Подобная недружественная позиция была проявлена со стороны Канады в поддержании требования о праве исключить граждан Соединенных Штатов из судоходства по реке Святого Лаврентия. Эта река представляет собой естественный выход к океану для восьми штатов с совокупным населением около 17 600 000 жителей и с совокупным тоннажем 661 367 тонн в водах, которые впадают в нее. Внешняя торговля наших портов на этих водах открыта для британской конкуренции, и большая ее часть осуществляется на британских судах.
Если американские моряки будут исключены из этого естественного пути к океану, монополия на прямую торговлю озерных портов с Атлантикой окажется в иностранных руках, а их суда в трансатлантических рейсах будут иметь доступ к нашим озерным портам, который был бы отказан американским судам в аналогичных рейсах. Сформулировать такое положение — значит опровергнуть его справедливость.
Во время администрации г-на Джона Куинси Адамса г-н Клей неопровержимо доказал естественное право граждан Соединенных Штатов на судоходство по этой реке, утверждая, что акт Венского конгресса об открытии Рейна и других рек для всех наций показал мнение европейских юристов и государственных деятелей о том, что жители страны, через которую проходит судоходная река, имеют естественное право пользоваться судоходством по этой реке до и в море, даже если она проходит через территории другой державы. Это право не исключает равноправного права суверена, владеющего территорией, через которую река впадает в море, устанавливать такие правила относительно полиции судоходства, которые могут быть разумно необходимы; но эти правила должны быть составлены в либеральном духе взаимности и не должны налагать ненужных обременений на торговлю, которая имеет право транзита. На практике оказалось более выгодным урегулировать эти правила по взаимному согласию. Соединенные Штаты готовы сделать любое разумное соглашение относительно полиции реки Святого Лаврентия, которое может быть предложено Великобританией.
Если требование, выдвинутое г-ном Клеем, было справедливым, когда население штатов, граничащих с берегами озер, составляло всего 3 400 000 человек, то теперь оно приобретает большую силу и справедливость благодаря возросшему населению, богатству, производству и тоннажу штатов на канадской границе. С тех пор как г-н Клей выдвинул свой аргумент в пользу нашего права, принцип, за который он боролся, часто признавался законом или договором различными нациями и был распространен на несколько других великих рек. По договору, заключенному в Майнце в 1831 году, Рейн был объявлен свободным от точки, где он впервые становится судоходным, до моря. По конвенции между Испанией и Португалией, заключенной в 1835 году, судоходство по Дору на всем его протяжении было сделано свободным для подданных обеих корон. В 1853 году Аргентинская Конфедерация по договору открыла свободное судоходство по Паране и Уругваю для торговых судов всех наций. В 1856 году Крымская война была завершена договором, который предусматривал свободное судоходство по Дунаю. В 1858 году Боливия по договору заявила, что рассматривает реки Амазонку и Ла-Плату, в соответствии с установленными принципами национального права, как магистрали или каналы, открытые природой для торговли всех наций. В 1859 году Парагвай был сделан свободным по договору, а в декабре 1866 года император Бразилии императорским указом объявил Амазонку открытой от границы Бразилии для торговых судов всех наций. Величайший из ныне живущих британских авторитетов по этому вопросу, утверждая абстрактное право британского требования, говорит:
Кажется трудным отрицать, что Великобритания может обосновать свой отказ строгим законом, но столь же трудно отрицать, во-первых, что, делая это, она сурово применяет крайний и жесткий закон; во-вторых, что ее поведение в отношении судоходства по реке Святого Лаврентия находится в вопиющем и дискредитирующем противоречии с ее поведением в отношении судоходства по Миссисипи. На том основании, что она владела небольшим доменом, в котором брала начало Миссисипи, она настаивала на праве судоходства по всему объему ее вод. На том основании, что она владеет обоими берегами реки Святого Лаврентия, где она впадает в море, она отказывает Соединенным Штатам в праве судоходства, хотя около половины вод озер Онтарио, Эри, Гурон и Верхнее, и все озеро Мичиган, через которые протекает река, являются собственностью Соединенных Штатов.
Вся нация заинтересована в обеспечении дешевой транспортировки из сельскохозяйственных штатов Запада к Атлантическому побережью. Гражданам этих штатов это обеспечивает большую отдачу от их труда; жителям побережья — более дешевое продовольствие; нации — увеличение ежегодного излишка богатства. Есть надежда, что правительство Великобритании увидит справедливость в отказе от узкого и непоследовательного требования, к приверженности которому ее побуждали ее канадские провинции.
