Ничто, кроме радикального изменения в действиях правительства по этому предмету, не может, по моему мнению, исправить зло. Если, как было бы естественно ожидать, штаты, которые были наименее облагодетельствованы прошлыми ассигнованиями, будут настаивать на том, чтобы получить возмещение в тех, которые будут сделаны в будущем, за счет штатов, которые так широко и несоразмерно участвовали, у нас, в нынешнем положении дел, мало гарантий, что попытка сделала бы что-то большее, чем перемещение неравенства из одного квартала в другой.
Таким образом рассматривая предмет, я ранее считал своим долгом рекомендовать принятие какого-либо плана распределения излишков средств, которые могут в любое время остаться в Казначействе после того, как будет выплачен национальный долг, между штатами, пропорционально числу их представителей, для применения ими к объектам внутренних улучшений.
Хотя этот план встретил одобрение в некоторых частях Союза, он также вызвал возражения, которые заслуживают тщательного рассмотрения. Краткое упоминание этих возражений здесь, поэтому, я надеюсь, не будет сочтено неуместным.
Они основываются, насколько они стали мне известны, на следующих основаниях: во-первых, возражение против коэффициента распределения; во-вторых, опасение, что существование такого регулирования приведет к непредусмотрительному и обременительному налогообложению для сбора средств для распределения; в-третьих, что предложенный способ приведет к строительству работ местного характера, исключая те, которые являются общими и которые, следовательно, были бы более полезного характера; и, наконец, что это создало бы дискредитирующую и вредную зависимость со стороны правительств штатов от федеральной власти. Из тех, кто возражает против коэффициента представительства как основы распределения, некоторые настаивают, что импорт соответствующих штатов составил бы тот, который был бы более справедливым; а другие, опять же, что размер их соответствующих территорий предоставил бы стандарт, который был бы более целесообразным и достаточно справедливым. Коэффициент представительства представился моему разуму, и он до сих пор представляется, как один из очевидной справедливости, из-за того, что он является коэффициентом вклада, независимо от того, извлекаются ли средства для распределения из таможенных пошлин или из прямого налогообложения. Однако из этого не следует, что его принятие является обязательным для установления предложенной системы. Могут существовать соображения, относящиеся к предмету, которые сделали бы отступление, в некоторой степени, от правила вклада правильным. Также не является абсолютно необходимым, чтобы основа распределения ограничивалась одним основанием. Она может, если по суждению тех, чье право его устанавливать, будет сочтено политичным и справедливым придать ему такой характер, учитывать несколько.
В своем первом послании я заявил, что, по моему мнению, «невероятно, чтобы какое-либо урегулирование тарифа на принципах, удовлетворительных для народа Союза, до отдаленного периода, если вообще когда-либо, оставило правительство без значительного излишка в Казначействе сверх того, что может потребоваться для его текущей службы». У меня не было причин менять это мнение, но было много причин подтвердить его. Если эти ожидания оправдаются, таким образом будет создан подходящий фонд для действия рассматриваемого плана, и если такого фонда не будет, его принятие, по моему мнению, не причинит вреда никаким интересам; ибо я не могу согласиться со справедливостью опасения, что установление предложенной системы будет способствовать поощрению непредусмотрительного законодательства предполагаемого характера. Все, что надлежащая власть при осуществлении конституционных полномочий в любое время в будущем решит как общее благо, будет в этом, как и в других отношениях, заслуживать и получать согласие и поддержку всей страны, и у нас есть достаточная гарантия того, что каждое злоупотребление властью в этом отношении агентами народа получит быстрое и эффективное исправление с их стороны. Взгляды, которые я принимаю на будущее, основанные на очевидном и растущем улучшении всех классов наших сограждан в интеллекте и в общественной и частной добродетели, оставляют меня без больших опасений на этот счет.
Я не сомневаюсь, что те, кто придет после нас, будут так же живы, как и мы, к обязательству всех доверенных лиц политической власти освобождать тех, для кого они действуют, от всех ненужных бремени, и так же чувствительны к великой истине, что ресурсы нации сверх тех, что требуются для непосредственных и необходимых целей правительства, нигде не могут быть так хорошо депонированы, как в карманах народа.
