«Обращения о положении страны (1790–1830)»

Акт от 4 июля 1836 года, приостанавливающий дискриминационные пошлины на продукцию Португалии, ввозимую в эту страну на португальских судах, был принят по ходатайству этого правительства через его представителя здесь, в убеждении, что в Португалии не существует подобной дискриминации в ущерб Соединенным Штатам. Я с сожалением констатирую, что такие пошлины в настоящее время взимаются в этой стране с грузов американских судов, и поскольку упомянутый акт не предоставляет исполнительной власти никакой свободы действий, Конгрессу предстоит определить целесообразность дальнейшего законодательства по этому вопросу. Против этой дискриминации, затрагивающей суда этой страны и их грузы, был сделан своевременный протест, и португальскому правительству было дано уведомление, что если они не будут прекращены, принятие ответных мер со стороны Соединенных Штатов станет необходимым; но ответ этого правительства, полученный в Государственном департаменте через нашего поверенного в делах в Лиссабоне в сентябре прошлого года, не дал оснований надеяться на отказ от системы, столь мало гармонирующей с обращением, оказываемым судам Португалии и их грузам в портах этой страны, и столь противоречащей ожиданиям, которые мы имели право питать.

С Голландией, Швецией, Данией, Неаполем и Бельгией дружественное общение поддерживалось беспрерывно.

С правительством Оттоманской Порты и ее зависимыми территориями на побережье Средиземного моря мир и добрая воля тщательно культивируются и поддерживаются такими добрыми услугами, какие позволяют относительное расстояние и состояние этих стран.

Наша торговля с Грецией осуществляется в соответствии с законами двух правительств, взаимно полезными для навигационных интересов обеих сторон; и у меня есть основания ожидать принятия других мер, которые будут более широко и постоянно выгодными.

Копии договоров, заключенных с правительствами Сиама и Маската, передаются для сведения Конгресса, ратификации были получены, а договоры обнародованы после закрытия последней ежегодной сессии. У нас уже есть повод поздравить себя с перспективой значительной коммерческой выгоды; и мы, кроме того, получили от султана Маската быстрое свидетельство его желания культивировать самые дружественные чувства, посредством щедрых актов в отношении одного из наших судов, оказанных таким поразительным образом, что это требует с нашей стороны благодарного признания.

Наша торговля с островами Куба и Пуэрто-Рико все еще страдает от тяжелых ограничений, продолжение которых является предметом сожаления. Единственным эффектом их соблюдения будет принесение пользы навигации других стран за счет как Соединенных Штатов, так и Испании.

Независимые нации этого континента с тех пор, как они вышли из колониального состояния, испытали суровые испытания на пути к постоянному установлению либеральных политических институтов. Их неустроенное состояние не только прерывает их собственное продвижение к процветанию, но часто серьезно вредило другим державам мира. Претензии наших граждан к Перу, Чили, Бразилии, Аргентинской Республике, правительствам, сформированным из республик Колумбии и Мексики, все еще находятся на рассмотрении, хотя многие из них были представлены для изучения более двадцати лет назад. Новая Гранада, Венесуэла и Эквадор недавно сформировали конвенцию с целью установления и урегулирования претензий к Республике Колумбия, от которой, как искренне надеются, наши граждане вскоре получат полную компенсацию за нанесенный им ущерб и за задержку в его предоставлении.

Выгодный торговый договор был заключен Соединенными Штатами с Перу-Боливийской Конфедерацией, который требует только ратификации этого правительства. Прогресс последующих переговоров по урегулированию претензий к Перу был неблагоприятно затронут войной между этой державой и Чили и Аргентинской Республикой, и то же событие, вероятно, приведет к задержкам в урегулировании наших требований к этим державам.

Отягчающие обстоятельства, связанные с нашими претензиями к Мексике, и ряд событий, затрагивающих честь и целостность нашего правительства, побудили моего предшественника на второй сессии последнего Конгресса сделать специальную рекомендацию о курсе, который следует проводить для получения скорейшего и окончательного удовлетворения по поводу ущерба, на который жалуется это правительство и наши граждане. Он рекомендовал окончательное требование о возмещении с условными полномочиями исполнительной власти на принятие репрессалий, если это требование будет сделано напрасно. Из разбирательств Конгресса по этой рекомендации следовало, что мнение обеих палат законодательного органа совпадает с мнением исполнительной власти, что любой способ возмещения, известный международному праву, может быть оправданно использован. Было также очевидно, что Конгресс полагал, вместе с Президентом, что должно быть сделано еще одно требование, чтобы дать неоспоримое и удовлетворительное доказательство нашего желания избежать крайностей с соседней державой, но что существовало нежелание наделять исполнительную власть дискреционными полномочиями для принятия мер по возмещению, если оно, к несчастью, будет либо отклонено, либо необоснованно задержано мексиканским правительством.

Как только необходимые документы были подготовлены, после вступления в обязанности моей должности, специальный посланник был отправлен в Мексику, чтобы сделать окончательное требование о возмещении с документами, требуемыми положениями нашего договора. Требование было сделано 20 июля прошлого года. Ответ, который датирован 29-м числом того же месяца, содержит заверения в желании со стороны этого правительства дать быстрый и четкий ответ по каждой из жалоб, но что их рассмотрение будет обязательно взвешенным; что в этом рассмотрении оно будет руководствоваться принципами международного права и обязательствами договоров; что ничего не будет оставлено без внимания, что могло бы привести к наиболее быстрому и справедливому урегулированию наших требований, и что его решение по каждому делу будет сообщено через мексиканского министра здесь.

С того времени чрезвычайный посланник и полномочный министр был аккредитован при этом правительстве правительством Мексиканской Республики. Он привез с собой заверения в искреннем желании, чтобы нерешенные разногласия между двумя правительствами были прекращены способом, удовлетворительным для обеих сторон. Он был принят с взаимными заверениями, и питалась надежда, что его миссия приведет к скорейшему, удовлетворительному и окончательному урегулированию всех существующих предметов жалоб. Искренне веря в мудрость мирной политики, которой Соединенные Штаты всегда руководствовались в своем общении с иностранными нациями, я особенно желал, ввиду близости Мексиканской Республики и хорошо известных событий на нашей границе, способствовать устранению всех существующих трудностей с этим правительством и восстановлению в общении между двумя республиками того либерального и дружественного характера, которым они всегда должны отличаться. Поэтому я тем более глубоко сожалею, что нашел в недавних сообщениях этого правительства так мало оснований надеяться, что какие-либо мои будущие усилия по достижению этих желаемых целей будут успешными.

