«Обещание американской жизни»

Потребность в регулировании не должна служить оправданием для возложения на должностных лиц ответственности, которую они не могут в долгосрочной перспективе должным образом реализовать. Поскольку функции таких комиссий действительно являются регулирующими, подобно функциям банковских инспекторов, они могут в настоящее время выполнять полезную общественную службу. Эти комиссии должны быть созданы частично как бюро информации и гласности, а частично как административный орган для обеспечения эффективного исполнения закона. В случае, если Антитрестовский закон Шермана будет отменен, закон, заменяющий его, должен определять вид объединения корпораций и вид соглашений между железными дорогами, которые были допустимы, и комиссия должна быть уполномочена применять закон к любому конкретному объединению или контракту. Аналогичное положение должно быть предусмотрено в отношении железнодорожных слияний и покупок одной железной дорогой акций другой. Цели, для которых могут быть законно выпущены новые ценные бумаги, также должны быть определены в законе, а комиссии должно быть позволено лишь обеспечивать соблюдение этих определений. Общие перевозчики должны быть обязаны, как и в настоящее время, регистрировать свои графики тарифов, и когда устанавливался специальный или новый тариф, должно требоваться уведомление комиссии вместе с изложением причин. Наконец, комиссия должна обладать максимально возможной властью расследования любого аспекта управления или финансов железных дорог и корпораций, знание которого могло бы быть полезным для Конгресса. Неуклонное использование полномочий, смутно очерченных выше, было бы достаточным для предотвращения простых злоупотреблений, и они могли бы быть предоставлены без того, чтобы делать какой-либо орган должностных лиц персонально ответственным за какие-либо существенные детали управления корпорацией.

Если комиссии предоставлено право устанавливать тарифы, контролировать обслуживание, предоставляемое общественности, или приказывать о закупке нового оборудования, она стала чем-то большим, чем регулирующий официальный орган. Она стала ответственной за бизнес-управление корпорации, вверенной ее попечению; и снова необходимо утверждать, что смешанный контроль такого рода неизбежно лишит энергии и инициативы такие бизнес-организации. Также не была достаточно продемонстрирована необходимость сведения корпораций общественного обслуживания до уровня промышленных несовершеннолетних. В вопросе обслуживания и тарифов интересы общего перевозчика не являются в основе своей и в долгосрочной перспективе антагонистичными интересам его клиентов. Фундаментальный интерес общего перевозчика заключается в развитии перевозок, и этот интерес совпадает с интересом в целом сообществ, которые он обслуживает. Этот интерес может быть наилучшим образом удовлетворен путем предоставления перевозчику свободы в составлении своих графиков — при условии лишь пересмотра в отдельных случаях. Особые случаи могут всегда существовать в отношении неоправданно высоких или чрезмерно дискриминационных тарифов; и должны быть предусмотрены положения для рассмотрения таких случаев, возможно, каким-то судом, специально организованным для этой цели; но предположение должно быть, в целом, таким, что вопрос тарифов и обслуживания может быть оставлен на усмотрение интересов самой корпорации. Никаким другим способом американская экономическая система не может сохранить ту гибкость, с которой ассоциировалась ее прошлая эффективность. Никаким другим способом политика этих корпораций не может продолжать быть, как это так часто бывало в прошлом, в экономическом смысле по-настоящему конструктивной. Эта гибкость часто требует перестройки условий местной промышленности, что вызывает серьезные убытки для отдельных лиц или даже сообществ; но именно такие перестройки необходимы для продолжения экономической эффективности; и именно такие перестройки, как правило, предотвращались бы официальным органом по установлению тарифов. Официальная власть по установлению тарифов неизбежно предпочла бы определенные жесткие правила, благоприятные для существующего распределения населения и бизнеса. Любая тенденция к новому и более эффективному распределению торговли была бы пресечена из-за ее несправедливости по отношению к тем, кто от нее страдает. Таким образом, американская промышленная система постепенно стала бы окаменелой, а национальная организация американской промышленности была бы принесена в жертву ради беспорядочного набора местных интересов.

Если интерес корпорации настолько существенно враждебен общественному интересу, что требует такого рода официального надзора, предусмотренного Законом о комиссиях по коммунальному обслуживанию штата Нью-Йорк, логический вывод из этого — не система полугосударственного и получастного управления, а система исключительно государственного управления. Логический вывод из этого — государственная собственность, если не фактическое государственное управление. Государственная собственность не открыта для тех же теоретических возражений, что и управление посредством комиссий. Это не система разделенной ответственности. Поскольку политические условия и организация американской государственной службы таковы, каковы они есть, попытка властей взять на себя такую ответственность могла бы быть не очень успешной; но вина в этом случае лежала бы на общей политической и административной организации. Сообщество не могло бы реализовать конкретную ответственность владения и управления железной дорогой, потому что оно не было организовано для действительно эффективного ведения какого-либо практического бизнеса. Отказ от системы разделенной личной ответственности между государственными и частными должностными лицами не влечет за собой, следовательно, обязательно отказ от системы государственной собственности, если не государственного управления; и если можно продемонстрировать в случае какого-либо конкретного класса корпораций, что его интерес стал в каком-либо существенном отношении враждебным общественному интересу, конструктивная промышленная политика требует не частичного, а гораздо более полного смещения ответственности.

То, что существуют случаи, в которых государственная собственность может быть оправдана на вышеуказанных основаниях, я не сомневаюсь; но прежде чем перейти к рассмотрению таких случаев, необходимо отметить, что эта новая фаза дискуссии постулирует существование до сих пор игнорируемых условий и объектов конструктивной промышленной политики. Такая политика началась с решения, которое можно назвать официальным решением американского электората, признать существующую корпоративную экономическую организацию; и мы исследовали последствия этого решения. Эти последствия включают, согласно результатам вышеприведенной дискуссии, не только отмену Антитрестовского закона Шермана, но и смягчение признания определенными законодательными нормами. Из этого отнюдь не следует, что такое регулирование удовлетворяет всем целям конструктивной национальной экономической политики. На самом деле оно вообще не удовлетворяет потребностям национальной экономической политики, постольку, поскольку такая политика озабочена не просто организацией промышленности, но и распределением богатства. Но поскольку в предыдущих главах уже было достигнуто решение, что национальный интерес демократического государства существенно связан с распределением богатства, проблему корпораций необходимо рассматривать в такой же степени в ее отношении к социальной проблеме, как и к проблеме экономической эффективности.

