«Обращения о положении страны (1790–1830)»

То, что национальный банк, протекционистский тариф — взимаемый не для получения необходимых доходов, а исключительно ради защиты, — внутренние улучшения и распределение доходов от продажи государственных земель являются мерами, не имеющими под собой конституционного основания, представляется ясным при самом тщательном рассмотрении. Примечательно, что ни одна из этих мер, влекущих за собой столь важные последствия, не санкционирована каким-либо прямым предоставлением полномочий в Конституции. Ни одна из них не является «сопутствующей, как необходимой и надлежащей для осуществления конкретных полномочий», предоставленных Конституцией. Полномочия, на основании которых предпринимались попытки оправдать каждую из них, проистекают из выводов и толкований Конституции, которые ее буква, а также вся ее цель и замысел не оправдывают. Можно ли представить, что такие огромные полномочия были бы оставлены создателями Конституции на усмотрение лишь выводов и сомнительных толкований? Если бы предполагалось наделить ими Федеральное правительство, разумно было бы заключить, что это было бы сделано посредством ясных и недвусмысленных полномочий. Этого сделано не было; напротив, вся структура, из которой состояла «американская система», была воздвигнута не на ином или лучшем фундаменте, чем вынужденные выводы и умозаключения о полномочиях, которые, как полагали ее авторы, могли быть выведены путем толкования Конституции.

Однако утверждалось, что национальный банк, составлявший столь существенную ветвь этой комбинированной системы мер, не был новой мерой и что его конституционность была ранее санкционирована, поскольку банк был учрежден в 1791 году и получил официальную подпись президента Вашингтона. Несколько фактов покажут, какой именно вес следует придавать этому прецеденту в отношении вопроса о конституционности.

В Конгрессе существовало большое расхождение мнений по этому вопросу. Хорошо известно, что президент Вашингтон испытывал серьезные сомнения как относительно конституционности, так и целесообразности этой меры, и пока законопроект находился у него на официальном утверждении или отклонении, эти сомнения были настолько велики, что он потребовал «мнения в письменном виде» от членов своего кабинета, чтобы помочь ему прийти к решению. Его кабинет высказал свои мнения и разделился по этому вопросу: генерал Гамильтон был «за», а г-н Джефферсон и г-н Рэндольф были против конституционности и целесообразности банка. Также хорошо известно, что президент Вашингтон удерживал законопроект с понедельника, 14-го числа, когда он был ему представлен, до пятницы, 25 февраля, что было последним моментом, разрешенным ему Конституцией для размышления, когда он наконец уступил ему свое неохотное согласие и поставил свою подпись. Несомненно, что еще 23 февраля, на девятый день после представления ему законопроекта, он не пришел к удовлетворительному заключению, ибо в тот день он направил записку генералу Гамильтону, в которой сообщает ему, что «этот законопроект был представлен мне объединенным комитетом Конгресса в 12 часов в понедельник, 14-го числа текущего месяца», и он запросил его мнение о том, «на какой именно срок, согласно юридическому толкованию Конституции, Президент может удерживать его у себя, прежде чем он станет законом по истечении десяти дней». Если правильное толкование заключалось в том, что день, когда законопроект был представлен Президенту, и день, когда он принял по нему решение, должны были учитываться включительно, то время, отведенное ему для возвращения его в Палату, в которой он возник, с его возражениями, истекало бы в четверг, 24 февраля. Генерал Гамильтон в тот же день вернул ответ, в котором он заявляет:

Я высказываю свое мнение, что у вас есть десять дней, исключая тот, в который законопроект был доставлен вам, и воскресенья; следовательно, в данном случае, если он будет возвращен в пятницу, это будет вовремя.

Благодаря этому толкованию, которое принял Президент, он выиграл еще один день для размышления, и только 25 февраля он подписал законопроект, что служит убедительным доказательством того, что он наконец получил свое собственное согласие подписать его не без больших и почти непреодолимых трудностей. Недавно был пролит дополнительный свет на серьезные сомнения, которые он испытывал по этому вопросу, доходившие одно время до убеждения, что его долг — воздержаться от одобрения законопроекта. Это найдено среди рукописных бумаг г-на Мэдисона, которые были разрешены к покупке для нужд Правительства актом последней сессии Конгресса и теперь впервые доступны общественности. Из этих бумаг следует, что президент Вашингтон, пока он еще держал законопроект о банке в своих руках, фактически просил г-на Мэдисона, в то время члена Палаты представителей, подготовить для него проект послания о вето. Г-н Мэдисон по его просьбе подготовил проект такого послания и отправил его ему 21 февраля 1791 года. Копия этого первоначального проекта, написанная рукой г-на Мэдисона, была бережно сохранена им и находится среди бумаг, недавно приобретенных Конгрессом. Ей предшествует записка, написанная на том же листе, которая также написана рукой г-на Мэдисона и гласит:

21 февраля 1791 г. — Копия документа, составленного и отправленного Президенту по его просьбе, чтобы быть готовым на случай, если его суждение окончательно решит против законопроекта об учреждении национального банка, законопроект в то время находился у него.

Среди возражений, указанных в этом документе против законопроекта и представленных на рассмотрение Президента, имеются следующие:

Я возражаю против законопроекта, потому что существенным принципом Правительства является то, что полномочия, не делегированные Конституцией, не могут быть правомерно осуществлены; потому что полномочия, предлагаемые законопроектом к осуществлению, не делегированы прямо, и потому что я не могу убедить себя в том, что они вытекают из каких-либо прямых полномочий согласно справедливым и безопасным правилам толкования.

Вес прецедента банка 1791 года и санкция великого имени Вашингтона, к которому так часто взывали в его поддержку, значительно ослаблены раскрытием этих фактов.

Эксперимент с тем банком убедил страну в том, что его не следует продолжать, и по истечении двадцати лет Конгресс отказался продлить его устав. Было бы удачей для страны и спасло бы тысячи от банкротства и разорения, если бы наши государственные мужи 1816 года сопротивлялись временному давлению того времени на наши финансовые и денежные интересы и отказались бы учредить второй банк. В этом страна стала полностью убеждена, и по истечении двадцати лет его существования, как и в случае с первым банком, он также перестал существовать. Под повторяющимися ударами президента Джексона он пошатнулся и пал, а последующая попытка учредить подобное учреждение была пресечена вето президента Тайлера.