Хотя большая часть — и многие из них являются отягчающими случаями личных обид — уже годами находится перед мексиканским правительством, а некоторые из причин национальных жалоб, причем самого оскорбительного характера, допускали немедленные, простые и удовлетворительные ответы, только несколько дней назад было получено какое-либо конкретное сообщение в ответ на наше последнее требование, сделанное пять месяцев назад, от мексиканского министра. Из отчета Государственного секретаря, представленного здесь, и прилагаемых документов будет видно, что ни по одной из наших публичных жалоб не было дано или предложено удовлетворение, что только один из случаев личной обиды был рассмотрен благоприятно, и что только четыре случая обоих описаний из всех тех, что были официально представлены и настоятельно выдвинуты, были до сих пор решены мексиканским правительством.

Не видя, каким образом какие-либо полномочия, данные только исполнительной власти, могут быть еще полезно использованы для доведения этого прискорбного спора до удовлетворительного завершения, предмет был моим предшественником передан Конгрессу как требующий его вмешательства. В соответствии с ясно понятыми пожеланиями законодательного органа, еще одно и формальное требование об удовлетворении было сделано мексиканскому правительству, с каким успехом — покажут документы, которые сейчас сообщаются. При тщательном и взвешенном изучении их содержания и учитывая дух, проявленный мексиканским правительством, моей болезненной обязанностью стало вернуть этот предмет в том виде, в каком он сейчас находится, Конгрессу, которому принадлежит решение о времени, способе и мере возмещения. Каким бы ни было ваше решение, оно будет верно исполнено, с уверенностью, что оно будет характеризоваться той умеренностью и справедливостью, которые, я надеюсь, при всех обстоятельствах будут управлять советами нашей страны.

Остаток в казне на 1 января 1837 года составлял 45 968 523 доллара. Поступления в течение текущего года из всех источников, включая сумму выпущенных казначейских билетов, оцениваются в 23 499 981 доллар, составляя совокупную сумму в 69 468 504 доллара. Из этой суммы около 35 281 361 доллара будет израсходовано к концу года по ассигнованиям, сделанным Конгрессом, а остаток в размере 34 187 143 доллара будет номинальным остатком в казне на 1 января следующего года; но из этой суммы только 1 085 498 долларов считаются немедленно доступными для общественных целей и применимыми к ним. Те части, которые будут некоторое время недоступны, состоят главным образом из сумм, депонированных в штатах и причитающихся от бывших депозитных банков. Подробности по этому вопросу будут найдены в ежегодном отчете министра финансов. Сумма казначейских билетов, которую необходимо будет выпустить в течение года из-за недоступности этих средств, как предполагается, не превысит четырех с половиной миллионов. Представлялось уместным, в состоянии страны, иметь сметы по всем предметам, составленные как можно ниже без ущерба для каких-либо великих общественных мер. Поэтому департаментам было предложено подготовить свои сметы соответствующим образом, и я рад обнаружить, что они смогли распределить их по столь экономной шкале. В великих и часто неожиданных колебаниях, которым подвергаются доходы, невозможно вычислить поступления заранее с большой уверенностью, но если они не будут существенно отличаться от нынешних ожиданий, и если ассигнования не будут намного превышать сметы, никаких трудностей, по-видимому, не должно возникнуть при покрытии текущих расходов с оперативностью и верностью.

Несмотря на великие затруднения, которые недавно произошли в коммерческих делах, и щедрую снисходительность, которая вследствие этих затруднений была распространена как на купцов, так и на банки, отрадно иметь возможность предвидеть, что казначейские билеты, которые были выпущены в течение текущего года, будут погашены и что ресурсы казны, без какого-либо прибегания к займам или увеличенным налогам, окажутся достаточными для покрытия всех расходов, возложенных на нее в течение 1838 года.

Отчет министра финансов предоставит вам более подробное изложение всех вопросов, связанных с управлением финансами в течение текущего года — периода, который по сумме государственных денег, выплаченных и депонированных в штатах, а также по финансовым трудностям, с которыми столкнулись и которые были преодолены, имеет мало параллелей в нашей истории.

Ваше внимание на последней сессии было обращено на необходимость дополнительных законодательных положений в отношении сбора, безопасного хранения и перевода государственных денег. Поскольку никакой закон тогда не был доработан, и не понимая разбирательства Конгресса как намеренного быть окончательным, становится моей обязанностью снова довести этот предмет до вашего сведения.

По тому случаю были представлены на рассмотрение три способа выполнения этой отрасли государственной службы. Это были: создание национального банка; возрождение, с модификациями, депозитной системы, установленной актом от 23 июня 1836 года, разрешающей использование государственных денег банками; и прекращение использования таких институтов для упомянутых целей, с соответствующими положениями для их выполнения через агентство государственных чиновников. Рассматривая мнения обеих палат Конгресса по первым двум предложениям как выраженные в отрицательной форме, с чем я полностью согласен, мне нет необходимости снова возвращаться к ним. В отношении последнего у вас была возможность с момента вашего перерыва не только проверить еще дальше целесообразность этой меры путем продолжения практического действия таких ее частей, которые сейчас находятся в силе, но также обнаружить то, что всегда следует искать и к чему следует относиться с величайшим почтением — мнения и пожелания народа.