Американская проблема корпораций никогда не будет понята в ее надлежащих отношениях и полных последствиях, пока она не будет осмыслена как своего рода передовая атака на брустверы нашей национальной экономической системы этой существенной проблемой распределения богатства. Текущие эксперименты в направлении корпоративного «регулирования» продиктованы любопытной смесью расходящихся мотивов. Они пытаются избежать фундаментальной ответственности, встречая поверхностную. Они пытаются решить проблему корпораций просто путем искоренения злоупотреблений, подразумевая, что как только злоупотребления будут устранены надзором, старая гармония между общественными и частными интересами в американской экономической системе будет восстановлена и больше не потребуется «социалистического» законодательства. Но степень, до которой доходит это самое регулирование, выдает тщетность этого ожидания. И, как мы видели, намерение промышленных реформаторов состоит в том, чтобы внедрить государственное управление в сердце американской промышленной системы; то есть в работу железных дорог и корпораций общественного обслуживания, и таким образом вызвать посредством непрерывного официального вмешательства ту гармонию между общественными и частными интересами, которая должна быть целью национальной экономической системы. Но это предлагаемое средство — просто еще один способ уклонения от конечной проблемы; и это логическое следствие постоянного неверного толкования нашего нездорового экономического неравенства как результата просто злоупотребления, а не законного использования возможностей, предоставляемых существующей экономической системой.

Экономическая организация, построенная в национальных интересах, соответствовала бы тем же принципам, что и политическая организация, построенная в национальных интересах. Она стимулировала бы исключительно эффективного индивида, предлагая ему возможности для работы, соразмерные его способностям и подготовке. Она предоставила бы ему эти возможности на условиях, которые способствовали бы их ответственному использованию. И она стремилась бы сделать результаты способствующими общему экономическому благосостоянию. Особое преимущество организации американской промышленности, которая постепенно создавалась в течение последних пятидесяти лет, заключается именно в возможности, которую она предложила людям исключительных способностей выполнять действительно конструктивную экономическую работу. Общественный интерес ничего не выигрывает от искалечивания или разрушения этих национализированных экономических институтов. Напротив, он должен стремиться сохранить их, постольку, поскольку они продолжают оставаться эффективными; но он должен в то же время стремиться к лучшему распределению плодов этой эффективности. Большое возражение против типа регулирования, установленного Законом о комиссиях по коммунальному обслуживанию штата Нью-Йорк, заключается в том, что он имеет тенденцию лишать исключительно способного промышленного менеджера любой достаточной возможности обратить свои способности и опыт на пользу. Он ставит его под опеку государственных чиновников, ответственных перед общественным мнением, которое еще не было достаточно национализировано по духу или по цели, и в случае, если эта опека не достигнет своей цели (как это, безусловно, произойдет), ответственность за неудачу будет разделена. Менеджер корпорации будет винить комиссии за досадное, неуклюжее и обескураживающее вмешательство. Комиссии будут винить менеджера корпорации за отсутствие сердечного сотрудничества. Результатом будет либо отказ от эксперимента, либо замена некоторой степенью государственной собственности. Но в любом случае конструктивная экономическая работа последних двух поколений будет в некоторой мере отменена; и американский экономический прогресс будет в этой степени замедлен. Такое одиозное регулирование было не без оснований сравнено с попыткой дисциплинировать несколько слишком оживленного быка простым процессом кастрации. Его необходимо заменить экономической политикой, которая обеспечит нации и индивиду возможности и преимущества существующей организации, в то же время стремясь к распространению этих преимуществ на более широкую социальную сферу.

III

ПЛОДЫ ПРОМЫШЛЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

Единственной здравой отправной точкой для национальной экономической политики является, как мы видели, принятие государством некоторых результатов корпоративной промышленной организации. Такое государственное признание равносильно дискриминации в их пользу, потому что оно оставляет их во владении теми фундаментальными экономическими преимуществами, зависящими от терминалов, крупного капитала и природных ресурсов, которые ставят их вне эффективной конкуренции; и у государства есть веские причины терпеть эту дискриминацию, потому что мудрое правительство всегда может извлечь больше социального капитала из кооперативной промышленной организации, чем из крайне конкурентной.

Крайне маловероятно, что даже при официальном признании таким образом процесс корпоративного объединения выйдет за определенные рамки. Это могло бы привести к состоянию, подобному тому, которое сейчас преобладает в сталелитейной промышленности или в нефтепереработке; но следует добавить, что в отраслях, организованных до такой степени, не очень много конкуренции в ценах. Цены обычно регулируются соглашением между ведущими производителями; и конкуренция между несколькими производителями сводится к быстроте доставки и качеству обслуживания или продукта. Работает ли плохо это ограничение конкуренции, обычно зависит от просвещенной проницательности, с которой устанавливается график тарифов и цен. Руководство корпорации, которое было полностью живо заинтересовано в своих собственных интересах, стремилось бы установить шкалу цен, которая, обеспечивая достаточную прибыль, поощряла бы расширенное использование продукта, и это именно та политика, которая была принята лучшими американскими железнодорожными и промышленными корпорациями. Но всегда следует помнить, что при отсутствии определенного количества конкуренции такую политику нельзя принимать полностью как должное. Близорукое руководство может предпочесть получать большую прибыль в течение короткого времени и за счет расширенного использования своего продукта или услуги. Более того, маржа между стоимостью производства и конкретной ценой, по которой продукт или услуга могут быть проданы в соответствии с их значительно растущим использованием, может позволить производителю собрать огромную прибыль; и такая прибыль может не стимулировать конкуренцию в какой-либо эффективной степени, именно потому, что она зависит от преимуществ в производстве, которые не могут быть дублированы. Ни одно государство, желающее способствовать экономическому благосостоянию своих граждан, не может оставаться равнодушным к шансу, таким образом предоставляемому, на получение доходов, несоразмерно больших по сравнению с фактически оказанной экономической услугой.