Г-н Мэдисон, давая свою подпись под уставом 1816 года, сделал это на основании уважения, причитающегося прецедентам; и, как он впоследствии заявил —

Банк Соединенных Штатов, хотя по первоначальному вопросу и считался неконституционным, получил подпись Исполнительной власти.

Вероятно, ни банк 1791 года, ни банк 1816 года не были бы учреждены, если бы не затруднения Правительства в финансах, расстройство валюты и денежное давление, которые существовали: первое — как следствие Войны за независимость, а второе — как следствие Войны 1812 года. К обоим прибегли в обманчивой надежде, что они восстановят государственный кредит и принесут облегчение Правительству и деловой сфере страны.

Те из наших государственных мужей, которые противостояли всей «американской системе» в ее начале и на всем протяжении ее развития, предвидели и предсказывали, что она чревата неисчислимыми бедами и должна привести к серьезному ущербу для лучших интересов страны. В течение ряда лет их мудрые советы оставались без внимания, и система была установлена. Вскоре стало очевидно, что ее практическое применение было неравномерным и несправедливым по отношению к различным частям страны и людям, занятым в различных сферах деятельности. Все в равной степени имели право на благосклонность и защиту Правительства. Она поощряла и возвышала денежную власть и обогащала привилегированное меньшинство за счет налогообложения труда и за счет большинства. Ее эффект заключался в том, чтобы «делать богатых богаче, а бедных беднее». Ее тенденция заключалась в создании различий в обществе, основанных на богатстве, и в предоставлении привилегированным классам чрезмерного контроля и влияния в нашем Правительстве. Это была организованная денежная власть, которая сопротивлялась народной воле и стремилась формировать и контролировать государственную политику.

Под пагубным воздействием этой комбинированной системы мер страна была свидетельницей чередующихся периодов временного кажущегося процветания, внезапных и катастрофических коммерческих потрясений, беспрецедентных колебаний цен и упадка великих интересов сельского хозяйства, судоходства и торговли, всеобщих денежных страданий и окончательного банкротства тысяч людей. После ожесточенной борьбы, длившейся более четверти века, система была свергнута.

На смену банку пришла практическая финансовая система, проводимая и контролируемая исключительно Правительством. Конституционная валюта была восстановлена, государственный кредит поддерживался в неизменном виде даже в период иностранной войны, и вся страна убедилась, что банки, национальные или штатные, не являются необходимыми в качестве фискальных агентов Правительства. Доходные пошлины заняли место протекционистского тарифа. Распределение денег, полученных от продажи государственных земель, было прекращено, и коррумпирующая система внутренних улучшений, как есть надежда, была эффективно пресечена.

Не вызывает сомнений, что если бы вся эта череда мер, направленных на то, чтобы забрать богатство у многих и даровать его немногим, возобладала, эффект заключался бы в изменении всего характера Правительства. Остается только одна опасность. Это соблазны той ветви системы, которая состоит во внутренних улучшениях, предлагая, как она это делает, стимулы для людей определенных секций и местностей вовлекать в них Правительство, не останавливаясь, чтобы рассчитать неизбежные последствия. Эта ветвь системы настолько тесно связана и переплетена с другими, что, как верно то, что следствие порождается адекватной причиной, если она будет реанимирована, возрождена и прочно установлена, не требуется проницательности, чтобы предвидеть, что она неизбежно и быстро повлечет за собой восстановление национального банка, возрождение протекционистского тарифа, распределение земельных денег и не только отсрочку на далекое будущее выплаты нынешнего государственного долга, но и его ежегодное увеличение.

Я питаю твердое убеждение, что если ветвь «американской системы», касающаяся внутренних улучшений, не будет решительно отвергнута в это время, вся серия мер, составляющих ее, будет быстро восстановлена, и страна будет отброшена назад от своего нынешнего высокого состояния процветания, которое породила существующая политика, и будет обречена снова стать свидетельницей всех зол, коммерческих потрясений, падения цен и денежных затруднений, через которые мы прошли за последние двадцать пять лет.

Ограждение от столь разрушительных последствий является объектом высокой национальной важности, затрагивающим, по моему суждению, дальнейшее процветание страны.

Я счел своим обязательным долгом воздержаться от предоставления своей конституционной санкции двум законопроектам, которые были приняты двумя Палатами Конгресса, затрагивающим принцип ветви «американской системы», касающейся внутренних улучшений, и противоречащим в своих положениях выраженным здесь взглядам.

Эту власть, предоставленную Президенту Конституцией, я на трех случаях во время моего управления исполнительным департаментом Правительства счел своим долгом осуществить, и по этому последнему случаю обращения к Конгрессу с ежегодным сообщением «о положении страны» не считается неуместным пересмотреть принципы и соображения, которыми я руководствовался в своих действиях. Я считаю это тем более необходимым, поскольку по прошествии почти шестидесяти лет с момента принятия Конституции правомерность осуществления этой несомненной конституционной власти Президентом впервые была серьезно поставлена под сомнение частью моих сограждан.

Конституция предусматривает, что —

Каждый законопроект, который был принят Палатой представителей и Сенатом, должен, прежде чем он станет законом, быть представлен Президенту Соединенных Штатов. Если он одобряет, он должен подписать его, но если нет, он должен вернуть его со своими возражениями в ту Палату, в которой он возник, которая должна внести возражения в полном объеме в свой Журнал и приступить к его повторному рассмотрению.

