«Записки Федералиста»

Я взял на себя труд выбрать этот пример искажения фактов и представить его в ясном и отчетливом свете как неопровержимое доказательство недопустимых методов, практикуемых для предотвращения справедливого и беспристрастного суждения о реальных достоинствах Конституции, представленной на рассмотрение народа. И я не побоялся, в столь вопиющем случае, позволить себе строгость критики, мало соответствующую общему духу этих статей. Я без колебаний оставляю на усмотрение любого честного и непредвзятого противника предлагаемого правительства вопрос о том, может ли язык предоставить эпитеты достаточной резкости для столь бесстыдной и продажной попытки обмануть граждан Америки.

ПУБЛИЙ.

[1] См. КАТО, № V.

[2] Статья 1, раздел 3, пункт 1.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXVIII.

Порядок избрания Президента

Из «Нью-Йорк Пакет».

Пятница, 14 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Порядок назначения главы исполнительной власти Соединенных Штатов — почти единственная часть системы, имеющая хоть какое-то значение, которая избежала суровой критики или получила хоть малейший знак одобрения со стороны своих оппонентов. Самый благоразумный из них, выступивший в печати, даже соизволил признать, что выборы Президента довольно хорошо защищены. [1] Я осмелюсь пойти несколько дальше и без колебаний утвержу, что если этот порядок и не совершенен, то, по крайней мере, превосходен. Он в высшей степени объединяет все преимущества, сочетание которых было желательно.

Было желательно, чтобы воля народа влияла на выбор лица, которому предстояло доверить столь важное поручение. Эта цель будет достигнута путем предоставления права выбора не какому-либо заранее созданному органу, а людям, избранным народом для этой специальной цели и в конкретный момент времени.

Было столь же желательно, чтобы непосредственные выборы осуществлялись людьми, наиболее способными проанализировать качества, соответствующие должности, и действующими в обстоятельствах, благоприятствующих обсуждению и разумному сочетанию всех доводов и побуждений, которые должны определять их выбор. Небольшое число лиц, отобранных своими согражданами из общей массы, скорее всего, будет обладать информацией и проницательностью, необходимыми для столь сложных исследований.

Было также особенно желательно предоставить как можно меньше возможностей для смуты и беспорядков. Этого зла следовало опасаться не в последнюю очередь при выборах магистрата, который должен был играть столь важную роль в управлении правительством, как Президент Соединенных Штатов. Но меры предосторожности, которые были столь удачно согласованы в рассматриваемой системе, обещают эффективную защиту от этого зла. Выбор НЕСКОЛЬКИХ лиц для формирования промежуточного органа выборщиков будет гораздо менее склонен потрясать общество какими-либо чрезвычайными или насильственными движениями, чем выбор ОДНОГО, который сам по себе был бы конечной целью общественных желаний. И поскольку выборщики, избранные в каждом штате, должны собраться и проголосовать в штате, в котором они избраны, это обособленное и разделенное положение подвергнет их гораздо меньшему воздействию страстей и брожений, которые могли бы передаться от них народу, чем если бы они все были созваны в одно время и в одном месте.

Ничто не было более желательно, чем то, чтобы всякое практическое препятствие было противопоставлено заговорам, интригам и коррупции. Можно было ожидать, что эти самые смертельные враги республиканского правления будут приближаться более чем с одной стороны, но главным образом из желания иностранных держав получить ненадлежащее влияние на наши советы. Как они могли бы лучше удовлетворить это, чем возведя свое собственное создание на пост главы исполнительной власти Союза? Но конвент защитился от всякой опасности такого рода с самой предусмотрительной и разумной осторожностью. Они не сделали назначение Президента зависящим от каких-либо заранее существующих органов людей, которых можно было бы заранее подкупить, чтобы они продали свои голоса; но они отнесли это в первую очередь к непосредственному акту народа Америки, который должен быть осуществлен при выборе лиц для временной и единственной цели совершения этого назначения. И они исключили из права на это доверие всех тех, кто в силу своего положения мог быть заподозрен в слишком большой преданности действующему Президенту. Ни один сенатор, представитель или другое лицо, занимающее доверенную или оплачиваемую должность в Соединенных Штатах, не может входить в число выборщиков. Таким образом, не развращая основную массу народа, непосредственные агенты на выборах, по крайней мере, приступят к выполнению задачи, свободные от какого-либо зловещего предубеждения. Их временное существование и их обособленное положение, о которых уже упоминалось, дают удовлетворительную перспективу того, что они останутся таковыми до самого завершения процесса. Дело коррупции, когда оно должно охватить столь значительное число людей, требует как времени, так и средств. Также было бы нелегко внезапно вовлечь их, рассеянных по тринадцати штатам, в какие-либо комбинации, основанные на мотивах, которые, хотя их нельзя было бы должным образом назвать коррумпированными, могли бы, тем не менее, быть такого характера, чтобы сбить их с пути выполнения своего долга.

Другим и не менее важным пожеланием было то, чтобы исполнительная власть зависела в своем пребывании в должности только от самого народа. В противном случае он мог бы поддаться искушению пожертвовать своим долгом ради угождения тем, чья благосклонность была необходима для продолжительности его официального влияния. Это преимущество также будет обеспечено путем постановки его переизбрания в зависимость от специального органа представителей, делегированных обществом для единственной цели совершения важного выбора.

Все эти преимущества счастливо сочетаются в плане, разработанном конвентом; который заключается в том, что народ каждого штата должен избрать число лиц в качестве выборщиков, равное числу сенаторов и представителей такого штата в национальном правительстве, которые должны собраться в пределах штата и проголосовать за какое-либо подходящее лицо в качестве Президента. Их голоса, поданные таким образом, должны быть переданы в местопребывание национального правительства, и лицо, которое случайно получит большинство от общего числа голосов, будет Президентом. Но поскольку большинство голосов не всегда может сосредоточиться на одном человеке, и поскольку было бы небезопасно позволить менее чем большинству быть решающим, предусмотрено, что в такой непредвиденной ситуации Палата представителей должна выбрать из кандидатов, получивших пять наибольших чисел голосов, человека, который, по их мнению, может быть наиболее квалифицированным для этой должности.