При решении этого вопроса о возможно чрезмерных прибылях при таком методе экономической организации государство имеет в своем распоряжении много ресурсов, помимо самого очевидного — непрерывного официального вмешательства в основы управления корпорацией. Из них наиболее полезным, несомненно, является его право налогообложения. Оно может создать систему налогообложения в отношении полумонополистических корпораций, которая лишила бы их плодов чрезмерно большой маржи между стоимостью производства и ценой, по которой продукт или услуга могли бы быть все более продаваемы. Чистая прибыль могла бы облагаться налогом по ставке, которая была бы градуирована в зависимости от выплачиваемого процента; и сверх определенного уровня налог должен составлять большую часть прибыли. Таким образом, полумонополистическая корпорация не имела бы никакого интереса в стремлении к прибыли сверх определенного процента. Было бы установлено состояние, которое, не лишая менеджеров корпорации полной ответственности за ведение ее бизнеса, дало бы им дополнительный стимул всегда работать для постоянного улучшения экономического отношения корпорации к сообществу. У них не было бы интереса предпочитать большие, но ненадежные чистые доходы меньшим, основанным на полностью удовлетворительном обслуживании, низком графике цен и постоянно растущей эффективности завода и организации компании.

Возражение, несомненно, будет немедленно выдвинуто, что система такого рода предотвратила бы любое улучшение обслуживания сверх определенной точки, просто потому, что оно перестало бы быть прибыльным сверх определенной точки. Но такое возражение не было бы обоснованным, при условии, что шкала налогообложения была бы должным образом градуирована. Я не буду пытаться определить какую-либо точную шкалу, которая послужила бы этой цели, потому что возможное принятие такого плана все еще слишком отдаленно; но государство должно, в обмен на защиту, которую оно распространяет на эти полумонополистические корпорации, брать определенный процент от всей прибыли, и, хотя этот процент должен увеличиваться, пока он не может на определенном уровне достичь даже половины или трех четвертей, он не должен становиться больше трех четвертей — за исключением случая корпорации, зарабатывающей, скажем, более 20 процентов на своем капитале. Конечно, установление даже такого уровня мыслимо уничтожило бы заинтересованный мотив для повышения эффективности в определенной точке, но такая точка вряд ли могла бы быть достигнута, за исключением случая компаний, чья монополия была почти полной.

Вышеуказанный план, однако, не предлагается как окончательный и полностью удовлетворительный метод включения полумонополистических бизнес-организаций в экономическую систему национализирующейся демократии. Я не верю, что может быть сформулирована какая-либо формула, которая магией какого-то химического процесса превратит чисто эгоистичный экономический мотив в безусловную общественную экономическую выгоду. Но какой-то такой план, как предложенный выше, может позволить промышленной демократии преодолеть период перехода между частичной и полной адаптацией этих компаний к их месту в системе национальной экономики. Они никогда не могут быть полностью включены, пока интерес их владельцев отличается от интереса сообщества в целом, но тем временем их можно поощрять расти и, возможно, становиться более эффективными, в то же время их можно предотвратить от становления источником нежелательного или опасного индивидуального экономического неравенства; и я не верю, что такая переходная система автоматически регулируемого признания была бы открыта для тех же возражений, что и система непрерывного официального вмешательства. Постольку, действительно, поскольку конструктивный промышленный лидер движим лишь мотивом накопления миллионов, которые не могут быть никакой пользы ни ему самому, ни его детям — постольку, поскольку это так, стимул к американской промышленной организации в национальном масштабе был бы подорван. Но если экономическая демократия может купить эффективную промышленную организацию в огромном масштабе только ценой этого класса состояний, то она должна довольствоваться более низким порядком эффективности, и у американского экономического государственного деятеля есть все основания отвергать такую альтернативу, пока нет другого выхода. Лучший тип американского миллионера, кажется, всегда имел столько же интереса к работе и к игре, сколько к ее колоссальным вознаграждениям; и большая часть его работы всегда выполнялась для него сотрудниками, которые, хотя им платили щедро, не нуждались в стимуле большего количества денег, чем они могли бы здоровым образом потратить в обмен на службу высочайшей эффективности.

В любом случае план автоматически регулируемого признания полумонополистических корпораций предназначался бы только как переходная мера. Его целью было бы дать этим несколько новым промышленным агентам более длительное и тщательное испытание, чем любое, которое они до сих пор получили. Если бы они выжили в течение нескольких поколений и увеличились в эффективности и силе, это могло бы быть только потому, что преимущества, которыми они пользовались в плане природных ресурсов, обильного капитала, организации, терминалов и ответственного управления, были решающими и постоянными; и в этом случае ответственность государства не могла бы ограничиваться их автоматическим регулированием и частичной ассимиляцией. Должна быть принята политика превращения их в прямых экономических агентов всего сообщества и постепенного присвоения в пользу сообщества существенных экономических преимуществ, которые эти корпорации успели приобрести. Постольку, то есть, поскольку монополия или полумонополия преуспевала в выживании и росте, она разделяла бы характер естественной монополии и была бы в положении получать прибыль сверх своих заслуг от роста сообщества. В этом случае сообщество, которое имело бы хоть какое-то представление о том, чтобы сделать экономическую ответственность соразмерной власти, было бы обязано принять политику постепенного присвоения.

Корпорации общественного обслуживания в крупных городах уже достигли стадии признанных естественных монополий. В случае этих корпораций общественное мнение довольно хорошо согласно с тем, что монополия, контролирующая все обслуживание, скорее будет эффективным слугой города, чем ряд отдельных корпораций, среди которых конкуренция, чтобы быть эффективной, должна быть разрушительной и расточительной. Американская муниципальная политика, следовательно, адаптируется к идее монополизированного контроля над этими общественными услугами. Лучший способ обращения с этими монополиями после того, как они были созданы и признаны, отнюдь не урегулирован в той же степени; но принцип ограничения франшиз, на основании которых они работают, ограниченным сроком лет хорошо установлен, и тенденция направлена к постоянному сокращению продолжительности таких аренд и к сохранению права покупки, осуществимого во все или в определенные установленные моменты. Американский город пришел к осознанию того, что такие привилегии обладают ценностью, которая увеличивается автоматически с ростом города и с гарантией против конкуренции; и этот источник ценности никогда не должен быть отчужден, кроме как на короткий период и на самых строгих условиях. Везде, следовательно, где город сохранил какой-либо контроль над такими франшизами, он превращает корпорации общественного обслуживания просто во временных арендаторов того, что является по сути исключительными экономическими привилегиями. В течение периода своей аренды руководство корпорации имеет полную возможность проявить любую способность и энергию, которыми оно может обладать; и такое исключительно эффективное управление должно быть способно зарабатывать достаточные, если не чрезмерные вознаграждения. Тем временем любое увеличение ценности, которое неизбежно возникло бы в результате обладания монополией в растущем сообществе, накапливалось бы, как и должно, у самого сообщества.