Наша депрессивная торговля — это предмет, на который я обратил ваше особое внимание на прошлой сессии, и предположил, что в будущем нам придется больше смотреть на страны к югу от нас, а также на Китай и Японию для ее возрождения. Наши представители во всех этих правительствах приложили свои усилия, чтобы поощрять торговлю между Соединенными Штатами и странами, в которых они аккредитованы. Но существует факт, что перевозки осуществляются почти полностью на иностранных судах, и пока существует такое положение дел, мы не можем контролировать свою должную долю мировой торговли; торговля между тихоокеанскими штатами и Китаем и Японией — это почти все, что сейчас осуществляется на американских судах. Я бы рекомендовал либеральную политику в отношении этой линии американских пароходов — такую, которая обеспечит ее успех и даже повышенную полезность.
Стоимость строительства железных судов, единственных, которые могут конкурировать с иностранными судами в грузоперевозках, настолько выше в Соединенных Штатах, чем в зарубежных странах, что без некоторой помощи со стороны правительства они не могут быть успешно построены здесь. В ходе текущей сессии Конгрессу будет представлено несколько предложений, направленных на устранение этого зла. Даже если это потребует некоторых затрат от Национального казначейства, я надеюсь, что будет оказано такое поощрение, которое обеспечит американское судоходство в открытом море и американское судостроение дома.
Состояние архивов в Государственном департаменте требует скорейших действий Конгресса. Здание, которое сейчас арендует этот департамент, является ветхим строением, находящимся на неудобном расстоянии от Исполнительного особняка и от других департаментов, плохо приспособлено для целей, для которых оно используется, не имеет вместимости для размещения архивов и не является огнеупорным. Его удаленное расположение, его хрупкая конструкция и отсутствие водоснабжения поблизости оставляют мало надежды на сохранность как здания, так и его содержимого в случае случайного пожара. Его разрушение повлечет за собой потерю свитков, содержащих оригиналы актов и резолюций Конгресса, исторических записей Революции и Конфедерации, всей серии дипломатических и консульских архивов со времени принятия Конституции, а также многих других ценных записей и бумаг, оставленных в этом департаменте, когда он был главным хранилищем правительственных архивов. Я рекомендую выделить ассигнования на строительство здания для Государственного департамента.
Я рекомендую вашему вниманию целесообразность передачи в Министерство внутренних дел, к которому они, по-видимому, более подобающе относятся, всех полномочий и обязанностей в отношении территорий, которыми в настоящее время наделен Государственный департамент по закону или обычаю; а из Министерства внутренних дел в Военное министерство — Пенсионное бюро, в той мере, в какой оно регулирует выплату солдатских пенсий. Я бы далее рекомендовал, чтобы выплата военно-морских пенсий была передана в одно из бюро Военно-морского министерства.
Сметы расходов правительства на следующий финансовый год на 18 244 346,01 доллара меньше, чем на текущий, но превышают ассигнования на текущий год по тем же статьям на 8 972 127,56 доллара. В эту смету, однако, включено 22 338 278,37 доллара на общественные работы, ранее начатые в соответствии с положениями Конгресса, и из которых запрашивается только столько, сколько Конгресс пожелает дать. Ассигнования на те же работы на текущий финансовый год составили 11 984 518,08 доллара.
Средняя стоимость золота по сравнению с национальной валютой за весь 1869 год составляла около 134, а за одиннадцать месяцев 1870 года та же относительная стоимость составляла около 115. Приближение к базе звонкой монеты очень радует, но нельзя отрицать тот факт, что нестабильность стоимости нашей валюты наносит ущерб нашему процветанию и имеет тенденцию поддерживать цены, к ущербу для торговли. Зло обесцененной и колеблющейся валюты настолько велико, что теперь, когда премия на золото так сильно упала, кажется, что настало время, когда путем мудрого и благоразумного законодательства Конгресс должен обратить внимание на политику, которая привела бы нашу валюту к паритету с золотом в недалеком будущем.
Налог, взимаемый с народа, был сокращен более чем на 80 000 000 долларов в год. При последовательности в нашем нынешнем курсе нет причин, по которым через несколько коротких лет национальный сборщик налогов не может исчезнуть от дверей гражданина почти полностью. С помощью гербового сбора, распространяемого почтмейстерами в каждом сообществе, налога на спиртные напитки всех видов и табак во всех его формах, а также путем мудрой корректировки тарифа, который наложит пошлину только на те товары, без которых мы могли бы обойтись, известные как предметы роскоши, и на те, которые мы используем больше, чем производим, можно собрать достаточно доходов после нескольких лет мира и последующего сокращения задолженности, чтобы выполнить все наши обязательства. Дальнейшее сокращение расходов, в дополнение к сокращению процентных выплат, может быть надежным способом сделать это практически осуществимым. Реформа доходов, если она означает это, имеет мою сердечную поддержку. Если она подразумевает сбор всех доходов для поддержки правительства, для выплаты основной суммы и процентов по государственному долгу, пенсиям и т. д. путем прямого налогообложения народа, то я против реформы доходов и уверенно верю, что народ со мной. Если она означает неспособность обеспечить необходимые средства для покрытия всех расходов правительства и, тем самым, отказ от государственного долга и пенсий, то я еще более против такого рода реформы доходов. Реформа доходов, насколько мне известно, не была определена ни одним из ее сторонников, но, по-видимому, принимается как нечто, что должно удовлетворить потребности каждого человека без каких-либо затрат или усилий с его стороны.
