«Железные дороги: тарифы и регулирование»

Было несколько причин для такой внезапной смены отношения к закону в 1908 году со стороны перевозчиков. Политическая атмосфера внезапно прояснилась, насколько это касалось народной враждебности к железным дорогам. Произошла смена администрации, с заметным преобладанием профессиональных юридических талантов в Кабинете министров. И несколько важных решений Верховного суда, некогда угрожавших, теперь были вынесены в пользу перевозчиков. Среди них можно упомянуть первое толкование «товарной оговорки» — с одной стороны, подтверждающее конституционность закона, а с другой — указывающее широкий и легкий путь к его обходу; решение по делу Гарримана, защищающее свидетелей от раскрытия деталей их личного участия в финансах компаний под их контролем; и оправдание компании «Standard Oil» с помощью выдающихся адвокатов и юридических формальностей, с уходом от крайних наказаний законов за предоставление скрытых скидок и личный фаворитизм. Дела, казалось, наконец шли по пути железных дорог.

Улучшение финансовых перспектив также придало больше смелости перевозчикам. Паника 1907 года, с ее вынужденной отсрочкой амбициозных конструктивных планов, казалось, прошла. Возрождению этих проектов могло помешать дальнейшее расширение государственного регулирования и гласности. Железнодорожные рабочие, более того, становились беспокойными. Требования о повышении заработной платы были неизбежны; и перевозчики, очевидно, предлагали переложить бремя этих повышений заработной платы, если они будут удовлетворены, на общественность посредством повышения тарифов. Такие повышения неизбежно должны были быть оспорены. Считалось важным испытать закон по всем пунктам. Эта необходимость была тем более императивной, что сама Комиссия должна была вынести решение по нескольким вопросам фундаментальной важности, таким как корректировка трансконтинентальных грузовых графиков и другие, которые вскоре будут описаны.

В 1908 году состоялась президентская кампания. Обе политические партии обязались в своих платформах к еще большему изменению Закона о межштатной торговле. Республиканская партия, однако, скромно ограничила свои рекомендации разрешением транспортных соглашений и регулированием выпусков акций и облигаций железными дорогами для предотвращения чрезмерной капитализации. Демократы предложили гораздо более широкую программу, предусматривающую реальное расширение власти Комиссии над тарифами. Президент Тафт — значительно опережая свою партию, контролируемую так называемыми «регулярами», — предложил вскоре после выборов более определенную политику. Ее главной чертой было создание Торгового суда, в который должен был быть представлен весь судебный пересмотр распоряжений Комиссии, вместо пересмотра регулярно созданными федеральными судебными органами. Он, очевидно, предлагал серьезно изменить закон; но, помимо вышеуказанного предложения, большинство других деталей его плана казались либо полумерами, либо плохо разработанными для решения реальных трудностей дела. Таким образом, предложение дать власть над простыми правилами и положениями до их вступления в силу, без одновременного предоставления такой же власти для вынесения решения о разумности самих тарифов, казалось, упускало главный момент. Та же критика была применима к плану предоставления полномочий откладывать вступление в силу новой классификации до тех пор, пока она не будет одобрена Комиссией. Другие отличные детали были такими, как предоставление полномочий принуждать к сквозным маршрутам и запрещать владение акциями одной дороги в других конкурирующих линиях, изложенные в речах осенью 1909 года.

Специальное президентское послание от 7 января 1910 года содержало конкретную программу, рекомендованную для законодательства Конгрессу. Она состояла лишь из предварительного законопроекта, который был внесен в обе палаты и должным образом передан в комитеты. К этому времени влияние Межштатной торговой комиссии в усилении предложений было очевидным. Были добавлены более позитивные положения, такие как право приостанавливать повышение тарифов до определения их разумности. Серьезное рассмотрение этого законопроекта было проведено в соответствующих комитетах как Палаты представителей, так и Сената. Он был, фактически, с согласия Генерального прокурора, изменен до неузнаваемости по сравнению с его первоначальной формой. Самые серьезные изменения были внесены в Комитете по межштатной торговле Палаты представителей. Коалиции демократов и «повстанческих» или «прогрессивных» республиканцев удалось вычеркнуть разрешение транспортных соглашений, а также предложение, разрешающее железной дороге, владеющей большинством акций в других неконкурирующих линиях, покупать остаток их акций. Несколько радикальных поправок к плану Торгового суда были также осуществлены, особенно те, которые давали право назначения Главному судье вместо Президента. Руки «прогрессистов» во всей этой работе были, без сомнения, значительно усилены ходом событий в весенние месяцы 1910 года, особенно предстоящим общим повышением грузовых тарифов по всей стране.

Сила политических настроений в пользу этой меры проявляется в том факте, что радикальный законопроект Палаты представителей был принят единогласно; в то время как законопроект Сената был принят солидным республиканским голосованием с помощью шести демократов — общее число голосов составило пятьдесят против одиннадцати. Передача в согласительный комитет, который рассматривал его в течение десяти дней, еще больше изменила первоначальный план. Объединение (пулинг) было полностью отброшено; раздувание акций и детали межкорпоративных финансов между неконкурирующими линиями также были выброшены как чрезмерно благоприятствующие перевозчикам. Физическая оценка, как предусмотрено в законопроекте Палаты представителей, была значительно ограничена. Быстрое одобрение согласительного законопроекта последовало в обеих палатах. И подпись Президента была добавлена 18 июня. Так «Поправки» Манна-Элкинса стали законом.

Тремя наиболее важными чертами закона Манна-Элкинса были: предоставление полномочий приостанавливать изменения тарифов для проверки их разумности; реанимация положения о длинных и коротких перевозках; и создание Торгового суда для пересмотра распоряжений Комиссии. Из них первые два представляют собой существенное расширение регулирующей власти правительства; третье является лишь модификацией процедуры при апелляции.

