Если бы народ управлял сам собой и между управлением государством и гражданами не было бы посредников, ему оставалось бы лишь время от времени производить раскладку налогов в соответствии с общественными нуждами и возможностями отдельных лиц: и так как все они следили бы за поступлением и расходованием этих средств, в их управлении не могло бы возникнуть ни мошенничества, ни злоупотреблений; государство никогда не было бы обременено долгами, а народ — чрезмерными налогами; или, по крайней мере, знание того, на что пойдут деньги, служило бы утешением в суровости налога. Но дела не могут идти таким образом: напротив, как бы мало ни было государство, гражданские общества всегда слишком многочисленны, чтобы находиться под непосредственным управлением всех своих членов. Необходимо, чтобы государственные деньги проходили через руки правителей, у каждого из которых, помимо интересов государства, есть свои личные интересы, к которым они прислушиваются в первую очередь. Народ же, видя скорее алчность и нелепые расходы своих правителей, чем общественные нужды, ропщет, видя, как его лишают необходимого, чтобы обеспечить других излишествами; и когда эти жалобы достигают определенной степени остроты, даже самому честному правительству будет невозможно восстановить доверие. В таком случае добровольные взносы ничего не дают, а принудительные — незаконны. Эта жестокая альтернатива — позволить государству погибнуть или нарушить священное право собственности, которое является его опорой, — составляет великую трудность справедливой и разумной экономии.
Первый шаг, который должен сделать основатель республики после установления законов, — это определить достаточный фонд для содержания магистратов и других должностных лиц, а также для прочих государственных расходов. Этот фонд, если он состоит из денег, называется эрарием или фиском, а если из земель — общественным достоянием. Последнее, по очевидным причинам, предпочтительнее. Всякий, кто размышлял над этим вопросом, должен согласиться с Боденом, который рассматривает общественное достояние как наиболее надежное и верное средство обеспечения нужд государства. Примечательно также, что Ромул при разделе земель своей первой заботой сделал выделение трети для нужд государства. Признаю, что доход от достояния, если им плохо управлять, может быть сведен к нулю; но плохое управление не является неотъемлемым свойством общественных достояний.
Прежде чем использовать этот фонд, он должен быть назначен или принят собранием народа или сословий страны, которые должны определить его дальнейшее использование. После этой торжественной процедуры, делающей такие фонды неотчуждаемыми, сама их природа в некотором смысле меняется, и доходы становятся настолько священными, что их нецелевое использование или присвоение является не только позорнейшей кражей, но и настоящей государственной изменой. Позором для Рима является то, что честность Катона Цензора была чем-то столь выдающимся, и что император, вознаграждая таланты певца несколькими монетами, счел необходимым заметить, что деньги взяты из его личного кошелька, а не из государственной казны. Но если мы находим мало Гальб, где нам искать Катона? Ибо когда порок перестает быть постыдным, какие вожди будут настолько щепетильны, чтобы воздержаться от присвоения государственных доходов, оставленных на их усмотрение, и не попытаются оправдать себя, делая вид, что смешивают свои собственные дорогостоящие и скандальные траты со славой государства, а средства к расширению своего личного влияния — со средствами к увеличению его могущества? Именно в этой деликатной части управления добродетель является единственным эффективным инструментом, а честность магистрата — единственным реальным сдерживающим фактором против его алчности. Книги и ревизии счетов вместо того, чтобы выявлять мошенничества, лишь скрывают их; ибо благоразумие никогда не бывает столь готово к изобретению новых мер предосторожности, как плутовство — к их обходу. Не беспокойтесь тогда о бухгалтерских книгах и бумагах; доверьте управление финансами честным людям: это единственный способ добиться их добросовестного ведения.
Когда государственные фонды уже установлены, правители государства по праву становятся их распорядителями: ибо это управление составляет часть правительства, которая всегда существенна, хотя и не всегда в равной степени. Его влияние возрастает по мере того, как уменьшаются другие ресурсы; и можно справедливо сказать, что правительство достигло последней стадии разложения, когда у него не осталось иных жизненных сил, кроме денег. Поскольку любое правительство постоянно стремится к ослаблению, этого достаточно, чтобы показать, почему ни одно государство не может существовать, если его доходы постоянно не растут.
Первое ощущение необходимости этого роста является также первым признаком внутреннего беспорядка в государстве; и благоразумный правитель, стремясь найти средства для обеспечения текущей нужды, не упустит ничего, чтобы обнаружить отдаленную причину новой потребности; точно так же, как моряк, обнаружив, что вода прибывает в его судно, не забывает, работая помпами, найти и устранить течь.