Процесс выборов дает моральную уверенность в том, что должность Президента никогда не достанется человеку, который не наделен в высшей степени необходимыми качествами. Таланты к низким интригам и маленькие искусства популярности могут сами по себе быть достаточными, чтобы возвысить человека до первых почестей в отдельном штате; но потребуются другие таланты и иной род заслуг, чтобы утвердить его в уважении и доверии всего Союза или столь значительной его части, которая была бы необходима, чтобы сделать его успешным кандидатом на выдающуюся должность Президента Соединенных Штатов. Не будет преувеличением сказать, что будет постоянная вероятность видеть эту должность заполненной лицами, выдающимися своими способностями и добродетелью. И это будет сочтено немаловажной рекомендацией Конституции теми, кто способен оценить ту долю, которую исполнительная власть в любом правительстве должна неизбежно иметь в его хорошем или плохом управлении. Хотя мы не можем согласиться с политической ересью поэта, который говорит:

«Пусть дураки спорят о формах правления, то, что лучше всего управляется, — лучше всего»,

тем не менее мы можем с уверенностью провозгласить, что истинным критерием хорошего правительства является его способность и склонность к обеспечению хорошего управления.

Вице-президент должен быть избран таким же образом, как и Президент; с той разницей, что Сенат должен сделать в отношении первого то, что должно быть сделано Палатой представителей в отношении последнего.

Назначение чрезвычайного лица в качестве Вице-президента было оспорено как излишнее, если не вредное. Утверждалось, что было бы предпочтительнее уполномочить Сенат избирать из своего состава должностное лицо, отвечающее этому описанию. Но два соображения, по-видимому, оправдывают идеи конвента в этом отношении. Одно из них заключается в том, что для обеспечения во все времена возможности определенного решения органа необходимо, чтобы Президент имел только решающий голос. И забрать сенатора любого штата с его места в качестве сенатора, чтобы поместить его на место Президента Сената, означало бы обменять, в отношении штата, из которого он пришел, постоянный голос на условный. Другое соображение заключается в том, что, поскольку Вице-президент может время от времени становиться заменой Президента в высшей исполнительной магистратуре, все причины, рекомендующие порядок выборов, предписанный для одного, применяются с большой, если не с равной силой к способу назначения другого. Примечательно, что в этом, как и в большинстве других случаев, возражение, которое выдвигается, было бы направлено против конституции этого штата. У нас есть вице-губернатор, избираемый народом в целом, который председательствует в Сенате и является конституционной заменой губернатора в случаях, подобных тем, которые уполномочили бы Вице-президента осуществлять полномочия и выполнять обязанности Президента.

ПУБЛИЙ.

[1] См. Федеральный фермер.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXIX.

Реальный характер исполнительной власти

Из «Нью-Йорк Пакет».

Пятница, 14 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Я приступаю теперь к тому, чтобы проследить реальные характеристики предлагаемой исполнительной власти, как они обозначены в плане конвента. Это послужит тому, чтобы в сильном свете представить несправедливость тех представлений, которые были сделаны в отношении нее.

Первое, что бросается в глаза, это то, что исполнительная власть, за немногими исключениями, должна быть возложена на одного магистрата. Это, однако, вряд ли будет рассматриваться как пункт, на котором может быть основано какое-либо сравнение; ибо если в этом отношении есть сходство с королем Великобритании, то не меньшее сходство есть с Великим Сеньором, с ханом Татарии, с Человеком с Семи Холмов или с губернатором Нью-Йорка.

Этот магистрат должен быть избран на ЧЕТЫРЕ года; и должен быть переизбираем столько раз, сколько народ Соединенных Штатов сочтет его достойным своего доверия. В этих обстоятельствах существует полное различие между НИМ и королем Великобритании, который является НАСЛЕДСТВЕННЫМ монархом, владеющим короной как наследственным имуществом, переходящим к его наследникам навсегда; но существует тесная аналогия между НИМ и губернатором Нью-Йорка, который избирается на ТРИ года и переизбирается без ограничений или перерывов. Если мы рассмотрим, сколько меньше времени потребовалось бы для установления опасного влияния в отдельном штате, чем для установления подобного влияния во всех Соединенных Штатах, мы должны прийти к выводу, что срок в ЧЕТЫРЕ года для главы исполнительной власти Союза — это степень постоянства, которой гораздо меньше стоит опасаться на этой должности, чем срок в ТРИ года для соответствующей должности в отдельном штате.

Президент Соединенных Штатов подлежит импичменту, суду и, в случае признания виновным в государственной измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях или проступках, отстранению от должности; и впоследствии подлежит судебному преследованию и наказанию в обычном порядке закона. Особа короля Великобритании священна и неприкосновенна; нет конституционного трибунала, которому он был бы подсуден; нет наказания, которому он мог бы быть подвергнут, не вовлекая кризис национальной революции. В этом деликатном и важном обстоятельстве личной ответственности Президент Конфедеративной Америки находился бы не в лучшем положении, чем губернатор Нью-Йорка, и в худшем положении, чем губернаторы Мэриленда и Делавэра.

Президент Соединенных Штатов должен иметь право возвращать законопроект, который был принят двумя палатами законодательного органа, для повторного рассмотрения; и законопроект, возвращенный таким образом, становится законом, если при этом повторном рассмотрении он будет одобрен двумя третями обеих палат. Король Великобритании, со своей стороны, имеет абсолютное вето на акты двух палат Парламента. Отказ от использования этого права в течение значительного времени не влияет на реальность его существования; и должен быть приписан исключительно тому, что корона нашла средства заменить влияние властью, или искусству получения большинства в той или иной из двух палат, необходимости осуществления прерогативы, которая редко могла быть осуществлена без риска некоторой степени национального волнения. Квалифицированное вето Президента сильно отличается от этого абсолютного вето британского суверена; и точно совпадает с ревизионной властью совета по пересмотру этого штата, составной частью которого является губернатор. В этом отношении власть Президента превышала бы власть губернатора Нью-Йорка, потому что первый обладал бы единолично тем, что последний делит с канцлером и судьями; но она была бы точно такой же, как у губернатора Массачусетса, чья конституция, в отношении этой статьи, по-видимому, была оригиналом, с которого конвент сделал копию.