Предложение изменить Раздел 15 Закона 1887 года таким образом, чтобы наделить Комиссию полномочиями приостанавливать предлагаемые изменения тарифов, по-видимому, было чертой, добавленной по требованию повстанческо-демократической коалиции в Конгрессе. Его не было ни в первой неофициальной программе Президента, ни в формальном законопроекте, составленном Генеральным прокурором. Невыносимые препятствия на пути к быстрому разрешению транспортных споров, присущие практическому применению закона, даже после 1906 года, создали возобновившийся спрос на облегчение. Большая сила была добавлена к этому требованию среди грузоотправителей повышением тарифов, которое происходило по всей линии в течение двух лет; и особенно слухами об общем повышении тарифов западными и магистральными дорогами во время дебатов по законопроекту. Президент, конечно, заблокировал это повышение с помощью ловкого юридического и политического хода. 31 мая был издан судебный запрет против двадцати четырех перевозчиков, временно ограничивающий их от введения в действие более высоких тарифов, как они планировали 1 июня. Это действие было предпринято на основании утверждения, что одновременное действие всех этих дорог в этом отношении является нарушением антитрестовского закона. Судебный запрет, который как оружие был направлен в основном перевозчиками против исполнения распоряжений Комиссии, теперь был применен против железных дорог. Независимо от того, планировалось ли добросовестное судебное преследование, эффект этих процедур по праву справедливости заключался в обеспечении отсрочки повышения тарифов; и, конечно, в то же время принудительно привлечь внимание Конгресса к необходимости контроля. Перевозчики отозвали свои тарифы в некотором замешательстве; судебные запреты были распущены; и все разбирательства были остановлены.

Нет необходимости, пожалуй, повторять демонстрацию того, что убыток, понесенный грузоотправителями однажды из-за уплаты необоснованного тарифа, невозвратим. То, как транспортные расходы входят в прибыльность контрактов грузоотправителя на будущую поставку, хорошо известно. Любое изменение тарифов в течение периода, на который грузоотправители заключили контракты на поставку по фиксированным ценам, должно серьезно повлиять на шансы на прибыль. Поэтому было признано существенным, что адекватная защита грузоотправителя может быть обеспечена только путем приостановки любого изменения тарифов до тех пор, пока не будет определена разумность этого изменения.

Степень, в которой помощь судов была призвана перевозчиками для отмены распоряжений Комиссии, уже была описана. Разбирательства по праву справедливости в судах также, хотя и самым неудовлетворительным образом, были предприняты для сдерживания повышения тарифов. Но во всех случаях осуществление этой власти было ожесточенно оспорено и доказало в лучшем случае свою громоздкость, почти бесполезность. В некоторых случаях возникала крайняя путаница. Например, в 1908 году перевозчики подали уведомление о повышении тарифов на обувь из Новой Англии на Юг. Был получен судебный запрет, запрещающий такое повышение, при условии, что немедленно будет подано заявление в Комиссию для вынесения решения о разумности предлагаемого изменения. Это оставило бы перевозчиков без выбора, кроме как взимать один тариф, продолжая публиковать другой. Поэтому они отозвали свои графики, оставив старые тарифы в силе. В результате никакая жалоба не могла быть подана в Комиссию, так как новый тариф не вступил в действие. Чтобы разрешить эту ситуацию, суд затем изменил свой судебный запрет так, что перевозчики могли публиковать повышенный график, но были ограничены от его взимания. Это была явно абсурдная ситуация. Более того, предполагая, что Комиссия могла немедленно заняться этим вопросом, никакое распоряжение не могло вступить в силу до истечения тридцати дней. Тем временем весь вопрос должен был оставаться в подвешенном состоянии. Учитывая, что 15 000 тарифов, повышающих тарифы только на территории магистральных линий, были поданы в июле 1910 года, необходимая задержка, присущая такой окольной процедуре, сделала бы ее невыносимой. Могут быть упомянуты и другие осложнения, такие как локализация судебных запретов в пределах территориальной юрисдикции запрещающего суда; юридические формальности, касающиеся подачи облигаций; и статус грузоотправителей, не подавших петицию. Должно быть получено быстрое облегчение: это было ясно вне всякого сомнения.

Помимо практической нецелесообразности процесса судебного запрета как средства защиты от необоснованного повышения тарифов, реформы можно было справедливо потребовать и на основании принципов беспристрастности. Никакое снижение тарифов не должно принудительно осуществляться без предоставления перевозчику возможности заявить протест. И наоборот, никакое новое бремя не должно возлагаться на грузоотправителя без проведения слушаний. Бремя доказывания против нарушения давно установленного порядка регулирования должно по праву лежать на стороне, ответственной за изменения. Задержка, необходимая для определения обоснованности изменений, не могла представлять собой серьезного обременения; а даже если бы это было так, то при сложившихся обстоятельствах это было лишь справедливо.

Новый закон пошел навстречу этим доводам путем радикального расширения полномочий Комиссии. Ей было предоставлено право приостанавливать вступление в силу любого нового тарифа или правила на срок не более ста двадцати дней, чтобы обеспечить возможность проведения слушаний и принятия решения относительно их обоснованности. При необходимости мог быть предоставлен дополнительный период приостановки сроком на шесть месяцев. Более того, бремя доказывания того, что изменение является справедливым и обоснованным, было возложено на перевозчика. Отсрочка не могла превышать этот десятимесячный период. По истечении этого срока тарифы вступали в силу автоматически. Этот контроль не дотягивал до требований «инсургентов» о том, чтобы для всех изменений требовалось прямое одобрение Комиссии; тем не менее, это было существенным расширением полномочий. Еще предстоит увидеть, каков будет практический результат этого значительного расширения государственного контроля. Прогнозировалось, что наибольшая польза будет получена от тех приостановок повышения тарифов, которые в конечном итоге приводили к их отзыву. [692] Это пророчество сбылось, как будет видно в следующей главе, при первом же серьезном испытании, которому подвергся закон почти сразу после его принятия.

Восстановление действия положения о длинных и коротких перевозках Закона 1887 года стало второй важной особенностью нового законодательства. Долгий и утомительный процесс судебного толкования, посредством которого этот раздел закона был фактически аннулирован на многие годы, уже был изложен. [693] Недовольство местной дискриминацией, распространенной по всем южным штатам и в регионе Скалистых гор, неуклонно росло в течение долгого времени. Общественное мнение в этих округах настоятельно требовало облегчения, которое первоначальный закон стремился обеспечить. Председатель Нэпп в 1905 году перед Комитетом Элкинса довольно точно описал ситуацию следующим образом: [694] «Я думаю, никто не может прочитать четвертый раздел... и усомниться в том, что Конгресс намеревался обеспечить некоторое фактическое и потенциальное ограничение этой конкретной формы дискриминации. И, должен сказать, сегодня она остается во многом такой же, как и тогда — не самым большим злом, но самой раздражающей и неприятной формой дискриминации, с которой приходилось сталкиваться». Ни один дистрибьюторский бизнес не мог надеяться на закрепление на Западе или Юге без оживления этого раздела закона. Крупные города, и особенно производственные районы Востока, с другой стороны, с тревогой наблюдали за любым посягательством на отдаленные рынки, которые они могли удерживать благодаря исключительно низким тарифам. Сотрудничество железных дорог с восточными представителями в Конгрессе успешно предотвратило любые изменения в 1906 году. Но четыре года спустя в начале дебатов стало очевидно, что необходимо что-то предпринять для облегчения положения Запада и Юга.

