«Записки Федералиста»

Невежество будет обмануто хитростью, а страсть — рабом софистики и декламации. Народ никогда не может ошибиться больше, чем предполагая, что, умножая своих представителей сверх определенного предела, они укрепляют барьер против правления немногих. Опыт всегда будет увещевать их, что, напротив, ПОСЛЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТАТОЧНОГО ЧИСЛА ДЛЯ ЦЕЛЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ, МЕСТНОЙ ИНФОРМАЦИИ И ДИФФУЗНОГО СОЧУВСТВИЯ ВСЕМУ ОБЩЕСТВУ, они будут противодействовать своим собственным взглядам каждым добавлением к своим представителям. Облик правительства может стать более демократическим, но душа, которая его оживляет, будет более олигархической. Машина будет увеличена, но тем меньше, и часто более секретными, будут пружины, которыми направляются ее движения. В связи с возражением против числа представителей, здесь может быть уместно заметить то, которое было предложено против числа, сделанного компетентным для законодательного бизнеса. Было сказано, что более чем большинство должно было требоваться для кворума; и в конкретных случаях, если не во всех, более чем большинство кворума для решения. То, что некоторые преимущества могли бы возникнуть из такой меры предосторожности, нельзя отрицать. Это могло бы быть дополнительным щитом для некоторых конкретных интересов и еще одним препятствием в целом для поспешных и частичных мер. Но эти соображения перевешиваются неудобствами на противоположной чаше весов. Во всех случаях, когда справедливость или общее благо могли потребовать принятия новых законов или осуществления активных мер, фундаментальный принцип свободного правления был бы перевернут. Это было бы уже не большинство, которое правило бы: власть была бы передана меньшинству. Если бы защитная привилегия была ограничена конкретными случаями, заинтересованное меньшинство могло бы воспользоваться ею, чтобы оградить себя от справедливых жертв ради общего блага или, в особых чрезвычайных ситуациях, вымогать необоснованные поблажки. Наконец, это облегчило бы и поощрило бы пагубную практику сецессий; практику, которая проявила себя даже в штатах, где требуется только большинство; практику, подрывающую все принципы порядка и регулярного правления; практику, которая ведет более прямо к общественным потрясениям и краху народных правительств, чем любая другая, которая до сих пор была продемонстрирована среди нас.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LIX.

