«Железные дороги: тарифы и регулирование»

Определение надлежащего объема и функции судебного пересмотра было существенно продвинуто несколькими решениями Верховного суда Соединенных Штатов в июне 1912 года. Общий эффект их заключался в существенном ограничении чрезмерных амбиций Коммерческого суда как промежуточного судебного органа. Следуя мнению по делу Goodrich Transit Company [716], которое впервые отменило решение Коммерческого суда, все три этих последних мнения по апелляции снова поддержали Межштатную торговую комиссию против ее судебного рецензента. В двух случаях предполагаемая юрисдикция нового суда была отклонена; в то время как в третьем, хотя юрисдикция была признана, его решение было отменено. Из-за их влияния на последующие события, краткий обзор этих дел может быть уместен.

Proctor and Gamble Company, известные производители мыла, жаловались на определенные правила относительно демереджа (простоя) их цистерн. Комиссия поддержала перевозчиков, подтвердив, что их правила являются надлежащими и законными. Истцы затем подали апелляцию в Коммерческий суд, который заявил о своей юрисдикции присуждать денежное облегчение, хотя в данном случае он отказался это сделать на том основании, что Комиссия правомерно решила вопрос в первой инстанции. Затем последовала апелляция в Верховный суд, со странным обстоятельством, что Комиссия и железные дороги объединились против грузоотправителей. Вопрос был в значительной степени юридическим, включающим определение юрисдикции нового трибунала. Верховный суд в этом случае [717] — и, можно добавить, в деле Cincinnati Freight Bureau [718], которое аналогичным образом затрагивало относительные полномочия суда и Комиссии, — единогласно подтвердил право Комиссии окончательно решать такие вопросы факта.

Признание существования у нижестоящего суда [Коммерческого суда] полномочий, которыми он, как считал, обладал, привело бы к срыву законодательной государственной политики, которая привела к принятию закона. Закон о создании Коммерческого суда был задуман как часть существующей системы регулирования межштатной торговли... Он не был предназначен для разрушения существующего механизма или метода регулирования, а для того, чтобы сделать его более эффективным... Полностью независимо от изложенных общих соображений, мы считаем, что вывод [Коммерческого] суда относительно обладания им юрисдикцией по упомянутому предмету был явно несовместим в других отношениях с четкими условиями закона.

Подобное заявление, продолжающее линию решений, во главе которой стоит дело о распределении вагонов Иллинойсской центральной железной дороги [719], должно способствовать концентрации ответственности и более эффективному регулированию в предстоящие годы.

Третье решение Верховного суда, упомянутое выше, было известно как «дело об ограничительных тарифах» [720]. Могут ли железнодорожные компании — Балтиморская и Огайская железная дорога и другие — устанавливать иные тарифы на перевозку угля для железных дорог, нежели для других грузоотправителей, если этот уголь предназначен для использования железными дорогами в качестве топлива? В данном случае Комиссия запретила такую практику. Ее постановление было незамедлительно приостановлено Торговым судом. Верховный суд в данном случае также признал юрисдикцию Торгового суда, однако его решение было вновь прямо отменено. По сути, спор касался вопроса о ценности услуги в противовес стоимости услуги при определении разумных тарифов. Очевидно, что стоимость перевозки угля для нужд железных дорог между двумя заданными пунктами практически такая же, как и стоимость перевозки коммерческого угля. Комиссия, теперь поддержанная Верховным судом в своем неодобрении любого различия в оплате, таким образом, отдавала приоритет именно этому соображению стоимости. Точка зрения Торгового суда, которая здесь была отменена, напротив, имела тенденцию подчеркивать такие факты, как то, что два вида угля предназначались для разных целей и не конкурировали друг с другом по цене. Иными словами, ценности услуги — тому, что может выдержать груз — придавалось большее значение, чем простым соображениям стоимости. Верховный суд отказался принять эту точку зрения, предпочтя рассматривать транспортировку как вопрос физической перевозки товаров, а не заглядывать за пределы этой основной услуги, «в сторону большего или меньшего побуждения к получению услуги» — то есть рассматривать ее коммерческие аспекты.

Последнее из этой группы решений Верховного суда касалось главным образом правового вопроса, а именно права Торгового суда приостанавливать исполнение постановления Комиссии, касающегося определенных скидок за лихтеровку и терминальное обслуживание сахара в гавани Нью-Йорка [721]. Судебная взвешенность Верховного суда проявилась здесь в подтверждении права Торгового суда на вынесение судебного запрета. Ясная цель закона, заключающаяся в создании этого промежуточного трибунала в качестве гарантии против злоупотребления административной властью, была реализована; тем не менее было постановлено, чтобы дело было возвращено для рассмотрения по существу в Межштатную торговую комиссию — орган, выбранный Конгрессом для этой цели.

Материалы дел, поданных на апелляцию в Торговый суд, можно с пользой разделить для обсуждения на две группы: те, которые явно касались вопросов права, и те, в которых на первом плане стояли вопросы факта или основанные на них экономические выводы. Первая группа дел, касающихся исключительно права, требует лишь краткого рассмотрения. Едва ли могли возникнуть сомнения в необходимости судебного пересмотра правовых заключений Комиссии. Лучшей иллюстрацией служит первое решение Торгового суда, пересмотренное Верховным судом Соединенных Штатов [722]. Внутренние водные перевозчики не подпадали под юрисдикцию Закона о регулировании торговли согласно поправкам Манна-Элкинса 1910 года, за исключением случаев, когда они находились под совместным контролем с железными дорогами или могли заключать соглашения о непрерывных перевозках с наземными перевозчиками. Однако Комиссия, всегда требовавшая от железных дорог предоставления отчетности как по местным, так и по межштатным перевозкам, потребовала от перевозчиков на Великих озерах представлять аналогичные отчеты по всему их грузообороту, независимо от того, подлежит ли он федеральному контролю или нет. Водные линии отказались это делать. Торговый суд, отменяя решение Комиссии, не ставил под сомнение право Конгресса требовать такую отчетность, но постановил, что намерением было ограничить гласность той частью озерных перевозок, на которую фактически распространялась юрисдикция Комиссии. Таким образом, оказывается, что правовой аспект был вдвойне важен, поскольку его определение затрагивало не только обеспечение гласности для водных линий, но и для всех наземных перевозчиков в части их внутриштатных перевозок. К счастью, Верховный суд, поддержав Комиссию, постановил, что Торговый суд допустил ошибку, смешав «знание» о внутриштатных перевозках с их «регулированием». В отношении первого полномочия Комиссии были полностью подтверждены. Этот вопрос и важный вопрос, на котором основывался весь спор о межгорных тарифах, а именно вопрос о полномочиях Комиссии предписывать относительность тарифов [723], были самыми важными правовыми пунктами, первоначально поднятыми перед новым трибуналом. Другими правовыми вопросами, решенными Торговым судом — заметим, как правило, в пользу железных дорог — были: может ли быть востребована компенсация за неразумный тариф, когда бремя уже было переложено на потребителя [724]; может ли Зерновая биржа Нэшвилла законно выступать в качестве интервента в разбирательствах перед Комиссией в соответствии с либеральными условиями закона 1910 года [725]; являются ли «раздельно установленные тарифы», применяемые перевозчиком к сквозным перевозкам при наличии сквозного тарифа, но отсутствии совместного тарифа, вопросами межштатной торговли [726]; о законодательных ограничениях права перевозчиков на возврат переплат грузоотправителям [727]; и является ли компания Union Stockyards общим перевозчиком, занимающимся межштатной торговлей, и, следовательно, подлежащим контролю в отношении преференциального обращения с грузоотправителями [728]. Как бы ни были окончательно решены эти дела судом последней инстанции, не могло быть конфликта полномочий между Торговым судом и Комиссией в отношении таких вопросов права. Настоящим камнем преткновения между двумя органами — административным и судебным, соответственно — был вопрос об их соответствующих полномочиях вне сферы права.