Положение о длинных и коротких перевозках было изменено под влиянием прогрессивных республиканцев в Палате представителей. [695] Было внесено четыре изменения. Первым стало полное исключение фразы «при существенно схожих обстоятельствах и условиях», которая была причиной почти всех проблем в судах. Это изменение сделало необходимым во всех будущих случаях предварительное получение разрешения от Комиссии на любую меньшую плату за длинную перевозку, чем за короткую, независимо от того, какими могут быть местные обстоятельства. Во-вторых, запрет был специально распространен на «маршруты», а не только на «линии». Хотя дело Осборна [696] уже фактически прояснило, что это положение применяется к ряду соединяющихся железных дорог, а не только к одной компании, это дополнение исключило любые споры. Третье изменение, практически узаконившее правило, действовавшее в Комиссии в течение многих лет, запрещало более высокий сквозной тариф, чем сумма местных тарифов на той же линии. [697] Дополнение, охватывающее совершенно новый пункт, стало четвертой модификацией раздела. Оно показательно как индикатор решительного духа, который воодушевлял Конгресс. Эта последняя деталь была заимствована из недавно представленного отчета Национальной комиссии по водным путям, которая, в свою очередь, заимствовала ее из конституции штата Калифорния. Она была призвана противостоять тактике, так часто применяемой сухопутными перевозчиками в конкуренции с водными линиями, заключающейся в резком снижении тарифов до тех пор, пока конкуренция со стороны водного транспорта не будет уничтожена, после чего убытки возмещались за счет еще более высоких тарифов, чем прежде. [698] Согласно новому закону, ни одной железной дороге, однажды снизившей свои тарифы в конкуренции с водным маршрутом, не разрешалось повышать эти сборы до тех пор, пока Межштатная торговая комиссия не установит, что такое предлагаемое повышение основано на изменившихся условиях, отличных от устранения водной конкуренции.

Улучшение процедуры апелляции путем создания Коммерческого суда стало третьей важной особенностью нового закона. Жалобы вызывала не только задержка, но и нелогичный процесс пересмотра. Ведь это позволяло отменять приказы технически экспертной комиссии из семи человек по приказу одного судьи, который, по сути, полагался на подчиненных при изучении доказательств относительно экономических фактов. Это можно проиллюстрировать двумя недавними делами. В 1907 году трансконтинентальные железные дороги существенно повысили тарифы на лесоматериалы. Комиссия постановила, что это повышение является необоснованным, но разрешила осуществить его наполовину. Перевозчики подали апелляцию в Федеральный окружной суд. Все доказательства, затрагивающие крупные денежные и коммерческие интересы, были приняты судом через посредника (мастера). На основании выводов этого единственного лица, без возможности для суда критически изучить доказательства, взвешенное решение Межштатной торговой комиссии было отменено. То же самое произошло в деле техасских скотоводов в 1910 году, касающемся тарифов на перевозку живого скота с юго-запада на северные пастбища. В этом случае, конечно, Окружной суд отказался вынести судебный запрет против Комиссии. Однако это не изменило того факта, что решение было основано на слушаниях, проводимых мастером в течение шестидесяти трех дней, и привело к созданию объемного протокола, который у суда не было времени даже бегло просмотреть. Стандартизация процедуры, а также устранение задержек были целью Президента в плане создания Коммерческого суда.

В ходе дебатов в Конгрессе было выдвинуто много возражений против создания специального трибунала. Утверждалось, что такой суд с ограниченной юрисдикцией будет открыт для политического влияния, а также подвержен опасности узости мышления. Говорили, что это чуждо нашей судебной организации, которая до сих пор знала только суды общей юрисдикции. Утверждалось, что необходимости в коммерческом суде не существует, так как число дел, которые могут быть переданы на его рассмотрение, будет слишком малым. Возражения также выдвигались на основании расходов. Проблема судебного пересмотра, конечно, была усложнена, а не упрощена Законом Хепберна 1906 года. До этого времени никакие административные приказы не вступали в силу иначе, как через принудительное исполнение судами. Но этот закон предусматривал, что тарифы и правила Комиссии должны вступать в силу proprio vigore в течение тридцати дней. Спор о широком против узкого судебного пересмотра уже был описан, причем исход в то время рассматривался как победа широкого пересмотра. Ситуация, однако, полностью изменилась после решения по делу Иллинойсской центральной железной дороги в 1910 году, [699] которое, по-видимому, ограничило судебный пересмотр случаями, когда приказ Комиссии выходил за рамки ее законных полномочий или был неконституционным. Это решение не положило конец плану создания нового транспортного суда, как можно было ожидать; но оно привело к конкретному ограничению полномочий этого трибунала до уровня полномочий обычных окружных судов.

Коммерческий суд, окончательно сформированный в 1910 году, состоял из пяти судей, каждый из которых назначался на пять лет и направлялся туда Главным судьей Верховного суда из числа окружных судей Соединенных Штатов. Ни один член не мог служить непрерывно более одного срока, но мог быть переназначен после перерыва в один год. Суд должен был заседать в Вашингтоне и быть всегда открытым для ведения дел. Из него могла быть подана прямая апелляция в Верховный суд с максимально простым порядком судопроизводства для устранения задержек. Например, должен был передаваться оригинал протокола; и у каждого перевозчика в Вашингтоне должны были быть назначены агенты, которым в любое время могли быть вручены процессуальные документы. Что бы ни говорили о других деталях этого судебного эксперимента, он, безусловно, добросовестно стремился способствовать оперативности судопроизводства.

Юрисдикция этого Коммерческого суда была прямо установлена в отношении четырех видов дел: [700]

Во-первых, дела об исполнении любого приказа Межштатной торговой комиссии, за исключением приказов о выплате денежных средств.

Во-вторых, дела, возбужденные с целью запретить, отменить, аннулировать или приостановить, полностью или частично, любой приказ Комиссии.

В-третьих, все апелляционные производства в соответствии с поправками Элкинса 1903 года, касающиеся ребейтов (скрытых скидок) или отступлений от опубликованных тарифов.

В-четвертых, все производства, касающиеся обеспечения соблюдения закона в отношении публичности отчетности, предоставления мощностей или принуждения к осуществлению перевозок.