Единственной альтернативой такой общей схеме муниципальной политики в отношении корпораций общественного обслуживания была бы схема муниципального управления, а также муниципальной собственности; и муниципальное управление, несомненно, имеет определенные теоретические преимущества. Когда корпорация пользуется арендой только на установленный срок, всегда существует опасность, что она будет искать временно большую прибыль, экономя на качестве своего обслуживания. У нее нет того же интереса в создании постоянно прибыльного бизнеса, который был бы у нее в случае, если бы она была владельцем, а также оператором. Это расхождение интересов может привести к немалому трению; но по крайней мере в настоящее время смешанная система государственной собственности и частного управления предлагает лучший шанс на удовлетворительные результаты. Пока муниципальная государственная служба остается в своем существующем дезорганизованном и неэффективном состоянии, государственному управлению не следует предоставлять никакой прямой ответственности, которую можно удержать, не подвергая опасности существенный общественный интерес. Система государственного управления была бы предпочтительнее системы разделенной личной ответственности между государственными и частными должностными лицами; но когда можно создать смешанную систему, которая резко разграничивает две ответственности одну от другой, не путая их никоим образом, она сочетает на данный момент максимум достоинств с минимумом трений.

Такая система влечет за собой, однако, два результата, не всегда оцениваемых. Муниципалитет, который приступает к политике гарантирования монополий и сдачи в аренду пользования ими, должен осуществлять все постоянные улучшения системы за свой собственный счет, и его финансовая организация и методы должны быть адаптированы к необходимости привлечения щедрого предложения средств для таких существенных целей. Его способность к заимствованию не должна быть произвольно ограничена, как в случае столь многих американских городов в настоящее время; и, конечно, любая конкретная аренда должна быть организована так, чтобы обеспечить не только проценты на деньги, привлеченные для всех строительных работ, но и погашение долга, тем самым возникшего. Более того, город, принимающий такую политику, должен довести ее до предела. Везде, где, как это так часто бывает, частные компании сейчас пользуются полной или существенной монополией на любую услугу, и делают это в силу постоянных франшиз, должны быть приняты все законные средства для аннулирования такого невыносимого присвоения ресурсов сообщества. Постоянная и безжалостная война должна быть объявлена этим неестественным монополиям, потому что, пока они существуют, они являются абсолютным препятствием для любой полностью демократической и конструктивной системы муниципального хозяйства. Должны быть приняты меры, которые при других обстоятельствах были бы как несправедливыми, так и неразумными, с преднамеренной целью привести их к условиям и заставить их обменять свое постоянное владение этими франшизами на ограниченную аренду. Постоянные комиссии должны быть поставлены над ними с правом и обязанностью вмешиваться назойливо в их бизнес. Налогообложение должно быть сделано так, чтобы тяжело ложиться на них. Конкурентные услуги должны быть созданы везде, где это можно сделать без какого-либо чрезмерного убытка. Их следует раздражать и беспокоить всеми законными способами; и все эти бремена должны быть возложены на них с явным пониманием того, что они являются мерами войны. Принимая такую политику, сообщество боролось бы за существенное условие будущей экономической целостности и благополучия, и ему не нужно быть более щепетильным в отношении используемых средств (всегда «по закону»), чем было бы животное в своем стремлении убить какого-то кровососущего паразита. Корпорации следует прямо сказать, что борьба будет прекращена везде, где она будет готова сдать свои неограниченные франшизы ради ограниченной, но исключительной монополии, которая в этих случаях должна по всей справедливости действовать на более длительный срок, чем это было бы обычно допустимо.

Я задержался на случае корпораций, пользующихся муниципальными франшизами, потому что они предлагают единственную существующую иллюстрацию конкретной экономической ситуации — ситуации, в которой монополизированная услуга основана на исключительных и постоянных экономических преимуществах. Точно такая же ситуация не существует ни в какой другой части экономической сферы; но идея заключается в том, что при политике должным образом регулируемого признания такая ситуация может возникнуть в отношении тех корпораций, которые должны подлежать юрисдикции центрального правительства; и постольку, поскольку она действительно возникает, политика центрального правительства должна напоминать ту, что предложена для муниципальных правительств и уже иногда принята ими. То, что какие-либо корпорации, должным образом подлежащие юрисдикции федерального правительства, достигнут состояния «естественной» монополии, может быть оспорено; но согласно нынешним перспективам, если это не так, единственной причиной будет то, что правительство посредством официального и назойливого вмешательства «регулирует» их до неэффективности и, как следствие, неспособности удержать свои позиции против меньших и менее «регулируемых» конкурентов. Если эти корпорации будут оставлены в пользовании естественными преимуществами, которые мудро или неразумно им было позволено присвоить, некоторые из них, во всяком случае, постепенно достигнут экономического статуса «естественных» монополий.