Сохранение Конституции от нарушения является высшим долгом Президента. Он обязан выполнять этот долг, независимо от риска навлечь на себя недовольство тех, кто может расходиться с ним во мнении. Он обязан выполнять его как в силу своих обязательств перед народом, который возложил на него свое высокое доверие, так и в силу своей присяги при вступлении в должность, которой он не может пренебречь. И обязательства Президента ни в коей мере не уменьшаются преобладанием взглядов, отличных от его собственных, в одной или обеих Палатах Конгресса. Он призван пресекать не только поспешное и необдуманное законодательство; но если в любое время Конгресс, после, по-видимому, полного обсуждения, решит принять меры, которые он считает подрывающими Конституцию или жизненно важные интересы страны, его священный долг — встать на пути и противостоять им. Президент обязан одобрять или отклонять каждый законопроект, который проходит через Конгресс и представляется ему для подписи. Конституция делает это его долгом, и он не может избежать его, даже если бы захотел. У него нет выбора. При решении относительно любого законопроекта, представленного ему, он должен использовать свое лучшее суждение. Если он не может одобрить, Конституция предписывает ему вернуть законопроект в Палату, в которой он возник, с его возражениями, и если он не сделает этого в течение десяти дней (исключая воскресенья), он станет законом без его подписи. Прав он или нет, он может быть преодолен голосованием двух третей каждой Палаты, и в этом случае законопроект становится законом без его санкции. Если его возражения не будут таким образом преодолены, вопрос лишь откладывается и передается штатам и народу для их рассмотрения и решения. Власть Президента является лишь отрицательной, а не утвердительной. Он не может принять ни одного закона. Единственным следствием, таким образом, его воздержания от одобрения законопроекта, принятого Конгрессом, является то, что существующие законы остаются неизменными, а вызванная задержка — это лишь та, которая требуется для того, чтобы штаты и народ могли рассмотреть вопрос и действовать по нему при избрании государственных агентов, которые будут выполнять их пожелания и инструкции. Любая попытка принудить Президента дать свою санкцию на меры, которые он не может одобрить, была бы нарушением духа Конституции, явным и вопиющим, и в случае успеха разрушила бы независимость исполнительного департамента и сделала бы Президента, избранного народом и наделенного Конституцией властью защищать их права, лишь инструментом большинства Конгресса. Отказ с его стороны от полномочий, которыми Конституция наделила его должность, привел бы к практическому изменению этого документа без прибегания к предписанному процессу внесения поправок.

К мотивам или соображениям, которые могут побудить Конгресс принять любой законопроект, Президент не может иметь никакого отношения. Он должен предполагать, что они столь же чисты, как и его собственные, и смотреть только на практический эффект их мер при сравнении с Конституцией или общественным благом.

Но теми, кто возражает против осуществления этой несомненной конституционной власти, утверждалось, что она посягает на представительный принцип и способность народа к самоуправлению; что в многочисленном представительном органе больше безопасности, чем в единой Исполнительной власти, созданной Конституцией, и что исполнительное вето — это «власть одного человека», деспотичная по своему характеру. Чтобы разоблачить ошибочность этого возражения, достаточно рассмотреть структуру и истинный характер нашей системы. Наша система — это не консолидированная империя, а конфедеративный союз. Штаты до принятия Конституции были координационными, равноправными и отдельными независимыми суверенитетами, и принятием ее они не утратили этот характер. Они наделили Федеральное правительство определенными полномочиями, а все остальные, включая свой собственный суверенитет, оставили за собой. Они охраняли свои собственные права как штатов и права народа самими ограничениями, которые они включили в Федеральную Конституцию, посредством чего различные департаменты Генерального правительства были сдержками друг для друга. То, что большинство должно править, — это общий принцип, никем не оспариваемый, но они должны править в соответствии с Конституцией, а не в соответствии с неопределенным и неограниченным усмотрением, посредством которого они могут угнетать меньшинство.

Народ Соединенных Штатов не слеп к тому факту, что он может быть временно введен в заблуждение и что его представители, законодательные и исполнительные, могут ошибаться или действовать под влиянием ненадлежащих мотивов. Поэтому они поставили между собой и законами, которые могут быть приняты их государственными агентами, различные представительства, такие как ассамблеи, сенаты и губернаторы в своих отдельных штатах, Палату представителей, Сенат и Президента Соединенных Штатов. Народ не может своим прямым действием принять ни одного закона, как не может этого сделать и Палата представителей, непосредственно избранная им, не может и Сенат, и не могут оба вместе без согласия Президента или голосования двух третей обеих Палат.

К счастью для себя, народ при создании нашей замечательной системы правления осознавал немощи своих представителей, и, делегируя им право законодательства, они окружили их сдержками, чтобы оградить от последствий поспешных действий, ошибок, объединений и возможной коррупции. Ошибка, эгоизм и фракционность часто стремились разорвать эту сеть сдержек и подчинить Правительство контролю фанатичных и зловещих влияний, но эти усилия лишь убедили народ в мудрости сдержек, которые они наложили, и в необходимости сохранения их в неизменном виде.

Истинная теория нашей системы заключается не в управлении актами или декретами какой-либо одной группы представителей. Конституция вводит сдержки для всех ветвей Правительства, чтобы дать время для исправления ошибок и рассеивания заблуждений; но если народ приходит к твердому убеждению, отличному от убеждения своих представителей, он претворяет свои мнения в жизнь, меняя своих государственных служащих. Сдержки, которые народ наложил на своих государственных служащих при принятии Конституции, являются лучшим доказательством их способности к самоуправлению. Они знают, что люди, которых они избирают на государственные должности, обладают такими же немощами и страстями, как и они сами, и им нельзя доверять, не ограничивая их координационными органами и конституционными ограничениями. Кто из тех, кто был свидетелем законодательной деятельности Конгресса за последние тридцать лет, скажет, что он не знает ни одного случая, когда были приняты меры, не требуемые общественным благом? Кто будет отрицать, что в правительствах штатов, путем объединений отдельных лиц и секций, в ущерб общим интересам, были учреждены банки, приняты системы внутренних улучшений и наложены долги на народ, подавляющие его рост и ослабляющие его энергию на годы вперед?

После столь большого опыта нельзя сказать, что абсолютная неконтролируемая власть безопасна в руках какой-либо одной группы представителей, или что способность народа к самоуправлению, которая признается в самом широком смысле, является убедительным аргументом для доказательства благоразумия, мудрости и честности их представителей.

Народ, согласно Конституции, повелел Президенту, так же как он повелел законодательной ветви Правительства, исполнять свою волю. Они сказали ему в Конституции, которую они требуют, чтобы он принял торжественную присягу поддерживать, что если Конгресс примет любой законопроект, который он не может одобрить, «он должен вернуть его в Палату, в которой он возник, с его возражениями». Воздерживаясь от его одобрения и подписи, он исполняет волю народа, конституционно выраженную, так же как и Конгресс, который его принял. Ни один законопроект не считается соответствующим народной воле, пока он не пройдет через все ветви Правительства, требуемые Конституцией, чтобы сделать его законом. Законопроект, который проходит через Палату представителей, может быть отклонен Сенатом, и так же законопроект, принятый Сенатом, может быть отклонен Палатой. В каждом случае соответствующие Палаты осуществляют право вето на другую.