О власти Конгресса регулировать выборы членов

Из «Нью-Йорк Пэкет». Пятница, 22 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Естественный порядок предмета ведет нас к рассмотрению в этом месте того положения Конституции, которое уполномочивает национальный законодательный орган регулировать в последней инстанции выборы своих собственных членов. Оно гласит: «ВРЕМЯ, МЕСТА и ПОРЯДОК проведения выборов сенаторов и представителей предписываются в каждом штате законодательным органом оного; но Конгресс может в любое время законом установить или изменить ТАКОВЫЕ ПРАВИЛА, за исключением МЕСТ выбора сенаторов». [1] Это положение не только подвергалось декламации со стороны тех, кто осуждает Конституцию в целом, но оно было подвергнуто критике теми, кто возражал с меньшей широтой и большей умеренностью; и в одном случае оно было сочтено исключительным джентльменом, который объявил себя сторонником каждой другой части системы. Я сильно ошибаюсь, несмотря на это, если в целом плане есть какая-либо статья, более полностью защитимая, чем эта. Ее уместность основывается на доказательстве этого простого положения, что КАЖДОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО ДОЛЖНО СОДЕРЖАТЬ В СЕБЕ СРЕДСТВА СВОЕГО СОБСТВЕННОГО СОХРАНЕНИЯ. Каждый справедливый рассуждающий человек с первого взгляда одобрит приверженность этому правилу в работе конвента; и не одобрит каждое отклонение от него, которое не кажется продиктованным необходимостью включения в работу какого-то конкретного ингредиента, с которым жесткое соответствие правилу было несовместимо. Даже в этом случае, хотя он может согласиться с необходимостью, он не перестанет рассматривать и сожалеть об отступлении от столь фундаментального принципа как о части несовершенства в системе, которая может оказаться семенем будущей слабости, а возможно, и анархии. Не будет утверждаться, что закон о выборах мог быть составлен и включен в Конституцию, который был бы всегда применим к каждому вероятному изменению в положении страны; и поэтому не будет отрицаться, что дискреционная власть над выборами должна существовать где-то. Я полагаю, будет так же легко признано, что было только три способа, которыми эта власть могла быть разумно изменена и распределена: что она должна была быть либо полностью возложена на национальный законодательный орган, либо полностью на законодательные органы штатов, либо преимущественно на последние и в конечном итоге на первые. Последний способ был, с основанием, предпочтен конвентом. Они передали регулирование выборов для федерального правительства в первую очередь местным администрациям; которые в обычных случаях и когда не преобладают ненадлежащие взгляды, могут быть как более удобными, так и более удовлетворительными; но они сохранили за национальной властью право вмешиваться всякий раз, когда чрезвычайные обстоятельства могут сделать это вмешательство необходимым для ее безопасности. Ничто не может быть более очевидным, чем то, что исключительная власть регулирования выборов для национального правительства в руках законодательных органов штатов оставила бы существование Союза полностью на их милость. Они могли бы в любой момент уничтожить его, пренебрегая обеспечением выбора лиц для управления его делами. Мало толку говорить, что пренебрежение или упущение такого рода вряд ли произойдет. Конституционная возможность этого, без эквивалента за риск, является неопровержимым возражением. И никакой удовлетворительной причины еще не было приведено для принятия этого риска. Экстравагантные домыслы болезненной ревности никогда не могут быть удостоены этого характера. Если мы в настроении предполагать злоупотребления властью, так же справедливо предполагать их со стороны правительств штатов, как и со стороны общего правительства. И поскольку более сообразно правилам справедливой теории доверять Союзу заботу о его собственном существовании, чем передавать эту заботу в любые другие руки, если злоупотребления властью должны быть допущены с той или иной стороны, более рационально допускать их там, где власть естественно была бы помещена, чем там, где она была бы помещена неестественно. Предположим, что в Конституцию была бы введена статья, уполномочивающая Соединенные Штаты регулировать выборы для конкретных штатов, стал бы кто-либо колебаться осудить ее как неоправданное перемещение власти и как преднамеренное орудие для разрушения правительств штатов? Нарушение принципа в этом случае не потребовало бы комментариев; и для непредвзятого наблюдателя оно будет не менее очевидным в проекте подчинения существования национального правительства в аналогичном отношении воле правительств штатов. Беспристрастный взгляд на дело не может не привести к убеждению, что каждое, насколько возможно, должно зависеть от себя для своего собственного сохранения. В качестве возражения против этой позиции можно заметить, что конституция национального Сената включала бы в полной мере опасность, которая, как предполагается, могла бы проистекать из исключительной власти законодательных органов штатов регулировать федеральные выборы. Можно утверждать, что, отказываясь от назначения сенаторов, они могли бы в любое время нанести смертельный удар по Союзу; и из этого можно сделать вывод, что, поскольку его существование было бы таким образом сделано зависимым от них в столь существенном пункте, не может быть никаких возражений против того, чтобы доверить им это в рассматриваемом конкретном случае. Интерес каждого штата, можно добавить, поддерживать свое представительство в национальных советах, был бы полной гарантией против злоупотребления доверием. Этот аргумент, хотя и благовидный, не окажется солидным при рассмотрении. Безусловно верно, что законодательные органы штатов, воздерживаясь от назначения сенаторов, могут уничтожить национальное правительство. Но из этого не следует, что, поскольку у них есть власть делать это в одном случае, они должны иметь ее в каждом другом. Есть случаи, в которых пагубная тенденция такой власти может быть гораздо более решительной, без какого-либо мотива, столь же убедительного, как тот, который должен был регулировать поведение конвента в отношении формирования Сената, чтобы рекомендовать их допущение в систему. Насколько эта конструкция может подвергнуть Союз возможности ущерба со стороны законодательных органов штатов, это зло; но это зло, которого нельзя было избежать, не исключив штаты в их политических качествах полностью из места в организации национального правительства. Если бы это было сделано, это, несомненно, было бы истолковано как полный отказ от федерального принципа; и, безусловно, лишило бы правительства штатов той абсолютной гарантии, которой они будут наслаждаться при этом положении. Но как бы мудро ни было подчиниться в этом случае неудобству ради достижения необходимого преимущества или большего блага, из этого нельзя сделать вывод в пользу накопления зла, где никакая необходимость не побуждает, ни какое-либо большее благо не приглашает. Можно также легко заметить, что национальное правительство подверглось бы гораздо большему риску от власти законодательных органов штатов над выборами его Палаты представителей, чем от их власти назначать членов его Сената. Сенаторы должны быть выбраны на период шести лет; должна быть ротация, посредством которой места третьей части из них должны быть освобождены и пополнены каждые два года; и ни один штат не должен иметь право на более чем двух сенаторов; кворум органа должен состоять из шестнадцати членов. Совместным результатом этих обстоятельств было бы то, что временная комбинация нескольких штатов по приостановке назначения сенаторов не могла бы ни аннулировать существование, ни ослабить активность органа; и не от общей и постоянной комбинации штатов мы можем иметь что-либо опасаться. Первое могло бы проистекать из зловещих замыслов ведущих членов нескольких законодательных органов штатов; последнее предполагало бы фиксированную и укоренившуюся неприязнь в большой массе народа, которая либо никогда не будет существовать вовсе, либо, по всей вероятности, проистечет из опыта непригодности общего правительства к продвижению их счастья, в каком случае ни один хороший гражданин не мог бы желать его продолжения. Но в отношении федеральной Палаты представителей предполагается проведение общих выборов членов раз в два года. Если бы законодательные органы штатов были наделены исключительной властью регулирования этих выборов, каждый период их проведения был бы деликатным кризисом в национальном положении, который мог бы закончиться роспуском Союза, если бы лидеры нескольких наиболее важных штатов вступили в предварительный заговор, чтобы предотвратить выборы. Я не буду отрицать, что есть некоторая степень веса в наблюдении, что интересы каждого штата быть представленным в федеральных советах будут гарантией против злоупотребления властью над его выборами в руках законодательных органов штатов. Но гарантия не будет считаться полной теми, кто обращает внимание на силу очевидного различия между интересом народа в общественном счастье и интересом их местных правителей во власти и последствиях их должностей. Народ Америки может быть горячо привязан к правительству Союза в то время, когда конкретные правители конкретных штатов, стимулируемые естественным соперничеством власти и надеждами на личное возвышение, и поддерживаемые сильной фракцией в каждом из этих штатов, могут быть в очень противоположном настроении. Это разнообразие чувств между большинством народа и лицами, имеющими наибольший кредит в их советах, иллюстрируется в некоторых штатах в настоящий момент, по настоящему вопросу. Схема отдельных конфедераций, которая всегда будет умножать шансы честолюбия, будет никогда не подводящей приманкой для всех таких влиятельных характеров в администрациях штатов, которые способны предпочесть свой собственный доход и продвижение общественному благу. Имея в своих руках столь эффективное оружие, как исключительная власть регулирования выборов для национального правительства, комбинация нескольких таких людей в нескольких наиболее значительных штатах, где искушение всегда будет самым сильным, могла бы осуществить разрушение Союза, воспользовавшись возможностью некоторого случайного недовольства среди народа (и которое, возможно, они сами могли возбудить), чтобы прекратить выбор членов для федеральной Палаты представителей. Никогда не следует забывать, что прочный союз этой страны под эффективным правительством, вероятно, будет растущим объектом ревности для более чем одной нации Европы; и что предприятия по его подрыву иногда будут возникать из интриг иностранных держав и редко будут не иметь покровительства и подстрекательства со стороны некоторых из них. Его сохранение, следовательно, ни в коем случае, который можно избежать, не должно быть доверено опеке никого, кроме тех, чье положение будет неизменно порождать непосредственный интерес в верном и бдительном исполнении доверия.

ПУБЛИЙ.

[1] 1-й пункт, 4-я секция, 1-й статьи.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LX.

Тот же предмет продолжен

(О власти Конгресса регулировать выборы членов)

Из «Нью-Йорк Пэкет».