Железнодорожная система страны постепенно приближается к такому состоянию. Процесс объединения, который был характерен для американского железнодорожного развития с самого начала, был недавно сдержан как действиями правительства, так и антижелезнодорожной агитацией; но если бы железные дороги были освобождены от положений Антитрестовского закона и им было разрешено, при условии официального одобрения, либо заключать соглашения, либо сливаться, в зависимости от того, были ли они конкурирующими или неконкурирующими линиями, не может быть сомнений, что вся страна была бы постепенно разделена между определенными крупными и по сути неконкурентными системами. Мера конкуренции всегда оставалась бы, даже если бы одна корпорация контролировала всю железнодорожную систему, потому что меняющиеся и противоречивые требования различных местностей и бизнесов об изменениях в тарифах действовали бы как конкурентная сила; и в вероятной системе разделения территории эта конкурентная сила имела бы еще больше влияния. Но в то же время подавляющая часть грузовых и пассажирских перевозок страны при такой системе распределялась бы по договоренности между несколькими корпорациями. Окончательная доля каждой из крупных корпораций не была бы определена до тех пор, пока не прошел бы период строительства новых сквозных маршрутов. Но этот период вряд ли продлится более чем еще одно поколение. В дальнейшем дополнительное железнодорожное строительство будет почти исключительно вопросом расширения веток и соединений или дублирования уже существующих путей; и когда такая ситуация будет достигнута, валовой объем перевозок будет точно так же разделен между кооперативными компаниями, как если бы он был распределен между различными линиями центральным управлением. Некоторые линии управлялись бы более эффективно, чем другие, и могли бы зарабатывать больше денег, точно так же, как некоторые отделы крупного бизнеса могли бы, благодаря исключительно способному управлению, приносить необычайно большой вклад в общую прибыль; но такие вариации не могли бы иметь никакого существенного значения. С точки зрения сообщества в целом железнодорожная система страны была бы монополией.

Монополия, подобно монополии муниципальной уличной железной дороги, зависела бы от обладания исключительными преимуществами. Она зависела бы от владения терминалами в крупных и мелких городах, которые больше нельзя было бы дублировать, кроме как при чрезмерных расходах. Она зависела бы от обладания правом проезда, в отношении которого были скорректированы деловые договоренности конкретной территории. Она стала бы по сути специальной франшизой, даже если бы она не была предоставлена как специальная франшиза никаким компетентным правовым органом; и, как и каждая подобная франшиза, она автоматически увеличивалась бы в ценности с ростом сообщества в населении и бизнесе. Это автоматическое увеличение ценности, подобно увеличению муниципальной франшизы, должно быть обеспечено сообществу, которое его создает; и оно может быть обеспечено только такими средствами, как те, что предложены в случае муниципальных франшиз. Федеральное правительство должно, то есть, взять во владение ту долю железнодорожной собственности, которая представлена терминалами, постоянным правом проезда, путями и станциями. Именно собственность такого рода позволяет железным дорогам стать монополией и которая, если ее оставить в частных руках, абсолютно предотвратила бы постепенное построение национальной экономической системы.

В существующем состоянии экономического развития и общественного мнения человек, который верит в конечную необходимость государственной собственности на железнодорожные пути и терминалы, должен довольствоваться ожиданием и наблюдением. Максимум, что он может сделать в настоящее время, — это использовать любую возможность, которую предоставляет ход железнодорожного развития, для утверждения своих идей; и если он прав, он постепенно сможет выработать в отношении экономической ситуации железных дорог какой-то практический метод реализации конечной цели. Даже если общественное мнение в конечном итоге решит, что присвоение железных дорог необходимо в национальных экономических интересах, цель, по всей вероятности, могла бы быть реализована очень медленно. В обмен, например, на выгоду государственного кредита, предоставленного при должным образом регулируемых условиях, железные дороги могли бы подчиниться осуществлению какой-то постепенной системы присвоения, которая действовала бы только в течение нескольких поколений и деньги для которой были бы получены путем налогообложения железнодорожных доходов. Могло бы, однако, быть возможным организовать схему немедленной покупки и конвертации всех железнодорожных ценных бумаг, за исключением тех, которые представляют оборудование и оборотный капитал, в один специальный класс государственных ценных бумаг. В этом случае вся железнодорожная система страны могла бы быть организована в определенное ограниченное число специальных систем, которые могли бы быть сданы в аренду на определенный срок лет частным корпорациям. Эти независимые системы в своих взаимных отношениях стимулировали бы то экономическое соперничество между местностями, которое является здоровым аспектом железнодорожной конкуренции. Каждая из этих компаний должна, конечно, быть свободной устанавливать такие тарифы, которые считались необходимыми для надлежащего развития и распределения перевозок в пределах своего собственного округа.

Любые такие конкретные предложения в настоящее время не могут быть иными, как причудливыми; и они предлагаются не из-за их немедленной или ближайшей практической ценности, а из-за указания, которое они дают на цели, которые должны быть приняты во внимание при составлении радикального плана железнодорожной реорганизации в конечных национальных интересах. Все такие планы реорганизации должны тщательно уважать существующие ценности железнодорожной собственности, если только руководство этих железных дорог упорно и бескомпромиссно не выступает против всех уступок, необходимых для реализации национальных интересов. В этом случае нация была бы в такой же степени оправдана в борьбе за свои существенные интересы, как и муниципалитет при аналогичных обстоятельствах. Более того, любая такая реорганизация должна быть направлена на сохранение преимуществ тогдашней существующей частной организации — какими бы они ни были. Она должна оставаться верной принципу, что, поскольку экономическая власть и полномочия делегируются в форме срочных аренд частным корпорациям, такие полномочия должны быть полными в определенных определенных пределах. Если агентам национальных экономических интересов нельзя доверять выполнение своих обязанностей без какой-либо системы детального порицания и надзора, от них следует полностью отказаться. Можно добавить, что если предложенный или любой родственный метод реорганизации станет политически и экономически возможным, обстоятельства, которые объясняют его возможность, по всей вероятности, повлекут за собой какой-то практический метод реализации предложенного объекта.