Национальная воля — это высший закон Республики, и по всем вопросам в пределах своих конституционных полномочий она должна верно соблюдаться государственным служащим. С тех пор как обсуждаемая мера была представлена на ваше рассмотрение, большинство из вас пользовались преимуществом личного общения со своими избирателями. Только в одном штате были проведены выборы в федеральное правительство; но ранний день, в который они состоялись, лишил обсуждаемую меру значительной части поддержки, которую она могла бы иначе получить от результата. Местные выборы на должности штатов, однако, были проведены в нескольких штатах, на которых целесообразность плана, предложенного исполнительной властью, обсуждалась в той или иной степени. Вы, я уверен, уступите их результатам уважение, причитающееся каждому выражению общественного голоса. Желая, однако, прийти к истине и справедливому взгляду на предмет во всех его аспектах, вы в то же время будете помнить, что вопросы гораздо более глубокого и непосредственного местного интереса, чем фискальные планы Национальной казны, были вовлечены в эти выборы. Прежде всего, мы не можем упустить из виду поразительный факт, что в то время в этих штатах было более ста шестидесяти миллионов банковского капитала, из которых большие части были подвержены фактической конфискации, другие большие части поддерживались только специальными и ограниченными законодательными послаблениями, и большая часть его, если не весь, в большей или меньшей степени зависела для продолжения своего корпоративного существования от воли законодательных собраний штатов, которые должны были быть тогда избраны. Осведомленные об этом обстоятельстве, вы будете судить, не является ли наиболее вероятным, что особое состояние этого огромного интереса в этих отношениях, степень, в которой он был распространен через все разветвления общества, его прямая связь с тогда еще не завершенными выборами и чувства, которые он был призван внушить в ходе кампании, оказали гораздо большее влияние на результат, чем любое, которое могло бы быть произведено конфликтом мнений в отношении вопроса в управлении Генерального правительства, более отдаленного и гораздо менее важного в своих последствиях для этого интереса.

Я не нашел причин менять свое собственное мнение относительно целесообразности принятия предложенной системы, будучи полностью удовлетворенным тем, что не будет ни стабильности, ни безопасности ни в фискальных делах правительства, ни в денежных операциях частных лиц и корпораций до тех пор, пока между ними существует связь, которая, подобно прошлой, предлагает столь сильные побуждения сделать их предметами политической агитации. Действительно, я более чем когда-либо убежден в опасностях, которым подверглось бы свободное и беспристрастное осуществление политического мнения — единственного верного основания и гарантии республиканского правительства — любым дальнейшим увеличением уже чрезмерного влияния корпоративных властей. Я не могу, поэтому, последовательно с моими взглядами на долг, советовать возобновление связи, которую обстоятельства расторгли.

Прекращение использования государственных банков для фискальных целей не должно рассматриваться как мера враждебности по отношению к этим институтам. Банки, должным образом созданные и управляемые, весьма полезны для бизнеса страны и, несомненно, будут продолжать существовать в штатах до тех пор, пока они соответствуют их законам и признаются безопасными и полезными. Как они должны быть созданы, какими привилегиями они должны пользоваться, под какими обязанностями они должны действовать и каким ограничениям они должны быть подвержены — это вопросы, которые, как я заметил по предыдущему случаю, принадлежат штатам для решения. На их права или осуществление их Генеральное правительство не может иметь мотива посягать. Его долг по отношению к ним хорошо выполняется, когда оно воздерживается от законодательства в их особую пользу, потому что такое законодательство нарушило бы дух Конституции и было бы несправедливым по отношению к другим интересам; когда оно не предпринимает шагов, чтобы подорвать их полезность, но так управляет своими собственными делами, чтобы сделать интересом этих институтов укрепление и улучшение своего состояния для безопасности и благополучия общества в целом. Они не имеют права настаивать на связи с федеральным правительством или на использовании государственных денег для своей собственной выгоды. Цель обсуждаемой меры — избежать в будущем принудительной связи такого рода. Она предлагает поставить Генеральное правительство, в отношении существенных моментов сбора, безопасного хранения и перевода государственных денег, в ситуацию, которая освободит его от всякой зависимости от воли безответственных лиц или корпораций; изъять эти деньги из использования в частной торговле и доверить их агентам, конституционно выбранным и контролируемым законом; воздерживаться от ненадлежащего вмешательства в промышленность народа и удерживать побуждения к неосмотрительным сделкам со стороны частных лиц; придать стабильность делам Казначейства; сохранить меры правительства от неизбежных упреков, которые проистекают из такой связи, а сами банки — от пагубных эффектов предполагаемого участия в политических конфликтах дня, от которых им в противном случае будет трудно уклониться.

Таковы мои взгляды на этот важный предмет, сформированные после тщательного размышления и без всякого желания, кроме как прийти к тому, что наиболее вероятно будет способствовать общественным интересам. Они сейчас, как и прежде, представлены с нескрываемым почтением к мнениям других. Едва ли можно было надеяться, что изменения столь важные по предмету столь интересному могут быть сделаны без возникновения серьезного разнообразия мнений; но до тех пор, пока эти конфликтующие взгляды удерживаются выше влияния индивидуальных или местных интересов, до тех пор, пока они преследуют только общее благо и обсуждаются с умеренностью и откровенностью, такое разнообразие является благом, а не вредом. Если большинство Конгресса видит общественное благополучие в ином свете, и тем более если они будут удовлетворены тем, что предложенная мера не будет приемлема для народа, я буду рассчитывать на их мудрость заменить ее такой, которая может быть более способствующей первому и более удовлетворительной для второго. В любом случае они могут уверенно полагаться на мое сердечное сотрудничество в полной мере, в какой мои взгляды на Конституцию и мое чувство долга позволят.

Очевидно важно для этой отрасли государственной службы и для бизнеса и спокойствия страны, чтобы весь предмет был каким-то образом урегулирован и регламентирован законом, и, если возможно, на вашей текущей сессии. Помимо планов, упомянутых выше, я не осведомлен, чтобы какой-либо был предложен, кроме хранения государственных денег в государственных банках на специальном депозите. Этот план в некоторой степени соответствует практике правительства и нынешним договоренностям Министерства финансов, которое, за исключением, возможно, времени действия последнего депозитного акта, всегда имело разрешение, даже во время существования национального банка, делать временное использование государственных банков в определенных местах для безопасного хранения частей дохода. Эта дискреционная власть может быть продолжена, если Конгресс сочтет это желательным, какая бы общая система ни была принята. До тех пор, пока связь является добровольной, нам, возможно, нужно ожидать немногих из тех трудностей и малой зависимости от банков, которые должны сопровождать каждую такую связь, когда она принудительна по своей природе и когда устроена так, чтобы сделать банки фиксированной частью механизма правительства. Власть Конгресса, несомненно, состоит в том, чтобы так регулировать и охранять ее, чтобы предотвратить применение государственных денег для использования или смешивание их с делами частных лиц. Таким образом устроенная, хотя она и не дала бы правительству того полного контроля над своими собственными средствами, который я желаю обеспечить для него планом, который я предложил, она, должно быть признано, в значительной степени выполнила бы одну из целей, которая рекомендовала этот план моему суждению — отделение фискальных дел правительства от дел частных лиц или корпораций.