Вторник, 26 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Мы видели, что неконтролируемая власть над выборами в федеральное правительство не могла без риска быть доверена законодательным органам штатов. Давайте теперь посмотрим, в чем была бы опасность с другой стороны; то есть от доверения окончательного права регулирования своих собственных выборов самому Союзу. Не утверждается, что это право когда-либо будет использовано для исключения какого-либо штата из его доли в представительстве. Интерес всех был бы, по крайней мере в этом отношении, гарантией всех. Но утверждается, что оно могло бы быть использовано таким образом, чтобы способствовать избранию некоторого любимого класса людей в исключение других, ограничивая места выборов конкретными округами и делая непрактичным для граждан в целом участвовать в выборе. Из всех химерических предположений это кажется самым химерическим. С одной стороны, никакой рациональный расчет вероятностей не привел бы нас к воображению, что расположение, которое подразумевало бы поведение столь насильственное и необычное, могло бы когда-либо найти свой путь в национальные советы; а с другой, можно с уверенностью заключить, что если бы столь ненадлежащий дух когда-либо получил допуск в них, он проявил бы себя в форме совершенно иной и гораздо более решительной.

Невероятность попытки может быть удовлетворительно выведена из этого единственного размышления, что она никогда не могла бы быть сделана, не вызвав немедленного восстания большой массы народа, возглавляемого и направляемого правительствами штатов. Нетрудно представить, что это характерное право свободы может, в определенные бурные и фракционные времена, быть нарушено в отношении конкретного класса граждан победоносным и властным большинством; но чтобы столь фундаментальная привилегия в стране, столь расположенной и просвещенной, была нарушена в ущерб большой массе народа преднамеренной политикой правительства, не вызвав народной революции, совершенно невообразимо и невероятно.

В дополнение к этому общему размышлению существуют соображения более точного характера, которые запрещают всякое опасение по этому вопросу. Несходство в ингредиентах, которые будут составлять национальное правительство, и еще больше в способе, которым они будут приведены в действие в его различных ветвях, должно сформировать мощное препятствие для согласованности взглядов в любой частичной схеме выборов. Существует достаточное разнообразие в состоянии собственности, в гении, нравах и привычках народа различных частей Союза, чтобы вызвать существенное разнообразие склонностей в их представителях по отношению к различным рангам и условиям в обществе. И хотя тесное общение при одном и том же правительстве будет способствовать постепенной ассимиляции в некоторых из этих аспектов, все же существуют причины, как физические, так и моральные, которые могут в большей или меньшей степени постоянно питать различные склонности и наклонности в этом отношении. Но обстоятельство, которое, вероятно, будет иметь наибольшее влияние в этом деле, будет заключаться в несходных способах формирования различных составных частей правительства. Поскольку Палата представителей должна быть избрана непосредственно народом, Сенат — законодательными органами штатов, Президент — выборщиками, избранными для этой цели народом, было бы мало вероятности общего интереса, чтобы сцементировать эти различные ветви в пристрастии к какому-либо конкретному классу избирателей.

Что касается Сената, то невозможно, чтобы какое-либо регулирование «времени и порядка», что является единственным, что предлагается передать на усмотрение национального правительства в отношении этого органа, могло повлиять на дух, которым будет руководствоваться выбор его членов. Коллективное мнение законодательных собраний штатов никогда не может быть подвержено влиянию посторонних обстоятельств такого рода; одно это соображение должно убедить нас в том, что дискриминация, которой опасаются, никогда не будет предпринята. Ибо какой стимул мог бы быть у Сената для того, чтобы согласиться на предпочтение, в которое он сам не был бы включен? Или с какой целью оно было бы установлено в отношении одной палаты законодательного органа, если бы его нельзя было распространить на другую? Состав одной в этом случае противодействовал бы составу другой. И мы никогда не можем предположить, что это охватит назначения в Сенат, если только мы не можем в то же время предположить добровольное сотрудничество законодательных собраний штатов. Если мы сделаем последнее предположение, то становится несущественным, где сосредоточена рассматриваемая власть — в их руках или в руках Союза.

Но какова будет цель этой капризной предвзятости в национальных советах? Будет ли она проявляться в дискриминации между различными отраслями промышленности, или между различными видами собственности, или между различными размерами собственности? Будет ли она склоняться в пользу интересов землевладельцев, или денежных интересов, или торговых интересов, или промышленных интересов? Или, говоря модным языком противников Конституции, будет ли она добиваться возвышения «богатых и знатных» за счет исключения и принижения всех остальных членов общества?

Если эта предвзятость будет проявляться в пользу тех, кто занят в какой-либо конкретной сфере промышленности или владеет определенным видом собственности, я полагаю, будет легко признано, что конкуренция за нее будет происходить между землевладельцами и купцами. И я без колебаний утверждаю, что бесконечно менее вероятно, чтобы кто-либо из них получил преобладание в национальных советах, чем то, что те или другие будут доминировать во всех местных советах. Вывод будет заключаться в том, что поведения, направленного на предоставление необоснованного предпочтения кому-либо из них, следует гораздо меньше опасаться со стороны первых, чем со стороны последних.

Отдельные штаты в разной степени привержены сельскому хозяйству и торговле. В большинстве из них, если не во всех, преобладает сельское хозяйство. Однако в немногих из них торговля почти делит с ним свое господство, а в большинстве имеет значительное влияние. По мере того как преобладает то или другое, это будет переноситься в национальное представительство; и именно по той причине, что оно будет исходить из большего разнообразия интересов и в гораздо более различных пропорциях, чем те, что можно найти в любом отдельном штате, оно будет гораздо менее склонно поддерживать любое из них с решительной предвзятостью, чем представительство любого отдельного штата.

В стране, состоящей преимущественно из земледельцев, где действуют правила равного представительства, интересы землевладельцев должны, в целом, преобладать в правительстве. До тех пор, пока эти интересы преобладают в большинстве законодательных собраний штатов, они должны сохранять соответствующее превосходство в национальном Сенате, который, как правило, будет верной копией большинства этих собраний. Поэтому нельзя предполагать, что принесение в жертву интересов землевладельцев в пользу торгового класса когда-либо станет излюбленной целью этой палаты федерального законодательного органа. Применяя таким образом к Сенату общее наблюдение, продиктованное положением страны, я руководствуюсь тем соображением, что доверчивые сторонники власти штатов не могут, исходя из своих собственных принципов, подозревать, что законодательные собрания штатов будут отклоняться от своего долга под каким-либо внешним влиянием. Но в действительности та же ситуация должна иметь тот же эффект, по крайней мере, в первоначальном составе федеральной Палаты представителей: необоснованной предвзятости по отношению к торговому классу следует ожидать с этой стороны не больше, чем с другой.