Производства по первой из упомянутых категорий, касающиеся исполнения приказов Комиссии, остались практически неизменными по форме, за исключением того, что они должны были рассматриваться в Коммерческом суде, а не в обычных окружных судах. Дела второй категории, в которых перевозчик стремился запретить или отменить приказы Комиссии, были несколько изменены в процедурном порядке. Административный законопроект предусматривал, что Коммерческий суд не должен выносить судебные запреты, за исключением случаев, когда это может привести к невосполнимому ущербу. В этом отношении Сенату удалось несколько расширить судебный контроль. Пятидневное предварительное уведомление Комиссии, полученное в 1906 году после ожесточенной борьбы, было теперь сокращено до трех дней; и полный состав суда мог продлить временную приостановку на шестьдесят дней, предоставленную одним судьей, на весь период, необходимый для принятия окончательного решения Верховным судом. За этим исключением, новый закон сохранил все позиции, завоеванные Законом Хепберна в судебном толковании по делу Иллинойсской центральной железной дороги.

Основная критика, которую можно направить против Коммерческого суда в таком виде, заключается в том, что вместо неизменного состава судей, становящихся экспертами в деталях перевозок благодаря долгому опыту, его состав должен меняться из года в год. К счастью, в самом начале суд выиграл от назначения председателем председателя Межштатной торговой комиссии; но кажется вероятным, что недостаток опыта и технических знаний в этом постоянно меняющемся органе может сделать его скорее препятствием, чем помощью в определении ответственности за урегулирование этих важных дел. Специализация должна быть столь же полезной здесь, как и во всех других департаментах правительства. Жаль, что первоначальный план постоянного суда был в конечном итоге изменен по настоянию представителей перевозчиков на трибунал, каждый из членов которого, едва став компетентным в деталях своей работы, уже намечен к переводу в другие сферы деятельности.

Вслед за созданием Коммерческого суда вторым важным изменением в процедуре, введенным в 1910 году, стала передача задачи ведения судебных дел по апелляциям от Межштатной торговой комиссии в Федеральный департамент юстиции. Путаница государственных полномочий в прошлом, возникавшая из-за разрешения Комиссии вести дела в федеральных судах, в которых она уже имела интерес, была уже описана. Было очевидно нелогично, что орган, однажды вынесший заключение, должен затем выступать в суде в защиту своего собственного приказа. Ревность Департамента юстиции в этом отношении, вероятно, также была причиной изменения, внесенного в закон. Поправка 1910 года предусматривает, что впредь все дела и производства, как в Коммерческом суде, так и в Верховном суде, должны возбуждаться от имени Соединенных Штатов под руководством и контролем Генерального прокурора. Было также предусмотрено, что Комиссия или «любая сторона или стороны, имеющие интерес», могут выступать по своей собственной инициативе и по праву, и могут быть представлены адвокатом. Сообществам, ассоциациям или лицам, заинтересованным в споре, было разрешено вмешиваться, и Генеральному прокурору было запрещено прекращать какие-либо производства по возражению таких заинтересованных сторон. [701] Эта, казалось бы, разумная процедура была разрешена после яростного протеста грузоотправителей против первоначальной административной программы. Сенат возражал против этого на том основании, что это «внесет невыносимую путаницу в судебные разбирательства и подчинит общие интересы всех людей эгоистичным заботам одной или нескольких сторон». А Комиссия на протяжении всего времени настаивала на том, что она должна участвовать в таких процессах, иначе не найдется компетентных сторон, которые могли бы направлять обвинение в сложных процессах.

Несколько положений закона были направлены на конкретные злоупотребления, выявленные в ходе судебных преследований по уголовным положениям Закона. Первоначальный закон предусматривал размещение тарифов в общественных местах, чтобы грузоотправители могли информировать себя о запланированных тарифах. Но возможности сокрытия особых преимуществ, а также чисто механическая трудность установления фактов в столь сложном лабиринте описаний и правил со всевозможными исключениями делали необходимым, чтобы грузоотправитель полагался на информацию, полученную от агента. Грузоотправитель также не мог возместить убытки, понесенные из-за неправильного указания тарифа этим агентом, поскольку перевозчики обязаны взимать плату в соответствии с тарифом под угрозой суровых наказаний за отступление от него. Даже ошибка агента при указании неверного тарифа не позволяла получить возмещение. Новый закон устранил эту непредвиденную ситуацию требованием, чтобы железная дорога указывала тариф по письменному запросу; и несла ответственность в виде штрафа в размере 250 долларов за неверное заявление, повлекшее убытки для грузоотправителя. Ожидалось, что требование о том, чтобы и запрос, и ответ относительно тарифов были письменными, облегчит выявление ребейтов в будущем. Другой пункт добавил штраф в размере 1000 долларов и сделал правонарушением разглашение любым перевозчиком или его агентом информации относительно маршрута или пункта назначения любого груза, когда такая информация может быть использована во вред конкурирующему грузоотправителю. Подстрекательство к получению такой информации также наказывалось. Злоупотребление, против которого было направлено это положение закона, хорошо иллюстрируется судебным преследованием так называемого Порохового треста в 1911 году. В одном случае выяснилось, что грузовому агенту платили от 15 до 18 долларов в месяц за предоставление еженедельных отчетов о перевозках, с адресами получателей, осуществляемых конкурирующей фирмой в Чаттануге. [702] Такое возмутительное шпионаж, долгое время практиковавшийся Standard Oil, как следует надеяться, будет устранен в будущем этим положением закона.

Некоторые детали закона можно опустить, лишь упомянув их. Сфера регулирования была расширена и теперь включает телеграфные, телефонные и кабельные компании. Комиссия была специально уполномочена устанавливать и обеспечивать соблюдение разумной тарифной классификации грузов. Такие полномочия, конечно, постоянно осуществлялись в течение многих лет; но этот пункт исключил любые споры. Был использован опыт, полученный в Верховном суде при толковании полномочий в отношении сквозных маршрутов и совместных тарифов в деле «Портлендского шлюза», описанном в предыдущей главе. Другие «разумные или удовлетворительные маршруты» были определены более конкретно; хотя принятая сложная фразеология была сомнительной ценности. Вполне возможно, что этот пункт при судебном толковании ограничил, а не расширил полномочия Комиссии по сравнению с законом 1906 года. Но дополнительное требование о том, что каждый перевозчик должен предоставлять разумные условия для эксплуатации сквозных маршрутов, надлежащие правила для обмена вагонами и т. д., должно было способствовать эффективности сквозных перевозок. Опыт дел по «маршрутизации апельсинов» также привел к четкому подтверждению в новом законе права грузоотправителя назначать маршрут, который он предпочитает для перевозки по соединяющимся линиям. Грузоотправитель мог также потребовать коносамент, соответствующий его инструкциям. Будет ли эта свобода выбора для грузоотправителя, с сопутствующим принятием ответственности за все последствия, независимо от забастовок, блокад или стихийных бедствий, работать в его пользу в долгосрочной перспективе, еще предстоит увидеть. Он, вероятно, может полагаться на строгое соблюдение так называемой поправки Кармака 1906 года, которая делает первоначального перевозчика ответственным за ущерб, даже если он произошел вне его собственной линии. И, наконец, среди незначительных изменений 1910 года была авторизация Комиссии инициировать расследования по собственной инициативе. Такие полномочия часто осуществлялись; но при принятии Закона Хепберна четырьмя годами ранее в Раздел 15 были внесены определенные словесные несоответствия. Было сочтено лучшим исправить эту ошибку путем предоставления полных полномочий на проведение расследований как с жалобой, так и без нее. [703]