Прежде чем оставить споры о правовых аспектах, мы можем с пользой рассмотреть еще одно дело, важное из-за своего влияния на определение разумных тарифов. Это произошло в 1911 году в результате возобновления старого дела о максимальных (Цинциннати) грузовых тарифах 1896 года [729]. Напомним, что оно касалось относительных тарифов до южных центров из городов Востока и Среднего Запада [730]. В первоначальном деле 1894 года Комиссия постановила, что тарифы из Цинциннати слишком высоки по сравнению с тарифами из Нью-Йорка, приказав снизить их для грузов первого класса, например, с семидесяти шести до шестидесяти центов за сто фунтов. Верховный суд распорядился отклонить жалобу на том основании, что Комиссия не имеет полномочий устанавливать тарифы на будущее. Поскольку этот недостаток закона был устранен поправкой 1906 года, Комиссия по новой жалобе вынесла второе постановление в 1910 году. Оно отличалось от ее предыдущего решения тем, что предписывало снижение тарифа из Цинциннати с семидесяти шести центов только до семидесяти центов, тогда как первое решение предписывало снизить его до шестидесяти центов за сто фунтов. Грузоотправители Цинциннати, не довольные этим снижением, незамедлительно обратились в Торговый суд для пересмотра дела. Таким образом, разбирательство было уникальным, поскольку апелляция в Торговый суд была подана не перевозчиками, а грузоотправителями, которые жаловались, что тарифы, установленные Комиссией, слишком высоки. Торговый суд, поддерживая постановление Комиссии, тем самым в действительности действовал в пользу железных дорог, оставаясь последовательным в своем общем консервативном отношении. Однако его право принимать к рассмотрению такие вопросы было отклонено Верховным судом. Таким образом, по всей вероятности, этот знаменитый и затянувшийся судебный процесс был завершен.

Конкретный правовой вопрос в этом деле Цинциннати заключался в том, следует ли определять разумность тарифа исключительно в свете его влияния на конкретного перевозчика, или же следует также принимать во внимание результат для других конкурирующих линий и для всей обслуживаемой территории. Цинциннатинская Южная железная дорога представляла собой короткий и прямой маршрут протяженностью 336 миль строго на юг до Чаттануги. Ее строительство, содержание и эксплуатация не требовали больших затрат. Она была первой в этой сфере, будучи построенной городом Цинциннати для выхода на южные рынки. Она не была обременена нерентабельными ветками. Ее чистая прибыль составляла более сорока процентов от акционерного капитала. Другие конкурирующие железные дороги между теми же пунктами были на треть длиннее и к тому же были обременены необходимостью содержания убыточных веток. Эти другие дороги не могли эксплуатироваться столь же экономично. Но они добровольно вышли на этот рынок в условиях конкуренции после того, как была построена эта прямая линия, и решили продолжать работу. Однако тарифы, установленные для Цинциннатинской Южной железной дороги — короткой линии, — естественно, определяли тарифы, по которым остальные должны были участвовать в перевозках. При тарифе в семьдесят центов, предписанном во втором постановлении Комиссии, все задействованные перевозчики могли существовать. Короткая линия, по-видимому, могла бы выдержать тариф в шестьдесят центов, как было предписано изначально. Однако было ли законным решать жалобу, поданную против конкретной наиболее привилегированной железной дороги городом, который построил ее для достижения определенной цели, на основе влияния таких тарифов не на эту дорогу, а на другие, построенные впоследствии и находящиеся в менее благоприятных условиях? Поступление таким образом, конечно, позволило бы наиболее привилегированному перевозчику процветать в высшей степени, даже больше, чем тогда. Но эти более высокие тарифы, к большому сожалению, свели бы на нет саму цель, вдохновлявшую ее строительство. Комиссия, поддержанная большинством Торгового суда, приняла последнюю точку зрения [731]. Меньшинство, напротив, решительно высказало мнение, что при таких особых обстоятельствах при определении разумности не существовало права учитывать влияние тарифа на другие дороги, кроме той, против которой была подана жалоба. Верховный суд, подтверждая исключительные полномочия Комиссии по рассмотрению таких вопросов, тем не менее оставил эту деталь, касающуюся определения разумности тарифов, для возможного повторного обсуждения в будущем.

Теперь можно обратить внимание на спор о месте власти, касающийся не правовых вопросов, а сугубо экономических проблем. Типичное дело, рассматривавшееся Торговым судом, касалось тарифов из Нового Орлеана до нескольких конкурирующих городов на линии Луисвиллской и Нэшвиллской железной дороги [732]. Проявилась интересная фаза местной дискриминации. Прилагаемая карта раскрывает ситуацию. В нормальных условиях сквозной тариф из Нового Орлеана до Монтгомери (пункт на большом расстоянии) был бы меньше, чем сумма местных тарифов из Нового Орлеана до Мобила (промежуточный пункт) и затем от Мобила до Монтгомери. Это соответствовало бы общему правилу, основанному на простом факте, что сквозные тарифы, будучи конкурентными, обычно принудительно снижаются ниже уровня местных сборов, на которые такая конкуренция обычно не влияет. В данном случае ситуация была обратной. Водная конкуренция влияла на местные тарифы: как в Мобил из Нового Орлеана по морю с одной стороны, так и затем вверх по Алабаме до Монтгомери на речном пароходе с другой. Но такая водная конкуренция не применялась к сквозному тарифу, вероятно, потому, что сквозная перевозка по воде потребовала бы перевалки в пути с морского парохода на речное судно в Мобиле. Таким образом, в этом случае получилось, что местная конкуренция была острее, чем соперничество в отношении сквозных перевозок. Луисвиллская и Нэшвиллская железная дорога, тем не менее, захватила основную часть бизнеса до Мобила благодаря низким местным тарифам по железной дороге, которые действовали в течение многих лет, даже после фактического устранения водных линий. Ситуация была, безусловно, аномальной с точки зрения стоимости обслуживания только по железной дороге, поскольку тариф на перевозку товаров, отправляемых в Монтгомери напрямую, был выше, чем при использовании комбинации местных тарифов через Мобил. Эта ситуация, очевидно, позволяла оптовикам Мобила закупать товары в Новом Орлеане и фактически доставлять их в Монтгомери дешевле, чем составляли транспортные расходы для дилеров Монтгомери, которые находились на месте. Та же ситуация преобладала в Пенсаколе.

