и социальной реконструкции. Общественное мнение склонно принимать гораздо более передовые идеи в этой области муниципальной реформы, чем в любой другой части политического поля битвы. Эксперименты уже проводятся в направлении все более ответственной муниципальной организации и все большего принятия городом экономических и социальных функций. Пишется множество книг по различным аспектам движения, которое демонстрирует величайшую жизнеспособность и постоянно прогрессирует в правильном направлении. По всей вероятности, американский город станет в ближайшем будущем самым плодотворным полем для экономически и социально конструктивного экспериментирования; и эффект примера, установленного в нем, будет иметь благотворно реактивный эффект как на политику штата, так и на федеральную политику. Преимущества, которые городские правительства могут медленно достичь в пределах своей юрисдикции, значительны. Они, действительно, не составляют исключительную «Надежду Демократии», потому что конечная демократическая надежда зависит от выполнения национальных обязанностей; и они не могут эффективно справляться с некоторыми из фундаментальных социальных вопросов. Но, используя свои экономические возможности, американский город может постепенно уменьшить экономическое напряжение в пределах своей собственной юрисдикции. У него есть уникальный шанс присвоить для местного сообщества те источники экономической ценности, которые создаются сообществом, и у него есть столь же уникальная возможность тратить полученные таким образом деньги на улучшение санитарного, если не фундаментального экономического и социального состояния более бедных людей.

Существует, наконец, одна фундаментальная национальная проблема, с которой правительства штатов, независимо от того, до какой степени они могут быть освобождены и оживлены, совершенно некомпетентны справиться. Регулирование торговли, контроль над корпорациями и еще более радикальные вопросы, связанные с распределением богатства и предотвращением бедности — вопросы такого рода должны быть оставлены исключительно на усмотрение центрального правительства; или в случае, если им в какой-то степени позволено оставаться под юрисдикцией штатов, они должны осуществлять такую юрисдикцию как агенты центрального правительства. Правительствам штатов не хватает и всегда будет не хватать власти и независимости, необходимых для решения всей этой группы проблем; и пока они остаются озабоченными ими, их эффективная энергия и добрые намерения будут отвлечены от рассмотрения тех аспектов политической и социальной реформы, с которыми они особенно компетентны справиться. Все будущее процветание и сохранение американской федеральной системы связано с прогрессивным решением этой группы проблем; и если это будет оставлено на усмотрение конфликтующих юрисдикций центральных и местных органов власти, американская демократия должна будет отказаться в этом отношении от идеи поиска реализации действительно национальной политики. Обоснование этих утверждений будет предложено в следующей главе.

ГЛАВА XII

ПРОБЛЕМЫ РЕКОНСТРУКЦИИ — (продолжение)

Любое предложение изменить обязанности и полномочия, которыми в настоящее время пользуются центральное правительство и правительства штатов в отношении контроля над корпорациями и распределения богатства, затрагивает, конечно, федеральные, а не конституции штатов; и поправка к первым является как более трудной, так и более опасной задачей, чем поправка ко вторым. Нация не может позволить себе экспериментировать со своим фундаментальным законом так, как она может и должна экспериментировать со своими местными институтами. На самом деле Федеральная конституция гораздо меньше нуждается в поправках, чем конституции отдельных штатов. В целом это замечательная система права и эффективный орган управления; и в большинстве отношений ее следует оставить на усмотрение обычного процесса постепенного внесения поправок путем правового толкования, пока американский народ не продвинется гораздо дальше к реализации национальной демократической политики. В конечном счете, определенные радикальные поправки будут необходимы для выполнения американской национальной цели; но, за исключением одного аспекта, в настоящее время ничего существенного нельзя выиграть путем модификации Федеральной конституции. Это исключение, однако, имеет величайшее значение. Еще в течение одного-двух поколений любое решение проблемы контроля над корпорациями и всех других критических проблем, связанных с этим, будет осложнено, запутано и отложено положением о межштатной торговле и невозможностью, в соответствии с этим положением, осуществления какой-либо действительно эффективной ответственности и власти центральным правительством. Различие между внутренней и межштатной торговлей, которое подразумевается конституционным распределением полномочий, является различием незначительного экономического или промышленного значения; и его необходимое правовое обеспечение делает осуществление эффективной национальной промышленной политики почти невозможным.