Иногда может случиться так, что интересы отдельных штатов не будут сочтены совпадающими с общим интересом в отношении улучшений в пределах таких штатов. Но если опасность, которую следует опасаться из этого источника, достаточна, чтобы потребовать этого, за Конгрессом может быть сохранено право направлять на такие улучшения общего характера, в которых заинтересованные штаты могут не быть склонны объединиться, применение квот этих штатов, при ограничении ограничения расходования их соответствующей квоты каждым штатом. Однако можно предположить в качестве безопасного общего правила, что такие улучшения, которые служат увеличению процветания соответствующих штатов, в которых они сделаны, путем предоставления новых возможностей для торговли и тем самым увеличения богатства и комфорта их жителей, составляют самый верный способ предоставления постоянных и существенных преимуществ всему целому. Сила, как и истинная слава Конфедерации, основана на процветании и силе нескольких независимых суверенитетов, из которых она состоит, и уверенности, с которой они могут быть приведены к успешному активному сотрудничеству через посредство федерального правительства.
Более того, в пределах знания тех, кто хоть сколько-нибудь знаком с общественными делами, время от времени предлагались схемы внутренних улучшений, которые из-за их масштаба и кажущегося великолепия легко рассматривались как имеющие национальное значение, но которые при более полном рассмотрении и дальнейшем опыте теперь были бы отвергнуты с большим единодушием.
То, что рассматриваемый план извлек бы важные преимущества из своей определенности, и что деньги, отложенные для этих целей, были бы более разумно применены и экономично израсходованы под руководством законодательных органов штатов, в которых каждая часть каждого штата непосредственно представлена, не может, я думаю, быть подвергнуто сомнению. В новых штатах, в частности, где сравнительно небольшое население разбросано по обширной поверхности, и представительство в Конгрессе, следовательно, очень ограничено, естественно ожидать, что ассигнования, сделанные федеральным правительством, с большей вероятностью были бы израсходованы вблизи тех членов, через чье непосредственное посредство они были получены, чем если бы средства были помещены под контроль законодательного органа, в котором каждый округ штата имеет своего собственного представителя. Это предположение не обязательно оспаривает мотивы таких представителей Конгресса, и оно не предназначено для этого. Мы все чувствительны к предвзятости, к которой самые сильные умы и чистейшие сердца при таких обстоятельствах склонны. В отношении последнего возражения — его вероятного эффекта на достоинство и независимость правительств штатов — мне кажется только необходимым изложить дело так, как оно есть, и как оно было бы, если бы предложенная мера была принята, чтобы показать, что операция, скорее всего, будет прямо противоположной той, которую предполагает возражение.
В первом случае штат получал бы свою долю национального дохода для внутреннего использования на основе фиксированного принципа как должное, из фонда, в создание которого он сам внес свою справедливую долю. Безусловно, в этом не могло бы быть ничего предосудительного. В нынешнем же положении дел сами штаты, в своем суверенном качестве, нередко выступают просителями перед федеральным законодательным органом о выделении таких сумм из Национального казначейства, какие ему будет угодно или сочтет он своим долгом им предоставить. Нет нужды доказывать, какой из двух путей более совместим с эффективностью или авторитетом правительств штатов.