Конгресс и каждая Палата Конгресса держат по Конституции сдержку на Президента, а он, посредством права квалифицированного вето, — сдержку на Конгресс. Когда Президент рекомендует меры Конгрессу, он в самой торжественной форме заявляет о своих мнениях, отдает свой голос в их пользу и обязуется заранее одобрить их, если они будут приняты Конгрессом. Если он действует без должного рассмотрения или находился под влиянием ненадлежащих или коррумпированных мотивов, или если по какой-либо другой причине Конгресс или любая из Палат Конгресса разойдутся с ним во мнении, они осуществляют свое вето на его рекомендации и отклоняют их; и нет никакой апелляции на их решение, кроме как к народу у избирательных урн. Это надлежащие сдержки на Исполнительную власть, мудро введенные Конституцией. Никто не найдется, кто возражал бы против них или желал бы их устранения. Столь же важно, чтобы конституционные сдержки Исполнительной власти на законодательную ветвь были сохранены.

Если будет сказано, что представители в народной ветви Конгресса избираются непосредственно народом, ответом будет: народ избирает Президента. Если обе Палаты представляют штаты и народ, то же делает и Президент. Президент представляет в исполнительном департаменте весь народ Соединенных Штатов, как каждый член законодательного департамента представляет его части.

Доктрина ограничения законодательной и исполнительной власти, в то время как устоявшееся общественное мнение способно в разумные сроки достичь своих целей, сделала нашу страну такой, какая она есть, и открыла нам путь славы и счастья, с которыми все другие нации были незнакомы.

При осуществлении права вето Президент ответственен не только перед просвещенным общественным мнением, но и перед народом всего Союза, который избрал его, как представители в законодательных ветвях, которые расходятся с ним во мнении, ответственны перед народом отдельных штатов или округов, которые составляют их соответствующие избирательные округа. Отказать Президенту в осуществлении этой власти означало бы отменить то положение Конституции, которое предоставляет ее ему. Обвинять в том, что ее осуществление чрезмерно контролирует законодательную волю, — значит жаловаться на саму Конституцию.

Если против президентского вето возражают на том основании, что оно сдерживает и препятствует народной воле, то по тому же принципу равенство представительства штатов в Сенате должно быть вычеркнуто из Конституции. Голос сенатора от Делавэра имеет равный вес при решении самых важных мер с голосом сенатора от Нью-Йорка, и все же первый представляет штат, содержащий, согласно существующему распределению представителей в Палате представителей, лишь одну тридцать четвертую часть населения другого. Согласно конституционному составу Сената, большинство этого органа от меньших штатов представляет менее одной четверти народа Союза. Существует тридцать штатов, и при существующем распределении представителей в Палате представителей насчитывается 230 членов. Шестнадцать меньших штатов представлены в этой Палате лишь 50 членами, и все же сенаторы от этих штатов составляют большинство Сената. Таким образом, Президент может рекомендовать меру Конгрессу, и она может получить санкцию и одобрение более трех четвертей Палаты представителей и всех сенаторов от крупных штатов, содержащих более трех четвертей всего населения Соединенных Штатов, и все же мера может быть отклонена голосами сенаторов от меньших штатов. Никто, как предполагается, не найдется готовым изменить организацию Сената по этой причине или практически исключить этот орган из существования, требуя, чтобы его действия соответствовали воле более многочисленной ветви.

По тому же принципу, по которому вето Президента должно быть практически упразднено, право Вице-президента давать решающий голос при равном разделении Сената должно быть упразднено также. Вице-президент осуществляет право вето так же эффективно, отклоняя законопроект своим решающим голосом, как Президент, отказываясь одобрить и подписать его. Эта власть осуществлялась Вице-президентом в нескольких случаях, самым важным из которых было отклонение законопроекта о продлении устава Банка Соединенных Штатов в 1811 году. Может случиться так, что законопроект может быть принят большим большинством Палаты представителей и может быть поддержан сенаторами от более крупных штатов, а Вице-президент может отклонить его, отдав свой голос вместе с сенаторами от меньших штатов; и все же никто, как предполагается, не готов отказать ему в осуществлении этой власти по Конституции.

Но, по сути, неверно, что акт, принятый Конгрессом, является окончательным доказательством того, что он является эманацией народной воли. Большинство от общего числа избранных в каждую Палату Конгресса составляет кворум, и большинство этого кворума компетентно принимать законы. Может случиться так, что кворум Палаты представителей, состоящий из одного члена более половины общего числа избранных в эту Палату, может принять законопроект большинством в один голос, и в этом случае доля более одной четверти народа Соединенных Штатов будет представлена теми, кто проголосовал за него. Может случиться так, что тот же законопроект может быть принят большинством в один голос кворума Сената, состоящего из сенаторов от пятнадцати меньших штатов и одного сенатора от шестнадцатого штата; и если сенаторы, голосующие за него, окажутся от восьми из самых маленьких из этих штатов, он будет принят голосами сенаторов от штатов, имеющих лишь четырнадцать представителей в Палате представителей и содержащих менее одной шестнадцатой всего населения Соединенных Штатов. Этот крайний случай приведен, чтобы проиллюстрировать тот факт, что простое принятие законопроекта Конгрессом не является окончательным доказательством того, что те, кто принял его, представляют большинство народа Соединенных Штатов или верно отражают их волю. Если такой крайний случай вряд ли произойдет, случаи, приближающиеся к нему, происходят постоянно. Считается, что с момента принятия Конституции не было принято ни одного закона, при котором присутствовали и голосовали все члены, избранные в обе Палаты. Многие из самых важных актов, которые прошли через Конгресс, были приняты при близком голосовании в малочисленных Палатах. Многие примеры этого можно было бы привести. Действительно, наш опыт доказывает, что многие из самых важных актов Конгресса откладываются до последних дней, а часто и последних часов сессии, когда они решаются в спешке и Палатами, лишь немногим превышающими число, необходимое для формирования кворума.