В соответствии с положением о межштатной торговле корпорация, ведущая, как и все крупные компании, как внутриштатный, так и межштатный бизнес, подлежит нескольким дополнительным юрисдикциям. Она подлежит, конечно, прежде всего законам штата, в котором она организована, и законам того же штата, регулирующим ее собственную конкретную форму промышленной деятельности. Она подлежит также любым условиям, которые законодательные органы других штатов могут пожелать наложить на ее бизнес — в той мере, в какой этот бизнес осуществляется в пределах их юрисдикций. Наконец, она подлежит любому регулированию, которое центральное правительство может наложить на ее межштатные транзакции. С точки зрения правового надзора, следовательно, дела такой корпорации разделены на серию отсеков, каждый из которых определяется определенными произвольными географическими линиями — линиями, которые не соответствуют, подобно границам муниципалитета, какому-либо значимому экономическому разделению. Пока такой метод надзора сохраняется, никакое эффективное регулирование торговли или промышленности невозможно. Корпорация — это не коммерческий По-Ба, разделенный на несвязанные секции. Это промышленный и коммерческий индивид. Бизнес, который она ведет в одном штате, жизненно связан с бизнесом, который она ведет в других штатах; и даже в тех редких случаях ограничения бизнеса пределами одного штата, закупки и продажи, сделанные в его интересах, неизбежно конкурируют с межштатными транзакциями в тех же продуктах. Таким образом, конституционное различие между торговлей штата и межштатной торговлей не имеет отношения к реальным фактам американской промышленности и торговли.

В прошлом крупные корпорации в целом предпочитали регулирование штата централизованному из-за неизбежной неэффективности первого. Межштатные железнодорожные компании обычно оказывали доминирующее влияние в тех штатах, по законам которых они инкорпорировались; и это влияние было настолько полезным для них, что они были вполне готовы ради его сохранения субсидировать политическую машину и платить определенную сумму шантажа. Таким образом, Пенсильванская железнодорожная компания оказывала доминирующее влияние в политике Пенсильвании и Нью-Джерси; Нью-Йорк Сентрал не боялась ничего, что могло произойти в Олбани; Бостон энд Мэн довольно хорошо контролировала законодательство штата Нью-Гэмпшир; а Южная Тихоокеанская имела свою волю в Калифорнии. Вероятно, в этих и других случаях железные дороги приобретали свое политическое влияние прежде всего в целях защиты. Это была самая дешевая форма шантажа, которую они могли платить профессиональным политикам; и в этом отношении они отличались от корпораций общественного обслуживания, которые часто были активными агентами коррупции, чтобы получить государственные франшизы за меньшую, чем их стоимость, цену. Но как только железные дороги приобретали свое политическое влияние, они естественно использовали его в своих собственных целях. Они устраивали так, чтобы комиссары железных дорог штата были их клерками, и чтобы налогообложение не давило на них слишком сильно. Они были достаточно большими, чтобы контролировать государственных чиновников, в чьи обязанности входило надзирать за ними; и они были довольны ситуацией, которая оставляла их свободными от обременительного вмешательства, не будучи при этом слишком дорогостоящей.