Везде, где условия, получаемые в случае железных дорог и корпораций общественного обслуживания, дублируются в случае промышленной корпорации, подлинно национальная экономическая система потребовала бы принятия аналогичных мер. Как далеко или как часто эти меры должны были бы применяться к промышленным корпорациям, можно было бы узнать только после длительного периода экспериментирования, и в течение этого периода политика признания, смягченная регулированием при определенных условиях и градуированным налогообложением чистой прибыли, должна была бы применяться. Но когда такая политика была бы применена в течение периода, достаточно длительного, чтобы проверить их ценность как национальных экономических агентов, дальнейшие действия могли бы стать желательными в их случае, как и в случае железных дорог. Промышленные, в отличие от сервисных корпораций, не могут, однако, рассматриваться как принадлежащие к классу, который должен весь обрабатываться одинаково. Условия радикально варьировались бы в разных отраслях; и случай каждой отрасли должен рассматриваться в отношении ее особых условий. Везде, где тенденция в любой конкретной отрасли продолжала бы идти в направлении объединения, и везде, где все более централизованный контроль этой отрасли был связан с практической монополией на какие-либо минеральные, земельные или водные права, правительство могло бы столкнуться с другим примером естественной монополии, которую было бы неблагоразумно и опасно оставлять в частных руках. Во всех таких случаях, если возможно, должна быть введена какая-то система государственной собственности и частного управления. С другой стороны, в случае, если тенденция к объединению была усилена в отрасли, такой, например, как производство табака, которая не зависит от фактического владения какими-либо американскими природными ресурсами, способ обращения с ней был бы вопросом целесообразности, который варьировался бы в разных случаях. В случае такого предмета роскоши, как табак, могла бы быть создана либо государственная монополия, как это уже так часто делалось за рубежом, либо государство могло бы удовлетвориться достаточной долей получаемой прибыли. Никакое общее правило не может быть установлено для таких случаев; и они не будут вынесены на серьезное рассмотрение, пока более фундаментальный вопрос железных дорог не будет взбудоражен до точки принуждения к какому-то виду определенного урегулирования.

Этот очерк конструктивной национальной политики в отношении корпораций не нужно продолжать дальше. Его целью было превратить в службу национальной демократической экономической системы промышленную организацию, которая постепенно была создана в этой стране; и сделать это превращение, если возможно, не подрывая эффективность системы и не нанося вреда отдельным лицам каким-либо ненужным образом. Попытка будет критиковаться, конечно, как абсолютно разрушительная для американской экономической эффективности и как злобно несправедливая по отношению к отдельным лицам; и будет, с точки зрения критиков, некоторая доля правды в критике. Никакая такая реорганизация наших промышленных методов не могла бы быть осуществлена без длительного периода агитации, которая, несомненно, повредила бы процветанию и пошатнула бы положение жертв агитации; и независимо от результатов агитации, должны быть индивидуальные потери и страдания. Но существует различие, которое нужно сделать между промышленной эффективностью и деловым процветанием. Американцы до сих пор отождествляли процветание с яростной экономической активностью и постоянно растущим экономическим продуктом — независимо от подлинной экономии производства и любого надлежащего распределения плодов. Бесспорно, предлагаемая реорганизация американских промышленных методов на некоторое время сделала бы многих отдельных американцев менее процветающими. Но из этого не следует, что эффективность национальной экономической организации должна быть скомпрометирована, потому что ее плоды распределяются иначе и временно менее обильны. Невозможно судить в настоящее время, насколько эта эффективность зависит от шанса, которым пользовались американцы, присваивать гораздо больше денег, чем они заработали, и гораздо больше, чем они могут потратить, кроме как либо растрачивая их, либо раздавая. Но в любом случае опасный недостаток национального экономического баланса, связанный с существующим распределением богатства, должен быть исправлен. Этот объект настолько существенен, что его достижение стоит неизбежных сопутствующих рисков. Стремясь к его осуществлению, ни один дальновидный демократический экономист не ожидал бы «иметь и то, и другое». Даже очень постепенное вытеснение существующего метода распределения экономических плодов повлечет за собой прискорбные раны и потери. Но при условии, что они понесены на благо американского народа как экономического целого, они стоят штрафа. Национальный экономический интерес требует, с одной стороны, сочетания обильных индивидуальных возможностей с эффективной организацией, а с другой — здорового распределения плодов; и эти совместные основы будут более определенно достигнуты при какой-то такой системе, как предложенная, чем они есть при нынешней системе.

Подлинный экономический интерес индивида, подобно подлинному политическому интересу, требует распределения экономической власти и ответственности, которое позволит людям исключительных способностей исключительную возможность осуществлять ее. Промышленные лидеры, подобно политическим лидерам, должны довольствоваться возможностью делать эффективную работу и шкалой вознаграждения, которая позволяет им жить полной человеческой жизнью. В настоящее время возможность делать эффективную промышленную работу в случае миллионеров (не в случае их одинаково или более эффективных сотрудников) сопровождается чрезмерной мерой вознаграждения, которая, в моральном интересе индивида, либо бессмысленна, либо развращающа. Точку, в которой эти вознаграждения перестают быть заработанными, трудно определить; но, безусловно, не может быть несправедливости в присвоении для сообщества тех увеличений ценности, которые обусловлены просто общим увеличением населения и бизнеса; и это увеличение ценности должно быть взято сообществом, независимо от того, разделено ли оно между ста или ста тысячами акционеров в корпорации. Существенная цель — обеспечить для всего сообщества те элементы в ценности, которые создаются сообществом. Полумонополистическая организация определенных американских отраслей мало-помалу позволяет правительству отделить от общего экономического продукта часть, по крайней мере, той доли, которая создается социальной, а не индивидуальной деятельностью; и демократия, которая не воспользовалась бы возможностью, была бы слепа к своему фундаментальному интересу. Конечно, возможность не может быть обращена на величайшую общественную пользу, пока промышленные лидеры, подобно политическим лидерам, не будут готовы делать эффективную работу частично из бескорыстных мотивов; но это утверждение — просто перевод на экономические термины фундаментальной истины, что демократия, как политический и социальный идеал, основана по сути на бескорыстном человеческом действии. Демократия может игнорировать или бросать вызов этой истине на свой страх и риск.

IV

НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ И НЕРАВЕНСТВО В РАСПРЕДЕЛЕНИИ БОГАТСТВА

Прежде чем оставить тему национальной промышленной организации и лучшего распределения ее плодов, необходимо кратко упомянуть некоторые другие аспекты этого вопроса. Меры, которые центральные и местные органы власти могли бы предпринять с целью адаптации наших экономических и социальных институтов к национальным экономическим и социальным интересам, не исчерпываются принятием предложенной политики реконструкции; и некоторые из этих дополнительных средств, предложенных для достижения той же цели, заслуживают рассмотрения. Некоторые из этих предложений направлены на дальнейшее использование права налогообложения, которым обладают как штаты, так и федеральное правительство; однако не следует полагать, что в своей совокупности они составляют полную систему налогообложения. Они являются лишь примерами, подобно протекционистскому тарифу, использования права налогообложения для сочетания желаемой национальной цели со сбором средств на государственные расходы.