Возможно, чтобы хоть как-то поддержать возражение, можно спросить: нет ли опасности противоположной предвзятости в национальном правительстве, которая может склонить его к попытке обеспечить монополию на федеральное управление для класса землевладельцев? Поскольку мало вероятно, что предположение о такой предвзятости вызовет какой-либо страх у тех, кто непосредственно пострадал бы от нее, от пространного ответа на этот вопрос можно отказаться. Достаточно будет заметить, во-первых, что по причинам, изложенным в другом месте, менее вероятно, что какая-либо решительная предвзятость возобладает в советах Союза, чем в советах любого из его членов. Во-вторых, не было бы никакого искушения нарушить Конституцию в пользу класса землевладельцев, потому что этот класс, в естественном ходе вещей, пользовался бы таким преобладанием, какого сам мог бы желать. И в-третьих, люди, привыкшие исследовать источники общественного процветания в широком масштабе, должны быть слишком хорошо убеждены в полезности торговли, чтобы быть склонными нанести ей столь глубокую рану, какой стало бы полное исключение тех, кто лучше всего понимает ее интересы, из участия в управлении ими. Важность торговли, даже с точки зрения доходов, должна эффективно защитить ее от враждебности органа, к которому постоянно будут обращаться с просьбами в ее пользу в силу неотложных требований общественной необходимости.

Я предпочитаю краткость при обсуждении вероятности предпочтения, основанного на дискриминации между различными видами промышленности и собственности, потому что, насколько я понимаю смысл возражающих, они рассматривают дискриминацию иного рода. По-видимому, они имеют в виду, в качестве объектов предпочтения, с помощью которого они пытаются нас напугать, тех, кого они обозначают описанием «богатые и знатные». Эти, по-видимому, должны быть возвышены до ненавистного превосходства над остальными своими согражданами. В одно время, однако, их возвышение должно быть необходимым следствием малочисленности представительного органа; в другое время оно должно быть осуществлено путем лишения народа в целом возможности осуществлять свое право голоса при выборе этого органа.

Но на каком принципе должна основываться дискриминация мест выборов, чтобы достичь цели задуманного предпочтения? Ограничены ли «богатые и знатные», как их называют, определенными местами в отдельных штатах? Установили ли они каким-то чудесным инстинктом или предвидением общее место жительства в каждом из них? Можно ли их встретить только в городах? Или они, напротив, рассеяны по всей стране, как алчность или случай могли распорядиться их собственной судьбой или судьбой их предшественников? Если последнее верно (как знает каждый разумный человек), то не очевидно ли, что политика ограничения мест выборов определенными округами была бы столь же разрушительной для своей собственной цели, сколь и предосудительной во всех других отношениях? Истина заключается в том, что нет иного способа обеспечить богатым предполагаемое предпочтение, кроме как путем установления имущественного ценза либо для тех, кто может избирать, либо для тех, кто может быть избран. Но это не составляет никакой части власти, которая должна быть передана национальному правительству. Его полномочия были бы прямо ограничены регулированием ВРЕМЕНИ, МЕСТ, ПОРЯДКА выборов. Квалификационные требования к лицам, которые могут выбирать или быть избранными, как отмечалось по другим поводам, определены и зафиксированы в Конституции и не подлежат изменению законодательным органом.

Допустим, однако, ради аргументации, что предложенная мера могла бы быть успешной; и допустим в то же время, что все сомнения, которые могли бы внушить чувство долга или опасение опасности этого эксперимента, были преодолены в сердцах национальных правителей, все же, я полагаю, вряд ли можно будет утверждать, что они могли бы когда-либо надеяться осуществить такое предприятие без помощи военной силы, достаточной для подавления сопротивления основной массы народа. Невероятность существования силы, равной этой цели, обсуждалась и была продемонстрирована в разных частях этих статей; но чтобы тщетность рассматриваемого возражения предстала в самом ярком свете, допустим на мгновение, что такая сила могла бы существовать, и предположим, что национальное правительство фактически обладает ею. Каков будет вывод? Имея склонность посягать на основные права общества и имея средства для удовлетворения этой склонности, можно ли предположить, что лица, движимые ею, стали бы развлекаться нелепой задачей фабрикации законов о выборах для обеспечения предпочтения излюбленному классу людей? Не предпочли бы они поведение, лучше приспособленное к их собственному немедленному возвеличиванию? Не решились бы они скорее смело увековечить себя в должности одним решительным актом узурпации, чем полагаться на ненадежные средства, которые, вопреки всем мерам предосторожности, которые могли бы их сопровождать, могли бы закончиться отставкой, позором и крахом их авторов? Не побоялись бы они, что граждане, не менее упорные, чем осознающие свои права, стекутся из отдаленных окраин своих соответствующих штатов к местам выборов, чтобы свергнуть своих тиранов и заменить их людьми, которые были бы склонны отомстить за нарушенное величие народа?

ПУБЛИЙ.

[1] Особенно в южных штатах и в этом штате.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXI.

Продолжение той же темы

(О полномочиях Конгресса регулировать выборы членов)

Из «Нью-Йорк Пакет».

Вторник, 26 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Более беспристрастные противники положения о выборах, содержащегося в плане конвента, когда их припирают к стенке в споре, иногда признают уместность этого положения; однако с той оговоркой, что оно должно было сопровождаться декларацией о том, что все выборы должны проводиться в округах, где проживали избиратели. Это, говорят они, была необходимая мера предосторожности против злоупотребления властью. Декларация такого рода, безусловно, была бы безвредной; поскольку она могла бы иметь эффект успокоения опасений, она могла бы быть нежелательной. Но на самом деле она обеспечила бы мало или вообще никакой дополнительной защиты от предполагаемой опасности; и отсутствие ее никогда не будет рассматриваться беспристрастным и рассудительным исследователем как серьезное, а тем более как непреодолимое возражение против плана. Различные взгляды на этот предмет, представленные в двух предыдущих статьях, должны быть достаточными, чтобы убедить всех беспристрастных и проницательных людей в том, что если общественная свобода когда-либо станет жертвой амбиций национальных правителей, то рассматриваемая власть, по крайней мере, будет невиновна в этой жертве.