Ситуация, созданная таким образом, однако, была не только крайне нежелательной в интересах общества, но и в основе своей крайне опасной для железных дорог. Эти компании постоянно расширяли свой пробег, увеличивали свое оборудование, улучшали свои терминалы и увеличивали свой акционерный капитал. Их операции охватывали много разных штатов, и их общие инвестиции исчислялись сотнями миллионов долларов. Тем временем они оставались подвластны одному или нескольким различным политическим органам, чья юрисдикция распространялась только на часть их линии и долю их бизнеса, но которые, тем не менее, могли путем неразумного вмешательства вывести всю систему из строя и поставить под угрозу способность зарабатывать многие миллионы долларов, инвестированные в других штатах. Более того, они могли, если бы захотели, создать все эти неприятности со сравнительным отсутствием ответственности, потому что только доля дурных последствий этого глупого регулирования ощущалась бы в пределах виновного штата. На самом деле многие железные дороги имели опыт такого рода с западными штатами и были вынуждены защищаться от законодательного и административного диктата, который, если и не доходил до конфискации, всегда применял узкие и жесткие ограничительные методы к деликатной и сложной экономической ситуации. Большинство крупных восточных и некоторые крупные западные компании покупали иммунитет от такого «надзора» и были вполне довольны; но с их стороны было просто слепотой не понимать, что такое состояние, с уродливой коррупцией, которую оно влекло за собой, не может продолжаться. Время должно было прийти, когда возбужденное общественное мнение подорвало бы их «влияние» и ответило бы наложением на них ограничений самого обременительного и дорогостоящего характера. При этом лидеры реформированного и возбужденного общественного мнения могли бы честно стремиться только к законному регулированию; но чем больше власти штатов стремились добросовестно регулировать железные дороги, тем большую путаницу они создавали. Железная дорога не могла избежать некоторого ограничительного надзора; также они не были обязаны полностью подчиняться ему со стороны какого-либо одного штата. Ситуация железной дороги, проходящей через полдюжины штатов и подчиненной противоречивым и безответственным приказам полдюжины законодательных органов или комиссий, могла бы стать невыносимой.

Именно это недавно и происходило. Власти штатов начали осознавать, что их вялые методы надзора за железными дорогами используются как аргумент для усиления федерального вмешательства. Поэтому правительства штатов поднялись во всей своей мощи и начали яростно «регулировать» железные дороги. Были созданы или воссозданы комиссии, и этим чиновникам были предоставлены чрезвычайно радикальные полномочия в отношении эксплуатации железных дорог, взимаемых тарифов и цен, а также их финансовой политики. Были приняты законопроекты, строго ограничивающие права, которыми компании пользовались в отношении владения акциями соединительных железных дорог. Многие штаты стремились запретить компаниям взимать более двух центов за милю за пассажирские тарифы. Выдача пропусков, за исключением строгих ограничений, была объявлена незаконной. Железнодорожные компании внезапно столкнулись с массой враждебного и противоречивого законодательства, которое представляло собой по большей части честную попытку выполнить пренебрегаемую ответственность, но чье усилие в целом лишь затрудняло операции дорог и которое во многих случаях не смогло защитить реальные общественные интересы. Даже когда это законодательство не было невежественно и неразумно задумано, и даже когда оно было подготовлено хорошо информированными и благонамеренными людьми, оно было пронизано противоречивыми идеями и ложной концепцией подлинных злоупотреблений и их необходимых средств правовой защиты. Следовательно, определенная часть интеллектуального и бескорыстного общественного мнения начала вскоре осознавать, что результаты энергичной попытки со стороны правительств штатов использовать свои полномочия и выполнить свои обязанности в отношении железных дорог были на самом деле хуже и опаснее для общественных интересов, чем предыдущее пренебрежение. Пренебрежение ответственностью подразумевало коррупцию, потому что оно провоцировало шантаж. Энергичное выполнение ответственности подразумевало путаницу, противоречивые цели и чрезмерную суровость, потому что полномочия одного штата были слишком велики в пределах его конкретной юрисдикции и абсолютно ничтожны за ее пределами.