С этими замечаниями я вверяю весь этот вопрос вашему беспристрастному рассмотрению, уверенно надеясь, что в ходе ваших обсуждений будет достигнуто заключение, которое, с одной стороны, обеспечит безопасность и стабильность финансовых операций правительства, а с другой — будет соответствовать духу наших институтов, а также интересам и пожеланиям подавляющего большинства наших избирателей.

Я надеялся, что не произойдет ничего, что потребовало бы в данном случае какого-либо упоминания о бывшем национальном банке. Однако существуют обстоятельства, связанные с нынешним состоянием его дел, которые настолько непосредственно затрагивают репутацию правительства и благополучие граждан, что я не счел бы себя вправе оставить их без внимания. Устав, прекративший его банковские привилегии 4 марта 1836 года, продлил его корпоративные полномочия еще на два года исключительно для завершения дел, с правом «использовать корпоративное наименование, стиль и правоспособность для целей судебных разбирательств, окончательного урегулирования и ликвидации дел и актов корпорации, а также для продажи и распоряжения ее имуществом — недвижимым, движимым и смешанным, — но не для иных целей и не каким-либо иным образом». Незадолго до прекращения банковских привилегий банк передал свои активы новому государственному учреждению, недавно инкорпорированному, в доверительное управление для погашения своих долгов и урегулирования дел. С этим доверительным управляющим, с санкции Конгресса, впоследствии было достигнуто соглашение относительно крупной доли, которую правительство имело в капитале этого учреждения. То, каким образом было исполнено доверительное управление, неожиданно возникшее на основании акта о предоставлении устава и затрагивающее столь значительные общественные интересы, при любых обстоятельствах было бы достойным предметом расследования; но оно тем более заслуживает вашего внимания, поскольку охватывает погашение обязательств, которым авторитет и кредит Соединенных Штатов придали ценность. Отпущенные два года почти истекли. Хорошо известно, что доверительный управляющий не погасил и не аннулировал находящиеся в обращении банкноты банка, но с 3 марта 1836 года перевыпускал и фактически продолжает перевыпускать полученные им банкноты в огромном количестве. Согласно его собственному официальному заявлению, еще 1 октября прошлого года, спустя девятнадцать месяцев после истечения срока банковских привилегий, предоставленных уставом, под его контролем находились неаннулированные банкноты бывшего Банка Соединенных Штатов на сумму 27 561 866 долларов, из которых 6 175 861 доллар находился в реальном обращении, 1 468 627 долларов — в отделениях банков штатов, а 3 002 390 долларов — в пути, что свидетельствует о том, что более десяти с половиной миллионов банкнот старого банка все еще оставались в обращении.

Неуместность этой процедуры очевидна, поскольку обязанностью доверительного управляющего является аннулирование, а не выпуск банкнот учреждения, дела которого он обязался завершить. Если доверительный управляющий имеет право перевыпускать эти банкноты сейчас, я не вижу причин, по которым он не мог бы продолжать делать это и по истечении двух лет. Поскольку никто не мог предвидеть столь экстраординарного хода событий, вышеупомянутая запретительная статья устава не сопровождалась какими-либо штрафными санкциями или иными специальными положениями для ее обеспечения, равно как у нас нет общего закона для предотвращения подобных действий в будущем.

Но не только в этом аспекте требуется ваше вмешательство. Соединенные Штаты, рассчитавшись с доверительным управляющим за свою долю, вывели свои средства из-под прежней прямой ответственности перед кредиторами старого банка, однако банкноты этого учреждения продолжают выпускаться от его имени и, по-видимому, с санкции Соединенных Штатов. Сделки, связанные с использованием векселей старого банка, имеют огромный масштаб, и если они закончатся неудачно, интересы частных лиц могут быть серьезно ущемлены. Не берясь решать, в какой мере или в какой форме доверительный управляющий может нести ответственность за банкноты, не содержащие обязательств с его стороны, или старый банк — за те, что пущены в обращение после истечения срока его устава и без его санкции, или правительство — за возмещение в случае убытков, вопрос все же настоятельно требует вашего рассмотрения: совместимо ли с долгом и добросовестностью правительства наблюдать за этим процессом, не предприняв ни единой попытки его остановить.

Отчет комиссара Главного земельного управления, который будет представлен вам министром финансов, покажет, как велись дела этого ведомства в течение прошедшего года. Распоряжение государственными землями — одна из важнейших обязанностей, возложенных на Конгресс. Возможность сохранения права собственности и контроля над столь обширными владениями за федеральным правительством при одновременном принятии территорий, их охватывающих, в состав Федерального Союза на равных правах с первоначальными штатами, серьезно ставилась под сомнение многими из наших мудрейших государственных деятелей. Все опасались, что они станут источником раздора, и многие доходили в своих опасениях до того, что видели в них семена будущего распада Конфедерации. Но, к счастью, нашего опыта уже достаточно, чтобы в значительной степени развеять все подобные опасения. Позиция, однажды принятая, согласно которой принятие новых штатов в Союз на тех же основаниях, что и первоначальных штатов, несовместимо с правом собственности на землю в Соединенных Штатах и равносильно отказу от него, несмотря на условия договоров, которыми должно было регулироваться их принятие, была мудро оставлена. Будь то в новых или старых штатах, все теперь согласны с тем, что право собственности на государственные земли остается за федеральным правительством и что эти земли составляют общую собственность, подлежащую распределению для общего блага всех штатов, старых и новых. Согласие с этим справедливым принципом со стороны жителей новых штатов естественным образом способствовало готовности принять наиболее либеральную политику в отношении продажи государственных земель. Политика, которая ограничивалась бы лишь целью продажи земель за максимально возможную сумму денег, без учета более высоких соображений, находит лишь немногих сторонников. Напротив, общепризнано, что, хотя способ распоряжения, принятый правительством, всегда должен быть осмотрительным, его главной целью должно быть скорейшее заселение и возделывание проданных земель, и что оно должно препятствовать, если не может предотвратить, накопление крупных участков в одних руках, что неизбежно должно замедлить рост новых штатов или обречь их на зависимое арендаторство и сопутствующие ему беды.