Вместо регулирования выпусков акций и облигаций федеральными органами, как было обещано в политических платформах, почти единодушная оппозиция в Сенате такому плану привела к замене его Комиссией по железнодорожным ценным бумагам для расследования этого вопроса. Это, в конце концов, было, вероятно, мудро; поскольку многие детали относительно конфликтующих полномочий штатов и федеральных органов в таких вопросах еще должны были быть определены в судебном порядке. Более того, предложенные планы, как оказалось, были настолько сложными, что их принятие могло привести к легализации всей капитализации, существовавшей на тот момент, без учета ее реальной стоимости. Вопрос, безусловно, заслуживал дальнейшего расследования со стороны экспертов.

В соответствии с вышеупомянутыми полномочиями Президент назначил способную, хотя и отчетливо консервативную комиссию во главе с президентом Йельского университета Хэдли. Этот орган представил свой отчет в ноябре 1911 года. [704] Документ был кратким, убедительным в аргументации (за исключением отмеченных ниже моментов), мудрым в своих общих выводах и в высшей степени примирительным по духу. Он был явно предназначен для содействия хорошим отношениям между правительством и перевозчиками. Доминирующей нотой была полная публичность как средство исправления всех финансовых злоупотреблений того времени. Адекватность этого средства была, вероятно, преувеличена. Мудрые бухгалтерские положения Законов 1906-1910 годов [705] были, безусловно, уже далеко идущими по своему эффекту. Комиссия по ценным бумагам, однако, предложила детализировать их, чтобы полностью охватить все фазы как продвижения, так и последующего финансирования.

Не менее важной и мудрой, чем настаивание на финансовой публичности, была рекомендация о том, чтобы до тех пор, пока Верховный суд четко не определит отношения между федеральными властями и властями штатов, федеральное правительство должно воздерживаться от попыток регулирования выпуска ценных бумаг. Слишком много сложных юридических осложнений оставалось прояснить.

Безусловно, следовало бы более восторженно оценить усилия таких штатов, как Массачусетс, Висконсин, Техас и Нью-Йорк, по решению своих местных проблем финансового контроля. [706] Очевидное отсутствие должной оценки важности работы различных комиссий по коммунальным услугам по всей стране можно, возможно, объяснить тем, что это выходило за рамки работы чисто федеральной комиссии. Тем не менее, слово поддержки этим администрациям штатов сделало бы что-то, чтобы компенсировать довольно негативный характер его выводов. Кто-то должен осуществлять финансовый контроль. Если нецелесообразно для федерального правительства предпринимать это в настоящее время, как вполне могло быть, то важно было подчеркнуть тот факт, что штаты должны делать это, как могут. С другой стороны, рекомендации относительно физической оценки как элемента регулирования тарифов были достаточно прогрессивными, чтобы придать отчету в целом аспект судебного баланса и общей справедливости.

Два конкретных вывода комиссии по ценным бумагам, однако, были, безусловно, открыты для дискуссий. Одним из них было утверждение о том, что между капитализацией и тарифами существует слабая связь. Это утверждение, конечно, в значительной степени верно; но, как и большинство обобщений такого рода, не говорит всей правды. Это, вероятно, абсолютно верно в отношении конкретных тарифов. Никто бы ни на минуту не заявил, что сильно капитализированная Wabash, работающая на территории магистральных линий рядом с системой Pennsylvania, может взимать какие-либо более высокие тарифы из-за своих финансовых трудностей.

Скорее наоборот. Но хотя это верно для конкретных тарифов, капитализация оказывает косвенное, но тем не менее весьма ощутимое влияние на общий уровень тарифов. Об этом я уже аргументировал в другом месте довольно подробно. [707] Было ли удивительно, что давление в пользу повышения тарифов в 1910-1911 годах на территории магистральных линий исходило от сильно капитализированной New York Central при существенной помощи и поддержке со стороны Erie? Было ли простым совпадением то, что дорога Lackawanna, акции которой котировались выше 500 долларов, была менее заметным фактором в агитации, чем некоторые из ее соседей? Верно, прямой связи между тарифами и капитализацией не существует; но то, что положительный стимул к более высоким сборам в целом может быть найден в необходимости поддержания большой капитализации, кажется достаточно ясным в свете опыта. Этот момент был, безусловно, проигнорирован или затушеван в отчете.

Наиболее спорным и, как я считаю, опасным предложением в этом отчете была предложенная отмена «знака доллара» на капитальных акциях. Как бы ни было желательно для горнодобывающих компаний и менее значимых промышленных предприятий, как в Германии, отказаться от любой установленной номинальной стоимости акционерного капитала, чтобы избавить общественное сознание от его чисто искусственного характера, предложение совершенно иное, когда оно применяется к такой отрасли, как железная дорога. Существует огромная разница между чисто частными и конкурентными условиями более или менее спекулятивного характера и теми, при которых монопольные привилегии предоставляются даром общественности. Место не позволяет критиковать это предложение подробно. Я обсуждал его более подробно в другом месте. [708] Многие возражения приходят на ум сразу, ни одно из них не упомянуто в этом отчете, который, почти легкомысленно, как кажется, предложил революционизировать все наши привычные финансовые привычки. Среди этих возражений есть тот факт, что отмена номинальной стоимости снимает ограничение с промоутера или руководства в отношении ответственности перед кредиторами в случае частично оплаченных акций. Опыт Asphalt Company of America поучителен в этом отношении. Можем ли мы доверять одной лишь публичности в обеспечении соответствующих гарантий для честного продвижения при снятии этой ответственности? Затем, опять же, как насчет выпуска акций в обмен на приобретенную собственность, как это часто случалось в ходе железнодорожной консолидации? Было ли несущественно, выпустила ли поглощающая компания 500 000 «участвующих акций» с рыночной стоимостью 100 долларов каждая или вдвое большее количество «сертификатов участия», получающих половину этой цифры за единицу в обмен на приобретенную собственность? И далее, существует неизбежный эффект для спекуляций. Одной из главных потребностей того времени было отделение наших общих перевозчиков от влияния Уолл-стрит. Имело ли значение, торговались ли «участвующие акции» Southern Railway около 25 долларов; или акции Louisville & Nashville имели цену 150 долларов? Низкие котировки всегда предлагают большой стимул для спекулятивных манипуляций — как должен признать любой изучающий дела Rock Island. Отказаться от номинала, что означает разрешение на эмиссию без упрека по любой цифре «ниже номинала» — как трудно, действительно, избавиться от этой концепции некоторого стандарта нормальности — не могло не оказать пагубного влияния. И затем, наконец, помимо всех других соображений, существовала потребность в некотором общем стандарте сравнения для всех видов целей — некоторой базе, от которой можно судить о нормальности. Предложение стереть все такие стандарты, с простым предупреждением общественности и инвесторам быть осторожными, казалось шагом назад.