Железнодорожные компании страдают от этого частичного и противоречивого регулирования больше, чем корпорации, занятые производственными операциями, не только потому, что они выполняют специфически общественную функцию, но и потому, что их бизнес, особенно в аспекте установления тарифов, сильно страдает от любого разделения произвольными географическими линиями. Но все крупные межштатные корпорации находятся более или менее в такой же ситуации. Корпорации, такие как Standard Oil Company и некоторые крупные нью-йоркские компании по страхованию жизни, сталкиваются с альтернативой либо прекращения бизнеса в определенных штатах, либо подчинения ограничениям, которые поставили бы под угрозу эффективность всей их бизнес-политики. Несомненно, они не исчерпали увертливых и медлительных методов, которые так хорошо служили им в прошлом; но мало-помалу менеджеры этих корпораций начинают осознавать, что они теряют больше, чем выигрывают от подчинения столь многим противоречивым и дополнительным юрисдикциям. Мало-помалу они начинают осознавать, что единственный способ, которым их бизнес может получить прочное правовое положение, — это федеральное признание и исключительное федеральное регулирование. Они, несомненно, хотели бы продолжать избегать какого-либо эффективного регулирования вообще; но без него они не могут получить эффективного признания, и в существующем брожении общественного мнения признание стало для них более важным, чем опасно регулирование.

Многие важные финансисты и корпоративные юристы по-прежнему яростно выступают против любого эффективного централизованного регулирования, даже если оно сопровождается признанием; но такая оппозиция не только недоступна урокам опыта, но и ослеплена теоретическими предрассудками. Несомненно, положение, когда, с одной стороны, они неэффективно регулируются правительствами штатов, а с другой стороны, эффективно защищаются во всех своих существенных правах федеральными судами — несомненно, такая ситуация кажется очень привлекательной для людей, которым нужна очень свободная рука для достижения своих деловых целей; но они должны быть в состоянии понять, что это неизбежно породило бы бесконечное трение. Штаты могут вполне подчиниться постоянному расширению защищающей руки корпорациям со стороны федеральных судов, при условии, что центральное правительство выполняет более эффективно, чем может любая комбинация правительств штатов, объем надзора, требуемый общественными интересами. Но если федеральные суды должны постоянно призываться для того, чтобы сорвать волю законодательных органов и комиссий штатов, и если в то же время власть, которая защищает, либо пренебрегает, либо неспособна эффективно осуществлять надзор, неизбежно произойдет возрождение антифедеральных чувств в их самой опасной форме. Что бы корпорации ни страдали от эффективного осуществления федеральных регулирующих полномочий, они имеют гораздо больше причин опасаться действий правительств штатов — при условии, что такие действия исходят из безответственного местного радикализма, ожесточенного тем, что его срывают. Общественное мнение, от которого корпорации должны зависеть для справедливого обращения, является национальным, а не местным; и ровно в той мере, в какой они могут быть сделаны подвластными исключительной централизованной юрисдикции, ровно в той мере существует хороший шанс их постепенного включения в национализированную экономическую и правовую систему.

Контроль центрального правительства над торговлей и корпорациями должен, следовательно, быть подставлен вместо контроля штатов, а не добавлен к нему; и это действие должно быть предпринято не для того, чтобы ослабить американские местные органы власти, а чтобы оживить их. Обладание любым государственным органом функцией, которую он не может эффективно выполнять, всегда является источником слабости, а не силы; и в этом конкретном случае это необходимый источник не только слабости, но и коррупции. Чем меньше правительства штатов имеют дело с частными корпорациями, чей доход больше их собственного, тем лучше будет для их морали, и тем эффективнее они, вероятно, будут выполнять свои собственные надлежащие и законные функции. Несколько поколений могут вполне пройти, прежде чем американское общественное мнение усвоит этот урок; и даже после того, как он будет хорошо усвоен, будут огромные и специфические препятствия, которые нужно будет устранить, прежде чем они смогут обратить свое обучение на пользу. Но в конце концов американская Федеральная конституция, как и все федеральные конституции, составленные в течение прошлого столетия, должна будет обойтись без различия между торговлей штата и межштатной торговлей; и национальная власть возобладает не потому, что есть какая-то особая добродетель в действиях центрального правительства, а потому, что есть особый порок в том, чтобы просить правительства штатов регулировать вопросы, выходящие за рамки их эффективной юрисдикции.