Президент должен быть «главнокомандующим армией и флотом Соединенных Штатов и ополчением отдельных штатов, когда оно призвано на действительную службу Соединенных Штатов. Он должен иметь право предоставлять отсрочки и помилования за преступления против Соединенных Штатов, ЗА ИСКЛЮЧЕНИЕМ СЛУЧАЕВ ИМПИЧМЕНТА; рекомендовать на рассмотрение Конгресса такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными; созывать в чрезвычайных случаях обе палаты законодательного органа или любую из них, и в случае разногласий между ними ОТНОСИТЕЛЬНО ВРЕМЕНИ ОТСРОЧКИ, отсрочивать их на такое время, какое он сочтет нужным; заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись; и выдавать патенты всем должностным лицам Соединенных Штатов». В большинстве этих деталей власть Президента будет в равной степени напоминать власть короля Великобритании и губернатора Нью-Йорка. Наиболее существенные пункты различия следующие: Во-первых. Президент будет иметь лишь эпизодическое командование той частью ополчения нации, которая в соответствии с законодательным положением может быть призвана на действительную службу Союза. Король Великобритании и губернатор Нью-Йорка во все времена имеют полное командование всем ополчением в пределах своих соответствующих юрисдикций. В этой статье, следовательно, власть Президента была бы ниже власти как монарха, так и губернатора. Во-вторых. Президент должен быть главнокомандующим армией и флотом Соединенных Штатов. В этом отношении его власть была бы номинально такой же, как у короля Великобритании, но по существу гораздо ниже ее. Она сводилась бы не более чем к верховному командованию и руководству военными и морскими силами, как первый Генерал и адмирал Конфедерации; в то время как власть британского короля распространяется на ОБЪЯВЛЕНИЕ войны и на НАБОР и РЕГУЛИРОВАНИЕ флотов и армий, все из которых, согласно рассматриваемой Конституции, принадлежали бы законодательному органу. [1] Губернатор Нью-Йорка, с другой стороны, согласно конституции штата наделен только командованием его ополчением и флотом. Но конституции нескольких штатов прямо объявляют своих губернаторов главнокомандующими как армии, так и флота; и вполне может возникнуть вопрос, не наделяют ли конституции Нью-Гэмпшира и Массачусетса, в частности, в этом случае большими полномочиями своих соответствующих губернаторов, чем те, на которые мог бы претендовать Президент Соединенных Штатов. В-третьих. Власть Президента в отношении помилований распространялась бы на все случаи, ЗА ИСКЛЮЧЕНИЕМ СЛУЧАЕВ ИМПИЧМЕНТА. Губернатор Нью-Йорка может помиловать во всех случаях, даже в случаях импичмента, за исключением государственной измены и убийства. Не является ли власть губернатора в этой статье, при расчете политических последствий, большей, чем власть Президента? Все заговоры и планы против правительства, которые не созрели в реальную государственную измену, могут быть защищены от наказания любого рода вмешательством прерогативы помилования. Если бы губернатор Нью-Йорка, следовательно, стоял во главе любого такого заговора, до тех пор, пока замысел не созрел бы в реальную враждебность, он мог бы обеспечить своим сообщникам и сторонникам полную безнаказанность. Президент Союза, с другой стороны, хотя он может даже помиловать за государственную измену, когда она преследуется в обычном порядке закона, не смог бы укрыть ни одного преступника, в какой бы то ни было степени, от последствий импичмента и осуждения. Не была ли бы перспектива полной безнаказанности за все предварительные шаги большим искушением предпринять и упорствовать в предприятии против общественной свободы, чем просто перспектива освобождения от смерти и конфискации, если бы окончательное исполнение замысла, при реальном призыве к оружию, потерпело неудачу? Оказало бы это последнее ожидание хоть какое-то влияние, когда подсчитывалась вероятность того, что лицо, которое должно было предоставить это освобождение, могло само быть вовлечено в последствия этой меры и могло быть лишено возможности своим участием в ней предоставить желаемую безнаказанность? Чтобы лучше судить об этом деле, необходимо вспомнить, что согласно предлагаемой Конституции преступление государственной измены ограничено «ведением войны против Соединенных Штатов и приверженностью их врагам, оказанием им помощи и поддержки»; и что по законам Нью-Йорка оно ограничено схожими рамками. В-четвертых. Президент может отсрочить национальный законодательный орган только в единственном случае разногласий по поводу времени отсрочки. Британский монарх может отложить или даже распустить Парламент. Губернатор Нью-Йорка может также отложить законодательный орган этого штата на ограниченное время; полномочие, которое в определенных ситуациях может быть использовано для очень важных целей.

Президент должен иметь право, по совету и с согласия Сената, заключать договоры, при условии, что две трети присутствующих сенаторов согласны. Король Великобритании является единственным и абсолютным представителем нации во всех иностранных сделках. Он может по своей собственной воле заключать договоры о мире, торговле, союзе и любого другого описания. Было высказано предположение, что его власть в этом отношении не является окончательной и что его конвенции с иностранными державами подлежат пересмотру и нуждаются в ратификации Парламентом. Но я полагаю, что об этой доктрине никогда не слышали, пока она не была поднята по нынешнему случаю. Каждый юрист [2] этого королевства и каждый другой человек, знакомый с его Конституцией, знает как установленный факт, что прерогатива заключения договоров существует у короны в ее полной полноте; и что соглашения, заключенные королевской властью, имеют самую полную юридическую силу и совершенство, независимо от какой-либо другой санкции. Парламент, это правда, иногда можно увидеть занимающимся изменением существующих законов, чтобы привести их в соответствие с условиями нового договора; и это, возможно, породило воображение, что его сотрудничество было необходимо для обязательной эффективности договора. Но это парламентское вмешательство происходит из другой причины: из необходимости приспособления самой искусственной и запутанной системы доходов и коммерческих законов к изменениям, внесенным в них действием договора; и адаптации новых положений и мер предосторожности к новому положению вещей, чтобы предотвратить расстройство механизма. В этом отношении, следовательно, нет сравнения между предполагаемой властью Президента и реальной властью британского суверена. Один может выполнить в одиночку то, что другой может сделать только с согласия ветви законодательного органа. Должно быть признано, что в этом случае власть федеральной исполнительной власти превышала бы власть любой исполнительной власти штата. Но это возникает естественно из суверенной власти, которая относится к договорам. Если бы Конфедерация была распущена, возник бы вопрос, не были ли исполнительные власти отдельных штатов исключительно наделены этой деликатной и важной прерогативой.