Непосредственной причиной спора стало обнародование Комиссией в 1907 году, в соответствии с новыми полномочиями, предоставленными Законом Хепберна, правила о том, что сквозные тарифы не должны превышать комбинацию местных тарифов между теми же пунктами. Чтобы соблюсти это правило, Луисвиллская и Нэшвиллская железная дорога в данном случае столкнулась с альтернативой: либо снизить сквозной тариф из Нового Орлеана до Монтгомери до суммы своих местных сборов, либо повысить один или оба последних. Железная дорога, естественно, выбрала последний путь — теперь она могла сделать это безопасно, так как лодочные линии давно были выведены из бизнеса. Она повысила свои местные тарифы из Нового Орлеана до Мобила настолько, чтобы новая комбинация местных сборов стала равна сквозному тарифу до Монтгомери. Комиссия по жалобе Монтгомери приостановила это повышение, стремясь заставить железную дорогу выровнять ситуацию не путем повышения местных сборов, а путем снижения сквозного тарифа. Это, очевидно, избавило бы Монтгомери от дискриминации по сравнению с Мобилом, на которую он жаловался. Ни по одному из фактов, изложенных выше, не было спора между судом и Комиссией. Спор вращался исключительно вокруг того, какое из двух средств правовой защиты следует выбрать для разрешения ситуации. Были ли сквозные тарифы необоснованно высокими? Это было утверждение Комиссии. Если так, то выравнивание должно быть достигнуто путем их снижения. Или, с другой стороны, были ли местные тарифы необоснованно низкими? Если так, то их можно было бы с полным основанием повысить. Это было утверждение Торгового суда, что привело его к отмене постановления Комиссии. Какой орган был компетентен решать такой вопрос? Пришлось обращаться к Верховному суду. А тем временем продолжалась та же старая история с задержками, в то время как грузоотправители несли невосполнимые убытки.

В другом случае — деле о калифорнийских лимонах [733] — спор между Комиссией и Торговым судом был еще более острым. Последний, как утверждалось, не довольствуясь даже тем, чтобы делать собственные выводы по вопросам факта, предпринял «попытку заглянуть в разум Комиссии с целью установления причин, на которых основывалось ее постановление». Дело берет начало с 1909 года, когда «блочный тариф» со всей территории к востоку от Скалистых гор был повышен железными дорогами с 1,00 до 1,15 доллара. Это действие последовало за введением высокой защитной пошлины на лимоны в тарифе Пейна-Олдрича. После тщательного расследования Комиссия, пересмотрев весь вопрос о тарифах на цитрусовые, приказала вновь снизить тариф на лимоны до 1,00 доллара. Была незамедлительно подана апелляция в Торговый суд, который отменил постановление как выходящее за рамки полномочий, делегированных Конгрессом. Суд постановил, что Комиссия стремилась отрегулировать тарифы так, чтобы обеспечить защиту калифорнийской лимонной промышленности от иностранной конкуренции, особенно со стороны производителей на Сицилии, вместо того чтобы ограничить свое внимание «внутренней разумностью» транспортного сбора. Брошенный таким образом вызов был незамедлительно принят Комиссией во втором заключении, вынесенном в течение двух месяцев после судебного запрета, предоставленного Торговым судом. На этот раз она исчерпывающе рассмотрела все аспекты стоимости и способа транспортировки апельсинов и лимонов и подтвердила свое мнение о том, что тариф в один доллар за сто фунтов является разумным. На момент написания статьи дело остается на этой стадии. Что предпримет Торговый суд, еще предстоит увидеть. Дело, как оно переформулировано Комиссией, является мастерским в своем обсуждении обязанностей, возложенных на нее законом. «Должна ли страна рассматриваться как единое целое в коммерческих целях, или она должна быть бесконечно разделена?»

Дела о межгорных тарифах, обсуждаемые в следующей главе как фаза вопроса о длинных и коротких перевозках, иллюстрируют еще более ясно эти конфликты между судом и Комиссией по вопросам экономики. Но они не ввели никаких новых юридических тонкостей. Они лишь подчеркнули критический характер спора, поскольку он касался более широкого конституционного вопроса о разделении властей между тремя основными ветвями нашего правительства.

Ситуация, как показывают эти типичные дела, вкратце свелась к следующему: это был все тот же старый вопрос о широком против узкого судебного пересмотра. Торговый суд считал своей надлежащей функцией, как суда права, пересматривать самым широким образом все дела, которые поступали к нему на апелляцию. Комиссия, с другой стороны, утверждала, что не только все вопросы факта, но и все выводы относительно экономических фактов по необходимости лежат исключительно в пределах ее собственных полномочий. И было, безусловно, верно, что без некоторого такого ограничения права на пересмотр Комиссия могла бы с таким же успехом полностью уйти из сферы регулирования и довольствоваться обеспечением соблюдения законов о средствах безопасности, сбором статистики и выполнением функций общего бюро гласности [734]. К счастью, ситуация обещала быть спасена линией решений Верховного суда, вытекающих из дела Иллинойсской центральной железной дороги [735]. Поскольку установление тарифа на будущее является законодательной, а не судебной функцией, полномочие определять, является ли конкретный тариф разумным или нет на будущее, или является ли конкретная дискриминация неправомерной, было дискреционным законодательным полномочием, которое не могло быть пересмотрено судебной властью. Если бы Верховный суд в должное время применил это рассуждение к этим более поздним делам, можно было бы с уверенностью ожидать, что Торговый суд займет свое надлежащее место в федеральной схеме вещей. Пока он не был вынужден это сделать, большая часть железнодорожного законодательства последних лет не смогла бы обеспечить ту полную меру определенности и быстроты облегчения, на которую страна имела право и которую она была обязана получить.