II

ПРИЗНАНИЕ ПРОМЫШЛЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

Центральное правительство в своей политике по отношению к крупным корпорациям должно принять один из двух курсов. Либо оно должно дискриминировать в их пользу, либо оно должно дискриминировать против них. Третья альтернатива — быть тем, что называется «беспристрастным» — не имеет реального существования; и важно, чтобы иллюзорная природа политики беспристрастности была в самом начале ясно понята.

Политика беспристрастности, как предполагается, состоит в признании существования огромных промышленных и железнодорожных организаций, в то же время запрещая им пользование любыми из тех маленьких устройств, с помощью которых они получили несправедливое преимущество над конкурентами. Она состояла бы, то есть, из политики признания, смягченной регулированием; и политика такого рода является той, которой отдает предпочтение большинство консервативных и справедливых реформаторов. Такая политика, несомненно, имеет много того, что рекомендует ее как переходное средство решения проблемы корпоративного возвеличивания, но пусть не будет ошибки: это на самом деле не политика строгой нейтральности между малым и крупным промышленным агентом. Любое признание крупных корпораций, любая успешная попытка дать им правовое положение, столь же аутентичное, как их экономическая эффективность, по сути сводится к дискриминации в их пользу.

Вся официальная программа регулирования не защищает каким-либо эффективным образом их конкурентов. Несомненно, эти крупные корпорации в прошлом процветали частично благодаря незаконным услугам, таким как скидки, которые были бы предотвращены официальной программой регулирования; но в настоящее время преимущество, которым они пользуются перед своими конкурентами, не зависит от такой практики. Оно зависит от их захвата и оккупации определенных существенных стратегических позиций на экономическом поле битвы. Оно зависит от обильного капитала, который позволяет им использовать каждую возможность и покупать и продавать с наибольшей выгодой. Оно зависит от постоянного присвоения существенных поставок сырья, таких как железная руда и уголь, или терминалов в крупных городах, которые теперь не могут быть дублированы. Оно зависит от возможностей экономического промышленного управления и систематического развития индивидуальных промышленных способностей и опыта, которые существуют в специфической степени в крупных промышленных предприятиях. Ни один из этих источников экономической эффективности не будет каким-либо образом уменьшен официальной программой регулирования. Корпорации по-прежнему будут обладать по существу всеми своими существующими преимуществами перед конкурентами, в то время как к ним добавится дополнительное преимущество неоспоримого правового положения. Подобно компаниям по страхованию жизни после процесса очищения, они смогут в значительной степени сократить расходы путем упразднения своих отделов сомнительного права.

Таким образом, признание крупной корпорации равносильно увековечению ее существующих преимуществ. Это не явная дискриминация против их меньших конкурентов, но она сводится к такой дискриминации. Если малому конкуренту должен быть предоставлен шанс вернуть свою прежнюю экономическую важность, он должен получить активную помощь правительства. Его политика должна стать не политикой признания, а политикой признания при условиях, которые подорвали бы эффективность крупных промышленных организаций. Политика г-на Уильяма Дж. Брайана о федеральной лицензии, предоставляемой только при определенных жестких условиях в отношении размера, направлена именно на подрыв эффективности «трестов» и, как следствие, активную дискриминацию в пользу малого конкурента; но программа Рузвельта-Тафта позволяет малому конкуренту только такие преимущества, которые он способен заработать для себя; и следует признать, что эти преимущества, особенно в определенных доминирующих отраслях, не являются очень обнадеживающими.