Истинная реформа доходов не может быть сделана за один день, но должна быть делом национального законодательства и времени. Как только от доходов можно будет отказаться, все пошлины должны быть сняты с кофе, чая и других товаров всеобщего пользования, не производимых нами самими. Потребности страны заставляют нас собирать доходы с нашего импорта. Армия оценщиков и сборщиков — не самое приятное зрелище для гражданина, но это или тариф для доходов необходимы. Такой тариф, в той мере, в какой он действует как поощрение внутреннего производства, обеспечивает занятость рабочей силы при достойной заработной плате, в отличие от нищенского труда Старого Света, а также в развитии внутренних ресурсов.
В соответствии с актом Конгресса от 15 июля 1870 года армия постепенно сокращалась, так что на 1 января 1871 года число офицеров и рядовых не будет превышать число, предусмотренное этим законом.
Здание Военного министерства — старое сооружение, не огнеупорное и совершенно неадекватное по размерам нашим нынешним потребностям. Многие тысячи долларов ежегодно выплачиваются за аренду частных зданий для размещения различных бюро министерства. Я рекомендую выделить ассигнования на новое здание Военного министерства, соответствующее нынешним и растущим потребностям нации.
Отчет военного министра показывает весьма удовлетворительное сокращение расходов армии за последний финансовый год. За подробностями вы отсылаетесь к его прилагаемому отчету.
Расходы Военно-морского флота за весь последний год, т. е. с 1 декабря 1869 года, даты последнего отчета, составляют менее 19 000 000 долларов, или примерно на 1 000 000 долларов меньше, чем в предыдущем году. Расходы с начала этого финансового года, т. е. с 1 июля, показывают за пять месяцев снижение более чем на 2 400 000 долларов по сравнению с соответствующими месяцами прошлого года. Сметы на текущий год составляли 28 205 671,37 доллара. Сметы на следующий год составляют 20 683 317 долларов, с дополнительными 955 100 долларами на необходимые постоянные улучшения. Эти сметы составлены впритык для простого поддержания военно-морского ведомства в том виде, в каком оно есть сейчас, без значительных постоянных улучшений. Ассигнования, сделанные на прошлый и текущий годы, очевидно, предназначались Конгрессом и достаточны только для того, чтобы поддерживать флот на его нынешнем уровне путем ремонта и переоснащения наших старых кораблей.
Эта политика, конечно, должна постепенно, но верно уничтожить флот, и сама по себе она далека от экономии, так как с каждым годом, когда она проводится, необходимость в простом ремонте кораблей и верфей становится все более настоятельной и дорогостоящей, а наши текущие расходы ежегодно увеличиваются на простой ремонт кораблей, многие из которых вскоре должны стать небезопасными и бесполезными. Я надеюсь в течение текущей сессии Конгресса представить ему план, с помощью которого можно будет строить военно-морские суда и проводить ремонт с большой экономией по сравнению с нынешними затратами.
Вряд ли может быть мудрым государственным управлением в правительстве, которое представляет страну с более чем 5000 миль береговой линии на обоих океанах, исключая Аляску, и содержащую 40 000 000 прогрессивных людей, с отношениями всякого рода почти с каждой зарубежной страной, оставаться с такими неадекватными средствами обеспечения любой внешней политики, будь то защита или возмещение. Отделенный океаном от наций Восточного континента, наш флот является нашим единственным средством прямой защиты наших граждан за рубежом или обеспечения любой внешней политики.
Прилагаемый отчет генерального почтмейстера показывает наиболее удовлетворительную работу этого департамента. С принятием содержащихся в нем рекомендаций, особенно тех, которые касаются реформы привилегии бесплатной пересылки и принятия «корреспондентских карточек», можно быстро ожидать самоокупаемую почтовую систему, а в недалеком будущем — достичь дальнейшего снижения почтовых тарифов.
Я рекомендую Конгрессу уполномочить генерального почтмейстера и генерального прокурора выдавать все комиссии должностным лицам, назначенным через их соответствующие департаменты. В настоящее время эти комиссии, когда назначения являются президентскими, выдаются Государственным департаментом. Закон во всех департаментах правительства, за исключением департаментов почты и юстиции, уполномочивает каждый из них выдавать свои собственные комиссии.