Но все это — вопросы для обсуждения и беспристрастного рассмотрения. Тот факт, что желаемое урегулирование будет сопряжено с трудностями, не является причиной для того, чтобы не пытаться его осуществить. Эффективное действие подобных мотивов предотвратило бы принятие Конституции, под сенью которой мы так долго жили и под благотворным влиянием которой наша любимая страна столь значительно процветала. Создателям этого священного документа пришлось преодолеть большие трудности, и они их преодолели. Патриотизм народа, направляемый глубоким убеждением в важности Союза, породил взаимные уступки и обоюдную терпимость. Строгое право было поглощено духом компромисса, и результат освятил их бескорыстную преданность общему благу. Если американский народ не деградировал, тот же результат может быть достигнут снова, когда опыт укажет на необходимость прибегнуть к тем же средствам для поддержания структуры, воздвигнутой их отцами. Человеку не под силу сделать систему правления, подобную нашей или любой другой, действующей с абсолютным равенством для штатов, находящихся в таком положении, как те, что составляют эту Конфедерацию; да и неравенство не всегда является несправедливостью. Каждый штат не может ожидать, что меры Генерального правительства будут формироваться в соответствии с его собственными частными интересами. Причины, препятствующие этому, коренятся в самой природе вещей и не могут быть полностью устранены человеческими средствами. Взаимная терпимость становится, следовательно, обязанностью, возложенной на всех, и я уверен, что мы можем рассчитывать на добровольное соблюдение этого высокого предписания со стороны наших избирателей. Не следует полагать, что они будут возражать против таких сравнительно незначительных жертв ради сохранения прав и привилегий, ради приобретения которых другие, менее удачливые части мира тщетно прошли через моря крови.
Наш курс безопасен, если мы будем верно его придерживаться. Согласие с конституционно выраженной волей большинства и осуществление этой воли в духе умеренности, справедливости и братской любви станут тем цементом, который навсегда сохранит наш Союз. Те, кто лелеет и внушает подобные чувства, оказывают стране самую существенную услугу, в то время как те, кто стремится ослабить их влияние, — какими бы добросовестными и похвальными ни были их намерения, — по сути, являются ее злейшими врагами.
Если бы интеллект и влияние страны, вместо того чтобы трудиться над разжиганием межрегиональных предрассудков и служить партийной борьбе, были добросовестно направлены на искоренение причин местного недовольства путем совершенствования наших институтов и содействия их адаптации к условиям времени, эта задача оказалась бы менее сложной. Можем ли мы не надеяться, что очевидные интересы нашей общей страны и веления просвещенного патриотизма в конечном итоге направят общественное мнение в эту сторону?
В конце концов, природа предмета не допускает плана, полностью свободного от возражений. Тот, который действует уже некоторое время, возможно, является худшим из возможных, и каждый шаг, который можно сделать для его улучшения, является делом, в высшей степени достойным вашего самого тщательного внимания.
Вполне возможно, что может быть разработан план, лучше приспособленный для достижения поставленных целей. Если это так, следует надеяться, что те, кто не одобряет прошлое и не согласен с тем, что предлагается на будущее, сочтут своим долгом направить на это свое внимание, поскольку они должны осознавать, что если не будет установлен какой-либо твердый порядок действий Федерального правительства в этом отношении, то к курсу, который сейчас пытаются остановить, снова придется прибегнуть. Любой способ, который призван придать наибольшую эффективность и гармонию нашему законодательству по данному вопросу, который лучше всего послужит удержанию действий Федерального правительства в сфере, намеченной теми, кто его моделировал и кто его принял, который приведет к погашению национального долга в кратчайшие сроки и возложит наименьшее бремя на наших избирателей, встретит с моей стороны сердечную и твердую поддержку.
Среди объектов большой национальной важности я не могу не обратить ваше внимание вновь на ту часть Конституции, которая регулирует выборы Президента и Вице-президента. Необходимость ее поправки представляется моему разуму столь ясной ввиду наблюдения за ее недостатками и многих содержательных дискуссий, которые они вызвали в Конгрессе и в других местах, что я не выполнил бы своего долга, если бы не выразил еще раз свою глубокую озабоченность по этому поводу. Наша система, к счастью, предполагает возвращение к первоначальным принципам, отличаясь в этом отношении от всех предшествовавших ей, и, я верю, обеспечивая ее в равной степени от упадка и потрясений, которые отмечали развитие других правительств. Наши сограждане, которые, соразмерно своей любви к свободе, пристально следят за средствами ее поддержания, также не нуждаются в напоминании о долге, который они имеют перед самими собой, чтобы исправить все существенные дефекты в столь жизненно важной части их системы. Хотя они осознают, что каждое зло, сопутствующее ее функционированию, не обязательно свидетельствует о плохой организации, а может проистекать из временных причин, все же привычное присутствие, или даже единичный случай проявления зол, которые можно четко проследить до органического дефекта, не будут, я надеюсь, упущены из виду из-за слишком щепетильного почитания работы их предков. Конституция была экспериментом, доверенным добродетели и интеллекту огромной массы наших соотечественников, в рядах которых сами ее создатели должны были играть роль патриотических наблюдателей и критиков, и если они ушли из жизни с возросшей уверенностью в ее общей приспособленности к нашим условиям, мы должны извлечь из столь высокого авторитета долг укрепления тех ее положений, которые время доказывает как уязвимые, а не удерживаться от подхода к ним из-за внушений страха или велений неуместного почтения.