Тем не менее, на последних всеобщих выборах американский народ подал решительно преобладающее число голосов в пользу программы Рузвельта-Тафта; и, поступив так, он проявил свой обычный здравый смысл. Крупные корпорации внесли свой вклад в экономическую эффективность Америки. Они представляют собой важный шаг в направлении лучшей организации промышленности и торговли. Они не подавляли конкуренцию, за исключением некоторых исключительных случаев, но они регулировали ее; и усилия всех цивилизованных обществ должны быть направлены на замену конкурентных методов кооперативными везде, где кооперация может доказать свою эффективность. Сознательная отмена этой работы по промышленной и коммерческой организации представляла бы собой логическое применение принципа равных прав, но это также стало бы шагом назад в процессе экономического и социального прогресса. Процессу промышленной организации следует позволить развиваться своим чередом. Если мелкий конкурент крупной корпорации не в состоянии удержаться на плаву собственными усилиями, ему следует позволить утонуть. То, что мелкий бизнесмен будет полностью вытеснен крупной корпорацией, совершенно невероятно. Существуют определенные отрасли и направления торговли, в которых он сможет удержать свои позиции; но там, где он не способен это сделать, никакие дорогостоящие попытки спасти его жизнь не отвечают общественным интересам.

Антитрестовский закон Шермана представляет собой именно такую попытку спасти жизнь мелкого конкурента; и в случае, если политика Рузвельта-Тафта, основанная на признании, смягченном регулированием, должна возобладать, первым шагом, который необходимо предпринять, является отмена или пересмотр этого закона. Пока он остается в своде законов в своем нынешнем виде, он является заявлением о том, что национальный интерес американского народа требует активной дискриминации в пользу мелкого промышленного и коммерческого агента. Он отрицает желательность признания того, что уже было достигнуто на пути промышленной и коммерческой организации; и, согласно распространенным толкованиям, он делает правовое положение всех крупных промышленных объединений ненадежным — независимо от того, насколько их деловая политика может способствовать экономической эффективности.

Предполагая, однако, что Антитрестовский закон Шермана может быть отменен и что политика Рузвельта-Тафта, основанная на признании, смягченном регулированием, будет принята, остается вопрос о том, каким образом такая политика может быть наилучшим образом реализована. Некоторые существенные аспекты этого вопроса не будут обсуждаться в данной связи. Полное осуществление политики признания потребовало бы принятия федерального закона о регистрации корпораций, в соответствии с которым все корпорации, занимающиеся чем-либо, кроме исключительно местного бизнеса, были бы обязаны организоваться; но, как мы уже видели, такой закон был бы неконституционным при применении ко многим технически внутренним корпорациям, и он, вероятно, был бы полностью неконституционным, за исключением, возможно, ограничений, которые сделали бы его бесполезным. Возможно, будут найдены какие-то средства для обхода этих конституционных трудностей, а может, и нет. Это вопросы, по которым никто, кроме лучших юристов-конституционалистов, не имеет права на мнение. Но в любом случае я буду исходить из того, что федеральное правительство в конечном итоге сможет найти правовые средства, чтобы сделать свою политику признания эффективной и придать «тресту» определенный правовой статус. Какого рода регулирование должно дополнять такое решительное признание?

Цель такого надзора, конечно, состоит в том, чтобы предотвратить те злоупотребления, которые в прошлом давали крупной корпорации незаконное или «несправедливое» преимущество перед конкурентами; и инструментом, который американские законодательные органы, как федеральные, так и штатов, используют для этой цели, является комиссия. Попытка определить в исчерпывающем законе, что именно корпорации могут делать или что им должно быть запрещено делать в общественных интересах, не предпринимается из-за очевидной невозможности заранее предусмотреть каждое возможное извращение общественных интересов в интересах частной корпорации. Ответственность законодательного органа за защиту общественных интересов, следовательно, делегируется комиссии, чьи обязанности являются частично административными, а частично законодательными или судебными. Наиболее полным существующим типом такой делегированной власти является не Федеральная комиссия по межштатной торговле, а Комиссии по коммунальному обслуживанию штата Нью-Йорк; и, рассматривая значение и вероятные последствия такого рода надзора, я буду рассматривать только этот завершенный тип. Федеральная комиссия по межштатной торговле, которая была бы полностью компетентна осуществлять надзор за всей межштатной торговлей и всей конкурирующей с ней торговлей, неизбежно обладала бы полномочиями, аналогичными тем, которыми наделены Комиссии по коммунальному обслуживанию штата Нью-Йорк.