Если те, кто склонен руководствоваться только своей подозрительностью, проявят ее в тщательной проверке конституций отдельных штатов, они найдут не меньше поводов для беспокойства и тревоги из-за широты, которую большинство из них допускает в отношении выборов, чем из-за широты, которую предлагается допустить национальному правительству в том же отношении. Обзор их положения в этом отношении значительно способствовал бы устранению любых дурных впечатлений, которые могут остаться по этому вопросу. Но поскольку этот обзор привел бы к длинным и утомительным подробностям, я ограничусь единственным примером штата, в котором я пишу. Конституция Нью-Йорка не содержит иного положения о МЕСТНОСТИ выборов, кроме того, что члены Ассамблеи должны избираться в ОКРУГАХ; члены Сената — в крупных районах, на которые штат разделен или может быть разделен: их в настоящее время четыре, и каждый из них включает от двух до шести округов. Легко заметить, что законодательному органу Нью-Йорка было бы не труднее сорвать голосование граждан Нью-Йорка, ограничив выборы определенными местами, чем законодательному органу Соединенных Штатов — сорвать голосование граждан Союза с помощью подобной уловки. Предположим, например, что город Олбани был бы назначен единственным местом выборов для округа и района, частью которого он является, разве жители этого города не стали бы вскоре единственными избирателями членов как Сената, так и Ассамблеи для этого округа и района? Можем ли мы представить, что избиратели, проживающие в отдаленных подразделениях округов Олбани, Саратога, Кембридж и т. д., или в любой части округа Монтгомери, взяли бы на себя труд приехать в город Олбани, чтобы отдать свои голоса за членов Ассамблеи или Сената, скорее, чем они отправились бы в город Нью-Йорк, чтобы принять участие в выборе членов федеральной Палаты представителей? Тревожное безразличие, обнаруживаемое при осуществлении столь бесценной привилегии в рамках существующих законов, которые предоставляют все возможности для этого, дает готовый ответ на этот вопрос. И, отвлекаясь от любого опыта по этому предмету, мы без труда можем определить, что когда место выборов находится на НЕУДОБНОМ РАССТОЯНИИ от избирателя, эффект на его поведение будет таким же, независимо от того, составляет ли это расстояние двадцать миль или двадцать тысяч миль. Отсюда должно быть ясно, что возражения против конкретной модификации федеральной власти по регулированию выборов будут, по сути, с равной силой применяться к модификации подобной власти в конституции этого штата; и по этой причине невозможно оправдать одну и осудить другую. Подобное сравнение привело бы к такому же выводу в отношении конституций большинства других штатов.

Если скажут, что недостатки в конституциях штатов не служат оправданием для тех, которые можно найти в предложенном плане, я отвечу, что, поскольку первые никогда не считались виновными в невнимании к обеспечению свободы, там, где обвинения, выдвинутые против последних, могут быть показаны применимыми и к ним, предположение состоит в том, что это скорее придирчивые утонченности заранее определенной оппозиции, чем обоснованные выводы беспристрастного поиска истины. Тем, кто склонен считать невинными упущениями в конституциях штатов то, что они считают непростительными пятнами в плане конвента, ничего нельзя сказать; или, в крайнем случае, их можно только попросить привести какую-либо существенную причину, почему представители народа в отдельном штате должны быть более неуязвимы для жажды власти или других злых побуждений, чем представители народа Соединенных Штатов? Если они не могут этого сделать, они должны, по крайней мере, доказать нам, что легче подорвать свободы трех миллионов человек, имея преимущество местных правительств во главе их оппозиции, чем двухсот тысяч человек, лишенных этого преимущества. И в отношении вопроса, рассматриваемого непосредственно, они должны убедить нас, что менее вероятно, что преобладающая фракция в отдельном штате, чтобы сохранить свое превосходство, склонится к предпочтению определенного класса избирателей, чем то, что подобный дух овладеет представителями тринадцати штатов, разбросанных по обширному региону и в нескольких отношениях отличающихся друг от друга разнообразием местных обстоятельств, предрассудков и интересов.

До сих пор мои наблюдения были направлены лишь на оправдание рассматриваемого положения на основании теоретической уместности, на основании опасности передачи власти в другое место и на основании безопасности передачи ее предложенным образом. Но остается упомянуть положительное преимущество, которое проистечет из этого распоряжения и которое не могло быть так же хорошо получено из любого другого: я имею в виду обстоятельство единообразия во времени выборов в федеральную Палату представителей. Более чем возможно, что это единообразие может оказаться на опыте имеющим большое значение для общественного благосостояния, как в качестве защиты против увековечения того же духа в органе, так и в качестве лекарства от болезней фракционности. Если каждый штат может выбирать свое собственное время выборов, возможно, что может быть по крайней мере столько же разных периодов, сколько месяцев в году. Времена выборов в отдельных штатах, как они сейчас установлены для местных целей, варьируются между крайностями, такими широкими, как март и ноябрь. Следствием этого разнообразия было бы то, что никогда не могло бы произойти полного роспуска или обновления органа в одно время. Если бы в нем возобладал какой-либо ненадлежащий дух, этот дух был бы склонен проникать в новых членов, по мере того как они выдвигаются в порядке преемственности. Масса, вероятно, оставалась бы почти той же самой, постоянно ассимилируя в себе свои постепенные приращения. В примере есть заразительность, которой мало кто имеет достаточную силу духа, чтобы противостоять. Я склонен думать, что утроенная продолжительность пребывания в должности при условии одновременного полного роспуска органа могла бы быть менее грозной для свободы, чем одна треть этой продолжительности, подверженная постепенным и последовательным изменениям.

Единообразие во времени выборов кажется не менее необходимым для осуществления идеи регулярной ротации в Сенате и для удобного созыва законодательного органа в установленный период каждого года.