Это подводит нас к настаиванию комиссии на необходимости для железных дорог большего капитала для развития; и трудности финансирования новых предприятий в соответствии с регулятивными положениями закона, такими как запрет на выпуск акций с дисконтом. Массачусетс недавно прошел через опыт, вероятно, чрезмерного регулирования. Но простые модификации его законов против раздувания акций, казалось, решили проблему. Конечно, проблемы развития Запада и Юга сильно отличаются от проблем Новой Англии. Тем не менее, был опыт Техаса, на который можно было опереться. Жалобы, конечно, были, особенно со стороны дорог Гулда, на недостаточность капитала для новых работ. Но рост пробега, казалось, тем не менее, сравнивался не неблагоприятно с прогрессом в других штатах. Были ли дороги Гулда, например, в лучшем положении в других штатах, где преобладает большая либеральность законов? Факт заключался в том, что много нового строительства и улучшений оставалось сделать по всей стране, как этот отчет должным образом подчеркнул; но многое из этого, вероятно, должно было быть сделано компаниями, уже работающими в этой сфере. Не так много новых паровых железнодорожных компаний сейчас нужно даже на Западе. Должно быть признано, что недавно разрешенное расширение Grand Trunk Railway в самое сердце Новой Англии показывает, насколько настойчив спрос на новые дороги даже на Востоке. Но кто бы ни строил, пусть они усвоят урок, так часто забываемый, что честное управление и консервативное финансирование, с целью того, чтобы сначала был установлен твердый кредит, имеют гораздо больше общего с содействием развитию, чем невмешательство закона. Это было, вероятно, время, когда поощрение железных дорог в период стресса должно было быть должным образом дано. Но пусть не будет забыто, что добросовестность по отношению к общественности и акционерам, вместе с разумным финансированием, должны быть основным источником кредита.

Многие замечательные особенности этого отчета заслуживают упоминания, если бы позволило место. Четкое изложение различия между акциями и облигациями, и особенно обсуждение межкорпоративного финансирования, занимали видное место. Документ обещал сыграть большую роль в определении государственной политики в будущем. Он вполне заслуживал самого тщательного изучения законодателями, финансистами и экономистами. По своей природе столь консервативный документ никогда не мог надеяться на популярный прием. Но многие из его финансовых банальностей, вероятно, нуждались в повторении для блага как перевозчиков, так и общественности.

Закон Хепберна 1906 года, несмотря на ажиотаж вокруг его принятия в Конгрессе, «пришел как лев и ушел как ягненок», имитируя тем самым месяц март, в котором были осуществлены его решающие изменения. В конце концов, он оказался гораздо менее радикальной мерой, чем опасались железные дороги. Этот закон Манна-Элкинса, четыре года спустя, с другой стороны, представленный президентским законопроектом как просто дополнительный законодательный акт, [709] «завершающий политику Рузвельта», вышел из Конгресса действительно радикальным по характеру. Каждое внесенное изменение было «прогрессивным»; и все же с обеих сторон было проявлено мало общественного интереса. Никакая кампания по связям с общественностью не проводилась перевозчиками. Никакого расширенного обсуждения в прессе не происходило. Было несколько причин для этого контраста. Отчасти верно, как предположил один писатель, что «костный мозг уже был извлечен из железнодорожного регулирования как политического вопроса; и что он стал просто костью раздора в фракционной борьбе». Более того, фундаментальный принцип эффективного государственного регулирования был бесспорно подтвержден в 1906 году. Закон 1910 года имел своей целью более прочное закрепление уже занятой позиции. Дебаты в значительной степени сосредоточились на неинтересных технических вопросах. Более широкие вопросы были отодвинуты на второй план. Даже перевозчики со своей стороны были чрезвычайно сдержанны в изложении своей позиции. Со всех сторон признавалось, что чем меньше общественное мнение в целом будет возбуждено, тем легче будет приговор, вынесенный заключенным на скамье подсудимых. Трудно определить, в какой степени значительный прогресс, достигнутый в этом законе, был обусловлен современными событиями, такими как общее повышение тарифов на грузоперевозки, скандалы с Иллинойсской центральной железной дорогой и тому подобное; или глубоким убеждением со стороны прогрессивного элемента в Конгрессе. Но то, что закон в целом был сюрпризом в конце даже для его сторонников, не вызывает сомнений.

Можно добавить слово относительно упущений в законе Манна-Элкинса. Самым важным было исключение административного плана по разрешению соглашений между перевозчиками относительно тарифов, подлежащих надзору со стороны Комиссии. Республиканская платформа определенно обещала облегчение такого рода железным дорогам. Демократическая партия несколько двусмысленно обещала поправку к закону, запрещающему пулы, «сделать его незаконным, если не одобрено Комиссией». План, однако, встретил упорную оппозицию со всех сторон, в основном на том основании, что он противоречил антитрестовскому закону Шермана. Другие детали, которые остались в стороне, касались предложений по расширению юрисдикции над водными перевозчиками на внутренних водных путях. [710] Могла ли Комиссия осуществлять какой-либо контроль над теми, кто формировал стороны сквозной линии, оставалось открытым вопросом. [711] И затем, наконец, было упущение Конгресса в решении вопроса об установлении минимальных тарифов или дифференциалов между тарифами. Это было ответственно, как вскоре станет ясно, за большую часть трудностей, возникших при применении положения о длинных и коротких перевозках к проблеме трансконтинентальных тарифов.

СНОСКИ:

[688] Охарактеризовано несколько горячо сенатором Ла Фоллетом в его Автобиографии (American Magazine, 1912, стр. 189), как «во всей истории железнодорожного законодательства, самое грубое, самое дерзкое предательство общественных интересов, когда-либо предложенное в любом законодательном органе».