Вопрос, охватывающий столь важные интересы и столь хорошо приспособленный для того, чтобы вызвать чувства людей в каждом уголке Союза, вполне естественно породил многочисленные планы по улучшению существующей системы. Отличительными чертами политики, которая преобладала до сих пор, являются: распоряжение государственными землями по умеренным ценам, что позволяет большему числу лиц участвовать в конкуренции за их покупку и достигать двойной цели — способствовать их быстрому заселению покупателями и в то же время увеличивать доходы Казначейства; продажа за наличные, тем самым предотвращая пагубное влияние большой массы частных граждан, задолжавших правительству, в управлении которым они имеют право голоса; вывод их на рынок не быстрее, чем хорошие земли, как предполагается, потребуются для освоения, тем самым предотвращая накопление крупных участков в немногих руках; и направление доходов от продаж на общие нужды правительства, тем самым уменьшая сумму, которую необходимо собирать с населения штатов посредством налогообложения, и предоставляя каждому штату его долю выгод, извлекаемых из этого общего фонда, наиболее спокойным и, в то же время, возможно, наиболее справедливым способом, который только можно придумать. Эти положения, наряду с периодическими законодательными актами в пользу особых интересов, признанных заслуживающими благосклонности правительства, привели в своем исполнении к результатам, в целом столь же благотворным, сколь можно было разумно ожидать в деле столь обширном, сложном и волнующем. Было продано более 70 000 000 акров, большая часть которых, как полагают, была приобретена для фактического заселения. Население новых штатов и территорий, созданных из государственного домена, увеличилось в период между 1800 и 1830 годами с менее чем 60 000 до более чем 2 300 000 душ, составляя к последнему периоду около одной пятой всего населения Соединенных Штатов. Точный прирост с тех пор определить невозможно, но в целом его теперь можно смело оценить более чем в три с половиной миллиона душ, составляющих девять штатов, представители которых составляют более одной трети Сената и более одной шестой Палаты представителей Соединенных Штатов.

Таким образом, был сформирован корпус свободных и независимых землевладельцев с быстротой, не имеющей аналогов в истории человечества; и этот великий результат был достигнут, не оставив ничего для будущего урегулирования между правительством и его гражданами. Система, в рамках которой было достигнуто так много, не может быть по своей сути плохой, и, при периодических модификациях для исправления злоупотреблений и адаптации к изменениям обстоятельств, ей, я думаю, можно смело доверять в будущем. В управлении столь обширными интересами много достоинств в стабильности; и хотя от великих и очевидных улучшений не следует отказываться, изменения никогда не должны вноситься без самого полного изучения и ясной демонстрации их практической пользы. В истории прошлого у нас есть гарантия того, что это безопасное правило действий не будет нарушено в отношении государственных земель; также не считается, что существует какая-либо необходимость во вмешательстве в фундаментальные принципы системы, или что общественное мнение, даже в новых штатах, желает каких-либо радикальных изменений. Напротив, общая склонность, по-видимому, заключается в том, чтобы вносить лишь такие изменения и дополнения, которые более эффективно реализуют первоначальную политику заполнения наших новых штатов и территорий трудолюбивым и независимым населением.

Модификация, наиболее настойчиво продвигаемая в Конгрессе, которая занимала так много его времени в прошлые годы и, вероятно, будет занимать еще долгое время, если не будет удовлетворительно урегулирована раньше, — это снижение стоимости тех частей государственных земель, которые признаны неликвидными по ставке, установленной законом в настоящее время, и градуация, в соответствии с их относительной стоимостью, цен, по которым они могут быть проданы в будущем. Заслуживает рассмотрения вопрос о том, нельзя ли в этом деле восстановить справедливость по отношению к каждому интересу и положить конец спорному вопросу, возможно, навсегда, путем разумного компромисса между противоречивыми мнениями. До сих пор, после предложения на публичных торгах, земли продавались по одной единой цене, независимо от того, какая разница могла быть в их внутренней стоимости. Основные соображения, выдвигаемые в пользу упомянутой меры, заключаются в том, что почти во всех земельных округах, и особенно в тех, где земли были давно обмерены и выставлены на продажу, все еще остаются многочисленные и обширные участки любой градации стоимости, от государственной цены и ниже; что эти земли не будут куплены по государственной цене до тех пор, пока можно удобно получить лучшие за ту же сумму; что существуют крупные участки, которые даже улучшения соседних земель никогда не поднимут до этой цены, и что нынешняя единая цена в сочетании с их неравномерной стоимостью препятствует желаемой компактности поселений в новых штатах и замедляет полное развитие той мудрой политики, на которой основана наша земельная система, к ущербу не только отдельных штатов, где расположены земли, но и Соединенных Штатов в целом.

Предложенным средством было снижение цен в зависимости от продолжительности времени, в течение которого земли находились на рынке, без учета каких-либо других обстоятельств. Уверенность в том, что течение времени не всегда в таких случаях, а возможно, даже не в большинстве случаев, будет служить истинным критерием стоимости, и вероятность того, что лица, проживающие поблизости, по мере приближения срока снижения цен, будут откладывать покупки, которые они в противном случае совершили бы, с целью воспользоваться более низкой ценой, наряду с другими соображениями подобного характера, до сих пор успешно использовались для того, чтобы воспрепятствовать градуации по времени.

Нельзя ли удовлетворить все разумные пожелания по этому вопросу, не сталкиваясь с этими возражениями? Все согласятся с абстрактным принципом, что цена на государственные земли должна быть соразмерна их относительной стоимости, насколько это возможно сделать, не отступая от правила, соблюдавшегося до сих пор и требующего фиксированных цен в случаях частных заявок. Трудность предмета, по-видимому, заключается в способе определения того, какова эта стоимость. Не был бы самым безопасным план, который был принят многими штатами в качестве основы налогообложения — фактическая оценка земель и их классификация по различным ставкам? Не было бы практически осуществимым и целесообразным поручить должностным лицам, занятым в настоящее время в этой отрасли государственной службы, или иным способом, признанным предпочтительным, оценить и классифицировать относительную стоимость государственных земель в старых округах, которые находились на рынке в течение определенного времени, по двум или более ставкам ниже нынешней минимальной цены, и сделать эти цены постоянными, если по получении отчета они окажутся удовлетворительными для Конгресса? Нельзя ли было бы достичь всех целей градуации таким образом и избежать возражений, которые до сих пор выдвигались против нее? Мне кажется, что такой шаг, при ограничении продаж лимитированными количествами и для фактического улучшения, был бы свободен от всяких справедливых возражений.