Решение Межштатной торговой комиссии в 1910 году по вопросу о повышении грузовых тарифов [736] имело первостепенное значение не только из-за огромных денежных и коммерческих интересов, но и потому, что оно могло дать прогноз политики правительства в таких вопросах в будущем. Общественный интерес также был подогрет новизной возложения бремени доказывания на железные дороги, а не на грузоотправителей, как в прошлом. Эффект этого изменения в процедуре был очевиден повсюду. Представители грузоотправителей в большинстве случаев ограничивались указанием на неадекватность причин, выдвинутых перевозчиками. Железные дороги, с другой стороны, были вынуждены агрессивно выступать с позитивными аргументами в пользу своей стороны дела. Единственным исключением из негативной задачи выступления с опровержением аргументов перевозчиков было несколько эффектное представление новой проблемы «научного управления», которая вскоре будет обсуждена.

Движение грузовых тарифов с 1900 года было настойчиво направлено вверх. В двух отдельных случаях до 1910 года, как мы видели [737], имели место общие повышения в результате согласованных действий перевозчиков, а именно в 1903 и 1907 годах. Эти более ранние изменения в основном ограничивались товарными тарифами. Были затронуты все основные товары, такие как железо и сталь, зерно, уголь и кокс, стекло, кирпич и цемент. Повышения тарифов 1910 года, с другой стороны, которые привели к первому важному испытанию закона Манна-Элкинса, в основном ограничивались повышениями тарифной классификации грузов — то есть тарифов на товары и более качественные виды грузов. Несомненно, было правдой, как утверждалось, что устойчивое снижение в течение поколения до 1900 года чрезмерно подавило шкалу сборов за транспортные услуги, и что цены в целом, а особенно заработная плата и эксплуатационные расходы, значительно выросли с того времени. Чтобы справиться с этой ситуацией, перевозчики либо договорились не конкурировать, либо навсегда положили конец конкуренции путем прямой консолидации. После первого движения вверх, которое приостановилось около 1904 года, прошло некоторое время без дальнейших усилий в этом направлении. Затем, после отсрочки согласованной попытки в 1908 году, дела шли довольно тихо до 1910 года. Многие изменения были сделаны незаметно в отдельных случаях путем изменения правил перевозок или тарифной классификации [738], но широкомасштабных действий не происходило. Поводом для возобновления движения вверх в 1910 году стало настойчивое требование железнодорожных служащих по всей стране о повышении заработной платы. А уступчивое отношение железнодорожных менеджеров к своим сотрудникам предполагало молчаливое понимание того, что заработная плата будет повышена при условии, что профсоюзы поддержат движение за возмещение этого аванса за счет общественности путем повышения грузовых тарифов.

Магистральные линии подали свои новые тарифы в 1910 году, даже когда Конгресс находился в муках дебатов по поводу Закона Манна-Элкинса. Эти графики существенно повысили все тарифы по тарифной классификации — от восьми до двадцати процентов — и затронули около половины товарных тарифов, в основном менее значимых. Западные железные дороги незамедлительно последовали их примеру, подав тарифы, повышенные примерно на десять процентов, для приблизительно 200 товаров. В ответ на яростный протест со всей страны Конгресс, как мы видели [739], незамедлительно наделил Межштатную торговую комиссию полномочиями по поправкам Манна-Элкинса временно приостанавливать такие повышения тарифов для проверки их разумности. В силу этих полномочий Комиссия в течение нескольких месяцев принимала свидетельские показания и вынесла свои решения как для восточных, так и для западных железных дорог 22 февраля 1911 года [740]. Самое сильное впечатление, которое складывается при изучении свидетельских показаний, заключается в том, что дело железных дорог было несовершенно организовано и неадекватно представлено. Не было разделения поля в аргументации с интенсивной проработкой в каждом случае, но все представители железных дорог проходили по одним и тем же пунктам, настолько широко рассеивая свои усилия, что возможна была лишь поверхностная обработка каждого пункта. Грузоотправители, с другой стороны, очевидно, разработали свой план кампании более систематично и имели соответственно лучшие результаты.

Железные дороги при представлении своего дела были несколько смущены несколькими осложнениями, некоторые из которых были применимы ко всем дорогам одинаково, в то время как другие возникали из-за разнообразия финансовых и эксплуатационных условий на разных линиях. Всем им было отказано в использовании основного аргумента, выдвинутого в пользу общего повышения тарифов в предыдущие годы, особенно в 1900 году. Ожидалось, что упор может быть сделан на возросшую стоимость материалов, используемых при строительстве или эксплуатации, но тот факт, что, во многом как следствие промышленного спада, цены на многие товары были фактически ниже в 1910 году, чем они были в среднем за десятилетие, лишил железные дороги этого мощного аргумента. Основными исключениями в этом отношении были цены на топливо и лесоматериалы. Из-за разнообразия эксплуатационных условий среди перевозчиков также возникли трудности с приведением повышений заработной платы 1910 года в качестве основания для повышения грузовых тарифов. Учитывая всю затронутую железнодорожную сеть, оказалось, что увеличение дохода от предложенных повышений составит 27 000 000 долларов, тогда как уже признанные повышения заработной платы превышали 34 000 000 долларов — в каждом случае расчеты основывались на том же объеме перевозок и занятости, что и в предыдущем году. Аргумент о заработной плате, примененный в целом, был таким образом обоснован. Но если брать перевозчиков по отдельности, оказалось, что изменения в заработной плате и доходах, которые могли бы последовать, сильно варьировались. На Нью-Йоркской центральной железной дороге увеличение дохода как раз покрыло бы рост заработной платы; на Пенсильванской железной дороге оно составляло менее половины увеличенного фонда заработной платы. Таким образом, было очевидно, что упор на увеличение заработной платы не будет одинаково обоснованным для аргументации всеми дорогами. Возможная выгода от единого фронта была тем самым отвергнута.

Более широкое основание для повышения тарифов было взято перевозчиками в аргументе о том, что эксплуатационные расходы значительно возросли в последние годы не столько из-за более высоких цен или даже заработной платы, сколько из-за требований общественности в отношении либо лучших условий и обслуживания, либо большей безопасности. Утверждалось, что огромные расходы были неизбежно сделаны для таких целей без соразмерного увеличения дохода [741]. Основное доказательство этого пункта заключалось в статистическом представлении значительно возросшего коэффициента эксплуатационных расходов в последние годы, то есть более высокого процента валового дохода, который необходимо было расходовать на эксплуатацию. И здесь опять же перевозчики не смогли договориться о конкретной марже безопасности сверх разумной отдачи от инвестиций, выплачиваемой в виде дивидендов, которая должна быть возвращена в собственность. Перевозчики также настаивали на том, что необходимые средства для конструктивного развития в будущем могут быть получены только за счет такого улучшения железнодорожного кредита, которое стало бы результатом существенной маржи чистой прибыли сверх разумных дивидендов. Таковы были, в основном, аргументы, представленные железными дорогами в поддержку их просьбы о том, чтобы предложенные повышения тарифов не были приостановлены.