Из этого правила выводится важнейшее правило управления финансами: прилагать больше усилий для предотвращения нужд, чем для увеличения доходов. Ибо, какое бы усердие ни проявлялось, помощь, которая приходит лишь после зла и медленнее его, всегда оставляет после себя некоторый ущерб. Пока находится средство от одного зла, начинает ощущаться другое, и даже сами средства порождают новые трудности: так что в конце концов нация оказывается в долгах, а народ угнетен, в то время как правительство теряет свое влияние и может сделать очень мало, имея очень много денег. Полагаю, именно благодаря осознанию этого правила древние правительства совершали такие чудеса, делая больше своей бережливостью, чем наши — всеми своими сокровищами; и, возможно, отсюда происходит общепринятое употребление слова «экономия», которое означает скорее разумное управление тем, что имеешь, чем способы получения того, чего у тебя нет.
Но помимо общественного достояния, которое служит государству пропорционально честности тех, кто им управляет, любой, кто достаточно знаком со всей силой общего управления, особенно когда оно ограничивается законными методами, был бы поражен ресурсами, которые правители могут использовать для предотвращения общественных нужд, не посягая на имущество частных лиц. Поскольку они являются хозяевами всей торговли государства, им нет ничего проще, чем направить ее в такие русла, чтобы обеспечить любую потребность, не создавая видимости вмешательства. Распределение продовольствия, денег и товаров в справедливых пропорциях, в зависимости от времени и места, — это истинный секрет финансов и источник богатства, при условии, что те, кто ими управляет, обладают достаточной дальновидностью, чтобы пойти на кажущийся сиюминутный убыток ради получения огромных прибылей в будущем. Когда мы видим правительство, выплачивающее субсидии, вместо того чтобы взимать пошлины, на вывоз зерна в урожайное время и на его ввоз в неурожайное, мы должны иметь такие факты перед глазами, чтобы поверить в их реальность. Мы сочли бы такие факты пустыми сказками, если бы они произошли в древние времена. Предположим, что для предотвращения нехватки в плохие годы было предложено создать общественные амбары; разве содержание столь полезного учреждения не послужило бы в большинстве стран предлогом для новых налогов? В Женеве такие амбары, созданные и поддерживаемые благоразумным управлением, являются общественным ресурсом в плохие годы и основным доходом государства во все времена. Alit et ditat — такова надпись, которая по праву и справедливости красуется на фасаде здания. Чтобы изложить здесь экономическую систему хорошего правительства, я часто обращался к системе этой Республики, радуясь тому, что нашел в своей собственной стране пример той мудрости и счастья, которые я хотел бы видеть повсеместно.
Если мы спросим, как растут нужды государства, мы обнаружим, что они обычно возникают, подобно потребностям отдельных лиц, меньше из какой-либо реальной необходимости, чем из роста бесполезных желаний, и что расходы часто увеличиваются лишь для того, чтобы дать предлог для повышения поступлений: так что государство иногда выигрывало бы, не будучи богатым, а кажущееся богатство в действительности более обременительно, чем была бы сама бедность. Правители, конечно, могут надеяться держать народы в более строгой зависимости, давая им таким образом одной рукой то, что они забирают другой; и такова была, по сути, политика Иосифа по отношению к египтянам: но эта политическая софистика тем более губительна для государства, что деньги никогда не возвращаются в те руки, из которых они вышли. Такие принципы лишь обогащают праздных за счет трудолюбивых.
Стремление к завоеваниям — одна из самых очевидных и опасных причин этого роста. Это стремление, вызванное часто иным видом амбиций, чем тот, который оно, по-видимому, провозглашает, не всегда является тем, чем кажется, и имеет своим реальным мотивом не столько кажущееся желание возвеличить нацию, сколько тайное желание увеличить власть правителей внутри страны путем увеличения численности войск и отвлечения внимания граждан на цели войны.
По крайней мере, несомненно, что нет народов более угнетенных и несчастных, чем завоевательные нации, и что их успехи лишь увеличивают их страдания. Если бы история не сообщала нам об этом факте, разума было бы достаточно, чтобы сказать нам, что чем больше становится государство, тем тяжелее и обременительнее пропорционально становятся его расходы: ибо каждая провинция должна вносить свою долю в общие расходы правительства и, кроме того, нести расходы на собственное управление, которые столь же велики, как если бы она была действительно независимой. Добавьте к этому, что огромные состояния всегда приобретаются в одном месте, а тратятся в другом. Поэтому производство вскоре перестает уравновешивать потребление, и целая страна беднеет лишь для того, чтобы обогатить один город.