Можно предположить, что принятие политики, намеченной в последнем разделе, постепенно устранило бы некоторые нежелательные неравенства в распределении богатства; но этот процесс, едва ли стоит добавлять, ничего не сделал бы для смягчения существующих неравенств. Существующие неравенства должны быть смягчены; и их можно смягчить, не причиняя ни малейшей несправедливости их владельцам. Средства для такого смягчения, конечно, следует искать в прогрессивном налоге на наследство — налоге, который уже был принят в принципе несколькими американскими штатами и английским правительством, которое, безусловно, нельзя считать безразличным к правам частных собственников.

На нынешнем этапе аргументации вряд ли может потребоваться очень подробное обоснование как цели, предлагаемой прогрессивным налогом на наследство, так и использования именно этих средств для ее достижения. Сохранение в неприкосновенности состояния, превышающего определенную сумму, не является желательным ни в общественных, ни в личных интересах. Несомненно, есть люди, обладающие даром хорошо тратить деньги, и чья личная ценность, как и общий социальный интерес, возрастает благодаря возможности быть щедрыми. Но в какой бы степени такие соображения ни давали моральное оправдание частной собственности, они не имеют отношения к случаю существующих американских состояний. Мультимиллионер не может тратить свой доход иначе, как прибегая к дикому и деморализующему расточительству, а в некоторых случаях даже расточительства недостаточно для этой цели. Состояния определенного размера либо безжалостно накапливаются, либо раздаются. Существует общая склонность оправдывать обладание многими миллионами частыми примерами разумной общественной благотворительности со стороны их владельцев, но такой аргумент является признанием того, что оправдание необходимо, не являясь при этом достаточным оправданием. Если богатство, особенно накопленное в больших размерах, выполняет общественную функцию и если его обладание налагает общественный долг, то общество поступает глупо, оставляя такой долг на усмотрение случайных добрых намерений отдельных лиц. Этот долг должен быть принят на себя и эффективно исполняться государством; и необходимость такого принятия становится еще более очевидной, если вспомнить, что самые крупные общественные пожертвования обычно исходят от первого поколения миллионеров. Люди, которые наследуют огромное богатство и воспитываются в расточительных привычках, почти всегда тратят деньги на себя. Это одна из причин, почему богатый англиец гораздо менее щедр в своих общественных пожертвованиях, чем богатый американец. В конечном счете люди неизбежно становятся жертвами своего богатства. Они приспосабливают свою жизнь и привычки к своим деньгам, а не деньги к своей жизни. Оно занимает их мысли, создает искусственные потребности и опускает занавес между ними и миром. Если американский народ верит, что большое богатство действительно требует оправдания соразмерно крупными общественными пожертвованиями, ему следует, безусловно, принять меры, которые гарантируют общественное служение большей части такого богатства.

Должно ли государство разрешать наследование крупных состояний — это вопрос, который стоит на совершенно иных основаниях, чем вопрос об их допустимом накоплении. Многие миллионы могут, по крайней мере частично, быть заработаны людьми, которые их накапливают; но они никак не могут быть заработаны людьми, которые их наследуют. Они вообще не могли бы быть унаследованы без вмешательства государства; и государство имеет полное право налагать условия в своих собственных интересах на весь процесс наследования. Затронутые общественные интересы выходят далеко за рамки вопроса о смягчении вопиющего неравенства в богатстве. В конечном счете они касаются влияния нынешней системы наследования на наследников и на общество; и поскольку система влечет за собой создание класса экономических паразитов, ее едва ли можно защитить. Но именно такова ее общая тенденция. Маловероятность того, что дети унаследуют вместе с богатством родителя его, возможно, умелое и ответственное использование этого богатства, обычно очевидна самому отцу; и нередко он связывает свои миллионы трастом, так что они наверняка окажут наихудшее возможное моральное воздействие на его наследников. Дети, находящиеся в таких обстоятельствах, лишены какой-либо экономической ответственности, кроме траты чрезмерного дохода; и, конечно, они неизбежно становятся более или менее респектабельными паразитами. Очевидное разделение, подразумеваемое при этом между пользованием богатством и личной ответственностью, сопутствующей его владению, привело к предложению о том, что отцам следует запретить государству так тщательно заботиться о деморализации своих детей и внуков. Даже если мы не готовы согласиться на столь радикальное ущемление прав завещателей, нет сомнений в том, что при правильно выстроенной системе налогообложения наследства вся собственность, переданная в доверительное управление в пользу наследников мужского пола на сумму, превышающую определенную, должна облагаться исключительно суровым вычетом. Какое бы оправдание ни имели такие методы обеспечения личной финансовой безответственности в аристократических странах, где высший класс может нуждаться в особой экономической свободе, они враждебны как индивидуальным, так и общественным интересам демократического сообщества.

Общественное мнение, однако, даже отдаленно не готово к какому-либо радикальному подходу ко всему вопросу наследования; и оно не будет готово до тех пор, пока не усвоит на опыте, что существующая свобода, которой пользуются богатые завещатели, означает принесение в жертву живых ради мертвых — увечье живых людей во имя индивидуальной свободы и для того, чтобы воля покойного могла быть исполнена. Пока этот урок не усвоен, максимум, что можно сделать, — это работать над созданием некоего прогрессивного налога на наследство, суровость которого должна диктоваться главным образом условиями практической эффективности. Соображения практической эффективности делают необходимым, чтобы налог взимался исключительно федеральным правительством. Налоги штатов на наследство, достаточно большие для достижения желаемого результата, будут обходиться путем смены места жительства на другой штат. Федеральный налог можно было бы поднять до гораздо более высокого уровня, не провоцируя два возможных метода уклонения — одним из которых была бы законная передача собственности при жизни, а другим — полная смена места жительства на какую-либо иностранную страну. Этот второй метод уклонения не представлял бы серьезной опасности из-за столь же суровых законов о наследстве в зарубежных странах. Налог на самом высоком уровне можно было бы установить без опасности уклонения в размере до двадцати процентов. Соединенное Королевство в настоящее время получает почти 100 000 000 долларов дохода из этого источника; и несколько увеличенная шкала налогообложения могла бы принести вдвое большую сумму в американскую казну, часть которой могла бы быть направлена в казну штатов.