Дело в опровержение, представленное представителями коммерческих организаций, было агрессивно перенесено на территорию противника только в одной линии аргументации. Утверждалось, что достаточная экономия в эксплуатации может быть достигнута с помощью «научного управления», чтобы более чем компенсировать повышение заработной платы вместе с общим спросом на лучшее обслуживание и улучшения со стороны общественности [742]. В целом, обвинение перевозчиков в этом отношении не смогло подтвердить свою точку зрения. Каких бы результатов от «эффективности» ни удалось достичь на производственных предприятиях, ограниченный опыт в железнодорожном деле вне управления цехами, хотя и был в целом удовлетворительным, не был вполне убедительным. Существенные различия между железными дорогами и фабриками, особенно в отношении тщательного надзора за трудом, разбросанным на сотни миль линии, имели тенденцию делать непрактичными многие из улучшений в процессах, пропагандируемых инженерами по эффективности. Требования, связанные с эксплуатацией компаний общественного пользования, также отличаются от тех, которые применимы в частном бизнесе. Железные дороги должны учитывать не только получение прибыли, но и адекватное и удовлетворительное обслуживание. И, наконец, тщательная организация труда среди перевозчиков была препятствием для беспрепятственного внедрения новых методов. Тем не менее, гласность, которая была получена в результате представления этого дела перед Комиссией, не могла не привлечь внимание к необходимости решительного и общего применения таких здравых и деловых методов, которые были признаны практическими.

Грузоотправители пытались, в целом, встретить аргументы железных дорог пункт за пунктом. Таким образом, на мольбу о постоянно растущих коэффициентах эксплуатационных расходов, поглощающих все большую долю валовых доходов, было отвечено статистическими данными, показывающими, что валовые доходы настолько быстро росли в течение десятилетия, что, тем не менее, позволяли стабильно увеличивать чистую прибыль из года в год. В этом отношении время было, безусловно, подходящим для установления этого пункта. Восстановление после спада, последовавшего за 1907 годом, активно шло в течение 1909-1910 годов. Даже признаки того, что в 1911 году последует менее радужное будущее — судя по тогдашнему курсу чистой прибыли, — не смогли компенсировать статистические данные в этом отношении. Даже если для всех дорог вместе взятых повышения заработной платы поглотили бы больше, чем растущие доходы, 1910 финансовый год принес столь значительное увеличение чистой прибыли — 55 000 000 долларов, — что перевозчики все равно остались в лучшем положении, чем они были раньше, даже без повышенных грузовых тарифов, о которых они просили [743].

Решения Комиссии по обоим делам, охватывающим повышения на востоке и западе, были единогласно против железных дорог [744]. Было постановлено, что перевозчики не смогли доказать свою правоту практически по каждому пункту. Хотя было правдой, что стоимость эксплуатации возросла по разным причинам, было также ясно, что рост бизнеса более чем поглотил эти дополнительные расходы. А что касается утверждения о том, что справедливая отдача от стоимости собственности не была получена, то вся область аргументации относительно разумности железнодорожных тарифов в связи с инвестициями была неизбежно отложена до получения более позитивных данных, чем те, что были тогда под рукой. Решения, однако, содержали луч надежды для перевозчиков в обещании, что, хотя это общее повышение не будет поддержано, конкретные изменения в будущем будут рассмотрены по существу в каждом случае [745]. Железные дороги приняли решение как окончательное и отозвали предложенные тарифы с удивительно малым протестом [741]. Будет ли значительный рост цен в 1912 году по сравнению с предыдущими годами, действующий косвенно через настойчивое давление на повышение заработной платы для увеличения эксплуатационных расходов, требовать возобновления этого вопроса в широком масштабе, по-видимому, будет зависеть от темпов роста объема перевозок в ближайшем будущем. Ясно, в любом случае, что должна быть допущена достаточная избыточная способность к получению прибыли, чтобы обеспечить продолжение предпочтения железнодорожных ценных бумаг по сравнению с другими формами инвестиций.

СНОСКИ:

[712] Interstate Commerce Commission, Annual Report 1911, pp. 53, 57, 59 and 206.

[713] С этого времени был вынесен ряд решений, в целом более благоприятных для Комиссии. В частности, в деле о лесоматериалах Willamette, например, она была полностью поддержана: № 59, апрельская сессия, 1912 г.; а также касательно южных тарифов: № 40, февральская сессия, 1912 г. В июне несколько петиций были отклонены из-за отсутствия юрисдикции. В деле Shreveport, примечательном тем, что оно затрагивало конфликт федеральной власти и власти штата, постановление Комиссии было приостановлено в июне на основании конфискации собственности.

[714] 62-й Конгресс, 2-я сессия, Отчет Палаты представителей, № 472: Слушания по H. R. 1907-1908 перед Комитетом Палаты представителей по межштатной торговле, 14 марта 1912 г.: Слушания по H. R. 25596 и 25572, июль-август 1912 г., стр. 1-298.

[715] Ср. стр. 460, выше.

[716] Обсуждается ниже, стр. 586.

[717] 32 Отчет Верховного суда, 761.

[718] 188 Федеральный отчет, 242. На стр. 588, ниже.

[719] Стр. 538, выше.

[720] 32 Отчет Верховного суда, 742.

[721] 32 Отчет Верховного суда, 817.

[722] Goodrich Transit Company против I.C.C.; Торговый суд, №№ 21-24, апрельская сессия, 1911 г. Решено Верховным судом 1 апреля 1912 г.; 32 Отчет Верховного суда, 436; 190 Федеральный отчет, 943.

[723] Ср. стр. 624, ниже.

[724] 193 Федеральный отчет, 678.

[725] 191 Федеральный отчет, 37.

[726] 195 Федеральный отчет, 968.

[727] 193 Федеральный отчет, 667.

[728] 192 Федеральный отчет, 330.

[729] 32 Отчет Верховного суда, 769.

[730] Стр. 248 и 391, выше.

[731] Other cases similarly decided are as follows: 9 I.C.C. Rep., 382; 15 Idem, 376 and 555.

[732] 195 Федеральный отчет, 541, L. & N. R. R. против I. C. C. В этом деле не было спора о фактах, а только о выводах, которые следует из них сделать. Прямое различие по вопросам факта было поднято в делах о переключении на Тихоокеанском побережье (188 Федеральный отчет, 229). Особое мнение относительно узурпации прав Комиссии является значимым.

[733] 190 Федеральный отчет, 591. Второе мнение в 22 I. C. C. Rep., 149.

[734] Точно так же, как ситуация после более раннего выхолащивания закона. Стр. 473, выше.