Всегда выступая за практические реформы, я почтительно обращаю ваше внимание на одно злоупотребление давнего характера, которое я хотел бы видеть исправленным этим Конгрессом. Это реформа государственной службы страны. Я хотел бы, чтобы она вышла за рамки простого установления срока пребывания в должности клерков и служащих, которые не требуют «совета и согласия Сената» для завершения их назначений. Я хотел бы, чтобы она регулировала не срок пребывания, а порядок осуществления всех назначений. Нет обязанности, которая так сильно обременяет исполнительную власть и глав департаментов, как назначения, и нет такого тяжелого и неблагодарного труда, возложенного на сенаторов и представителей, как поиск мест для избирателей. Нынешняя система не обеспечивает лучших людей, а часто даже не подходящих людей, для государственных должностей. Подъем и очищение государственной службы правительства будут встречены с одобрением всем народом Соединенных Штатов.
Реформа в управлении делами индейцев получила особое внимание администрации с момента ее инаугурации до сегодняшнего дня. Эксперимент по превращению этого в миссионерскую работу был опробован с несколькими агентствами, переданными деноминации Друзей, и было обнаружено, что он работает наиболее выгодно. Все агентства и суперинтендантства, не распределенные таким образом, были переданы офицерам армии. Акт Конгресса о сокращении армии делает армейских офицеров неправомочными для гражданских должностей. Поскольку индейские агентства являются гражданскими должностями, я решил передать все агентства таким религиозным деноминациям, которые ранее основали миссионеров среди индейцев, и, возможно, некоторым другим деноминациям, которые взялись бы за работу на тех же условиях, т. е. как миссионерская работа. Выбранным обществам разрешено называть своих собственных агентов, при условии одобрения исполнительной властью, и ожидается, что они будут следить за ними и помогать им как миссионерам, христианизировать и цивилизовать индейца и обучать его искусствам мира. Правительство следит за официальными действиями этих агентов и требует от них такой же строгой подотчетности, как если бы они были назначены любым другим образом. Я питаю уверенную надежду, что проводимая сейчас политика через несколько лет приведет всех индейцев в резервации, где они будут жить в домах, иметь школьные здания и церкви, и будут заниматься мирными и самообеспечивающими занятиями, и где их может посещать законопослушный белый человек с той же безнаказанностью, с какой он сейчас посещает цивилизованные белые поселения. Я обращаю ваше особое внимание на отчет комиссара по делам индейцев для получения полной информации по этому вопросу.
В течение последнего финансового года было распоряжено 8 095 413 акрами государственных земель. Из этого количества 3 698 910,05 акра были взяты по закону о гомстедах, а 2 159 515,81 акра проданы за наличные. Остальная часть была размещена по военным ордерам, колледжным или индейским сертификатам или применена в удовлетворение грантов железным дорогам или для других общественных нужд. Записи по закону о гомстедах в течение последнего года охватили на 961 545 акров больше, чем в предыдущем году. Обследования проводились энергично в полном объеме средств, применимых к этой цели. Количество земли на рынке будет в полной мере удовлетворять текущий спрос. Претензия поселенца по законам о гомстедах или преимущественном праве покупки не ограничивается, однако, землями, подлежащими продаже по частной записи. Любая нераспределенная обследованная государственная земля может, в ограниченном количестве, быть приобретена по первым законам, если сторона, имеющая право на запись по ним, выполнит требования, которые они предписывают в отношении проживания и обработки. Преимущественное право покупки фактического поселенца еще шире и распространяется на земли, которые не были обследованы во время его поселения. Его право ранее было ограничено гораздо более узкими пределами, а в один из периодов нашей истории было предоставлено только специальными статутами. Они принимались время от времени, чтобы узаконить то, что тогда рассматривалось как несанкционированное вторжение на национальный домен. Мнение о том, что государственные земли должны рассматриваться главным образом как источник дохода, больше не поддерживается. Быстрое заселение и успешная обработка их теперь справедливо считаются более важными для нашего благополучия, чем фонд, который принесла бы их продажа. Замечательный рост и процветание наших новых штатов и территорий свидетельствуют о мудрости законодательства, которое приглашает пахаря земли обеспечить постоянный дом на условиях, доступных для всех. Пионер, который несет опасности и лишения пограничной жизни и тем самым помогает заложить фундамент новых содружеств, оказывает значительную услугу своей стране и имеет право на ее особую благосклонность и защиту. Эти законы обеспечивают эту цель и в значительной степени способствуют общему благосостоянию. Поэтому их следует беречь как постоянную черту нашей земельной системы.