Президент также должен быть уполномочен принимать послов и других официальных представителей. Это, хотя и было богатой темой для декламации, является скорее вопросом достоинства, чем власти. Это обстоятельство, которое не будет иметь последствий в управлении правительством; и было гораздо удобнее, чтобы оно было устроено таким образом, чем чтобы существовала необходимость созыва законодательного органа или одной из его палат при каждом прибытии иностранного представителя, даже если бы это было просто для того, чтобы занять место ушедшего предшественника.

Президент должен назначать и, СОВЕТУЯСЬ И С СОГЛАСИЯ СЕНАТА, назначать послов и других официальных представителей, судей Верховного суда и в целом всех должностных лиц Соединенных Штатов, учрежденных законом, и чьи назначения не предусмотрены иначе Конституцией. Король Великобритании эмфатически и истинно именуется источником чести. Он не только назначает на все должности, но может создавать должности. Он может жаловать титулы дворянства по своему усмотрению; и имеет в своем распоряжении огромное количество церковных должностей. Очевидно, что существует большое превосходство власти Президента в этом отношении над властью британского короля; и она не равна власти губернатора Нью-Йорка, если мы должны толковать значение конституции штата по практике, которая сложилась в соответствии с ней. Право назначения у нас возложено на совет, состоящий из губернатора и четырех членов Сената, избранных Ассамблеей. Губернатор ПРЕТЕНДУЕТ и часто ОСУЩЕСТВЛЯЛ право номинации и ИМЕЕТ ПРАВО на решающий голос при назначении. Если он действительно имеет право номинации, его власть в этом отношении равна власти Президента и превышает ее в статье решающего голоса. В национальном правительстве, если бы Сенат был разделен, никакое назначение не могло бы быть сделано; в правительстве Нью-Йорка, если бы совет был разделен, губернатор может склонить чашу весов и подтвердить свою собственную номинацию. [3] Если мы сравним публичность, которая обязательно должна сопровождать способ назначения Президентом и целой палатой национального законодательного органа, с приватностью способа назначения губернатором Нью-Йорка, запертым в секретной комнате максимум с четырьмя, а часто только с двумя лицами; и если мы в то же время рассмотрим, насколько легче должно быть влиять на небольшое число, из которого состоит совет по назначениям, чем на значительное число, из которого состоял бы национальный Сенат, мы не можем не провозгласить, что власть главы исполнительной власти этого штата в распоряжении должностями должна на практике быть значительно выше власти главы исполнительной власти Союза.

Отсюда следует, что, за исключением совместной власти Президента в статье о договорах, было бы трудно определить, обладал бы этот магистрат в совокупности большей или меньшей властью, чем губернатор Нью-Йорка. И еще более недвусмысленно следует, что нет никаких оснований для параллели, которая была предпринята между ним и королем Великобритании. Но чтобы сделать контраст в этом отношении еще более поразительным, может быть полезно сгруппировать основные обстоятельства различия более тесно.

Президент Соединенных Штатов был бы должностным лицом, избранным народом на ЧЕТЫРЕ года; король Великобритании — вечный и НАСЛЕДСТВЕННЫЙ принц. Один был бы подсуден личному наказанию и позору; особа другого священна и неприкосновенна. Один имел бы КВАЛИФИЦИРОВАННОЕ вето на акты законодательного органа; другой имеет АБСОЛЮТНОЕ вето. Один имел бы право командовать военными и морскими силами нации; другой, в дополнение к этому праву, обладает правом ОБЪЯВЛЯТЬ войну и НАБИРАТЬ и РЕГУЛИРОВАТЬ флоты и армии своей собственной властью. Один имел бы совместную власть с ветвью законодательного органа в формировании договоров; другой является ЕДИНОЛИЧНЫМ ОБЛАДАТЕЛЕМ власти заключения договоров. Один имел бы подобную совместную власть при назначении на должности; другой является единственным автором всех назначений. Один не может жаловать никаких привилегий вообще; другой может делать иностранцев гражданами, простолюдинов — дворянами; может создавать корпорации со всеми правами, присущими корпоративным органам. Один не может предписывать никаких правил относительно торговли или валюты нации; другой является в нескольких отношениях арбитром торговли и в этом качестве может устанавливать рынки и ярмарки, может регулировать веса и меры, может налагать эмбарго на ограниченное время, может чеканить деньги, может разрешать или запрещать обращение иностранной монеты. Один не имеет ни частицы духовной юрисдикции; другой является верховным главой и правителем национальной церкви! Какой ответ мы дадим тем, кто хотел бы убедить нас, что вещи столь непохожие напоминают друг друга? Тот же, который должен быть дан тем, кто говорит нам, что правительство, вся власть которого была бы в руках выборных и периодических слуг народа, является аристократией, монархией и деспотизмом.

ПУБЛИЙ.

[1] Автор в пенсильванской газете под подписью ТАМОНИ утверждал, что король Великобритании обязан своей прерогативой главнокомандующего ежегодным законом о мятеже. Истина, напротив, заключается в том, что его прерогатива в этом отношении является незапамятной и оспаривалась только, «вопреки всякому разуму и прецеденту», как выражается Блэкстон, том I, стр. 262, Долгим Парламентом Карла I. Но статутом 13-го года Карла II, гл. 6, было объявлено, что она принадлежит только королю, ибо единственное верховное управление и командование ополчением в пределах королевств и владений его Величества, и всеми силами на море и на суше, и всеми фортами и местами силы, ВСЕГДА БЫЛО И ЕСТЬ несомненным правом его Величества и его королевских предшественников, королей и королев Англии, и что обе или любая из палат Парламента не могут и не должны претендовать на то же самое.

[2] См. Комментарии Блэкстона, том I, стр. 257.

[3] Честность, однако, требует признания, что я не считаю претензию губернатора на право номинации обоснованной. Тем не менее, всегда оправдано рассуждать исходя из практики правительства, пока ее правильность не была конституционно поставлена под сомнение. И независимо от этой претензии, когда мы принимаем во внимание другие соображения и прослеживаем их через все их последствия, мы будем склонны сделать почти тот же вывод.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXX.

(Здесь включены две слегка отличающиеся версии № 70.)

Исполнительный департамент рассмотрен далее

Из «Нью-Йорк Пакет».