[735] 215 U. S., 452. Стр. 538, выше.

[736] 61-й Конгресс, 3-я сессия, Сенатский документ, стр. 725, 1911 г., 10 томов. Превосходно резюмировано в American Economic Review, I, 1911, стр. 766-789. Yale Review, 1910, стр. 268-288. Haines Problems in Railway Regulation, 1911, стр. 143-154; и подшивки Railway Age Gazette, особенно 1910, стр. 1108. H. A. Bullock в Boston Transcript, 12, 19 и 21 ноября 1910 г., предлагает наводящие комментарии.

[737] Стр. 411 и 488, выше.

[738] Стр. 427, выше.

[739] Стр. 561, выше.

[740] 20 I. C. C. Rep., 243 and 307.

[741] Этот пункт с тех пор был хорошо представлен в Suffern, Railroad Operating Cost, Нью-Йорк, 1911. Ср. гл. II, выше.

[742] Этот аргумент критически рассматривается в Quarterly Journal of Economics, XXV, 1911, стр. 539-562. Ср. Railway Age Gazette, 1912, стр. 287.

[743] Данные о валовых и чистых доходах в это время по сравнению с предыдущими годами можно найти на стр. 79, выше.

[744] 20 I. C. C. Rep., 243 and 307.

[745] Ср. Railway Age Gazette, LIV, 1912, стр. 10-14 и 803. Особо показательным примером является разрешение повышений на мягкий уголь. В качестве доказательства был предложен не просто мотив — потребность в большем доходе, — а доказательство разумности в деталях. 23 I. C. C. Rep., 617.

ГЛАВА XIX ПОЛОЖЕНИЕ О ДЛИННЫХ И КОРОТКИХ ПЕРЕВОЗКАХ: ТРАНСКОНТИНЕНТАЛЬНЫЕ ТАРИФЫ

«Существенно схожие обстоятельства и условия» исключены в 1910 г., 601. — Дебаты и вероятное намерение Конгресса, 602. — Конституционность процедуры, 603. — Характер заявок на освобождение, 604. — Рыночная и водная конкуренция, 605.

Дела о межгорных тарифах, 610. — Рассмотренные жалобы, 611. — Система «блочных тарифов», 611. — Анализ ее причин, 612. — Сравнение предыдущих решений, 615. — Градуированные тарифы, предложенные Комиссией, 616. — Пересмотр Торговым судом, 620. — Водная против коммерческой конкуренции снова, 620. — Абсолютная против относительной разумности, 622. — Юридические тонкости, 625. — Минимальные против относительных тарифов, 624. — Конституционность минимальных тарифов, 625.

Первоначальное положение о длинных и коротких перевозках, как мы видели, запрещало взимать большую плату за короткое расстояние, чем за длинное по одной и той же линии при «существенно схожих обстоятельствах и условиях». Основной поправкой в 1910 году было исключение этой проблемной фразы «существенно схожие обстоятельства и условия», ответственной, как показал опыт, за практическое аннулирование всего четвертого раздела закона 1887 года из-за толкования, данного ему в 1896 году судами [746]. Включение нового положения в 1910 году, запрещающего перевозчикам взимать «большую компенсацию как за сквозной маршрут, чем совокупность промежуточных тарифов», касалось несколько иного вопроса и может быть опущено из рассмотрения в этой связи. Комиссия получила полномочия по измененному закону освобождать перевозчиков от запрета статута, который в этом отношении вступил в силу только 17 февраля 1911 года. В то время было неясно, насколько обширным было нарушение принципа расстояния, хотя всестороннее расследование Комитетом Элкинса в 1905 году [747] показало наличие многих нерегулярных тарифов по всей стране. В течение первых десяти месяцев после вступления закона в силу было подано 5723 заявки на освобождение по этому разделу. Из этого числа только двести девяносто касались пассажирских тарифов, что проясняет, что проблема была главным образом вопросом корректировки грузовых тарифов. Поскольку Комиссия постановила, что каждая заявка должна рассматриваться как формальная жалоба, подлежащая отдельному рассмотрению, видно, что эти заявки на освобождение значительно превысили общее количество из 4570 формальных жалоб, которые были поданы с 1887 года. Поправка к четвертому разделу, очевидно, наложила тяжелое дополнительное бремя на этот административный орган федерального правительства.

Предложение о внесении поправок в положение о длинных и коротких перевозках в 1910 году вызвало в Конгрессе те же разногласия во мнениях относительно регулирования, которые характеризовали первоначальные дебаты двадцать лет назад. Одна сторона хотела абсолютного положения о длинных и коротких перевозках, не допускающего отступления от принципа расстояния. Другая выступала за более гибкий план, при котором перевозчикам при наличии определенного экономического обоснования разрешалось бы взимать более высокую плату в промежуточном пункте. Главная трудность заключалась в определении этих исключительных случаев. Если бы Конгресс оставил это исключительно на усмотрение Комиссии без такого определения, закон мог бы быть признан неконституционным как предполагающий полное делегирование законодательной власти. Ситуация была ясно изложена в то время председателем Комитета Палаты представителей по межштатной торговле: «Практически то, что мы делаем здесь, — это даем Комиссии право сказать, что в конкретном случае будет справедливым и разумным тарифом; хотя мы заявляем в качестве общего положения, что будет несправедливым и неразумным взимать больше за короткую перевозку, чем за длинную». Вкратце, ясно, что Конгресс намеревался, чтобы общий язык статута служил правилом, которое Комиссия должна была принять при применении этого раздела закона.

Было ли у Конгресса какое-либо дальнейшее намерение при внесении таких поправок в положение о длинных и коротких перевозках? Перевозчики утверждали, что единственным эффектом было лишение железных дорог права решать самостоятельно, могут ли они игнорировать правило раздела: иными словами, что они должны соответствовать толкованию, данному самой Комиссией в делах Комиссии железных дорог Джорджии в 1892 году [748]. Комиссия, с другой стороны, сразу же истолковала поправку как определяющую цель Конгресса иначе. Она постановила, что железные дороги должны взять на себя бремя обоснования. Перевозчики, следовательно, должны стать продвигающейся стороной в доказательстве того, что нарушение принципа расстояния оправдано необходимостью случая. Очевидно, что без такого толкования, данного поправке, Конгресс не предоставлял бы средство правовой защиты от местной дискриминации, а лишь давал бы право объявлять о существовании правонарушения.