К тому же, в большинстве штатов члены Палаты представителей избираются относительным большинством, а не большинством всех избирателей в их соответствующих округах, и может случиться так, что большинство этой Палаты может быть возвращено меньшим совокупным голосом народа, чем тот, который получен меньшинством.

Если настаиваемый принцип верен, то Конституция должна быть изменена так, чтобы ни один законопроект не стал законом, если за него не проголосуют члены, представляющие в каждой Палате большинство всего народа Соединенных Штатов. Мы должны переделать всю нашу систему, разрушить и упразднить не только спасительные сдержки, заложенные в исполнительной ветви, но должны вычеркнуть и упразднить те, что заложены в Сенате также, и таким образом практически инвестировать всю власть Правительства в большинство одной ассамблеи — большинство неконтролируемое и абсолютное, которое может стать деспотичным. Чтобы соответствовать этой доктрине права большинства править, независимо от сдержек и ограничений Конституции, мы должны революционизировать всю нашу систему; мы должны уничтожить конституционный договор, по которому отдельные штаты согласились сформировать Федеральный союз, и броситься в консолидацию, которая должна закончиться монархией или деспотизмом. Никто не выступает за такое предложение, и все же поддерживаемая доктрина, если ее осуществить, должна привести к этому результату.

Одной из великих целей Конституции при предоставлении Президенту квалифицированного отрицания законодательства Конгресса была защита меньшинств от несправедливости и угнетения со стороны большинства. Равенство их представительства в Сенате и право вето Президента являются конституционными гарантиями, которые имеют меньшие штаты, что их права будут уважаться. Без этих гарантий все их интересы были бы во власти большинства в Конгрессе, представляющего более крупные штаты. Для меньших и более слабых штатов, следовательно, сохранение этой власти и ее осуществление в надлежащих случаях, требующих этого, имеет жизненно важное значение. Они ратифицировали Конституцию и вступили в Союз, обеспечив себе равное представительство с более крупными штатами в Сенате; и они согласились быть связанными всеми законами, принятыми Конгрессом, при явном условии, и никаком другом, что они должны быть одобрены Президентом или приняты, несмотря на его возражения, голосованием двух третей обеих Палат. На этом условии они имеют право настаивать как на части договора, на который они дали свое согласие.

Законопроект может быть принят Конгрессом против воли всего народа отдельного штата и против голосов его сенаторов и всех его представителей. Как бы он ни был вреден для интересов такого штата, он был бы связан им, если Президент одобрит его или он будет принят голосованием двух третей обеих Палат; но он имеет право требовать, чтобы Президент осуществил свою конституционную власть и пресек его, если его суждение против него. Если он откажется от этой власти или не осуществит ее в случае, когда он не может одобрить, это сделало бы его формальное одобрение простым издевательством и само по себе было бы нарушением Конституции, а несогласный штат стал бы связан законом, который не был принят в соответствии с санкциями Конституции.

Возражение против осуществления права вето основано на идее относительно народной воли, которая, если ее осуществить, уничтожила бы суверенитет штатов и заменила бы нынешнее Федеральное правительство консолидацией, направляемой предполагаемым численным большинством. Революция Правительства была бы молчаливо осуществлена, и штаты были бы подчинены законам, на которые они никогда не давали своего конституционного согласия.

Верховный суд Соединенных Штатов наделен властью объявлять, и объявлял, акты Конгресса, принятые с согласия Сената, Палаты представителей и одобрения Президента, неконституционными и недействительными, и все же никто, как предполагается, не найдется, кто был бы склонен лишить этот высший судебный орган по Конституции этой признанной власти — власти, необходимой как для его независимости, так и для прав индивидов.

По той же причине, по которой исполнительное вето должно, согласно поддерживаемой доктрине, быть сделано ничтожным и практически вычеркнуто из Конституции, эта власть суда также должна быть сделана ничтожной и вычеркнута, потому что она сдерживает законодательную и исполнительную волю, и потому что осуществление такой власти судом может рассматриваться как находящееся в конфликте со способностью народа к самоуправлению. Действительно, есть больше оснований для вычеркивания этой власти суда из Конституции, чем власти квалифицированного вето президента, потому что решение суда является окончательным и никогда не может быть отменено, даже если обе Палаты Конгресса и Президент будут единодушны в оппозиции к нему, тогда как вето Президента может быть преодолено голосованием двух третей обеих Палат Конгресса или народом на выборах.

Очевидно, что для сохранения системы, установленной Конституцией, каждая из координационных ветвей Правительства — исполнительная, законодательная и судебная — должна быть оставлена в осуществлении своих соответствующих полномочий. Если исполнительная или судебная ветвь будут лишены полномочий, предоставленных любой из них в качестве сдержек на законодательную, преобладание последней станет непропорциональным и поглощающим, а другие — бессильными для достижения великих целей, ради которых они были установлены. Организованные, как они есть, Конституцией, они работают вместе гармонично для общественного блага. Если исполнительная и судебная власти будут лишены конституционных полномочий, вложенных в них, и их должных пропорций, равновесие системы должно быть разрушено, и консолидация, с самыми пагубными результатами, должна последовать — консолидация неконтролируемой, деспотической власти, осуществляемой большинством законодательной ветви.

Исполнительная, законодательная и судебная каждая составляет отдельный координационный департамент Правительства, и каждая независима от других. При выполнении своих соответствующих обязанностей по Конституции ни одна не может в своих законных действиях контролировать другие. Они каждая действуют на основе своих собственных обязанностей в своих соответствующих сферах. Но если поддерживаемые сейчас доктрины верны, исполнительная власть должна стать практически подчиненной законодательной, а судебная должна стать подчиненной как законодательной, так и исполнительной; и таким образом вся власть Правительства была бы слита в один департамент. Когда бы, если когда-либо, это произойдет, наша славная система хорошо отрегулированного самоуправления рассыплется в руины, чтобы смениться, сначала анархией, а в конечном итоге монархией или деспотизмом. Я далек от веры, что эта доктрина является настроением американского народа; и в течение короткого периода, который остается, в который будет моим долгом управлять исполнительным департаментом, моей целью будет поддерживать его независимость и выполнять его обязанности, не посягая на полномочия или обязанности любой из других ветвей Правительства.