Вторник, 18 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Существует идея, которая имеет своих сторонников, что энергичная исполнительная власть несовместима с духом республиканского правления. Просвещенные доброжелатели этого вида правления должны, по крайней мере, надеяться, что это предположение лишено основания; поскольку они никогда не смогут признать его истинность, не признав в то же время осуждение своих собственных принципов. Энергия в исполнительной власти является ведущей характеристикой в определении хорошего правительства. Она существенна для защиты общества от иностранных нападений; она не менее существенна для устойчивого исполнения законов; для защиты собственности от тех нерегулярных и насильственных комбинаций, которые иногда прерывают обычный ход правосудия; для обеспечения свободы против предприятий и нападок амбиций, фракций и анархии. Каждый человек, хоть немного знакомый с римской историей, знает, как часто эта республика была вынуждена искать убежища в абсолютной власти одного человека, под грозным титулом Диктатора, как против интриг амбициозных лиц, которые стремились к тирании, и мятежей целых классов общества, чье поведение угрожало существованию всего правительства, так и против вторжений внешних врагов, которые угрожали завоеванием и разрушением Рима.

Однако нет необходимости умножать аргументы или примеры по этому поводу. Слабая исполнительная власть подразумевает слабое исполнение правительства. Слабое исполнение — это лишь другая фраза для плохого исполнения; и правительство, плохо исполняемое, каким бы оно ни было в теории, должно на практике быть плохим правительством.

Принимая как должное, следовательно, что все здравомыслящие люди согласятся с необходимостью энергичной исполнительной власти, останется только спросить, каковы ингредиенты, которые составляют эту энергию? Насколько они могут быть объединены с теми другими ингредиентами, которые составляют безопасность в республиканском смысле? И насколько это сочетание характеризует план, который был представлен конвентом?

Ингредиенты, которые составляют энергию в исполнительной власти, — это, во-первых, единство; во-вторых, продолжительность; в-третьих, адекватное обеспечение для ее поддержки; в-четвертых, компетентные полномочия.

Ингредиенты, которые составляют безопасность в республиканском смысле, — это, во-первых, должная зависимость от народа, во-вторых, должная ответственность.

Те политики и государственные деятели, которые были наиболее знамениты здравием своих принципов и справедливостью своих взглядов, высказались в пользу единой исполнительной власти и многочисленного законодательного органа. Они с большой уместностью рассматривали энергию как наиболее необходимую квалификацию первой и считали это наиболее применимым к власти в одних руках, в то время как они с равной уместностью считали последний наиболее приспособленным к обсуждению и мудрости и наиболее рассчитанным на то, чтобы снискать доверие народа и обеспечить его привилегии и интересы.

То, что единство способствует энергии, не будет оспариваться. Решительность, активность, секретность и быстрота, как правило, будут характеризовать действия одного человека в гораздо более выдающейся степени, чем действия любого большего числа; и по мере увеличения числа эти качества будут уменьшаться.

Это единство может быть разрушено двумя способами: либо путем наделения властью двух или более магистратов равного достоинства и авторитета; либо путем наделения ею внешне одного человека, подлежащего, полностью или частично, контролю и сотрудничеству других в качестве советников при нем. Из первого примера могут служить два Консула Рима; из последнего мы найдем примеры в конституциях нескольких штатов. Нью-Йорк и Нью-Джерси, если я правильно помню, являются единственными штатами, которые доверили исполнительную власть полностью отдельным людям. [1] Оба эти метода разрушения единства исполнительной власти имеют своих сторонников; но приверженцев исполнительного совета больше всего. Оба они подвержены, если не равным, то схожим возражениям и могут в большинстве аспектов рассматриваться совместно.

Опыт других наций даст мало инструкций по этому поводу. Насколько, однако, он чему-то учит, он учит нас не быть влюбленными в множественность в исполнительной власти. Мы видели, что ахейцы, на эксперименте двух Преторов, были вынуждены упразднить одного. Римская история записывает много примеров бед для республики от разногласий между Консулами и между военными Трибунами, которые временами заменялись Консулами. Но она не дает нам образцов каких-либо особых преимуществ, полученных государством от обстоятельства множественности этих магистратов. То, что разногласия между ними не были более частыми или более фатальными, является предметом удивления, пока мы не обратим внимание на исключительное положение, в котором республика почти постоянно находилась, и на благоразумную политику, указанную обстоятельствами государства и проводимую Консулами, разделения правительства между ними. Патриции участвовали в постоянной борьбе с плебеями за сохранение своих древних властей и достоинств; Консулы, которые обычно избирались из первого органа, были обычно объединены личным интересом, который они имели в защите привилегий своего сословия. В дополнение к этому мотиву союза, после того как оружие республики значительно расширило границы ее империи, стало установленным обычаем у Консулов делить управление между собой по жребию: один из них оставался в Риме, чтобы управлять городом и его окрестностями, другой принимал командование в более отдаленных провинциях. Этот способ, несомненно, должен был иметь большое влияние в предотвращении тех столкновений и соперничеств, которые в противном случае могли бы втянуть мир республики.

Но оставляя тусклый свет исторических исследований, привязываясь чисто к велениям разума и здравого смысла, мы обнаружим гораздо больше причин отвергнуть, чем одобрить идею множественности в исполнительной власти, при любой модификации вообще.

Везде, где два или более лица вовлечены в какое-либо общее предприятие или занятие, всегда есть опасность разницы мнений. Если это доверенное лицо или должность, в которой они облечены равным достоинством и властью, существует особая опасность личного соперничества и даже враждебности. От любого из них, и особенно от всех этих причин, склонны возникать самые горькие разногласия. Всякий раз, когда они случаются, они уменьшают респектабельность, ослабляют авторитет и отвлекают планы и операции тех, кого они разделяют. Если бы они, к несчастью, напали на высшую исполнительную магистратуру страны, состоящую из множества лиц, они могли бы помешать или сорвать самые важные меры правительства в самых критических чрезвычайных ситуациях государства. И что еще хуже, они могли бы расколоть общество на самые яростные и непримиримые фракции, по-разному приверженные различным индивидуумам, которые составляли магистратуру.

