В Массачусетсе инспекторы организованы как подразделение полиции, подчиняющееся начальнику полиции как главному инспектору, точно так же, как, например, детективный отдел. В Нью-Йорке это отдельный и самостоятельный орган, возглавляемый начальником, назначаемым губернатором для исполнения исключительно этой должности.
Таким образом, возникает вопрос, является ли органическая связь с полицейским департаментом или отдельная и четкая автономия более практичной и выгодной формой. Признано, что Массачусетс создал наиболее эффективный корпус инспекторов в этой стране, но это в настоящее время нельзя считать окончательным доказательством правильности политики, поскольку Массачусетс начал эту работу раньше, и потому что препятствия были едва ли столь серьезными, как те, с которыми столкнулись в Нью-Йорке. Кроме того, такая связь с полицейским департаментом в Массачусетсе, по-видимому, была в значительной степени обусловлена местными условиями и выросла из мер, продиктованных сиюминутным удобством во время принятия первых законов о детском труде, а не из сознательно выбранной системы управления. Выдержка из истории этого ведомства прояснит это.
«Сначала в вопросах инспекции полагались исключительно на ненадежный механизм школьных инспекторов по борьбе с прогулами и местных городских или муниципальных чиновников. Затем, согласно новым законам о детском труде, полицейский департамент в каждом случае выделял одного заместителя для содействия обеспечению соблюдения законов (1866 г., гл. 273; 1867 г., гл. 285). Закон 1877 года (гл. 214), расширяющий обязанности фабричной инспекции посредством правил, направленных на обеспечение безопасности работников, предусматривал, что сотрудники государственного детективного департамента должны выступать в качестве инспекторов фабрик и общественных зданий, чтобы сообщать о нарушениях этого акта, а также других мер, касающихся занятости женщин и несовершеннолетних, и привлекать к ответственности за них... В 1879 году (гл. 305) губернатор был уполномочен назначить двух штатных инспекторов из состава полицейского департамента...»
«Более эффективное управление было окончательно обеспечено в 1888 году (гл. 113) путем разделения детективных и инспекционных сил... С принятием строгих законов об инспекции паровых котлов было создано новое ведомство инспекторов котлов...»
Хотя в некотором отношении эта связь с полицией была полезной, существуют и недостатки в объединении под одним руководством работы в областях, которые столь обширны и столь четко разграничены друг от друга не только по объекту, но, что наиболее существенно, по методам работы. Представляется, что надлежащее сотрудничество между окружными ведомствами могло бы обеспечить все преимущества более тесной связи, гарантируя при этом, что все время и энергия начальника будут посвящены задаче, которая вполне достаточна, чтобы занять все его внимание. Действительно, с увеличением числа и детализации правил, множеством технических тонкостей, возникающих при применении трудового законодательства, и быстрым ростом фабричной системы промышленности, вскоре потребуется еще один специалист, чтобы занять такую должность. Одно лишь необходимое увеличение численности должно сделать связь с полицией неудобной.
При разработке многих из этих законов, например, фабричных актов, многое неизбежно было оставлено на усмотрение инспекторов при решении вопроса о том, что является «адекватным» обеспечением. Особенно там, где предлагаются приспособления, не предусмотренные обычным законом, требуется очень тщательное суждение. Такие полномочия не могут быть доверены неподготовленным и неопытным лицам, какими бы благими ни были их намерения, и подготовка к полицейской службе не является достаточной подготовкой. Было бы нецелесообразно назначать полицейского инспектором стационарных паровых котлов или экзаменатором инженеров, однако согласно действующим фабричным законам иногда требуется равное техническое знание производственных процессов, оборудования и т. д. В Массачусетсе первоначальный метод выделения полицейских в качестве инспекторов, когда того требовал случай, или даже постоянного назначения их на эти должности, был заменен более строгими и адекватными проверками в рамках экзаменов на государственную службу, открытых для всех желающих. И снова ее пример указывает на общую тенденцию.
Тенденция в инспекции уже сейчас направлена, и в будущем должна быть еще более заметно направлена, к росту отдельного и специализированного ведомства, в котором начальник и его помощники обучены своей работе. Такое ведомство, хотя и не будет находиться в тех отношениях с полицией, которые некоторые поддерживают в настоящее время, войдет в более тесный контакт с другими ведомствами, такими как Совет по образованию и Бюро труда.