Другой источник роста общественных потребностей, зависящий от предыдущего, заключается в следующем. Может наступить время, когда граждане, перестав считать себя заинтересованными в общем деле, перестанут быть защитниками своей страны, а магистраты предпочтут командование наемниками командованию свободными людьми; хотя бы только для того, чтобы в нужный момент использовать их для принуждения свободных людей к покорности. Таково было состояние Рима к концу Республики и при императорах: ибо все победы ранних римлян, подобно победам Александра, были одержаны храбрыми гражданами, которые были готовы в случае нужды пролить свою кровь на службе отечеству, но никогда не продали бы ее. Только при осаде Вей начался обычай платить римской пехоте. Марий в Югуртинскую войну обесчестил легионы, введя в них вольноотпущенников, бродяг и других наемников. Тираны, враги того самого народа, который они были обязаны сделать счастливым, содержали регулярные войска, по-видимому, для противостояния иностранцам, а на деле — для порабощения своих соотечественников. Чтобы сформировать такие войска, необходимо было забирать людей с земли; недостаток их труда затем уменьшал количество продовольствия, а их содержание вводило те налоги, которые повышали цены. Этот первый беспорядок породил ропот среди народа; чтобы подавить его, пришлось увеличить численность войск, и, следовательно, страдания народа также усилились; а растущее отчаяние приводило к еще большим увеличениям причин, чтобы защититься от их последствий. С другой стороны, наемники, о достоинстве которых мы можем судить по цене, за которую они себя продавали, гордясь своей низостью и презирая законы, которые их защищали, а также своих собратьев, чей хлеб они ели, воображали себя более почтенными, будучи сателлитами Цезаря, чем защитниками Рима. Поскольку они были преданы слепому повиновению, их мечи всегда были направлены на горло сограждан, и они были готовы к всеобщей резне по первому знаку. Нетрудно было бы показать, что это было одной из главных причин гибели Римской империи.
Изобретение артиллерии и фортификаций вынудило государей Европы в Новое время вернуться к использованию регулярных войск для гарнизонов своих городов; но, каковы бы ни были их законные мотивы, следует опасаться, что последствия могут быть не менее роковыми. Нет лучшей причины сейчас, чем прежде, для обезлюдения страны ради формирования армий и гарнизонов, и народ не должен быть угнетен ради их содержания; одним словом, эти опасные учреждения в последние годы увеличились в этой части света с такой быстротой, что они явно угрожают обезлюдением Европы и рано или поздно — разорением ее жителей.
Как бы то ни было, следует видеть, что такие учреждения неизбежно подрывают истинную экономическую систему, которая извлекает основной доход государства из общественного достояния, и оставляют лишь обременительный ресурс субсидий и податей; с которыми еще предстоит разобраться.
Следует помнить, что основой общественного договора является собственность; и его первое условие — чтобы каждый был защищен в мирном владении тем, что ему принадлежит. Верно, что по тому же договору каждый обязуется, по крайней мере молчаливо, участвовать в покрытии общественных нужд: но поскольку это обязательство не может наносить ущерб фундаментальному закону и предполагает, что нужда ясно осознается всеми, кто вносит вклад, очевидно, что такая раскладка, чтобы быть законной, должна быть добровольной; она должна зависеть не от частной воли, как если бы требовалось согласие каждого отдельного лица и чтобы он давал не более того, что ему угодно, а от общей воли, решаемой голосованием большинства, и на основе пропорциональной оценки, которая не оставляет ничего произвольного в наложении налога.
То, что налоги не могут быть законно установлены иначе как с согласия народа или его представителей, является истиной, общепризнанной всеми философами и юристами, имеющими какой-либо авторитет в вопросах публичного права, не исключая даже Бодена. Если кто-либо из них и сформулировал правила, которые, казалось бы, противоречат этому, то их частные мотивы для этого легко увидеть; и они вводят так много условий и ограничений, что аргумент в конечном счете сводится к тому же самому: ибо имеет ли народ право отказать или суверен не должен требовать — это безразлично с точки зрения права; а если вопрос касается только власти, то бесполезно спрашивать, является ли она законной или нет. Взносы, взимаемые с народа, бывают двух видов: реальные, взимаемые с товаров, и личные, выплачиваемые с души. И те, и другие называются налогами или субсидиями: когда народ определяет сумму, подлежащую уплате, это называется субсидией; но когда он предоставляет продукт обложения, это называется налогом. Нам говорят в «Духе законов», что подушный налог наиболее соответствует рабству, а реальный налог — свободе. Это было бы неоспоримо, если бы обстоятельства каждого человека были равны; ибо в противном случае ничто не может быть более несоразмерным, чем такой налог; и именно в соблюдении точных пропорций заключается дух свободы. Но если бы подушный налог был точно соразмерен обстоятельствам отдельных лиц, как это могло бы быть в случае с тем, что называется подушным налогом во Франции, он был бы наиболее справедливым и, следовательно, наиболее подходящим для свободных людей.