Конституционность измененного раздела, по-видимому, зависела от того, каким образом он применялся административно. Если бы он толковался как предоставляющий неограниченное право удовлетворять или отклонять заявки на освобождение, он, вероятно, был бы признан недействительным, как уже отмечалось, как ничем не ограниченное делегирование законодательной власти. Поскольку установление тарифов является законодательной функцией, этот атрибут Конгресса не мог быть конституционно передан в полном объеме административному органу. Комиссия должна, иными словами, быть ограничена и направляема определенными правилами и стандартами, установленными законодательным органом. Этот пункт был хорошо установлен в отношении осуществления контроля над выпуском акционерного капитала железными дорогами комиссиями штатов. Было также ясно, что положение о длинных и коротких перевозках не налагает незыблемого правила, подлежащего принудительному исполнению против всех перевозчиков. Это было утверждением жалобщиков против железных дорог в деле Спокана, которое вскоре будет рассмотрено. Казалось ясным, что надлежащей функцией Комиссии по закону было расследование каждого дела в отдельности в свете первых трех разделов Закона в целом. После такого расследования, если оказывалось, что отступление от принципа расстояния не приведет ни к неразумным тарифам, ни к неправомерной дискриминации, разрешение на это должно быть предоставлено. При таких обстоятельствах оно не могло быть законно удержано. А в противном случае в отклонении от принципа длинных и коротких перевозок должно было быть аналогичным образом отказано.

Комиссия при обеспечении соблюдения нового положения о длинных и коротких перевозках, во-первых, установила определенные общие правила для своего собственного руководства [749]. Пожалуй, самым важным из них было то, что различные тарифы или сборы, подлежащие сравнению, должны применяться к одним и тем же классам перевозок. Было бы очевидно несправедливо сравнивать тариф в одну сторону с экскурсионными или абонементными тарифами. Экспортные и импортные грузовые тарифы, обычно более низкие, чем регулярные внутренние тарифы, должны рассматриваться каждый в своем классе при определении того, ущемляет ли более отдаленный пункт, имеющий более высокий тариф, права промежуточных. Конгресс, конечно, не намеревался делать взимание товарного или вагонного тарифа в трансконтинентальных перевозках незаконным только потому, что он оказался ниже местных тарифов или классифицированных мелкопартионных перевозок из промежуточных пунктов. Нарушение принципа расстояния должно правильно всегда определяться путем сравнения между тарифами одного и того же вида. Ряд аналогичных правил был обнародован ради должной стандартизации практики.

Заявки от перевозчиков на освобождение от положения о длинных и коротких перевозках в грузовых тарифах делились на четыре отдельные группы. Наибольшее количество петиций — более одной четверти от общего числа поданных — касалось необходимости обходных линий в удовлетворении сквозных тарифов, установленных по более прямым маршрутам [750]. В таких случаях самый низкий сквозной тариф часто устанавливался более длинной линией, которая могла, в то же время, мыслимо эксплуатироваться с меньшими затратами. Постоянное освобождение предоставлялось Комиссией в сравнительно немногих таких случаях; и только тогда, когда оказывалось, что короткая линия соблюдала принцип расстояния повсюду, или же что промежуточные тарифы на длинной линии были по-видимому разумными и справедливыми сами по себе. При таких условиях Комиссия иногда разрешала обходному маршруту, особенно если он был явно таковым, соответствовать не только преобладающему тарифу по короткой линии, но и любому будущему тарифу, который она могла ввести в действие.

Следующими по важности, измеренными по количеству заявок на освобождение от положения о длинных и коротких перевозках в грузовых тарифах, были те, которые основывались на требованиях рыночной конкуренции. Знакомый случай соперничества производителей апельсинов Флориды и Калифорнии на восточных рынках может проиллюстрировать ситуацию [751]. Производители должны быть выведены на этот рынок и удерживаться там в каждом случае в конкуренции друг с другом, каждый обслуживаемый перевозчиками, которые получали прибыль от их перевозок. Следует ли сказать, что поскольку такая рыночная конкуренция вынуждала устанавливать низкий сквозной тариф, независимо от расстояния, никакой более высокий тариф в любом промежуточном пункте, где такой рыночной конкуренции не существовало, не должен быть разрешен? Трудность и опасность, однако, принятия оправдания рыночной конкуренции заключались, конечно, в том факте, что освобождение от принципа расстояния могло лишить промежуточные пункты преимущества, на которое они справедливо имели право в силу своего географического положения [752]. Принудительная сила рыночной конкуренции иллюстрируется также перевозкой сосновых лесоматериалов со всего южного яруса штатов на территорию потребления безлесного Среднего Запада. Лесопилки в Миссисипи, Луизиане, Арканзасе и Техасе находятся гораздо ближе, чем те, что во Флориде или Джорджии, поэтому из последних штатов должны быть установлены исключительно низкие тарифы за милю, чтобы позволить им удержать свои позиции. Такие исключительно низкие тарифы, если бы они применялись ко всем промежуточным пунктам, конечно, оказались бы разорительно невыгодными для соответствующих железных дорог. Безусловно, существовали непредвиденные обстоятельства такого рода, заслуживающие облегчения.

Тесно связанными с рыночной конкуренцией в принуждении к отступлению от положения о длинных и коротких перевозках были практики, возникающие в связи с товарными тарифами для удовлетворения особых обстоятельств производства или потребления. Общественное здание, возможно, должно было быть возведено в данном пункте; и возникла активная конкуренция со стороны каменотесов в разных частях страны за поставку тесаного камня. Перевозчик, обслуживающий такой карьер, ввел специальный вагонный тариф, чтобы позволить грузоотправителю на своей линии конкурировать за контракт. Никаких аналогичных товарных тарифов, как факт, не требовалось от промежуточных станций, поскольку никакие другие карьеры на линии не были заинтересованы в этой конкретной работе. Комиссия постановила в таких случаях, что никакие тарифы от промежуточных пунктов не должны подаваться, если только это не требуется для выгоды какого-либо другого грузоотправителя. Такие случаи, очевидно, аналогичны по принципу тем, что были упомянуты выше под заголовком рыночной конкуренции.