Можно спросить: почему тогда нельзя было установить время в Конституции? Поскольку самые ярые противники плана конвента в этом штате, как правило, не менее ярые поклонники конституции штата, вопрос может быть возвращен, и можно спросить: почему время для подобной цели не было установлено в конституции этого штата? Нельзя дать лучшего ответа, чем то, что это был вопрос, который можно было безопасно доверить законодательному усмотрению; и что если бы время было назначено, оно могло бы на опыте оказаться менее удобным, чем какое-либо другое время. Тот же ответ можно дать на вопрос, заданный с другой стороны. И можно добавить, что предполагаемая опасность постепенного изменения, будучи чисто умозрительной, вряд ли была бы целесообразной на основании этого предположения устанавливать в качестве фундаментального пункта то, что лишило бы несколько штатов удобства проведения выборов для своих собственных правительств и для национального правительства в одни и те же эпохи.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXII.

Сенат

Для «Индепендент Джорнал».

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Изучив конституцию Палаты представителей и ответив на те возражения против нее, которые заслуживали внимания, я приступаю далее к рассмотрению Сената.

Разделы, в которых можно рассматривать этот орган правительства, таковы: I. Квалификация сенаторов; II. Назначение их законодательными собраниями штатов; III. Равенство представительства в Сенате; IV. Число сенаторов и срок, на который они должны быть избраны; V. Полномочия, возложенные на Сенат.

I. Квалификационные требования, предложенные для сенаторов, в отличие от требований для представителей, заключаются в более зрелом возрасте и более длительном периоде гражданства. Сенатору должно быть не менее тридцати лет, тогда как представителю — двадцать пять. И первый должен быть гражданином девять лет, тогда как для последнего требуется семь лет. Уместность этих различий объясняется характером сенаторского доверия, которое, требуя большей широты знаний и устойчивости характера, требует в то же время, чтобы сенатор достиг периода жизни, наиболее вероятно обеспечивающего эти преимущества; и которое, непосредственно участвуя в сделках с иностранными государствами, должно осуществляться никем иным, как тем, кто полностью отвык от предрассудков и привычек, свойственных иностранному рождению и воспитанию. Срок в девять лет представляется разумной серединой между полным исключением принятых граждан, чьи заслуги и таланты могут претендовать на долю общественного доверия, и их неразборчивым и поспешным допуском, который мог бы создать канал для иностранного влияния на национальные советы.

II. Столь же излишне распространяться о назначении сенаторов законодательными собраниями штатов. Среди различных способов, которые могли быть разработаны для формирования этой ветви правительства, тот, который был предложен конвентом, вероятно, наиболее соответствует общественному мнению. Он рекомендуется двойным преимуществом: способствованием отборному назначению и предоставлением правительствам штатов такого участия в формировании федерального правительства, которое должно обеспечить авторитет первых и может сформировать удобную связь между двумя системами.

III. Равенство представительства в Сенате — это еще один пункт, который, будучи явно результатом компромисса между противоположными претензиями крупных и малых штатов, не требует большого обсуждения. Если действительно правильно, что среди народа, полностью объединенного в одну нацию, каждый округ должен иметь ПРОПОРЦИОНАЛЬНУЮ долю в правительстве, а среди независимых и суверенных штатов, связанных простым союзом, стороны, какими бы неравными они ни были по размеру, должны иметь РАВНУЮ долю в общих советах, то не кажется лишенным оснований, что в составной республике, участвующей как в национальном, так и в федеральном характере, правительство должно основываться на смешении принципов пропорционального и равного представительства. Но излишне проверять по стандарту теории ту часть Конституции, которая всеми признается результатом не теории, а «духа дружбы, и того взаимного уважения и уступчивости, которые сделал неизбежными своеобразие нашего политического положения». Общее правительство с полномочиями, равными его целям, требуется голосом, и еще более громко политическим положением Америки. Правительство, основанное на принципах, более соответствующих пожеланиям крупных штатов, вряд ли может быть получено от меньших штатов. Единственный выбор тогда для первых лежит между предложенным правительством и правительством, еще более предосудительным. При этой альтернативе совет благоразумия должен заключаться в том, чтобы принять меньшее зло; и вместо того, чтобы предаваться бесплодному предвосхищению возможных бед, которые могут последовать, рассматривать скорее выгодные последствия, которые могут оправдать жертву.

В этом духе можно заметить, что равный голос, предоставленный каждому штату, является одновременно конституционным признанием доли суверенитета, остающейся у отдельных штатов, и инструментом для сохранения этого остаточного суверенитета. Настолько равенство должно быть не менее приемлемым для крупных, чем для малых штатов; поскольку они не менее озабочены тем, чтобы защититься, с помощью всех возможных средств, от ненадлежащей консолидации штатов в одну простую республику.

Другим преимуществом, вытекающим из этого ингредиента в конституции Сената, является дополнительное препятствие, которое он должен представлять против ненадлежащих актов законодательства. Ни один закон или резолюция теперь не могут быть приняты без согласия, во-первых, большинства народа, а затем большинства штатов. Необходимо признать, что этот сложный контроль над законодательством может в некоторых случаях быть вредным, так же как и полезным; и что особая защита, которую он включает в пользу меньших штатов, была бы более рациональной, если бы какие-либо интересы, общие для них и отличные от интересов других штатов, в противном случае подвергались бы особой опасности. Но поскольку крупные штаты всегда будут способны, благодаря своей власти над поставками, сорвать необоснованные проявления этой прерогативы меньших штатов, и поскольку способность и излишество законотворчества кажутся болезнями, к которым наши правительства наиболее подвержены, не исключено, что эта часть Конституции может быть более удобной на практике, чем она кажется многим в созерцании.

IV. Число сенаторов и продолжительность их назначения подлежат рассмотрению далее. Чтобы сформировать точное суждение по обоим этим пунктам, будет уместно исследовать цели, которые должны быть достигнуты сенатом; и чтобы установить их, необходимо будет рассмотреть неудобства, которые республика должна терпеть от отсутствия такого института.

Во-первых. Это несчастье, присущее республиканскому правительству, хотя и в меньшей степени, чем другим правительствам, что те, кто управляет им, могут забыть свои обязательства перед своими избирателями и оказаться неверными своему важному доверию. С этой точки зрения сенат, как вторая палата законодательного собрания, отличная от первой и разделяющая с ней власть, должен во всех случаях быть спасительным сдерживающим фактором для правительства. Он удваивает безопасность для народа, требуя согласия двух отдельных органов в схемах узурпации или вероломства, где амбиций или коррупции одного в противном случае было бы достаточно. Это мера предосторожности, основанная на столь ясных принципах и теперь столь хорошо понятая в Соединенных Штатах, что было бы более чем излишне распространяться о ней. Я лишь замечу, что, поскольку невероятность зловещих комбинаций будет пропорциональна несходству в духе двух органов, должно быть политически целесообразным различать их друг от друга каждым обстоятельством, которое будет соответствовать должной гармонии во всех надлежащих мерах и подлинным принципам республиканского правительства.