С прогрессивным налогом на наследство связывался план прогрессивного подоходного налога; но прогрессивный подоходный налог послужил бы предложенной цели менее эффективно и менее справедливо. Он облагает налогом человека, который зарабатывает деньги, так же как и того, кто их наследует. Он облагает налогом заработанный доход, а также доход, полученный от инвестиций; и при налогообложении дохода, полученного от инвестиций, он не может проводить никакой назидательной дискриминации в отношении его источника. Наконец, он помешал бы гораздо более целесообразному плану налогообложения чистой прибыли корпораций, подпадающих под юрисдикцию федерального правительства — плану, который является неотъемлемой частью любого конструктивного решения проблемы корпораций в ближайшем будущем.

Предложение о том, что налог на наследство должен составлять опору центрального, а не местного налогообложения, неявно поднимает целый ряд сложных конституционных и фискальных вопросов, касающихся отношений между центральным и местным налогообложением. Обсуждение этих вопросов завело бы меня гораздо дальше, чем позволяют мои нынешние рамки; и в этой связи есть место только для одного дополнительного замечания. Налог на недвижимость и лицензии на продажу спиртных напитков должны, я полагаю, составлять основу доходов штатов; но поскольку некоторые штаты получали значительную часть своего дохода от корпоративных налогов и налогов на наследство, при пересмотре методов федерального налогообложения необходимо было бы учесть этот факт. Для любого эффективного контроля над корпорациями и «денежной властью» существенно, чтобы корпоративные налоги и налоги на наследство были единообразными по всей стране и устанавливались центральным правительством; но нельзя привести столь же веских доводов в пользу исключительного присвоения доходов от этих налогов федеральной казной. Если штатам нужны доходы, полученные из этих источников, определенная доля чистых поступлений могла бы быть распределена между штатами. Эта доля должна быть одинаковой для всех штатов; но она должна рассчитываться для любого конкретного штата исходя из чистого дохода, который федеральная казна получила от его жителей.

V

ОРГАНИЗАЦИЯ ТРУДА

Остается рассмотреть только одну важную фазу конструктивной национальной политики — это организация труда. Необходимость формулирования какой-либо конструктивной политики в отношении труда так же очевидна, как и необходимость формулирования аналогичной политики в отношении корпоративного богатства. Любой прогресс в решении проблемы лучшего распределения богатства, конечно, окажет глубокое косвенное влияние на улучшение условий труда; но такой прогресс будет в лучшем случае крайне медленным, а тем временем трудовая проблема требует немедленных и прямых действий. Как мы видели, американский труд не был удовлетворен традиционным политико-экономическим оптимизмом. Как и все агрессивные люди, заботящиеся о своих интересах, рабочий вскоре решил, что то, что ему действительно нужно, — это не равные права, а особые возможности. Он также вскоре понял, что для получения этих особых возможностей он должен завоевать их силой — что он и начал делать, в целом, с таким же уважением к закону, какое проявляли крупные капиталисты. Несмотря на многие неудачи, профсоюзное движение промышленных рабочих сопровождалось почти таким же успехом, как и консолидация промышленной власти и богатства; и теперь, когда профсоюзы заслужили преданность своих членов определенными значительными и незаменимыми услугами, они оказались в глазах закона в точно такой же ситуации, как и объединения корпоративного богатства. Обе эти попытки промышленной организации осуждаются антитрестовским законом Шермана и некоторыми аналогичными законами штатов как заговоры против свободы торговли и промышленности.

Следовательно, профсоюзы, подобно крупным корпорациям, нуждаются в юридическом признании; и это юридическое признание означает в их случае также существенную дискриминацию со стороны государства в их пользу. Конечно, профсоюзные лидеры апеллируют к общественному мнению с обычным американским ханжеством. Согласно их манифестам, они требуют лишь «честной сделки»; но требование честной сделки, как обычно, является лишь лицемерной оболочкой требования существенного фаворитизма. Точно так же, как не может быть эффективной конкуренции между огромной корпорацией, контролирующей производственные мощности, которые невозможно дублировать, и мелким производителем в той же сфере, так не может быть эффективной конкуренции между отдельным рабочим и действительно эффективным профсоюзом. Признать профсоюз и включить его в американскую правовую систему равносильно отказу государства от рабочего, не состоящего в профсоюзе. Это означает, что в американской политической и экономической системе организация труда в профсоюзы должна быть предпочтительнее его дезорганизованного разделения на конкурирующих индивидов. Полная свобода конкуренции среди рабочих, которая часто считается отвечающей интересам отдельного рабочего, может быть сохранена как эффективная государственная политика только путем активной дискриминации в отношении профсоюзов.

Признание того, что признание профсоюзов равносильно существенной дискриминации в их пользу, во многом помогло бы прояснить весь трудовой вопрос. Поскольку мы заявляем, что профсоюзы должны быть признаны, мы заявляем, что их следует поддерживать; и поскольку мы заявляем, что профсоюз должен поддерживаться, мы сделали большой шаг к организации труда в национальных интересах. Профсоюзы заслуживают поддержки, потому что они являются наиболее эффективным механизмом, который до сих пор был выкован для экономического и социального улучшения рабочего класса. Они помогли повысить уровень жизни, смягчить жесткость конкуренции между отдельными рабочими и таким образом обеспечить труду большую долю общего промышленного продукта. У демократического правительства мало или совсем нет причин вмешиваться в пользу рабочего, не состоящего в профсоюзе, так же как у него нет причин вмешиваться в пользу мелкого производителя. Как тип, рабочий, не состоящий в профсоюзе, является своего рода промышленным изгоем. Это рабочий, который сбился с пути и который либо из апатии, неинтеллектуальности, некомпетентности, либо из-за какой-то немедленной насущной потребности предпочитает свой личный интерес общим интересам себя и своих товарищей-рабочих. С точки зрения конструктивной национальной политики он не заслуживает никакой особой защиты. На самом деле, я готов пойти дальше и утверждать, что промышленный рабочий, не состоящий в профсоюзе, должен, в интересах подлинно демократической организации труда, быть отвергнут; и он должен быть отвергнут так же решительно, если не так же безжалостно, как садовник отвергает сорняки в своем саду на благо плодоносящих и цветущих растений.