Единообразное трудовое законодательство.
Влияние границ штатов на ход законодательства в этой стране — интересный вопрос, по которому существуют совершенно разные мнения. Некоторые заходят так далеко, что утверждают, будто никогда не может быть по-настоящему успешного законодательства, пока существуют такие границы; что если в одном штате принимается хороший трудовой закон и обеспечивается его соблюдение, то выгода, которая может достаться немногим рабочим, уравновешивается ограничениями, которые он накладывает на производителя, и последующей дискриминацией капитала в этом штате по сравнению с его соседями. Поэтому капитал ищет возможности для инвестиций в соседних штатах, а не в том, который связан законом, тем самым действуя во вред интересам местного рынка труда; в то время как штаты, получающие прибыль от своей свободы, тем более неохотно отказываются от своего преимущества, принимая аналогичные меры. Таким образом, законодательство в одном штате сразу становится вредным для его собственных промышленных интересов и сдерживающим фактором для законодательства в других местах. Громкие протесты такого рода звучали, например, в Массачусетсе несколько лет назад, когда во время делового спада хлопчатобумажные фабрики пострадали от конкуренции со стороны южных соперников. Однако несколько расширенное изучение ситуации в тот кризисный период не показало, что эти пагубные последствия проявились в реальной жизни или что напряжение, испытываемое фабриками, могло быть снято приостановкой действия законов, на которые жаловались.
С другой стороны, когда мы начинаем учитывать трудности, с которыми неизбежно придется столкнуться при любой попытке законодательного регулирования условий труда в этой стране в целом (даже полностью игнорируя нынешнее конституционное препятствие), мы находим аргументы, показывающие, что местное самоуправление, вероятно, способствовало развитию трудового законодательства. Во-первых, гораздо труднее убедить орган с такой широкой юрисдикцией принять меры, которые часто должны быть экспериментальными и могут поставить под угрозу национальные интересы. Предположим, однако, что такое законодательство было предпринято; было бы почти невозможно разработать меру, которая применялась бы справедливо повсеместно и в сообществах, где промышленные занятия совершенно различаются по своему характеру или, если они одного порядка, проходят через многие стадии развития. Это означало бы, что такое законодательство должно соответствовать очень низкой марже производства, чтобы избежать ущерба штатам, где условия отсталые, и это оставило бы нерегулируемым многое из того, что явно нуждается в регулировании в штатах с более высокой организацией промышленности. Не было бы, по сути, абсолютно необходимо наметить территориальные деления, которые, конечно, могли бы не следовать границам штатов, но в конечном итоге не отличались бы от них по существу? Опять же, если такие деления намечены, какая невыполнимая задача возлагается на центральный орган, если он хочет мудро законодательствовать для отдельных секций! Не было бы необходимо, по крайней мере, назначить какой-то консультативный орган для изучения местных потребностей каждой секции и подготовки рекомендаций по соответствующим мерам? В конечном счете, что бы мы получили хоть сколько-нибудь лучшее, чем нынешняя система?
В пределах одного штата трудовой интерес един, плюсы и минусы ситуации могут быть легче исследованы, последствия легче отслежены и даже более точно предсказаны. Джевонс, возможно, действительно считал бы это хорошо приспособленной лабораторией для своих научных экспериментов в законодательстве. Успех местного эксперимента часто действует как стимул для рабочих в других местах требовать подобных привилегий, и вопреки аргументу о незначительном налоге на производство, политическая сила рабочей партии очень часто одерживала верх. Второй штат не чувствует себя в невыгодном положении по сравнению с тем, который проявил инициативу в этом движении, и может легко принять меры предосторожности, приняв ограничения, которые немного мягче, чем у соседа.