Положение, которое не обеспечивает народу прямого выбора своего Главы государства, а имеет тенденцию подавлять его волю, представилось моему разуму столь несоответствующим общему духу наших институтов, что я был побужден предложить на ваше рассмотрение замену, которая показалась мне в то же время наиболее вероятной для исправления зла и удовлетворения взглядов наших избирателей. Самые зрелые размышления с тех пор укрепили веру в то, что лучшие интересы нашей страны требуют скорейшего принятия какого-либо плана, рассчитанного на достижение этой цели. Стечение обстоятельств, которое иногда дает возможность одному члену Палаты представителей решать исход выборов столь высокого и торжественного характера, несправедливо по отношению к народу и, когда это происходит, становится источником смущения для лиц, таким образом пришедших к власти, и причиной недоверия к представительному органу. Поскольку Конфедерация в силу своей огромной протяженности подвержена возникновению партий, основанных на региональных интересах, и соответствующему увеличению числа кандидатов на пост Президента, тенденция конституционной отсылки к Палате представителей заключается в том, чтобы почти в каждом случае передавать выборы этому органу, и, какой бы выбор ни был сделан среди представленных им кандидатов, раздувать влияние частных интересов до степени, несовместимой с общим благом. Последствия этой особенности Конституции представляются гораздо более угрожающими для мира и целостности Союза, чем любые, которые, как я могу предположить, могут возникнуть в результате простого законодательного действия Федерального правительства.
Одной из главных целей создателей Конституции было максимально разделить действия законодательной и исполнительной ветвей власти. Для обеспечения этой цели нет ничего более важного, чем оградить первую от всех искушений частного интереса, и поэтому направлять патронаж второй таким образом, чтобы не допускать возникновения подобных искушений. Опыт в изобилии доказывает, что каждая мера предосторожности в этом отношении является ценным оплотом свободы, и такой, которую мои размышления о тенденциях нашей системы склоняют меня считать необходимой сделать еще сильнее. Именно по этой причине, в связи с поправкой к Конституции, устраняющей всякое посредничество при выборе Президента, я рекомендовал некоторые ограничения на право переизбрания этого должностного лица и на сроки пребывания в должностях в целом. Причина все еще существует, и я возобновляю эту рекомендацию с возросшей уверенностью в том, что ее принятие укрепит те сдержки, с помощью которых Конституция была призвана обеспечить независимость каждого департамента правительства и способствовать здоровому и справедливому управлению всеми доверенными ему полномочиями. Агентом, наиболее склонным противодействовать этому замыслу Конституции, является Глава государства. В частности, для того чтобы его назначение могло быть по возможности поставлено вне досягаемости любого ненадлежащего влияния; чтобы он мог подойти к торжественным обязанностям высшего поста, дарованного свободным народом, не будучи связанным никаким иным курсом, кроме строгого следования конституционному долгу, и чтобы гарантии этой независимости могли быть сделаны столь сильными, сколь позволяют природа власти и слабость ее обладателя, я не могу не призывать вас с предельной серьезностью к целесообразности содействия такой поправке к Конституции, которая сделает его неизбираемым после одного срока службы.
Мне приятно объявить Конгрессу, что благожелательная политика правительства, неуклонно проводимая в течение почти тридцати лет в отношении переселения индейцев за пределы поселений белых, приближается к счастливому завершению. Два важных племени приняли условия, предусмотренные для их переселения на последней сессии Конгресса, и есть основания полагать, что их пример побудит и остальные племена искать те же очевидные преимущества.