Власть исполнительного вето осуществлялась первым и самым прославленным из моих предшественников и четырьмя его преемниками, которые предшествовали мне в управлении Правительством, и считается, что ни в одном случае в ущерб общественным интересам. Она никогда не была и существует мало опасности, что она когда-либо может быть злоупотреблена. Ни один Президент никогда не пожелает без необходимости ставить свое мнение в оппозицию к мнению Конгресса. Он всегда должен осуществлять эту власть неохотно и только в случаях, когда его убеждения делают это вопросом сурового долга, которого он не может избежать. Действительно, есть больше опасности, что Президент, из отвращения, которое он всегда должен чувствовать, вступая в столкновение с Конгрессом, может не осуществить ее в случаях, когда сохранение Конституции от нарушения или общественное благо могут требовать этого, чем то, что он когда-либо осуществит ее без необходимости или злонамеренно.

В течение периода, когда я управлял исполнительным департаментом Правительства, возникли великие и важные вопросы государственной политики, иностранной и внутренней, по которым моим долгом было действовать. Можно, действительно, правдиво сказать, что моя Администрация пришлась на знаменательные времена. Я наиболее чувствительно ощущал вес высоких обязанностей, возложенных на меня. Не имея иной цели, кроме общественного блага, непреходящей славы и постоянного процветания моей страны, я следовал убеждениям своего собственного лучшего суждения. Беспристрастный арбитраж просвещенного общественного мнения, настоящего и будущего, определит, насколько государственная политика, которую я поддерживал, и меры, которые я время от времени рекомендовал, могли способствовать или замедлить общественное процветание дома и возвысить или принизить оценку нашего национального характера за рубежом.

Призывая благословения Всевышнего на ваши обсуждения на вашей нынешней важной сессии, моя горячая надежда заключается в том, что в духе гармонии и согласия вы можете быть направлены к мудрым результатам, и таким, которые могут способствовать счастью, чести и славе нашей любимой страны.

ДЖЕЙМС К. ПОЛК

***

State of the Union Address

Zachary Taylor

December 4, 1849

Сограждане, члены Сената и Палаты представителей:

Шестьдесят лет прошло с момента создания этого Правительства, и Конгресс Соединенных Штатов снова собирается, чтобы законодательствовать для империи свободных людей. Предсказания злых пророков, которые ранее пытались предречь крах наших институтов, теперь вспоминаются лишь для того, чтобы быть высмеянными, и Соединенные Штаты Америки в этот момент представляют миру самое стабильное и постоянное Правительство на земле.

Таков результат трудов тех, кто был до нас. От Конгресса будет в высшей степени зависеть будущее поддержание нашей системы свободного правления и передача ее в неизменном виде потомству.

Мы находимся в мире со всеми другими нациями мира и стремимся поддерживать наши заветные отношения дружбы с ними. В течение прошедшего года мы были благословлены добрым Провидением изобилием плодов земли, и хотя ангел-губитель на время посетил обширные части нашей территории разрушениями ужасной эпидемии, все же Всевышний в конце концов соизволил остановить свою руку и восстановить неоценимое благословение общего здоровья народу, который признал Его власть, осудил Его гнев и молил о Его милосердной защите.

Наслаждаясь преимуществами дружественного общения с иностранными нациями, мы не остались нечувствительными к беспорядкам и войнам, которые преобладали в других частях мира. Это надлежащая тема благодарения Тому, кто правит судьбами наций, что мы смогли сохранить среди всех этих споров независимую и нейтральную позицию по отношению ко всем воюющим державам.

Наши отношения с Великобританией носят самый дружественный характер. Вследствие недавнего изменения британских навигационных актов, британские суда из британских и других иностранных портов будут, согласно нашим существующим законам, после 1-го дня января следующего года, допущены к входу в наши порты с грузами роста, производства или продукции любой части мира на тех же условиях в отношении пошлин, налогов и сборов, что и суда Соединенных Штатов с их грузами, и наши суда будут допущены к тем же преимуществам в британских портах, входя в них на тех же условиях, что и британские суда. Если никакой приказ совета не нарушит это законодательное соглашение, недавний акт британского Парламента, посредством которого Великобритания приведена в соответствие с условиями, предложенными актом Конгресса от 1-го марта 1817 года, как есть надежда, будет продуктивным для блага обеих стран.

Небольшое прерывание дипломатического общения, которое произошло между этим Правительством и Францией, я рад сказать, было прекращено, и наш министр там был принят. Поэтому нет необходимости ссылаться сейчас на обстоятельства, которые привели к этому прерыванию. Мне не нужно выражать вам искреннее удовлетворение, с которым мы будем приветствовать прибытие другого чрезвычайного и полномочного посла от братской Республики, с которой мы так долго были и остаемся связаны самыми сильными узами дружбы.

Вскоре после того, как я приступил к исполнению исполнительных обязанностей, я был извещен, что военный пароход, принадлежащий Германской империи, оснащался в гавани Нью-Йорка с помощью некоторых наших военно-морских офицеров, оказанной с разрешения покойного Министра военно-морского флота. Это разрешение было дано во время перемирия между этой Империей и Королевством Дания, которое было вовлечено в Шлезвиг-Гольштейнскую войну. Опасаясь, что этот акт вмешательства с нашей стороны может рассматриваться как нарушение наших нейтральных обязательств, принятых по договору с Данией, и положений акта Конгресса от 20 апреля 1818 года, я распорядился, чтобы никакая дальнейшая помощь не оказывалась никаким агентом или офицером флота; и я поручил Государственному секретарю известить министра Германской империи, аккредитованного при этом Правительстве, о моей решимости исполнять закон Соединенных Штатов и поддерживать верность договорам со всеми нациями. Переписка, которая последовала между Государственным департаментом и министром Германской империи, настоящим представляется вам. Исполнение закона и соблюдение договора были сочтены мной должными чести страны, а также священным обязательствам Конституции. Я не премину следовать тому же курсу, если подобный случай возникнет с любой другой нацией. Заявив мнение при принятии присяги, что в спорах между конфликтующими иностранными правительствами в наших интересах не менее, чем наш долг, оставаться строго нейтральными, я не откажусь от него. Вы заметите из переписки, представленной вам в связи с этим предметом, что курс, принятый в этом случае, был должным образом воспринят воюющими державами, заинтересованными в этом деле.