Эта дискуссия, однако, оставляет нас все еще лицом к лицу с путаницей местных правил, среди которых полностью отсутствует какое-либо единообразие. Ситуация уже некоторое время привлекает общественные комментарии, и растет стремление к единообразию, особенно в защите детского труда и сокращении рабочего времени, то есть в тех правилах, которые особенно затрагивают интересы капиталистов. Донкихотские попытки добиться поправки к Конституции и обеспечить принятие национального закона о восьмичасовом рабочем дне были зафиксированы в движении, которое, тем не менее, с более умеренными целями, неуклонно набирало силу. Наконец, в рамках Промышленной комиссии 1898 года проблема единообразного законодательства была четко осознана и тщательно изучена, «чтобы», как гласит акт, «гармонизировать конфликтующие интересы и быть справедливым по отношению к рабочему, работодателю, производителю и потребителю» (разд. 3). Уполномоченная представлять отчеты с рекомендациями непосредственно Конгрессу или законодательным собраниям отдельных штатов, Комиссия обратилась в этом «деле внутреннего законодательства» к законодательным собраниям штатов. Представленный отчет представляет такой интерес и важность, что я привожу полностью его рекомендации, насколько они применимы к фабричному труду:
«Возможно, предметом наибольшего общественного интереса сегодня является регулирование рабочего времени, разрешенного в промышленных занятиях, и особенно на фабриках... Очевидно, что Конгресс не имеет полномочий без конституционной поправки законодательствовать по этому предмету. Комиссия придерживается мнения, что единообразный закон по этому предмету может быть мудро рекомендован для принятия всеми штатами. Мы полагаем, что такое законодательство не может, согласно федеральной конституции и конституциям штатов, быть рекомендовано в отношении лиц, мужчин или женщин, старше двадцати одного года, за исключением, конечно, некоторых специальных отраслей промышленности, где занятость в течение слишком многих часов становится определенно угрозой для здоровья, безопасности или благополучия сообщества; но несовершеннолетние, еще не наделенные всеми правами граждан, являются в особой степени предметом защиты со стороны штата, и еще более — маленькие дети».
«Комиссия, следовательно, придерживается мнения, что простой статут должен быть принят всеми штатами для регулирования продолжительности рабочего дня для молодых лиц на фабриках (подразумевая под «молодыми лицами» тех, кто находится между возрастом совершеннолетия и четырнадцатью годами); и ввиду полного отсутствия защиты, предоставляемой в настоящее время законами многих штатов детям нежного возраста, мы считаем, что занятость в любом качестве или в течение любого времени в возрасте до четырнадцати лет должна быть запрещена. Вопрос о магазинах и торговых заведениях в целом представляется даже более зависимым от местных условий, чем вопрос о фабриках; поэтому Комиссия не видит необходимости даже рекомендовать штатам какое-либо единообразное законодательство по этому предмету. Но детский труд должен быть повсеместно защищен образовательными ограничениями, предусматривающими, по существу, что ни один ребенок, который не умеет читать и писать, не может быть нанят ни на фабрики, ни в магазины, ни в торговые заведения в крупных городах, и, за исключением времени каникул, если он не посещал школу по крайней мере двенадцать недель в каждом году».
Это, безусловно, консервативные рекомендации, которые вновь иллюстрируют трудность нахождения какой-либо общей основы для действий даже в фундаментальных требованиях здоровья и образования. Исключение, сделанное в отношении магазинов и торговых заведений на основании местных различий в условиях, интересно. Было представлено так много доказательств злоупотребления детским трудом в торговых домах многих крупных городов, особенно в отношении этих двух вопросов — переутомления из-за долгих часов работы и вмешательства в начальное школьное образование (признанного выше), — что несколько штатов добровольно распространили положения фабричных законов, касающиеся несовершеннолетних, на такие заведения. Эти условия, по-видимому, воспроизводятся с поразительным сходством в различных местах, и не совсем ясно, какие местные условия могли бы вмешаться, чтобы сделать универсальное применение меры, предложенной для фабрик, нежелательным.
Несмотря на всю умеренность и допущенные исключения, двое из комиссаров все же заявили, что считают «несправедливым и непрактичным пытаться принять какие-либо единообразные законы, регулирующие труд во всех штатах», а третий, соглашаясь с ними, добавляет, что «условия, с которыми предстоит иметь дело, лучше разрешатся в условиях местного самоуправления, чем при любом жестком правиле, принятом центральной властью или предложенном ею».
Протестующие — из южных штатов, и их протест кажется особенно уместным в это время, когда преобладающие условия детского труда в этих штатах привлекают так много внимания. Не отвлекаясь на дискуссию, которая завела бы нас слишком далеко, ограничимся тем, что суммируем очевидные факты ситуации в одном параграфе.