Люди часто выступают против чего-то только потому, что они не имели никакого участия в планировании этого, или потому, что это могло быть спланировано теми, кого они не любят. Но если с ними советовались, и они случайно не одобрили, оппозиция тогда становится, по их оценке, обязательным долгом самолюбия. Они, кажется, считают себя обязанными по чести и по всем мотивам личной непогрешимости победить успех того, что было решено вопреки их чувствам. Люди с честным, доброжелательным характером имеют слишком много возможностей замечать с ужасом, до каких отчаянных крайностей иногда доходит эта склонность и как часто великие интересы общества приносятся в жертву тщеславию, самомнению и упрямству индивидуумов, которые имеют достаточно кредита, чтобы сделать свои страсти и свои капризы интересными для человечества. Возможно, вопрос, стоящий сейчас перед общественностью, может в своих последствиях дать печальные доказательства эффектов этой презренной слабости, или, скорее, отвратительного порока в человеческом характере.

На принципах свободного правительства неудобства от источника, только что упомянутого, должны неизбежно быть приняты при формировании законодательного органа; но излишне, и поэтому неразумно, вводить их в конституцию исполнительной власти. Именно здесь они могут быть наиболее пагубными. В законодательном органе быстрота решения чаще является злом, чем благом. Различия мнений и трения партий в этом департаменте правительства, хотя они иногда могут препятствовать полезным планам, часто способствуют обсуждению и осмотрительности и служат для сдерживания излишеств большинства. Когда решение также однажды принято, оппозиция должна закончиться. Это решение является законом, и сопротивление ему наказуемо. Но никакие благоприятные обстоятельства не смягчают и не искупают недостатки разногласий в исполнительном департаменте. Здесь они чисты и не смешаны. Нет точки, в которой они перестают действовать. Они служат для того, чтобы смущать и ослаблять исполнение плана или меры, к которым они относятся, от первого шага до окончательного завершения его. Они постоянно противодействуют тем качествам в исполнительной власти, которые являются самыми необходимыми ингредиентами в ее составе, — силе и экспедиции, и это без какого-либо уравновешивающего блага. В ведении войны, в которой энергия исполнительной власти является оплотом национальной безопасности, всего следовало бы опасаться от ее множественности.

Должно быть признано, что эти наблюдения применяются с основным весом к первому предполагаемому случаю, то есть к множественности магистратов равного достоинства и авторитета — схеме, сторонники которой вряд ли образуют многочисленную секту; но они применяются, хотя и не с равным, но со значительным весом к проекту совета, чье согласие сделано конституционно необходимым для операций внешнего исполнительного органа. Искусная клика в этом совете была бы способна отвлечь и обессилить всю систему управления. Если бы такой клики не существовало, простое разнообразие взглядов и мнений было бы само по себе достаточным, чтобы окрасить осуществление исполнительной власти духом привычной слабости и медлительности.

Но одним из самых весомых возражений против множественности в исполнительной власти, которое лежит в равной степени против последнего, как и против первого плана, является то, что она имеет тенденцию скрывать ошибки и разрушать ответственность. Ответственность бывает двух видов: перед порицанием и перед наказанием. Первое является более важным из двух, особенно в выборной должности. Человек, находящийся на общественном доверии, гораздо чаще будет действовать таким образом, чтобы сделать себя недостойным того, чтобы ему больше доверяли, чем таким образом, чтобы сделать себя объектом законного наказания. Но умножение исполнительной власти добавляет к трудности обнаружения в любом случае. Часто становится невозможным, среди взаимных обвинений, определить, на кого на самом деле должна пасть вина или наказание за пагубную меру или серию пагубных мер. Она перекладывается с одного на другого с такой ловкостью и под такими правдоподобными появлениями, что общественное мнение остается в неведении относительно реального автора. Обстоятельства, которые могли привести к какой-либо национальной неудаче или несчастью, иногда настолько сложны, что, когда есть ряд акторов, которые могли иметь разные степени и виды участия, хотя мы можем ясно видеть в целом, что было бесхозяйственность, тем не менее может быть непрактично произнести, на чей счет зло, которое могло быть навлечено, действительно должно быть отнесено.

«Я был пересилен моим советом. Совет был настолько разделен в своих мнениях, что было невозможно получить какое-либо лучшее решение по этому вопросу». Эти и подобные предлоги всегда под рукой, верны они или ложны. И кто есть тот, кто либо возьмет на себя труд, либо навлечет на себя ненависть строгого расследования тайных пружин сделки? Если бы нашелся гражданин, достаточно ревностный, чтобы взяться за неблагодарную задачу, если случится сговор между заинтересованными сторонами, как легко облечь обстоятельства в такую двусмысленность, чтобы сделать неопределенным, каково было точное поведение любой из этих сторон?

В единственном случае, в котором губернатор этого штата связан с советом, то есть при назначении на должности, мы видели вред этого в аспекте, который сейчас рассматривается. Были сделаны скандальные назначения на важные должности. Некоторые случаи, действительно, были настолько вопиющими, что ВСЕ СТОРОНЫ согласились в неуместности этого дела. Когда было проведено расследование, вина была возложена губернатором на членов совета, которые, со своей стороны, возложили ее на его номинацию; в то время как народ остается в полном недоумении, чтобы определить, чьим влиянием их интересы были переданы в руки, столь неквалифицированные и столь явно неподходящие. Из нежности к индивидуумам я воздерживаюсь от перехода к деталям.

Из этих соображений очевидно, что множественность Исполнительной власти лишает народ двух величайших гарантий, которые он может иметь для добросовестного осуществления любой делегированной власти: во-первых, сдерживающего влияния общественного мнения, которое теряет свою эффективность как из-за разделения ответственности за плохие меры между многими лицами, так и из-за неопределенности относительно того, на кого именно она должна пасть; и, во-вторых, возможности легко и ясно обнаружить неправомерные действия лиц, которым народ доверяет, с целью либо их отстранения от должности, либо их реального наказания в тех случаях, когда это допустимо.

В Англии король является бессрочным магистратом; и существует максима, принятая ради общественного спокойствия, согласно которой он не несет ответственности за свое управление, а его особа священна. Поэтому в этом королевстве не может быть ничего мудрее, чем приставить к королю конституционный совет, который может нести ответственность перед нацией за даваемые им советы. Без этого в исполнительном департаменте не было бы никакой ответственности вообще — идея, недопустимая в свободном правительстве. Но даже там король не связан решениями своего совета, хотя они и отвечают за советы, которые дают. Он является абсолютным хозяином своих действий при исполнении своих обязанностей и может по своему усмотрению следовать или не следовать данным ему советам.