Хотя министр Соединенных Штатов в Германской империи был назначен моим предшественником в августе 1848 года и долгое время присутствовал во Франкфурте-на-Майне, и хотя министр, назначенный представлять эту Империю, был принят и аккредитован здесь, все же никакого такого правительства, как правительство Германской империи, не было окончательно сформировано. Г-н Донельсон, наш представитель во Франкфурте, оставался там несколько месяцев в ожидании того, что союз германских штатов под одной конституцией или формой правления может в конце концов быть организован. Считается теми, кто хорошо знаком с существующими отношениями между Пруссией и штатами Германии, что никакой такой союз не может быть постоянно установлен без ее сотрудничества. В случае формирования такого союза и организации центральной власти в Германии, частью которой она должна была бы стать, стало бы необходимым отозвать нашего министра в Берлине; но пока Пруссия существует как независимое королевство и дипломатические отношения поддерживаются с ней, не может быть необходимости в продолжении миссии во Франкфурте. Поэтому я отозвал г-на Донельсона и распорядился передать архивы миссии во Франкфурте в американскую миссию в Берлине.

Будучи извещенным, что значительное число авантюристов занималось оснащением военной экспедиции внутри Соединенных Штатов против иностранной страны, и полагая из наилучшей информации, которую я мог получить, что она была предназначена для вторжения на остров Куба, я счел должным дружественным отношениям, существующим между Соединенными Штатами и Испанией, договору между двумя нациями, законам Соединенных Штатов и, прежде всего, американской чести, применить законную власть этого Правительства для подавления экспедиции и предотвращения вторжения. С этой целью я издал прокламацию, предписывающую офицерам Соединенных Штатов, гражданским и военным, использовать все законные средства, находящиеся в их власти. Копия этой прокламации настоящим представляется. Экспедиция была подавлена. До тех пор, пока акт Конгресса от 20 апреля 1818 года, который обязан своим существованием праву наций и политике самого Вашингтона, остается в наших статутных книгах, я считаю своим долгом Исполнительной власти верно соблюдать его предписания.

Пока эта экспедиция была в процессе, я был проинформирован, что иностранец, который требовал нашей защиты, был тайно и, как предполагалось, насильственно увезен на судне из Нового Орлеана на остров Куба. Я немедленно распорядился предпринять такие шаги, которые счел необходимыми, в случае если информация, которую я получил, окажется верной, чтобы оправдать честь страны и право каждого лица, ищущего убежища на нашей почве, на защиту наших законов. Лицо, которое, как утверждалось, было похищено, было незамедлительно возвращено, и обстоятельства дела сейчас должны пройти расследование перед судебным трибуналом. Я бы почтительно предложил, что хотя преступление, которое, как утверждается, было совершено в этом случае, считается гнусным, как находящееся в конфликте с нашими мнениями по предмету национального суверенитета и личной свободы, нет никакого запрета на него или наказания за него, предусмотренного в каком-либо акте Конгресса. Целесообразность устранения этого дефекта в нашем уголовном кодексе поэтому рекомендуется вашему рассмотрению.

Я скрупулезно избегал любого вмешательства в войны и раздоры, которые недавно отвлекали Европу. Во время недавнего конфликта между Австрией и Венгрией казалось, что есть перспектива, что последняя может стать независимой нацией. Как бы слаба эта перспектива в то время ни казалась, я считал своим долгом, в соответствии с общим настроением американского народа, который глубоко сочувствовал мадьярским патриотам, стоять готовым, при условии установления ею постоянного правительства, быть первым, кто приветствует независимую Венгрию в семье наций. С этой целью я наделил агента, находившегося тогда в Европе, властью заявить о нашей готовности незамедлительно признать ее независимость в случае ее способности поддерживать ее. Мощное вмешательство России в конфликт погасило надежды борющихся мадьяр. Соединенные Штаты ни в какое время не вмешивались в конфликт, но чувства нации были сильно вовлечены в это дело, и страданиями храброго народа, который предпринял галантную, хотя и безуспешную, попытку стать свободным.

Наши требования к Португалии в течение прошедшего года отстаивались с новой энергией, и моей целью было приложить все усилия честной дипломатии для достижения их урегулирования. Наш недавний поверенный в делах в Лиссабоне, достопочтенный Джордж У. Хопкинс, предпринял умелые и энергичные, но безуспешные попытки разрешить эти неприятные спорные вопросы и добиться возмещения ущерба за правонарушения, ставшие предметом жалоб. Наш нынешний поверенный в делах при том дворе также приложит способности и рвение к отстаиванию этих требований. Революционное и нестабильное состояние Португалии в прошлом представлялось как одна из главных причин задержки ею возмещения ущерба нашим пострадавшим гражданам. Но теперь я должен сказать, что вызывает глубокое сожаление тот факт, что эти требования до сих пор не урегулированы. Упущение Португалии в вопросе восстановления справедливости в отношении американских заявителей приобрело теперь столь серьезный и важный характер, что вскоре я сделаю это предметом специального послания Конгрессу с целью принятия таких окончательных мер, которые могут быть подсказаны его мудростью и патриотизмом.

С Россией, Австрией, Пруссией, Швецией, Данией, Бельгией, Нидерландами и итальянскими государствами мы по-прежнему поддерживаем наши привычные дружественные отношения.

Во время недавних революций в Папской области наш поверенный в делах в Риме не смог вручить свои верительные грамоты, которые, впрочем, ему было предписано моим предшественником придержать до получения дальнейших распоряжений. Столь неустойчивым было положение дел в этих государствах, что не было сочтено целесообразным давать ему какие-либо инструкции по вопросу вручения верительных грамот, отличные от тех, что были предоставлены ему прежней администрацией, вплоть до 25 июня прошлого года, когда вследствие недостатка точной информации о действительном положении дел на таком расстоянии от нас ему было поручено действовать по собственному усмотрению в вопросе представления себя тогдашнему правительству, если, по его суждению, оно было достаточно стабильным, или, если нет, ожидать дальнейшего развития событий. С того времени в Риме произошла еще одна революция, и он ожидает установления правительства, достаточно постоянного, чтобы оправдать его в открытии дипломатических сношений с ним.