Каково бы ни было их прежнее состояние свободы, варварства или нищеты, сегодня на хлопчатобумажных фабриках Юга работает огромное количество маленьких детей, некоторые моложе десяти лет, которых можно нанимать и нанимают иногда на одиннадцать и более часов в день, иногда на одиннадцать часов ночью. Действительно, условия напоминают времена Шефтсбери в Англии! Попытки принять законопроекты, которые едва ли можно счесть экстравагантными в требуемой защите, и даже меры по обязательному образованию, были встречены противодействием и сорваны. Причины, приводимые для такого сопротивления законному вмешательству, можно суммировать примерно следующим образом, по крайней мере в Алабаме, которая была ареной недавнего столкновения: что законопроект, представленный Комитетом по детскому труду Алабамы, является «внешним вмешательством» и «только первым шагом»; что «Джорджия (стоящая перед более трудной задачей), имея вдвое большее количество веретен, должна действовать первой»; что вопреки выраженным желаниям руководителей фабрик родители настаивают на трудоустройстве своих детей или «увозят свои семьи на другие фабрики, где не высказывается возражений» (а это закон сделал бы невозможным); что поразительно раннее развитие этого конкретного класса южных детей вместе с «продолжительностью и жарой дня», которые «являются главными факторами в отношении часов, которые могут быть отведены на труд», делают нецелесообразным ограничивать часы труда детей десятью из возможных двадцати четырех или требовать, чтобы они спали, а не работали ночью. Мы не можем сказать, что движение за единообразное законодательство или даже за трудовое законодательство «в условиях местного самоуправления» не встречает сопротивления.
Рекомендации Комиссии также включают следующее:
«Настоятельно рекомендуется дальнейшее регулирование, особенно в направлении приведения штатов, которые в настоящее время не имеют фабричных актов, к более высокому стандарту».
«В штатах, где много фабрик, рекомендуется к принятию хорошо известный фабричный акт Массачусетса или Нью-Йорка, основанный на английском акте, который послужил моделью для всех подобных».
«Закон о потогонных мастерских, который в настоящее время практически идентичен в важных штатах Нью-Йорк, Массачусетс, Пенсильвания и Огайо, также рекомендуется к всеобщему принятию».
«Во всех штатах должен быть принят простой и либеральный закон, регулирующий оплату труда, предусматривающий, что рабочие должны получать оплату за весь выполненный труд наличными или денежными ордерами, без скидок, а не товарами или долговыми расписками, и что никакое принуждение, прямое или косвенное, не должно использоваться, чтобы заставить их покупать припасы в каком-либо конкретном магазине».
Отчет также ссылается на другие статуты, которые подкрепляют определенные доктрины общего права, такие как те, что касаются запугивания, забастовок, бойкотов и черных списков, на те, что защищают политические права и законные права труда в судебных процессах, и на признание, предоставленное профсоюзам в положениях об инкорпорации и защите ярлыков, не делая, однако, никаких специальных рекомендаций относительно них штатам.
Таким образом, мы видим, что помимо элементарного регулирования детского труда и рабочего времени для несовершеннолетних, Комиссия хотела бы, чтобы штаты установили стандарт хорошей санитарии и безопасных условий на фабриках повсеместно, и сверх этого, особенно предлагает научный и хорошо проверенный закон для принятия в штатах, имеющих крупные производства. Ограничение часов всегда рассматривается главным образом как мера охраны здоровья, но несомненно, что общая физическая бодрость рабочего была более заметно затронута современными улучшениями в вентиляции, освещении и санитарии, чем любыми статутами о сокращенном дне. Фабричные акты существенно помогают в форсировании этого прогресса и получили должное признание своей полезности. Рекомендуя всеобщее принятие акта о потогонных мастерских, Комиссия одобряет старую поговорку, что унция профилактики стоит фунта лечения. На самом деле такие законы были приняты, и в невероятно короткие сроки (с 1892 года, когда Нью-Йорк принял первый из этой серии), в тех штатах, в которых это зло является значительным. Попытки искоренить зло в этих штатах грозят вытеснить его в соседние секции. Коннектикут, например, лежащий между Массачусетсом и Нью-Йорком, в обоих из которых война против потогонных мастерских ведется энергично, принял аналогичный статут просто как защитную меру.