Но в республике, где каждый магистрат должен нести личную ответственность за свое поведение в должности, причина, которая в британской Конституции диктует целесообразность совета, не только перестает действовать, но и оборачивается против самого этого института. В монархии Великобритании он служит заменой запрещенной ответственности главы государства, что в некоторой степени служит залогом его надлежащего поведения перед национальным правосудием. В американской республике это послужило бы разрушению или значительному уменьшению предполагаемой и необходимой ответственности самого Главы государства.

Идея совета при Исполнительной власти, которая так широко распространилась в конституциях штатов, была заимствована из той максимы республиканской подозрительности, которая считает, что власть безопаснее в руках многих людей, чем одного человека. Если допустить, что эта максима применима к данному случаю, я бы возразил, что преимущество с той стороны не перевесит многочисленные недостатки с противоположной. Но я не считаю это правило применимым к исполнительной власти. В этом вопросе я ясно придерживаюсь мнения писателя, которого знаменитый Юниус называет «глубоким, солидным и изобретательным», о том, что «исполнительная власть легче ограничивается, когда она ЕДИНА»; что гораздо безопаснее, чтобы существовал единый объект для подозрительности и бдительности народа; и, одним словом, что всякое умножение Исполнительной власти скорее опасно, чем дружественно по отношению к свободе.

Небольшое размышление убедит нас в том, что тот вид безопасности, которого ищут в умножении Исполнительной власти, недостижим. Число лиц должно быть настолько велико, чтобы затруднить объединение, иначе они скорее являются источником опасности, чем безопасности. Соединенный авторитет и влияние нескольких лиц должны быть более грозными для свободы, чем авторитет и влияние любого из них по отдельности. Поэтому, когда власть помещается в руки столь малого числа людей, что их интересы и взгляды могут быть легко объединены в общем предприятии ловким лидером, она становится более подверженной злоупотреблениям и более опасной в случае злоупотребления, чем если бы она была сосредоточена в руках одного человека, который, в силу самого обстоятельства своего одиночества, будет более пристально наблюдаем и более легко подозреваем, и который не может объединить столь большую массу влияния, как в случае, когда он связан с другими. Децемвиры Рима, чье имя указывает на их число, были более страшны в своей узурпации, чем любой ОДИН из них мог бы быть. Никто не подумал бы предлагать Исполнительную власть, значительно более многочисленную, чем этот орган; предлагалось от шести до дюжины членов совета. Крайнее из этих чисел не слишком велико для легкого объединения; и от такого объединения Америке пришлось бы опасаться больше, чем от амбиций любого отдельного лица. Совет при магистрате, который сам несет ответственность за свои действия, обычно не является ничем иным, как помехой его добрым намерениям, часто является инструментом и соучастником его плохих намерений и почти всегда служит прикрытием для его ошибок.

Я воздержусь от обсуждения вопроса о расходах; хотя очевидно, что если бы совет был достаточно многочисленным, чтобы отвечать главной цели, ради которой он учрежден, жалованье членов, которых пришлось бы оторвать от своих домов для проживания в месте пребывания правительства, составило бы статью государственных расходов, слишком серьезную, чтобы нести ее ради объекта сомнительной полезности. Добавлю лишь, что до появления Конституции я редко встречал умного человека из любого штата, который не признавал бы, как результат опыта, что ЕДИНСТВО исполнительной власти этого штата было одной из лучших отличительных черт нашей конституции.

ПУБЛИЙ.

[1] В Нью-Йорке нет совета, за исключением единственной цели назначения на должности; в Нью-Джерси есть совет, с которым губернатор может советоваться. Но я думаю, исходя из условий конституции, их решения не связывают его.

[2] Де Лольм.

[3] Десять.

*Здесь представлены две слегка различающиеся версии № 70.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXX.

Исполнительный департамент: дальнейшее рассмотрение

Из «Нью-Йорк Пэкет».

Вторник, 18 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Существует идея, у которой есть свои сторонники, что энергичная Исполнительная власть несовместима с духом республиканского правления. Просвещенные доброжелатели этого вида правления должны, по крайней мере, надеяться, что это предположение лишено основания, поскольку они никогда не смогут признать его истинность, не признав одновременно осуждение своих собственных принципов. Энергия в Исполнительной власти — ведущая характеристика в определении хорошего правительства. Она необходима для защиты общества от иностранных нападений; она не менее необходима для стабильного отправления законов; для защиты собственности от тех беспорядочных и властных объединений, которые иногда прерывают обычный ход правосудия; для обеспечения безопасности свободы против посягательств и нападок амбиций, фракций и анархии. Каждый человек, хотя бы немного знакомый с римской историей, знает, как часто эта республика была вынуждена искать убежища в абсолютной власти одного человека под грозным титулом Диктатора, как против интриг амбициозных лиц, стремившихся к тирании, и мятежей целых классов общества, чье поведение угрожало существованию всякого правительства, так и против вторжений внешних врагов, которые угрожали завоеванием и разрушением Рима.

Однако нет необходимости умножать аргументы или примеры по этому поводу. Слабая Исполнительная власть подразумевает слабое осуществление управления. Слабое осуществление — это лишь иное выражение плохого осуществления; и правительство, которое плохо осуществляется, каким бы оно ни было в теории, на практике должно быть плохим правительством.

Принимая, таким образом, как должное, что все здравомыслящие люди согласятся с необходимостью энергичной Исполнительной власти, остается лишь спросить: каковы составляющие, которые образуют эту энергию? Насколько они могут быть объединены с теми другими составляющими, которые образуют безопасность в республиканском смысле? И насколько это сочетание характеризует план, представленный конвентом?

Составляющие, которые образуют энергию в Исполнительной власти, суть: во-первых, единство; во-вторых, продолжительность; в-третьих, адекватное обеспечение ее поддержки; в-четвертых, компетентные полномочия.

Составляющие, которые образуют безопасность в республиканском смысле, суть: во-первых, должная зависимость от народа; во-вторых, должная ответственность.

Те политики и государственные деятели, которые были наиболее прославлены за здравие своих принципов и справедливость своих взглядов, высказывались в пользу единой Исполнительной власти и многочисленного законодательного органа. Они с большой справедливостью рассматривали энергию как наиболее необходимую квалификацию первого и считали это наиболее применимым к власти в одних руках, в то время как они с равной справедливостью считали последнее наиболее приспособленным для обсуждения и мудрости, а также наиболее подходящим для завоевания доверия народа и обеспечения его привилегий и интересов.