Полномочия, предоставленные этим комиссиям, основаны на предположении, что корпорациям, находящимся под их юрисдикцией, нельзя доверять принятие каких-либо важных решений в отношении их бизнеса без официального одобрения. Все такие действия должны быть известны комиссии и либо прямо, либо молчаливо одобрены, и официальный орган имеет право предписывать своим подопечным вносить любые изменения в их обслуживание или тарифы, которые, по мнению комиссии, желательны в общественных интересах. Таким образом, комиссия обязана не только одобрять все соглашения между корпорациями, все слияния, все выпуски ценных бумаг, но они в целом несут ответственность за то, как функционируют корпорации. Предоставление таких огромных полномочий можно объяснить только тем, что частные интересы этих корпораций радикально противоположны интересам их клиентов. Общественное мнение, должно быть, решило, что, если их оставить в покое, корпорации будут вести себя, в целом, образом, враждебным общественному благосостоянию; и их бизнес, следовательно, должен быть фактически или молчаливо «урегулирован» в каждой важной детали.

Можно вполне колебаться, осуждая полностью это управление посредством комиссий, потому что это первое решительное признание в американской политической и экономической организации явной общественной ответственности. В прошлом общественные интересы, связанные с ростом обширной и высокоорганизованной промышленной системы, не признавались и не продвигались. Они не продвигались штатами, отчасти потому, что штаты не хотели этого делать, а когда у них было желание, у них не было власти. Они не продвигались центральным правительством, потому что безответственность по отношению к национальным экономическим интересам, помимо тарифов, считалась атрибутом центральной власти. Любое законодательство, которое стремится продвигать этот игнорируемый общественный интерес, следовательно, должно приветствоваться; но приветствие, оказанное этим комиссиям, не должно быть очень восторженным. Оно не должно быть более восторженным, чем приветствие, оказанное гражданами королевства рождению первого ребенка у правящих монархов — ребенка, который оказывается девочкой, неспособной по закону унаследовать корону. Наследница женского пола при таких обстоятельствах является лишь обещанием лучшего; и поэтому эти комиссии являются лишь свидетельством доброй воли и обещанием чего-то лучшего. Как первоначальные эксперименты в попытке искупить пренебрегаемую ответственность, их можно терпеть; но если их терпеть слишком долго, они вполне могут принести больше вреда, чем пользы.

Конструктивная идея, лежащая в основе политики признания полумонополистических корпораций, заключается, конечно, в том, что их можно превратить в экономические агенты, которые будут однозначно работать на национальные экономические интересы; и естественно, что вначале законодатели должны предлагать достичь этого результата путем жесткого и всеобъемлющего официального надзора. Но такой надзор, хотя он и искоренил бы многие фактические и возможные злоупотребления, с такой же вероятностью нанес бы ущерб эффективности, которая была не менее характерна для этих корпоративных операций. Единственная причина признания крупных корпораций в качестве желательных экономических институтов — это именно их предполагаемая экономическая эффективность; и если средства, принятые для их регулирования, подрывают эту эффективность, правительство просто принимает окольным путем политику разрушения. До сих пор их эффективность была отчасти продуктом необычайной свободы, которой они пользовались. Бесспорно, они не смогут продолжать пользоваться подобной свободой в дальнейшем; но при ее ограничении следует проявлять осторожность, чтобы не уничтожить вместе со свободой необходимое условие эффективности. Необходимым условием эффективности всегда является концентрация ответственности; и решающим возражением против управления посредством комиссий как какого-либо достаточного решения проблемы корпораций является подразумеваемая замена системы концентрированной ответственности системой разделенной ответственности.