Эти пропорции поначалу кажутся очень легкими для определения, потому что, будучи относительными к положению каждого человека в мире, их воздействие всегда публично: но редко уделяется должное внимание всем элементам, которые должны входить в такой расчет, даже помимо обмана, возникающего из алчности, мошенничества и корыстных интересов. Во-первых, мы должны рассмотреть отношение количеств, согласно которому, при прочих равных условиях, лицо, имеющее в десять раз больше имущества, чем другой человек, должно платить в десять раз больше государству. Во-вторых, отношение использования, то есть различие между необходимым и излишним. Тот, кто обладает лишь обычными жизненными потребностями, не должен платить ничего, в то время как налог на того, кто обладает излишествами, может справедливо распространяться на все, что у него есть сверх простого необходимого. На это он, возможно, возразит, что, если принять во внимание его ранг, то, что может быть излишним для человека низшего сословия, необходимо для него. Но это ложь: ибо у вельможи две ноги, как и у пастуха, и, опять же, как и у него, только один желудок. Кроме того, эти мнимые предметы первой необходимости на самом деле так мало необходимы для его ранга, что если бы он отказался от них по какому-либо достойному поводу, его бы только больше уважали. Народ был бы готов боготворить министра, который пришел бы в Совет пешком, потому что продал свои кареты, чтобы удовлетворить неотложную нужду государства. Наконец, закон никому не предписывает роскошь; и приличие не является аргументом против права.
Третье отношение, которое никогда не принимается во внимание, хотя оно должно быть главным соображением, — это преимущество, которое каждый человек извлекает из общественного союза; ибо он обеспечивает мощную защиту огромным владениям богатых и едва ли оставляет бедняку спокойное владение хижиной, которую он построил своими руками. Разве все преимущества общества не для богатых и могущественных? Разве все доходные должности не в их руках? Разве все привилегии и изъятия не зарезервированы только для них? Разве государственная власть не всегда на их стороне? Если знатный человек грабит своих кредиторов или виновен в других плутовствах, разве он не всегда обеспечен безнаказанностью? Разве нападения, акты насилия, убийства и даже убийства, совершенные великими мира сего, не являются делами, которые заминаются через несколько месяцев и о которых больше никто не вспоминает? Но если великого человека самого грабят или оскорбляют, вся полиция немедленно приходит в движение, и горе даже невиновным лицам, которые случайно оказались под подозрением. Если ему нужно проехать по какой-либо опасной дороге, страна поднимается с оружием, чтобы сопровождать его. Если ось его кареты ломается, все летят ему на помощь. Если шум у его двери, он говорит лишь слово, и все замолкает. Если его стесняет толпа, он машет рукой, и все расступаются. Если его карета встречает на дороге фургон, его слуги готовы проломить голову вознице, и пятьдесят честных пешеходов, спокойно занимающихся своим делом, лучше пусть будут убиты, чем праздный щеголь будет задержан в своей карете. И все же все это уважение не стоит ему ни гроша: это право богатого человека, а не то, что он покупает своим богатством. Как отличается положение бедняка! Чем больше человечество обязано ему, тем больше общество ему отказывает. Каждая дверь закрыта перед ним, даже когда он имеет право на то, чтобы она была открыта: и если он когда-либо добивается справедливости, то с гораздо большим трудом, чем другие добиваются милостей. Если нужно собрать ополчение или починить дорогу, ему всегда отдают предпочтение; он всегда несет бремя, от которого его более богатый сосед имеет достаточно влияния, чтобы освободиться. При малейшем несчастном случае, который с ним происходит, все избегают его: если его телега опрокинулась на дороге, он далек от того, чтобы получить какую-либо помощь, и ему повезет, если его не отхлестают кнутом наглые лакеи какого-нибудь молодого герцога; одним словом, всякая безвозмездная помощь отказывается бедным, когда они в ней нуждаются, просто потому, что они не могут за нее заплатить. Я считаю любого бедняка совершенно погибшим, если он имеет несчастье иметь честное сердце, красивую дочь и могущественного соседа.