Благодаря полному изложению стоимости земель, полученному таким образом и широко обнародованному, лица, живущие на расстоянии, были бы проинформированы об их истинном состоянии и смогли бы вступить в конкуренцию с теми, кто проживает поблизости; средства для приобретения независимого дома стали бы доступными для многих, кто не в состоянии покупать по нынешним ценам; население новых штатов стало бы более компактным, и были бы проданы крупные участки, которые в противном случае оставались бы невостребованными. Земля не только стала бы доступной для большего числа покупателей, но и многие лица, обладающие большими средствами, предпочли бы поселиться на большем количестве худших земель, чем эмигрировать дальше на запад в погоне за меньшим количеством лучших земель. Такая мера также казалась бы более соответствующей политике существующих законов — превращению государственного домена в возделываемые фермы, принадлежащие их обитателям. Эта политика лучше всего продвигается не путем направления эмиграции вверх по почти бесконечным потокам Запада, чтобы занимать группами лучшие участки земли, оставляя за собой огромные пустоши и расширяя границу за пределы возможностей правительства обеспечить ее адекватную защиту, а путем поощрения ее занимать с разумной плотностью территорию, по которой она продвигается, и находить свою лучшую защиту в компактном фронте, который она представляет индейским племенам. Многие из вас привнесут в рассмотрение этого вопроса преимущества местных знаний и большего опыта, и все будут стремиться к скорейшему и окончательному разрешению каждого тревожного вопроса в отношении этого важного интереса. Если эти предложения в какой-либо степени будут способствовать достижению столь важного результата, это доставит мне искреннее удовлетворение.

В некоторых частях страны большая часть государственных земель была продана, и у регистраторов и приемщиков очень мало работы. Заслуживает изучения вопрос о том, нельзя ли во многих случаях объединить два или более округа, а число лиц, занятых в этом деле, значительно сократить. Действительно, придет время, когда истинной политикой федерального правительства, в отношении некоторых штатов, будет передача им за разумный эквивалент всех невостребованных и непроданных земель и полное устранение аппарата федеральных земельных управлений. Все, кто придерживается всестороннего взгляда на нашу федеральную систему и верит, что одно из ее величайших достоинств состоит в минимальном вмешательстве во внутренние дела штатов, с большим интересом ожидают этого результата.

Модификация существующих законов в отношении цен на государственные земли могла бы также оказать благоприятное влияние на законодательство Конгресса в отношении другой отрасли этого предмета. Многие, кто не имеет возможности покупать по нынешним ценам, селятся на этих землях в надежде приобрести за счет их возделывания средства для покупки в соответствии с законами о преимущественном праве, время от времени принимаемыми Конгрессом. За это посягательство на права Соединенных Штатов они оправдываются ссылкой на свои собственные нужды; тем фактом, что они никого не выселяют и только вступают на пустующий домен; что они придают дополнительную ценность государственным землям в своей округе, и своим намерением в конечном итоге заплатить государственную цену. Столь большой вес время от времени придавался этим соображениям, что Конгресс принял законы, дающие фактическим поселенцам на государственных землях право преимущественной покупки занимаемых ими участков по минимальной цене. Эти законы во всех случаях имели обратную силу, но через несколько лет после их принятия на государственных землях по схожим причинам и в подобных ожиданиях обнаруживались толпы новых поселенцев, которым предоставлялась та же привилегия. Такой курс законодательства имеет тенденцию подрывать общественное уважение к законам страны. Либо законы, предотвращающие вторжение на государственные земли, должны исполняться, либо, если это окажется непрактичным или нецелесообразным, они должны быть изменены или отменены. Если государственные земли должны считаться открытыми для занятия кем угодно, они должны быть по закону открыты для всех. То, что во всех случаях предполагается узаконить, должно быть немедленно сделано законным, чтобы те, кто склонен соблюдать законы, могли пользоваться по крайней мере равными привилегиями с теми, кто этого не делает. Но не считается, что Конгресс намерен открывать государственные земли для занятия без регулярной регистрации и уплаты государственной цены, так как такой курс должен привести к худшим бедам, чем кредитная система, которую было признано необходимым отменить.

Поэтому представляется делом мудрости и здравой политики устранить, насколько это возможно, причины, порождающие вторжения на государственные земли, а затем предпринять эффективные шаги для их предотвращения в будущем. Была бы какая-либо отдельная мера столь же эффективной в устранении всех правдоподобных оснований для этих вторжений, как уже предложенная градуация цены? Короткий период трудолюбия и экономии в любой части нашей страны позволил бы беднейшему гражданину накопить средства, чтобы купить себе дом по более низким ценам, и оставить его без оправдания для поселения на землях, которые ему не принадлежат. Если бы он не сделал этого при таких обстоятельствах, он не вызвал бы никакого сочувствия в свою пользу, и законы были бы легко исполнены, не насилуя общественное мнение.

Большая часть наших граждан поселилась на государственных землях без разрешения после принятия последнего закона о преимущественном праве, и теперь просит о принятии еще одного, чтобы позволить им сохранить занимаемые земли при уплате минимальной государственной цены. Они просят о том, что неоднократно предоставлялось ранее. Если судить о будущем по прошлому, интересам Казначейства можно нанести мало вреда, уступив их просьбе. При критическом рассмотрении обнаруживается, что земли, проданные на публичных торгах после введения денежных платежей в 1820 году, принесли в среднем чистый доход всего на 6 центов с акра больше, чем минимальная государственная цена. Нет оснований полагать, что будущие продажи будут более продуктивными. Правительство, следовательно, не имеет адекватного денежного интереса, чтобы побуждать его изгонять этих людей с земель, которые они занимают, с целью продажи их другим.