Это возражение покажется причудливым и надуманным восторженным сторонникам реформ посредством комиссий. Им нравится верить, что при системе административного регулирования злоупотребления могут быть искоренены без какого-либо уменьшения преимуществ, которыми до сих пор пользовались при частном управлении; но если это окажется так, американские регулирующие комиссии установят совершенно новый рекорд официального хорошего управления. Такие комиссии, ответственные перед настойчивым и неосведомленным общественным мнением и обладающие, как они неизбежно становятся, своеобразной официальной точкой зрения, неизбежно дрейфуют или вынуждаются к непрерывному, досадному и, в конечном счете, вредному вмешательству. Эффективное ведение любого сложного бизнеса, будь то производство, транспорт или политика, всегда предполагает постоянное принесение в жертву случайного или местного интереса ради экономической деятельности всей организации в целом. Но именно такие жертвы местными и случайными интересами ради всеобъемлющего интереса официальным комиссиям не разрешается одобрять общественным мнением. Под их контролем тарифы будут устанавливаться главным образом в интересах шумных местных интересов; и мало-помалу экономическая организация страны, насколько она затронута действиями комиссионного управления, станет все более жесткой жертвой рутинного управления. Гибкость и предприимчивость, характерные для нашей существующей национальной экономической организации, будут медленно исчезать; и американские промышленные лидеры потеряют инициативу и энергию, которые внесли такой большой вклад в эффективность национальной экономической системы. Такой результат, конечно, наступил бы лишь постепенно; но тем не менее это был бы конечный результат любого полного принятия такого метода надзора. Друзья комиссионного управления, которые ожидают сурово дисциплинировать крупные корпорации, не нанося ущерба их эффективности, являются лишь жертвами ошибки, столь же старой, как человеческая воля. Они «хотят и того, и другого». Они хотят съесть свой пирог и сохранить его. Они хотят получить от системы детального официального регулирования и разделенной ответственности те же экономические результаты, которые были получены от системы почти полной свободы и абсолютно концентрированной ответственности.

Читатель, однако, не должен неверно истолковывать истинный смысл возражения, только что сделанного против реформы корпораций посредством комиссий. Я не вижу оснований для того, чтобы обязательно выступать против предоставления повышенных полномочий и ответственности должностному лицу или комиссии должностных лиц только потому, что такие должностные лица получают оплату от правительства, а не от частного работодателя. Но когда такое предоставление считается необходимым, попытка должна состоять в том, чтобы сделать возможность для хорошей работы всеобъемлющей и соразмерной ответственности. Тот вид чиновничества, примером которого являются раскопки в Панаме или мелиоративная служба, имеет столько же шансов быть эффективным при подходящих условиях, сколько и работа частной корпорации. Правительство берет на себя полное руководство работой и доводит ее до успешного или неуспешного завершения, в зависимости от того, в какой степени его традиции или организация позволяют ему выполнять эффективную работу. Более того, существует определенный вид официального надзора за частным бизнесом, который не влечет за собой никакой разделенной ответственности. Пожалуй, лучшей иллюстрацией этого является регулирование, которому обязаны подчиняться национальные банки. В этом случае банковские инспекторы и Контролер не вмешиваются в управление банком, за исключением случаев, когда руководство нарушает определенные условия безопасного банковского дела, которые были тщательно определены в законе. Пока банки соблюдают закон, им нечего бояться Министерства финансов. Но в комиссионном управлении официальная власть, в некотором смысле, и создает, и применяет закон. Комиссия уполномочена использовать свое собственное усмотрение по многим вопросам, таким как тарифы, обслуживание, оборудование и тому подобное, в отношении которых закон ставит корпорацию абсолютно в ее руки. Такое официальное вмешательство — это вид, который в долгосрочной перспективе вряд ли не пойдет не так. Оно основано на ложном принципе и вмешивается в индивидуальную свободу, не обязательно неоправданным образом, но таким образом, который вряд ли может быть освобождающим по духу или конструктивным по результату.