[689] Лучшими ссылками являются следующие: — Ф. Х. Диксон, Quarterly Journal of Economics, том XXIII, 1910, стр. 593-633; перепечатано в Railway Age Gazette, том XLIX, стр. 688 и след.; American Political Science Review, том IV, 1910, стр. 537-554. Нашими другими источниками являются файлы Ежегодных отчетов I. C. C.; Congressional Record, Railway Age Gazette и ежедневные отчеты прессы.

[690] Стр. 452, выше.

[691] Конкретный пример в 17 I. C. C. Rep., стр. 317. Также стр. 510, выше, и 587, ниже.

[692] Приостановка повышенных тарифов на картофель из штата Мэн в октябре 1912 года, достаточно долгая, чтобы позволить реализовать весь урожай сезона по старым тарифам, является примером.

[693] Стр. 474, выше.

[694] Том IV, стр. 3293.

[695] Ниже приведена форма, в которой сейчас стоит Четвертый раздел:

«Раздел 4. Что будет незаконным для любого общего перевозчика, подпадающего под положения этого закона, взимать или получать большую компенсацию в совокупности за перевозку пассажиров или имущества подобного рода на более короткое, чем на более длинное расстояние по той же линии или маршруту в том же направлении, при этом более короткое расстояние включено в более длинное, или взимать большую компенсацию как за сквозной маршрут, чем совокупность промежуточных тарифов, подпадающих под положения этого закона; но это не должно толковаться как разрешение любому общему перевозчику в рамках этого закона взимать или получать такую же компенсацию за более короткое, как и за более длинное расстояние: При условии, однако, что по заявлению в Межштатную торговую комиссию такой общий перевозчик может в особых случаях, после расследования, быть уполномочен Комиссией взимать меньше за более длинные, чем за более короткие расстояния при перевозке пассажиров или имущества; и Комиссия может время от времени предписывать степень, в которой такой назначенный общий перевозчик может быть освобожден от действия этого раздела: При условии, далее, что никакие тарифы или сборы, законно существующие во время принятия этого поправочного закона, не должны требовать изменения по причине положений этого раздела до истечения шести месяцев после принятия этого закона, ни в каком случае, когда заявление было подано в Комиссию в соответствии с положениями этого раздела, до определения такого заявления Комиссией.

Всякий раз, когда перевозчик по железной дороге в конкуренции с водным маршрутом или маршрутами снижает тарифы на перевозку любого вида груза в или из конкурентных пунктов, ему не разрешается повышать такие тарифы, если после слушания Межштатной торговой комиссией не будет установлено, что такое предлагаемое повышение основано на изменившихся условиях, отличных от устранения водной конкуренции».

[696] Стр. 476, выше.

[697] Ср. пример на стр. 590, ниже.

[698] Следующий рассказ У. М. Экворта в Railway Age Gazette о разговоре с покойным Коллисом П. Хантингтоном иллюстрирует возможное злоупотребление:

«Southern Pacific построила два прекрасных парохода для курсирования между Сан-Франциско и Сакраменто, Калифорния. Они обеспечивали ежедневное обслуживание, каждое судно шло вверх один день, а вниз на следующий, и плата за проезд составляла 2 доллара. Частное лицо подумало, что видит способ конкурировать с преимуществом, и купило судно поменьше, которое обеспечивало обслуживание только через день, но, с другой стороны, взимало только 1 доллар за это обслуживание.

«Southern Pacific начала терять деньги, и когда мистер Хантингтон в следующий раз приехал в Калифорнию, ситуация была представлена ему. «Хотите, чтобы я вел эту борьбу?» — сказал он местному менеджеру. «Конечно, сэр», — был ответ. «Есть ли старое судно, которое вы можете купить, чтобы обеспечить обслуживание?» Услышав, что есть, мистер Хантингтон купил его, приказал поставить два первоклассных судна на прикол и объявил, что новая покупка будет ходить рядом с судном соперника по цене 50 центов. «Почему, сэр», — сказал местный менеджер. «50 центов не окупят уголь». «Нет, я не думаю, что окупят», — был ответ, «но когда вы идете на войну, вы должны сражаться!»

«Вскоре владелец судна-соперника пришел к мистеру Хантингтону и спросил его, что он готов с этим сделать. Мистер Хантингтон ответил, что купит его судно за 10 000 долларов — я думаю, сумма была такой. «Но, мистер Хантингтон, судно стоило мне 20 000 долларов, и оно того стоит». «Очень вероятно, но я дам вам только 10 000 долларов». Так борьба продолжалась еще некоторое время. Когда пришла весна, мистер Хантингтон собирался вернуться в Нью-Йорк. Он послал весть своему сопернику, что покидает Калифорнию на следующей неделе, и что если вопрос не будет решен до его отъезда, его 50-центовое судно будет продолжать ходить до его возвращения следующей зимой. На что его конкурент сразу сдался и затем продал свое судно за 10 000 долларов. «С тех пор», — заключил мистер Хантингтон, — «конкуренции с Southern Pacific на реке Сакраменто не было».

[699] Стр. 538, выше.

[700] Заключение № 44, 1911 года, является первым делом Коммерческого суда, интерпретирующим эту юрисдикцию. Ср. также стр. 587, выше.

[701] 191 Fed. Rep., 37, впервые интерпретирует этот пункт. Стр. 587, ниже.

[702] Quarterly Journal of Economics, XXVI, 1912, стр. 444.

[703] Ср. стр. 537, выше.

[704] Отчет Комиссии по железнодорожным ценным бумагам, 1 ноября 1911 года.

[705] Стр. 515, выше.

[706] Они будут полностью описаны в нашем втором томе в связи с раздуванием акций, оценкой и смежными финансовыми проблемами.

[707] Том II, в главе об Оценке.

[708] Том II, в главе об Акционерном капитале.

[709] Ср. характеристику сенатора Ла Фоллета. Сноска, стр. 559, выше.

[710] Отчет Национальной комиссии по водным путям 1912 года настоятельно призывал к этому. И попытки в связи с установлением пошлин для Панамского канала в том же году запретить любую железнодорожную собственность или интерес в каботажных пароходах были значимы для законодательства, которое еще должно было появиться. Ср. стр. 591 и 638, ниже.

[711] Ср. дело Goodrich Transit Co. Стр. 586, ниже.

ГЛАВА XVIII КОММЕРЧЕСКИЙ СУД: ПОВЫШЕНИЕ ТАРИФОВ НА ГРУЗОПЕРЕВОЗКИ 1910 ГОДА

Досье Коммерческого суда, 581. — Коммерческий суд в Конгрессе, 582. — Мнения Верховного суда относительно него, 583. — Юридические против экономических решений, 586. — Решенные правовые вопросы, 586. — Дело о максимальном (Цинциннати) тарифе на грузоперевозки возрождено, 588. — Реальный конфликт по экономическим вопросам, 590. — Дело Louisville & Nashville, 590. — Дело о калифорнийских лимонах, 592. — Широкий против узкого судебного пересмотра снова, 593.