Придерживаясь этих взглядов, я рекомендую принятие закона о преимущественном праве в их пользу в связи с подготовительными шагами к градуации цены на государственные земли, а также дальнейшие и более эффективные положения для предотвращения вторжений в будущем. Снисхождение к тем, кто поселился на этих землях в ожидании, что прошлое законодательство станет правилом для будущего, и в то же время устранение наиболее правдоподобного основания, на котором оправдываются вторжения, и принятие более эффективных средств для их предотвращения в будущем, представляется мне наиболее разумным распоряжением, которое может быть сделано по этому сложному вопросу. Ограничения и запреты для защиты от злоупотреблений при исполнении закона о преимущественном праве неизбежно привлекут пристальное внимание Конгресса, но ни при каких обстоятельствах не считается целесообразным разрешать плавающие претензии в какой-либо форме. Они были до сих пор, и, несомненно, были бы в будущем, наиболее плодовитыми источниками мошенничества и угнетения, и вместо того, чтобы действовать для оказания благосклонности правительства трудолюбивым поселенцам, часто используются только для того, чтобы служить духу алчности за счет наиболее достойных из этого класса.

Прилагаемый отчет военного министра представит вашему вниманию состояние армии и все различные предметы, вверенные надзору этого должностного лица.

Основная часть армии была сосредоточена во Флориде с целью и в ожидании скорейшего завершения войны на этой территории. Необходимость лишения постов на морских и внутренних границах их полных гарнизонов с целью сбора в полевых условиях армии численностью менее 4000 человек, по-видимому, указывает на необходимость увеличения наших регулярных сил; и превосходная эффективность, а также значительно уменьшенные расходы этого рода войск рекомендуют эту меру как меру экономии, так и целесообразности. Я отсылаю к отчету за причинами, которые побудили военного министра настаивать на реорганизации и расширении штаба армии и артиллерийского корпуса, с чем я полностью согласен.

Однако несовместимо с интересами народа содержать в мирное время регулярные силы, адекватные защите наших обширных границ. В периоды опасности и тревоги мы должны полагаться главным образом на хорошо организованное ополчение, и какое-либо общее устройство, которое сделало бы этот род войск более эффективным, долгое время было предметом тревожной заботы. Оно было рекомендовано Первому Конгрессу генералом Вашингтоном и с тех пор часто доводилось до вашего сведения, а недавно его важность была решительно подчеркнута моим непосредственным предшественником. Положение в Конституции, которое делает необходимым принятие единой системы организации ополчения по всем Соединенным Штатам, представляет собой непреодолимое препятствие для эффективного устройства путем классификации, предложенной до сих пор, и я приглашаю ваше внимание к плану, который будет представлен военным министром для организации добровольческих корпусов и обучения офицеров ополчения, как более простому и практичному, если не равноценному по выгоде, в качестве общего устройства всего ополчения Соединенных Штатов.

Умеренное увеличение корпуса как военных, так и топографических инженеров не раз рекомендовалось моим предшественником, и мое убеждение в уместности, если не сказать необходимости, этой меры, чтобы позволить им выполнять различные и важные обязанности, возложенные на них, побуждает меня повторить эту рекомендацию.

Военная академия продолжает отвечать всем целям своего учреждения и не только поставляет хорошо образованных офицеров армии, но и служит для распространения среди массы наших граждан лиц, обладающих военными знаниями и научными достижениями гражданской и военной инженерии. В настоящее время кадет обязан, с согласия своих родителей или опекунов, оставаться на службе пять лет с момента своего зачисления, если не будет уволен раньше, тем самым требуя только одного года службы в армии после завершения его образования. Это не кажется мне достаточным. Правительство должно требовать на более длительный срок службы тех, кто обучается за государственный счет, и я рекомендую, чтобы срок зачисления был продлен до семи лет, а условия обязательства строго соблюдались.

Создание национального литейного завода для пушек, общего для службы армии и флота Соединенных Штатов, рекомендовалось ранее и, по-видимому, требуется для того, чтобы поставить нашу артиллерию на равную ногу с артиллерией других стран и позволить этой отрасли службы контролировать цены на эти изделия и градировать поставки в соответствии с потребностями правительства, а также регулировать их качество и обеспечивать их единообразие. Те же причины побуждают меня рекомендовать строительство порохового завода, который будет находиться под руководством Артиллерийского управления. Создание завода по производству стрелкового оружия к западу от Аллеганских гор, по плану, предложенному военным министром, будет способствовать распространению по всей той стране улучшений, которые существуют в учреждениях подобного рода в штатах Атлантического побережья, и приведет к гораздо более экономичному распределению вооружения, требуемого в западной части нашего Союза.

Система переселения индейцев к западу от Миссисипи, начатая г-ном Джефферсоном в 1804 году, неуклонно продолжалась каждым последующим президентом и может считаться устоявшейся политикой страны. Не связанная поначалу с какой-либо четко определенной системой их улучшения, стимулы, предлагаемые индейцам, ограничивались большим изобилием дичи, которую можно было найти на Западе; но когда благотворные последствия их переселения стали очевидны, была принята более филантропическая и просвещенная политика при покупке их земель к востоку от Миссисипи. Были предложены либеральные цены и включены положения во все договоры с ними о применении средств, которые они получали в обмен, на такие цели, которые наилучшим образом способствовали бы их нынешнему благополучию и продвижению их будущей цивилизации. Эти меры до сих пор сопровождались самыми счастливыми результатами.

Из отчета комиссара по делам индейцев будет видно, что самые смелые ожидания друзей и сторонников этой системы оправдались. Чокто, чероки и другие племена, которые первыми эмигрировали за Миссисипи, по большей части оставили состояние охотников и стали земледельцами. Улучшение их состояния было быстрым, и считается, что они теперь готовы пользоваться преимуществами простой формы правления, которая была представлена им и получила их одобрение; и я не могу слишком решительно настаивать на этом предмете перед вниманием Конгресса.