Во-вторых. Необходимость сената не менее указывается склонностью всех единичных и многочисленных собраний поддаваться импульсу внезапных и сильных страстей и быть соблазненными фракционными лидерами к невоздержанным и пагубным резолюциям. Примеры на этот предмет можно было бы цитировать без числа; и из разбирательств в Соединенных Штатах, а также из истории других наций. Но положение, которое не будет опровергнуто, не нуждается в доказательстве. Все, что нужно заметить, это то, что орган, который должен исправить эту немощь, сам должен быть свободен от нее, и, следовательно, должен быть менее многочисленным. Он должен, более того, обладать большой твердостью, и, следовательно, должен удерживать свою власть на условиях значительной продолжительности.

В-третьих. Другой дефект, который должен быть восполнен сенатом, заключается в недостатке должного знакомства с объектами и принципами законодательства. Невозможно, чтобы собрание людей, призванных по большей части из занятий частного характера, назначенных на короткое время и не ведомых никаким постоянным мотивом посвящать интервалы общественных занятий изучению законов, дел и всесторонних интересов своей страны, если оставить их полностью на произвол судьбы, избежало множества важных ошибок в осуществлении своего законодательного доверия. Можно утверждать, на лучших основаниях, что немалая доля нынешних затруднений Америки должна быть отнесена на счет ошибок наших правительств; и что они произошли скорее от голов, чем от сердец большинства их авторов. Что, в самом деле, представляют собой все отменяющие, разъясняющие и изменяющие законы, которые наполняют и позорят наши объемные кодексы, как не памятники недостаточной мудрости; как не обвинения, выдвинутые каждой последующей сессией против каждой предыдущей; как не предостережения народу о ценности той помощи, которой можно ожидать от хорошо сформированного сената?

Хорошее правительство подразумевает две вещи: во-первых, верность цели правительства, которой является счастье народа; во-вторых, знание средств, с помощью которых эта цель может быть лучше всего достигнута. Некоторые правительства страдают недостатком обоих этих качеств; большинство правительств страдают недостатком первого. Я без колебаний утверждаю, что в американских правительствах слишком мало внимания уделялось последнему. Федеральная Конституция избегает этой ошибки; и что заслуживает особого внимания, она предусматривает последнее способом, который увеличивает безопасность для первого.

В-четвертых. Изменчивость в общественных советах, возникающая из-за быстрой смены новых членов, какими бы квалифицированными они ни были, указывает самым решительным образом на необходимость некоторого стабильного института в правительстве. Каждые новые выборы в штатах, как обнаруживается, меняют половину представителей. Из этой смены людей должна последовать смена мнений; а из смены мнений — смена мер. Но постоянная смена даже хороших мер несовместима с каждым правилом благоразумия и каждой перспективой успеха. Это замечание подтверждается в частной жизни и становится более справедливым, а также более важным в национальных сделках.

Проследить пагубные последствия изменчивого правительства заняло бы целый том. Я намекну лишь на несколько, каждое из которых будет воспринято как источник бесчисленных других.

Во-первых, оно теряет уважение и доверие других наций и все преимущества, связанные с национальным характером. Индивид, который замечен в непостоянстве своих планов или, возможно, ведет свои дела без какого-либо плана вообще, сразу же отмечается всеми благоразумными людьми как скорая жертва своей собственной неустойчивости и глупости. Его более дружелюбные соседи могут жалеть его, но все откажутся связывать свои состояния с его; и немало тех, кто воспользуется возможностью сделать свое состояние на его счет. Одна нация для другой — то же, что один индивид для другого; с тем печальным различием, возможно, что первые, имея меньше благожелательных эмоций, чем последние, также имеют меньше ограничений от использования ненадлежащих преимуществ от неблагоразумия друг друга. Каждая нация, следовательно, чьи дела выдают недостаток мудрости и стабильности, может рассчитывать на каждый убыток, который может быть понесен от более систематической политики их более мудрых соседей. Но лучший урок на этот предмет, к несчастью, преподается Америке примером ее собственной ситуации. Она обнаруживает, что она не пользуется уважением у своих друзей; что она является посмешищем для своих врагов; и что она является добычей для каждой нации, которая имеет интерес спекулировать на ее колеблющихся советах и затруднительных делах.

Внутренние последствия изменчивой политики еще более бедственны. Она отравляет само благословение свободы. Мало пользы будет народу от того, что законы принимаются людьми их собственного выбора, если законы настолько объемны, что их нельзя прочитать, или настолько бессвязны, что их нельзя понять; если они отменяются или пересматриваются до того, как они обнародованы, или претерпевают такие непрерывные изменения, что никто, кто знает, каков закон сегодня, не может угадать, каким он будет завтра. Закон определяется как правило действия; но как может быть правилом то, что мало известно и еще менее зафиксировано?

Другим следствием общественной нестабильности является необоснованное преимущество, которое она дает проницательным, предприимчивым и денежным немногим над трудолюбивой и неосведомленной массой народа. Каждое новое регулирование, касающееся торговли или доходов, или каким-либо образом влияющее на стоимость различных видов собственности, представляет новый урожай для тех, кто следит за изменениями и может проследить их последствия; урожай, выращенный не ими самими, а трудами и заботами основной массы их сограждан. Это положение вещей, в котором можно с некоторой долей правды сказать, что законы создаются для НЕМНОГИХ, а не для МНОГИХ.

С другой точки зрения, большой ущерб проистекает из нестабильного правительства. Отсутствие доверия к общественным советам подавляет любое полезное начинание, успех и прибыль которого могут зависеть от продолжения существующих договоренностей. Какой благоразумный купец рискнет своим состоянием в любой новой отрасли торговли, когда он не знает, не будут ли его планы объявлены незаконными до того, как они могут быть исполнены? Какой фермер или производитель будет готовиться к поощрению, данному какому-либо конкретному возделыванию или учреждению, когда он не может иметь уверенности, что его подготовительные труды и авансы не сделают его жертвой непостоянного правительства? Одним словом, никакое великое улучшение или похвальное предприятие не может продвигаться вперед, которое требует покровительства устойчивой системы национальной политики.