То, что единство способствует энергии, не будет оспариваться. Решительность, активность, секретность и быстрота, как правило, будут характеризовать действия одного человека в гораздо более высокой степени, чем действия любого большего числа людей; и по мере увеличения числа эти качества будут уменьшаться.

Это единство может быть разрушено двумя способами: либо путем наделения властью двух или более магистратов равного достоинства и авторитета; либо путем наделения ею якобы одного человека, подчиненного, полностью или частично, контролю и сотрудничеству других в качестве его советников. В качестве примера первого могут служить два Консула Рима; примеры последнего мы найдем в конституциях нескольких штатов. Нью-Йорк и Нью-Джерси, если я правильно помню, являются единственными штатами, которые доверили исполнительную власть полностью отдельным лицам. Оба этих метода разрушения единства Исполнительной власти имеют своих сторонников; но приверженцев исполнительного совета большинство. Оба они подвержены, если не равным, то схожим возражениям и могут в большинстве аспектов рассматриваться совместно.

Опыт других наций даст мало наставлений по этому поводу. Однако, насколько он чему-то учит, он учит нас не увлекаться множественностью в Исполнительной власти. Мы видели, что ахейцы, после эксперимента с двумя Преторами, были вынуждены упразднить одного. Римская история фиксирует много примеров бедствий для республики от разногласий между Консулами и между военными Трибунами, которые временами заменяли Консулов. Но она не дает нам примеров каких-либо особых преимуществ, полученных государством от обстоятельства множественности этих магистратов. То, что разногласия между ними не были более частыми или более фатальными, является предметом удивления, пока мы не обратим внимание на исключительное положение, в котором республика почти постоянно находилась, и на благоразумную политику, продиктованную обстоятельствами государства и проводимую Консулами, — разделение управления между ними. Патриции вели постоянную борьбу с плебеями за сохранение своих древних полномочий и достоинств; Консулы, которые обычно избирались из первого сословия, были, как правило, объединены личным интересом, который они имели в защите привилегий своего сословия. В дополнение к этому мотиву единства, после того как оружие республики значительно расширило границы ее империи, у Консулов стало установленным обычаем делить управление между собой по жребию — один из них оставался в Риме, чтобы управлять городом и его окрестностями, другой принимал командование в более отдаленных провинциях. Этот способ, несомненно, должен был иметь большое влияние на предотвращение тех столкновений и соперничества, которые в противном случае могли бы нарушить мир республики.

Но, оставив тусклый свет исторических исследований и придерживаясь исключительно велений разума и здравого смысла, мы обнаружим гораздо больше причин отвергнуть, чем одобрить идею множественности в Исполнительной власти при любой ее модификации.

Везде, где два или более лиц заняты каким-либо общим предприятием или делом, всегда существует опасность разности мнений. Если это общественное доверие или должность, в которой они наделены равным достоинством и авторитетом, существует особая опасность личного соперничества и даже вражды. От любой из этих причин, и особенно от всех них вместе, склонны возникать самые горькие разногласия. Всякий раз, когда они случаются, они уменьшают респектабельность, ослабляют авторитет и расстраивают планы и действия тех, кого они разделяют. Если бы они, к несчастью, поразили верховную исполнительную магистратуру страны, состоящую из множества лиц, они могли бы затруднить или сорвать самые важные меры правительства в самые критические моменты для государства. И что еще хуже, они могли бы расколоть общество на самые яростные и непримиримые фракции, по-разному примыкающие к различным лицам, составляющим магистратуру.

Люди часто выступают против чего-то только потому, что они не принимали участия в его планировании, или потому, что оно могло быть спланировано теми, кто им не нравится. Но если с ними советовались, и они случайно не одобрили, то оппозиция в их глазах становится неотъемлемым долгом самолюбия. Они, кажется, считают себя обязанными по чести и по всем мотивам личной непогрешимости сорвать успех того, что было решено вопреки их чувствам. Люди с честным, доброжелательным характером имеют слишком много возможностей с ужасом замечать, до каких отчаянных пределов иногда доходит эта склонность и как часто великие интересы общества приносятся в жертву тщеславию, самомнению и упрямству лиц, которые имеют достаточно авторитета, чтобы сделать свои страсти и капризы интересными для человечества. Возможно, вопрос, стоящий сейчас перед общественностью, может в своих последствиях дать печальные доказательства последствий этой презренной слабости, или, скорее, отвратительного порока в человеческом характере.

Согласно принципам свободного правительства, неудобства от только что упомянутого источника должны неизбежно приниматься при формировании законодательного органа; но излишне, а потому неразумно, вводить их в конституцию Исполнительной власти. Именно здесь они могут быть наиболее пагубными. В законодательном органе быстрота принятия решений чаще является злом, чем благом. Различия во мнениях и трения партий в этом департаменте правительства, хотя иногда могут препятствовать полезным планам, часто способствуют обсуждению и осмотрительности и служат для сдерживания крайностей большинства. Когда решение также однажды принято, оппозиция должна прекратиться. Это решение есть закон, и сопротивление ему наказуемо. Но никакие благоприятные обстоятельства не смягчают и не искупают недостатки разногласий в исполнительном департаменте. Здесь они чисты и не смешаны. Нет точки, в которой они перестают действовать. Они служат для того, чтобы затруднить и ослабить выполнение плана или меры, к которым они относятся, с первого шага до окончательного завершения. Они постоянно противодействуют тем качествам в Исполнительной власти, которые являются наиболее необходимыми составляющими в ее составе — силе и быстроте, и это без какого-либо уравновешивающего блага. В ведении войны, в которой энергия Исполнительной власти является оплотом национальной безопасности, всего следовало бы опасаться от ее множественности.

Следует признать, что эти наблюдения применяются с главным весом к первому предполагаемому случаю, то есть к множественности магистратов равного достоинства и авторитета — схеме, сторонники которой вряд ли образуют многочисленную секту; но они применяются, хотя и не с равным, но со значительным весом к проекту совета, чье согласие конституционно необходимо для операций явной Исполнительной власти. Ловкая клика в этом совете была бы способна расстроить и обессилить всю систему управления. Если бы такой клики не существовало, одно лишь разнообразие взглядов и мнений было бы достаточным, чтобы окрасить осуществление исполнительной власти духом привычной слабости и медлительности.