Были заключены соглашения со всеми индейскими племенами об их переселении за Миссисипи, за исключением групп вайандотов, Шести наций в Нью-Йорке, меномини, манси и стокбриджей в Висконсине и майами в Индиане. Со всеми, кроме меномини, ожидается, что договоренности об их эмиграции будут завершены в текущем году. Сопротивление, которое было оказано их переселению некоторыми племенами даже после того, как с ними были заключены договоры на этот счет, возникло по разным причинам, действующим по-разному на каждое из них. В большинстве случаев они были подстрекаемы к сопротивлению лицами, для которых торговля с ними и получение их аннуитетов были важны, а в некоторых — личным влиянием заинтересованных вождей. Эти препятствия должны быть преодолены, ибо правительство не может отказаться от исполнения этой политики, не пожертвовав важными интересами и не обрекая племена, остающиеся к востоку от Миссисипи, на верную гибель.

Уменьшение численности племен в пределах штатов и территорий было наиболее быстрым. Если они будут переселены, они могут быть защищены от тех ассоциаций и порочных практик, которые оказывают столь пагубное и разрушительное влияние на их судьбы. Их можно побудить к труду и приобретению собственности, и ее приобретение внушит им чувство независимости. Их умы могут быть развиты, и их можно научить ценности спасительных и единообразных законов, сделать их чувствительными к благословениям свободного правительства и способными пользоваться его преимуществами. Обладая собственностью, знаниями и хорошим правительством, будучи свободными давать любое направление своему труду, который они пожелают, и участвуя в законодательстве, посредством которого их личности и прибыли от их труда должны быть защищены и обеспечены, они будут иметь постоянно присутствующее убеждение в важности союза и мира между собой и сохранения дружественных отношений с нами. Интересы Соединенных Штатов также были бы значительно продвинуты путем освобождения отношений между федеральным правительством и правительствами штатов от того, что оказалось наиболее обременительным препятствием, путем удовлетворительного урегулирования противоречивых прав на земли, вызванных занятием индейцев, и путем развития ресурсов всей страны силой правительства штатов и федерального правительства и улучшения их предприимчивостью белого населения.

Тесно связанным с этим предметом является обязательство правительства выполнять свои договорные обязательства и защищать индейцев, собранных таким образом «на их новых местах жительства от всех прерываний и беспокойств со стороны любых других племен или наций индейцев или со стороны любого другого лица или лиц», и столь же торжественное обязательство охранять от враждебности индейцев свои собственные пограничные поселения, растянувшиеся вдоль линии более чем в 1000 миль. Чтобы позволить правительству выполнить это обещание индейцам и обеспечить адекватную защиту своим собственным гражданам, потребуется постоянное присутствие значительных регулярных сил на границах и создание цепи постоянных постов. В настоящее время проводятся обследования страны с целью принятия решения о наиболее подходящих пунктах для возведения крепостей и других оборонительных сооружений, результаты которых будут представлены вам военным министром в ближайшее время, вместе с планом эффективной защиты дружественных индейцев и постоянной обороны пограничных штатов.

Из отчета министра военно-морского флота, прилагаемого здесь, видно, что на различных верфях предпринимались неустанные усилия для осуществления всех разрешенных мер по расширению и использованию наших военно-морских сил. Спуск на воду и подготовка линейного корабля «Пенсильвания» и полный ремонт линейных кораблей «Огайо», «Делавэр» и «Колумбус» могут быть отмечены как составляющие достойное дополнение к этому важному роду нашей национальной обороны. Наша торговля и судоходство получили увеличенную помощь и защиту в течение текущего года. Наши эскадры в Тихом океане и на бразильской станции были значительно увеличены, а та, что в Средиземном море, хотя и мала, адекватна нынешним потребностям нашей торговли в этом море. Были сделаны дополнения к нашей эскадре на станции Вест-Индии, где крупные силы под командованием коммодора Далласа были наиболее активно и эффективно использованы для защиты нашей торговли, предотвращения ввоза рабов и сотрудничества с офицерами армии в ведении войны во Флориде.

Удовлетворительное состояние наших военно-морских сил за рубежом оставляет в нашем распоряжении средства для удобного обеспечения эскадры внутренней обороны для защиты торговли вдоль нашего обширного побережья. Сумма ассигнований, требуемая для такой эскадры, будет найдена в общих сметах на военно-морскую службу на 1838 год.

Военно-морские офицеры, занятые на съемке нашего побережья, оказали важную услугу нашему судоходству. Открытие нового канала в гавань Нью-Йорка, через который наши крупнейшие корабли могут проходить без опасности, должно предоставить важные коммерческие преимущества этой гавани и значительно увеличить ее ценность как военно-морской станции. Точная съемка отмелей Джорджес у побережья Массачусетса, недавно завершенная, сделает сравнительно безопасным судоходство, которое до сих пор считалось опасным.

Значительные дополнения были сделаны к числу капитанов, командиров, лейтенантов, хирургов и помощников хирургов на флоте. Эти дополнения были вызваны увеличенным числом судов, введенных в строй для удовлетворения потребностей нашей растущей торговли.

Ваше внимание почтительно приглашается к различным предложениям министра по улучшению военно-морской службы.

Отчет генерального почтмейстера демонстрирует прогресс и состояние почтовой службы. Операции Почтового департамента составляют один из самых активных элементов нашего национального процветания, и отрадно наблюдать, с какой энергией они проводятся. Почтовые маршруты Соединенных Штатов охватывают протяженность около 142 877 миль, увеличившись примерно на 37 103 мили за последние два года. Ежегодная перевозка почты по этим маршрутам составляет около 36 228 962 миль, увеличившись примерно на 10 359 476 миль за тот же период. Число почтовых отделений также увеличилось с 10 770 до 12 099, очень немногие из которых получают почту реже одного раза в неделю, а большая часть из них — ежедневно. Подрядчики и почтмейстеры в целом представлены как исполняющие свои обязанности с самой похвальной ревностью и верностью. Доход Департамента за год, закончившийся 30 июня прошлого года, составил 4 137 056,59 долларов, а его обязательства, возникшие за то же время, составили 3 380 847,75 долларов. Увеличение дохода по сравнению с предыдущим годом составило 708 166,41 долларов.

За многими интересными подробностями я отсылаю вас к отчету генерального почтмейстера с прилагаемыми документами. Ваше особое внимание приглашается к необходимости обеспечения более безопасного и удобного здания для размещения этого Департамента.