С Республикой Мексика наша истинная политика заключается в поддержании самых дружественных отношений. После ратификации договора Гвадалупе-Идальго не произошло ничего серьезного, что могло бы их нарушить. Верное соблюдение договора и искреннее уважение к ее правам не могут не обеспечить прочное доверие и дружбу этой Республики. Послание моего предшественника в Палату представителей от 8 февраля прошлого года, в котором в соответствии с резолюцией этого органа сообщалась копия документа, называемого протоколом, подписанного в Керетаро 30 мая 1848 года уполномоченными Соединенных Штатов и министром иностранных дел мексиканского правительства, было предметом переписки между Государственным департаментом и чрезвычайным посланником и полномочным министром этой Республики, аккредитованным при этом правительстве; копия этой переписки прилагается.

Уполномоченный со стороны Соединенных Штатов по демаркации границы между двумя Республиками, хотя и задержался с прибытием в Сан-Диего из-за непредвиденных препятствий, прибыл на место в течение короткого периода после времени, требуемого договором, и там к нему присоединился уполномоченный со стороны Мексики. Они приступили к своим обязанностям, и на момент получения последних сведений из того региона был достигнут некоторый прогресс в проведении съемки. Расходы, связанные с организацией комиссии и ее доставкой к месту, где должны были начаться ее операции, настолько сократили фонд, ассигнованный Конгрессом, что потребуется дополнительная сумма для покрытия расходов, которые должны быть понесены в течение текущего финансового года. Большая протяженность границы, вдоль которой проходит демаркационная линия, характер прилегающей территории и трудность получения снабжения, за исключением мест у крайних точек линии, делают также необходимым выделение щедрого обеспечения для покрытия необходимых расходов в течение финансового года, заканчивающегося 30 июня 1851 года. Соответственно, я рекомендую этот вопрос вашему вниманию.

При урегулировании претензий американских граждан к Мексике, предусмотренном недавним договором, привлечение адвокатов со стороны правительства может стать важным для оказания помощи уполномоченным в защите интересов Соединенных Штатов. Я рекомендую этот вопрос к скорейшему и благоприятному рассмотрению Конгрессом.

Поступали жалобы относительно неэффективности средств, предоставленных правительством Новой Гранады для перевозки почты Соединенных Штатов через Панамский перешеек в соответствии с нашей почтовой конвенцией с этой Республикой от 6 марта 1844 года. Нашему поверенному в делах в Боготе было поручено сделать такие представления правительству Новой Гранады, которые, как ожидается, приведут к быстрому устранению этой причины для жалоб.

Кровавая гражданская война, которой Республика Венесуэла была некоторое время охвачена, подошла к концу. В ходе нее были нарушены права некоторых наших граждан, проживающих или торгующих там. Восстановление порядка предоставит венесуэльскому правительству возможность рассмотреть и удовлетворить эти жалобы, а также другие, более давние, которые наши представители в Каракасе до сих пор безуспешно пытались довести до сведения этого правительства.

Расширение побережья Соединенных Штатов на Тихом океане и беспримерная быстрота, с которой увеличивается численность жителей Калифорнии, в особенности, придали новое значение нашим отношениям с другими странами, чьи территории граничат с этим океаном. Вероятно, что сношения между этими странами и нашими владениями в том регионе, особенно с Республикой Чили, станут обширными и взаимно выгодными по мере того, как Калифорния и Орегон будут увеличиваться в населении и богатстве. Поэтому желательно, чтобы это правительство делало все, что в его силах, для поощрения и укрепления своих отношений с этими государствами, и чтобы дух дружбы между нами был взаимным и сердечным.

Я рекомендую придерживаться того же курса в отношении всех других американских государств. Соединенные Штаты выступают как великая американская держава, к которой они, как к своему естественному союзнику и другу, всегда будут склонны в первую очередь обращаться за посредничеством и помощью в случае любого столкновения между ними и какой-либо европейской нацией. Как таковые, мы можем часто любезно выступать посредниками от их имени, не впутываясь в иностранные войны или ненужные споры. Всякий раз, когда верность нашим договорам с кем-либо из них потребует нашего вмешательства, мы должны будем неизбежно вмешаться.

С Бразилией была заключена конвенция, предусматривающая удовлетворение американских претензий к этому правительству, и она будет представлена на рассмотрение Сената. После последней сессии Конгресса мы приняли чрезвычайного посланника и полномочного министра от этой Империи, и наши отношения с ней основаны на самом дружественном взаимопонимании.

Ваше внимание настоятельно призывается к внесению поправок в наши действующие законы, касающиеся африканской работорговли, с целью эффективного пресечения этого варварского промысла. Нельзя отрицать, что эта торговля все еще частично ведется с помощью судов, построенных в Соединенных Штатах и принадлежащих некоторым нашим гражданам или управляемых ими. Переписка между Государственным департаментом и министром и консулом Соединенных Штатов в Рио-де-Жанейро, которая время от времени представлялась Конгрессу, свидетельствует о том, что обычным способом уклонения от наказаний по нашим законам является использование морских свидетельств. Суда, проданные в Бразилии, когда они снабжаются такими документами консулом, вместо возвращения в Соединенные Штаты для получения нового регистрационного свидетельства, направляются прямо к побережью Африки с целью получения грузов рабов. Много дополнительной информации такого же характера было недавно передано в Государственный департамент. Политика наших законов не считала нужным подвергать американского гражданина, который в иностранном государстве покупает судно, построенное в Соединенных Штатах, неудобству отправки его домой для получения нового регистрационного свидетельства, прежде чем позволить ему отправиться в плавание. Любое изменение законов, которое могло бы иметь тенденцию препятствовать свободной передаче собственности на суда между нашими гражданами или свободному судоходству этих судов между различными частями мира, когда они используются в законной торговле, должно быть тщательно и осторожно рассмотрено; но я верю, что ваша мудрость разработает метод, с помощью которого наша общая политика в этом отношении может быть сохранена, и в то же время злоупотребление нашим флагом посредством морских свидетельств, указанным образом, может быть предотвращено.

Установив, что нет никаких перспектив воссоединения пяти государств Центральной Америки, которые ранее составляли Республику с таким названием, мы отдельно заключили с некоторыми из них договоры о дружбе и торговле, которые будут представлены на рассмотрение Сената.