Повышение тарифов на грузоперевозки 1910 года, 594. — Исследование их причин, 595. — Слабость презентации железных дорог, 596. — Операционные расходы и заработная плата выше, 597. — Аргумент в опровержение, 598. — «Научное управление», 598. — Комиссия принимает неблагоприятное решение, 599.

Тремя жизненно важными особенностями закона Манна-Элкинса 1910 года были: создание Коммерческого суда с целью ускорения судебного пересмотра дел, обжалованных из Межштатной торговой комиссии; предоставление полномочий приостанавливать повышение тарифов до рассмотрения их обоснованности; и реабилитация положения о длинных и коротких перевозках. Закон был принят 18 июня 1910 года. В течение короткого периода в два года он успешно вышел из высшего испытания в отношении повышения тарифов; уже был накоплен достаточный опыт работы с новым Коммерческим судом, чтобы оправдать мнение о его достоинствах как специального трибунала для пересмотра решений по перевозкам; и, наконец, было вынесено мнение Межштатной торговой комиссии, которое на момент написания этой статьи находится на рассмотрении Верховного суда Соединенных Штатов в самом важном деле, которое когда-либо могло возникнуть в соответствии с положением о длинных и коротких перевозках. В 1910 году свободно делались прогнозы, что определенные недостатки в пересмотренном законе, в частности неспособность предоставить контроль над минимальными тарифами и установление дифференциалов между тарифами, вскоре должны быть устранены. Опыт быстро пролил свет и на эти вопросы. Настоящее время, таким образом, является подходящим моментом для пересмотра всей ситуации в отношении федерального регулирования железных дорог.

Когда создавался Коммерческий суд, высказывались опасения, что не будет достаточно дел, чтобы занять его время. Этот прогноз был далек от реализации, судя по записям первого года. [712] Включая тридцать шесть дел, переданных ему из различных федеральных окружных судов, всего пятьдесят семь исков были помещены в его досье до 20 декабря 1911 года. Пятьдесят четыре из этих дел напрямую касались приказов Межштатной торговой комиссии, причем подавляющее большинство — сорок четыре — были исками, поданными перевозчиками с целью отмены таких приказов. Комиссия обратилась в суд лишь однажды для обеспечения исполнения своих мандатов, остальные девять дел были апелляциями грузоотправителей за облегчением. Но ряд этих исков были отозваны или отклонены, или же лежали вне класса того, что можно справедливо назвать спорными делами. Только тридцать восемь из них в действительности имели значение, проливающее свет на функцию суда как апелляционного трибунала, стоящего между Межштатной торговой комиссией и Верховным судом Соединенных Штатов. Тридцать из них были рассмотрены до 20 декабря 1911 года. То, что суд воспринимал себя как сдерживающий фактор, а не как координирующий орган с Комиссией, подтверждалось тем фактом, что ограничительные приказы или окончательные постановления в пользу железных дорог и против грузоотправителей и Комиссии были вынесены по всем, кроме трех действительно важных дел из всех тридцати. И даже по этим трем делам Коммерческий суд счел два из них вне своей юрисдикции, в то время как в третьем перевозчики уже присоединились к мнению Комиссии, так что спора на самом деле не было. [713]

Ожесточенная кампания за отмену Коммерческого суда, как результат тенденции его решений, велась в Конгрессе во время сессии 1911-1912 годов. Палата представителей, в ответ на общественные настроения, быстро приняла законопроект, отменяющий его немедленно, при голосовании 120 против 49, причем многие республиканцы присоединились к демократам в его осуждении. Острый спор был спровоцирован в Сенате по поводу «законодательного отзыва судей», как этот вопрос не без основания называли. Администрация, через Генерального прокурора, умело защищала находящийся под угрозой суд. [714] Были представлены доказательства, показывающие, что Комиссия была поддержана в большей доле дел, чем при старой системе окружных судов; [715] что судебные запреты не выдавались с большей свободой, чем ранее, и что ни один из них не основывался на вопросах факта; и, наконец, что административный план был гораздо более оперативным. Но что касается Конгресса, эти доказательства, по-видимому, не были убедительными. Сенат вскоре последовал за Палатой представителей, тридцатью шестью голосами против двадцати трех отклонив поправку к Законопроекту об ассигнованиях на законодательные, исполнительные и судебные нужды, которая предусматривала дальнейшее содержание суда. Настолько сильным было чувство, что только при близком голосовании была предотвращена поправка, которая стремилась законодательно лишить судей должности, а также вывести их из Коммерческого суда. Ибо без такого положения, конечно, они были бы, согласно закону 1910 года, переназначены на службу в окружные суды, из которых большинство из них было взято. Окончательное соглашение конференции между двумя палатами, приложенное к вышеупомянутому законопроекту об ассигнованиях, определенно отменило суд, но последовало плану Палаты о переназначении судей на службу в окружные суды. Этот законопроект был дважды ветирован Президентом; но во второй раз он не смог пройти повторно в Сенате после его вето с небольшим перевесом. В Палате представителей общественное мнение было выражено путем повторного принятия меры об отмене 149 голосами против 53. Эти детали весьма значимы, поскольку указывают на нетерпение Конгресса к любой попытке вмешательства в позитивную программу административного контроля железных дорог, принятую в 1906-1910 годах. Судьба суда тогда покоилась в руках Президента, его первоначального спонсора. Возникла деликатная ситуация, касающаяся отношений между Конгрессом и исполнительной властью в вопросе законодательных «всадников» к законопроектам об ассигнованиях. Были ли такие суммарные разбирательства, как те, что были инициированы Конгрессом, оправданы фактами, зависело от окончательного распоряжения спорными делами Верховным судом, перед которым большинство из них тогда находилось на рассмотрении по апелляции. Если бы оказалось, что суд в действительности, как утверждалось, стремился узурпировать полномочия, законно осуществляемые Комиссией, аргументы в пользу отмены были бы значительно усилены. Но в любом случае, уверенность в президентском вето на любой закон, затрагивающий этот любимый проект Администрации, сделала атаку на Коммерческий суд на время безрезультатной. В конечном итоге Конгресс согласился с пожеланиями Президента, продолжив ассигнования на содержание суда до 4 марта 1913 года. Что произойдет в промежутке после того, как Конгресс соберется снова, еще предстоит увидеть.