Но самым прискорбным следствием из всех является то уменьшение привязанности и почтения, которое прокрадывается в сердца людей по отношению к политической системе, которая выдает так много признаков немощи и разочаровывает так много их лестных надежд. Ни одно правительство, как и индивид, не будет долго уважаться, не будучи по-настоящему уважаемым; и не будет по-настоящему уважаемым, не обладая определенной долей порядка и стабильности.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXIII.

Сенат (продолжение)

Для «Индепендент Джорнал».

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Пятым желаемым качеством, иллюстрирующим полезность сената, является недостаток должного чувства национального характера. Без отборного и стабильного органа правительства уважение иностранных держав будет не только утрачено из-за непросвещенной и переменчивой политики, проистекающей из уже упомянутых причин, но национальные советы не будут обладать той чувствительностью к мнению мира, которая, возможно, не менее необходима для того, чтобы заслужить, чем для того, чтобы получить его уважение и доверие.

Внимание к суждению других наций важно для каждого правительства по двум причинам: одна заключается в том, что, независимо от достоинств любого конкретного плана или меры, желательно, по разным причинам, чтобы он представал перед другими нациями как порождение мудрой и почетной политики; вторая заключается в том, что в сомнительных случаях, особенно когда национальные советы могут быть искажены какой-либо сильной страстью или сиюминутным интересом, предполагаемое или известное мнение беспристрастного мира может быть лучшим руководством, которому можно следовать. Чего только не потеряла Америка из-за отсутствия характера у иностранных наций; и скольких ошибок и глупостей она не избежала бы, если бы справедливость и уместность ее мер в каждом случае были предварительно испытаны светом, в котором они, вероятно, предстали бы перед беспристрастной частью человечества?

Тем не менее, как бы ни было необходимо чувство национального характера, очевидно, что оно никогда не может быть в достаточной мере присуще многочисленному и изменчивому органу. Оно может быть найдено только в числе настолько малом, что ощутимая степень похвалы и порицания общественных мер может быть долей каждого индивида; или в собрании, столь долго наделенном общественным доверием, что гордость и значение его членов могут быть ощутимо включены в репутацию и процветание сообщества. Полугодовые представители Род-Айленда, вероятно, были бы мало затронуты в своих обсуждениях несправедливых мер этого штата аргументами, почерпнутыми из света, в котором такие меры рассматривались бы иностранными нациями или даже братскими штатами; в то время как едва ли можно сомневаться, что если бы согласие отборного и стабильного органа было необходимо, одно лишь уважение к национальному характеру предотвратило бы бедствия, под которыми сейчас страдает этот заблудший народ.

Я добавлю, в качестве ШЕСТОГО дефекта, недостаток, в некоторых важных случаях, должной ответственности правительства перед народом, возникающий из-за той частоты выборов, которая в других случаях порождает эту ответственность. Это замечание, возможно, покажется не только новым, но и парадоксальным. Тем не менее, при объяснении оно должно быть признано столь же неоспоримым, сколь и важным.

Ответственность, чтобы быть разумной, должна быть ограничена объектами, находящимися в пределах власти ответственной стороны, и, чтобы быть эффективной, должна относиться к операциям этой власти, о которых избиратели могут составить готовое и надлежащее суждение. Объекты правительства могут быть разделены на два общих класса: один зависит от мер, которые по отдельности имеют немедленное и ощутимое действие; другой зависит от последовательности хорошо выбранных и хорошо связанных мер, которые имеют постепенное и, возможно, незаметное действие. Важность последнего описания для коллективного и постоянного благосостояния каждой страны не нуждается в объяснении. И все же очевидно, что собрание, избранное на столь короткий срок, что оно не способно обеспечить более одного или двух звеньев в цепи мер, от которых может существенно зависеть общее благосостояние, не должно нести ответственность за конечный результат, не более чем управляющий или арендатор, нанятый на один год, мог бы справедливо нести ответственность за улучшения, которые не могли быть достигнуты менее чем за полдюжины лет. Также невозможно для народа оценить ДОЛЮ влияния, которую их ежегодные собрания могут соответственно иметь на события, являющиеся результатом смешанных сделок нескольких лет. Достаточно трудно сохранить личную ответственность у членов МНОГОЧИСЛЕННОГО органа за такие акты органа, которые имеют немедленное, обособленное и ощутимое действие на его избирателей.

Надлежащим средством от этого дефекта должен быть дополнительный орган в законодательной ветви, который, обладая достаточной постоянностью для обеспечения таких объектов, которые требуют постоянного внимания и ряда мер, может быть справедливо и эффективно ответственным за достижение этих объектов.

До сих пор я рассматривал обстоятельства, которые указывают на необходимость хорошо сконструированного Сената, только в той мере, в какой они относятся к представителям народа. Людям, столь же мало ослепленным предрассудками или испорченным лестью, как те, к кому я обращаюсь, я без колебаний добавлю, что такой институт может быть иногда необходим в качестве защиты для народа от их собственных временных ошибок и заблуждений. Поскольку хладнокровное и обдуманное мнение сообщества должно, во всех правительствах, и фактически будет, во всех свободных правительствах, в конечном итоге преобладать над взглядами его правителей; так существуют особые моменты в общественных делах, когда народ, стимулированный какой-либо нерегулярной страстью или какой-либо незаконной выгодой, или введенный в заблуждение искусными искажениями заинтересованных людей, может потребовать мер, которые они сами впоследствии будут наиболее готовы оплакивать и осуждать. В эти критические моменты сколь спасительным будет вмешательство какого-либо умеренного и уважаемого органа граждан, чтобы сдержать заблудший путь и приостановить удар, задуманный народом против самих себя, пока разум, справедливость и истина не смогут вернуть свою власть над общественным мнением? Каких горьких страданий не избежал бы народ Афин, если бы их правительство содержало столь предусмотрительную защиту против тирании их собственных страстей? Народная свобода могла бы тогда избежать неизгладимого позора декретирования одним и тем же гражданам болиголов в один день и статуи в следующий.