Третьим и, возможно, как это может показаться в будущем, самым существенным основанием для поиска освобождения от положения о длинных и коротких перевозках в грузовых тарифах была сила водной конкуренции. Например, вдоль всего атлантического побережья низкие тарифы каботажных пароходов были абсолютно принудительными в своем влиянии на сквозные тарифы по железной дороге. Очевидно, железные дороги не могли участвовать в бизнесе, если они не соответствовали низкому водному тарифу — низкому водному тарифу, который, очень правильно, не должен влиять на более высокие сборы в промежуточных пунктах внутри страны, не пользующихся такой конкуренцией по воде. С другой стороны, было очевидно, что необходимо проявлять крайнюю осторожность при принятии этого оправдания для более низкого тарифа в более отдаленном пункте; или, иначе говоря, для более высоких тарифов в промежуточных пунктах, не пользующихся водной конкуренцией. Было бесспорно, как показал опыт по всей стране, что сила такой конкуренции на внутренних водных путях была сильно преувеличена железными дорогами для своих собственных целей. Пароходы исчезли с Миссисипи и всех ее притоков, а также с меньших рек южных штатов не потому, что они были превзойдены ни по скорости, ни по экономичности, а по причине превосходной организации и определенности сквозных перевозок по суше [753]. Железная дорога всегда побеждала пароход, главным образом потому, что она не была обременена трудностью перевалки грузов в пунктах перегрузки. Речное судно обслуживало относительно немногие места, в то время как железная дорога могла устанавливать соединения везде. И, наконец, водные линии, будучи открытыми в любое время для конкуренции за стоящий бизнес со стороны соперников, которым нужно было лишь собрать достаточно капитала, чтобы купить лодку, не могли распределять свою маржу прибыли в соответствии с давлением конкуренции в разных пунктах вдоль каждой линии [754]. Будет ли возрождение торговли на наших внутренних водных путях когда-либо менять характер этой конкуренции между водным и наземным транспортом, еще предстоит увидеть. Но, тем временем, было несомненно, что мольба о конкуренции по воде требовала тщательного рассмотрения, прежде чем быть принятой по номинальной стоимости. Важность этого соображения ясно проявляется в связи с делами о межгорных тарифах, которые вскоре будут обсуждены.

Ходатайство Южно-Тихоокеанской железной дороги об освобождении от запрета, предусмотренного измененным положением о длинных и коротких перевозках в 1912 году, касательно тарифов между пунктами в Сан-Франциско и Портлендом, штат Орегон, поставило конкретную проблему справедливого регулирования тарифов на дальние и промежуточные расстояния в условиях конкуренции с каботажным водным транспортом. Вопрос о силе этой конкуренции не стоял: более трех четвертей грузопотока между отдаленными морскими портами перевозилось судами. Географическая ситуация показана на прилагаемой карте. Однако сложным моментом, требующим решения, было то, не являются ли промежуточные тарифы слишком высокими по сравнению с остальными — иными словами, не устанавливаются ли они для того, чтобы чрезмерно компенсировать низкие тарифы и потерю грузопотока на двух концах линии. Высоким промежуточным пунктом был Талент. Тариф первого класса на перевозку из Сан-Франциско в Портленд на расстояние 746 миль составлял 51 цент за сто фунтов, тогда как тариф из Сан-Франциско в Талент на расстояние 409 миль составлял 1,66 доллара — более чем в три раза выше платы за перевозку на расстояние, составляющее около половины пути. Более того, неадекватность водной конкуренции как исчерпывающего объяснения проявлялась во многих пунктах. Олбани, например, находился от Портленда не дальше, чем Сакраменто от Сан-Франциско. И все же, в то время как Сакраменто пользовался низким водным тарифом при перевозках в северном направлении, ни Олбани, ни другие места, расположенные гораздо ближе к Портленду, не получали такого же преимущества при перевозках в южном направлении. Это дело, оставленное открытым для дальнейшего изучения фактов, также интересно с правовой точки зрения. Перевозчик, как и в делах о тарифах в межгорных районах, утверждал, что согласно измененному положению о длинных и коротких перевозках Комиссия должна учитывать только силу водной конкуренции и не обязана беспокоиться о разумности промежуточных тарифов. Комиссия постановила, что это не является правильным толкованием закона.

Причины, по которым перевозчики стремились получить исключение из положения о длинных и коротких перевозках в пассажирских перевозках, судя по ходатайствам, поданным ими в соответствии с новым законом, были связаны главным образом с осложнениями, возникшими после законодательного установления графиков пробега в различных штатах. Некоторые из этих штатов также приняли законы о двухцентовом тарифе, в результате чего часто случалось, что тарифы на внутриштатные перевозки были произвольно выше, чем тарифы, применяемые к межштатным перевозкам. Но основной причиной стремления получить освобождение от Четвертого раздела было желание обходных маршрутов соответствовать тарифам, установленным короткими линиями. Очевидно, что, как и в случае с грузовыми перевозками, длинная линия не могла взимать больше, чем короткая, и обычно именно короткая линия устанавливала тариф. Практически в таких обстоятельствах перевозчик, обслуживающий длинную линию, не мог поддерживать более высокий тариф до промежуточного пункта, поскольку в пассажирских перевозках, в отличие от грузовых, путешественник мог, если хотел, купить билет до более отдаленного пункта, а затем выйти в промежуточном. Комиссия, учитывая этот факт, естественно, обнаружила меньше вопиющих нарушений принципа расстояния в пассажирских тарифах, чем в грузовых.

Какие экономические причины из всех выдвинутых железными дорогами должны быть приняты Комиссией в качестве оправдания отступления от принципа расстояния? Первоначально, как мы видели, считалось, что конкуренция либо с перевозчиками по воде, либо с железными дорогами, не подпадающими под действие Закона, или другие редкие и особые случаи создают такое различие обстоятельств и условий, которое оправдывает изменение принципа расстояния. В первом крупном деле по измененному закону Комиссия более широко постановила, что могут быть должным образом учтены и другие факторы, помимо этих. Она сочла себя уполномоченной не только решать, являются ли обстоятельства в отношении конкуренции в двух пунктах различными, но и оправдывает ли это различие отступление от правила и в какой степени. Иными словами, в интерпретации Комиссии изменение правила могло быть разрешено в той степени, которая представлялась необходимой с учетом всей ситуации. Однако лучший способ понять значение этих соображений — подробно рассмотреть это первое крупное дело.

Дела о тарифах в межгорных районах, ставшие первым серьезным испытанием поправок 1910 года к положению о длинных и коротких перевозках, были вдвойне значимыми. Они послужили ярким примером борьбы за верховенство между административной и судебной ветвями власти. И они также заняли первое место среди всех транспортных споров последнего поколения. Жалобы были давними. Они находились на рассмотрении Межштатной торговой комиссии с 1889 года. Географически они охватывали круг интересов, распространяющийся на всю северную половину Соединенных Штатов. Хотя территория Скалистых гор и терминалы тихоокеанского побережья были затронуты наиболее непосредственно, торговые права каждого завода и распределительного пункта к востоку от Денвера были косвенно вовлечены, поскольку они участвовали в торговле с Дальним Западом. Даже неизбежный конфликт по поводу реорганизации южной системы базисных пунктов путем обеспечения соблюдения нового четвертого раздела закона Манна-Элкинса не был равен этому ни по географическому охвату, ни по коммерческой значимости. И в то же время тот факт, что новый Коммерческий суд в 1912 году находился под угрозой закрытия — поскольку это было одно из его главных дел, рассматриваемых в апелляционном порядке, — придавал спору еще большую значимость. Как в глазах закона, так и в глазах торговли и финансов, этот вопрос был явно первостепенной важности.